PERFILES LATINOAMERICANOS 12 JUNIO 1998

CAMBIO
INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD
EMERGENTE DE LA EDUCACIN SUPERIOR
EN AMRICA LATINA*

Adrin Acosta**

El argumento central del artculo es que las ltimas dos dcadas representan
u n periodo de transicin entre dos p a r a d i m a s de polticas en l a educacin
superior latinoamericana: el desarrollista y el modernizador. Las principales
fuerzas o motores de esa transicin han sido los cambios en el entorno social,
poltico y productivo, los cambios en las polticas, y las tensiones acumuladas
y emergentes en los sistemas y las instituciones de educacin superior. Desde
una perspectiva comparada, se tratan de identificar las tendencias en cada
uno de esos conjuntos de cambios, analizando algunos efectos en diversas
"esferas" del desempeo de las instituciones de educacin superior (haciendo
nfasis en el caso de las universidades).

The central argument of the article is that the last two decades mark aperiod
of transition between two paradigms ofpolitics i n higher education i n Latin
America: the deuelopmental and the modernizing. The main forces or motors i n
this transition have been the changes i n the social, political and productive
environment, political changes, and accumulated, as well-as new, tensions i n
the systems and institutions ofhighereducation.From acomparativeperspective,
efforts are mude to identifi the tendencies i n each one of these factors o f change,
analyzing some of the effects on different "spheres"ofperformance of higher
education institutions (with emphasis on the case of the universities).

Introduccin

7
2.d c a educacin superior en Amrica atina h a sufrido u n conjun-
to de transformaciones importantes en las dos ltimas dcadas del
* Este trabajo forma parte del proyectouSociologade los procesos de cambio institucional
en la educacin superior" que el autor desarrolla actualmente en la UAM-Azcapotzalco.
** Profesor-investigador visitante en el Departamento de Sociologa de la Universidad
Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco. Egresado de la 1 Promocin del Doctorado de Inves-
tigacin en Ciencias Sociales de la FLACSO-Mxico.
PERFILES LATINOAMERICANOS

siglo que se extingue. Luego de los intensos periodos de ajuste y cam-

bio estructural de las economas de la regin durante los ochenta, y
despus de los reformas de "segunda generacin" instrumentadas
por los gobiernos del rea en los noventa, junto con los procesos de
democratizacin o de "reequilibramiento democrtico" experimen-
tados en la mayor parte de esas sociedades, los sistemas y estable-
cimientos que conforman el sector de la educacin superior en varios
pases de la regin se vieron enfrentados no slo a un nuevo contexto
habitado por restricciones, desafos y oportunidades de muy diversa
ndole, sino que sufrieron tambin los efectos de una nueva orienta-
cin de las polticas pblicas que se combinaron conflictivamente
con la persistencia de viejos problemas y estructuras institucionales.
En estas circunstancias, el sector se consolid como un espacio don-
de los desafos del entorno, las polticas pblicas y los cambios ins-
titucionales se ensamblan o articulan de manera especialmente con-
flictiva (Acosta, 1997).
Esta conflictividad no es, por supuesto, reciente. De hecho, la
historia de las relaciones entre la sociedad, el Estado y las institu-
ciones de educacin superior de la regin (en especial, las universi-
dades pblicas), se caracteriza precisamente por continuas tensio-
nes y conflictos de origen diverso, que imprimen a esa relacin un
perfil cambiante, diverso y complejo. Sin embargo, la novedad de las
relaciones descansa en la emergencia de nuevas tensiones, la per-
sistencia de viejos problemas y el aumento de las incertidumbres
que produce una sociedad en rpida transformacin en las esferas
poltica, econmica y cultural, que exigen a los sistemas de ensean-
za de nivel terciario producir respuestas institucionales que les per-
mitan adaptarse crecientemente a los constantes desafos del entor-
no, pero tambin a las tensiones institucionales que los habitan.
El argumento que se intenta desarrollar en el artculo es que las
instituciones y los sistemas de educacin superior en Amrica Lati-
na se encuentran en un periodo de transicin hacia un nuevo esque-
ma de desarrollo institucional. Esta transicin descansa en tres
fuerzas o motores principales: los cambios en el entorno social y pro-
ductivo, los cambios en el paradigma poltico de las polticas pbli- '
cas de nivel superior, y las tensiones endgenas que coexisten en las
instituciones y los sistemas de educacin superior, en especial, en
las universidades pblicas. Esta transicin implica un conjunto de-
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

sordenado de movimientos de cambio, ajuste o adaptacin de las ins-

tituciones y los sistemas como intentos de respuesta a las demandas
y expectativas que resultan de la dinmica de las "fuerzas" sea-
ladas.
La hiptesis parte del supuesto de que existe desde la dcada
pasada un proceso de complejidad creciente de los sistemas y las
instituciones de educacin superior derivado de los nuevos desafos
y problemas que implica la transicin hacia un nuevo ciclo de de-
sarrollo en las sociedades de la regin. El concepto de "complejidad"
es entendido aqu en un sentido luhmanniano, es decir, como un "ex-
ceso de posibilidades" de realizacin de decisiones y acciones ins-
titucionales en un horizonte caracterizado por una gran "carga" de
incertidumbres.' Esa complejidad se expresa en la aparicin, agu-
dizacin o reformulacin de un cuerpo de tensiones institucionales
que afectan en diverso grado el desempeo de los establecimientos
de educacin superior, lo que apunta hacia la construccin de una
nueva agenda de transformaciones en la educacin superior que
permita a los sistemas y establecimientos una "adaptacin incre-
mental" (March y Olsen, 1989) a los desafos emergentes y a las
tensiones acumuladas. Esta agenda incluye, de manera relevante:
1) el trnsito hacia una "nueva institucionalidad de los estableci-
mientos y sistemas de educacin superior, que permita la construc-
cin de esquemas de gobernabilidad institucional orientados a pro-
veer de respuestas eficaces a las demandas endgenas y exgenas de
las instituciones;2) la construccin de un liderazgo institucional que
propicie y regule los cambios en los establecimientos, as como la ges-
tin de los recursos, las responsabilidades y los compromisos, y 3) el
impulso a polticas de integracin regional que faculta no slo la mo-
vilidad de estudiantes, profesores e investigadores en la regin, sino
fundamentalmente la creacin de "redes de conocimiento"que fortalez-
can las capacidades regionales en las reas cientficas y tecnolgicas.
Para el desarrollo del argumento, se intenta identificar, desde
una perspectiva comparada, el perfil de los principales cambios ocu-
rridos en el entorno, los sistemas de educacin superior y las pol-

l Para Luhrnann, la complejidad es el exceso de posibilidades del mundo, o sea, la dife-

rencia entre el nmero de las posibilidades potenciales y el nmero de las mismas actualiza-
das. En este sentido, la complejidad significa la necesidad de seleccin"(Zolo, 1997:246).
PERFILES.LA TINOAMERKANOS

ticas pblicas para ese sector en Amrica Latina durante el periodo

1980-1992,.destacando algunos casos nacionales. Por ser parte de
una reflexin en curso, varias de las ideas e hiptesis apuntadas tie-
nen un carcter estrictamente provisional.

Perspectiva analtica: definiciones y conceptos bsicos

El estudio de los procesos de cambio institucional en la educacin

superior requiere explicitar los supuestos y conceptos bsicos que se
incorporan en el anlisis. En el presente trabajo, la perspectiva
analtica elegida est compuesta por elementos provenientes tanto
de algunos enfoques neoinstitucionalistas como del campo delpolicy
analysis.
Uno de los supuestos centrales del argumento tiene que ver con
la definicin de los sistemas de educacin superior como conjuntos de
arreglos institucionales que expresan ciertas reglas, normas y valo-
res que constrien o estimulan un determinado perfil de acciones
institucionales. Desde esta perpectiva, el ncleo bsico de anlisis
son las instituciones, que pueden ser definidas como "estructuras y
actividades cognitivas, normativas y regulativas, que proporcionan
estabilidad y significado al comportamiento social" (Scott, 1996:33).
En este contexto terico, las instituciones "son transportadas por va-
rios portadores (carriers) -culturas, estructuras y rutinas- que
operan en mltiplesniveles dejurisdiccin. En esta conceptualizacin,
las instituciones son sistemas multifacticos que incorporan siste-
mas simblicos -constructos cognitivos y reglas normativas- y
proceso regulativos que llevan a cabo y dan forma a la conducta so-
cial" (ibid.).
Las instituciones tambin pueden ser vistas como "sistemas de
adaptacin rutinarios", en los cuales los cambios en el entorno cons-
tituyen la variable clave en los esquemas de su "adaptacin incre-
mental". En este sentido, el desarrollo institucional en los estable-
cimientos de educacin superior puede definirse como la capacidad
de adaptacin de las instituciones a los cambios en el entorno y sus
propias transformaciones en los equilibrios internos en el plano de la
organizacin, el funcionamiento acadmico o el gobierno universi-
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y C O M P L U I D A D EMERGENTE

