Responsabilidade de pessoas jurdicas e fsicas em matria de
corrupo: o regime jurdico da Lei n 12.846/2013
Bruno Fernandes Dias
Procurador do Estado do Rio de Janeiro.
Resumo: So examinadas as regras positivadas pela Lei n
12.846/2013 de responsabilizao objetiva, administrativa e
civil, de pessoas jurdicas, pela prtica de atos contra a Admi-
nistrao Pblica nacional ou estrangeira; bem como de respon-
sabilizao individual dos dirigentes, administradores e gestores
pblicos, luz de instrumentos internacionais e estrangeiros
correlatos e dos parmetros correspondentes de outras normas
brasileiras.
Palavras-chave: Corrupo. Responsabilidade de pessoas jurdi-
cas e fsicas. Lei n 12.846/2013.
Sumrio: 1 Introduo 2 Instrumentos internacionais e estran-
geiros de combate corrupo 3 A responsabilidade objetiva
das pessoas jurdicas 4 A responsabilidade individual das pes-
soas fsicas envolvidas 5 A responsabilidade do gestor pblico
envolvido 6 Reflexes crticas sobre a tcnica de responsabili-
zao na Lei n 12.846/13 7 Concluses Referncias
1 Introduo
A objetivao da responsabilidade da
Administrao Pblica, nos termos do art. 37, 6,
da Constituio, tem sido vista com naturalidade
pelos operadores do direito brasileiro desde as pri-
meiras lies de Direito Administrativo recebidas na
faculdade. Nesse dispositivo, o constituinte no es-
tabelece, em verdade, mais do que uma hiptese
em que uma pessoa jurdica no caso, de direito
pblico ou de direito privado, prestadora de servios
pblicos responde por danos causados por seus
agentes, pessoas fsicas. A norma, em si, adicio-
na poucas condicionantes a essa ideia geral, mas
amplamente debatida nos tribunais. As disputas
j alcanaram o debate sobre a repercusso geral
de controvrsias tratando da responsabilidade da
Administrao em casos de morte de detento1 e de
prestadoras de servio pblico em relao a tercei-
ros no usurios do servio.2
Com a edio da Lei Federal n 12.846, de 1
de agosto de 2013, essa mesma naturalidade de-
ver ocorrer quando se pensar na responsabilizao
objetiva administrativa e civil de pessoas jurdicas
pela prtica de atos contra a Administrao Pblica.
Chamada de lei de anticorrupo, a norma tem re-
cebido grande ateno da comunidade empresarial
1
ARE n 638467 RG, Relator(a): Min. Luiz Fux, julgado em
20.09.2012, Acrdo Eletrnico DJe-195, divulg 03.10.2012, pu-
blic 04.10.2012.
2
RE n 591874 RG, Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski, julgado
em 23.10.2008, DJe-222 divulg 20.11.2008 public 21.11.2008
Ement Vol-02342-20, p. 04109
20 ARTIGOS
brasileira. Para confirmar o que se disse, basta ver
o que se escreveu sobre essa lei nos peridicos.
J se afirmou que que a legislao foi aprovada s
pressas, como uma reao s manifestaes popu-
lares de junho de 2013,3 passando pela observao
de que os mecanismos de compliance exigiro dos
agentes econmicos grandes investimentos, inclu-
sive estrangeiros,4 e chegando pura admirao...
condicionada forma como a lei vier a ser regula-
mentada.5 Elementos alheios ao contedo da lei, e
prprios da atuao dos rgos pblicos respons-
veis por aplic-la, tambm ganharam notoriedade.
Chegou a ser noticiada a posio informal de autori-
dades da cpula da administrao federal, em tom
quase de advertncia, sobre a total independncia e
desvinculao da aplicao da norma pelos Estados
e Municpios,6 ainda que se tenha observado uma
certa deferncia dos entes menores ao aguardar a
regulamentao federal para tambm se posicionar
sobre alguns pontos em aberto na legislao, espe-
cialmente os critrios para avaliao dos programas
de compliance das empresas.7 A legislao tambm
levantou a questo sobre a falta de regularizao
de lobby e o desincentivo ao empreendedorismo.8
Mais prosaicamente, tem-se notcia de que a lei
gerou efeitos os mais diversos, como a demisso
de executivos da alta cpula;9 a popularizao de
cdigos de conduta e tica entre empresas;10 a di-
minuio na contratao de despachantes externos
3
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3238750/
lei-anticorrupcao-leva-empresas-investir-em-programa-de-
compliance>>. Acesso em: 12 jul. 2014.
4
O projeto de lei foi apresentado em 19 de junho de 2013. Vide
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_
cod_mate=113244>. Acesso em: 12 jul. 2014.
5
<http://www.economist.com/blogs/schumpeter/2014/01/
brazil-s-new-anti-corruption-law>. Acesso em: 22 jul. 2014.
6
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3240610/
sao-paulo-prepara-regulamentacao-da-lei-anticorrupcao>. Acesso
em: 13 jul. 2014.
7
Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/brasil/lei-anticorrupcao-
levantamento-aponta-baixo-numero-de-investigacoes-83413693>.
Acesso em: 29 jul. 2014.
8
ROVAI, Armando Luiz. Lei Anticorrupo, desestmulo empresarial?
Valor Econmico, 02 jun. 2014. Disponvel em: <http://www
valor.com.br/legislacao/3570458/lei-anticorrupcao-desestimulo-
empresarial>. Acesso em: 12 jul. 2014.
9
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/3303002/
compliance-faz-parte-do-negocio>. Acesso em: 16 jul. 2014.
10
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/3349886/
politicas-claras-fortalecem-postura-etica-nas-empresas>. Acesso
em: 16 jul. 2014.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
 Responsabilidade de pessoas jurdicas e fsicas em matria de corrupo: o regime jurdico da Lei n 12.846/2013
para a obteno de documentos;11 o treinamento
especial de funcionrios que lidam com autoridades
pblicas;12 a distribuio de questionrios e aumen-
to no escrutnio de servios terceirizados de escri-
trios de advocacia, consultoria e contabilidade.13
Diversos setores privados e governamentais
participaram das tratativas e elaborao da nor-
ma. Entre os primeiros, o Sebrae, a Febraban, a
Fiesp, o Instituto Ethos, a CNI e a Price Waterhouse
Coopers. Entre os outros, a Controladoria-Geral da
Unio, Casa Civil, os ministrios da Justia e do
Planejamento, a Receita Federal, a Procuradoria-
Geral da Fazenda Nacional, a Advocacia-Geral da
Unio.14 Mais do que as pessoas jurdicas destina-
trias da norma, claro, e mesmo as pessoas ju-
rdicas e entidades de direito pblico interessadas
na instrumentalizao eficiente do combate cor-
rupo, apenas natural que o tema seja caro
populao em geral. Empobrecidas muito em fun-
o do fenmeno da corrupo, algumas partes do
continente americano tiveram ndices impressionan-
tes, acima de 60%, para o nmero de pessoas que
tiveram que pagar algum tipo de propina no ano de
2012.15 Para a advocacia pblica, em particular, o
tema bastante relevante. Mais do que generica-
mente visar proteo do patrimnio pblico, o que
por si s de interesse direto dos advogados pbli-
cos, a lei possui disposies expressas atribuindo
competncia aos rgos de representao dos en-
tes pblicos. O legislador positivou, nesse sentido,
a necessidade de manifestao prvia da advocacia
pblica quando da aplicao das sanes (art. 6,
2); previu, por igual, a sua atuao quando do
ajuizamento de aes judiciais objetivando, dentre
outros, o perdimento de bens, a suspenso ou in-
terdio parcial das atividades ou a dissoluo com-
pulsria da pessoa jurdica (art. 19).
O governo federal no foi o nico ente a le-
gislar sobre a matria. Com um carter predomi-
nantemente procedimental, o Decreto n 60.106,
de 29 de janeiro de 2014, disciplina, no Estado
de So Paulo, a aplicao da lei federal, preven-
do a participao da Procuradoria-Geral do Estado
em diversas fases do respectivo processo admi-
nistrativo, inclusive para sanar controvrsia entre
11
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3398166/
companhias-investem-em-programas-contra-corrupcao>. Acesso
em: 16 jul. 2014.
12
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/carreira/3411006/
empresas-apertam-cerco-contra-fraudadores>. Acesso em: 16 jul.
2014.
13
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3420908/
escritorios-sao-investigados-por-clientes>. Acesso em: 16 jul.
2014.
14
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3505506/
regulamentacao-da-lei-anticorrupcao-depende-de-dilma>. Acesso
em: 1 ago. 2014.
15
Disponvel em: <http://dailysignal.com/2013/02/19/corruption-
victimizes-the-poor-in-the-americas/>. Acesso em: 4 ago. 2014.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
a Corregedoria-Geral da Administrao e dirigentes
de entes da Administrao indireta e fundacional
(art. 2, 2). J no Tocantins, o Decreto Estadual
n 4.954, de 13 de dezembro de 2013, praticamen-
te configura um diploma autnomo, colacionando
as regras bsicas da norma, mesmo formato ado-
tado pelo Decreto Estadual n 10.271, de 21 de
fevereiro de 2014, do Estado do Paran. No Estado
do Rio de Janeiro, o Projeto de Lei n 2.730/2014,
de iniciativa parlamentar, tramita na Assembleia
Estadual desde fevereiro de 2014. Reproduzindo
em muitas partes a lei federal, o projeto remete
regulamentao do Poder Executivo, nos termos
do art. 7, pargrafo nico, da Lei n 12.846, os
parmetros de avaliao de mecanismos e procedi-
mentos de preveno corrupo que as pessoas
jurdicas podero implementar como forma de, caso
venham a cometer irregularidades, terem suas pe-
nas moduladas.
A lei federal, por sua vez, conta com 31 artigos,
divididos em um captulo sobre disposies gerais
(arts. 1 a 4); sobre atos lesivos Administrao
Pblica nacional ou estrangeira (art. 5); sobre a
responsabilizao administrativa (arts. 6 e 7); so-
bre o processo administrativo de responsabilizao
(arts. 8 a 14); sobre o acordo de lenincia (arts. 16
e 17); sobre a responsabilizao judicial (arts. 18 a
21); e sobre as disposies finais (arts. 22 a 31).
Neste estudo, a par de algumas noes gerais acer-
ca da norma, so abordadas: (i) a responsabilizao
objetiva administrativa e civil de pessoas jurdicas
pela prtica de atos contra a administrao pblica;
e (ii) a responsabilidade individual dos dirigentes,
administradores; (iii) a responsabilidade de gesto-
res pblicos.
2 Instrumentos internacionais e
estrangeiros de combate corrupo
A Lei n 12.846 no apenas se aplica a atos
praticados em outros pases16 e a atos praticados
por pessoas jurdicas no brasileiras, como se liga
comunidade jurdica internacional desde a sua
prpria origem. Ela foi o resultado de um instru-
mento de direito internacional ratificado pelo Brasil
em matria de combate corrupo. Tanto assim
que o seu art. 5, ao descrever, em linhas gerais,
o que a lei pretende tutelar, faz meno conjunta-
mente ao patrimnio pblico nacional ou estrangei-
ro, aos princpios da Administrao Pblica e aos
16
Art. 28 Esta Lei aplica-se aos atos lesivos praticados por pes-
soa jurdica brasileira contra a administrao pblica estrangeira,
ainda que cometidos no exterior.
