Monografia Proc Contencoso Adm

DERECHO
ADMINISTRATIVO II
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DERECHO ADMINISTRATIVO II
UNIVERSIDAD CIENTIFICA DEL PER

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
ASIGNATURA
: DERECHO ADMINISTRATIVO II
DOCENTE
: ABOG. QUICHCA QUISPE, Betty
CICLO
: VI
ALUMNO
SAN JUAN PER

2017
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INTRODUCCION
Hoy ya nadie duda que las Administraciones Pblicas, aquel conjunto de

instituciones (organismos y rganos), pautas de actuacin y personas cuya labor es
en principio asegurar que se cumplan los fines que motivan la existencia de cada
Estado en particular, en aras de defender el inters general, ejercen importantes
cuotas de poder, incidiendo decisivamente en la configuracin de la vida social,
poltica, econmica o jurdica de su entorno. Y como suele pasar en estos casos,
siempre est presente el riesgo de que dichas Administraciones no acten
conforme a derecho y vulnere los derechos fundamentales de algunos ciudadanos.
Se apuesta entonces, primero, por una autocomposicin de los conflictos que
pudiesen surgir, habilitndose el espacio de los recursos administrativos. Ahora
bien, y frente a la posibilidad de no estar conforme con lo resuelto por la mxima
instancia competente para conocer la situacin controvertida, los administrados
tienen abierta la posibilidad de buscar resolver estas situaciones en sede judicial,
supuestamente el escenario ms imparcial y garantista para ver estos temas. Se
plantea as la pertinencia, por no decir la necesidad, de contar con un Proceso
Contencioso Administrativo como medio eficiente y eficaz para atender este tipo
de requerimientos.
Justamente en esta lgica de mayor eficacia es que pronto comienza a

considerarse como insuficiente la idea de un Contencioso Administrativo de
nulidad, concebido como un mero mecanismo de control de la actuacin de la
Administracin mediante la cual no se busca ni se permite el reconocimiento de
situaciones jurdicas individualizadas sino, ms bien nicamente, la anulacin (ms
no la reforma) del acto impugnado. Y es que ello estaba muy lejos de atender los
requerimientos de un Estado Constitucional cada vez ms proclive a la
judicializacin de la actividad estatal, no circunscribindose solamente a asegurar
la limitacin de poder, sino bsicamente intentando de esa manera preservar la
supremaca de la Constitucin y la plena vigencia de los derechos fundamentales1.
1ESPINOSA SALDAA BARRERA, Eloy. Proceso Contencioso Administrativo Peruano: Evolucin,

Balance y perspectivas, Circulo de Derecho Administrativo, Lima, pg. 11
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CAPITULO I
ANTECEDENTES Y EVOLUCIN HISTORICA
1. ANTECEDENTES
Durante el siglo XIX no existi en el Per mayor inters por crear un proceso
especial para resolver controversias sobre materias administrativas, ni se
consideraba la posibilidad de contar con una magistratura especializada en ese
mbito.
A inicios del siglo XX, con la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1912, se
estableci la posibilidad de cuestionar judicialmente los actos de la Administracin
Pblica2; posteriormente, el anteproyecto de Constitucin preparado en 1931 por
la renombrada Comisin Villarn3 propuso asignar, de acuerdo a los casos, a la
Corte Suprema o a la Corte Superior la resolucin de los recursos contencioso
administrativos, previo agotamiento de la va administrativa.
Si bien esta propuesta no fue recogida en la Constitucin de 1933, ciertamente

constituye un precedente importante en el desarrollo de este especial tipo de
tutela. De hecho, la Constitucin de 1933 incorpora la accin popular proceso
para el control judicial de las normas reglamentarias). Ms adelante, la Ley
Orgnica del Poder Judicial de 1963 reiter lo establecido en la LOPJ 1912,
ampliando su contenido4.
La Constitucin de 1979 cre en el Per el Proceso de Amparo, destinado a la

tutela de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por
cualquier autoridad, funcionario o persona, conserv la accin popular, y tambin
consagr las acciones contencioso administrativas, estableciendo en su artculo
240 que las acciones contencioso administrativas se interponen contra
cualquier acto o resolucin de la administracin que causa estado. La Ley regula su
2 Artculo 94 de la Ley N 1510 (Ley Orgnica del Poder Judicial, 1912): Corresponde a los jueces de primera
instancia de Lima, conocer, en primera instancia, de los despojos que infiera el Gobierno y de las demandas
que contra l se interpongan sobre derechos que hubiese violado o desconocido ejerciendo funciones
administrativas.
3 Su Presidente fue el jurista don Manuel Vicente Villarn.
4 Artculo 12 (LOPJ, 1963): Hay accin ante el Poder Judicial contra todos los actos de la Administracin
Pblica, departamental y municipal que constituyan despojo, desconocimiento o violacin de los derechos que
reconocen la Constitucin y las Leyes.
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ejercicio. Precisa los casos en que las cortes superiores conocen en primera
instancia, y la Corte
Suprema en primera y segunda y ltima instancia. Momento estelar en nuestro

pas en cuanto a la concepcin y establecimiento de mecanismos para el control
jurisdiccional de la administracin.
Creado pero no regulado, tuvo que transcurrir ms de una dcada para que el
Proceso Contencioso Administrativo contara con, al menos, algunas reglas
procesales especficas que permitiesen su implementacin4; en 1991, en la nueva
Ley Orgnica del Poder Judicial, se establecieron reglas procesales especficas para
los denominados Procesos Contencioso Administrativos, las cuales se derogaron
en 1993, al aprobarse el nuevo Cdigo Procesal Civil (que sustituy al Cdigo de
Procedimientos Civiles de 1911), para incluir ste la regulacin del Proceso
Contencioso Administrativo en 5 artculos bajo el ttulo de impugnacin de acto o
resolucin administrativa, como una modalidad de los procesos abreviados.
Ciertamente, no resultaba idneo por no decir que era disfuncional- regular,

dentro de un cuerpo normativo civil (relaciones del mbito privado), un proceso
de tan diferente naturaleza. Asimismo, el alcance era limitado, dado que se
estableci (artculo 540) que la demanda tena por finalidad la declaracin de
invalidez o ineficacia de un acto administrativo, lo que llev a considerar que en
este proceso solo se controlara la legalidad del acto, sin pronunciamiento sobre el
fondo de la decisin administrativa, limitndose con ello la efectividad de la tutela
jurisdiccional de los particulares que acudan a dicho proceso.
Por su parte, la Constitucin de 1993 consagr a su vez la denominada accin

contenciosa administrativa: Artculo 148.- Las resoluciones administrativas
que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin
contenciosa administrativa.
Esta Constitucin agreg dos nuevos procesos constitucionales destinados en

gran parte para el control jurdico de la Administracin Pblica: el proceso de
habeas data (mediante el cual los ciudadanos pueden impugnar ante el juez la
negativa de la Administracin Pblica a sus solicitudes de acceso a la informacin
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que obra en su poder o para la proteccin de los datos personales respecto de los
servicios informticos, pblicos o privados), y el proceso denominado accin de
cumplimiento (mediante el cual los ciudadanos pueden acudir ante el juez para
solicitarle requiera a cualquier autoridad o funcionario de la Administracin
Pblica renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo para que
cumpla con sus obligaciones).
Es de sealar que, en la teora de los medios de control de la Administracin

Pblica, existe el control poltico, el control social, el control jurisdiccional,
pudiendo el control ser interno o externo. El Proceso Contencioso Administrativo
es un medio de control jurisdiccional externo de la actuacin administrativa, como
lo son los procesos constitucionales de amparo, cumplimiento y hbeas data
(MARTIN TIRADO).
Sus fundamentos son el Estado Constitucional, los derechos constitucionales y

el reconocimiento de las dems situaciones jurdicas de los particulares, el derecho
a la tutela jurisdiccional efectiva y la necesidad de control del poder dentro del
Estado (PRIORI POSADA).
2. Evolucin Histrica
En el Per los constituyentes del Siglo XIX no tuvieron entre sus

preocupaciones la creacin de una magistratura especializada en resolver
controversias sobre materias administrativas ni tampoco consagraron o hicieron
alusin a un proceso especial para tal efecto. Las veces que las Constituciones de
esa centuria hacan referencia a las controversias que podan suscitarse derivadas
de los contratos que suscriba el Estado o de lo que denominaban contenciosos de
hacienda pblica e incluso de minera y comisos asignaban la resolucin de las
mismas a los tribunales ordinarios que conformaban el Poder Judicial.5
Las Constituciones de 1834, 1839 y 1855 consagraron a un rgano que

denominaron Consejo de Estado pero sin vinculacin alguna con el conocido
antecedente francs, porque se trataba de un cuerpo que tena exclusivamente por
objeto auxiliar al Congreso en la defensa de la Constitucin mediante la deteccin
5 http://www.jusdem.org.pe/webhechos/N010/contencioso%20administrativo.htm
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de infracciones constitucionales y el correspondiente emplazamiento a los

infractores, pero careca de toda capacidad resolutoria la que estaba reservada al
Congreso6.
Iniciado el Siglo XX la Carta de 1920, que rigi solo durante dicha dcada,
consagr un Consejo de Estado compuesto de siete miembros nombrados con el
voto del Consejo de Ministros y con aprobacin del Senado que deba cumplir
funciones de cuerpo consultivo del Gobierno y del cual incluso se aprob su ley de
organizacin N 4024 con fecha 31 de enero de 1920 pero que nunca lleg a
funcionar por falta de designacin de sus integrantes.
Probablemente la primera norma legal que con carcter general estableci la

posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la administracin
pblica fue el artculo 94 de la Ley N 1510 Orgnica del Poder Judicial de 1912
con el siguiente tenor:
LOPJ, 1912, artculo 94.- Corresponde a los jueces de primera instancia de

Lima, conocer, en primera instancia, de los despojos que infiera el Gobierno
y de las demandas que contra l se interpongan sobre derechos que hubiese
violado o desconocido ejerciendo funciones administrativas.
Otro dato importante en la evolucin del contencioso administrativo en el

