Sei sulla pagina 1di 16

Carlos Feij

Doutorando e Mestre em Direito Pblico


Email: carlosfeijo@ebonet.net

A tutela Administrativa sobre as autarquias


locais em Angola.
( Perspectivas futuras )

Conferncia realizada na universidade catlica


de Angola a convite da Fundao alem
Friedrich Ebert Stiftung

Luanda
Abril / 2001

1
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

A ausncia de tutela administrativa do Estado, no mbito


de um estudo unitrio, sobre poder local autnomo um
meio - caminho para a federalizao do pas. Por, isso,
apesar da tutela administrativa no constituir um
elemento constitutivo do poder local autnomo no deixa
de ser no plano das relaes inter-subjectivas um
elemento axiolgico- valorativo do Estado unitrio
angolano

Carlos Feij

In Plano de investigao da dissertao


de Doutoramento em Direito
apresentado ao Conselho Cientifico da
Faculdade de Direito da Universidade
Nova de Lisboa

2
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

Introduo:

Falar da tutela administrativa, hoje, em Angola, implica, pelo


menos, trs coisas.

Por um lado, um enquadramento terico e dogmtico da tutela


administrativa como categoria jurdico - administrativa.

Por outro lado, uma interpretao jurdica sobre o sentido e


alcance da tutela administrativa na lei constitucional
angolana.

Por outro, ainda, fornecer algumas pistas sobre o que


entendo dever fazer-se, no processo constituinte em curso,
em matria de tutela administrativa.

No se pretende uma abordagem demasiado universitria,


mas to-somente, numa linguagem acessvel a todos, tratar
de um tema actual, sobretudo, quando se discute, vivamente,
a autarquizao do pas e o papel do representante do Estado
nos vrios nveis da diviso territorial e administrativa do
pas.

A abordagem deste tema pode enfrentar, desde logo, uma


dificuldade: O poder local autnomo e autrquico no est
institucionalizado; , ainda, um desejo, um fim e um
propsito.

Mas esta dificuldade no deve ser impeditiva de tratar, pelo


menos, no plano terico o que est consagrado na actual lei
constitucional e o que fazer no futuro prximo

3
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

1- Enquadramento terico

A expresso tutela administrativa no utilizada na


linguagem comum, e mesmo pelo legislador, com o rigor que
um conceito, eminentemente, jurdico merece.

Por exemplo, a lei das empresas pblicas fala em tutela dos


Ministros sobre as empresas; fala-se, tambm, de tutela dos
institutos pblicos; e, de tutela sobre as ordens profissionais
ou, ainda, sobre as autarquias locais.

Torna-se, por isso, necessrio delimitar, conceptualmente, a


tutela administrativa, distingui-la de figuras prximas e
determinar a sua natureza jurdica.

1.1- Delimitao conceptual.

A tutela administrativa consiste, segundo Freitas do Amaral,


no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa
colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim
de assegurar a legalidade ou o mrito da sua actuao.

Ora, por se tratar da interveno de uma pessoa colectiva


pblica noutra pessoa colectiva, a tutela administrativa um
limite a descentralizao administrativa e a autonomia, em
particular, a local, de tal modo que tais limites podem dizer
respeito a todos os poderes das entidades descentralizadas, a
quantidade de poderes a transferir para as entidades
descentralizadas e ao exerccio dos poderes transferidos.

4
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

, justamente, por se tratar de um limite que a nossa lei


constitucional diz no seu artigo 5. alnea e) que haver
descentralizao administrativa, sem prejuzo da unidade de
aco governativa e administrativa

Esta limitao pode ter lugar, quando a lei delimita as


atribuies e as competncias de uma autarquia local ou
quando se limita o exerccio dos poderes transferidos atravs
da interveno do Estado na gesto das autarquias locais.

neste contexto que se fala da tutela administrativa como


limite a descentralizao administrativa, ou dito de outro
modo, como limite a autonomia do poder local autnomo, em
particular, autrquico

A tutela administrativa tal como a definimos pode ser,


entretanto, configurada em vrios espcies em funo de dois
critrios: quanto ao fim e quanto ao objecto.

Quanto ao fim, a tutela ser de legalidade quando visa


controlar a legalidade ( tutela de legalidade ) e ser de mrito
quando visa controlar o mrito das decises administrativas
da entidade tutelada.

Quanto ao objecto necessrio distinguir cinco modalidades.

a) A tutela integrativa que consiste no poder de autorizar ou


aprovar os actos da entidade tutelada.