Os pargrafos do art. 5, a seu turno, definem o que deve ser
entendido como administrao pblica estrangeira e agente
pblico estrangeiro.
ARTIGOS 21
Bruno Fernandes Dias
compromissos internacionais assumidos pelo
Brasil. A tcnica do direito internacional, aqui, no
deve causar maior surpresa. Das diversas formas
de interao entre o direito interno e o direito inter-
nacional, so, de fato, comuns as hipteses em que
o pas, em vez de incorporar um tratado ele prprio
aplicvel no mbito nacional, introduz uma legisla-
o autnoma em consonncia com os parmetros
delineados numa norma internacional. Embora a Lei
n 12.846 possa ser citada mais diretamente como
um exemplo desse segundo caso, a verdade que
em matria de combate corrupo outras iniciati-
vas do Brasil tm se destacado, inclusive sob for-
mato distinto, como o plano de ao concebido no
mbito do G-20.17
No que diz respeito Lei n 12.846, o ins-
trumento internacional relevante a Conveno
sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios
Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais
Internacionais, comumente chamada de Conveno
Anticorrupo. Elaborada ao longo dos anos 90 do
sculo passado e assinada em 1997, a Conveno
foi ratificada pelo Brasil, e o respectivo instrumen-
to depositado em agosto de 2000. Considerada
como uma reao presso poltica exercida pelos
Estados Unidos para que surgissem em outros lu-
gares do mundo legislaes de carter semelhante
dos americanos, assim no sujeitando as empre-
sas do pas a padres de conduta mais rigorosos
que pudessem prejudicar a sua competio no mer-
cado global,18 a Conveno atualmente aplicada
em 40 pases. Jurisdies entre as mais avana-
das economicamente, como a dos Estados Unidos,
Canad, Alemanha e Reino Unido, colocam-se lado
a lado na aplicao dessa Conveno com pases
emergentes, como Mxico, frica do Sul, Rssia e
Turquia.
A Lei n 12.846, como um estatuto pratica-
mente autnomo e com escopo formalmente at
maior do que o objeto original do tratado, de vez
que abrange crimes praticados contra a adminis-
trao estrangeira, mas tambm aqueles pratica-
dos contra a administrao brasileira, foi apenas
uma das inovaes introduzidas no direito brasilei-
ro como decorrncia dessa Conveno. Em 2002,
a Lei n 10.467 j havia alterado o Cdigo Penal,
disciplinando os crimes praticados por particular
contra a administrao pblica estrangeira. Uma la-
cuna, todavia, persistia, tanto em relao aos atos
17
Disponvel em: <http://www.g20civil.com/documents/Final_
G20_Anti-corruption_Working_Group_progress_Report.pdf >.
Acesso em: 03 ago. 2014.
18
TRAUTMAN, Lawrence J.; ALTENBAUMER-PRICE, Kara. The Foreign
Corrupt Practices Act: Minefield for Directors. Disponvel em:
<http://ssrn.com/abstract= 1930190>. Acesso em: 19 jul.
2014, p. 157.
22 ARTIGOS
que nacionais brasileiros pudessem praticar fora do
pas, corrompendo autoridades pblicas estrangei-
ras, como, igualmente, em relao a atos que bra-
sileiros e estrangeiros pudessem praticar no Brasil,
corrompendo autoridades nacionais: a responsabi-
lizao da pessoa jurdica eventualmente utilizada
como instrumento da ilicitude. Em documento ela-
borado em 2007, depois de uma visita ao pas, re-
presentantes da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico registraram a comple-
xidade das relaes econmicas transnacionais, o
frequente cometimento de crimes de corrupo por
meio de empresas e a dificuldade de se responsa-
bilizar somente os indivduos envolvidos, e no as
pessoas jurdicas beneficiadas pelos atos.19 A lacu-
na na legislao brasileira chegou a ser percebida
como um obstculo para a efetiva implementao
de outras obrigaes do Brasil sob a Conveno,
em particular em respeito lavagem de dinheiro,
cooperao jurdica mtua e confisco.
No somente no Brasil, os fatos provam,
que acontecem casos de corrupo. A comunidade
internacional tem assistido, perplexa, inmeros ca-
sos de corrupo domstica, bem como, na linha
do objeto mais caro Conveno, de corrupo
internacional. Em muitos deles autoridades ame-
ricanas tm conseguido aplicar os dispositivos de
direito interno Foreign Corrupt Practices Act
para alcanar multinacionais de outros pases ricos
e incidentes em corrupo em pases pobres.20 A
conexo com os Estados Unidos pode ser mais ou
menos fraca, mas, em geral, ocorre pelo fato de as
operaes, como a remessa de divisas, serem reali-
zadas desde instituies financeiras americanas. As
autoridades americanas exercem igualmente a sua
competncia punitiva quando a empresa tem papis
sendo vendidos no mercado acionrio americano.
19
Report on the application of the Convention on Combating Foreign
Bribery of Foreign Public Officials in International Business
Transaction and the 1997 Recommendation on Combating Bribery
in International Business Transactions.
International experience suggests that corporate entities are
frequent vehicles for the payment of bribes, and the use of
elaborate financial structures and accounting techniques to
conceal the nature of transactions is commonplace. In relation
to large companies which are often characterized by complex
corporate structures, decentralized operations and multiple layers
of decision-making authority, it will often be difficult for investigators
to attribute responsibility to any one specific individual. The failure
to take proper account of the role of legal entities in foreign bribery
could result in insufficient attention being paid to them in detection
efforts, as well as in targeting measures of deterrence and
prevention. In adPratidition, the absence of liability of legal persons
may present a significant obstacle to the effective implementation
of other obligations by Brazil under the Convention, in particular
in respect of money laundering, mutual legal assistance and
confiscation. Disponvel em: <http://www.oecd.org/corruption/
anti-bribery/anti-briberyconvention/39801089.pdf>. Acesso em:
17 jul. 2014.
20
Disponvel em: <http://www.thefiscaltimes.com/Articles/2 011/
12/13/The-Ten-Largest-Global-Business-Corruption-Cases>.
Acesso em: 03 ago. 2014.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
 Responsabilidade de pessoas jurdicas e fsicas em matria de corrupo: o regime jurdico da Lei n 12.846/2013
Desde os anos 70 essa legislao j existe, mas
recentemente que passou a ser aplicada com
mais desenvoltura, se bem que ainda com baixa in-
cidncia de casos sendo levados aos tribunais para
julgamento As cifras dos acordos celebrados, de
qualquer forma, comumente atingem as centenas
de milhes de dlares. Essa conjuntura tem impac-
tado o prprio volume de investimento americano
em pases considerados como sendo afetados pela
corrupo, j que diretores das matrizes podem aca-
bar sendo punidos por atos de corrupo praticados
por empregados nas subsidirias, fenmeno que se
manifesta, igualmente, com o arrocho em fuses e
aquisies.21
Tendo sido editada em momento posterior, a
Conveno Anticorrupo traz, no seu art. 2, a pre-
viso de que each party shall take such measures
as may be necessary, in accordance with its legal
principles, to establish the liability of legal persons
for the bribery of a foreign public official O coment-
rio que a prpria OCDE faz a esse dispositivo cla-
ro no sentido da desnecessidade de caracterizao
desse tipo de responsabilidade como devendo ser
de natureza criminal, o que, no Brasil, sequer pode
seriamente ser considerado um obstculo. Isso por-
que os preceitos do direito ambiental e do direito
concorrencial j adquiriram, h muito, uma feio
penal para as pessoas jurdicas que praticarem
os ilcitos descritos nas respectivas legislaes. A
compatibilidade material da Conveno com o or-
denamento brasileiro pode ainda ser vislumbrada
num outro dispositivo, em cuja leitura se percebe
a tendncia de harmonizao com que o instrumen-
to internacional pretende se relacionar com todos
os direitos internos dos pases signatrios: this
Convention seeks to assure a functional equivalence
among the measures taken by the Parties to sanc-
tion bribery of foreign public officials, without requir-
ing uniformity or changes in fundamental principles
of a Partys legal system. O captulo das sanes
propriamente ditas, da mesma forma, no preconi-
zando abertamente a subjetivao ou a objetivao
da responsabilidade, determina que as sanes de
carter no criminal que venham a ser estabeleci-
das, includas as penas pecunirias, sejam efeti-
vas, proporcionais e dissuasivas. Os comentrios
da OCDE esclarecem, alm disso, que as outras
penas que a Lei n 12.846 contemplou se alinham
s prticas internacionais, a saber: exclusion from
entitlement to public benefits or aid; temporary or
permanentdisqualification from participation in pu-
blic procurement or from the practice of other com-
mercial activities; placing under judicial supervision;
and a judicial winding-up order
21
Disponvel em: <http://www.economist.com/node/21529103>.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
Outro diploma estrangeiro de destaque na ma-
tria a legislao britnica. O U.K Bribery Act, que
entrou em vigor em julho de 2011, consagrou, no
ponto da modalidade responsabilidade das pesso-
as jurdicas, a chamada strict liability,22 a qual pode
ser identificada com a responsabilidade objetiva
porque se volta para punir as pessoas jurdicas por
no possurem programas de preveno corrup-
o. Quer dizer: aceita-se que, no caso concreto,
mesmo que no tenha agido intencionalmente, a
pessoa jurdica possa ser responsabilizada por pr-
tica de corrupo. O que se pretendeu atingir com
a legislao, intuitivo o quanto se possa querer, ga-
nha importncia concreta ao se examinar o docu-
mento produzido pelo Ministrio da Justia a fim de
cumprir os preceitos de uma anlise sria de impac-
to regulatrio.23 Uma peculiaridade da viso britni-
ca, por exemplo, a do reconhecimento de que uma
legislao nessa matria, pela sensibilidade natural
em torno do assunto, exige um compromisso ime-
diato de reviso mandatria e prxima do teor nor-
mativo. Isso se faz no caso britnico, o prazo
estipulado para tal reviso foi de 3 a 5 anos de
modo a reequilibrar eventuais custos que os bene-
fcios trazidos pela lei no so capazes de cobrir.
3 A responsabilidade objetiva das pessoas
jurdicas
O art. 1 da lei desde logo afirma que o seu
objeto normativo a responsabilizao objetiva
administrativa e civil de pessoas jurdicas. O le-
gislador qualificou de objetiva tal responsabilidade
sem mencionar o fato de que a anlise e a eventual
concluso pela responsabilidade podero ocorrer in-
dependentemente da culpa do agente. Uma aluso
didtica, nesse sentido, feita, por exemplo, pelo
art. 12 do Cdigo de Defesa do Consumidor. To
consagrada no Brasil a oposio conceitual entre
responsabilidade objetiva e subjetiva,24 no entanto,
a opo legislativa poder ser considerada mais o
reflexo de uma m tcnica do que uma incongrun-
cia jurdica. Em termos sucintos, e partindo ambas
da ocorrncia de um dano, a responsabilidade obje-
tiva caracterizada pela verificao de um fato, de
um resultado e de um nexo causal; ao passo que a
responsabilidade subjetiva, na linha do art. 18, II,
do Cdigo Penal, estar presente se o agente deu
causa ao resultado por imprudncia, negligncia
22
TRAUTMAN, Lawrence J.; ALTENBAUMER-PRICE, Kara. Lawyers,
Guns and Money: the Bribery Problem and UK Bribery Act.