Per pero que no lleg a concretarse normativamente es el anteproyecto de
Constitucin preparado en 1931 por la Comisin de juristas ms conocida en
nuestro medio como Comisin Villarn por el ilustre jurista que la presidi don
Manuel Vicente Villarn, que propuso asignarle a la Corte Suprema o a la Corte
Superior, segn los casos, la resolucin de los denominados recursos contencioso
administrativos, condicionado al previo agotamiento de la va administrativa.
Lamentablemente, la referida propuesta no fue recogida por los constituyentes

que elaboraron lo que sera conocida como la Constitucin de 1933, que sin
embargo s consagr un proceso ad hoc, especial, para el control judicial de las
normas reglamentarias denominado accin popular, el que ha subsistido hasta
6 Sobre el rol del Consejo de Estado en las Constituciones mencionadas ver: Daniel SORIA LUJAN Los
mecanismos iniciales de defensa de la Constitucin en el Per: El poder conservador y en consejo de Estado
(1839-1855). En: Pensamiento Constitucional. Revista de la Maestra con mencin en derecho constitucional.
PUCP. Lima. 1988. Pg. 355 y ss.
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nuestros das con carcter de proceso constitucional para el control jurisdiccional

en va directa de las disposiciones de carcter general de rango subordinadas a la
ley, lo que importa una importante diferencia con la mayor parte de pases con un
rgimen administrativo semejante al nuestro, en los que el control judicial de la
legalidad de los reglamentos generalmente es materia de los procesos contencioso
administrativos.
La ley orgnica del Poder Judicial que fuera dictada en 1963 mediante el
Decreto Ley N 14605 estableci tambin la posibilidad de cuestionar ante el
Poder Judicial las actuaciones administrativas, aunque sin configurar un proceso
especfico al respecto:
LOPJ, 1963, artculo 12.- Hay accin ante el Poder Judicial contra todos los
actos de la administracin pblica, departamental y municipal que
constituyan despojo, desconocimiento o violacin de los derechos que
reconocen la Constitucin y las layes.
Otro dato histrico importante en la evolucin del proceso administrativo en el

Per, aunque vinculado a la organizacin de la administracin de justicia en
atencin a la resolucin de controversias contra la administracin pblica lo
constituy el Decreto Ley N 18060 y su posterior modificacin por el Decreto Ley
N 18202, que crearon en la Corte Suprema de Justicia una nueva Sala de asuntos
contencioso administrativos, laboral y derecho pblico en general, junto a las
tradicionales salas del ms alto tribunal dedicadas a las clsicas materias civil y
penal.
Sin embargo, la etapa ms importante en la evolucin de la institucionalizacin

del proceso administrativo en el Per lo constituye la consagracin por la
Constitucin de 1979 en su artculo 240 de las por primera vez denominadas
acciones contencioso administrativas con el siguiente tenor:
Constitucin de 1979, artculo 240.- Las acciones contencioso

administrativas se interponen contra cualquier acto o resolucin de la
administracin que causa estado.
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La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las cortes superiores conocen
en primera instancia, y la Corte Suprema en primera y segunda y ltima
instancia7.
No se tendra un panorama completo de los mecanismos para el control

jurisdiccional de la administracin en el Per si no hacemos hincapi que dicha
Carta de 1979 consagr tambin por primera vez al proceso de amparo,
diferencindolo del habeas corpus dedicado exclusivamente a la proteccin de la
libertad personal, como un proceso destinado a la tutela de los derechos
fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad,
funcionario o persona, de modo que el amparo se ofreca como otro mecanismo,
alternativo al proceso contencioso administrativo, para el control de la actuacin
de los poderes pblicos pero exclusivamente cuando estuviera en juego la
proteccin de los derechos constitucionales.
Asimismo, la Constitucin de 1979 recogi tambin el proceso de accin

popular antes citado para el control judicial de la legalidad y constitucionalidad de
los reglamentos y de toda otra norma de carcter general con rango inferior a la
ley.
Lamentablemente, no obstante su proclamacin constitucional, el proceso

administrativo careci durante muchos aos de una ley especial que estableciera
su trmite, a diferencia de los procesos constitucionales como el amparo y habeas
corpus que fueron regulados por la Ley N 23506 desde 1982 y la denominada
accin popular para el control judicial de los reglamentos desarrollada mediante la
ley N 24968 desde finales de 1988, en nuestro pas durante muchos aos no
existi una ley que desarrollara especficamente el cauce procesal del contencioso
administrativo.
Precisamente debido a la ausencia de una ley reguladora del proceso

administrativo se lleg al extremo que el propio Poder Ejecutivo, es decir el poder
del Estado cuyos actos administrativos podan ser sometidas a control judicial,
regul mediante una norma reglamentaria, el Decreto Supremo N 037-90-TR,
publicado el 13 de junio de 1990, diversos aspectos procesales de las acciones
7 http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/1999/simplificacion/const/1979.htm
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contencioso administrativas que se interpongan contra resoluciones de la

administracin que causen estado en materia laboral ante los Tribunales
especializados en materia laboral de Lima.
Es recin en 1991, a propsito de la expedicin de una nueva Ley Orgnica del

Poder Judicial, que se establece por primera vez en el Per reglas procesales
especficas para los denominados procesos contencioso administrativos, en un
Capitulo ubicado en las disposiciones finales de dicha ley, que sin embargo
lamentablemente tuvo efmera existencia porque fue prontamente derogado
mediante el Decreto Legislativo N 767 que aprob el nuevo Cdigo Procesal Civil
en 1993.
Dicho Cdigo adjetivo sustituy el vetusto Cdigo de Procedimientos Civiles de

1911, por una regulacin moderna del proceso civil, en la que sin embargo se
decidi sumar la regulacin del proceso contencioso - administrativo entre los
artculos 540 a 545 con el ttulo de impugnacin de acto o resolucin
administrativa, como una modalidad de los denominados procesos abreviados.
Por dicha razn en el Per hasta antes de la entrada en vigencia de la reciente

Ley N 27584 reguladora del proceso contencioso administrativo, las reglas de
dicho proceso estaban contenidas en el Cdigo Procesal Civil de 1993, no obstante
lo inapropiado de regular el proceso administrativo en un cuerpo legal que regula
procesos de naturaleza civil y a diferencia de otros pases que tienen una ley
procesal especfica que regula el proceso contencioso administrativo, aunque no
es posible negar que ello se debe a que en la mayora de tales ordenamientos existe
una jurisdiccin especializada en la materia administrativa de la cual carece el
ordenamiento peruano.
Posteriormente, la Constitucin de 1993 actualmente vigente consagr a su vez

en el artculo 148 la denominada accin contenciosa administrativa en el
Captulo dedicado al Poder Judicial con un texto no idntico pero s semejante al de
la Constitucin precedente:
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Constitucin de 1993, artculo 148.- Las resoluciones administrativas que

causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin contenciosa
administrativa.8
A fin de completar la descripcin de los mecanismos de control jurisdiccional

de la actuacin de la administracin pblica en el Per conviene tener presente
que la Constitucin de 1993 vigente aparte de consagrar el antes citado proceso de
amparo para la proteccin de los derechos constitucionales distintos a la libertad
individual, tutelados estos ltimos ms bien por el proceso de habeas corpus, y de
haber recogido asimismo el proceso de accin popular para el control judicial de la
legalidad de las disposiciones reglamentarias, ha consagrado dos nuevos procesos
constitucionales destinados en gran parte para el control jurdico de la
administracin pblica: es el caso del proceso de habeas data mediante el cual los
ciudadanos pueden impugnar ante el juez la negativa de la administracin pblica
a sus solicitudes de acceso a la informacin que obra en su poder o para la
proteccin de los datos personales respecto de los servicios informticos, pblicos
o privados y es tambin el caso del proceso denominado accin de cumplimiento
mediante el cual los ciudadanos pueden acudir ante el juez para solicitarle
requiera a cualquier autoridad o funcionario de la administracin pblica renuente
a acatar una norma legal o un acto administrativo para que cumpla con sus
obligaciones.
Como se puede apreciar en el Per ha sido una constante histrica la opcin

por el sistema judicialista en el diseo de los mecanismos de control jurisdiccional
de la actuacin de la administracin pblica, por tanto no se ha considerado
justificado crear una organizacin diferente a la jurisdiccin ordinaria similar al
Consejo de Estado de Francia. Ms an, solo en una oportunidad, durante el
gobierno militar que gobern nuestro pas entre 1968 y 1980, se crearon dos
organizaciones paralelas a la judicial ordinaria denominados fueros privativos,
compuesto cada uno de ellos de jueces de primera instancia y salas de nivel
superior con competencia para decidir con carcter de cosa juzgada, dedicados a
tramitar procesos en los que se ventilaban conflictos de Derecho Laboral y de
Derecho Agrario, respectivamente, con el deliberado propsito del Gobierno de
8 http://www4.congreso.gob.pe/historico/quipu/constitu/1933.htm
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10
entonces de que el tratamiento de los citados conflictos no fuera resuelto por los
jueces o tribunales ordinarios que consideraba conservadores y escasamente
conocedores de los temas. Sin embargo, la citada experiencia recibi numerosas
crticas por lo que terminado el rgimen militar, por mandato de la Constitucin de
1979 dichos "fueros privativos" fueron obligatoriamente integrados a la
jurisdiccin ordinaria y con los aos incluso la especializacin de los jueces en la
materia agraria fue suprimida.
La decidida opcin por el sistema judicialista para el control jurisdiccional de la

administracin pblica es ratificada por el Proyecto de Bases para la futura
reforma de la Constitucin Peruana elaborada en julio del ao 2001 por una
Comisin de juristas designada por el Gobierno de Transicin presidido por el
doctor Valentn Paniagua que sucedi al rgimen de Fujimori, y que tuve la
satisfaccin de integrar, porque en el Captulo dedicado a la Administracin
Pblica se consign una propuesta con el siguiente tenor:
Bases para la Reforma Constitucional del Per, Capt. XV De la Administracin

Pblica, 2. Control de la constitucionalidad y legalidad de la actuacin
administrativa.- Corresponde al Poder Judicial, controlar la constitucionalidad
y legalidad de toda la actuacin u omisin administrativa, as como el
sometimiento de sta a los fines que la justifican mediante el proceso
contencioso - administrativo que ser regulado mediante ley.
En el Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin vigente elaborado por

la Comisin de Constitucin del Congreso de la Repblica y que se encuentra
actualmente en debate pblico se han proyectado las siguientes normas:
Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin, Captulo IV De la

Administracin Pblica, artculo 107.- Control Jurisdiccional de la Administracin
Pblica.-
Toda actuacin de la administracin pblica es susceptible de control por el

