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Las agencias del agua en Francia y los

principios quien contamina paga y el
agua paga el agua*
Gilles J. Guglielmi**

Introduccin
La Ley sobre el Agua del 16 de diciembre de 1964 cre una agencia del agua
en cada una de las grandes cuencas hidrogrficas metropolitanas. Se inspira en
los Genossenschaften, sindicatos cooperativos alemanes de gestin del agua.
El primero comenz a gestionar la cuenca del ro Emscher a partir de 1904. En
el ao 2000, la Unin Europea (Directiva-Marco 2000/60/CE del 23 de octubre
de 2000 sobre el agua) cre los distritos hidrogrficos tomando como modelo
estas agencias de cuenca1.
Las agencias del agua son establecimientos pblicos administrativos del
Estado, y se encuentran bajo la doble tutela del Ministerio de Ecologa y del
Ministerio de Finanzas. Sin embargo, no tienen ningn poder reglamentario
que afecte al agua, pues el mismo sigue siendo dominio exclusivo del Estado,
al igual que la polica del agua.
Las agencias del agua constituyen un ejemplo de sistema de una fuer-
te administracin centralizada de las aguas, las que, en colaboracin con agen-
tes econmicos y locales no elegidos, logran preservar el recurso hdrico, a
un alto nivel de calidad medioambiental y que cuentan con un financiamiento
exclusivamente fiscal.

1. La polica del agua como base de la poltica del agua

La expresin polica del agua abarca dos aspectos: un rgimen administrativo
especial de captacin, almacenamiento y vertido de aguas; y un dispositivo que
controla que se respete la reglamentacin, el cual incluye sanciones penales.
Este rgimen administrativo obliga ya sea a una simple declaracin, ya sea
a una autorizacin administrativa, en funcin de las caractersticas del proyecto
y respecto de los umbrales fijados por decretos ministeriales. Se aplica a todo

* Corresponde al texto escrito de la ponencia presentada en las XVIII Jornadas

de Derecho y gestin de aguas, el 2 de septiembre de 2016. Autor de: La notion
dAdministratio publique dans la thorie juridique franaise. De la Rvolution larrt
Cadot (1789-1889) (Pars, LGDJ, 1991) y Droit du service public (4. Edicin, en coautora,
Pars, LGDJ, 2016).
** Catedrtico de Derecho Pblico, Universidad de Pars II CDPC
1
Las seis agencias del agua de Francia son: Agence de lEau Adour-Garonne; Agence
de lEau Artois-Picardie; Agence de lEau Loire-Bretagne; Agence de lEau Rhin-Meuse;
Agence de lEau Rhne-Mditerrane-Corse y Agence de lEau Seine-Normandie. (nota
del editor)

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tipo de proyecto que pueda afectar a las aguas subterrneas o superficiales: obra hi-
droelctrica, planificacin de ro, extraccin de gravas, captacin o recogimiento de
agua, vertido de aguas deterioradas, apertura de descargas, instalacin de estableci-
mientos industriales. Las decisiones se toman a nivel local por el Prefecto, represen-
tante del Estado en el Departamento.
Cuando es necesaria una autorizacin, la decisin de concederla o no se toma
luego de una investigacin que permite estudiar los impactos potenciales del pro-
yecto y consultar a la poblacin afectada. La autorizacin es concedida por un lapso
determinado: nunca es definitiva. Puede ser retirada o modificada en un sentido ms
estricto, sin indemnizacin ni compensacin, en caso de riesgo para la salud pblica
(agua potable), para la seguridad (inundaciones) o para el medio acutico.
A menudo, varias administraciones departamentales resultan afectadas por el
impacto de los proyectos (agricultura, urbanismo, salud, industria, medio ambiente).
Es por ello que el gobierno ha organizado una coordinacin de las distintas adminis-
traciones en el seno de la Misin Inter-Servicios del Agua (conocida como MISE).
Esta ventanilla nica del agua permite estudiar de manera colectiva los informes,
para hacer que la decisin sea ms rpida y coordinada, teniendo en cuenta todos
los aspectos del proyecto y todo lo que est en juego (normas sanitarias, reglas de
urbanismo, vulnerabilidad de los ecosistemas). La MISE se encuentra bajo la gida del
Prefecto de Departamento.