Neste caso, a tutela ser a priori quando se tratar de


autorizao e a posterior quando se tratar de aprovao.
Convm

Carlos Feij

5
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

notar que autorizao e aprovao distinguem-se,


fundamentalmente da seguinte forma:
Se o acto esta sujeito a autorizao tutelar a entidade tutelar
no pode praticar o acto sem que primeiro obtenha a devida
autorizao; Se o acto est sujeito a aprovao, a entidade
tutelada pode praticar, o acto antes de obter a aprovao,
mas no pode p-lo em prtica no pode execut-lo, sem que
ele esteja devidamente aprovado.

b) Tutela inspectiva que consiste no poder de fiscalizao dos


rgos, servios, documentos e contas da entidade tutelada;

c) Tutela sancionatria que consiste no poder de aplicar


sanes por irregularidades que tenham sido detectadas na
entidade tutelada;

d) Tutela revogatria que consiste no poder de revogar os


actos administrativos praticados pela entidade tutelada;

e) Tutela substitutiva que consiste no poder da entidade


tutelar de suprir as omisses da entidade tutelada praticando
em vez dela e por conta dela, os actos que fossem legalmente
devidos.

Estas so as vrias espcies de tutela administrativas que,


entretanto, no devem ser confundidas com outras figuras
jurdicas.

6
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

1.2- Figuras prximas

A tutela administrativa no se confunde com outras figuras


prximas.

Desde logo, no se confunde com a hierarquia que um


modelo de organizao no interior de uma mesma pessoa
colectiva pblica. Ao contrrio, a tutela administrativa diz
respeito a relaes jurdicas entre pessoas colectivas
pblicas distintas.

A tutela administrativa no se confunde com o controlo


jurisdicional da Administrao Pblica nem com os controlos
internos da Administrao Pblica, como a sujeio a
autorizao ou aprovao.

1.3- Natureza jurdica da tutela administrativa.

Tem sido discutido da doutrina jurdico - administrativa a


verdadeira essncia da tutela administrativa.

Para uns, a tutela administrativa um mecanismo idntico a


tutela civil, de suprimento de incapacidades, ou seja, de
prevenir ou remediar as situaes de incapacidade dos entes
tutelados (tese da analogia). Para outros a tutela uma
hierarquia enfraquecida ou seja so poderes hierrquicos
enfraquecidos porque no se exercem sobre entidades
dependentes (subalternos) mas sobre entidades autnomas (
tese da hierarquia enfraquecida)

7
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

Para outros, ainda, a tutela administrativa no tem analogia


com a tutela civil, nem se tratam de poderes enfraquecidos
mas, sim, uma figura sui generis e que significa,
juridicamente, um poder de controle exercido por um rgo da
Administrao sobre certas pessoas colectivas sujeitas sua
interveno para assegurar o respeito de determinados
valores considerados essenciais.

Bem vistas as coisas, a lei ao regular e cuidar da tutela


administrativa pretende, no quadro do Estado unitrio,
impedir que a descentralizao administrativa transforme
o Estado unitrio em Estado Federal ( federalismo
poltico) ou em anarquia social.

2- A tutela administrativa na lei constitucional angolana.

A nica referncia constitucional tutela administrativa


encontra-se na alnea e) do art. 112 nos termos da qual, no
exerccio das funes administrativas compete ao Governo
(...) exercer a tutela sobre a administrao local autrquica e
demais instituies pblicas autrquicas.
A primeira questo que aqui se coloca saber como distinguir
a administrao local autrquica e as demais instituies
pblicas autrquicas, at porque a formulao da LC
angolana se afasta da sua congnere portuguesa que fala em
Tutela sobre a administrao autnoma (alnea d) do art.
199). No existindo qualquer outra referncia, na LC, s
instituies pblicas

8
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

autrquicas, apenas com a ajuda da doutrina se pode


preencher aquele conceito. Com efeito, o conceito de
autarquia no tem comportado, necessariamente, um
elemento territorial, sem prejuzo da importncia deste.

Na doutrina brasileira, o conceito de autarquia, tambm, no


comporta, necessariamente, o elemento territorial,
abrangendo as chamadas autarquias administrativas ou
institucionais (os chamados institutos pblicos)
Estribados nesta doutrina, no havendo qualquer referncia
constitucional ou jurisprudencial que aponte o contrrio, pode-
se dizer que o legislador constituinte ao referir-se a
instituies pblicas autrquicas queria cuidar da
administrao autnoma no territorial, designadamente
aquilo a que a doutrina portuguesa designa por associaes
pblicas. Os institutos pblicos (as autarquias institucionais)
enquadram-se na administrao indirecta sobre as quais, nos
termos da alnea d) do art. 112 da LC, o Governo exerce
poderes de superintendncia. Certo que, por exemplo, no
pacfico, incluir as universidades pblicas nos institutos
pblicos e, por isso, na administrao indirecta ou aproxim-
las das associaes pblicas e, por isso, integr-las na
administrao autnoma
De momento, deve-se dizer que a L.C. de 16 de Setembro,
por um lado, possibilita e funcionaliza a tutela administrativa
sobre as associaes pblicas (instituies pblicas
autrquicas) e, por outro, sobre as autarquias locais
(administrao local autrquica).
De resto, esta ltima que aqui interessa, isto , a tutela
sobre as autarquias locais.
Chegados aqui altura de apurar as espcies de tutela,
quanto ao fim e ao contedo, constitucionalmente
admissveis. A L.C. de 16 de Setembro limita-se a dizer que o