Poder Judicial a travs del proceso contencioso administrativo, conforme a la ley
de la materia.
Artculo 217.- Funciones de los rganos jurisdiccionales
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Corresponde a los rganos jurisdiccionales:
...
4) El control de la legalidad de la actuacin administrativa
El ltimo tramo de la evolucin histrica del proceso contencioso -

administrativo en el Per lo constituye la Ley N 27584 al cual hice referencia al
comenzar esta ponencia y que ha generado un marco legal especfico para dicho
proceso atendiendo a la singularidad de las situaciones o controversias que se
ventilan en dicha va y que reside precisamente en estar regidas por el Derecho
Administrativo. En la Exposicin de Motivos del Proyecto9 que dio origen a la
referida Ley N 27584 se expresa que no obstante el notable avance que signific
el establecimiento por primera vez en nuestro ordenamiento jurdico de normas
procesales especiales para el proceso contencioso -administrativo, aunque en un
cuerpo legal adjetivo ajeno a la materia administrativa (el Cdigo Procesal Civil), la
experiencia acumulada sobre el contencioso - administrativo en los ltimos aos
evidencia la necesidad de una "profunda revisin de las reglas de tramitacin del
proceso a fin de precisar aspectos esenciales del mismo e incorporar reglas
adicionales que regulen los nuevos cometidos del referido proceso en consonancia
con su finalidad y objeto".
En lo que se refiere a los aspectos organizativos la citada Ley N 27584 en su

artculo 9 hace referencia a los Jueces Especializados en lo Contencioso -
Administrativo que constituiran normalmente la primera instancia y a las Salas
Especializadas en lo Contencioso - Administrativo en el mbito de Corte Superior,
porque considera que los asuntos que podran ser ventilados mediante el
contencioso - administrativo por su diversidad y carcter complejo componen un
conjunto muy amplio y heterogneo de materias que requieren de magistrados con
suficiente especializacin porque la tcnica y los principios propios del Derecho
Administrativo y del Derecho Pblico en general son muy diferentes a los del
Derecho Privado y no es fcil acertar en su interpretacin y aplicacin por quienes
no tienen especializacin en esa rama del derecho.
9 El denominado "Proyecto de Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo", con su respectiva
Exposicin de Motivos fue publicado en una separata especial del Diario Oficial El Peruano con fecha jueves 5
de julio de 2001.
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Sin embargo, conforme al ordenamiento constitucional peruano la tarea de

formalizar la creacin de las citadas instancias judiciales especializadas en lo
contencioso administrativo corresponde a la Ley Orgnica del Poder Judicial en
cuya reforma se ha estado trabajando por una comisin designada por el Congreso
en coordinacin con la Corte Suprema de Justicia, encargada de elaborar el
proyecto de nueva ley y en el que tengo entendido existe consenso acerca de la
necesidad de crear las mencionadas instancias judiciales especializadas en lo
contencioso administrativo con magistrados titulares dotados de formacin
profesional en Derecho Pblico.10
10 http://www.jusdem.org.pe/webhechos/N010/contencioso%20administrativo.htm
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CAPITULO II
CONCEPTOS PREVIOS, ACCIN, JURISDICCIN, PROCESO Y TUTELA
JURISDICCIONAL EFECTIVA
3. CONCEPTOS PREVIOS
3.1. ACCIN
Es aquel derecho de naturaleza constitucional, inherente a todo sujeto, que

lo faculta a exigir al Estado, tutela jurisdiccional para un caso concreto. Este
poder determinar la obligacin del rgano jurisdiccional de atenderlo, de poner
en marcha el proceso y obtener como resultado, la sentencia.
Es un derecho subjetivo, pblico, abstracto u autnomo, propio de todo

sujeto de derecho, y que tiene por finalidad requerir la tutela jurisdiccional del
Estado a travs de sus rganos respectivos.
3.2. JURISDICCIN
Es el poder deber del Estado, previsto para solucionar conflictos

intersubjetivos, controlar las conductas antisociales (faltas o delitos) y tambin
la constitucionalidad normativa, en forma exclusiva y definitiva, a travs de
rganos especializados que aplican el derecho que corresponde al caso
concreto, utilizando su imperio para que sus decisiones se cumplan de manera
ineludible, y promoviendo a travs de ellas una de ellas una sociedad con paz
social en justicia.
Es la funcin que ejerce el Estado por intermedio de los jueces integrantes

de los organismos jurisdiccionales que componen el Poder Judicial, los que,
utilizando el proceso como instrumento, dirimen los conflictos de
trascendencia jurdica o resuelven las incertidumbres jurdicas que les somete
a su conocimiento y decisin.
3.3. JURISDICCIN Y ADMINISTRACIN
La Administracin es el propio Estado que realiza su actividad de acuerdo

con los intereses que le son confiados, decide en causa propia; la jurisdiccin
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resuelve conflictos ajenos, entre particulares, de modo imparcial. No hay en la

Administracin cosa juzgada ya que sus decisiones pueden ser impugnadas
revocadas por la autoridad judicial.
3.4. PROCESO
Es un instrumento dado por el ordenamiento jurdico con la finalidad de

resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre jurdica a
travs de la aplicacin del derecho objetivo al caso concreto.
Conjuntos de actos coordinados que se ejecutan por o ante funcionarios del

rgano jurisdiccional, para obtener, mediante la actuacin de la ley en un caso
concreto, la declaracin, la defensa o la realizacin coactiva de los derechos que
pretendan tener las personas privadas o pblicas, en vista de su incertidumbre
o de su desconocimiento o insatisfaccin o para la investigacin, prevencin y
represin de los delitos y las contravenciones, y para la tutela del orden
jurdico y de la libertad individual y la dignidad de las personas, en todos los
casos.
4. DERECHO A LA TUTELA EFECTIVA JURISDICCIONAL
La tutela jurisdiccional efectiva es un derecho constitucional de naturaleza

procesal en virtud del cual toda persona o sujeto justificable puede acceder a los
rganos jurisdiccionales. En un sentido extensivo, la tutela jurisdiccional efectiva
permite tambin que lo que ha sido decidido judicialmente mediante una
sentencia, resulte eficazmente cumplido. En otras palabras, con la tutela judicial
efectiva no solo se persigue asegurar la participacin o acceso del justificable a los
diversos mecanismos (procesos) que habilita el ordenamiento dentro de los
supuestos establecidos para cada tipo de pretensin, sino que busca garantizar,
que, tras el resultado obtenido, pueda verse este ltimo materializado con una
mnima y sensata dosis de eficacia.
El maestro mexicano Jos Ovalle Favela sostiene: podemos definir este

derecho a la tutela jurisdiccional, como el derecho pblico subjetivo que toda
persona tiene para acceder tribunales independientes e imparciales con el fin de
plantear una pretensin o defenderse de ella, a travs de un proceso justo y
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15
razonable en el que se respeten los derechos que corresponden a las partes, as

como para que dichos tribunales emitan una decisin jurisdiccional.11
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho que tiene todo sujeto

de derecho de acceder a un rgano jurisdiccional para solicitar tutela de una
situacin jurdica que se alega que est siendo vulnerada o amenazada a travs de
un proceso dotado de las mnimas garantas, luego del cual se expedir una
resolucin fundada en derecho con posibilidad de ejecucin.
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva despliega sus efectos en tres

momentos distintos:
Antes del proceso (acceso a la jurisdiccin), durante el proceso (debido

proceso) y despus del proceso (efectividad de las sentencias):
a) ACCESO A LA JURISDICCIN:
A travs de la necesaria adecuacin del requisito constitucional de "causar

estado" (o de agotar las vas administrativas) a los alcances del derecho a la tutela
judicial efectiva, y en particular a los postulados del principio "pro actione". En
realidad, la Constitucin debe ser correctamente interpretada a fin de que, cuando
se trate de impugnacin de actos o declaraciones administrativas, debe agotarse la
va administrativa, puesto que es una exigencia consustancial a la existencia de los
procedimientos administrativos (sobre todo en el marco de los procedimientos
contenciosos o trilaterales). Sin embargo, cuando la Administracin acte fuera del
Derecho (sea por inactividad o por vas de hecho), esta regla no ser aplicada,
precisamente porque en estos casos, la Administracin rompe el cauce
procedimental y acta fuera del orden jurdico, hecho que no puede ser subsanado
sino en la va judicial.
b) DEBIDO PROCESO:
La LPCA estatuye una nueva y amplia regulacin del objeto del proceso.
Asimismo, innova en temas tales como la regulacin de las vas procedimentales, la
prueba (salvo excepciones) y en la regulacin de los efectos de las sentencias.
11 Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 22 - 26
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c) EFECTIVIDAD DE LAS SENTENCIAS
La LPCA establece un completo elenco cautelar e innova en la regulacin de la

ejecucin de las sentencias contencioso-administrativas. 12
El derecho constitucional a la tutela jurisdiccional efectiva es un derecho

exigible en todo tipo de proceso, la explicacin de la trascendencia del derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva dentro del proceso contencioso administrativo es
totalmente distinta a aquella que se debiera brindar para el proceso civil.
Una vez que el ordenamiento jurdico ha establecido que un inters es digno de

tutela concede al titular del mismo una situacin jurdica de ventaja. Pero dicha
tutela que es declarada de manera abstracta y general por el derecho objetivo slo
podr encontrar efectividad en la medida que el Estado disee medios para que se
proteja plenamente dicha situacin jurdica de ventaja en caso se vea lesionada o
amenazada por un acto de la Administracin. De esta manera, si el particular alega
que la Administracin amenaza o lesiona una situacin jurdica subjetiva de la cual
es titular, podr acudir a los rganos jurisdiccionales con la finalidad de solicitar
tutela a travs del seguimiento de un proceso judicial dotado de las mnimas
garantas, luego del cual se dictar una sentencia fundada en derecho y con
posibilidad de ejecucin.
Slo as hay una verdadera y efectiva tutela de las situaciones jurdicas de las
cuales son titulares los sujetos. Y en eso precisamente consiste el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva.
De esta manera, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva procura garantizar

que los ciudadanos puedan contar con una efectiva tutela de los derechos e
intereses de los cuales son titulares.13
12 Huapaya Tapia, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 69 - 70