tario, lo que implica la identificacin de los arreglos institucionales

bsicos que permiten ordenar la conflictividad inherente a las uni-
versidades latinoamericanas, y producen equilibrios que combinan
ciclos ms o menos largos de estabilidad y de inestabilidad.
Bajo el supuesto de que el conocimiento es el objeto de trabajo
original y originario de los sistemas e instituciones de educacin su-
perior, diversos estudios (generalmente anglosajones)han argumen-
tado la tesis de que son los cambios en el conocimiento y en las rela-
ciones entre las organizaciones y grupos acadmicos las variables
fundamentales que explican los procesos de cambio institucional. Sin
embargo, como seala Brunner (1989), en el contexto latinoameri-
cano esas variables desempean un papel marginal en la explicacin
de los procesos de reforma institucional, y son las variables relacio-
nadas con el poder y la poltica las que mejor se ajustan a la com-
prensin de los procesos de cambio.
Tradicionalmente, se atribuyen a factores endgenos o exgenos
los procesos de cambio en los sistemas y en las instituciones de edu-
cacin superior. El enfsis en algunos factores da por resultado la
construccin de enfoques "internalistas" o "externalistas" para el
anlisis de los cambios institucionales (Clark, 1991). Sin embargo,
tambin se han formulado propuestas analticas que intentan incor-
porar ambos tipos de factores desde una perspectiva de poltica p-
blica; alrededor, por ejemplo, de aproximaciones como los "campos
de produccin de polticas" (Cox, 1993). Desde este.enfoque, se tra-
tan de identificar las relaciones entre el gobierno y universidades
alrededor de temas especficos (issues), construidos por los actores
en procesos de interaccin sociopoltica, y que representan a su vez
la disputa por recursos y metas en arenas diferenciadas de nego-
ciacin.
Desde algunos enfoques del anlisis de polticas, los procesos de
cambio institucional pueden ser observados como producto de la in-
teraccin entre los de implementacin de polticas pblicas y los pro-
cesos de produccin de los ajustes internos que se impulsan en las
instituciones-objeto de dichas polticas. Si, como sealan Meny y
Thoenig, "toda poltica pblica encubre una teora del cambio social"
(1992:168), su implementacin lleva implcita la hiptesis de un
cambio en las instituciones que estn involucradas directa o indirec-
tamente con los efectos de esa instrumentacin.
PERFILES LATINOAMERXANOS

La "caja negra" de las interacciones puede ser analizada como un

conjunto de articulaciones entre intereses, reglas y recursos de los
actores involucrados en la implementacin de las polticas. Bardach,
por ejemplo, seala que la conjugacin de ambos procesos asemeja,
metafricamente, un "ensamblaje" entre distintas partes de una
"mquina" (Bardach, 1977). Sin embargo, es preciso sealar que
esos ensamblajes no son casi nunca articulaciones o acoplamientos
"suaves" entre los distintos componentes (recursos) y actores del
proceso, sino que implican diversos juegos y negociaciones conti-
nuas entre los mismos, que se despliegan en diversas arenas de po-
der y en torno a cuestiones especficas. Es por ello por lo que resulta
importante destacar el perfil conflictivo que a menudo caracteriza a
esos ensamblajes entre las polticas y los cambios institucionales.
Esa conflictividad es fundamentalmente resultado de la tensin
entre los intereses, expectativas y ambigedades que se manifiestan
en las relaciones entre los actores involucrados en las polticas. Si
una poltica educativa significa primordialmente la posibilidad de
introducir nuevos arreglos institucionales (o reformar los existen-
tes) entre el Estado y sistemas y establecimientos educativos, su
construccin y eficacia dependen en buena medida del grado de com-
promiso y consenso alcanzado entre los decision-makers y los "clien-
tes" de dichas decisiones de polticas. Pero tambin puede depender
de la capacidad gubernamental para instrumentar de manera
relativamente autnoma arreglos institucionales de cierto perfil y
orientacin, que introduzcan cambios parciales o globales en las re-
laciones entre el Estado y las instituciones de educacin superior, lo
que implica la existencia de una burocracia estatal que acta de
matera coherente y que funciona con vnculos de arraigo en determi-
nadas zonas del sistema y de las institu~iones.~
En este sentido, la "nueva institucionalidad" de los sistemas y es-
tablecimientos a la que se hace referencia en este trabajo se refiere,
fundamentalmente, a las nuevas reglas y cdigos simblicos que or-
denan las interacciones entre los actores gubernamentales y univer-

Este argumento tiene su base terica en el conceptodeembeddedautonomy (autonoma

"arraigadano "enraizadan)que utiliza Peter Evans al referirse a la capacidad estatal para
introducircambios en la sociedad.El autor define al concepto como laUcapacidadtransformativa
estatal [que]requiere una combinacin de coherencia interna y conectividad externa"(Evans,
1992176).
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

sitarios. La "novedad consiste en la introduccin de la evaluacin

del desempeo como el eje de las acciones gubernamentales y de los
procesos de cambio en las instituciones de educacin superior de
Amrica Latina, lo que ha implicado, fundamentalmente, una rees-
tructuracin de los campos de conflicto entre los actores de las re-
laciones. Es por ello por lo que esa nueva institucionalidad est
estrechamente ligada a los cambios en el perfil, o perfiles, de la go-
bernabilidad en instituciones como las universidades pblicas, cuya
lgica estrictamente poltica (politics)parece estarse encaminando
hacia una lgica que descansa esencialmente en polticas (policies)
de desarrollo institucional. La gobernabilidad institucional es en-
tendida aqu en una aceptacin amplia como el equilibrio dinmico
entre demandas institucionales y capacidad de respuesta de las
autor ida de^.^

Tres fuentes del cambio institucional en .la educacin

superior

Cambios en el entorno social y productivo

Los procesos de ajuste y reestructuracin econmica y poltica que se

desarrollaron con distintos ritmos y modalidades en las sociedades
latinoamericanas desde la dcada de los ochenta, transformaron
profundamente su perfil productivo y poltico. Esas transformacio-
nes, estudiadas por autores como Cavarozzi (1991) y Garretn
(1995), fueron resultado no slo del agotamiento de una frmula
"estadocntrica" de relaciones entre economa, poltica y sociedad,
sino tambin producto de una profunda reestructuracin de los pa-
trones de la economa y el comercio internacional que alteraron sus-
tancialmente las antiguas formas de insercin de las economas na-
cionales en el "nuevo" orden capitalista internacional.
En el escenario configurado desde la dcada de los ochenta, se
pueden advertir tendencias hacia una nueva significacin social de

Esta defincin corresponde a la nocin clsica del concepto de gobernabilidad en tr-

minos de la ciencia poltica formulada en el clebre texto de Crozier, Huntington y Watanuki
las instituciones de educacin superior. Por un lado, debido a que sus
funciones sustantivas tradicionales (docencia, investigacin, difu-
sin) fueron crecientemente cuestionadas por diversos sectores de
la sociedad y por no pocos gobiernos de la regin por su "baja" rele-
vancia productiva o por su escasa relacin con los problemas sociales
y productivos de sociedades en cambio. Por el otro, porque proble-
mas como la masificacin anrquica de muchas universidades p-
blicas, la ausencia de la evaluacin sistemtica de su desempeo, o
el fracaso de las polticas planificadoras, llevaron a considerar a bue-
na parte de las instituciones de educacin superior (IES) como un sec-
tor de 'bajo rendimiento" en el marco de las polticas sociales instru-
mentadas en los aos de la recesin y el ajuste (Schwartzman, 1993).
La globalizacin de las economas y de los intercambios comer-
ciales, y el impacto de las nuevas tecnologas de comunicacin ma-
siva, dieron como resultado no slo una similar globalizacin de los
patrones de consumo de bienes productivos y culturales, sino tam-
bin el surgimiento de nuevas necesidades productivas y de conoci-
miento en las sociedades latinoamericanas, a las que los sistemas de
educacin superior de la regin no fueron capaces de ofrecer respues-
tas rpidas y pertinentes. Una sensacin de insatisfaccin general
parece haberse extendido entre los hacedores de polticas del sector
y entre las lites gubernamentales y econmicas que encabezaron
las coaliciones reformadoras de las economas del subcontinente. La
educacin superior fue vista como un "rea-problema"que haba que
adaptar o ajustar a las nuevas condiciones que impona la liberali-
zacin de las economas y el comercio, la organizacin del trabajo, la
democratizacin de los sistemas polticos, y las exigencias de calidad
y pertinencia en la formacin profesional y de investigacin que du-
rante mucho tiempo quedaron en el monopolio que el Estado asign
a las universidades pblicas de la zona. Ante la acumulacin de los
problemas y de los reclamos, muchos gobiernos de la regin decidie-
ron reorientar sus polticas hacia la educacin superior, e intentaron
mediante diversas vas e instrumentos, modificar los patrones de
crecimiento y desempeo de los sistemas y de las instituciones del
sector, no slo con con el propsito de regular de manera ms eficaz
el crecimiento del sector, sino tambin con el objeto de establecer
nuevos vnculos con el mundo de la produccin y de las necesidades
sociales.
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