Disponvel em: <http://ssrn.com./abstract=2276738>. Acesso
em: 19 jul. 2014.
23
Disponvel em: <http://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/
bills-acts/bribery-bill-ia.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2014.
24
CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de responsabilidade civil. 6.
ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 39.
ARTIGOS 23
Bruno Fernandes Dias
ou impercia. Desde sua concepo, porm, a Lei
n 12.846 tinha por alvo a responsabilidade objetiva
das pessoas jurdicas e subjetiva, dos seus agen-
tes.25 Na comunicao conjunta da Controladoria-
Geral da Unio, do Ministrio da Justia e da
Advocacia-Geral da Unio, ainda em 2009, j se
chamava de salutar e inovadora a opo pela ob-
jetivao.26 Foi essa tambm a percepo que se
teve quando da tramitao do projeto de lei pelo
Senado.27
Em matria de corrupo e de responsabilida-
de de pessoa jurdica, o prprio direito internacio-
nal que serviu de base para a edio da legislao
guiava-se pelo parmetro da responsabilidade sub-
jetiva: a Conveno,28 em seu art. 1(1), coloca em
termos claros que somente a conduta intencional
ser punida.29 No caso do direito nacional, por sua
25
NETO, Ary Azevedo Franco Neto. Problemas da Lei Anticorrupo.
Valor Econmico, 10 abr. 2014. Disponvel em: <http://www.valor.
com.br/legislacao/3511822/problemas-da-lei-anticorrupcao>.
Acesso em: 12 jul. 2014. No mesmo sentido de destaque do direito
penal: SILVEIRA, Renato de Mello Jorge. Ponderaes sobre o
compliance criminal. Valor Econmico, 01 jul. 2014. Disponvel em:
<http://www.valor.com.br/legislacao/3599626/ponderacoes-
sobre-o-compliance-criminal>. Acesso em: 12 de julho.
26
Disposio salutar e inovadora a da responsabilizao objetiva
da pessoa jurdica. Isso afasta a discusso sobre a a culpa do
agente na prtica da infrao. A pessoa jurdica ser responsabi-
lizada uma vez comprovados o fato, o resultado e o nexo causal
entre eles. Evita-se, assim, a dificuldade probatria de elementos
subjetivos, como a vontade de causar um dano, muito comum
na sistemtica geral e subjetiva de responsabilizao de pessoas
naturais Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/
materia/getPDF.asp?t=130589&tp=1>. Acesso em: 14 jul. 2014.
27
Concordamos com o estabelecimento de responsabilidade ob-
jetiva para as pessoas jurdicas nos casos definidos no projeto.
Com efeito, a exigncia de comprovao de dolo ou culpa pode-
ria conduzir ineficcia os mecanismos nele previstos, dadas as
dificuldades enfrentadas no processo de responsabilizao de
pessoas jurdicas, para a identificao do elemento subjetivo do
ilcito. Alm disso, a responsabilidade objetiva de pessoas jurdi-
cas no constitui nenhuma novidade no Direito Brasileiro. Entre
os casos previstos na legislao, podemos citar os disciplinados
no Cdigo de Defesa do Consumidor, na legislao ambiental e,
no prpria Cdigo Civil, a responsabilidade fundada na teoria do
risco. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/ma-
teria/getPDF.asp?t= 131960&tp= 1>. Acesso em: 16 jul. 2014.
28
Veja-se, com omisso nas referncias The Convention only ap-
plies to those who intended to commit the act of bribery of a forei
gn public official, as defined by the Convention. Similarly, U.S.s
FCPA requires a finding of corrupt intent. The Brazilian Act goes
beyond this requirement, and imposes strict liability, civil and ad-
ministrative, on legal entities. Therefore, as long a s the offense
was committed in the interest of the legal entity, or for its benefit,
the legal entity will be liable. There is no need to prove negligen-
ce or willfully corrupt conduct. President Rousseff was quoted as
saying, what do we have to lose? while explaining her decision
to exercise her line item veto power to delete any fault or intent
requirement from the law. She believed that such requirements
would result in insufficient disincentives for engaging in the offen-
se of bribery of public officials. ZAHEER, Sonia. Brazils Landmark
Clean Companies Act: Comparison to the OECD Anti-Bribery
Convention and Issues (March 1, 2014). p. 20-21. Disponvel em:
<http://ssrn.com/abstract=2417155 ou Disponvel em: <http://
dx.doi.org/10.2139/ssrn.2417155>. Acesso em: 17 jul. 2014.
29
Art. 1 (1) Each Party shall take such measures as may be neces-
sary to establish that it is a criminal offence under its law for any
person intentionally to offer, promise or give any undue pecunia-
ry or other advantage, whether directly or through intermediaries,
to a foreign public official, for that official or for a third party, in
order that the official act or refrain from acting in relation to the
24 ARTIGOS
vez, at mesmo a legislao civil (art. 932, III, do
Cdigo do Civil) estipula a responsabilidade objetiva
do empregador por seus empregados, no exerccio
do trabalho que lhe compete.
interessante notar que o inciso X do art. 7
da lei, o qual foi vetado, trazia uma previso que
tangenciava o elemento da culpa, porm sob o pon-
to de vista do servidor pblico envolvido na ilicitude.
A respectiva sano da empresa, segundo a norma
vetada, seria definida levando-se em conta o grau
de eventual contribuio da conduta de servidor p-
blico para a ocorrncia do ato lesivo. No mesmo
sentido, o 2 do art. 19 tambm foi vetado.30 Com
isso, excluiu-se a previso de que as sanes de
suspenso, dissoluo compulsria e proibio de
receber incentivos tambm precisariam da compro-
vao da culpa ou dolo.
O art. 2 da lei tambm alude a essa objeti-
vao, estatuindo que as pessoas jurdicas se-
ro responsabilizadas objetivamente, nos mbitos
administrativo e civil, pelos atos lesivos previstos
nesta Lei praticados em seu interesse ou benefcio,
exclusivo ou no. O escopo da legislao, aqui, vai
se delineando, uma vez que somente os atos lesi-
vos previstos na Lei n 12.846, e no algum outro
que eventualmente seja praticado em detrimento
da Administrao Pblica, resultaro na responsabi-
lidade objetiva das pessoas jurdicas. Mais do que
isso, tambm condiciona a aplicao da norma o
fato de que tais atos devam ser praticados, exclu-
sivamente ou no, no interesse ou a benefcio da
pessoa jurdica. Assim, embora a verificao prti-
ca possa at levar concluso de que so tantos
os atos lesivos previstos na lei que nada mais so-
braria fora do seu alcance; e embora a noo de
interesse e benefcio da pessoa jurdica possa ser
interpretada to largamente que quase sempre se
iria concluir que o pressuposto para a aplicao da
lei estaria presente, o fato que o desenho geral
da norma o de selecionar, em alguma medida, as
condutas que desembocaro na responsabilidade
objetiva das pessoas jurdicas.
Nesse ponto, alis, a restrio responsabili-
dade (genrica ou objetiva) parece ser muito mais
pronunciada do que aquela prevista no art. 37, 6,
da Constituio, que simplesmente remete ideia
de danos causados por agentes pblicos, nessa
performance of official duties, in order to obtain or retain business
or other improper advantage in the conduct of international busi-
ness.
30
As razes do veto foram as seguintes: Tal como previsto, o dispo-
sitivo contraria a lgica norteadora do projeto de lei, centrado na
responsabilidade objetiva de pessoas jurdicas que cometam atos
contra a administrao pblica. A introduo da responsabilidade
subjetiva anularia todos os avanos apresentados pela nova lei,
uma vez que no h que se falar na mensurao da culpabilidade
de uma pessoa jurdica.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
 Responsabilidade de pessoas jurdicas e fsicas em matria de corrupo: o regime jurdico da Lei n 12.846/2013
qualidade, a terceiros. Isso pode ser dito, tambm,
sob o ngulo da restrio de escopo da norma po-
sitivada no art. 5 da lei. Ali, no obstante o caput
sugerir que atos que genericamente atentassem
contra o patrimnio pblico, contra princpios da
Administrao Pblica ou contra os compromissos
internacionais assumidos pelo Brasil, pudessem re-
sultar na responsabilizao objetiva, o fato que os
incisos trazem definies mais ou menos fechadas
das condutas punveis. Mais do que isso, o forma-
to da lei sequer coloca em questo uma possvel
dvida a respeito da natureza da responsabilidade,
relativamente noo de prejuzos causados pelo
agente, indicativo de uma responsabilidade subjeti-
va, e a noo de prejuzos sofridos pela vtima, in-
dicativo de uma responsabilidade objetiva por atos
genricos. A objetividade alcana, como visto, a pr-
pria conduta, taxativamente descrita na lei.
O elemento da negligncia levado em con-
siderao pelo legislador, ao menos de maneira
indireta e parcial. O art. 7 estabelece que para a
aplicao das sanes sero levados em conside-
rao um fator externo conduta delituosa em si,
e possivelmente revelador de uma no negligncia
na conduo dos negcios da pessoa jurdica e na
adoo de medidas tendentes a evitar situaes il-
citas: a existncia de mecanismos e procedimentos
internos de integridade, auditoria e incentivo de-
nncia de irregularidades e a aplicao efetiva de
cdigos de tica e de conduta no mbito da pessoa
jurdica.
Por fim, cabe apontar alguns desdobramentos
do objeto da responsabilidade como sendo de car-
ter administrativo e civil. Ao menos uma breve men-
o deve ser feita aos tipos de conduta que gerariam
uma e outra modalidade de responsabilidade, bem
como aos tipos de sano aplicveis em cada caso.
Para essa finalidade, no basta a leitura do art.
5 da lei, o qual enumera, em carter taxativo, os
atos lesivos Administrao Pblica. Isso porque,
a despeito de se poder classificar os tipos segundo
algum critrio mais ou menos til, todos eles so
compatveis com a sistemtica que a lei cria para
o procedimento de responsabilizao administrativa
(arts. 6 e 7), bem como com o procedimento de
responsabilizao judicial (arts. 18 a 21). H mes-
mo a previso expressa de que a responsabilida-
de da pessoa jurdica no afasta a possibilidade de
sua responsabilizao na esfera judicial (art. 18), e
que as condutas descritas no art. 5 tambm ense-
jaro essa ltima modalidade de responsabilidade
(art. 19). Argumentavelmente, as circunstncias do
art. 7, formalmente inseridas somente no captulo
da responsabilidade administrativa, serviro de re-
ferncia igualmente para a aplicao das sanes
judiciais descritas no art. 19.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
4 A responsabilidade individual das
pessoas fsicas envolvidas
A relao geral entre pessoa jurdica e pessoa
fsica envolvida, na lei, parece se guiar por uma es-
pcie de horizontalidade, em que (i) a pessoa fsica
pode ser punida, caso a empresa tambm o seja;
(ii) a pessoa fsica no pode ser punida, caso a em-
presa no o seja; (iii) a empresa pode ser punida,
ainda que a pessoa fsica no o seja. O caput do
art. 3 e os seus pargrafos que sugerem esse
esquema.