13 Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pgs. 27 - 31
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CAPITULO III
CONCEPTOS, PRINCIPIOS, DEFINICIN Y FINALIDAD
5. CONCEPTO
El artculo 1 del Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584 prescribe que el

proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico por el
Poder Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Es por ello que se considera que el proceso contencioso administrativo posee una
doble naturaleza14. Es objetivo, en tanto se dirige a tutelar la legalidad de las
actuaciones administrativas, pero tambin es subjetivo, en tanto protege a los
administrados ante el comportamiento arbitrario de la autoridad administrativa.
Es necesario resaltar que el actual proceso contencioso administrativo, a

diferencia de la regulacin precedente, hace posible impugnar incluso actuaciones
materiales y omisiones de la Administracin Pblica, las mismas que difcilmente
podan ser discutidas con la normativa derogada por la ley vigente, contenida en el
Cdigo Procesal Civil. El actual proceso contencioso administrativo es entonces un
mecanismo de plena jurisdiccin, que permite una defensa ms eficiente de los
intereses de los administrados.
En este orden de ideas, el artculo 3 de la norma contiene el llamado principio

de exclusividad, por el cual las actuaciones de la administracin pblica slo
pueden ser impugnadas a travs el proceso contencioso administrativo, salvo los
casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Debe tenerse en
cuenta asimismo que esa posibilidad de recurrir a los procesos constitucionales se
encuentra fuertemente limitada por la existencia de un discutible principio de
residualidad contenido en el Cdigo Procesal Constitucional, al cual ya nos hemos
referido.
Sin embargo, este principio posee dos excepciones. A diferencia de lo que

ocurre en el derecho comparado, el proceso contencioso administrativo peruano
14DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo del
Per. En: Revista de Administracin Pblica N 185. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004, p.
329.
Pgina
18
no puede ser empleado para impugnar normas administrativas; las mismas que se
impugnan a travs de un proceso constitucional denominado accin popular, sin
perjuicio del ejercicio del control difuso por parte del juez15.
La segunda excepcin al principio de exclusividad se dirige a la ejecucin de

determinados contratos de derecho pblico, y en particular, los contratos
administrativos regulados por el Decreto Legislativo N 101716 y su Reglamento.
Las razones de esta previsin legal se enmarcan en dos prioridades aplicadas a

la contratacin administrativa como mecanismo empleado por la Administracin
Pblica para satisfacer necesidades pblicas. En primer lugar, la celeridad del
arbitraje es mucho mayor que la que muestra el Poder Judicial, lo cual permite
resolver los posibles conflictos generados por la ejecucin contractual de una
manera ms rpida. Una controversia que demande varios aos en ser resuelta
puede dejar una carretera sin construir o suministros necesarios sin despachar.
Asimismo, los mecanismos establecidos para la designacin de los rbitros y la

tramitacin del arbitraje en la contratacin administrativa permiten que sea una
jurisdiccin consideramos que es tal, lo cual es avalado por precedente
vinculante emitido por el Tribunal Constitucional17 ms especializada que la que
corresponde al Poder Judicial18. Normalmente, los rbitros son designados a partir
de registros que establecen un procedimiento para incorporarse a ellos, lo cual
otorga una importante garanta de probidad y especializacin. De hecho, la
revisin del laudo por parte del Poder Judicial es eminentemente excepcional,
siendo el mismo definitivo.
6. PRINCIPIOS
Destacar los antecedentes de la Ley y la evolucin del sistema de proteccin de

los administrados frente a los actos de la Administracin, era necesario para
comprender la finalidad del Proceso Contencioso Administrativo tal como se
encuentra diseado. A partir de ello, el Juez especializado en lo contencioso
15 Artculo 9 del Texto nico Ordenado de la Ley de la Ley N 27584.

16 Artculo 52 del Decreto Legislativo N. 1017.
17 STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 das de febrero de 2006.
18 Sobre el particular: PAREJO ALFONSO, Luciano Estudio sobre Arbitraje. En: Control de la Administracin
Pblica. Mxico: UNAM, 2007, p. 309 y ss.
Pgina
19
administrativo (si bien ciertamente el mbito de actuacin del Estado es tan

amplio y diverso que no puede hablarse propiamente de especializacin, sta se
referir a las pautas procedimentales y finalidad antes explicada, por la condicin
de los legitimados para demandar y su relacin frente al Estado) debe mantenerse
atento a aplicar los principios de este proceso, los cuales siempre servirn para
llenar de contenido los vacos de las normas. Ahora bien, el Proceso Contencioso
Administrativo comparte, como es evidente, los principios procesales y derechos
bsicos, como el de tutela jurisdiccional efectiva, independencia e imparcialidad de
los rganos jurisdiccionales, igualdad, economa procesal, etc. Por su parte, cuenta
con principios especficos, como el de integracin, igualdad procesal,
favorecimiento del proceso, y suplencia de oficio.
6.1. PRINCIPIO DE INTEGRACIN
Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la

incertidumbre con relevancia jurdica por defecto o deficiencia de la Ley. En
tales casos, debern aplicar los principios del derecho administrativo.
(Artculo 2.1 de la Ley). Conforme a este principio, si el Juez, al momento de
resolver un determinado conflicto, advierte un defecto o un vaco en la Ley,
debe aplicar los principios del derecho administrativo. Estos principios son los
siguientes (Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, que
el legislador ha considerado bsicos para encausar, controlar y limitar la
actuacin de la Administracin y de los administrados en todo procedimiento):
a) Principio de legalidad
b) Principio del debido procedimiento
c) Principio de informalismo
d) Principio de eficacia
e) Principio de celeridad
f) Principio de simplicidad
g) Principio de razonabilidad
h) Principio de imparcialidad
i) Principio de impulso de oficio
j) Principio de conducta procedimental
Pgina
20
k) Principio de verdad material

l) Principio de participacin
m) Principio de uniformidad
n) Principio de predictibilidad.
6.2. PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL
Las partes en el Proceso Contencioso Administrativo debern ser tratadas

con igualdad, independientemente de su condicin de entidad pblica o
administrado. (Artculo 2.2 de la Ley).
El artculo 2 inciso 2, de la Constitucin de 1993 establece que toda

persona tiene derecho a la igualdad ante la Ley. Nadie debe ser discriminado
por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin econmica
o de cualquiera otra ndole.
En el mbito administrativo tambin se aplica: las partes, sin importar de

cul de ellas se trate, deben ser tratadas con igualdad (algunos errneamente
consideran que la Administracin, por ser la parte fuerte de la relacin frente
al administrado, no goza de este derecho bsico).
Este principio es considerado el eje de todos los principios.
6.3. PRINCIPIO DE FAVORECIMIENTO DEL PROCESO
El Juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en

los que por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la va previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier
otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deber preferir
darle trmite a la misma. (Artculo 2.3 de la Ley).19
Este principio impone al Juez la obligacin de interpretar los requisitos

de admisibilidad de las demandas en el sentido que ms favorezca al
accionante, con la finalidad de garantizar su derecho de acceso al
proceso, que forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela
19 http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/viewFile/13543/14168
Pgina
21
jurisdiccional efectiva, ms an si se trata de derechos de naturaleza

pensionaria.
Y como es sabido, en cuanto a la materia pensionaria, se ha sealado que

las pensiones de jubilacin tienen carcter alimentario por su
naturaleza jurdica y funcin, pues stas constituyen el nico sustento
de los pensionistas que les permite sobrevivir y garantizarles el respeto
de su dignidad. En ese sentido, la interpretacin de los referidos
principios debe realizarse en forma sistemtica, acorde con otras
normas relacionadas al tema, y a la luz de los principios directrices y
finalidad de este tipo de procesos. (Sala Contenciosa Administrativa,
2010).
Se dan casos cuando se exige el agotamiento de la va previa administrativa,

en que no queda claro si se ha agotado la va. Por ejemplo, si se ha presentado
un recurso de apelacin ante un rgano de ltima instancia o de instancia
nica. Ah o se ha agotado la va o solo procedera el recurso de
reconsideracin. Por error se plante como apelacin, debiendo haberlo hecho
como reconsideracin. En tales casos, debe tomarse como de reconsideracin,
para efectos de no concluir que se dej consentir la resolucin administrativa,
pues en los hechos el administrado protest oportunamente. De ese modo, no se
le denegara el acceso al proceso.
6.4. PRINCIPIO DE SUPLENCIA DE OFICIO
El Juez deber suplir las deficiencias formales en las que incurran las
partes, sin perjuicio de disponer la subsanacin de las mismas en un plazo
razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio. (Artculo
2.4 de la Ley).
Este principio es de la mayor importancia, debiendo los magistrados

emplearlo a fin de mejorar el acceso a la jurisdiccin y no empeorarlo. Significa
que el Juez debe procurar subsanar (adecuando la va) la demanda, pero en
caso se requiera subsanaciones que solo puede realizar (por tener requisitos
especiales) el demandante, entonces le dar un plazo razonable (no 1 ni 2 das,
Pgina
22
como a menudo se concede, sino a partir de 3 das, y preferiblemente ms,

segn las circunstancias y la dificultad de su subsanacin o adecuacin), a fin
de que la demanda se vuelva procesalmente viable.20
6.5. Otros Principios
6.5.1. Pro Homine
Segn el cual corresponde interpretar una regla concerniente a un

derecho humano del modo ms favorable para la persona, es decir, para el
destinatario de la proteccin. Al respecto, al referirse a la interpretacin de
los tratados con arreglo al objeto y al fin, Pedro Nikken -ex Presidente de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos- ha expresado que existe la
tendencia a una proteccin progresiva de las convenciones protectoras de
los derechos humanos privilegindose la proteccin de los derechos de las
personas:
()el artculo 31.1 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los

Tratados conduce a adoptar la interpretacin que mejor se adecu a los
requerimientos de la proteccin de los derechos de la persona. Si
recordamos, adems, que el inters jurdico tutelado por esos
instrumentos no es, al menos directamente, el de los Estados partes, sino
el del ser humano, nos encontramos con una tendencia a aplicar los
tratados en el sentido en que mejor garantice la proteccin integral de
las eventuales vctimas de violaciones de los derechos humanos. Esta
circunstancia otorga a la interpretacin y aplicacin de las disposiciones
convencionales una dinmica de expansin permanente21.
6.5.2. PRO ACTINONE
Segn el cual se impone a los juzgadores la exigencia de interpretar los

requisitos y presupuestos procesales en el sentido ms favorable a la plena
efectividad del derecho a obtener una resolucin vlida sobre el fondo, y
donde se establece, a su vez, que los requisitos formales se interpreten y
20http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/viewFile/13543/14168
21NIKKEN, Pedro, La Proteccin internacional de los Derechos Humanos su desarrollo Progresivo Editorial
Civitas S. A., 1987, pp. 100 y 101.
Pgina
23
apliquen de modo flexible y atendiendo a su finalidad y de que a su

incumplimiento no se anuden consecuencias desproporcionadas o
excesivamente gravosas.
Este principio guarda gran similitud con el principio de favorecimiento

del proceso, siendo (ste) ms amplio.
6.5.3. PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA
Recogido en el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal

Civil: el Juez tiene la facultad de aplicar la norma jurdica que corresponda
al caso concreto cuando las partes lo hayan invocado errneamente, bajo el
concepto de que al tener el Juez mejor conocimiento del derecho que las
partes, est en aptitud de decidir cul es la norma aplicable al caso.
Finalmente, se debe tener en cuenta que el artculo 139 de la Constitucin
Poltica del Per establece los principios y derechos de la funcin
jurisdiccional, siendo que en su inciso 3 consagra el derecho que tienen
todas las personas de exigir de la judicatura la observancia de un debido
proceso y la tutela judicial efectiva.22
7. DEFINICIN
El proceso es una relacin jurdica de derecho pblico que se instaura cuando

un sujeto de derecho acude al rgano jurisdiccional en busca de tutela jurdica. De
esta manera, el proceso se inicia con el ejercicio del derecho de accin por parte de
un sujeto de derecho, mediante el cual solicita al Estado el ejercicio de la funcin
jurisdiccional. Este proceso se desarrolla a travs de un conjunto dialctico de
actos.
Siendo ello as, el proceso contencioso administrativo ser el instrumento a

travs del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de accin,
solicitar tutela jurisdiccional frente a una actuacin de la Administracin Pblica.
Pero debe tenerse en cuenta que, en virtud del derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva, la pretensin que dirija el particular contra la Administracin tendr
22VARGAS MACHUCA, Roxana, Los Principios del Proceso Contenciosos Administrativo, Crculo de Estudios,
pg. 32-33.
Pgina
24
como finalidad no slo revisar la legalidad del acto administrativo - como era en el
antiguo sistema francs - declarando su validez e invalidez, sino que el derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva determina que el particular pueda plantear una
pretensin solicitando una efectiva tutela a la situacin jurdica subjetiva que alega
que le ha sido vulnerada o que le est siendo amenazada.23
Segn el doctor SANTA MARA DE PAREDES, el proceso contencioso

administrativo no viene a ser sino el reclamo o accin judicial que se interpone
agotada la va administrativa, para poner fin a la negacin o limitacin del derecho
establecido a favor del demandante por una ley o disposicin administrativa.
Segn JOS BARTRA CAVERO, puede definirse como el reclamo o Accin

judicial que se interpone agotada la Va Administrativa para revertir la vulneracin
a un derecho establecido a favor del demandante por una ley o una disposicin
administrativa.
Contencioso viene del latn CONTENDERE, CUN que significa con, y

TENDERE que significa luchar, resistir, lidiar, disputar, cuestionar.24
8. FINALIDAD
El proceso contencioso administrativo se presenta como un medio a travs del

cual el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la legalidad de la actuacin
administrativa.
Conforme a lo establecido en el artculo 1 de dicha Ley, el proceso contencioso

administrativo tiene por "finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las
actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al derecho administrativo y la
efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. 25
La accin contenciosa administrativa prevista en la Constitucin busca

garantizar al administrado el adecuado respeto y reconocimiento de sus derechos
por la administracin, controlando cualquier exceso de sta en el ejercicio del ius
23 Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pg. 32
24 Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pg. 693
25 Priori Posada, Giovanni. p. cit., pg. 33
Pgina
25
imperium. (Casacin Nro. 1518-2006/lima publicada en el Diario Oficial El

Peruano el 29-02-2008, pgs. 21614-21615)26
La jurisdiccin contenciosa administrativa tiene por objeto la creacin de un

medio tcnico-jurdico para el control de los rganos administrativos por el rgano
jurisdiccional y lograr as la defensa del orden jurdico contra los abusos y
desviaciones, y secundariamente para la solucin de conflictos surgidos entre los
particulares y la administracin, con motivo de la lesin sufrida por aquellos a
consecuencia de tales abusos y desviaciones del poder o la no prestacin del
servicio pblico que la ley otorga. Lo fundamental es que la administracin
responda ante los tribunales por sus actos. Es as que siendo la decisin
administrativa adversa a los legtimos intereses o derechos del ciudadano, a ste
no le queda sino impugnarla judicialmente, a fin de revertir la injusta situacin. Se
enfrenta a la administracin por haber lesionado o negado su derecho, arbitraria o
errneamente, por que dicha actividad no debe subsistir, restablecindose el
equilibrio perdido o propendiendo al restablecimiento del derecho
injustificadamente vulnerado, por exceso de poder, ilegtimamente desarrollado.
El proceso contencioso-administrativo busca asegurar el mantenimiento del

orden pblico al imponer a la Administracin conducirse dentro del respeto a las
reglas jurdicas reguladoras del ejercicio de sus facultades y prerrogativas y
permitir a los afectados por la actuacin pblica a oponerse.27
26 Hinostroza Mnguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pg. 270

27 Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pg. 723
Pgina
26
CAPITULO III
LAS PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
9. CONCEPTOS PREVIOS
Antes de iniciar el anlisis de cada una de las pretensiones que pueden

plantearse en el PCA, las mismas que se encuentran recogidas en el artculo 5 de
la Ley 27584, es necesario conocer algunos conceptos e ideas previas.
9.1. CONCEPTO, CARACTERSTICAS Y ELEMENTOS DE LA PRETENSIN
Con el propsito de abordar adecuadamente el estudio de este captulo es

en principio necesario manejar un concepto de pretensin. Al respecto, el
destacado procesalista espaol Jaime GUASP DELGADO considera que la
pretensin es la declaracin de voluntad por la que se solicita una actuacin
de un rgano jurisdiccional frente a persona determinada y distinta del autor
de la declaracin28
El procesalista argentino Lino PALACIO considera por su parte que la

pretensin es el acto en cuya virtud se reclama ante un rgano judicial (o
eventualmente arbitral), y frente a una persona distinta, la resolucin de un
conflicto entre dicha persona y el autor de la declaracin29
La pretensin para ser tal contiene un pedido concreto del demandante al

rgano jurisdiccional porque considera que le pertenece el derecho. Tales
pedidos pueden ser: La declaracin de nulidad de un acto administrativo, el
reconocimiento o restablecimiento de un derecho, el cese de actuaciones
materiales ilegtimas, la realizacin de una actuacin debida, el otorgamiento
de una indemnizacin, Etc.
Ntese que lo que distingue o define una pretensin son fundamentalmente

tres caractersticas:
28
Guasp Delgado, Jaime (1956). Derecho Procesal Civil. Madrid: Instituto de Estudios Polticos. p. 17.
29
Pgina
27
determinado sentido.
(administracin) con
La peticin concreta
una tercera persona

formule respecto de
efectuada para que
la cual se tiene una

jurisdiccional para
Que tal peticin se

se le reconozca, se
que resuelva un
El llamado a la
restablezca un
controversia.
conflicto en
efectivice o
autoridad
derecho.
Asimismo, resulta oportuno conocer que la pretensin est integrada por
dos elementos: 1) Su objeto y, 2) Su razn. El primero de ellos representa el
efecto jurdico que se quiere alcanzar y, el segundo, el fundamento fctico y
jurdico que respalda la peticin43. El objeto de la pretensin es el pedido que
se formula (petitum) y su razn son los argumentos que fundamentan el pedido
(causa petendi).
9.2. ACCIN, PRETENSIN Y DEMANDA
En segundo lugar es necesario distinguir los conceptos de accin,

pretensin y demanda.
Sobre la base de lo desarrollado por la doctrina ms reconocida, Pablo

PERRINO, seala: La pretensin no debe ser confundida con la accin pues
esta ltima pasa a ser identificada como el derecho cvico fundamental de
poner en marcha la actividad jurisdiccional del Estado. Citando a PALACIO,
PERRINO contina. la pretensin exterioriza el derecho de accin que es
preexistente y le sirve de sustento30
En relacin a la demanda y la pretensin, PERRINO, citando a GONZALES

PEREZ, seala: La demanda es meramente el acto de iniciacin, el prius
30Perrino, Pablo (2007). La Pretensin Procesal Administrativa como Objeto del Proceso Contencioso
Administrativo. En Juan Carlos Cassagne (Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo ( tomo I).
Buenos Aires: La Ley. p. 410.
Pgina
28
cronolgico del proceso, en cambio, la pretensin procesal es el acto

fundamental del proceso, su prius lgico.31
Hecho estas precisiones conceptuales, en concreto, Cmo debe entenderse

la pretensin procesal administrativa? Al respecto el profesor Jess GONZALES
PEREZ, seala: La pretensin Administrativa es una especie del gnero de
Pretensiones Procesales cuya nota comn, en la generalidad de los
ordenamientos, concierne a su fundamento: se trata de reclamaciones
judiciales fundadas en normas y principios de derecho administrativo.32
9.3. PRETENSIN, PLENA JURISDICCIN
Como ya hemos sealado, tradicionalmente los administrados recurran

ante el Poder Judicial pretendiendo o requiriendo la declaracin de nulidad de
un acto de la administracin que consideraban lesivo y afectado de vicios. Con
lo cual el rgano jurisdiccional slo poda examinar la regularidad formal del
acto administrativo impugnado, sin poder pronunciarse sobre el conflicto de
fondo o sobre los derechos subjetivos del demandante.
Con la consolidacin del principio del debido proceso y, fundamentalmente

de la tutela jurisdiccional efectiva, ha emergido una nueva concepcin respecto
a los alcances del PCA33.
Superando los lmites del dogma revisor, la idea de la plena jurisdiccin,

basada en el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, permite al
administrado solicitar la tutela de la generalidad de sus derechos subjetivos
lesionados por la administracin. Igualmente, permite al juez, no slo revisar la
legalidad de la actuacin administrativa, sino, pronunciarse sobre el conflicto
de fondo, es decir, sobre los derechos subjetivos del administrado que
estuvieran realmente afectados, reconocindolos, restablecindolos y
31 Perrino, Pablo. op. cit. p. 410.

32 Gonzlez Prez, Jess (1990). Manual de Derecho Procesal Administrativo (tomo II). Madrid: Civitas
Ediciones. p. 154.
33 Huapaya Tapia, Ramn (2006). Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Jurista Editores.
p. 730.
Pgina
29
adoptando todas las medidas necesarias para garantizar su efectiva

satisfaccin.34
9.4. PRETENSIN, PROCESO Y SENTENCIA
La pretensin, entendida como la peticin concreta de la tutela, es el

elemento central del proceso y adems determina los alcances de la sentencia.
En torno a la pretensin gira el proceso, de ella depende el inicio, el
mantenimiento y tambin la decisin del proceso.35
Teniendo como base las nociones y conceptos formulados, podemos, ahora

entrar de lleno al estudio de cada una de las pretensiones recogidas en el
artculo 5 del TUO.
10. TIPOS DE PRETENSIONES EN EL PCA
1. LA DECLARACIN DE NULIDAD TOTAL O PARCIAL O INEFICACIA DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS
En nuestro ordenamiento todo acto administrativo se presume vlido,

conforme al precepto recogido en el artculo 9 de la Ley 2744, ley del proceso
administrativo general. En efecto, el referido dispositivo precisa: Todo acto
administrativo se considera vlido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn corresponda.
No es objeto del presente estudio ocuparnos de la declaratoria

administrativa de nulidad, sino de la judicial.
Entonces, frente a un acto administrativo que se presume vlido, pero que

un administrado considera que lo agravia, la ley ha previsto un mecanismo
procesal para conseguir su declaratoria judicial de nulidad. Es decir, para
derrotar la presuncin de validez.
Ese medio procesal es precisamente la pretensin de nulidad, parcial o total,

recogida en el artculo 5, numeral 1, de la ley 27584, que dispone:
34 Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano, edicin del 05/07/2001.
35 Gonzlez Prez, Jess. op. cit. p. 311.
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30
En el proceso contencioso administrativo podrn plantearse pretensiones con