En el transcurso de los aos ochenta y noventa, varios gobiernos

nacionales latinoamericanos enfocaron sus poderes y atribuciones
hacia la creacin de mecanismos de accountability en las institucio-
nes pblicas de educacin superior, es decir, frmulas instituciona-
lizadas, sistemticas, de "rendicin de cuentas" de las instituciones.
En especial, la nocin de autonoma institucional de las universida-
des ha sido lentamente redefinida a travs de diversas estrategias,
que expresan, con matices, una nueva frmula de relaciones entre
el Estado y las universidades basada en nuevos arreglos institu-
cionales entre financiamiento pblico y evaluacin del desempeo.
A lo largo de la dcada de los ochenta, la experiencia en pases como
Brasil (Cunha, 1995), Argentina (Krotsch, 1996) o Mxico (Kent,
1995), ilustran con claridad los intentos por construir esas nuevas
frmulas de relaciones, en contextos de conflictividad manifiesta o
latente. En estas circunstancigs, en el transcurso de los aos de la
crisis y el ajuste, un conjunto de nuevas reglas de los intercambios
entre el Estado y las IEs anunciaron el fin de un ciclo y el surgimiento
de otro.

Cambios en las poltticas

Otro de los motores o fuerzas que han impulsado los cambios en los
sistemas e instituciones de educacin superior en Amrica Latina es
el de los paradigmas de las polticas y el perfil mismo de stas e
instrumentos pblicos que buena parte de los gobiernos de la regin
han impulsado desde finales de la dcada pasada. Es decir, son
transformaciones en los paradigmas estatales, entendidos aqu en el
sentido que autores como Offe (1992),definen como "paradigmas po-
lticos": conjunto de creencias, realizaciones estructurales, legitimi-
dad de las funciones y capacidades estatales que los miembros de
una sociedad o de sus lites dirigentes reconocen implcita o explci-
tamente como fundamento de su relaciones y estrategias de accin
c~lectiva.~

* Es conocido el hecho de que el concepto de paradigma tiene su definicin m& conocida

en la obra de Kuhn. En La estructura de las revoluciones cientficas, T.S. Kuhn define al
concepto como "realizaciones cientficas universalmente reconocidas que, durante cierto
tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad cientfica"(1991:
13). Para el caso que nos ocupa -las polticas de educacin superior- el concepto puede ser
PERFILES LATINOAMERICANOS

A partir de esta conceptualizacin, se pueden distinguir dos pa-

radigma~de desempeo estatal en la educacin superior, que se
suceden en el tiempo, y en medio de los cuales se puede advertir un
proceso de transicin: los paradigmas desarrollista y modernizador.
El paradigma desarrollista, basado en el patrocinio "benigno" esta-
tal, vigente desde la segunda posguerra hasta la crisis de la deuda,
donde el eje era el financiamientro incremental y el intercambio de
recursos pblicos por legitimidad y estabilidad (Cox, 1993;Brunner,
1994), h e sustituido por un paradigma modernizador basado en el
impulso a la competitividad y diferenciacin de las instituciones,
donde el eje es el financiamiento pblico ligado a compromisos de ca-
lidad y eficiencia en los productos de los establecimientos y los sub-
sistemas (vase cuadro

Cuadro 1

Paradigma Perfil de Instrumentos Resultados

dominante polticas de polticas esperados

Desarrollista Planificadoras Indicativos Estabilidad y legimitidad

Modernizador Evaluadoras Inductivos Calidad, pertinencia,

equidad

Esta transicin en el paradigma de las polticas educativas del

nivel terciario tuvo como contexto un cambio en el paradigma global
de las polticas sociales en los aos del ajuste y reestructuracin del

definido como el conjunto de ideas, creencias y arreglos institucionales que los gobiernos y las
agencias intemacionales invocan para justificar los cambios e n las polticas hacia el sector.
Autores como Guy Neave (1990, 1994), han centrado s u atencin e n el cambio e n las
formas de intervencin estatal en la educacin superior para sealar un cambio e n el modelo
de la accin estatal, advirtiendo, para el caso europeo, el ascenso, en los aos ochenta, de la
figura del "Estado evaluador" en la educacin superior. Sin embargo, para el caso latinoame-
ricano, es posible afirmar que la presencia de ciertos rasgos de esa figura (preocupacin por
la evaluacin estratgica, "piloteo a distancia" de la educacin superior, preocupacin por la
n que por el control), se ha combinado con un cambio en la matriz conceptual
s u p e ~ s i ms
e ideolgica estatal en lo referido a la educacin superior, pero tambin e n la percepcin que
las propias instituciones del sistema tienen en torno a s u papel e n el nuevo contexto regional.
Por ello, se prefiere aqu sealar ms un cambio en los paradigmas de intervencin pblica
en educacin superior que en el modelo de accin estatal.
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

Estado y de la economa (Franco, 1995).Pero tambin estuvo vincu-

lado a la influencia que, en el contexto internacional, ejercieron las
grandes agencias de financiamiento y orientacinpoltica de las po-
lticas como el Banco Mundial y la U n e ~ c oEn. ~ el primer caso, un im-
portante documento editado por el Banco Mundial parte de la reco-
mendacin de fortalecer la autonoma de las universidades y de los
sistemas pero, a lavez, establecer un marco de polticas pblicas cohe-
rentes orientadas a regular con criterios ms estrictos el financia-
miento pblico a las mismas. Desde esta perspectiva, la reforma de
la educacin superior en los pases en desarrollo debe pasar por es-
trategias crecientemente diferenciadorasde las instituciones del sis-
tema -que incluye el desarrollo e impulso de los establecimientos
privados- la diversificacin de las fuentes de recursos por parte de
las universidades pblicas, la "redefinicin del papel del gobierno en
la educacin superior", y la "introduccinde polticas explcitas dise-
adas para dar prioridad a los objetivos de calidad y equidad" (World
Bank, 1994:4).
La Unesco, por su parte identifica a la "financiacin pblica limi-
tada" como una de las restricciones principales que se oponen al pro-
ceso de cambio y desarrollo de la educacin superior (Unesco, 1995:8
y SS).Aqu, el respeto a los principios de la calidad acadmica y auto-
noma institucional, junto a la necesidad de incrementar el finan-
ciamiento pblico a las instituciones de educacin superior, constitu-
yen los "principios reordenadores" de las relaciones entre el Estado
y las instituciones de educacin superior sugeridos por el organis-
m ~ . ~
La bibliografa sobre los paradigmas de polticas destaca que s-
tos son el resultado de la combinacin de intereses e ideas que aglu-
tinan una cierta concepcin sobre la intervencin gubernamental en

El concepto "poltica de las polticas" @olitics of policies) es utilizado por Gourevitch

(1993) para referirse a la compleja red de interacciones y conflictos que precede y de varias
maneras explica al proceso de la eleccin de una poltica o un paquete de polticas determinado
por parte de los gobiernos nacionales en situaciones de crisis.
Para el caso especfico de.Mxico, la OcDE elabor un documento especfico de evalua-
cin de las polticas recientes e n la educacin superior, donde recomendaba un conjunto de
acciones tendientes a mejorar la calidad, la equidad y la pertinencia del sistema, a travs
de la fijacin de prioridades "cuantitativas", criterios de diversificacin y flexibilidad, prin-
cipios de financiamiento pblico y mecanismos de "pilotaje" del sistema y las instituciones de
educacin superior (OCDE, 1997).
PERFILES LATINOAMERICANOS

los asuntos pblicos, que define orientaciones ms o menos comunes

en las polticas e instrumentos de intervencin para diversos secto-
res de la economa o de la sociedad (Hall, 1993). Los cambios en las
polticas son el resultado de las interacciones entre factores internos
y externos, estructurales e individuales, que se combinan en cada
arena poltica y en cada sector de polticas. Desde esta perspectiva,

el curso y rasgos (naturaleza,intensidad, modalidad) de los cambios en po-

lticas de educacin superior son el resultado de relaciones de poder, de
articulacin de intereses y de creencias polticas de los actores involucra-
dos, lo cual, sobre cualquier nivel individual o colectivo, interacta en una
arena de poltica pblica, la cual est fuertemente influenciada por decisio-
nes anteriores y por las caractersticas institucionalmente organizadas y
culturales del sector (legado poltico), as como de procesos de aprendizaje
que pueden desarrollarse dentro del sector de polticas, adems contribu-
yendo al cambio de sistema de creencias formado por los actores-decisores
y, ms all, por una reformulacin de sus intereses (Capano, 1996:270).