Pelo caput do art. 3, a responsabilizao da
pessoa jurdica no exclui a responsabilidade indi-
vidual de seus dirigentes ou administradores ou de
qualquer pessoa natural, autora, coautora ou par-
ticipe do ato ilcito. Por essa diretriz, essas pes-
soas fsicas podero ser responsabilizadas, ainda
que esteja em curso ou j tenha havido um proce-
dimento civil ou administrativo que tenha resultado
na punio da empresa. Como a lei no estabele-
ce nenhum benefcio de ordem, e sequer cogita de
solidariedade, a atribuio de um sentido prtico a
esse dispositivo parece levar concluso de que se
ainda no houver um procedimento punitivo contra
a empresa, a pessoa fsica poderia vir responsabili-
zada, mas se esse procedimento j houver sido con-
cludo, j com deciso pela no responsabilizao
da empresa, ento, a pessoa fsica no poderia ser
punida. Para reforar essa leitura, o 1 do art. 3,
do contrrio, de maneira tautolgica, diz que a pes-
soa jurdica ser responsabilizada independente-
mente da responsabilizao individual das pessoas
naturais referidas no caput. Ora, se a independn-
cia entre as responsabilidades j poderia ser razo-
avelmente extrada do caput, ou o 1 intil, ou
ento ele deve ser lido por oposio, para se con-
cluir que a pessoa fsica ser responsabilizada de-
pendentemente da pessoa jurdica. No parece ser
necessria, assim, a construo de que a separa-
o entre as responsabilidades da pessoa jurdica e
da pessoa fsica tenha sido feita na nsia de evitar
qualquer contgio subjetivista na responsabilidade
civil da empresa, nem que seja curiosa a situa-
o jurdica na qual seja demonstrada a ausncia
de culpabilidade na conduta dos gestores e, mesmo
assim, venha a empresa a ser responsabilizada.31
Complementando essa sistemtica, o 2 do
art. 3 estatui que os dirigentes ou administra-
dores somente sero responsabilizados por atos
PRISCO, Alex Vasconcellos. Responsabilidade civil na Lei
31
Anticorrupo. Valor Econmico, 11 set. 2013. Disponvel em:
<http://www.valor.com.br/legislacao/3265812/responsabilida-
de-civil-na-lei-anticorrupcao>. Acesso em: 13 jul. 2014.
ARTIGOS 25
Bruno Fernandes Dias
ilcitos na medida da sua culpabilidade. essa
a orientao geral do direito americano tambm.32
A norma faz meno somente aos dirigentes e admi-
nistradores, ao passo que o caput deixa positivada
a regra de que, para fins de responsabilizao de
pessoa fsica, alm dessas duas figuras, qualquer
outra pessoa natural pode ser autora do ato ilcito,
bem como coautora ou partcipe. Quer dizer, uma
pessoa fsica que, em tese, no precisa nem
ser vinculada pessoa jurdica pode ser autora
de ato ilcito conexo pessoa jurdica, desde que
esse ato seja considerado lesivo no rol da lei e que
se tenha revertido no interesse ou benefcio da so-
ciedade, ainda que de maneira no exclusiva. No
entanto, pela leitura estrita do 2, quando se esti-
ver pensando em pessoas vinculadas sociedade,
somente dirigentes e administradores poderiam ser
punidos, o que no abarcaria funcionrios em geral,
ainda que praticando os mesmos atos que a men-
cionada pessoa natural do caput. Uma proposta in-
terpretativa a de englobar todos esses agentes,
na medida da sua culpabilidade, como possveis
responsveis, contanto que a responsabilidade da
sociedade ainda no tenha sido excluda por um
processo administrativo conclusivo; isto , contanto
que j tenha havido uma punio da empresa, j
tenha sido ou ainda seja possvel instaurar tal pro-
cedimento, limitada por eventuais prescries que
possam favorecer a empresa ou as pessoas fsicas
envolvidas.
Nos Estados Unidos, por exemplo, diretores
de empresas multinacionais, frequentemente envol-
vidos em operaes internacionais e eventualmente
em contato com autoridades pblicas estrangei-
ras, j tm no prprio FCPA um conjunto de regras
acerca de condutas criminalizadas em matria de
corrupo e de inadequado registro contbil. s vol-
tas com demandas de acionistas buscando indeni-
zaes por gastos da sociedade em acordos com
as autoridades pblicas aplicando o FCPA,33 esses
diretores sofrem a influncia direta das legislaes
dos pases com os quais fazem negcios.
32
TRAUTMAN, Lawrence J.; ALTENBAUMER-PRICE, Kara. The Foreign
Corrupt Practices Act: Minefield for Directors. Disponvel em:
<http://ssrn.com/abstract= 1930190>. Acesso em: 19 jul.
2014. In order to be criminally liable under the FCPA, the person
making, promising, or offering the payment must have a corrupt
intent and the payment must be intended to induce to the re-
cipient to misuse his [or her] official position to direct business
wrongfully to the payor. Indeed, the word corruptly in the FCPA
signifies, in addition to the element of general intent present in
most criminal statutes, a bad or wrongful purpose and an intent to
influence a foreign official to misuse his official position.
33
TRAUTMAN, Lawrence J.; ALTENBAUMER-PRICE, Kara. The Foreign
Corrupt Practices Act: Minefield for Directors. Disponvel em:
<http://ssrn.com/abstract= 1930190>. Acesso em: 19 jul.
2014, p. 148.
26 ARTIGOS
5 A responsabilidade do gestor pblico
envolvido
Em trs planos se chega ou se chegou a co-
gitar da participao de um agente pblico tanto
nos fatos que a Lei Anticorrupo visa a coibir e
cuja prtica ela pretende punir, como na estrutura
para essa finalidade montada. Sinteticamente, so:
(i) participao direta no esquema; (ii) participao
nos rgos administrativos responsveis pela apu-
rao dos fatos; (iii) omisso em apurar fatos irregu-
lares de que tenha tomado conhecimento.
O primeiro plano, j comentado, foi objeto
de veto, quando se quis retirar do escopo da Lei
n 12.846 qualquer avaliao sobre o comporta-
mento do agente pblico corrompido como um fator
de influncia na responsabilizao a ser feita contra
a pessoa jurdica. Ainda que aproximado da figura
do coautor e do partcipe, esses tratados no art.
3, o agente, por inferncia, continuar sendo re-
gido pelo Cdigo Penal e pela Lei de Improbidade
Administrativa. As breves razes para o veto fo-
ram as seguintes: tal como proposto, o dispositi-
vo iguala indevidamente a participao do servidor
pblico no ato praticado contra a administrao
influncia da vtima, para os fins de dosimetria de
penalidade. No h sentido em valorar a penalida-
de que ser aplicada pessoa jurdica infratora em
razo do comportamento do servidor pblico que
colaborou para a execuo do ato lesivo adminis-
trao pblica. Teria enorme repercusso, claro,
uma disposio nesse sentido, uma vez que vrios
tipos descritos no art. 5 s se concretizam median-
te a participao de um servidor pblico, embora
em alguns casos se possa conceber uma atuao
independente da pessoa jurdica em relao qual
nenhuma contribuio interna seja prestada na ad-
ministrao, como o caso do inciso V.34
O segundo plano se dissemina por vrios
agentes, nas trs esferas e nos trs nveis fede-
rativos, dizendo respeito mais a uma definio de
competncias administrativas genricas do que a
uma imputao de responsabilidade da autoridade.
Seria possvel conceber uma eventual responsabili-
dade pelo no exerccio dessas competncias, mas
a verdade que a Lei Anticorrupo positivou tal
responsabilidade somente no caso especfico da
autoridade que, sem estar envolvida no esquema
de corrupo, deixa de adotar providncias para a
apurao dos fatos, nos termos do art. 27. A ri-
gor, para alm dessas competncias, existem co-
mandos na lei que, se no observados, poderiam
34
Diz a norma: dificultar atividade de investigao ou fiscalizao
de rgos, entidades ou agentes pblicos, ou intervir em sua atua-
o, inclusive no mbito das agncias reguladoras e dos rgos
de fiscalizao do sistema financeiro nacional.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
 Responsabilidade de pessoas jurdicas e fsicas em matria de corrupo: o regime jurdico da Lei n 12.846/2013
ensejar uma responsabilizao de carter adminis-
trativo-funcional. Seria o caso, por exemplo, do co-
mando do art. 6, 2, que determina a oitiva do
rgo da advocacia pblica previamente aplicao
das sanes; ou, ento, do comando negativo con-
tido no art. 8, pargrafo nico, que veda a sub-
delegao da competncia para a instaurao e o
julgamento do processo de apurao da responsa-
bilidade. Na mesma linha, consta uma determina-
o no art. 10, 3, referente ao prazo de durao
do processo administrativo, cuja inobservncia no
gera uma responsabilidade prevista na prpria lei,
mas que nitidamente assume um carter funcional.
O mesmo acontece com o art. 16, 1, que limita a
alguns requisitos especficos a celebrao de acor-
do de lenincia. A lei prev, ainda, a obrigao dos
rgos em cujo mbito houver sido aplicada sano
e, argumentavelmente, de seus agentes de
informar e manter atualizado o Cadastro Nacional
de Empresas Punidas, de que cuida o art. 22 da
lei. Essa obrigao se estende para os casos de
celebrao de acordo de lenincia, nos termos do
art. 22, 3, assemelhando-se obrigao de in-
formar e manter atualizado o Cadastro Nacional de
Empresas Inidneas e Suspensas.
Para alm dos deveres funcionais correspon-
dentes a competncias administrativas previstas na
lei, uma hiptese a ser mencionada, crucial para
toda a estruturao do sistema de combate cor-
rupo, a previso de competncia regulamentar
traada no art. 6, pargrafo nico.
Diante da determinao contida no caput do
art. 7, no sentido de que sero levados em consi-
derao todos os fatores listados nos incisos, para
fins de aplicao da sano, a dvida inicial se a
falta de regulamentao do pargrafo nico cons-
titui, ou no, uma barreira prpria punio. Se
se considerar que sim, a mora na regulamentao
pode, ela prpria, ser considerada uma falta funcio-
nal capaz de gerar responsabilidade, no caso, da
chefia do Poder Executivo.
Mais concreta, como j se pode imaginar,
a hiptese do art. 27. O seu vis parece ser clara-
mente subjetivista, pois nela se delimita o indivduo
sobre quem recai o nus legal e se lana como pres-
suposto o fato de que ele tem conhecimento das in-
fraes. Em funo do primeiro aspecto, entende-se
que somente a autoridade mxima de cada rgo
ou entidade, na linha do art. 8, ou aquela a quem
tenha sido delegada a competncia de instaurar e
julgar o respectivo processo administrativo, des-
tinatria da responsabilidade prevista no art. 27.
Agentes pblicos em geral, ainda que tenham tido
contato com o assunto, no se enquadram na lite-
ralidade da norma, sendo duvidosa a possibilidade
de que se possa alcanar tal enquadramento por
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
mera interpretao. Por outro lado, a subjetivao
do comando se manifesta tambm na condio de
que tal autoridade deva ter conhecimento das infra-
es, o que a princpio exclui os casos em que ela
tenha conhecimento de fatos ligados a infraes,
mas que eles prprios no sejam infraes, bem
como aquelas situaes em que a autoridade de-
vesse ter conhecimento. Portanto, parece ter queri-
do o legislador que aqui fosse aplicado o parmetro
da boa-f subjetiva.