el objeto de obtener lo siguiente: La declaracin de nulidad, total o parcial o
ineficacia de actos administrativos
a. CAUSALES DE NULIDAD
Como se ha sealado, la pretensin recogida en el inciso 1 del

artculo 5 de la Ley 27584, implica la peticin al Juez Especializado en
lo Contencioso Administrativo que declare la nulidad del acto
administrativo impugnado. Para ello lo que el Juzgador debe hacer es
verificar si el acto emitido por la administracin puesto a su
consideracin est afectado de una causal de nulidad.
Las causales de nulidad son afectaciones graves al acto

administrativo que lo descalifican y lo privan de efectos por haber
contravenido el ordenamiento jurdico. La ley que regula el
Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, seala expresamente
en su artculo 10, cuales son las causales de nulidad. A ello debemos
agregar que se requiere de una afectacin al inters general o al inters
particular del administrado, lo cual se denomina principio de doble
lesividad, razn por la cual no basta con la existencia del vicio.
Entre las causales sealadas por el indicado artculo, tenemos:
La contravencin a la Constitucin, las leyes o a las normas

reglamentarias.
El defecto o la omisin de alguno de los requisitos de validez.
Salvo que se presente alguno de los supuestos de conservacin
del acto administrativo.
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la
aprobacin automtica o por silencio administrativo positivo, por
los que se adquiera facultades o derechos, cuando son contrarios
al ordenamiento jurdico, o cuando no se cumplen con los
requisitos, documentacin y trmites esenciales para su
adquisicin.
Pgina
31
Los actos administrativos que son constitutivos de infraccin

penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
Como entre las causales de nulidad del acto administrativo se seala

el defecto o la omisin de alguno de los requisitos de validez del acto
administrativo, es necesario conocer tambin cules son esos requisitos
de validez del acto administrativo.
b. REQUISITOS DE VALIDEZ
El acto administrativo, como declaracin de una entidad destinada a

producir efectos, debe cumplir con determinadas condiciones. Esas
condiciones, son exigencias bsicas, insustituibles, e imprescindibles,
que de no verificarse el acto no cumple su finalidad, es decir, no surte
efectos ni regula la relacin entre la administracin y el administrado.
Como hemos visto, la invalidez siempre implica nulidad. Por ello la

pretensin de nulidad del administrado puede basarse en la ausencia de
uno de los requisitos de validez del acto administrativo. Siendo ello as,
es necesario conocer cules son esos requisitos de validez del acto
administrativo, los mismos que ha sido recogidos en el artculo 3 de la
LPAG; entre ellos tenemos a los siguientes:
FINALIDAD PUBLICA
LA COMPETENCIA
IRREGULAR
PROCEDIMIENTO
OBJETO O CONTENIDO
MOTIVACION
Pgina
32
2. EL RECONOCIMIENTO O RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO O INTERS

JURDICAMENTE TUTELADO Y LA ADOPCIN DE LAS MEDIDAS O ACTOS
NECESARIOS PARA TALES FINES
Es en esta pretensin, en la que se pone en evidencia la nueva concepcin

que orienta el PCA. En efecto, esta pretensin no se dirige no slo contra un
acto administrativo sino contra cualquier actuacin administrativa que vulnere
los derechos o intereses del administrado. Ello constituye parte de lo que se
considera plena jurisdiccin.
Permite que de manera efectiva se tutele todos los derechos o intereses

concretos de los administrados. Viabiliza la plena jurisdiccin en la medida que
permite al Juez reconocer o restablecer los derechos subjetivos de los
administrados y disponer que se adopten todas las medidas que sean
necesarias para el restablecimiento y reconocimiento de la situacin jurdica
lesionada (satisfaccin plena).
Esta pretensin est recogida en el numeral 2 del artculo 5 de la Ley

27584 cuyo texto es el siguiente:
En el Proceso Contencioso Administrativo podrn plantearse pretensiones

con el objeto de obtener lo siguiente: 2. El reconocimiento o
restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin
de las medidas o actos necesarios para tales fines
En la actividad de la administracin no slo se presentan actos

administrativos sino otras actuaciones que vulneran los derechos de los
administrados y que la pretensin nulificante no se encuentra en capacidad de
proteger.
Precisamente, con el propsito de tutelar los derechos subjetivos lesionados

con actuaciones distintas al acto administrativo es que surge esta pretensin
general y pluricomprensiva, tambin llamada pretensin tutelar. Como se ha
sealado, la pretensin bajo comentario tiene por objeto el reconocimiento o
restablecimiento del derecho del administrado-demandante.
Pgina
33
El planteamiento de la pretensin de reconocimiento, como es

lgico,presupone el desconocimiento o la negativa de la administracin de
atribuir un derecho al administrado. En otras palabras, la administracin
adopta una actitud que niega, refuta o rechaza un derecho o inters del
administrado.
3. LA DECLARACIN DE CONTRARIA A DERECHO Y EL CESE DE UNA

ACTUACIN MATERIAL QUE NO SE SUSTENTE EN ACTO ADMINISTRATIVO
a. ACTUACIONES CONTRA LAS QUE SE PLANTEA
Hemos sealado que las pretensiones de reconocimiento y de

restablecimiento son pluricomprensivas, es decir pueden plantearse
contra una generalidad de actuaciones de la administracin.
b. EFECTOS DE LA SENTENCIA
Planteada la pretensin de reconocimiento, restablecimiento y la

adopcin de las medidas necesarias, el juez al momento de emitir una
sentencia favorable tendr que pronunciarse conforme lo establece el
artculo 41, inciso 2, del TUO, es decir, disponiendo: El
restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica
individualizada y la adopcin de cuantas medidas sean necesarias para el
restablecimiento o reconocimiento de la situacin jurdica lesionada, aun
cuando no hayan sido pretendidas en la demanda
c. AGOTAMIENTO DE LA VA PREVIA, PLAZO Y VA PROCEDIMENTAL
En base a lo dispuesto en el artculo 218 de la LPAG y la disposicin

genrica de agotamiento obligatorio, contenido en el artculo 20 del
TUO, se ha ido consolidando en la prctica judicial el agotamiento previo
de la va administrativa cuando se plantean las pretensiones de
reconocimiento y restablecimiento.
Tratndose de una pretensin mediante la cual podra impugnarse

diversas actuaciones administrativas, el plazo estar en funcin de la
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actuacin que se impugne. Sin embargo, en nuestro medio el legislador

ha preferido establecer un plazo uniforme para impugnar casi todas las
actuaciones, estableciendo un plazo de 3 meses. Sin embargo, para el
caso del silencio administrativo la inercia y cualquier omisin de la
administracin no debe calcularse plazo alguno (artculo 20 del TUO).
La va procedimental a usarse cuando se plantea la pretensin de

reconocimiento y restablecimiento es la va del procedimiento especial,
conforme lo dispone el artculo 28 del TUO.
4. SE ORDENE A LA ADMINISTRACIN PBLICA LA REALIZACIN DE UNA

DETERMINADA ACTUACIN A LA QUE SE ENCUENTRE OBLIGADA POR LEY
O EN VIRTUD DE ACTO ADMINISTRATIVO FIRME
Como puede advertirse, esta pretensin surge como consecuencia de que la

administracin, ha perpetrado una actuacin material de consecuencias
nefastas para el administrado, sin contar con el ttulo o acto administrativo que
la respalde. Se trata de una va de hecho que de manera grosera quebranta el
principio de legalidad.36
La pretensin bajo comentario contenida en el artculo 5, inciso 3, de la ley

27584, constituye una garanta contra las actuaciones arbitrarias de la
administracin que, transgrediendo los lmites legales y sin contar con el ttulo
que le habilita, pasa a la va de los hechos y ejecuta una lesin contra los
derechos o intereses del administrado.
Frente a tales agresiones materiales, el legislador ha previsto en el artculo

5, inciso 3, de la Ley 27584, la pretensin procesal mediante la cual el
administrado afectado puede solicitar: La declaracin de contraria a derecho y
el cese de una actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
Como se puede advertir, ante el planteamiento de tal pretensin el juez, si

resuelve ampararla, declarar aclarar que la actuacin impugnada es contraria a
derecho. Contraria a derecho significa que es una actuacin material de la
administracin que transgrede el ordenamiento jurdico, es decir la normas
36 Perrino, Pablo. op. cit. p. 429
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35
legales, disposiciones reglamentarias, normas constitucionales,

procedimientos, principios, precedentes administrativos, Etc.
Se trata de una declaracin que pone en evidencia la ilicitud de la actuacin

de la administracin. Sin embargo, la pretensin no se limita a solicitar al Juez
una declaracin que finalmente podra terminar siendo un pronunciamiento
sin efectos concretos para detener la arbitrariedad y los perjuicios. En efecto, la
pretensin bajo comentario, adems de la declaracin de contraria a derecho
persigue el cese de la actuacin material ilcita que no se sustenta en acto
administrativo.
Ello, significa que la pretensin no slo exige la declaracin de ilegalidad

sino que compromete al juez a disponer el cese, la terminacin, la extincin de
la actuacin material arbitraria, lo que, sin duda, constituye una garanta
concreta y efectiva, respecto de las actuaciones ilegales y arbitrarias en las que
la administracin puede incurrir.
Al respecto cabe poner en evidencia que este mecanismo de proteccin tan

concreto y puntual no es sino la consecuencia de la nueva concepcin que se
maneja en el PCA, en el sentido de procurar la tutela efectiva de los derechos e
intereses del administrado.
5. LA INDEMNIZACIN POR EL DAO CAUSADO CON ALGUNA ACTUACIN

IMPUGNABLE, CONFORME AL ARTCULO 238 DE LA LEY 27444, SIEMPRE
Y CUANDO SE PLANTEE ACUMULATIVAMENTE A ALGUNA DE LAS
PRETENSIONES ANTERIORES
La pretensin mencionada se plantea frente a una inactividad de la

administracin. Es decir, presupone la omisin o el incumplimiento de la
administracin de una obligacin establecida por ley o por acto administrativo.
En doctrina se ha distinguido entre inactividad formal e inactividad

material. La inactividad formal se relaciona con el incumplimiento de la
administracin de su deber de realizar una solicitud o de pronunciarse
respecto a una determinada situacin jurdica; incluye dentro de sus alcances al
silencio administrativo.
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La inactividad material por su lado, se entiende como la pasividad de la

administracin producida fuera de un procedimiento administrativo, supone
siempre el incumplimiento, un dejar de hacer, de un mandato concreto
contenido en una ley o un acto administrativo.
Tanto la inactividad formal como la material, pueden ser discutidas en sede

judicial a travs de la pretensin de cumplimiento, es decir, a travs de la
pretensin bajo comentario, la misma que se encuentra recogida en el artculo
5, numeral 4, de la Ley 27584.54
El referido dispositivo seala:

En el proceso contencioso administrativo podan plantearse
pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente: 4. Se ordene a la
administracin pblica la realizacin de una determinada actuacin a
la que se encuentre obligada por mandato de ley o en virtud de acto
administrativo firme
Se ha dicho que sta pretensin presupone el incumplimiento de una

obligacin de la administracin. Pero, concretamente Qu persigue esta
pretensin? Persigue que la autoridad jurisdiccional disponga o mande a la
administracin que cumpla con su deber y realice efectivamente una actuacin
a la que se encuentra obligada. Es decir, se busca que el juez fuerce a la
administracin a adoptar un comportamiento. Generalmente le ordena que
cumpla con un hacer o un dar, pero tambin puede disponer que se abstenga
de efectuar una accin contra los intereses del administrado.
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37
S
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ANALISIS PRCTICO
1. CMO DEBEN PROCEDER LOS ACTORES DEL PROCESO ANTE LA

DELEZNABLE UNIN ENTRE PRUEBA Y ACTO ADMINISTRATIVO EN EL
PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO?
La ley contencioso-administrativa se enfoca en asumir que las pruebas de este

proceso se restringen a los actuados del procedimiento administrativo lo que nos
lleva a tener en cuenta que gran parte de las actuaciones del procedimiento se
componen de actuaciones formales como las actuaciones administrativas de
trmite o las actuaciones administrativas consistentes en actos administrativos.
Juzgamos que esto no es as atendiendo a que el proceso contencioso-
administrativo no solo es de anulacin sino de plena jurisdiccin.
Teniendo en cuenta dicho contexto, debemos indicar que el abogado de la parte

demandante debe tener especial cuidado en estructurar el escrito de demanda
pues el artculo 30 de la legislacin procesal no satisface, desde nuestra
perspectiva, una adecuada tutela judicial. En este sentido, de darse situaciones en
las que la prueba no se enfoque en actuaciones formales en general o actos
administrativos en especfico, se debe proceder con cuidado para establecer que la
actuacin administrativa sometida a juicio escapa a dicho enfoque atendiendo a
que determinadas actuaciones administrativas nacen del trafico administrativo
(actuaciones materiales constitutivas de vas de hecho, inactividades
administrativas distintas de la inactividad formal, etc.) mas no como resultado de
un expediente administrativo quedando obligado a demostrar la ocurrencia o
produccin de dichas actuaciones no solo mediante insumos documentarios (como
es comn en los procedimientos administrativos) sino tambin a travs de otros
medios de pruebas (testigos, careos, declaracin de parte, pericias, etc.) e incluso
valindose de indicios o presunciones que obligan a sostener una adecuada
argumentacin.
El escenario antes expuesto conlleva ntegra la necesidad de que la prueba

ofrecida, independiente de que sea documental o no, se oriente a demostrar el
proceder antijurdico de la administracin como emplazada en juicio. De all que se
necesite estructurar mentalmente la debida concordancia o compulsa entre la
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actuacin enjuiciable, la prueba ofrecida en torno de ella, la impronta de validez

que gira en torno de ella (legitimidad que no es patrimonio de los actos
administrativos sino de todas las actuaciones administrativas) y los efectos
concretos o potenciales recados sobre el particular que emplaza a la
administracin lo que debe trasladarse al escrito de demanda atendiendo a que la
administracin, al contestar la demanda, ira protegida por la presuncin de
validez que le otorga el Derecho administrativo.
De parte del magistrado contencioso-administrativo, debe encontrarse

obligado a mirar ms all de los documentos como pruebas lo cual es una situacin
sumamente heroica atendiendo a nuestra formacin procesal por la que pasamos
un gran nmero de abogados dentro de los cuales se encuentran los que pasarn
posteriormente a ser jueces, fiscales, procuradores pblicos u otros.
En este aspecto, si bien es cierto que gran parte de las pruebas del proceso se
constituyen a partir de documentos (bsicamente se ofrece como ejemplo
prototpico los procesos previsionales, los sancionadores o disciplinarios
salpicados de frondosos legajos fsicos) se generan situaciones donde ellas ocupan
un lugar secundario por tratarse de actuaciones administrativas no ligadas a un
procedimiento administrativo.
Dicha situacin obliga a que el juzgador deba efectuar un anlisis preliminar

(no oficial) de la prueba en la fase de admisibilidad y procedencia de la demanda
para detectar comportamientos de la administracin no ligados a un acto
administrativo pues, por ejemplo, atendiendo al planteo de demandas basadas en
ocurrencia de actuaciones materiales constitutivas de vas de hecho o de
actuaciones administrativas consistentes en inactividad material donde se
requiere el cumplimiento de prestaciones debidas achacables a la administracin,
en la prctica se descalifica la demanda con inadmisibilidad en el mejor de los
escenarios o con improcedencia en el peor de ellos alegando no contarse con un
acto administrativo lo que acarrea exigir otras figuras ligadas a sta como la
ejecutividad, ejecutoriedad y la va previa que, si bien son instituciones que
funcionan adecuadamente de las actuaciones formales, no corren prspera suerte
en otras actuaciones administrativas.
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Este aspecto es de total inters prctico pues, con dicho anlisis, el juez tendr
una idea preliminar de la legitimidad o no de la actividad administrativa sometida
a los Tribunales que confirmar ms tarde en la etapa de anlisis probatorio.
Del lado del procurador o del representante judicial, la prueba se enfoca en dos
sentidos a cuyo anlisis prctico conviene detenerse atendiendo a la proyeccin
generada por dicha prueba:
El primero se concreta a partir del principio de adquisicin procesal de manera

que el trabajo del abogado de la administracin se centrara en rebatir la prueba
as como darle una interpretacin distinta.
Normalmente, la labor del procurador pblico o del representante judicial

desde el principio de adquisicin procesal sirve para refutar, sin ms, la prueba de
la parte accionante lo que expone el grave error de usar la lgica del proceso civil
en una controversia especializada como lo es la del proceso contencioso-
administrativo que responde a una estructural mental totalmente distinta del
proceso civil.
El uso de dicho principio debe servir realmente, con todo provecho, para
orientarse a demostrar la legitimidad del proceder de la administracin de manera
que, si por ejemplo, el demandante alega que el acto administrativo expreso le
produjo efectos negativos en su persona o en sus bienes, el defensor de la
administracin se abocar a demostrar que dichos efectos son jurdicamente
permisibles como ocurre cuando se ordena la demolicin de una construccin
antirreglamentaria o se realiza actividades reidas contra el orden pblico o las
buenas costumbres pudiendo darse el caso, tambin como ejemplo, que mientras
el accionante alega la produccin de una actuacin material no sustentada en acto
administrativo, materializado en un despido de hecho, la administracin se oriente
a establecer que simplemente ocurri la terminacin de la prestacin de servicios
del trabajador pblico o que se sigui un procedimiento disciplinario para
desvincularlo de la administracin e incluso si la pretensin y la prueba giran en
torno al incumplimiento de prestaciones debidas que deben ser satisfechas por la
administracin mediante un proceso de cumplimiento ordinario (cumplimiento-
contencioso-administrativo en sede urgente o especial), la defensa gubernamental
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se centre en acreditar el cumplimiento de la prestacin, la prdida de

ejecutoriedad de la decisin administrativa que contiene la prestacin debida, etc.
y no recurrir al viejo y absurdo argumento de la disponibilidad presupuestaria tan
combatido por el Constitucional.
La experiencia en este tipo de juicios, nos ensea que el procurador pblico o el

representante judicial basa su prueba en alegar que la actuacin administrativa se
bas en determinada ley, reglamento, directiva, etc., sin embargo, este no es el
propsito de la prueba contencioso-administrativa.
El segundo se manifiesta desde la prueba ofrecida por la defensa de la

administracin.
Este segundo contexto refuerza el error de la administracin de que la prueba

debe ir contra las pruebas del accionante (escenario propio del proceso civil)
cuando debera orientarse a reafirmar la posicin jurdica de la administracin
basada en la tan alegada presuncin de validez o legitimidad de manera que,
mientras el demandante sustente y se oriente a demostrar probatoriamente la
afectacin de sus derechos o intereses como administrado ante un actuar ilegtimo
del poder pblico emplazado en juicio, la organizacin jurdico-pblica se abocar
a reafirmar la legitimidad del actuar administrativo atendiendo a que la teora del
caso debe partir por poner por todo lo alto el actuar legtimo administrativo.
De parte del fiscal contencioso-administrativo, replicamos similares a los

predicados respecto del juez de la materia atendiendo a que su papel, llegado su
momento, se orienta a validar o no la legitimidad de la actividad administrativa
(atendiendo a su papel constitucional) por lo que el despacho del Ministerio
pblico debe manejar, en igual medida, una nocin global de la prueba que no
ofrece el artculo 30 materia de estudio. En esta formacin, la prueba no debe ser
mirada desde la perspectiva documental sino que la fiscala debe analizar dos
perspectivas: la primera enfocada en la prueba documentaria unida a otros medios
de pruebas como testigos, declaracin de parte, pericias, inspecciones judiciales e
incluso acudir a la elasticidad proporcionada por los indicios o presunciones y la
segunda que se conduce a medios de prueba distintos de documentos.
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2. CMO DEMOSTRAR HECHOS NUEVOS O ANTE HECHOS RECIN CONOCIDOS