Para el caso de la educacin superior en Amrica Latina, como

lo ha sealado recientemente Rollin Kent (1997),en el contexto de la
crisis econmica que marc al periodo de los ochenta, "qued de mani-
fiesto para algunos sectores [...] que los patrones prevalecientes de
expansin, financiamiento y gestin de la educacin superior haban
llegado a su lmite" (p. 94). Por tanto, la "idea" de la modernizacin
de la educacin superior fue cobrando fuerza a la luz de los proce-
sos de ajuste econmico y democratizacin poltica que los gobiernos
del rea haban impulsado a raz de la crisis de la deuda, y esta idea
est en el origen de las polticas educativas instrumentadas en el
curso de los ltimos aos.
Asociada a esta idea fundamental, los intereses de los principa-
les actores involucrados en el sector -autoridades universitarias,
agencias gubernamentales de financiamiento y regulacin, insti-
tuciones pblicas y privadas, grupos de acadmicos destacados-
comenzaron a reordenarse en torno a la necesidad de construir un
nuevo acuerdo institucional entre el Estado, los sistemas y la socie-
dad, en relacin con la orientacin y el desempeo de las institucio-
nes de educacin superior. Fue as que mientras que en la economa
y el comercio un conjunto de polticas de clara orientacin neoliberal
comenzaron a redefinir el papel estatal en esos sectores, en'reas de
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

la poltica social, como el de la educacin superior, se observ no un

alejamiento estatal de los procesos y productos del sector, dejando
al mercado su posterior, ordenamiento, sino que se advirti, por el
contrario, un visible activismo estatal en la regulacin y orientacin
del sistema y las instituciones de educacin superior, en especial
respecto del financiamiento federal hacia las universidades pbli-
cas en reas especficas de su desempeo instituci~nal.~
Existen varias experiencias nacionales que ilustran con mayor
o menor claridad este neointervencionismo estatal. En el caso de
Argentina, por ejemplo, en 1995 se promulg la Ley de Educacin
Superior 24 521, que sustituy a la antigua Ley Avellaneda (1979),
y que se caracteriza por impulsar la autorregulacin institucional de
los establecimientos de educacin superior en un marco de restriccio-
nes constitucionales al desempeo tradicional de dichas instituciones
que modifican en muchos aspectos el perfil de las autonomas uni-
versitarias. Esa Ley introduce, adems, la evaluacin como un me-
canismo permanente y formalizado de seguimiento del desempeo
institucional del sistema y de los establecimientos de educacin su-
perior, a travs de un rgano denominado Comisin Nacional de
Evaluacin y Acreditacin Universitaria (Mollis, 1996h9
En Colombia se estableci, en diciembre de 1993,un nuevo orde-
namiento jurdico de la educacin superior en el marco de la pro-
mulgacin de una nueva Constitucin (1991). Dicho ordenamiento
destaca la responsabilidad estatal de instrumentar polticas de de-
sarrollo del sistema a travs de diversos mecanismos de evaluacin
y seguimiento. Aqu, la autonoma de los establecimientos es reco-
nocida explcitamente, y la evaluacin es introducida como el resul-
tado de una reorganizacin previa del sistema, mediante la crea-
cin de un rgano denominado CEsu, ligado al Ministerio de Edu-
cacin Nacional (Orozco, 1995).

La intervencin estatal en la educacin constituye otra expresin de la paradoja orto-

doxa o neoliberal que caracteriz la transicin de las polticas desarrollistas a las neoliberales
en los aos ochenta en Amrica Latina (Nelson, 1991;Smith, Acua y Gamarra, 1994).
Es importante sealar, como lo hace Mollis, que esta ley desat un conflicto importante
entre el gobierno y algunos centros pblicos de educacin superior como la Universidad de
Buenos Aires, la Universidad de Rosario, la Universidad de Mar del Plata y la Universidad
de la Plata, que interpusieron recursos de amparo contra la mencionada ley por considerar-
la anticonstitucional e n lo que hace a la autarqua y la autonoma universitaria.
PERFILES LATINOAMERICANOS

En Mxico, fue durante el rgimen salinista (1988-1994)cuando

se observ un claro cambio de actitud del Estado hacia la educacin
superior. Al modelo de "patrocinio estatal benevolente" que caracte-
riz la actuacin gubernamental a lo largo de los aos setenta y
ochenta, le sigui un periodo de intenso activismo estatal, que se
tradujo en la creacin de la Comisin Nacional de Evaluacin (1989),
y de instrumentos de poltica educativa como el Fondo para la Mo-
dernizacin de la Educacin Superior (1990) o el Programa de Su-
peracin Acadmica (1993).Este activismo, sin embargo, no lleg al
nivel de implantar una nueva regulacin jurdica, sino que permiti
sentar las bases de un nuevo acuerdo con las instituciones de edu-
cacin superior (en especial con las universidades pblicas), orien-
tado a modificar los esquemas de relaciones que prevalecieron en el
pasado reciente (Acosta, 1995; Kent, 1997).
Vistas en su conjunto, las reformas que se perfilaron en los aos
noventa en diversos pases de la regin contemplan una serie de
medidas como las siguientes (Ribeiro, 1996:26):

1. Cobro de servicios como forma de captacin de ahorro privado para

complementar las necesidades de financiamiento del sistema.
2. Limitacin de la matrcula en el sector pblico.
3. Implantacin de mecanismos de evaluacin de la calidad de la educa-
cin y de la produccin cientfica;
4. Asociacin del financiamiento con la definicin de metas, con alguna
forma de evaluacin del desempeo o con ambas, y
5. Descentralizacin del sistema con simplificacin de los controles bu-
rocrticos y concesin de mayor autonoma administrativa a las ins-
tituciones.

Estas medidas -no nicas ni exhaustivas, por supuesto-, sig-

nificaron un giro en los paradigmas de las polticas gubernamenta-
les, que implicaron no slo una nueva actitud del Estado hacia el
sector, sino que tambin constituyeron temas especialmente proble-
mticos para las instituciones de educacin superior, que intentan,
por diversas estrategias, adaptarse a las nuevas exigencias guber-
namentales y sociales que habitan su entorno. En la transicin de un
paradigma a otro, se observa un conjunto de articulaciones o ensam-
blajes conflictivosentre la instrumentacin de las polticas guberna-
mentales y los procesos de cambio institucional en los estableci-
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

mientos y sistemas, que tienden a resolverse en un variado conjunto

de tensiones que atraviesan los intentos por construir nuevos arre-
glos institucionales en la educacin superior de varios pases de la
regin.l0

Cambios en las instituciones y los sistemas

Las transformaciones en curso

El "dato duro" ms relevante que se puede observar en la evolucin

de la educacin superior en la regin durante el periodo examinado,
es que este sector no slo logr crecer en un contexto de crisis y es-
tancamiento econmico que signific severas restricciones financie-
ras a las instituciones pblicas y privadas de nivel superior, sino que
lo hizo a un ritmo espectacular en relacin con los dems niveles de
los sistemas educativos nacionales. Pero ese crecimiento fue produc-
to fundamentalmente de inercias y tendencias demogrficas del pa-
sado inmediato, y la persistencia de altas expectativas de los sec-
tores medios y altos en torno a las bondades reales o supuestas de
la educacin superior, que resultado de una accin deliberada de los
gobiernos nacionales manifestada a partir de polticas pblicas es-
pecficas. Esta combinacin de inercias, expectativas y no-polticas
gubernamentales, produjo un ciclo de expansin anrquica (o "no re-
gulada" ) de los sistemas, que se asent en una diferenciacin "silen-
ciosa" de los establecimientos.

En 1992, el nivel terciario de la educacin superior de Amrica La-

tina y el Caribe alcanz una cifra sin precedentes: casi ocho millones

'O Estos ensamblajes conflictivos pueden observarse con mayor claridad en el nivel de las
instituciones ms que e n la escala de los sistemas. E n Mxico, en los aos recientes, han sido
estudiados procesos de cambio en esta perspectiva, en lo que se articulan polticas gubema-
mentales con intentos de cambio autogenerados. Universidades pblicas estatales como las
de Guadalajara, Sonora y Puebla representan algunos de los casos donde esa articulacin con-
flcitiva se resuelve e n reformas institucionales significativas. Al respecto, vanse los trabajos
de Kent (1996)y Acosta (1997).
l1 Los datos que se presentan en esta seccin, salvo mencin expresa de otras fuentes,
fueron extrados del Anuario estadstico de la Unesco, 1994.
PERFILES LATINOAMERICANOS

de hombres y mujeres se encontraban inscritos en alguna institu-

cin privada o pblica, universitaria o tecnolgica, del subsector,
producto del vertiginoso crecimiento observado entre 1980 y 1992
que, sin alcanzar las tasas de las dos dcadas precedentes, s con-
tinu un periodo de expansin de la matrcula de manera ms que
significativa. En ese lapso, la poblacin escolar del nivel se increment
en un 62%;se triplic el porcentaje de crecimiento del nivel primario
de la educacin (que lo hizo en un 18% en el mismo periodo) y casi
se duplic el del nivel secundario (36%) (vase cuadro 2).