O assunto no se esgota nesse dispositivo,
pois o art. 20 determina que, constatada a omis-
so das autoridades competentes para promo-
ver a responsabilizao administrativa, haver o
alargamento do escopo das aes ajuizadas pelo
Ministrio Pblico, ordinariamente limitadas s san-
es descritas no art. 19, mas que, nessa hipte-
se, tambm podero abranger aquelas listadas no
art. 6. A prtica mostrar se sero aceitas, nes-
sas condies, aes em que a dita constatao
ocorrer aps o ajuizamento da ao ministerial, pro-
vocando, em tese, certa transgresso processual
da estabilizao da demanda, bem como definir
exatamente os contornos da omisso, uma vez que
num amplo espectro podero estar situaes em
que as autoridades competentes falharam em pu-
nir; consideram inexistentes elementos para punir;
ou simplesmente no concluram os respectivos
procedimentos de punio.
6 Reflexes crticas sobre a tcnica de
responsabilizao na Lei n 12.846/13
A intensificao dos debates sobre a
responsabilidade civil e administrativa de pessoas
jurdicas por atos de corrupo, a partir da edio
da Lei n 12.846, provavelmente se desdobrar,
simultaneamente, na tentativa de explicar o alcance
das novas normas, quando a lei no haja sido
suficientemente clara, ou, mesmo quando tenha sido
clara, quando simplesmente a lei represente algo
novo demais; e, no mesmo mpeto, buscar alinhar
as crticas prpria existncia dessa sistemtica,
j considerada por alguns como sendo, inclusive,
inconstitucional. Inegavelmente, gera algum
embarao a tentativa, sem maiores refinamentos,
do enquadramento da norma nas categorias do
Direito Penal e a submisso aos princpios de que
(i) no pode haver condenao sem apurao de
culpa e (ii) a pena no pode atingir terceiros alm
do autor do ilcito. At mesmo uma preocupao
com acionistas dissidentes da deliberao tida por
ilcita e punvel, ou ainda os minoritrios,35 refreia o
NETO, Ary Azevedo. Problemas da Lei Anticorrupo. Valor
35
Econmico, 10 abr. 2014. Disponvel em: <http://www.valor.com.
br/legislacao/3511822/problemas-da-lei-anticorrupcao>. Acesso
em: 04 ago. 2014.
ARTIGOS 27
Bruno Fernandes Dias
entusiasmo que se possa ter em relao lei, muito
embora a esses terceiros prejudicados parea estar
reservada, em qualquer hiptese, a via do regresso.
Antes de se passar propriamente ao exame dessas
questes, no entanto, ao menos se apontaro aqui
alguns elementos que tambm merecem a ateno
da comunidade jurdica em geral, e da advocacia
pblica, como destinatria da lei, em particular.
Como quase tudo relacionado ao federalismo
brasileiro, o fato de uma mesma norma ser aplicada
em diversas unidades federativas, por si s, parece
garantir que levar algum tempo at que as cortes
e os estudiosos cheguem a algum consenso sobre
o seu sentido e alcance. Essa descentralizao j
vem sendo objeto de duras crticas, como a de que
os agentes locais podem acabar inaugurando proce-
dimentos investigativos com o intuito de aumentar
a receita por meio das multas aplicadas e reverti-
das ao rgo supostamente lesado. As referncias,
desejveis ou no, dos Estados Unidos e do Reino
Unido, de fato seguiram um caminho contrrio e me-
nos disperso numa pluralidade de rgos.36
De benefcio imediato da lei, vai-se consolidan-
do uma postura geral das empresas de eleio de
valores e misso para conduzir os seus negcios,
direcionados pela tica, de resto verificada em ini-
ciativas como a preponderncia da governana cor-
porativa nos Nveis 1 e 2 da Bolsa de Valores. Essa
postura acompanhada da percepo por parte do
governo de que a corrupo acarreta no apenas
perdas tributrias em decorrncia de evaso fiscal,
mas tambm a busca pelo Judicirio na tentativa
de se defender, sem recolhimento, de cobranas
consideradas abusivas.37 A sensibilidade talvez no
fique mais aguda em qualquer outro aspecto do que
quando se considera a ausncia, at o momento,
de critrios para cumprimento do dever legal de es-
truturao de um programa de compliance, para os
fins do art. 7, VIII. O caminho no se consegue
imaginar como sendo algo diferente da tentativa de
se documentar um genuno esforo para descobrir
e evitar violaes lei,38 e o da busca por se ado-
tarem mtodos de certificao internacional.39
36
FRANCO, Isabel. Apurao de ilcitos pela Lei Anticorrupo,
Valor Econmico, 12 dez. 2013. Disponvel em: <Disponvel em:
<http://www.valor.com.br/legislacao/3367102/apuracao-de-
ilicitos-pela-lei-anticorrupcao Acesso em: 12 jul. 2014.
37
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/3303004/
com-etica-competitividade-fica-maior>. Acesso em: 1 ago. 2014.
38
KRAIEM, Rubn; AKKERMAN, Gustavo. Due diligence e prticas
anticorrupo. Valor Econmico, 09 jan. 2014. Disponvel em:
<http://www.valor.com.br/legislacao/3389320/due-diligence-e-
praticas-anticorrupcao>. Acesso em: 12 jul. 2014.
39
SAAD-DINIZ, Eduardo; DINIZ, Gustavo Saad. Mudanas na
advocacia criminal corporativa. Valor Econmico, 14 mar. 2014.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3479088/
mudancas-na-advocacia-criminal-corporativa>. Acesso em: 12 jul.
2014.
28 ARTIGOS
No tem causado maior consternao, contu-
do, que a Lei n 12.846, assim como tantas ou-
tras leis editadas no pas, no tenha sido precedida
de uma Anlise de Impacto Regulatrio (AIR) que
calcule os custos e os benefcios que a introduo
da norma trar ao Brasil. Com mais razo para ca-
sos como o da Lei Anticorrupo, que pressupem
a montagem de um considervel aparato estatal e
que, no mnimo conceitualmente, de forma to mar-
cante influenciam os atores econmicos, a AIR pode
ser um instrumento formidvel. A OCDE apresenta a
AIR como sendo tanto uma ferramenta e como um
processo decisrio para informar os tomadores de
deciso quanto possibilidade e forma de regular
para se atingirem objetivos de poltica pblica.40
Em outras palavras: a AIR pretende auxiliar na ela-
borao de leis melhores, com reduo de cus-
tos, descartando-se opes regulatrias anmalas
e superando dificuldades no apenas em matria
de compliance, como tambm no tocante a riscos
no previstos, distores regulatrias, equvocos ou
captura dos reguladores. A concretizao disso se
d, prioritariamente, por meio de uma anlise de
custo/benefcio.
Numa regulao to ampla como a da Lei
n 12.846, estudos dessa natureza certamente se-
riam bem-vindos, pois poderiam examinar, sem tro-
cadilhos, quem ganha quanto e quem paga quanto
com a edio da lei. Longe de ser invivel, a reali-
zao de uma anlise prvia de impacto regulat-
rio criticvel ou puramente retrica o quanto se
queira foi levada a cabo no Reino Unido para a
implantao do UK Bribery Aci.41 Na ocasio, teve-
se oportunidade de debater a possibilidade de no
se adotar nenhuma nova postura, de unicamente
modernizar e consolidar os tipos de corrupo, ou
de tambm introduzir uma nova figura de failure to
preveni bribery, associvel noo de responsabili-
dade objetiva do Brasil. Custos e benefcios de cada
uma dessas abordagens foram calculados ou ao
menos levados em considerao. Dentre os custos,
aqueles ligados perda de negcios de outra forma
concretizados mediante o pagamento de propinas;
custos de compliance; custos de continuar corrom-
pendo autoridades pblicas, mas evitando os instru-
mentos de controle e execuo da nova legislao;
custos experimentados pelo governo para executar
a legislao; custos de execuo da legislao para
as empresas britnicas, como o pagamento de mul-
tas. Entre os benefcios, foram citados a economia
40
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND
DEVELOPMENT. Regulatory Impact Analysis. A Tool for Policy
Coherence. 2009. p. 12.
41
Impact Assessment of Bill on reform of the law on bribery. Disponvel
em: <http://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bills-acts/
bribery-bill-ia.pdf>. Acesso em: 2 ago. 2014.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
 Responsabilidade de pessoas jurdicas e fsicas em matria de corrupo: o regime jurdico da Lei n 12.846/2013
com o no pagamento de propinas, os benefcios
intangveis na reputao do governo e das empre-
sas britnicas, e os benefcios ligados ordem p-
blica, mais bem estruturada pela legislao contra
a corrupo.
Essas questes mais econmicas e menos
jurdicas ficando de lado, um estudo realizado no
mbito da Unio Europeia didaticamente resumiu
muitos dos pontos suscitados quando se pensa no
arranjo estabelecido pela Lei n 12.846 para res-
ponsabilizar as pessoas jurdicas, em geral, e para
faz-lo sob o vis da responsabilidade objetiva, em
certa medida. Seria uma questo de justia respon-
sabilizar as pessoas jurdicas por atos de corrup-
o, uma vez que, muitas vezes, deliberadamente
foram praticados atos lesivos ou simplesmente ins-
taurada uma cultura de tolerncia corrupo. A
descentralizao das grandes empresas, dificultan-
do ou tornando injusta e severa a responsabilizao
individual, acaba sendo um fator de incentivo a essa
tcnica, a qual tambm se presta preveno da to-
mada do interesse pblico por interesses corpora-
tivos. Os prprios riscos da corrupo incentivam a
criao de medidas adequadas, pois tendem a ser
avaliados mais racionalmente no nvel das pessoas
jurdicas: dados sugerem que, nos Estados Unidos,
empresas sofrendo investigaes dessa natureza
perdem 9% do valor de mercado. Responsabilizar
as empresas tambm a reao esperada diante
das complexas estruturas financeiras e tcnicas de
contabilidade que so comumente utilizadas para a
prtica da corrupo, expediente que tambm serve
para o confisco do produto dos atos ilcitos e, em
ltima anlise, para robustecer o oramento do go-
verno e beneficiar o pblico prejudicado.42
A abordagem especfica mediante a qual se
apurar a responsabilidade tambm j vem sendo
objeto de legislaes e estudos fora do Brasil, quer
sob o ngulo da teoria da gerncia (em que o ato
do chefe da empresa um ato da prpria empre-
sa); quer sob o ngulo da teoria do mestre-servo
(em que o mestre, isto , a pessoa jurdica, res-
ponsvel pelo ato do servo, isto , seus emprega-
dos). O mais que fuja a esse modelo associado, em
alguma medida, noo brasileira de culpa, j foi
categorizado da seguinte forma, todas elas enten-
didas como sendo condizentes com a Conveno
Penal sobre a Corrupo, do Conselho da Europa:
falta objetiva (em que a responsabilidade surge se a
pessoa jurdica mostrar uma falta de conceitos or-
ganizacionais, cultura corporativa, e esforos crveis
Liability of Legal Persons for Corruption Offences. Disponvel em:
42
<http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/corrup-
tion/Publications/EaP/Liability%20of%20Legal%2 0Persons%20
for%20Corruption%20Offences.pdf>. Acesso em: 02 ago. 2014,
p. 8.
