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1
PRESENTACIN
En esa senda histrica, para el ao 1997 se haba presentado ante el Primer Poder
de la Repblica, un anteproyecto de Ley para crear una institucin, proponindose
al efecto el denominado Consejo Nacional de Conservacin Vial, nombre que fue
posteriormente sustituido por la Asamblea Legislativa de entonces por el de
Consejo Nacional de Vialidad, abreviado CONAVI, cuyas tareas no solamente se
circunscribiran a la atencin de la red vial nacional ya construida, sino que se
encargara adicionalmente de definir, ejecutar y supervisar los nuevos proyectos de
infraestructura vial que demandara el pas.
2
requerimientos y necesidades de inversin que la gestin vial cantonal
demandaba, considerando la necesaria modernizacin, profesionalizacin y
especializacin institucional de las municipalidades.
3
INDICE
Tema Pgina
I Antecedentes Histricos.................................................................................. 7
4
con los recursos de la Ley 8114............................................................ 36
5
XII Actas de las sesiones.................................................................................... 57
XII.1 Concepto......................................................................................... 57
XII.2 Responsabilidad.............................................................................. 57
XII.3 Contenido........................................................................................ 58
XII.5 Aprobacin...................................................................................... 59
XII.6 Firmas............................................................................................. 59
XIII.1 Concepto....................................................................................... 61
XIII.2 Formalidades................................................................................ 61
XIII.3Tipos de Mocin............................................................................ 61
XV De la impugnacin de acuerdos................................................................. 64
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I.- ANTECEDENTES HISTRICOS
Desde entonces existen, como parte de la Red Vial Costarricense, las denominadas
Red Vial Nacional y Red Vial Cantonal, la primera a cargo del Ministerio de
Obras Pblicas y Transportes y la segunda bajo administracin de las
municipalidades.
7
Dicha Ley 8114, en su artculo 5 inciso b), cre el Fondo Vial Nacional, con los
dineros recaudados del impuesto a los combustibles, que se cobraba desde 1998,
el cual ingresa a la llamada Caja nica del Estado administrada por la Tesorera
Nacional del Ministerio de Hacienda. Ese fondo vial nace originalmente con el 30%
del impuesto a los combustibles, dado que el resto se ocupa para otros gastos
del Estado, y se destina para todas las vas del pas, ya sea a travs del MOPT,
por medio del CONAVI, para atender las carreteras nacionales, o por medio de las
municipalidades para los caminos cantonales.
Del Fondo Vial una cuarta parte, o veinticinco por ciento (25%), se destina para
que las municipalidades conserven y mantengan los caminos ya
existentes y, slo si sobran recursos, se podran hacer calles o caminos nuevos.
Es decir, el dinero es para mantener lo existente y no para construir obras
nuevas, lo cual es lgico considerando la extensin de la red y el poco dinero
disponible. Es importante decir que nicamente se pueden usar esos recursos en
los caminos que se encuentren inventariados en los registros del MOPT, de all la
urgencia de que cada municipalidad mantenga al da los datos de todas sus vas
pblicas.
Por otra parte dicha Ley fij dos condiciones para calcular el monto que, del
Fondo, le corresponde a cada municipalidad.
Por lo antes sealado se puede concluir que para las municipalidades ser
importante, para obtener ms dinero, el tener sus caminos debidamente
inventariados y conocer en cul posicin del ndice de Desarrollo Social se
encuentran ya que, para entenderlo mejor, a ms caminos inventariados y
menor desarrolloms recursos recibirn.
Otro de los temas ms importantes que toca la ley, es el que procura que cada
municipalidad participe a sus comunidades, tambin llamada sociedad civil
8
organizada, a la hora de decidir todo lo relacionado sobre caminos; es lo que
sabiamente llama la conservacin vial participativa.
La Ley finaliza con uno de los logros ms destacados, en cuanto a esa buscada
participacin, con la creacin de las Juntas Viales Cantonales (JVC). Esto
significa, en primer lugar, que a la hora de decidir en los caminos en que se
invertir, cada Concejo Municipal -que por Ley y Constitucin Poltica tiene el
poder de decidir presupuestos- deber tomar en cuenta la sugerencia que haga
cada Junta Vial que se nombre en el cantn.
Pero el verdadero valor democrtico es que esas Juntas Viales debern tener
representantes de la comunidad, por lo que ya no se trata de instituciones con
slo funcionarios pblicos de la Municipalidad o del Gobierno Central como se
acostumbraba para estas decisiones.
Para que sean considerados verdaderos representantes de los pueblos la ley exige
que deban ser elegidos en asambleas pblicas y abiertas, con amplia participacin
de grupos o sectores importantes que siempre existen en todo cantn.
Todos los temas que hemos dicho sobre la Ley (Fondo Vial, distribucin de
recursos, tipos de obras y formas de participacin comunal) fueron ampliados y
detallados, como se acostumbra para la mayora de leyes, por medio de un
reglamento que fue posteriormente promulgado por el MOPT.
9
Viales Cantonales y Las Unidades Tcnicas de Gestin Vial Municipal (UTGVM), el
papel del MOPT, inventarios de caminos, calidad de obras, entre otros temas que
mencionaremos durante este manual.
Esto ha sido muy importante ya que las municipalidades, desde entonces, tienen
seguridad sobre la cantidad de dinero que recibirn y el momento en que contarn
con ella, por lo que desde entonces no debera haber problema para planear y
ejecutar las obras por ser sentencias que deben cumplirse sin atraso ni discusin.
Otro de los cambios importantes con esta reforma es que permite a las
municipalidades, si as lo quisieran, hacer convenios con el LANAMME para buscar
esa calidad de obras en los trabajos que se hagan en las rutas cantonales.
10
Las modificaciones al reglamento, que fue promulgado mediante Decreto Ejecutivo
N 34624-MOPT y est vigente desde el 17 de julio del 2008, procuran, en el tema
de caminos, darle mayor poder e independencia a las municipalidades, agilidad en
el funcionamiento de las Juntas Viales, permanencia y remuneracin adecuada de
las Unidades Tcnicas de Gestin Vial Municipal, importancia a los comits de
caminos, capacitacin para funcionarios y comunidades, calidad en las obras que
se ejecutan pero, sobre todo, definir la urgencia para atender los caminos con
base en su importancia y necesidad (segn el trnsito, poblacin, produccin,
organizacin de las comunidades y el mismo estado de los caminos) para evitar
que esas decisiones se tomen con criterios polticos o personales.