Cuadro 2

MATRCULA
ESCOLAR DE LOS PASESQUE INTEGRAN LA R E G I ~ N
DE AMRICA LATINAY EL CARIBE, TOTAL Y POR NIVELES,
1980-1992 (MILES)

Total sistema
educativo ler. nivel 20. nivel 3er. nivel

FUENTE:Cuadro construido a partir de datos contenidos en WEsco, Anuario estadsti-

co 1994, Pars, 1994.

Este crecimiento fue influido decisivamente por un proceso de

creciente feminizacin de la matricula de educacin superior, ten-
dencia observada claramente desde finales de la dcada de los se-
tenta. Aunque su participacin porcentual en el conjunto creci re-
lativamente poco (del 43% en 1980 al 48% en 1992), su incremento
absoluto impact de manera sensible el crecimiento del total de la
matrcula, pues creci en casi un 80%en el periodo, lo cual contrasta
con el 62% de crecimiento observado para el nivel en su conjunto
(vase cuadro 3).
Sin embargo, esta expansin relativa de la matrcula regional no
debe ocultar las disparidades existentes entre subgrupos de pases.
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

Cuadro 3

AMRICALATINAY EL CARIBE.MATRCULA ESCOLAR FEMENINA,

TOTAL Y POR NIVELES.
1980-1992 (MILES)

Total ler. nivel 2do. nivel 3er. nivel

FUENTE:
Zbid.

As, es posible advertir tres tipos de procesos en el rea: uno de ex-

pansin sostenida (representado por pases como Argentina y Uru-
guay); otro, de crecimiento moderado (representado por los casos de
Mxico, Venezuela, Per o Chile);y uno ms, de bajo crecimiento (co-
mo Brasil, Bolivia, Paraguay y Ecuador) (Rodrguez, 1996236-87).
Por otro lado, el crecimiento del personal docente de las institu-
ciones de tercer nivel de la regin tuvo congruencia con el aumento
de la matrcula, pues se observ un incremento del 75% en 1992
respecto de 1980 (vase cuadro 4). Sin embargo, resulta relevante el
hecho de que la gran mayora de esta nueva generacin de profesores
(alrededor de 300 mil) reproduce el perfil bsico de las viejas
generaciones de docentes universitarios, al dedicarse casi exclusiva-
mente a labores de enseanza en el nivel profesional, y muy pocos
de ellos -se estima que no sobrepasan el 10%del total, segn refiere
Brunner (1997:lO)- se dedican a la investigacin y el posgrado.
Esta situacin se explica porque la gran mayora de los estable-
cimientos privados y una parte importante de los pblicos continua-
ron durante los ochenta dedicados fundamentalmente a las labores
de docencia y muy poco a la investigacin y el posgrado. En los aos
noventa, sin embargo, se nota una clara tendencia hacia el fortale-
cimiento de esas reas institucionales, debido en buena parte a las
polticas gubernamentales de financiamiento a la educacin supe-
PERFILES LA TINOAMERICANOS

Cuadro 4

AMRICALATINA
Y EL CARIBE.PERSONAL DOCENTE DE LOS CES,
1980-1992 (MILES)

Total ler. nivel 2do. nivel 3er. nivel

FUENTE: Zbid.

rior. El caso de Mxico, por ejemplo, ilustra con claridad esa

tendencia: entre 1987 y 1997,,mientras que el total de la poblacin
escolar de nivel licenciatura (universitaria y tecnolgica) se
increment en un 40%, la poblacin escolar del posgrado lo hizo en
un 129%,lo cual indica la necesidad de un claro fortalecimiento de
la cantidad de los profesores-investigadores que realizan funciones
en este ltimo nivel.12

Diferenciacin institucional

En el mismo periodo se observa una diferenciacin muy importan-

te de los establecimientos educativos del sector, tanto en la dimen-
sin de la adcripcin su control (pblico/privado),como en lo que se
refiere a la complejidad de los mismos (unifuncionales/plurifuncio-
nales). En la primera dimensin es posible advertir que a las "viejas7'
tendencias del crecimiento del sector privado en la educacin supe-
rior observadas desde la dcada de los setenta (Levy, 1995), se su-

l2 Los datos -extrados del Anuario estadktico 1997 de la ANUIES- son los siguientes:
en 1987haba 38 000 estudiantes de posgrado que fueron atendidos por poco ms de 9 300 pro-
fesores-investigadores. Diez anos despus, existen ms de 87 000 estudiantes de posgrado y
13 300 profesores investigadores. Es posible advertir que la "oleadande estudiantes de pos-
grado apenas comienza a impactar la contratacin de profesores-investigadores de ese nivel
en las instituciones de educacin superior.
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

maron en los aos ochenta la diversificacin del sector pblico y del

propio sector privado, lo que llev a que en la dcada de los noventa
los sistemas nacionales de educacin superior alcanzaran diversos
grados de complejidad institucional en los distintos pases. As, en
casos como el de Argentina, aunque el sector pblico conserva su
enorme primaca en la matrcula total del nivel (poco menos del 80%
de los estudiantes de educacin superior pertenecen a alguna insti-
tucin pblica), el sector privado atiende a estudiantes de la lite
econmica y poltica argentina (Krotsch, 1997:130);en Brasil, el sec-
tor privado muestra un incremento espectacular en relacin con la
poblacin escolar e instituciones, pues para 1990 ste atenda a ms
del 60% del total (ibid.); en Colombia, el sector privado est com-
puesto por 156 establecimientos frente a 69 instituciones pblicas,
que absorben casi el 70%de la matrcula (Lucioy Serrano, 1993:254);
en el caso de Chile, se observa un aumento espectacular en el n-
mero de instituciones de educacin superior entre 1980 y 1990 (se
pasa de 8 a 310 instituciones), pero tal incremento es dominado casi
exclusivamente por instituciones privadas (se crean 268 institucio-
nes en slo una dcada) (Cox, 1993:305);en Mxico, aunque el n-
mero total de instituciones privadas aumenta espectacularmente en-
tre 1981y 1994 (de 112 a 248), su participacin en la matrcula total
del nivel no rebasa el 30% del mismo (Acosta, 1997:108-109;Kent,
1993:81).
En lo que se refiere a la dimensin de la complejidad de los esta-
blecimientos, se puede observar en trminos generales el virtual es-
tancamiento en el nmero de las universidales tradicionales que
cumplen, formalmente y con diversos grados y alcances, funciones de
docencia, investigacin y extensin y difusin, y la expasin de pe-
queos establecimientos unifuncionales dedicados casi exclusiva-
mente a la docencia, o especializados en investigacin cientfica o
tecnolgica en reas o disiplinas especficas. Sin embargo, no se
cuenta con datos suficientemente desagregados para documentar
esta aseveracin.
Este proceso de diferenciacin no respondi, en los aos ochenta,
a directrices de polticas homogneas y explcitas, sino que fue re-
sultado de pautas de crecimiento y diversificacin elaboradas por
una combinacin azarosa de demandas expansivas de los mercados
educacionales nacionales y acciones de poltica pblica. Sin embar-
PERFILES LAT/NOAMERICANOS

go, es posible advertir que en varios casos en los aos noventa exis-
ten polticas de crecimiento consistentes en el sector pblico de la
educacin caracterizadas por el impulso a "universidades" o estable-
cimientos tecnolgicos, que intentan convertirse en una alternativa
pblica frente a las universidades autnomas tradicionales.

Las polticas recientes

En la ltima dcada se construy en la regin un nuevo discurso de

modernizacin de la educacin superior, que tiene las siguientes
caractersticas:

1) Prioridad en el establecimiento de nuevas relaciones con ei sector pro-

ductivo, especialmente en las reas de ciencia y tecnologa. 2) ~ctualizaCin
de conocimientos en todas las discivlinas. 3) Bsuueda de fuentes alterna-
tivas de financiamiento. 4) Incorporacin de nuevos sistemas de informa-
cin para responder a los desafos acadmicos relacionados con la glo-
balizacin e integracin del conocimiento y la informacin. 5) Respuesta de
manera coherente a las necesidades de integracin y globalizacin econ-
mica (Garca Guadilla, 1997:21).