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
de compliance); falta de superviso (em que a res-
ponsabilidade surge se um dos funcionrios [da
empresa] com poder relevante falha em supervisio-
nar os subordinados adequadamente); e, por fim,
a responsabilidade objetiva (em que a falta da pes-
soa natural automaticamente imputada pessoa
jurdica).43
Sobre o alcance do tipo de norma que a Lei
n 12.846 traz, a adoo de um modelo de respon-
sabilidade objetiva, embora acarrete consequncias
relevantes no tocante administrao pblica, re-
percute de maneira relativamente mitigada no cam-
po da corrupo do setor privado. Isso se diz no
terreno do perfil normativo, conquanto a responsabi-
lizao objetiva tenha ao menos a pretenso de dar
conta de fenmenos de carter mais econmico,
como so o baixo ndice de pagamento de sanes
pecunirias aplicadas por rgos de regulao e fis-
calizao44 e a alta rentabilidade da corrupo, a
qual produz, em mdia, lucros dez vezes superiores
ao valor da propina.45 Posicionado como a 114 46
economia mais livre do mundo por uma importante
think tank, num ranking que tenta avaliar critrios
abrangentes, como o imprio do direito, a limitao
governamental, a eficincia regulatria e a abertu-
ra de mercados, o Brasil tem no imprio do direi-
to, com sua diviso entre proteo propriedade
e e inexistncia de corrupo, um de seus ndices
mais baixos. Que a adoo de medidas contra a
corrupo surge como uma necessidade no se
tem dvidas, no obstante a crena j praticamente
tornada folclrica de que, s vezes, uma lei uma
boa resposta para um problema, s vezes no; e,
s vezes, apesar de boa, a resposta simplesmente
no produz um resultado adequado. O autor, alis,
considera em algum nvel proveitoso o fato de as
manifestaes de massa de 2013 ao menos terem
resultado em alguma espcie de formalizao jurdi-
ca. Nem fugiu muito histria o Brasil nesse ponto,
pois tambm nos Estados Unidos a formalizao do
Foreign Corrupt Practices Act representou um des-
dobramento do choque social experimentado com o
escndalo de Watergate.47
43
Idem, p. 27.
44
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/opiniao/3413104/lei-
anticorrupcao-e-um-avanco-mas-nao-panaceia>.
45
Liability of Legal Persons for Corruption Offences. Disponvel em:
<http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/corruption/
Publications/EaP/Liability%20of%20Legal%20Persons%20for%20
Corruption%20Offences.pdf>. Acesso em: 02 ago. 2014.
46
Disponvel em: <http://www.heritage.org/index/country/brazil>.
Acesso em: 04 ago. 2014. So citadas como fontes para esse
ranking: Transparency International, Corruption Perceptions ndex,
2011; U.S Department of Commerce; Country Commercial Guide,
2009-2012; Economist Intelligence Unit; Country Commerce 2009-
2012; Office of the U.S Trade Representative; 2012 National Trade
Estimate Report on Foreign Trade Barriers, alm de publicaes
oficiais dos respectivos governos.
47
ENGLAND, Catherine. The Foreign Corrupt Practices Act: a Case
of Overkill? Disponvel em: <http://s3.amazonaws.com/thf_
media/1981/pdf/ib74.pdf>. Acesso em: 4 ago. 2014, p. 1.
ARTIGOS 29
Bruno Fernandes Dias
Na Administrao Pblica, os atos que ense-
jam a responsabilidade so amplos e abrangem
praticamente qualquer dano atrelado a praticamen-
te qualquer conduta. No isso o que ocorre na Lei
n 12.846, uma vez que os atos lesivos que desen-
cadeiam a responsabilidade das pessoas jurdicas
possuem uma descrio bastante fechada. Em al-
guns casos, at difcil transplantar a sistemtica
da impercia, da negligncia ou da imprudncia para
a anlise de certas condutas das pessoas jurdicas
ou de seus agentes. No se imagina, por exemplo,
submeter com facilidade atos como o de prometer,
oferecer ou dar vantagem indevida a agente pblico,
com vistas ao interesse ou a benefcio da pessoa
jurdica, aos testes de impercia, negligncia ou im-
prudncia. Muito menos o de criar, de modo fraudu-
lento ou irregular, pessoa jurdica para participar de
licitao pblica ou celebrar contrato administrati-
vo. O modelo da responsabilidade objetiva, em ca-
sos assim, parece mais adequado, na medida em
que d mais importncia conduta em especfico
do agente, j valorada pelo legislador como sen-
do lesiva, e no a um agir genrico que, por causa
da inteno malvola do agente, deva atrair a sua
responsabilidade.
claro, todavia, que a aplicao da responsa-
bilidade objetiva no um procedimento perfeita-
mente homogneo. A consagrada necessidade de
provar o fato, o resultado e o nexo, permanecer
desafiadora para o acusador e variar segundo o
tipo envolvido. Isso porque no mbito ordinrio a
averiguao da responsabilidade objetiva parte da
premissa de que houve um dano, o qual atrair a
responsabilidade de um agente contanto que a ele
seja atribuda uma conduta qualquer que comprova-
damente cause esse dano. O cenrio distinto na
Lei n 12.846. A existncia do dano, se no dei-
xada inteiramente de lado, ao menos abrandada
em alguns dos tipos, e pode ser consideradas como
sendo ipso facto, em outras circunstncias. No art.
5, I, por exemplo, a simples promessa de vanta-
gem indevida, mesmo que essa no se concretize,
e mesmo que, em se concretizando, no cause pre-
juzo, considerada ilcita; ao passo que, no inciso
IV, a, a combinao para frustrar o carter compe-
titivo de procedimento licitatrio pblico produz um
dano praticamente presumido, de carter econmi-
co ou, ao menos, de atentado ao princpio democr-
tico que vigora nessa matria. Esse ltimo exemplo
remete o observador, claro, Lei n 8.666, de
junho de 1993, a qual no deixa de prever punies
para a prtica de determinados atos que negativa e
ilicitamente afetam os procedimentos de licitao
no Brasil. No Congresso Nacional essa duplicidade
30 ARTIGOS
normativa no passou despercebida48 e o que se
veio a constatar, em verdade, foi a lacuna que a
Lei n 8.666, assim como a Lei n 8.429, de junho
de 1992, deixa em relao punio da pessoa
jurdica.
Na mesma linha dessa diferena no que res-
peita abertura conceitual e prtica no campo do
dano, importante ressaltar que as condutas que
ensejam a responsabilizao, na Lei Anticorrupo,
so enumeradas em carter exaustivo. Portanto,
relevante a distino e talvez irrelevante a preo-
cupao com a suposta intromisso excessiva
da lei. A limitao dos atos que causam a responsa-
bilidade a uma lista especfica, somada ao fato de
que sempre que se cogitar tal responsabilizao, a
prova do ato premissa necessria, ao menos em
tese afasta a possibilidade de temeridades na hora
da aplicao.
Lanadas essas bases gerais de interpretao
e aplicao dos tipos, passa a exigir certo esforo
atribuir algum sentido condicionante comprova-
damente, nos incisos II e III, do art. 5.49 A lei pa-
rece ter ido mal, pois nos demais incisos mesmo a
responsabilidade objetiva no exclui a necessidade
de prova das circunstncias no da inteno da
pessoa jurdica e/ou de seus agentes conside-
radas pelo legislador como sendo lesivas. Esse
o limite mnimo e mximo do esforo probatrio, e
no se concebe que os incisos atraiam uma atua-
o distinta. Por outro lado, sequer se pode ima-
ginar que seja um tipo de prova distinto, como a
prova documental, em oposio a outras modalida-
des, como a testemunhal.
Um espao a ser desbravado pelos operadores
o do enquadramento das condutas na descrio
48
Outrossim, embora a sistemtica de responsabilidade administra-
tiva de pessoas jurdicas j [existisse] na Lei n 8.666, de ju-
nho de 1993, para as hipteses de atos lesivos praticados em
licitaes e contratos administrativos, aquela legislao possui
ainda lacunas que urgem ser supridas. As duas principais lacunas
referem-se previso das condutas e s sanes. As condutas
mais graves so tratadas apenas na seo sobre crimes da Lei
n 8.666, de 1993, a qual no se aplica pessoa jurdica que se
beneficia da conduta ou que determina a prtica do delito, e as
sanes aplicveis empresa no mbito da Lei de Licitaes no
atingem de modo eficaz o seu patrimnio, nem geram o efetivo
ressarcimento dos danos causados Administrao Pblica.
Outro importante diploma legislativo que pode ser aplicado contra
condutas lesivas praticadas contra a Administrao Pblica se-
ria a Lei n 8.429, de 2 junho de 1992, a Lei de Improbidade
Administrativa. Todavia, em sua disciplinar, a responsabilizao
da pessoa jurdica depende da comprovao do ato de impro-
bidade do agente pblico, e as condutas descritas pela lei so
de responsabilidade subjetiva, devendo ser comprovada a culpa
dos envolvidos, com todos os inconvenientes que essa compro-
vao geral com relao s pessoas jurdicas. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=
130589&tp=1>. Acesso em: 14 jul. 2014.
49
Art. 5 (...) II comprovadamente, financiar, custear, patrocinar
ou de qualquer modo subvencionar a prtica dos atos ilcitos pre-
vistos nesta Lei; III comprovadamente, utilizar-se de interposta
pessoa fsica ou jurdica para ocultar ou dissimular seus reais
interesses ou a identidade dos beneficirios dos atos praticados;
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
 Responsabilidade de pessoas jurdicas e fsicas em matria de corrupo: o regime jurdico da Lei n 12.846/2013
abstrata da norma, sempre uma tarefa sofistica-
da e s vezes protetora ou abusiva de direitos, de
acordo com o talento do operador. Por isso, a res-
ponsabilidade objetiva no deve representar, sem
qualquer critrio, um descompromisso de associar
uma determinada conduta, que eventualmente te-
nha um resultado semelhante quela descrita na
norma, e simplesmente se construir o raciocnio de
que a parte assumira riscos e que, portanto, deva
ser responsabilizada.
De outro lado, uma noo muito desenvolvida
em matria de responsabilidade civil, a qual inevi-
tavelmente aumenta a carga de casusmo na hora
de decidir, a da culpa exclusiva da vtima. Isso
porque em praticamente qualquer tipo de atividade
econmica desenvolvida atualmente na sociedade,
com seus complexos riscos, possvel conceber ca-
sos de agentes que deveriam se responsabilizar de
maneira objetiva pelos danos decorrentes de suas
atividades perante partes com as quais tenham re-
lao jurdica e com terceiros, mas que, diante de
todo bom senso, deveriam ter suas responsabilida-
des excludas ou mitigadas pelo comportamento da
vtima. Seria de se indagar se semelhante expedien-
te tambm seria vlido para o caso de corrupo.