11
Lo primero que se debe decir sobre las Juntas Viales Cantonales es que, como se
mencion en la parte histrica, fueron creadas en el ao
2001 por la Ley 8114 y luego reglamentadas por los
Decretos 30263-MOPT, en el ao 2002, y 34624-MOPT
del 2008.
Aunque los miembros de las JVC, como lo indica el artculo 11 del reglamento, no
devenguen salario ni dietas, el artculo 111.1 de La Ley General de la
Administracin Pblica (LGAP) los cataloga como servidores o funcionarios
pblicos al definir:
En el caso de estos servidores que son ad honrem (es decir con carcter
honorfico o sin pago) la misma Procuradura General de La Repblica (PGR)
-como abogado del Estado- ha sealado que no dejan de ser funcionarios pblicos
cuando, como en el dictamen C-061-2004 del 20 de febrero del 2004, manifest:
12
servidores pblicos, en atencin a los servicios que prestan a favor de la
Administracin y mediando el acto de investidura que los faculta para ello.
b) Por ser las municipalidades instituciones pblicas, las Juntas Viales sern
tambin rganos pblicos. (As lo definen normas y leyes como la Constitucin
Poltica -art. 169-, LGAP-art.1-; Administracin Financiera -art.1.e-; Contratacin
Administrativa -1-; Orgnica de la Contralora General de la Repblica -arts. 4 y 8-;
Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa -art.1-; Cdigo
Municipal -art.2-; entre otros).
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Para comprender mejor qu es un rgano colegiado, que en muchos casos se
conocen en nuestro medio como Juntas Directivas de entes u rganos pblicos,
demos lectura a lo escrito por un famoso autor espaol1:
" Se llama colegiado un rgano cuando est integrado por varias personas
fsicas que se encuentran en un plano que pudiramos llamar horizontal, de
forma que sea la manifestacin ideolgica (voluntad o juicio) colectivamente
expresada por todas estas personas, la que se considere manifestacin del
rgano".
El hecho de ser grupos de personas que tratan de tomar decisiones que al final
sern las del grupo u rgano colegiado, mediante la participacin de todos sus
miembros mediante un procedimiento que se conoce como deliberacin o
procedimiento parlamentario, sus actuaciones debern guiarse por algunos
principios fundamentales como son:
LIBRE DELIBERACIN
IGUALDAD
ORDEN
DECISIONES DEMOCRTICAS
RESPETO POR LAS MINORAS
Para finalizar este tema no puede olvidarse que, con base en lo que la doctrina
conoce como el principio corporativo de los rganos colegiados con
representantes de diversos sectores, una vez que cada miembro del rgano ha
sido debidamente nombrado e investido (figuras que explicaremos ms
adelante), es decir que entra en plena posesin de su cargo, debe anteponer los
intereses del rgano colegiado a los del sector que representa.
1
RENATO, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial,
Barcelona, 1970, pgina110.
14
Ese principio significa que, en el caso de los miembros de las JVC, una vez que
inician sus funciones dejan de representar a su sector (alcalda, concejo
municipal o de distrito, unidad tcnica, movimiento comunal, MOPT, etc.) para
convertirse en representantes de toda la colectividad, es decir todos los
habitantes del cantn que tienen derecho a caminos que mejoren su
bienestar y calidad de vida, de all la importancia de que los miembros sepan
que representan intereses ms amplios que los del sector, institucin o grupo que
lo postul.
15
parte del rgano superior o competente. As por ejemplo Rafael Entrena Cuesta2
ha sealado lo siguiente:
Como puede observarse, existe una evidente diferencia entre los actos
administrativos definitivos que son los que emiten los rganos encargados de
aprobar o decidir, como es el caso de presupuestos y planes que aprueban los
Concejos Municipales, y los llamados actos preparatorios, como son los de las
JVC realizan cuando acuerdan sus propuestas y que son mencionados en el
artculo 136 de la LGAP como actos previos a la decisin ltima.
2
Curso de Derecho Administrativo. Editorial Tecnos S.A., 1988, pgina 147.
3
Instituciones de Derecho Administrativo, Tomo I, Bosch Editorial, Barcelona, 1970, pg. 128.
16
Administracin activa: desde el punto de vista funcional, es la funcin
decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administracin.
Desde el punto de vista orgnico es el conjunto de rganos y entes de la
funcin administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como
ltima instancia.
En ese sentido debemos indicar que, slo para mencionar uno de muchos casos
que se han emitido en materia presupuestaria, la Contralora General de La
Repblica ha dictaminado5 que la ejecucin de los recursos de la Ley N
8114 no es responsabilidad de las Juntas Viales Cantonales, por no
corresponder al esquema organizacional de los municipios, aadiendo al
efecto lo siguiente:
4
Dictamen N C-048-2004, del 2 de febrero de 2004.
5
INFORME N DFOE-SM-2628/2003 del 27 de noviembre del 2003, emitido por la Divisin de
Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, rea de Servicios Municipales.
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Financiera, Tesorera, Contadura, Proveedura as como otras dependencias
creadas por un reglamento aprobado por el Concejo Municipal.
Con lo dicho debe quedar claro que las acciones de las Juntas Viales Cantonales
deben limitarse, absoluta e ineludiblemente, a las atribuidas a su competencia
consultiva y recomendativa, de tal forma que -conforme con el Principio de
Legalidad dispuesto por los artculos 11 Constitucional y de la Ley General de la
Administracin Pblica- nicamente estn autorizadas para realizar esos actos,
como rgano consultivo del Concejo Municipal, quedndole prohibido el
ejercicio de actividades de tipo administrativo, que estn reservadas -en
materia de caminos- a la Unidad Tcnica bajo el mando de la Alcalda la
cual, a su vez, se apoya en toda la dems estructura administrativa, para
los efectos operativos.