Esto ha conducido a enfatizar el incremento de las eficiencia ins-

titucional de la educacin superior, para lo cual se seala la "ur-
gencia de incorporar nuevos sistemas de gestin, que efecten los
procesos de: a) evaluacin;b) acreditacin; c) cambios legales; d) ma-
yor transparencia de los resultados en relacin con el financiamien-
to otorgado" (ibid.).Diversas estrategias e instrumentos pblicos se
han empleado en 'cada caso nacional para regular el crecimiento
de los sistemas de educacin superior y para establecer mecanis-
mos de control de la expansin, buscando asegurar equilibrio y ca-
lidad de stos, lo cual explica el hecho de que la eva1uacin.y la
acreditacin se constituyan, en momentos distintos, como las herra-
mientas principales de los intentos de regulacin pblica de la edu-
cacin superior en la regin.
En el transcurso de los primeros aos noventa, el tema de la
evaluacin se coloc en el centro de la accin pblica. En por lo menos
cinco casos (Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Mxico),la evalua-
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

cin institucional fue impulsada desde los gobiernos nacionales, aun-

que con diversos alcances, propsitos e instrumentos (Kent, 1997).
Como eje del paradigma modernizador, la evaluacin se erigi en
foco de los instrumentos pblicos dirigidos a regular el crecimiento
de los sistemas, pero se ha orientado especficamente para inducir
cambios en el segmento de las universidades pblicas masificadas.
En Amrica Latina se pueden distinguir dos sentidos distintos
de las propuestas de evaluacin: uno correctivo, otro selectivo (Klein
y Sampaio, 1996). En el primer caso, la evaluacin "es entendida
como un instrumento correctivo que debe identificar las fallas, ca-
rencias y desvos ms graves en el financiamiento de las institucio-
nes. Servira, as, de base para la adopcin de medidas de reestruc-
turacin del sistema, quedando a criterio de cada institucin la de-
cisin de adoptarlas". En el otro caso, se concibe a la evaluacin como
un instrumento selectivo, "a travs del cual es posible identificar los
factores de eficiencia y el potencial de productividad acadmica de
las instituciones" (ibid.:93).
Aunque no de manera homognea en todos los casos nacionales
ni en los "paquetes de polticas" que se aplican en cada situacin par-
ticular, uno de los instrumentos ms comnmente empleados por
las agencias gubernamentales para el desarrollo de sus polticas ba-
sadas en la evaluacin consiste en los denominados por Hood (1983)
como "tesoro", es decir, recursos financieros gubernamentales pues-
tos a disposicin de aquellas instituciones y actores que acepten ex-
plcitamente las reglas de utilizacin y los compromisos que van
asociados al acceso a dichos recursos. Esto significa que la accin
gubernamental en trminos de la instrumentacin de las polticas
se ha basado fundamentalmente en la induccin de cambios en
campos especficos del desempeo de las instituciones y los siste-
mas, y no en la imposicin "autoritaria" de los mismos.
Por otro lado, el tema de la acreditacin tambin se ha incorpo-
rado como un asunto central de la agenda pblica de la educacin
superior. La necesidad de establecer "mnimos" de calidad en el de-
sempeo de las instituciones pblicas y privadas de educacin supe-
rior ha llevado a varios pases de la regin a la bsqueda de sistemas
de acreditacin y certificacin acadmica y profesional que permi-
tan no slo una regulacin de estndares cualitativos que relacionen
financiamiento pblico con calidad acadmica y profesional de los
PERFILES LATINOAMERICANOS

establecimientos, sino que permitan el envo de "seales" al mercado

de consumidores potenciales del perfil de los s e ~ c i o que
s ofrece
cada establecimiento, con el objeto de orientar sus preferencias.
Tanto en el caso de la evaluacin como el de la acreditacin, la
concertacin entre los distintos actores de las relaciones, se ha con-
vertido en un recurso de legitimacin de las polticas pblicas de edu-
cacin superior en la regin, acorde con los procesos democratizado-
res que caracterizan el cambio de los sistemas polticos regionales, lo
que supone la formacin de coaliciones o alianzas reformadoras en
el campos de la educacin superior que, sin embargo, han sido inten-
to tmidos o de resultados parciales. En escenarios polticos inesta-
bles y complejos, los procesos de construccin de alianzas han estado
sujetos a los vaivenes de los ajustes y los procesos de democratiza-
cin que influyen en el contexto, lo que incrementa las dificultades
de formacin de coaliciones capaces de imprimir un sentido de largo
plazo a las transformaciones en curso (Casass, 1995).

Perspectivas: nuevas tensiones institucionales

y desafos del futuro

El abigarrado conjunto de problemas y desafos de la educacin su-

perior latinoamericana conforma varias "redes de asuntos" -issues
network, segn la terminologa empleada por Heclo (1978)- sobre
los cuales se han intentado aplicar diversas polticas correctivas y
selectivas basadas en la evaluacin. Aunque es todava difcil identi-
ficar con claridad los efectos de los cambios recientes en las distintas
esferas del desempeo institucional de los establecimientos de edu-
cacin superior de la regin, es posible advertir, como "nota precau-
toria", que dichos efectos no son homogneos, ni en todos los casos
nacionales, ni en todos los establecimientos del sector.
No obstante, es posible afirmar que las polticas de los ochenta
y primeros aos de los noventa constituyeron aproximaciones hacia
esquemas de regulacin basados en un claro activismo estatal orien-
tado por la introduccin de mecanismos de mercado en la regulacin
de los sistemas y las instituciones de educacin superior, pero tam-
bin impulsado por el establecimiento de pautas de diferenciacin
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

institucional que permitieran diversificar la oferta y reorientar las

demandas de los "consumidores" de la educacin superior. La tran-
sicin del paradigma desarrollista al paradigma modernizador en
las polticas, constituye un eje de observacin que condensa los efec-
tos de los cambios en el entorno y el curso de las tensiones endgenas
de las IES.
Por su parte, las IES han experimentado procesos diversos de
ajuste y cambio institucional que parecen responder a la necesidad
de adaptarse de manera incremental al nuevo contexto de exigencias
y regulaciones que se desprenden tanto del mercado como del Es-
tado. Y las universidades pblicas son las instituciones que mayores
presiones resienten para instrumentar cambios en las diversas "es-
feras" del desempeo institucional, como son, fundamentalmente,
la esfera acadmica, la organizacional y de gestin, y la de poltica
y gobierno. En cada una de ellas es posible advertir algunos de los
rasgos de la complejidad emergente que caracteriza a la educacin
superior latinoamericana.
En el mbito o esfera de lo acadmico, algunas de esas presiones
o tensiones son: la incorporacin de nuevas generaciones de acad-
micos en condiciones de contratacin, que intentan responder a las
exigencias de calidad y pertinencia formuladas por las polticas p-
blicas al respecto, frente a la capacidad de autodeterminacin de las
instituciones para definir las polticas especficas del desarrollo de
planes y programas acadmicos; la existencia de estructuras acad-
micas tradicionales, que generalmente privilegian la formacin pro-
fesional e inhiben la investigacin cientfica, frente a requerimien-
tos de conocimiento e informacin que slo pueden ser satisfechos
mediante un impulso decidido a la investigacin y al posgrado.
En la esfera organizacional y de gestin, las 113sexperimentan la
tensin entre los procesos de burocratizacin anrquica producidos
en el ciclo de expansin no regulada de los sistemas de educacin
superior, con la necesidad de responder de manera eficiente y
flexible no slo a las complicada distribucin interna de los recursos
disponibles, sino tambin a las exigencias de hacer transparentes los
mecanismos de uso y distribucin de los recursos pblicos y priva-
dos disponibles. Asimismo, esto implica un cambio en los procesos
de gestin de los recursos que transiten de esquemas de coordina-
cin, basados en no pocos casos en mecanismos de control patrimo-
PERFILES LATINOAMERICANOS

nial o de cierto pluralismo competitivo, hacia mecanismos tpicos de

una gestin jerrquica-burocrtica de los recursos.
Finalmente, en la esfera poltica y de gobierno de las IES, las
tensiones acumuladas tienen que ver con los procesos de construc-
cin y ejercicio del poder institucional. Frente a las viejas concep-
ciones del poder universitario, que cristalizaron en diversas formas
de gobierno y en distintos cdigos estructuradores de las relacio-
nes de poder en esas instituciones, basados en la nocin clave del
respeto a la autonoma institucional y la estabilidad poltica inter-
na, ha emergido en los ltimos aos la necesidad de reformar no slo
la estructuras sino la nocin misma del poder institucional en las
IES, bajo los principios de responsabilidad pblica (accountability) y
eficacia institucional, lo cual significa imprimir un nuevo perl no
slo a las estructuras tradicionales de gobierno de esas institucio-
nes, sino fundamentalmente construir una nueva gobernabilidad
institucional.
Estas tensiones estn en la base de los desafos del cambio ins-
titucional en la educacin superior de la regin. Si por cambio insti-
tucional entendemos la capacidad de "adaptacin incrementar de
las instituciones para enfrentar los problemas emergentes con ins-
trumentos disponibles, que ocurren en el marco de una evolucin
gradual de las "estructuras de significado" (March y Olsen, 1989),
es posible identificar, sin nimo exhaustivo, algunos de los princi-
pales desafos que enfrentan las IES latinoamericanas en el fin de
siglo.