2. Organizacin y atribuciones de las agencias del agua

Una agencia del agua est dirigida por un Consejo de Administracin (CA) integrado
por representantes de las colectividades territoriales, de las diferentes categoras de
usuarios, del Estado y del personal de la agencia misma. El Presidente del Consejo
de Administracin y el Director de la agencia son nombrados por el Gobierno. Cada
una de las agencias del agua cuenta con un personal de planta muy calificado de unas
250 personas para cumplir con sus misiones.
Una agencia del agua tiene como misin promover, a escala de su cuenca verte-
dora, la utilizacin racional de los recursos en agua, la lucha contra la contaminacin
y la proteccin de los medios acuticos. Su tarea principal es coordinar el esquema
directivo de planificacin y gestin de las aguas (conocido como SDAGE) y de los
esquemas de planificacin y gestin de las aguas (SAGE) que se desprenden de l.
Los SDAGE existen a nivel local en la persona de los SAGE. Por su parte, la puesta en
prctica de los SAGE se basa en herramientas creadas por las colectividades territo-
riales, como las las Comisiones Locales del Agua (CLE), los Establecimientos Pblicos
Territoriales de Cuenca (en francs, ETPB) y los Establecimientos Pblicos de Planifica-
cin y de Gestin de las Aguas (EPAGE). El problema es que estas estructuras no han
sido creadas a lo largo de todo el territorio nacional, sino solamente en una mitad: la
que ms sufre las sequas o las inundaciones. El sistema resultante asocia de manera
bastante estrecha a los actores de la gestin pblica.
Las agencias del agua gozan de autonoma financiera, pues disponen de medios
financieros propios provenientes de los cnones. Su campo de intervencin cubre las
aguas superficiales, las aguas subterrneas, las aguas litorales y las aguas costeras (o
aguas territoriales en mar).
Las Agencias manejan dos instrumentos de accin:

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- Una fiscalidad medioambiental: los cnones, percibidos sobre las captaciones

de agua y los vertidos contaminantes, que tienen un papel incitativo.
- Ayudas financieras: la redistribucin a las Autoridades Contratantes locales de
las tasas recaudadas sobre los usuarios de los servicios de agua para fomentar los es-
tudios y las inversiones.
Las agencias firman Acuerdos-Marco con regiones, departamentos, comunida-
des de aglomeraciones, Establecimientos Pblicos Territoriales de Cuenca (EPTB),
buscando la colaboracin y la concertacin entre todos los actores locales. Tambin
tienen un rol de informacin y de toma de conciencia del ciudadano: gestionan un
servicio de documentacin accesible al pblico y difunden herramientas de informa-
cin. Asimismo, se encargan de organizar las consultas al pblico previstas por la Di-
rectiva-Marco europea sobre el agua.

3. Las agencias centrales de nanciamiento de la poltica del agua

El presupuesto de las agencias del agua se alimenta de la fiscalidad y el tributo bajo
forma de numerosos cnones y tasas. Estos se inspiran en el principio de quien con-
tamina paga y del usuario-contribuyente.
Las agencias perciben cnones y tasas sobre la captacin y el vertido de todos
los usuarios que afectan la calidad de las aguas o que modifican su rgimen.
Estas son las tasas afectadas al agua: no solamente se perciben sobre activi-
dades que influyen en los recursos hdricos, sino que, adems, el producto de estas
tasas es afectado a distintas acciones de preservacin de los recursos en agua. Es el
principio conocido como el agua paga el agua.
Desde la ley del 30 de diciembre de 2006, las agencias del agua perciben en
total 7 tipos de cnones diferentes en funcin de la presin ejercida por el usuario
sobre el recurso en agua; dos representan aproximadamente el 80 por ciento de la
recaudacin: un canon por contaminacin de agua y un canon por captacin sobre el
agua-recurso; otros cinco deben recompensar las conductas adecuadas y virtuosas: un
canon por contaminacin agrcola difusa, un canon por modernizacin de redes, un
canon por almacenamiento de agua en perodo de estiaje, un canon por obstculo a
los cursos de agua, un canon por proteccin del medio acutico.
El objetivo de los cnones es integrar el costo medioambiental, incitando a los
usuarios de agua a soportar ellos mismos el costo ligado a sus descargas y vertidos
contaminantes o captaciones sobre el recurso en agua. La tasa de los cnones est
modulada en funcin de los usos y de la fragilidad del medio.
As, el objetivo del canon por captacin es incitar a ahorrar agua. El monto del
canon depende de los volmenes de agua captados en el transcurso del ao. La tasa
es modulada en funcin del uso del agua (irrigacin, agua potable, enfriamiento in-
dustrial, alimentacin de un canal, etctera) y en funcin de lo raro que sea el recurso
(captacin en zona equilibrada o desequilibrada).
En cuanto al canon por contaminacin, tiene por objeto incitar a preservar la
calidad del agua y depende de los contaminantes vertidos. Para los usos industriales,
el canon se calcula en funcin de la contaminacin anual neta vertida en medio na-
tural y en funcin de los diferentes parmetros contaminantes: materias en suspenso
(MES), demanda qumica en oxgeno (DCO), demanda biolgica en oxgeno (DBO5),
nitrgeno reducido (NR), metales txicos (metox), etctera. El canon se calcula sobre