CONCEJO
CONCEJO ALCALDA
MUNICIPAL
MUNICIPAL
SECRETARIA
TCNICA
- apoyo -
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III.- GENERALIDADES DEL FUNCIONAMIENTO Y OPERACIN
Ahora bien, dicho perodo no hubiera tenido problema alguno si las municipalidades,
desde la reglamentacin inicial emitida mediante el Decreto emitido el 5 de marzo
del 2002 hubieran nombrado, al mismo tiempo y dentro de los siguientes 3 meses
las Juntas Provisionales y, posteriormente las definitivas, situacin que
evidentemente no sucedi pues muchos ayuntamientos incluso demoraron hasta
finales del ao 2003 para nombrar stos rganos sin siquiera haber instalado las
interinas.
Otro inconveniente adicional fue que no todos los sectores que podran acreditar
representantes lo hicieron simultneamente -lo cual resulta lgico por las
particularidades de cada cual- lo que implic que se integraran las primeras Juntas
Viales con ausencia de algunos miembros, hecho que -como analizaremos ms
adelante- no era procedente ni legtimo.
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Hay que aclarar que dicho plazo de 4 aos es autnomo o independiente por lo
que, a diferencia de lo que muchas personas han credo, no deben coincidir
-aunque podra suceder- con el perodo de nombramiento del Alcalde o Concejo
Municipal.
Esta situacin fue mejorada en el nuevo reglamento promulgado en julio del 2008
ya que, mediante el transitorio nico, se dispuso que a partir del 1 de febrero del
ao 2009 se integraran las nuevas Juntas Viales Cantonales, con una
representacin diferente, por lo que la vigencia de las actuales JVC ser, en
consecuencia, hasta el 1 de febrero del ao 2013
2- Sustituciones.
Otra situacin que he generado problemas es cuando, por el motivo que fuere,
alguno de los miembros vence en su perodo o pierde su condicin de miembro.
Muerte: ocurre por el deceso del titular en cuyo caso el Concejo Municipal,
una vez comprobado documentalmente o circunstancialmente el hecho, procede
con la sustitucin.
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En cualquiera de los casos, por exigencia constitucional del respeto al Derecho a la
Defensa, debe otorgarse el debido proceso, por lo cual el Concejo Municipal
-directamente o por medio de un rgano director nombrado al efecto- debe instruir
un procedimiento administrativo, otorgndole audiencia al afectado, luego de lo
cual acordara la destitucin del miembro y su posterior sustitucin.
21
ejerce o, dicho de otra forma, el servicio pblico que preste. Ello es as sealado
por el inciso 1 del artculo 111 de la LGAP que transcribimos:
Ahora bien tal imposibilidad de pago no debera excluir la retribucin de otro tipo
de erogaciones como es el caso de Gastos de Viaje y Transporte, popularmente
conocidos como viticos, los cuales consisten en:
6
Reglamento de Gastos de Viaje y Transporte para funcionarios pblicos emitido mediante
Resolucin R-CO-1-2007 de la Contralora General de la Repblica publicada en La Gaceta N 26
de 6 de febrero de 2007
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acto vlido y eficaz de investidura, con entera independencia del carcter
imperativo, representativo, remunerado, permanente o pblico de la actividad
respectiva.
En todo caso debe aclararse que sera conveniente, como lo ha sostenido el ente
contralor, que este tipo de casos especiales, adems de ser justificadamente
incorporados en el presupuesto y recibir la aprobacin respectiva, deben ser
objeto de reglamentacin por parte del ente que sufraga el gasto -en cuyo
caso los Concejos Municipales tienen potestades autnomas de dictar esa
normativa- y demostrarse que el gasto se encuentre estrechamente
vinculado con el cumplimiento de los deberes del cargo.
La cita de esas actividades que, para citar slo algunas de ellas, ocasionalmente
desempean los miembros de Juntas Viales Cantonales demuestran que no es una
funcin esttica, que se circunscriba exclusivamente a la asistencia a sesiones, sino
que requiere la realizacin de un sin nmero de actividades que el cargo le
demanda, o cuya constatacin -como rgano consultivo que facilitar la toma de
decisiones hacendarias del gobierno municipal- es imperativa, en cuyos eventos
debera concederse la prerrogativa de este tipo de gastos.
23
Por la forma de redaccin del texto ( sesionar), se concluye que esta actividad
es de tipo imperativa y no facultativa, es decir existe una obligacin de sesionar
-de manera ordinaria- una vez al mes como mnimo, por lo que no queda a
criterio de sus miembros si se renen o no.
24
5.- Normativa de aplicacin supletoria para regular su funcionamiento.
Para finalizar este apartado el inciso c) del artculo 11 dispone que lo no regulado
por ese reglamento ser resuelto por las normas de la LGCP para los rganos
colegiados, por lo que las atribuciones de sus miembros, el directorio,
convocatorias, realizacin de sesiones, votaciones, actas e impugnaciones sern
regidas por los artculos 49 a 58 de la referida Ley, que citaremos en lo sucesivo
cuando corresponda.
Al respecto hay que explicar que el principal motivo para esos cambios fue que,
en una importante cantidad de cantones, las Juntas Viales pasaban meses sin
sesionar por falta de qurum, recordando que anteriormente eran necesarios 5
miembros para poder reunirse.
25
precisamente los representantes de los usuarios y empresarios. Y es que las
ausencias de esos sectores podran responder a que, con muy pocas excepciones
en el pas, los empresarios y usuarios no poseen una estructura formal, con
organizaciones debidamente constituidas e inscritas en algn registro pblico, lo
que significaba que sus representantes no tenan a quin dar informes de sus
actos o los de la misma Junta Vial, como si se sucede con el resto de
representantes quienes son parte de organizaciones o instituciones a las que
deben dar cuentas de lo que sucede.
Fue por esta razn que, se hizo necesario reducir el nmero de integrantes de la
JVC con la finalidad de poder lograr el qurum legal que se necesita para sesionar
y que ahora, con las reformas efectuadas, baj de 5 a 4 miembros, notndose en
los ltimos meses una mejora en la celebracin de las reuniones.
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V.- NOMBRAMIENTO E INSTALACIN DE LAS JVC
Debe tenerse presente que ambos cargos representan competencias diferentes por
lo que el proceso de investidura es igualmente diferente, por lo que no debiera ser
su investidura de forma automtica ni oficiosa sino que debe procederse mediante
acto solemne de investidura a cargo del Concejo, como rgano superior de la JVC.