El desafo de la gobernabilidad

La nueva complejidad de la educacin superior tiene uno de sus

rostros ms visibles en la diversidad de los actores que intervienen
en cada arena de las polticas institucionales, lo que hace de la
articulacin de intereses y la tramitacin ordenada de los mismos
una necesidad institucional para dar cauce y sentido a los conflic-
tos que se suscitan regularmente en los establecimientos. Como en
toda institucin social, en las IES existen intereses y actores que los
representan, y se constituyen regularmente grupos y coaliciones
que disputan en mbitos especficos la solucin de sus demandas. Es
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

decir, existe una disputa ms o menos regular por el poder ins-

titucional.
La construccin del poder en las instituciones es un proceso don-
de los actores establecen intercambios de acuerdo con una serie de
reglas formales e informales que permiten la formacin de identida-
des que actan en un marco de constreimientos y oportunidades
comnmente aceptadas e histricamente producidas (Marchy Olsen,
1997),las que operan, a su vez, como "estructuras de significado"que
proveen regularmente estabilidad y legitimidad al "orden" institu-
cional vigente.
Dadas las caractersticas histricas de la mayor parte de las
instituciones de enseanza superior (marcadas, en mayor o menor
medida, por el modelo de la universidad pblica), los actores tradi-
cionales del poder institucional se ubicaban en las corporaciones
internas (sindicatos, organizaciones estudiantiles),en agentes exter-
nos (grupos de profesionistas, partidos polticos, grupos de burocra-
cia gubernamental), o en combinaciones diversas y fluctuantes de
ambos. Sin embargo, en los ltimos aos no slo los actores tradicio-
nales parecen haber cambiado, debido a las transformaciones en las
polticas, en el entorno y en las propias instituciones, sino que las
fuentes mismas del poder institucional parecen estar cambiando
aceleradamente.
Los acadmicos prestigiados, dedicados a la investigacin y la
docencia, de tiempo completo y con acceso a los estmulos que ofre-
cen agencias gubernamentales y las propias instituciones, junto a
los funcionarios y gestores que impulsan los procesos de cambio en
las IES,parecen desplazar a los "viejos" actores de la poltica en la
universidad. La resignificacin de la poltica en la universidad es un
proceso estrechamente asociado a la democratizacin de los siste-
mas polticos y a la creciente estratificacin de los acadmicos de las
instituciones.
En estas circunstancias, varias IES latinoamericanas han ins-
trumentado cambios en las estructuras de gobierno que implican, o
estn vinculadas con, transformaciones en la normatividad y en las
reglas de ejercicio del poder institucional. Sin embargo, no es cla-
ro an que esas modificaciones signifiquen automticamente un
cambio en el perfil de la gobernabilidad institucional, es decir, en la
capacidad institucional para procesar las demandas y los conflic-
PERFILES LATINOAMERICANOS

tos con niveles aceptables de estabilidad poltica y eficacia aca-

dmica.

El desafo de la institucionalizacin y el liderazgo institucional

Los cambios y desafos asociados al paradigma modernizador emer-

gente desde la dcada pasada, representan campos de reinstitucio-
nalizacin de las prcticas y las concepciones que habitan en las uni-
versidades; esto es, implican transformaciones importantes en las
reglas, valores y normas mediante las cuales los diversos actores se
incorporan a las distintas esferas de la accin institucional. La ex-
pansin relativa de la matrcula de los programas de posgrado, la
competencia por cubrir requisitos de acreditacin y certificacin, o
la posibilidad de ingresar a los programas de financiamiento ex-
traordinario por parte de instituciones e individuos, implican proce-
sos de resignificacin de los sentidos de pertenencia institucional y
de aceptacin de las nuevas "reglas del juego" que parecen dominar
el nuevo paradigma orientador de las polticas educativas.
Lo expuesto precedentemente resulta evidente cuando se obser-
van algunos efectos perversos de las polticas recientes, como la des-
institucionalizacin (o institucionalizacin difusa) de las prcticas
acadmicas, donde el estmulo a los individuos implica la prdida o
el desvanecimiento del grado de compromiso de los individuos con
las instituciones y viceversa. La bsqueda de credenciales y mritos
individuales, el afn de profesores e investigadores por obtener re-
cursos para proyectos especficos, trae consigo el riesgo de que la ges-
tin y aprovechamiento de los resultados del esfuerzo individual no
se traduzcan en beneficios institucionales, particularmente para el
caso de las universidades pblicas.
Por otro lado, la reforma de la educacin superior latinoamerica-
na que aparece de manera mplicita con el ascenso del paradigma
modernizador, requiere el establecimiento de liderazgos instituciona-
les fuertes, capaces de impedir que, por un lado, los establecimientos
y los sistemas queden sujetos a las fuerzas del mercado y que, por
otro lado, slo respondan mecnicamente a las directrices estableci-
das por los gobiernos nacionales (Levy, 1997). La construccin de li-
derazgos institucionales slidos proporcionara la posibilidad de
una identidad definida para cada establecimiento, que recupere las
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

herencias del pasado y los logros del presente; un liderazgo con mi-
siones institucionales renovadas, y reglas que fomenten la coopera-
cin intra e interinstitucional entre individuos, unidades acadmi-
cas -ysistemas.

El desafio de la integracin regional

Finalmente, la integracin regional es un desafio emergente de los

sistemas de educacin superior de la regin. Diversas agencias y
esfuerzos gubernamentales y de las instituciones han intentado per-
suadir a los gobiernos nacionales de la necesidad de incorporar el
tema en la agenda de las transformaciones de la regin y de disear
acciones especficasde integracin en este campo, al igual que lo han
hecho en el terreno comercial o econmico (CEPAL, 1992).La FLACSO,
la propia CEPAL, o los esfuerzos de algunos individuos y grupos de
acadmicos apoyados por fundaciones internacionales europeas o
norteamericanas, representan esfuerzos importantes, pero aisla-
dos. Resulta paradjico que, a la hora de la globalizacin, Amrica
Latina sea una regin cuyas comunidades e instituciones acadmi-
cas an permanecen relativamente aisladas entre s, con pocas posi-
bilidades de construir redes de conocimiento para enfrentar proble-
mas y desafos comunes.
Tal vez la explicacin a este bajo perfil del inters de los gobiernos
nacionales por la integracin de este tipo de redes sea el resultado del
largo periodo de aislamiento que significaron los autofitarismos po-
lticos o las recesiones econmicas. Pero es posible advertir que exis-
te una preocupacin emergente entre distintos actores sobre el te-
ma, que poco a poco va ganado su lugar en la agenda regional de las
transformaciones.

Conclusiones

En este trabajo se ha argumentado que los aos ochenta y primeros

noventa significaron para la educacin superior latinoamericana un
periodo de transicin entre dos paradigmas de polticas: el desarro-
llista y el modernizador. Los motores o fuerzas en que descansa di-
cha transicin son las transformaciones en el entorno sociopoltico
PERFILES LATINOAMERICANOS

y productivo, los cambios e n las polticas y las mutaciones endgenas

en los sistemas e instituciones de educacin superior. Esos cambios
son resultado de la "nueva" complejidad de la educacin superior e n
la regin, caracterizada por la aparicin de u n conjunto de dilemas
y tensiones en los establecimientos (principalmente e n las universi-
dades pblicas) y en los sistemas,
Los cambios que producen las tensiones pueden ser observados
como intentos de "adaptacin incremental" a las nuevas exigencias
internas y externas de las instituciones de educacin superior. Sin
embargo, representan experiencias de transformaciones inconclu-
sas, que apenas perfilan tendencias en la reestructuracin de las
diversas esferas de la accin o el desempeo institucional. E n ese
contexto, es posible identificar tres grandes retos o desafos de los
procesos de cambio: la construccin de una "nueva" gobernabilidad
institucional, l a reinstitucionalizacin de las prcticas de individuos
y grupos asociada al fortalecimiento de los liderazgos instituciona-
les, y la integracin regional de redes de concimiento, que estimulen
la cooperacin de individuos e instituciones e n el campo de l a do-
cencia y la investigacin.

recibido en febrero de 1998

aceptado en abril de 1998

ACOSTA SILVA, ADRL~N,"Polticas pblicas de educaci~n'su~erior y univer-

sidades en Mxico, 1982-1992",Estudios Sociolgicos, vol. xiii, nm. 38,
Mxico, mayo-agosto de 1997, pp. 371-393.
, "Estado, polticas y universidades en un periodo de transicin
(1982-1994). Anlisis de tres experiencias institucionales en Mxicon,
tesis de doctorado, Mxico, FLACSO, agosto de 1995, mimeografiado.
ANUIES, Anuario estadstico 1997, Mxico, 1997.
BARDACH, E., The Implemenation Game, What Happens After a Bill Be-
comes a Law, Cambridge, The MIT Press, 1997.
BRUNNER, J. J., "La reforma de las universidades chilenas: implicaciones
para una teora del cambio en los sistemas de educacin superior", en C.
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJlDAD EMERGENTE