Quer dizer, se o comportamento da autoridade p-
blica, talvez incitando a prtica de ilcitos, no se-
ria capaz de atenuar a responsabilidade da pessoa
jurdica. Do ponto de vista estritamente positivo, a
resposta negativa, tendo a matria sido objeto de
veto. Alm do mais, caberia a reflexo de que o in-
tuito da Lei n 12.846 de proteger o patrimnio
pblico, em geral. Logo, a vtima do ilcito, se no
toda a coletividade, a pessoa jurdica de direito
pblico, e no os agentes que casualmente a repre-
sentam. Logo, num Estado Democrtico de Direito,
por mais que se possa pensar que a corrupo es-
teja institucionalizada, a perverso individual ou
coletiva jamais substituir por completo os valores
consagrados na Constituio e que fundamentam o
funcionamento dos entes pblicos. este funciona-
mento regular, distorcido pela corrupo, que o di-
reito deve tutelar e que advocacia pblica incumbe
diariamente defender: punir quem pratica a ilicitude,
independentemente do auxlio expansivo de algum
dos quadros pblicos parece, afinal, ser um fim em
si mesmo.
Mesmo a objetivao dessa responsabilida-
de encontraria alguma fundamentao terica au-
tnoma, se bem que o conjunto da obra da Lei
n 12.846 possa ter levado importantes doutrina-
dores a reverem posicionamentos anteriormente
defendidos. Na obra de Fbio Medina Osrio se des-
taca, a esse respeito, a histrica possibilidade de
se responsabilizarem pessoas jurdicas [no] terreno
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
[do direito administrativo sancionador50 e que uma
teoria da culpabilidade da pessoa jurdica deve se
adaptar a essa realidade. Malgrado essa posio,
em comentrio mais recente e especfico em rela-
o Lei n 12.846, o doutrinador aparentemente
considera desprovida de fundamento a responsabi-
lidade objetiva.51
Alm do suposto vcio pela previso de apli-
cao de sanes de carter penal diretamente
pelo poder executivo, sem a interveno do Poder
Judicirio,52 a Lei Anticorrupo j foi apontada
como sendo inconstitucional,53 ao argumento, em
sntese, de uma violao ao art. 173, 5,54 da
50
OSRIO, Fbio Medina. Direito Administrativo sancionador, p.
342. Mais adiante, na pgina 345, diz o autor: Abstraindo-se, de
qualquer modo, o problema da existncia de um requisito de cul-
pa no comportamento da pessoa jurdica, j se disse que a pr-
pria culpabilidade, to importante no terreno sancionatrio, no
unvoca, no se revela, sempre e invariavelmente, com um nico e
imutvel contedo, porque h categorias de tipos sancionadores
que comportam algumas distines importantes, que aceitam um
menor ou maior rigorismo no reconhecimento da prpria culpabili-
dade.
51
OSRIO, Fbio Medina. Lei anticorrupo d margem a conceitos
perigosos. Artigo publicado no portal jurdico Conjur, em 20
de setembro de 2013. A Lei 12.846/13 ostenta natureza
punitiva e deve submeter-se ao regime jurdico do Direito
Administrativo Sancionador. Nesse sentido, no cabvel falar
em responsabilidade objetiva de pessoas jurdicas para fins de
imposio de penalidades administrativas. Cabe ao acusador o
nus da prova, que no pode ser invertido. Necessrio trabalhar
a culpabilidade da empresa, o que requer nveis prudenciais
de conduta na tomada de decises, para atender padres de
probidade (boa gesto), e precisamente neste campo que
pode surgir novo espao para responsabilidade de pareceristas
e maior consistncia nos processos de tomada de decises
empresariais. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2013-
set-20/lei-anticorrupcao-observar-regime-direito-administrativo-
sancionador>. Acesso em: 22 jul. 2014.
52
JUSTEN FILHO, Maral. A NovaLei Anticorrupo brasileira (Lei
Federal 12.846). Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini,
Curitiba, n. 82, dez. 2013. Disponvel em: <http: //www.justen.
com.br/informativo>. Acesso em: 02 ago. 2014.
53
ZANCHIN, Kleber Luiz. Inconstitucionalidade da Lei Anticorrupo.
Valor Econmico, 24 mar. 2014. Desse modo, fica a questo:
se a base dos sistemas de responsabilidade no Brasil
subjetiva e a responsabilizao das pessoas jurdicas encontra
limitaes claras no texto da Constituio Federal, como pode
a Lei n 12.846, de 2013, estipular-lhes sanes fundadas em
responsabilidade objetiva? A lei poderia sim ter reforado o dever
de indenizar todos os prejuzos provocados por atos de corrupo,
apesar de o Cdigo Civil j dar conta do assunto. Mas ao fixar
punies como multa, suspenso de atividades e at dissoluo
compulsria parece ter extrapolado a matriz constitucional. Soma-
se a isso a dvida sobre a mensurao das penas. Ao contrrio
da responsabilidade penal, em que o julgador primeiro define uma
punio (recluso, por exemplo) e depois dosa seu rigor (seis a
20 anos, por exemplo), na Lei Anticorrupo a prpria definio
do tipo de pena estar sujeita discricionariedade da autoridade
pblica, o que pode, paradoxalmente, gerar mais corrupo.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/legislacao/3490548/
inconstitucionalidade-da-lei-anticorrupcao#ixzz37IZYupoN>.
Acesso em: 02 ago. 2014.
54
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a
explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser per-
mitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
(...)
5 A lei, sem prejuzo da responsabilidade individual dos diri-
gentes da pessoa jurdica, estabelecer a responsabilidade desta,
sujeitando-a s punies compatveis com sua natureza, nos atos
praticados contra a ordem econmica e financeira e contra a eco-
nomia popular.
ARTIGOS 31
Bruno Fernandes Dias
Constituio Federal. Limitando a anlise tcni-
ca da responsabilidade objetiva, a tese de que tal
dispositivo s acobertaria a edio de uma lei pre-
vendo a responsabilizao das pessoas jurdicas
nos atos praticados contra a ordem econmica e
financeira e contra a economia popular matrias
essas j reguladas em legislaes especficas ,
impe algumas observaes. A primeira delas a
de que mesmo que uma lei j tratasse do tema, e
o fizesse mediante a tcnica da responsabilidade
subjetiva, parece que o legislador teria toda liber-
dade para revogar o regime anterior por meio da
edio de um novo ato normativo. Afinal, objetivar
a responsabilidade j tem sido feito em tantas ou-
tras reas do direito, inclusive no tocante adminis-
trao mesma, na prpria Constituio, que esse
expediente no poderia estar constitucionalmente
vedado numa rea em particular, pelo simples fato
de que o legislador optou, em algum dado momen
to, pela via da subjetivao. Tambm parece per-
tinente notar que inexiste no dispositivo qualquer
indicao do tipo de responsabilidade que consti-
tucionalmente admitido impor s pessoas jurdi-
cas, quer nos atos ali mencionados, quer em outros
que porventura tambm venham a atrair a respon-
sabilidade de um dado agente. Por consequncia, a
opo entre objetivao e subjetivao poderia, de
fato, ficar com o legislador, e no permanecer en-
trincheirada, invisvel, na Constituio.
Por sua vez, a jurisprudncia do Superior
Tribunal de Justia, em temas correlatos, delineou
alguns parmetros a serem observados em mat-
ria de responsabilizao de pessoas jurdicas de
direito privado, por ato de seus agentes. Em de-
ciso recente,55 posterior prpria edio da Lei
n 12.846, a Corte traou o panorama bsico des-
se tipo de responsabilidade, fazendo meno, in-
clusive, j antiga Smula n 341, do Supremo
Tribunal Federal, segundo a qual presumida a
culpa do patro pelo ato culposo do empregado ou
pre posto. Desse esquema duplamente pautado
pela culpa, extrado poca do art. 1.521, III, do
Cdigo Civil de 1916, passou-se para um arranjo
de ampla aceitao e a aplicabilidade da responsa-
bilidade objetiva, nos termos dos arts. 932, inciso
III, c/c art. 933, do atual Cdigo. Os fatos do caso,
por coincidncia, at tinham reflexo no escopo da
Lei n 12.846. Tratava-se de ao ajuizada por uma
empresa contra uma instituio bancria, buscan-
do a responsabilizao dessa ltima em virtude
de fraude cometida na boca do caixa e com parti-
cipao da gerncia da filial. O delito, indiretamen-
te refletindo no patrimnio pblico, ocorria quando
REsp n 1380974/RJ, Rel. Ministro Luis Felipe Salomo, Quarta
55
Turma, julgado em 17.12.2013, DJe 11.02.2014.
32 ARTIGOS
da apresentao de cheques para o pagamento
de tributos estaduais, sendo feitas manobras para
se confeccionarem falsos comprovantes de quita-
o e se apostarem falsos endossos nos cheques.
Posteriormente, esses cheques eram descontados
em favor dos criminosos. Como os fatos ocorriam
dentro de agncia bancria, a Corte afastou a tese
de fortuito externo, aludindo, inclusive, recente
Smula n 479, a qual prev que as instituies
financeiras respondem objetivamente pelos danos
gerados por fortuito interno relativo a fraudes e deli-
tos praticados por terceiros no mbito de operaes
bancrias.
Largamente utilizada pelo legislador e pelas
cortes, a tcnica da objetivao da responsabilida-
de no afasta, em abstrato ou na prtica, eventu-
ais circunstncias excludentes. No exatamente em
matria de corrupo de agentes do governo, mas,
em todo caso, tratando-se de hiptese de respon-
sabilidade objetiva, o Superior Tribunal de Justia
j reconheceu casos de excluso da ilicitude.56 Um
dos fundamentos do citado REsp n 1380974/RJ,
alis, foi o art. 945 do Cdigo Civil.57 No entanto,
examinando os autos, a Corte afastou a culpa con-
corrente da vtima, mesmo que os despachantes
dessa ltima hajam tomado parte na prtica ilcita.
De certa forma, num s lance, o Tribunal aplicou
instituio financeira a teoria da gerncia, por-
que o fato de um funcionrio da alta hierarquia do
banco haver participado do esquema formou o con-
vencimento dos julgadores de que o banco seria
responsvel; e deixou de aplicar empresa lesada
a teoria do mestre-servo, porque considerou que,
embora envolvidos no esquema, os representantes
da empresa eram meros despachantes ou boys de
escritrio. Cabvel seria, em tese, cogitar de seme-
lhante expediente no regime da Lei n 12.846, a
participao do servidor pblico na prtica fraudu-
lenta servindo de base para abrandar ou tirar a res-
ponsabilidade da empresa. Como visto, no entanto,
o veto presidencial ao inciso X do art. 7 da lei quis
obliterar qualquer discusso nesse sentido.
No campo da responsabilizao individual, no
j de servidores pblicos, mas de agentes da pes-
soa jurdica corrupta, por outro lado, merece ser fei-
ta uma referncia a um outro julgamento da Corte,
se bem que anterior em alguns meses edio da
Lei n 12.846.58 Aqui a Corte se manifestou sobre a
possibilidade de reconhecimento da responsabilida-
56
AgRg no AREsp n 381.863/MG, Rel. Ministro Sidnei Beneti,
Terceira Turma, julgado em 17.10.2013, DJe 04.11.2013.
57
Art. 945. Se a vtima tiver concorrido culposamente para o evento
danoso, a sua indenizao ser fixada tendo-se em conta a gravi-
dade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.