27
En ese sentido es preciso aclarar que con la reforma operada recientemente al
Cdigo Municipal el primer Vice Alcalde tampoco podra asumir su
representacin dado que la modificacin legal lo que lo faculta es para atender
tareas o competencias de tipo administrativo que, como vimos al inicio, son
diferentes a las que realiza la Junta Vial, que son de naturaleza consultiva de un
rgano poltico como es el Concejo Municipal.
Este doble ejercicio de voto incluso provoc, no en pocas ocasiones, que ese
representante votaba en forma diferente segn fuera que estuviera en sesin de
Junta Vial o del Concejo, contradiccin que comprobaba ese conflicto de intereses
en donde era, como se dice popularmente, juez y parte a la misma vez.
Para tal designacin debera mediar un acuerdo firme del Concejo en que conste la
designacin del caso.
Al igual que como en el caso del Alcalde Municipal, por tratarse de un funcionario
previamente definido, el procedimiento es el de ACREDITACIN, recayendo el
nombramiento en el Director de la Regin o Macro Regin de Obras Pblicas del
MOPT (existen 10 regiones y 3 macro regiones definidas por este Ministerio).
28
Esa acreditacin debera materializarse mediante nota formal del Director de la
Divisin de Obras Pblicas del MOPT, o del mismo Director Regional o Macro
regional, remitida al Concejo Municipal. Sobre este representante del Ministerio
debemos sealar que el nuevo reglamento cambi las reglas del juego ya que,
ante la imposibilidad en muchas ocasiones de que el Director de la Regin o Macro
Regin (que debe ser ingeniero civil) pudiera ser sustituido en la JVC por otro
profesional de la misma zona, se permite que esa representacin se pueda delegar
en otro (a) servidor (a) del MOPT en la regin, sea o no profesional.
Ahora bien el hecho de que se haya posibilitado que el Director pueda delegar en
otra persona su representacin -lo cual debera acreditar por escrito en nota que
enviara al Concejo Municipal- implicara que el Concejo deba juramentar tanto al
titular como al representante que lo sustituira.
29
asistencia, nominaciones, intervenciones y designacin definitiva, as como las
firmas de quienes coordinen o dirigen la actividad.
30
En segundo trmino, al no sealar la norma que persona debera ser postulada,
ello quedara a criterio de la Unin Cantonal, no obstante la persona debera
pertenecer a una Asociacin de Desarrollo Integral, indistintamente que sea
miembro de su Asamblea General o de su Junta Directiva, ya que esa pertenencia
sera la que otorgara legitimidad sectorial al representante en la Junta Vial
Cantonal.
Adicionalmente esta solucin cumplira con uno de los principios del derecho
administrativo, contenido en el artculo 10 de la LGAP, el cual indica que las
normas deben interpretarse de la forma en que mejor garantice la realizacin del
fin pblico y, en este caso, el fin pblico perseguido es la integracin de Juntas
Viales con representantes de las Asociaciones de Desarrollo Integral del cantn.
31
reflejan el inters por darle permanencia, estabilidad y profesionalismo a
los (as) servidores (as) de dicha dependencia municipal para mejorar su
eficiencia y desempeo.
Con base en la autonoma administrativa del rgimen municipal esa decisin sera
vlida, no obstante -con base en criterios de eficiencia y funcionalidad- sera
recomendable que, en estos casos, exista una relacin de jerarqua o
adscripcin entre el Director de Gestin Vial y la referida Unidad Tcnica
de tal forma que exista vinculacin de competencias y de autoridad o
mando.
Una vez que se hayan definido los representantes de los sectores en la Junta Vial
Cantonal, mediante los procedimientos de acreditacin, designacin, postulacin y
32
eleccin que se han mencionado lneas atrs, el paso siguiente es el acto de
ejecucin del nombramiento.
Ese acto de investidura no es otra cosa que la aceptacin del cargo y que,
segn los artculos 11 y 194 de nuestra Constitucin Poltica, se refiere a la
juramentacin que deben prestar todos los funcionarios pblicos.
En otras palabras, no basta con que se haya definido los miembros de las JVC sino
que deben ser juramentados por los Concejos Municipales lo que, segn la Sala
Constitucional7, es un requisito para tener como vlido o ejecutado el
nombramiento.
El derecho de exigir la fiel y eficiente prestacin del servicio, propio del ente
pblico, as como todos los dems deberes y derechos del servidor, nacen con
la aceptacin del cargo por ste (...)
7
Voto N 2621-95 del 23 de mayo de 1995 y Voto 2958- 96 de 18 de junio de 1996
8
Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Stradmann, San Jos,
2002. p.p. 159-169.)
33
JURAIS A DIOS Y PROMETEIS A LA PATRIA, OBSERVAR Y
DEFENDER LA CONSTITUCION Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, Y
CUMPLIR FIELMENTE LOS DEBERES DE VUESTRO DESTINO?
SI, JURO.
SI ASI LO HICIEREIS, DIOS OS AYUDE, Y SI NO L Y LA PATRIA
OS LO DEMANDEN.
Tal y como se coment en otro captulo, las JVC tienen la obligacin de sesionar,
de manera ordinaria, como mnimo una vez al mes segn lo dispone en el artculo
11 inciso b) del reglamento.
Para cumplir con ello es necesario que, desde un principio, sus miembros
acuerden los das o fechas en que se realizarn esas reuniones
mensuales y as evitar que tenga que estarse convocando individualmente para
cada sesin.
34
En la prctica muchas JVC, en su primera sesin, acuerdan los das (Ejemplo: los
primeros lunes de cada mes) o las fechas (Ejemplo: los das 15 de cada mes) para
llevar a cabo sus reuniones y, desde ese momento hacen y distribuyen el
cronograma de reuniones entre sus miembros, de tal forma que desde el inicio ya
todos estn enterados de ello.
En todo caso no deja de ser recomendable que alguno de sus miembros, o alguno
de los funcionarios de apoyo de la Unidad Tcnica, recuerden a los miembros -por
escrito o telefnicamente- de la JVC esas fechas o confirmen la asistencia con
anterioridad.
Para el caso de sesiones extraordinarias no se aplica esa regla ya que lo fijan los
miembros para cada caso, cuando sea necesario, cumpliendo un procedimiento
especial que dice la ley y que veremos en otro captulo.