ORNELASy M. BARQUN(comps.), Superacin acadmica y reforma

universitaria, Mxico, UNM, 1989, pp. 129-146.
,"Estado y educacin superior en Amrica Latina", en G. NEAVEy
F.A. VAN VUGHT,Prometeo encadenado. Estado y educacin superior en
Europa, Barcelona, Gedisa, 1994, pp. 11-42.
,"Educacin superior, integracin econmicay globalizacin",Per-
files Educativos, nm. 76-77, Mxico, 1997, pp. 6-15.
CAPANO, GILIBERTO, "Political Science and the Comparative Study of Policy
Change in Higher Education: Theoretic-Methodological Notes from a
Policy Perspective", HigherEducation, vol. 31, nm. 3,1996, pp. 263-282.
CASASS,JUAN,"Concertacin y alianzas en educacin", en FlacsoFunda-
cin Concretar1 Fundacin FO~~/OREALC-UNESCO, $S posible concertar
las polticas educativas?, Buenos Aires, Mio y Dvila Editores, 1995.
CAVAROZZI, MARCELO, "Ms all de las transiciones a la democracia en
Amrica Latina", Revista de Estudios Polticos, nm. 74, Madrid, 1991,
pp. 85-111.
CEPAL, Equidad y transformacin productiva. Un enfoque integrado, San-
tiago, 1992.
CLARK,BURTON R., E l sistema de educacin superior. Una visin compara-
tiva de la organizacin acadmica, Mxico, Nueva ImagenhrAM, 1991.
Cox, CRISTIAN,"Polticas de educacin superior: categoras para su anli-
sis", en Polticas comparadas de educacin superior en Amrica Latina,
Santiago, FLACSO, 1993.
CROZIER,M., S. HUNTINGTON y J. WATANUKI,The Crisis of Democracy.
Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Comission,
Nueva York, University Press, 1975.
CUNHA,LUIZANTONIO, "Estado y universidad en Brasil: cooperacin y con-
flictos", Perfiles Educativos, nm. 69, Mxico, julio-septiembre de 1995,
pp. 41-46.
EVANS,PETER,"The State as Problem and Solution: Predation, Embedded
Autonomy and Structural Change", en HAGGARD Y K A U F (eds.),
~ The
Politics ofEconomicAdjustment. International Constraints, Distributive
Conflicts a n d the State, Princeton, Princeton University Press, 1992,
pp. 139-181.
PERFILES LATLVOAMERICANOS

FRANCO, ROLANDO, "La educacin y el papel del Estado en los paradigmas

de la poltica social en Amrica Latina", Pensamiento Educativo, vol. 17,
Santiago de Chile, 1995, pp. 49-82.
GARCAGUADILLA, CARMEN, "Integracin y contextualizacin en el mbi-
to de la globalizacin", Perfiles Educativos, nm. 76-77, Mxico, 1997,
pp. 16-30.
GARRET~N,MANUEL ANTONIO,Hacia una nueva era poltica, Chile, Fondo
de Cultura Econmica, 1995.
GOUREVITCH, PETER,Polticas estratgicas en tiempos difciles, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1993.
HALL,
PETER,"Policy Paradigms, Social Learning, and the State", Compa-
rative Politics, nm 25, 1993, pp. 275-296.
HECLO,HUGH,"Las redes de asuntos y el Poder Ejecutivo", en Problemas
pblicos y agenda de gobierno, Mxico, Porra, 1993.
HOOD,CHRISTOPHER,
The Tools of Government, Londres, MacMillan, 1983.
KENT,ROLLIN,
"Higher Education in Mexico. From Unregulated Expantion
to Evaluation", Higher Education, vol. 25, nm. 1, 1993, pp. 77-98.
,"Polticas de educacin superior en Mxico, 1970 a 1994. Hacia
una nueva supervisin estatal?", tesis de doctorado, Cinvestav-IPN,
Departamento de Investigaciones Educativas, Mxico, junio de 1995,
mimeografiado.
,"Institutional Reform in Mexican Higher ~ d u c a t i o nConflict
: end
Renewal in Three Public Universities", Cinvestav-IPN,Departamento de
Investigaciones Educativas, Mxico, febrero de 1996, mimeografiado.
,"Las polticas de evaluacin", en Los temas crticos de la educacin
superior en Amrica Latina, vol. 2: Los aos 90. Expansin privada,
evaluacin y posgrado, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1997.
KLEIN,LCIAy HELENA SAMPAIO,"Actores arenas y temas bsicos", en Los
temas crticos de la educacin superior en Amrica Latina. Estudios
comparativos, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996.
KROTSCH,PEDRO,"La universidad argentina en transicin: idel Estado al
mercado?", Sociedad, nm. 3, Universidad de Buenos Aires, Facultad de
Ciencias Sociales, noviembre de 1996, pp. 5-29.
,"La universidad en el proceso de integracin regional: el caso del
Mercosur", Perfiles Educativos, nm. 76-77, Mxico, 1997, pp. 116-137.
 CAMBIO INSTITUCIONAL Y COMPLEJIDAD EMERGENTE

KUHN,T.S., L a estructura de las revoluciones cientficas, Mxico, Fondo de

Cultura Econmica, 1991.
LEVY,DANIEL,La educacin superior y el Estado en Latinoamrica. Desa-
fiosprivados alpredominiopblico, Mxico, FLAcSO/CESU-UNAM/PO~~~,
1995.
,"El liderazgo institucional y su papel en la reforma de la educacin
superior", Revista Mexicana de Investigacin Educativa, vol. 11, nm. 4,
Mxico, julio-diciembre de 1997, pp. 205-221.
LUCIO,RICARDO y MARIANA SERRANO, "La educacin superior en Colombia:
polticas estatales", en Polticas comparadas de educacin superior en
Amrica Latina, Santiago, FLACSO, 1993.
MARCH,JAMES G. y J. P. OLSEN,Rediscovering Institutions. The Orga-
nizational Basis of Politics, Nueva York, The Free Press, 1989.
,"El ejercicio del poder desde una perspectiva institucional", Ges-
tin y poltica pblica, vol. vi, nm. 1, Mxico, 1997, pp. 41-73.
MENY,YVESy JEAN-CLAUDE
THOENIG,
Las polticas pblicas, Barcelona,
Ariel, 1992.
MOLLIS,MARCELA, "El sutil encanto de las autonomas. Una perspectiva
histrica y comparada", Pensamiento Universitario, ao 4, nm. 4-5, Bue-
nos Aires, agosto de 1996, pp. 102-115.
NEAVE,G., "La educacin superior bajo la evaluacin estatal: tendencias en
Europa occidental, 1986-1988", Universidad Futura, vol. 2, nm.5, Mki-
co, 1990.
y FRANS A. VAN VUGHT, Prometeo encadenado. Estado y educacin
superior en Europa, Barcelona, Gedisa, 1994.
NELSONM., JOAN,"Las polticas de reforma econmica de largo impulso".
en Coaliciones frgiles: la poltica del ajuste econmico, Mxico, Centro
de Estudios Monetarios Latinoamericanos, 1991.
OCDE, Exmenes de las polticas nacionales de educacin. Mxico. Educa-
cin superior, Pars, 1997.
OFFE,CLAUS,"Nuevos movimientos sociales: desafos a los lmites de la po-
ltica institucional", en Lagestinpoltica, Madrid, Ministerio de Traba-
jo y Seguridad Social, 1992, pp. 215-269.
OROZCOS., LUIS E., "Fundamento y arquitectnica de una propuesta de
reforma de la educacin superior. Caso Colombian,en La universidad hoy
PERFILES LATINOAMERICANOS

y maana. Perspectivas latinoamericanas, Mxico, CESU-UNAM~ANUIES,

1995.
RIBEIROD., EUNICE,"Los estudios comparativos de l a educacin superior
e n Amrica Latina", en Los temas crticos de la educacin superior en
Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1996.
RODRGUEZG ~ M E ZROBERTO,
, "Universidad y globalizacin. Contexto,
tendencias y desafos de l a educacin superior e n Amrica Latina", e n
Desafios de la universidad contempornea. Los casos de Alemania,
Estados Unidos y Amrica Latina, Mxico, CESU-UNM, 1996.
SCHWARTZMAN, S I M ~ N"Polticas
, de educacin superior e n Amrica Lati-
na: el contexto", en Polticas comparadas de educacin superior en Am-
rica Latina, Santiago, FLACSO, 1993.
SCOTT,RICHARDW., Institutions a n d Organizations, Nueva York, Sage
Publications, 1996.
SMITH,W., C. ACUNAy E. GAMARRA, Latin American Political Economy in
the Age of Neoliberal Reform, Miami, North South Center, 1994.
UNESc, Anuario estadstico 1994, Pars, UNESCO, 1994.
,Documento de poltica p a r a el cambio y el desarrollo en l a edu-
cacin superior, Pars, UNESCO, 1995.
WORLDBANK,Higher Education, The Lessons of Experience, Washington,
World Bank, 1994.
Z O ~DANILO,
, "El lxico de Luhmann", en A. C M o u y J. E. CASTRO(coords.),
L a sociedad compleja. Ensayos en torno a l a obra de Niklas Luhmann,
Mxico, FLACSOl'I'riana Editores, 1997,pp. 243-264.