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la base del seguimiento regular de los vertidos. Para los usos domsticos, el canon
se calcula para cada comuna en funcin de la poblacin permanente y estacional. Se
percibe a travs de la factura de agua potable pagada por el usuario en funcin del
volumen consumido que registra el medidor domiciliario.
Para los usos agrcolas, desde el 1ro. de enero de 2008 existe un nuevo canon
(canon por contaminaciones agrcolas difusas) que pagan todos los distribuidores
de productos fitosanitarios en funcin de la cantidad de sustancias peligrosas o txi-
cas contenidas en los productos comercializados.
La tasa o ndice de cnones est enmarcado, a nivel nacional, por el Parlamento
francs. La tasa se fija luego con precisin y es modulada por el Comit de Cuenca,
en funcin de las prioridades y de los objetivos de calidad fijados en los esquemas
SDAGE y SAGE.
Estos cnones son redistribuidos en un 90 por ciento va el Programa de Inter-
vencin de cada agencia del agua (el 10 por ciento restante corresponde a los gastos
de personal, de funcionamiento y de difusin de informacin). Este programa apoya
las inversiones realizadas por las comunas, los industriales, los agricultores u otros
usuarios para preservar el recurso-agua y mejorar la red de instalaciones de tratamien-
to. Este sistema representa un subsidio que vara entre 95 y 225 euros por habitante
de la cuenca hidrogrfica.
La experiencia ha demostrado que la redistribucin no era total, puesto que las
agencias acumularon una fuerte liquidez hasta mediados de la dcada del 2000. Por
otra parte, eso llev al Gobierno, de manera poco ortodoxa en el plano presupues-
tario, a pedir a las agencias del agua que financiaran a otros organismos medioam-
bientales (la ADEME, Agencia del Medio Ambiente y el Dominio de la Energa, por
ejemplo). Fue por ello tambin que los informes parlamentarios y del Tribunal de
Cuentas (Cour des Comptes) alertaron para recomendar el abandono de esta prctica.
En 2014, el equilibrio financiero se invirti y, por primera vez, las Agencias registraron
un nivel global de gastos levemente superior a sus recaudaciones (2631 millones de
euros 2611 millones de euros sin amortizaciones ni provisiones). Estas cifras repre-
sentan, con todas las deducciones aplicadas, un monto de 1909 millones de euros ne-
tos en intervenciones de redistribucin, principalmente como subsidios. Debe notarse
tambin que el producto de los cnones es superior a las previsiones y que subi un
24 por ciento entre 2008 y 2014.
En cada cuenca, el Programa de Intervencin de la agencia del agua es elabora-
do en forma concertada por el Comit de Cuenca, junto con los actores locales, por
un perodo de seis aos. Este programa determina las prioridades de financiamiento.
Cada programa es diferente y est adaptado a las prioridades de la cuenca. Luego es
validado en nombre del Estado por el Prefecto coordinador de cuenca.