Hay que recordar, tal y como se mencion lneas atrs, que con el nuevo
reglamento se sanciona la inasistencia de los miembros a las sesiones siendo que,
si en un ao se presentan 3 ausencias seguidas o 6 no seguidas, el miembro
perder la condicin de integrante de la Junta Vial, una vez que ella lo comunique
al Concejo Municipal, segn se estableci en el artculo 11.d reglamentario. Con
esa modificacin se pretende recordar la obligacin de asistir a sesiones y ordenar
la situacin cuando se presenten ausencias reiteradas que perjudican la
celebracin de las sesiones.
Esa situacin est definida legalmente en los artculos 49, 50 y 51 de la LGAP, que
seala que debe nombrarse un Directorio, o Junta Directiva, compuesta
por Presidente, Vicepresidente, Secretario y Secretario Suplente. Como
esos artculos lo indican, es una obligacin hacer esos nombramientos de forma tal
que no queda a criterio de la Junta si lo hace o no.
35
Las funciones -que la ley denomina facultades y atribuciones- de esos puestos
sern examinados en otro captulo dedicado especialmente a ello.
36
a) La recomendacin de la JVC no exige al Concejo aprobarla pero
s lo obliga a justificar cuando no la apruebe.
Esa potestad de proponer todas las inversiones municipales en la red vial cantonal,
incorporando otros dineros que no sean slo los del impuesto a los combustibles
de la Ley 8114, fue establecida claramente por los artculos 9 y 12.a del nuevo
reglamento.
El hecho de haber ampliado las competencias de las Juntas Viales a todos los
recursos para vas pblicas cantonales, se debe a que en algunas o muchas
municipalidades ingresan recursos que son invertidos en caminos pero que son
manejados por estructuras diferentes a las JVC y Unidades Tcnicas, sin las
regulaciones o exigencias tcnicas, deliberaciones internas, sin planificacin
adecuada o sin necesidad de rendir cuentas como sucede con los fondos de la Ley
8114.
37
Tambin es importante aclarar que cuando se efecten modificaciones o
variaciones a los planes o presupuestos aprobados por el Concejo (para
aumentar, disminuir o cambiar partidas para agregar, eliminar o modificar
proyectos o inversiones) de igual forma se requiere que sea objeto de anlisis
-antes de ser elevados al Concejo- por parte de la Junta Vial.
Por otra parte, para entender esta funcin debemos conocer el significado del
trmino PROPONER. Segn la Real Academia Espaola9 esa palabra significa:
En otras palabras proponer es recomendar, con razones, algo a quien tiene que
tomar la decisin.
Para el caso de las JVC entonces tenemos que su funcin (en trminos
jurdicos competencia) dada por ley consiste en recomendar al Concejo
Municipal la inversin, es decir el empleo o gasto segn la Real
Academia, de los recursos provenientes de la Ley 8114 y otros recursos
destinados a los caminos y calles cantonales. Esa funcin tambin se
cumplir cuando se efecten modificaciones a los planes y presupuestos.
De all que, conforme vimos al inicio de este instructivo, se califique a las
JVC como rgano consultivo para facilitar las decisiones finales del
Concejo Municipal.
9
Real Academia Espaola; Diccionario de la Lengua Espaola, vigsima segunda edicin,
visible en el portal de Internet: www.rae.es/
38
El hecho de que la recomendacin no es vinculante, lo que quiere decir que no
debe ser acatada o aceptada, es tambin mencionado en el artculo 12 del
reglamento que indica que la propuesta de inversin que hace la Junta Vial puede
ser improbada por el Concejo Municipal.
Dicho con otras palabras, sera nulo un acuerdo tomado por el Concejo
Municipal improbando la recomendacin de la Junta Vial, si no se indican
los motivos para ello, y cabra responsabilidad (penal civil y/o administrativa)
para el (los) funcionario (s) que ejecute (n) un acuerdo en esas condiciones,
conforme lo establecen los ordinales 158,166 y 170 de dicha ley administrativa.
Aunque la ley exija que deban explicarse las razones para no aprobar las
propuestas de la JVC, para que exista ms claridad ello y as evitar que se sigan
presentando esos casos, en la reforma al reglamento se incluy, en el artculo
11.b, la obligacin de los miembros de los Concejos Municipales de explicar las
razones tcnicas o legales para improbar la propuesta de inversin y
devolverla a la Junta Vial para que sta proceda a subsanar el error, si fuera del
caso.
De tal forma que con la reforma reglamentaria queda claro que, no slo por
disponerlo antes la ley sino ahora tambin el reglamento, no podran rechazarse
planes de inversin en forma antojadiza o discrecional, sino que hay que razonar el
voto en contrario para que ello sea posible.
Antes de elaborar las propuestas es necesario que las JVC tomen en cuenta
algunos aspectos que indica el inciso b) del artculo 5 de la Ley 8114, tales como:
39
Los recursos
deben destinarse exclusivamente a conservacin y
mantenimiento de la Red Vial Cantonal existente;
10
Directrices que deben observar las municipalidades a la hora de incorporar los recursos de la
Ley 8114 en sus presupuestos los recursos de la Ley 8114.
40
el que debe coincidir el propuesto por el Alcalde para elegirse) y las
directrices del MOPT y el Concejo Municipal (art. 6 reglamento).
7. Para incluir esos planes viales dentro del plan general de la municipalidad
(llamado Plan Operativo Anual) debe hacerse un detalle de las obras, con
base en lo dispuesto en el artculo 12.b del nuevo reglamento y el siguiente
formato o tabla diseada por la Contralora (circular):
11
Sobre los proceso de planificacin municipal se recomienda, por ilustrativo, analizar el Informe
DFOE-SM-02-2007 de la Contralora General de La Repblica
41
Ejemplo: Mantenimiento Ej: Ej: Ej: Ej:
rutinario Bacheo de 1 km Ej: Duracin obras:
10,000,000 5,000,000 Ley 8114
en camino xxx 22 das
Por convenio 3,000,000 MOPT
Inicio: 1 de abril
1,000,000 Asoc. D.I. 2011
Esta funcin tiene su fundamento en los incisos c), d) y g) del artculo 12 del
reglamento que sealan entre sus responsabilidades:
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(La negrita no es del original)
Para llegar a esa conclusin de su funcin supervisora, en primer lugar, hay que
recordar que -segn la Real Academia- velar es cuidar y observar
atentamente, de ello que la JVC debe cuidar y observar que se cumpla con la
legislacin y las polticas -o directrices- de las autoridades como son el Concejo y el
MOPT.