AUNQUE NO FUEREN NUEVOS EN TORNO A LA PRUEBA DE DICHAS
SITUACIONES?
El artculo 30 tambin permite la prueba respecto de hechos nuevos y de

hechos que no lo son pero, que en ambas situaciones, se enlazan a un proceso
contencioso-administrativo ya empezado.
Para empezar, respecto de hechos nuevos, el abogado de la parte demandante

debe centrarse en demostrar dicho escenario pues no todos los hechos nuevos se
vinculan al proceso iniciado (aspecto respecto del cual no repara el legislador en el
artculo 30 pero s en el artculo 31) atendiendo a que se pueden darse hechos
nuevos conexos al juicio tanto como hechos que son nuevos pero inconexos con
este. De esta manera, la defensa tcnica del accionante debe demostrar no solo los
hechos nuevos como tales sino que debe fusionar este escenario al proceso ya
iniciado obligndose a demostrar la relacin entre uno y otro.
Precisamente, los hechos nuevos deben ligarse a nuevas pruebas por lo que
cabe admitir estas ltimas con el necesario argumento que fortalezca dicha unin.
En este panorama, sirvindonos de la confeccin del artculo 30, atendiendo a que
la ley procesal no establece la oportunidad de ocurrencia de los hechos nuevos y
por ende la oportunidad en que se produce el material probatorio en torno de ellos
debemos establecer que, en este sentido, las nuevas pruebas deben generarse de
manera posterior al procedimiento administrativo que normalmente culmina con
el agotamiento de la va administrativa, regulada en el TUO de la Ley 27444,
atendiendo a que el planteo de la demanda contencioso-administrativa tiene como
sustrato (siguiendo el razonamiento, aunque defectuoso, del artculo 30) las
actuaciones administrativas recogidas en el procedimiento administrativo.
Clara la oportunidad de los hechos nuevos y de las pruebas que le escoltan, la

demostracin probatoria se vincula bsicamente a medios de pruebas de carcter
documentario atendiendo a la confeccin formal de la prueba requerida en el
proceso contencioso-administrativo. Sin embargo, yendo ms all, cabra acudirse
a otros medios de prueba distintas del aspecto documental aun cuando es
necesario establecer que debe maniobrarse con cuidado el manejo conjunto de la
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prueba documental respecto de aquella que no lo es. Pensemos que, por ejemplo,
inicialmente se inici un proceso contencioso-administrativo cuestionando un acto
administrativo expreso que ordena el embargo en materia coactiva, sin embargo
de manera posterior a la va administrativa donde se ratifica la medida
administrativa inclusive pese al planteo de recursos impugnativos y alcanza la
firmeza del pronunciamiento administrativo, se procede a ejecutar dicho acto
extralimitndose en su materializacin apareciendo dicho acto administrativo que
es cuestionado mediante demanda as como una actuacin material ejecutiva
constitutiva de vas de hecho posteriormente. En este entorno, la prueba que gira
en torno al acto administrativo se advierte a partir del soporte papel del mismo, en
cambio, la actuacin material constitutiva de vas de hecho puede aparecer
probatoriamente tanto en el acta de ejecucin del embargo como en la conducta de
los agentes pblicos que fueron ms all de la orden administrativa de modo que
un reportaje televisivo as como la denuncia policial o la constatacin fiscal, judicial
o notarial por los daos producidos, la pericia en torno a ellos as como las
declaraciones de testigos pueden constituirse el abono de la prueba no
documentaria.
Distinta es la situacin de hechos conocidos con posterioridad al inicio del

proceso contencioso-administrativo. Aqu, a diferencia del supuesto anterior, el
legislador s establece la oportunidad de la actividad probatoria extempornea.
En este sentido, el abogado de la parte accionante se debe centrar en acreditar

dicha ocurrencia. En este punto, cabe flexibilizar la actividad probatoria pues
servirn tanto las pruebas documentales como aquellas que no lo son atendiendo a
la estructura del artculo 30 atendiendo a que, de ordinario, la administracin
exterioriza su accionar mediante comportamientos formales.
Finalmente, en cuanto corresponde al papel del juzgador debemos indicar que

el juez debe tener especial cuidado en el anlisis de la prueba contencioso -
administrativa extempornea de manera que se mantenga sobre el material
probatorio ofrecido la idea de su ingreso al proceso por ser pertinentes bajo un
esquema de materializacin de tutela judicial efectiva dejando que sea la parte
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emplazada quien deba alegar y sustentar debidamente el correspondiente anlisis

de impertinencia o improcedencia.
3. CMO PROBAR ANTE EL PLANTEO DE PRETENSIONES INDEMNIZATORIAS?
El tema probatorio en este aspecto es enteramente una nebulosa en el derecho

procesal. Decimos esto atendiendo a que el legislador siempre se enfoca en asociar
la prueba a la produccin de actuaciones administrativas formales de manera que
no hay una medida exacta que nos permita demostrar a cabalidad la generacin de
las actuaciones constitutivas de responsabilidad civil de la administracin.
En este aspecto, un elemento indirecto que sirve para dotar al proceso del
material probatorio necesario debe partir de la obligacin jurdica de soportar que
es una figura que se enfoca a la identificacin de la inercia del particular en tener
que tolerar, incluyendo la produccin de daos, la marcha de la actividad
administrativa sin que pueda asumir una posicin de resistencia ante ello
(expropiaciones, sanciones, medidas correctivas, restriccin de derechos, medidas
cautelares, etc.) porque as entiende el derecho administrativo que las
organizaciones jurdico-pblicas alcanzan los fines de inters pblico. Sobre dicho
contexto, el abogado de la parte demandante debe ligar la prueba documentaria a
su interpretacin: de esta manera, si el acto administrativo o la actuacin
administrativa formal ejecutados por la administracin se enlazan a la obligacin
jurdica de soportar no habr preliminarmente actuacin enjuiciable y por ende
pretensin indemnizatoria (salvo, por ejemplo, que los daos producidos hayan
ido ms all de la orden de ejecucin; el que la ley que serva de cubierta a la
actuacin ejecutada no se encuentre vigente o se haya declarado su
inconstitucionalidad, etc.) por lo que, de presentarse un contexto distinto, la
actividad administrativa s abonar para identificar la responsabilidad civil de la
administracin.
Ahora bien, puede generarse un fuerte vnculo entre la obligacin jurdica de

soportar junto a las actuaciones administrativas distintas de las formales
(actuaciones materiales o inactividades administrativas) y la prueba.
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45
En este caso, se debe tener especial cuidado pues la prueba no siempre

descansar en un documento como soporte probatorio cabiendo como posible que,
aun cuando tenga soporte en formato papel, resulte necesario desentraar su
sentido pues este no aflorar directamente del documento. Pensemos, por ejemplo,
en la declaracin de testigos, la filmacin efectuada, la declaracin de partes, el
recorte periodstico o la pericia correspondiente ante un supuesto de demolicin
ordenada verbalmente por la administracin, la constatacin policial o notarial
ante un despido de hecho en la administracin pblica o la contrastacin entre una
boleta de pago de remuneraciones de un perodo de trabajo con respecto de otra
de un perodo distinto para acreditar la reduccin remunerativa ocasionada a un
personal sujeto a la carrera administrativa, entre otros supuestos jurdicos.
Recordemos que si bien es cierto que el Cdigo Procesal establece en su

artculo 191 la idoneidad de todos los medios probatorios, esta precisin jurdico-
procesal no siempre tiene el adecuado recibimiento en el proceso contencioso-
administrativo. Este entrampamiento se explica por la defectuosa redaccin del
artculo 30 del Texto nico Ordenado de la Ley 27584 que crea un conflicto entre
el escenario de apertura de la prueba civil y el cerrado margen de accin
provocado por la prueba contencioso-administrativa.
Consideramos que acudirse a los indicios, en su calidad de sucedneos

probatorios, es una buena medida para superar cualquier deficiencia o aspecto
dudoso que gire en torno a la prueba documental.
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46

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DERECHO

UNIVERSIDAD CIENTIFICA DEL PER

: ABOG. QUICHCA QUISPE, Betty

SAN JUAN PER

Hoy ya nadie duda que las Administraciones Pblicas, aquel conjunto de

Justamente en esta lgica de mayor eficacia es que pronto comienza a

1ESPINOSA SALDAA BARRERA, Eloy. Proceso Contencioso Administrativo Peruano: Evolucin,

ANTECEDENTES Y EVOLUCIN HISTORICA

Si bien esta propuesta no fue recogida en la Constitucin de 1933, ciertamente

La Constitucin de 1979 cre en el Per el Proceso de Amparo, destinado a la

Suprema en primera y segunda y ltima instancia. Momento estelar en nuestro

Ciertamente, no resultaba idneo por no decir que era disfuncional- regular,

Por su parte, la Constitucin de 1993 consagr a su vez la denominada accin

Esta Constitucin agreg dos nuevos procesos constitucionales destinados en

Es de sealar que, en la teora de los medios de control de la Administracin

Sus fundamentos son el Estado Constitucional, los derechos constitucionales y

En el Per los constituyentes del Siglo XIX no tuvieron entre sus

Las Constituciones de 1834, 1839 y 1855 consagraron a un rgano que

de infracciones constitucionales y el correspondiente emplazamiento a los

Probablemente la primera norma legal que con carcter general estableci la

LOPJ, 1912, artculo 94.- Corresponde a los jueces de primera instancia de

Otro dato importante en la evolucin del contencioso administrativo en el

Lamentablemente, la referida propuesta no fue recogida por los constituyentes

nuestros das con carcter de proceso constitucional para el control jurisdiccional

Otro dato histrico importante en la evolucin del proceso administrativo en el

Sin embargo, la etapa ms importante en la evolucin de la institucionalizacin

Constitucin de 1979, artculo 240.- Las acciones contencioso

No se tendra un panorama completo de los mecanismos para el control

Asimismo, la Constitucin de 1979 recogi tambin el proceso de accin

Lamentablemente, no obstante su proclamacin constitucional, el proceso

Precisamente debido a la ausencia de una ley reguladora del proceso

contencioso administrativas que se interpongan contra resoluciones de la

Es recin en 1991, a propsito de la expedicin de una nueva Ley Orgnica del

Dicho Cdigo adjetivo sustituy el vetusto Cdigo de Procedimientos Civiles de

Por dicha razn en el Per hasta antes de la entrada en vigencia de la reciente

Posteriormente, la Constitucin de 1993 actualmente vigente consagr a su vez

Constitucin de 1993, artculo 148.- Las resoluciones administrativas que

A fin de completar la descripcin de los mecanismos de control jurisdiccional

Como se puede apreciar en el Per ha sido una constante histrica la opcin

La decidida opcin por el sistema judicialista para el control jurisdiccional de la

Bases para la Reforma Constitucional del Per, Capt. XV De la Administracin

En el Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin vigente elaborado por

Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin, Captulo IV De la

Toda actuacin de la administracin pblica es susceptible de control por el

Artculo 217.- Funciones de los rganos jurisdiccionales

Corresponde a los rganos jurisdiccionales:

4) El control de la legalidad de la actuacin administrativa

El ltimo tramo de la evolucin histrica del proceso contencioso -

En lo que se refiere a los aspectos organizativos la citada Ley N 27584 en su

Sin embargo, conforme al ordenamiento constitucional peruano la tarea de

Es aquel derecho de naturaleza constitucional, inherente a todo sujeto, que

Es un derecho subjetivo, pblico, abstracto u autnomo, propio de todo

Es el poder deber del Estado, previsto para solucionar conflictos

Es la funcin que ejerce el Estado por intermedio de los jueces integrantes

3.3. JURISDICCIN Y ADMINISTRACIN

La Administracin es el propio Estado que realiza su actividad de acuerdo

resuelve conflictos ajenos, entre particulares, de modo imparcial. No hay en la

Es un instrumento dado por el ordenamiento jurdico con la finalidad de

Conjuntos de actos coordinados que se ejecutan por o ante funcionarios del

4. DERECHO A LA TUTELA EFECTIVA JURISDICCIONAL

La tutela jurisdiccional efectiva es un derecho constitucional de naturaleza

El maestro mexicano Jos Ovalle Favela sostiene: podemos definir este

razonable en el que se respeten los derechos que corresponden a las partes, as

El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es el derecho que tiene todo sujeto