4. Una participacin ciudadana muy limitada

De los organismos que participan en la poltica del agua, varios cuentan con un rga-
no deliberativo compuesto por varios colegios de representantes: del Estado, de las
colectividades territoriales, de los agricultores, de las empresas, de las asociaciones
de proteccin del medio ambiente y de los usuarios no profesionales. Esta ltima ca-
tegora ya es minoritaria, pero adems, los modos de designacin estn muy alejados
de la vida cotidiana del usuario promedio. Los miembros no se designan ni por vota-
cin ni por sorteo, sino que son nombrados en condiciones bastante imprecisas. En
realidad, emanan o de las asociaciones de proteccin del medio ambiente, o de otros

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colegios, donde el nombramiento puede ser fruto de un monopolio, por ejemplo en

el caso de un sindicato profesional preponderante o de otro establecimiento pblico
del Estado destinado a la concertacin entre miembros del gremio (como las Cmaras
de agricultura). En los consejos de administracin, casi el 70 por ciento del colegio de
usuarios est compuesto por consumidores empresariales (como fbricas de cemento,
de papel, centrales trmicas y grandes productores de cereales).
Otro problema que frena la participacin del ciudadano es la falta de transpa-
rencia en la atribucin de las ayudas. En efecto, todos los informes de las Comisiones
de ayudas no se publican, contrariamente a las decisiones de los Consejos de Admi-
nistracin. Por otra parte, no existe sistema de prevencin de los posibles conflictos
de intereses.
La poca representacin del usuario real es tanto ms difcil de justificar cuanto
su participacin en el financiamiento es, en promedio, ocho veces mayor que la con-
tribucin de las industrias y la agricultura. El monto de sus cnones, descontado en la
factura del agua domiciliaria, representa entre el 81 y el 92 por ciento del monto total,
mientras que sus consumos son muy inferiores a los usos profesionales y empresaria-
les. El principio quien contamina paga resulta de una efectividad muy menor. Ade-
ms, un estudio muy detallado realizado por el Tribunal de Cuentas en 2015 (Tribunal
de Cuentas, Informe pblico anual 2015, febrero 2015, Las agencias del agua y la
poltica del agua) muestra que, por una parte, la estructura misma de la legislacin
de los cnones limita la contribucin de los actores profesionales y empresariales. Y,
por otra parte, si bien la nivelacin del equipamiento nacional en estaciones de depu-
racin de aguas residuales primero benefici al usuario domstico, los programas de
intervencin ulteriores atribuyeron subsidios a proyectos que no tenan relacin direc-
ta con la poltica de cuenca, o a otros que hubieran podido ser financiados por otras
instituciones.

Conclusiones
El Consejo de Estado se quej en 2010 (Informe de la Section du Rapport et des Etu-
des, L'Eau et son droit, La Documentation franaise, 2010) de una multiplicacin de
establecimientos pblicos y una imprecisin presupuestaria respecto de la poltica
nacional del Agua, as como de la complejidad de la intervencin de las colectivida-
des territoriales en la gestin del ciclo corto (produccin, distribucin, saneamiento)
que la hace difcilmente descriptible.
Desgraciadamente, este sistema se complic con la gran reforma territorial ini-
ciada en Francia a partir del ao 2010, que busca racionalizar las competencias entre
distintos niveles territoriales.
La ley de modernizacin de la accin pblica territorial y de afirmacin de las
metrpolis (MAPTAM) del 27 de enero de 2014 y la ley sobre la nueva organizacin
territorial de la Repblica (NOTRe) del 7 de agosto de 2015 atribuyen a las comunas,
a partir del 1 de enero de 2018, a travs de sus establecimientos pblicos de coope-
racin intercomunal a fiscalidad propia (EPI-FP), una nueva competencia sobre la ges-
tin del medio acutico y la prevencin de inundaciones (GEMAPI).
Ante su complejidad, las comunas y sus agrupamientos no se proponen ejer-
cerla tal como las nuevas leyes la prevn. Adems, la reforma territorial se basa en el
mapa administrativo de Francia. Ahora bien: este no tiene en cuenta ninguna solida-
ridad geogrfica entre territorios ro arriba y ro abajo. Una intercomunalidad que se

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produce a nivel de la planificacin territorial para reducir su vulnerabilidad ante las

inundaciones puede descuidar las consecuencias de sus obras ro arriba y ro abajo,
que pertenecen a intercomunalidades que dependen de otros departamentos o re-
giones y que no necesariamente han implementado los establecimientos pblicos de
gestin. Se olvid entonces abordar el nivel pertinente de la cuenca hidrogrfica. Esto
ilustra muy bien lo difcil que es lograr, por una parte, una poltica del agua coherente
basada en una polica estatal y, por la otra, una reforma coherente de descentraliza-
cin que multiplica las interacciones entre colectividades territoriales y les transfiere
competencias complejas que dependen de numerosas polticas pblicas compartidas
con el Estado.

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