En segundo lugar, se le impone a la JVC que, de una forma muy concreta, evale
la gestin en caminos y calles, mediante los informes que deber recibir en las
sesiones por parte de la Unidad Tcnica, como la oficina encargada de ejecutar lo
aprobado por el Concejo Municipal en el plan y presupuesto de inversin.
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La forma de responder de su gestin es informando al Concejo, como su
superior, de las labores que realiza.
Hay que tener presente que esa vigilancia significa que el Concejo Municipal es
responsable del cumplimiento de las obligaciones y el desempeo de la JVC, de tal
forma que sus actividades -as como cualquier irregularidad o falta- debe ser del
conocimiento del Concejo para garantizar la eficiencia o efectuar los correctivos en
caso de incumplimientos o desviaciones.
Esto implica que las evaluaciones que realiza, en sus reuniones, de la gestin vial
cantonal debe enterar al indicado Concejo.
Si ello no fuere as lo recomendable sera entonces que la Junta acuerde con que
periodicidad enva sus informes al Concejo o le solicita audiencia para ello.
Esa prohibicin debe quedar bien clara en los miembros de las JVC por cuanto ha
sido comn observar como algunos miembros se involucran en la gestin
administrativa (nombramiento de funcionarios de las Unidades Tcnicas,
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determinacin de salarios de servidores, participacin en procesos de contratacin
administrativa de proyectos o inversiones -revisin de carteles, evaluando ofertas o
recomendando adjudicaciones-, girando rdenes a funcionarios de la UTGVM o
municipalidad, etc.) lo cual es incompatible -es decir que no es apto- con la
responsabilidad de evaluar, fiscalizar y supervisar que posteriormente debern
hacer de esa misma gestin administrativa o ejecutiva.
Con las reformas al reglamento, incluyendo los nuevos incisos h) e i), se establece
para la JVC la obligacin de vigilar que las obras se realicen por profesionales
competentes en las labores de planeamiento, diseo y construccin y, a diferencia
del reglamento anterior que no lo mencionaba, tratando de que los proyectos
tengan garanta de calidad, indistintamente que se realicen por administracin,
convenio o por contrato.
Con esas nuevas disposiciones lo que se busca es que las obras se hagan con
sentido tcnico y profesional y que tengan durabilidad o, como se dice ahora,
sostenibilidad en el tiempo, evitando aquellas obras hechas apresuradamente, sin
criterio profesional o ejecutadas con materiales o procedimientos de dudosa
calidad.
Este deber ha tomado mayor importancia en los ltimos aos en nuestro pas,
sobre todo a partir del ao 2000 cuando se reform nuestra Constitucin Poltica
para exigir su cumplimiento. A partir de esa reforma el artculo 11 constitucional
reza, sobre este tema, lo siguiente:
La ley sealar los medios para que este control de resultados y rendicin de
cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas."
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Para el caso de la gestin de caminos y calles en los cantones, el reglamento
contempl que los informes deben ser brindados por las Juntas Viales al Concejo
Municipal y a la sociedad civil, en forma anual, en asambleas con amplia
participacin de sectores importantes de la comunidad.
En este punto hay que aclarar que esa obligacin es de la Junta Vial en
pleno, lo que quiere decir que esa responsabilidad -conforme lo establece la
redaccin inicial del artculo 12 reglamentario- no se puede delegar o
encomendar en alguno de sus miembros, en la Alcalda o en el Concejo
Municipal, es decir que todos los miembros de la JVC deben presentarse o
concurrir a dicha asamblea a dar el informe anual a la sociedad o comunidad.
Esa claridad la deben tener presentes los miembros de las JVC ya que,
lamentablemente, ha sido comn observar como en algunas municipalidades ese
informe no se brinda sino que la Alcalda lo incluye dentro de su informe anual de
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labores que presente al Concejo en marzo, segn lo exige el inciso g) del artculo
17 del Cdigo Municipal.
No habiendo ya duda sobre ello, analicemos cules son esos tipos de qurum:
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1.- QURUM PARA INICIAR FUNCIONES.
Es el qurum necesario para que una JVC pueda tenerse como correctamente
nombrada para iniciar en sus labores.
Sobre este qurum inicial en Las Juntas Viales seal la Procuradura lo siguiente:
En ese sentido, quede claro que, el cuerpo no tiene existencia legal ni puede
ejercer las competencias que le son propias, si todos los miembros previstos
por la ley independientemente que tengan o no derecho a ejercer el voto
no estn previamente nombrados, sea, ante la ausencia de algn
nombramiento, no sera factible siquiera sesionar vlidamente.
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Tendramos entonces que, de un total de 6 miembros que la componen,
para sesionar las JVC se requiere que estn presentes 4 miembros.
Uno de los temas que ha dado mayores discusiones es que para hacer el qurum
para sesionar no tiene importancia que uno de sus integrantes -el representante
del Concejo Municipal- no tenga voto. Al respecto seal la Procuradura en el
dictamen mencionado lo siguiente:
Se refiere a la cantidad de votos que se requieren para que, una vez iniciada las
sesiones, la JVC pueda tomar acuerdos en sus deliberaciones o discusiones. En el
lenguaje jurdico se le conoce como qurum funcional.
Esa disposicin quiere decir que en las JVC para tener por aprobado un
acuerdo debe tenerse la opcin que tuvo la mayor cantidad de votos
afirmativos de los miembros presentes, sin contar el Representante del
Concejo Municipal a quien el artculo 10 del reglamento no le concedi derecho a
votar. En caso de empate el voto del Presidente se contabiliza doble.
Siendo que en las Juntas Viales se requiere la mayora simple no quiere decir
que sea obligada la mitad ms uno de los presentes sino la opcin que tuvo ms
votos. Ello por cuanto es posible que para una votacin existan 3, 4, 5 o ms
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propuestas, en las que sera imposible exigir la votacin de la mayora de los
presentes, por lo que la mayora simple se define con la mocin que tuvo ms
votos favorables.