58
RHC n 34.997/RJ, Rel. Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, julga-
do em 11.04.2013, DJe 24/04/2013
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
 Responsabilidade de pessoas jurdicas e fsicas em matria de corrupo: o regime jurdico da Lei n 12.846/2013
de penal de funcionrio de empresa acusada de
causar poluio em nveis ambientalmente relevan-
tes, por lanamento de substncias poluidoras em
desacordo com as exigncias estabelecidas em leis
ou regulamentos. Mesmo aceitando que a acusa-
o no precisaria ser minuciosa relativamente
conduta de todos os agentes envolvidos na estrutu-
ra da empresa supostamente beneficiada, a Corte
pontuou a inexistncia de responsabilidade penal
objetiva no Brasil, exigindo que o titular da ao
penal demonstre uma mnima relao de causa e
efeito entre a conduta do ru e os fatos narrados na
denncia. Argumentou tambm que no estava de-
monstrado que o funcionrio tinha conhecimento
da conduta criminosa e, tendo o poder de impedi-la,
no o fez, destacando-se, por fim, que, embora [a
parte] participasse do Conselho de Administrao
(...), o certo que na data dos fatos constante da
inicial no ocupava nenhum cargo na diretoria da
citada empresa.
O esquema de horizontalidade na responsa-
bilidade da pessoa jurdica e da pessoa fsica, j
descrito anteriormente, no parece ser incompat-
vel com as noes defendidas pelo Tribunal nesse
caso. O fato de haver uma autorizao, no art. 3,
da lei, para que as pessoas fsicas sejam respon-
sabilizadas ainda quando, pelos mesmos fatos, a
pessoa jurdica j o tenha sido, no implica logica-
mente que a responsabilizao daqueles primeiros
no se submeta a condies prprias ligadas, de
um modo ou de outro, sua participao nos fa-
tos. Talvez a importncia maior dessa premissa de
aplicao do art. 3 no seja a de limitar, num dado
caso, a possibilidade de pessoas fsicas serem pu-
nidas a letra da norma, alis, sugere justamente
o contrrio , mas, sim, a possibilidade de sele-
cionar dentre os potenciais punveis os indivduos
que realmente tiveram algo a ver com a ilicitude.
Se se tratar de dirigente ou administrador da pes-
soa jurdica, o primeiro requisito para ser punido,
previsto no caput, j resta configurado. Se tais pes-
soas tiverem alguma culpabilidade, ser no limite
dessa culpabilidade, de acordo com o 2, que elas
sero responsabilizadas. Assim, mesmo sem se
adentrar na distino conceitual que a doutrina do
direito penal realiza, entre os conceitos de culpa e
culpabilidade, parecem teis os enquadramentos
que o Tribunal realizou no RHC n 34.997/RJ. Por
esse precedente, fica autorizado que a horizontali-
dade seja levada a cabo no somente quando haja
prova circunstanciada da culpa do agente, ou mes-
mo dolo, mas tambm em situaes menos ntidas,
porm frequentemente encontradas na prtica: si-
tuaes em que no seja possvel minudenciar a
conduta de todos os agentes envolvidos na ilicitude,
mas que as circunstncias fticas demonstrem que
Frum Administrativo FA, Belo Horizonte, ano 15, n. 167, p. 20-35, jan. 2015
a pessoa fsica se inseriu na cadeia de causa e efei-
to do crime, numa posio no subalterna dentro
da empresa. Outro no poderia ser o entendimento
quanto existncia de uma modalidade objetiva de
responsabilidade, pois se para a sua configurao
o elemento anmico sai de cena, o fato e a conduta
do agente concorrendo para a sua ocorrncia conti-
nuam sendo imprescindveis.
A Corte j teve a oportunidade,59 alis, de se
manifestar sobre as modalidades de responsabili-
dade de administradores e membros de Conselho
Fiscal de instituies financeiras sob interveno e
liquidao extrajudicial, nos termos da Lei n 6.024,
de 13 de maro de 1974. Uma primeira faceta do
sistema baseada na responsabilidade subjetiva,
nos termos do art. 39 e 40 da lei. A modulao aqui
apenas a da possibilidade jurisprudencialmente
desenvolvida de se aplicar uma inverso do nus da
prova, de modo que compete aos administradores
da instituio demonstrar que atuaram com o devi-
do zelo, a fim de no serem responsabilizados pe-
los prejuzos causados. J o Decreto-Lei n 2.321,
de 25 de fevereiro de 1987, instituindo um regime
de administrao especial temporria, expresso,
em seu art. 15, acerca da responsabilidade inde-
pendentemente da apurao de dolo ou culpa, da
figura do controlador da instituio financeira.
Como a Lei n 12.846 parece no deixar d-
vidas sobre a responsabilidade individual se sub-
meter a um parmetro no objetivo, tal como a das
pessoas jurdicas, ser interessante observar o de-
senvolvimento da jurisprudncia acerca de temti-
cas que tangenciam a responsabilidade puramente
subjetiva, como a da presuno pura e simples da
culpa e a inverso do nus probatrio. Da mesma
forma, o REsp n 962.265/SP revelou uma preocu-
pao do Superior Tribunal de Justia de justificar60
a escolha pela subjetivao da responsabilidade
individual levando-se em conta a possibilidade, ou
REsp n 962.265/SP, Rel. Ministro Joo Otvio De Noronha,
59
Quarta Turma, julgado em 14.06.2011, DJe 22.06.2011.
Veja-se o seguinte trecho do voto: Alm disso, com relao aos
60
argumentos de que a responsabilidade objetiva se fundamenta
no risco profissional, ou na necessidade de se prestar garantia
aos credores da instituio financeira, trata-se de argumentos que
no se sustentam. necessrio lembrar que em grande parte das
vezes as instituies financeiras so geridas por administradores
empregados, que no se beneficiam dos bnus decorrentes da
atividade desenvolvida pela instituio. Assim, no h sentido em
se justificar sua responsabilizao pelo proveito que aufeririam
da atividade desenvolvida pelo banco. Muitas vezes, no so os
administradores que criam, ou que gozam dos riscos criados pela
atividade bancria, o que admitido at mesmo por defensores
da teoria objetiva (Haroldo Malheiros Duclerc Verosa, cit., p. 114-
115, conforme observado por Ivo Waisberg, cit., p. 144-145).
Alm disso, nas hipteses de administradores empregados, que
no auferem os lucros da instituio, sua responsabilizao como
medida de garantia seria de pouco mais que nada. Muito mais efe-
tivo seria buscar do acionista controlador da instituio financeira
a justa reparao aos lesados, ainda que mediante mecanismos
de desconsiderao da personalidade jurdica.
ARTIGOS 33
Bruno Fernandes Dias
no, de os indivduos se beneficiarem, eles prprios,
das atividades desempenhadas pelas pessoas jur-
dicas e, em ltima anlise, dos atos ilcitos por ela
praticados, mas na rbita da esfera de atuao dos
indivduos. A rigor, se os atos praticados pelo agen-
te correspondem s atividades normais da pessoa
jurdica, mas porventura causam danos a terceiros,
a responsabilidade do agente, sendo subjetiva, so-
mente deveria mesmo existir em caso de culpa.
Isso protegeria, de fato, os indivduos que ordinaria-
mente no lucram pessoalmente com as atividades
em geral, e nem com atos danosos, em particular.
Resta ver se a jurisprudncia defender essa tese,
entretanto, em todas as suas consequncias, se se
estiver falando de atividades no normais da empre-
sa, ilcitas por definio do art. 5 da Lei n 12.846:
nelas existe um espao considervel para se pre-
sumir uma vantagem pessoal do prprio agente,
ou para se reprovar socialmente a conduta a um
ponto tal que se admita, em termos processuais, a
inverso do nus da prova, como j aventado pelo
Superior Tribunal de Justia.
No tocante transferncia da responsabilidade
de um indivduo integrante da pessoa jurdica
poca dos fatos, para outro que posteriormente
venha a lhe suceder na titularidade das respectivas
aes, ressalte-se mais uma vez que o art. 2, 2,
da Lei n 12.846 estabelece que os dirigentes ou
administradores somente sero responsabilizados
por atos ilcitos na medida da sua culpabilidade.
Essa regra parece vedar, na linha do que o prprio
Superior Tribunal de Justia61 j vinha fazendo, que
as pessoas fsicas que venham a fazer parte da
pessoa jurdica respondam por atos sobre os quais
elas no tiveram qualquer influncia. Admitir isso
seria admitir a responsabilidade penal objetiva no
seu mais radical rtulo, o qual, sob o pretexto de no
examinar a culpa, acabaria deixando de examinar
os fatos. J no to favorvel, porm tampouco
puramente draconiano, o tratamento que a Lei
n 12.846 confere s pessoas jurdicas resultantes
de fuso ou incorporao. As sucessoras, nesse
caso, por fora do art. 4, 1, respondem pela
multa e pela reparao integral do dano causado,
at o limite do patrimnio transferido, no lhe sendo
aplicveis as demais sanes previstas, a menos
que fique comprovada simulao ou evidente intuito
de fraude. Isto : para as pessoas jurdicas existe a
responsabilidade civil mitigada e a responsabilidade
administrativa condicionada. Inclusive, por analogia,
essa estrutura da Lei n 12.846 j foi usada,
isentando de responsabilidade pessoal, para o
caso de no haver m-f, fraude ou simulao, as
HC n 119.511/MG, Rel. Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, jul-
61
gado em 21.10.2010, DJe 13.12.2010
34 ARTIGOS
instituies financeiras que incorporarem pessoas
jurdicas que tenham sido punidas anteriormente,
sem prejuzo da transferncia de penas pecunirias.62
7 Concluses
A Lei n 12.846 previu a responsabilizao de
pessoas jurdicas brasileiras por atos cometidos
no territrio nacional, quando violarem determina-
dos preceitos bsicos do direito pblico brasileiro.
Em assim fazendo, a lei quase ofuscou, por sua
abrangncia e rigor, os elementos de certa forma
de direito internacional tambm contemplados
como instrumentos de combate corrupo e que
se destinam a coibir atos praticados por empresas
estrangeiras no Brasil e atos praticados por empre-
sas brasileiras no exterior. As controvrsias que se
seguiram nova lei, com forte foco na tcnica de
objetivao desse tipo de responsabilidade, ainda
esto amadurecendo, a vagueza com que se veem
defendidas posies contrrias e favorveis talvez
se devendo a um vcio na origem: a falta de um es-
tudo de impacto regulatrio abrangente que tivesse
calculado os benefcios e os custos concretos des-
sa medida. No obstante esse estado de coisas, o
autor apresenta as seguintes proposies, na ex-
pectativa de singelamente contribuir para o debate:
- constitucional e consentnea com o direito inter-
nacional a responsabilizao, em carter objetivo,
de pessoas jurdicas responsveis pela prtica dos
atos lesivos descritos no art. 5 da Lei n 12.846;
- o carter objetivo dessa responsabilidade, embora
dispense a demonstrao da culpa da pessoa ju-
rdica, no afasta a necessidade de comprovao
da conduta dotada de nexo causal com a prtica
do tipo;
- a responsabilidade individual das pessoas fsicas
descritas na lei dotada de perfil subjetivo;
- a par das questes funcionais de inobservncia
dos comandos da prpria Lei n 12.846, o gestor
pblico, assim entendida a autoridade mxima de
cada rgo ou entidade, ou o seu delegado, respon-
de, em carter subjetivo, pela no apurao das in-
fraes de que, pelo parmetro da boa-f subjetiva,
tiver conhecimento.
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Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002
da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):
DIAS, Bruno Fernandes. Responsabilidade de pessoas jurdicas
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ARTIGOS 35