9
Governo no exerccio das funes administrativas, exerce
poderes de tutela
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

sobre as autarquias locais. No diz, entretanto, se a tutela


de mrito ou de legalidade, inspectiva, sancionatria,
revogatria, integrativa ou substitutiva. Neste aspecto vale a
pena recordar as bases gerais que serviram de trabalhos
preparatrio a lei constitucional. Estas diziam, claramente,
que se deveria estabelecer a tutela inspectiva sobre o poder
local. Por conseguinte, a partir deste dado histrico pode-se
dizer que, pelo menos, o legislador constituinte teria pensado,
mas no o consagrou expressamente, na tutela inspectiva
sobre as autarquias locais. E quanto s restantes espcies de
tutela? Desde logo, no repugna, antes pelo contrrio, a
admissibilidade da tutela de legalidade. J quanto tutela de
mrito nada impede a sua admissibilidade, a ttulo
excepcional, limitada a situaes e casos concretos, como a
proteco do ambiente, patrimnio cultural, defesa do
consumidor, etc.

De igual modo, nada impede, como resultado de uma


operao de controle da legalidade, a admissibilidade da
tutela integrativa. Nada impede, tambm, uma tutela
substitutiva de legalidade quando estejam em causa os
interesses pblicos ou uma omisso ilegal de actos devidos
por parte dos rgos autrquicos.

A tutela sancionatria e revogatria de se aceitar quando se


pratiquem actos que afectem gravemente o interesse
nacional.
A interpretao feita fundada no facto da actual L.C. ser de
transio e se exigir um certo gradualismo na passagem de
um modelo centralizado para um modelo de descentralizao
e de autonomia local.

10
Acresce, ainda, a realidade administrativa angolana
caracterizada por uma ausncia de tradio autrquica e que
aconselha ponderao na transio.
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

Finalmente, convm referir que entre as entidades titulares


dos poderes titulares se inclui a figura do governador
provincial como representante do Governo na provncia a
quem incumbe em geral dirigir a governao da provncia e
assegurar o normal funcionamento dos rgos administrativos
locais...(art. 148 da LC). O Governador da Provncia
nomeado pelo Presidente da Repblica, ouvido o Primeiro-
Ministro, e responde pela sua actividade perante o Governo e
o Presidente da Repblica(art. 148 n1 e 2 da LC).

3- O futuro da tutela administrativa sobre as autarquias


em Angola

Uma leitura dos projectos partidrios entregues a comisso


nacional permite concluir que quase todos tratam da tutela
administrativa em funo da concepo de Estado unitrio ou
de Estado Federal ( ainda que encapotado) que defendem.

Parto do princpio que a comisso constitucional ao aprovar


os princpios fundamentais e mtodolgicos na base dos
quais ser elaborada a nova constituio, pre-figura um
Estado unitrio desconcentrado e descentralizado.

Ora, se assim , de todo til falar, uma perspectiva futura da


tutela administrativa ( poderes tutelares ), quem sero os
rgos incumbidos do exerccio dos poderes tutelares e sobre
quem se exercer os podres tutelares,

11
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

Defendo que os poderes tutelares devero ser cuidados e


regulados de acordo com o princpio do gradualismo, isto ,
com a transferncia gradual e faseada das atribuies e
competncias do Estado para as autarquias locais ou para a
administrao autnoma territorial.

Assim, numa primeira fase, a tutela administrativa poder ser


mais intensa para assegurar e proteger melhor bens como a
unidade nacional e o desenvolvimento harmonioso do Pas.

Na verdade um pas que sai de um sistema centralizado e


sem tradio municipalista para um sistema descentralizado e
autnomo no deve seguir outra opo.

Quanto ao fim e ao contedo a tutela deveria ser, em regra,


de legalidade, inspectiva, integrativa a posterior e,
excepcional e expressamente, de mrito, substitutiva e
integrativa a priori, para certos actos. sobretudo, quando
envolvam despesas pblicas, e sancionatria e revogatria
quando se trate de actos que atentem gravemente o interesse
nacional.