Una vez iniciada la sesin para tomar acuerdos se tiene como aprobada la
opcin que cuente con ms votos favorables, sin contar el voto del
Representante del Concejo Municipal que no tiene derecho a voto. (QURUM
FUNCIONAL)
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De igual forma, analizamos en otro apartado, que las sesiones ordinarias,
conforme lo indica el artculo 52 de la LGAP, son las que se celebran en los das o
fechas que acuerden los miembros en su primera sesin para evitar que
tenga que estarse convocando para cada sesin.
Debe tenerse presente que en las sesiones ordinarias se tratan todos los asuntos
que estn incluidos en un orden del da -el cual analizaremos ms adelante- que se
ha definido previamente para todas las sesiones. Para tomar acuerdos en asuntos
no incluidos en la agenda, y que sean declarados de urgencia, ser necesaria la
votacin de 2 terceras partes, es decir 4 miembros (art. 54 LGAP).
El artculo 11, inciso b), del reglamento seala que la JVC sesionar
extraordinariamente cuando as lo acuerden sus miembros, o cuando sea
convocada por los rganos del Gobierno Municipal que -segn la Constitucin
Poltica y Cdigo Municipal- son la Alcalda y el Concejo Municipal. En el ltimo
caso las sesiones deben realizarse obligatoriamente.
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Sern convocadas por el Presidente -Alcalde- (art. 49.d LGAP);
Slo podrn conocerse los asuntos para las que fueron convocadas;
Segn lo establecen los artculos 268 de la LGAP y 37 del Cdigo Municipal las
sesiones de la JVC deben celebrarse en la sede de la municipalidad, generalmente
en las instalaciones de la Unidad Tcnica, saln de sesiones del Concejo u otro
lugar apropiado con las condiciones adecuadas para las deliberaciones.
Las sesiones de las JVC -segn lo exige el artculo 54 de la LGAP- deben ser
siempre privadas, es decir que a ellas solamente pueden asistir sus 6 miembros
titulares.
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De igual forma podran asistir los funcionarios de la Unidad Tcnica que, como
Secretara Tcnica de la Junta, se requieran para prestar asistencia a la realizacin
de las sesiones (brindar informes, colaborar con el Secretario en el levantamiento
de actas, prestar apoyo logstico, etc.).
En lneas precedentes se ha determinado que las JVC sesionan en las fechas que
sus miembros decidan, decisiones que supone que han determinado una hora en
particular para reunirse, de acuerdo con sus necesidades y posibilidades. Para ello
se recomienda tomar en consideracin que existen miembros que no son
funcionarios municipales por lo que hay considerar sus circunstancias particulares.
Una vez fijada la hora -para sesiones ordinarias o extraordinarias- la sesin debe
iniciarse dentro de los 15 minutos siguientes a la hora sealada, conforme
a ese lapso de tolerancia que -al ser omisa la LGAP sobre ello- establece el artculo
38 del Cdigo Municipal, lapso que coincide con el sealado por el Cdigo Procesal
Civil.
Para determinar la hora ser necesario consultar el reloj del despacho (oficina o
lugar donde se celebra la reunin); si no existiere se comprobar en el reloj de la
Presidencia o, finalmente, en consulta telefnica de la hora oficial.
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Al no sealar la Ley 8114 ni su reglamento las funciones para cada uno de los
puestos ser necesario describirlas segn lo dispuesto en dicha ley administrativa.
Velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos que regulen a las JVC
y la gestin vial cantonal;
Hay que recordar que, tal y como advertimos en otra oportunidad, se suplen las
funciones de la Presidencia y no las de la Alcalda.
Por su parte el artculo 50 de la LGAP enumera las funciones del Secretario as:
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Es importante aclarar una confusin que se ha dado con las funciones de la
Secretara en relacin con el carcter de Secretara Tcnica de la Unidad Tcnica.
Las facultades, atribuciones y deberes de todos los miembros de las Juntas Viales
ya han sido objeto de comentario cuando analizamos sus funciones y
competencias.
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Para el cumplimiento concreto de las mismas pueden o deben, segn sea el caso,
utilizar los mecanismos que prev el procedimiento parlamentario o deliberativo,
entre los cuales mencionaremos algunos de ellos tales como:
Formular mociones.
Ahora bien, al no existir un reglamento nico para esas regulaciones en las JVC es
recomendable que los Concejos Municipales, con base en su autonoma para dictar
este tipo de normas, promulguen los reglamentos por los cuales se oriente el
accionar parlamentario de las Juntas Viales, considerando las caractersticas de su
municipalidad, comunidad y cantn.
Para esos efectos hay que tener algunas pautas generales tales como:
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El orden del da, tambin conocida como Agenda de la Sesin, es el documento
en donde de planean previamente los temas o asuntos que se tratarn de
manera exclusiva durante la sesin.
Durante las sesiones slo se podrn tratar los temas contenidos en el Orden del
Da salvo que, durante su lectura al inicio de la sesin, se apruebe -por
unanimidad- Mocin de Alteracin de Orden del Da para incorporar
otros temas.
Pese a la posibilidad de tratar otros temas, para votar asuntos urgentes que no
estaban incluidos en el orden del da, conforme al artculo 54.4 de la LGAP, slo
es posible si estn presentes 4 miembros de la JVC -que corresponde a 2/3
del total- y aprueban declararlo urgente para luego someterlo a votacin.
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3) APROBACIN DEL ORDEN DEL DA
4) LECTURA Y APROBACIN -firma- DEL ACTA ANTERIOR.
5) ASUNTOS URGENTES
6) ATENCIN DE AUDIENCIAS
7) LECTURA DE CORRESPONDENCIA
8) ASUNTOS PENDIENTES
9) INFORMES (Unidad Tcnica y otros)
10) MOCIONES Y ACUERDOS
11) CIERRE DE LA SESIN
1.- CONCEPTO.
2.- RESPONSABILIDAD.
Para el caso de las Juntas Viales puede ser auxiliado por funcionarios (as) de
la Unidad Tcnica la cual, como se ha dicho, tienen el carcter de Secretara
Tcnica, cuya funcin es colaborar y apoyar la gestin de las JVC.
3.- CONTENIDO.
12
Diccionario de la Lengua Espaola, Tomo I, Madrid, Espasa-Calpe, 1998, pg. 34.
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2) Lugar, fecha y hora de celebracin de la sesin;
nicamente deben constar las intervenciones en forma ntegra, fiel o total cuando
el miembro lo solicita o cuando se trate de una intervencin de mucha
importancia.
Cuando se cometan errores deben ser corregidos mediante nota al final del
acta, antes de las firmas correspondientes.
5.- APROBACIN.
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Segn ese mismo numeral los acuerdos no tienen firmeza, y por lo tanto no
pueden ejecutarse, a menos que por votacin de 4 de los miembros (2/3
partes del total de la JVC) se acuerde dar firmeza al acuerdo en el mismo
momento.
" solo estn habilitados para deliberar y aprobar el acta los directores que
estuvieron presentes en la sesin anterior. Son ellos, a ciencia cierta, quienes
saben si lo que se consigna en el acta corresponde a lo deliberado y acordado
en la sesin. ()
6.- FIRMAS.
Ahora bien, por haber sido el responsable del levantamiento del acta, sera
conveniente la firma del (de la) Secretario (a), ya que se entiende que tiene
fe pblica administrativa15, es decir deja constancia de todo lo acaecido en la
sesin y del trmite legal de la misma, incluyendo la votacin y la mayora.
14
Dictamen 053-2000 del 16 de marzo del 2000
15
ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial
Stradmann, S.A., San Jos, 2000, pp. 82-83
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8.- ACCESO PBLICO A LAS ACTAS.
Es muy comn que exista temor entre los miembros de las JVC cuando cualquier
persona, agrupacin o institucin les solicita copia de actas o transcripcin de
stas.
Ese derecho ciudadano ha sido incluso objeto de bastante anlisis, por ejemplo
mediante el dictamen C-04-97 emitido por la Procuradura General de La Repblica
y reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, en donde se ha sentenciado
que tal derecho de examinar los libros de actas se basa en el principio de
publicidad para dar transparencia y claridad a las actuaciones de los funcionarios
pblicos.
1.- CONCEPTO.
2.- FORMALIDADES.
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En virtud de que la LGAP no menciona cmo deben ser las mociones, se examinar
las regulaciones contenidas en el Cdigo Municipal, como norma supletoria, para el
caso de los Concejos Municipales.
Los artculos 44 y 46 del Cdigo nicamente establecen que las mociones deben
presentarse por escrito y debidamente firmadas por quien o quienes las
presentan o proponen. Se presentan ante el Secretario quien anotar la
presentacin para ser conocidas segn el orden de presentacin.
Ahora bien, como todo acto administrativo, las mociones deben ser regladas
-es decir con ciertos contenidos mnimos- y motivadas16. Pese a que no existe un
formato o modelo nico, conforme a las formalidades usuales en el procedimiento
parlamentario podra consistir en la siguiente estructura:
c) Firma: Al final del texto deben suscribirse con las firmas de los
proponentes.
16
Artculos 132, 136 y concordantes de la LGAP.
62
El acuerdo es la forma de expresar la toma de decisiones, mediante el cual se
indica la voluntad de la Junta Vial a travs de un procedimiento de votacin.
Para el caso de las JVC la aprobacin se obtiene por mayora simple, en virtud de
lo preceptuado en el artculo 11, inciso b del reglamento que a la letra dice:
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Acordar la presencia de pblico o ciertas personas con derecho o
no de intervenir en las discusiones; para lo cual se requiere tambin de
votacin unnime de los presentes. Posibilidad dispuesta en el artculo
54.1 de la LGAP.
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XV.- DE LA IMPUGNACION DE ACUERDOS
Se conocen con ese trmino los medios y formas que el ordenamiento jurdico
establece para oponerse a los acuerdos dictados por los rganos colegiados, en
este caso por las Juntas Viales, con la finalidad de que se revoquen, revisen,
rectifiquen, modifiquen o anulen esos acuerdos.
Como lo sugiere el nombre, este recurso -que esta contemplado en los artculos 58
de la LGAP y 161 del Cdigo Municipal- tiene el objetivo de que la JVC
revoque algn acuerdo previamente adoptado. En otras palabras es un
intento por derogar -lo que quiere decir eliminar- o variar -lo que significa
modificar- el criterio anteriormente aprobado mediante acuerdo, lo cual puede ser
sobre la totalidad del acuerdo o sobre una (s) parte (s) del mismo.
Dicho recurso slo se puede interponer contra los acuerdos firmes y debe ser
presentado, con las justificaciones o razones del caso, dentro de los 5 das
hbiles despus de haber sido declarado firme. Al respecto hay que recordar
que un acuerdo es firme cuando se puede ejecutar (es eficaz), y, para ello, debe
haber sido aprobada el acta en donde se adopt o tambin que haya sido
aprobado en firme en la misma sesin.
Los motivos para justificar este tipo de recursos son de legalidad (el acuerdo es
contrario a la ley o a otras normas del ordenamiento jurdico), oportunidad (es
decir que es el momento para una decisin de ese tipo), mrito (implica que
merece revocarse) o conveniencia (lo que significa que resulta ser el mejor
camino o decisin), segn los indican los artculos 152 de la LGAP y 161 del Cdigo
Municipal.
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A diferencia del anterior, el Recurso de Apelacin lo decide el Concejo
Municipal -como superior- y no la Junta Vial. El mismo est regulado, al igual
que el de revocatoria, por los artculos 58 de la LGAP y 161 del Cdigo Municipal.
Esto implica que el Recurso de Revisin tiene que interponerse por alguno de
los miembros en la sesin en que se toma el acuerdo o, a ms tardar, en la
siguiente sesin, antes de que se apruebe definitivamente el acta.
Podra darse que, a criterio del Presidente de la JVC, el recurso tenga que ser
decidido en una sesin extraordinaria, segn lo establece el artculo 55 de la LGAP.
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Este tipo de recursos debe interponerse o presentarse nicamente ante el
Concejo Municipal quien podr anular el acuerdo de la Junta Vial, siempre y
cuando no haya transcurrido ms de 5 aos desde que el acuerdo adquiri
firmeza.
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