Os poderes tutelares do Governo sobre as autarquias locais,


nesta fase, devem competir ao rgos centrais,
nomeadamente, Ministrio das Finanas e rgo responsvel
pelas autarquias locais, ao representante do Estado e do
Conselho de Ministros (principal rgo colegial do Governo),
sobretudo para o exerccio da tutela sancionatria,
nomeadamente, a dissoluo dos rgos autrquicos quanto
atentem gravemente contra o interesse nacional.

12
Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

Numa segunda fase, a tutela dever ser de legalidade,


inspectiva e integrativa apenas para efeitos de controle da
legalidade. No deve ser admissvel a tutela substitutiva a
sancionatria, a revogatria e, muito menos, a de mrito.

Os poderes tutelares, nesta fase, sero exercidos,


essencialmente, pelo representante do Estado no territrio da
autarquia local e nomeado pelo poder central.

Numa terceira fase a tutela administrativa pode ser


substituda pelo controlo jurisdicional.

Com efeito, com a consolidao do Estado unitrio e


descentralizado o papel do representante do Estado nas
diversas
reas territoriais ser, essencialmente, em matrias de
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado. Ele
cuidar da coordenao e harmonizao dos investimentos
centrais e locais e deve ser-lhe reservada a funo de
controlo da legalidade nos seguintes termos: as autarquias
locais devero obrigatoriamente, comunicar uma srie de
actos, a indicar por lei, ao representante do Estado. Este,
aps a recepo dever ter um prazo para remeter ao tribunal
sempre que duvide da legalidade do acto.

A comunicao e a eventual remessa do tribunal pelo


representante do Estado pode ou no, consoante a natureza
do acto, ter efeito suspensivo ou meramente devolutivo de
acordo com a lei. um regime idntico ao defer prefectoral
francs.

13
Este o meu contributo ao debate.

Luanda, aos 24 de Abril de 2001

Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

BIBLIOGRAFIA

AMARAL, Freitas do Curso de Direito Administrativo, vol. I,


Coimbra, 1994.

CANAS, Vitalino Aspectos Institucionais e legais do processo de


descentralizao; A lei quadro das autarquias locais opes
polticas; os orgos das autarquias locais, in As autarquias locais
em Moambique. Antecedentes e Regime Jurdico, Lisboa Maputo
1998.

CNDIDO, Armando Interveno do Estado na administrao


local (centralizao e descentralizao), in Problemas de
Administrao Local, 1957, pp. 473-522.

GONALO, Pedro O novo regime jurdico da tutela administrativa


sobre as autarquias locais. CEFA. Coimbra, 1997.
GOUVEIA, Barcelar Jorge As autarquias locais e a respectiva
legislao um enquadramento geral; o estatuto dos governantes
municipais; as autarquias locais em Moambique, antecedentes e
regime jurdico. Lisboa Maputo, 1998.

GUEDES, Armando Marques A unidade poltica nacional e a


autonomia das provncias, in Estudos de Direito Pblico em Honra
do Professor Marcello Caetano, Lisboa, 1973, pp. 139-163.

14
LUCHAIRE, Franois, Le droit de la descentralization. Themis,
1983.

Carlos Feij
Doutorando e Mestre em Direito Pblico
Email: carlosfeijo@ebonet.net

MACHADO, J.Baptista Participao e Descentralizao,


Democratizao e Neutralidade na Constituio de 1976, Coimbra,
1982.

MARTINS, Moiss - Identidade regional, local e interveno


autrquica. Da ideia polarizada de desenvolvimento (paradigma
centro/periferia) definio da comunidade como experincia
translocal, in Manuel da Silva e Costa et. Al. (coord), Autarquias e
Desenvolvimento, pp. 171-185.

MOREIRA, Vital Administrao Autnoma e associaes pblicas,


Coimbra editora, 1997.

NABAIS, Casalta A autonomia local, in Estudos em Homenagem


ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queirs, Coimbra, 1993, pp.107-
221.

OLIVEIRA, Cndido Poderes de interveno do Estado em


matria de urbanismo local, Scientia Iviridica, Tomo XLI, n 235-
237, 1992, pp.145-180.

PEREIRA, Virglio Fontes O poder local: Da impreciso conceptual


certeza da sua evoluo em Angola. Contributos para a hiptese
de um modelo.

15
QUADROS, Fausto Administrao Local, in Polis.
A descentralizao das funes do estado nas provncias
ultramarinas portuguesas, in Scientia Ivridica, Tomo XIX, n
107, NOV/DEZ, 1970. Pp.499-520 e TOMO XX, n 108-109,
Jan/Abr., 1971, pp. 8-100.

16