August 2014 Volume 4 No.

Para quando as autarquias em Angola?

Se desafios so os mesmos, porqu adiar constantemente
a sua implementao?
Photo: Aslak Orre

A Constituio de 2010, na sequncia da Lei constitucional de 1992, reafirmou e aclarou o

princpio da descentralizao poltico-administrativa (artigo 213, 1, CRA). O Presidente da
Repblica reconheceu recentemente a importncia inquestionvel da institucionalizao
das autarquias na situao actual . Apesar disto, o discurso dos seus rgos auxiliares
enfatizam o gradualismo e insistem no lugar-comum de que as condies tm que estar
preparadas para que possa haver eleies autrquicas. Porm, o assunto tratado em
agenda fechada, sendo os detalhes desta reforma envergadura, responsabilidades,
calendrio desconhecidos da opinio pblica, mesmo perante a presso crescente dos
vrios sectores da sociedade (partidos polticos, organizaes da sociedade civil, igrejas,
imprensa, acadmicos, notveis e outros) para que se implementem as autarquias.

Certamente esta reforma no menos urgente A descentralizao em Angola:

Nelson Pestana
Investigador Snior, CEIC
Aslak Orre
Investigador Snior, CMI
Um brief do Chr. Michelsen
Institute (CMI) e do Centro
de Estudos e Investigao necessrios implementao das autarquias?
Cientfica (CEIC)
que outras, j que os problemas fundamentais
da governao local em Angola, continuam a ser
os mesmos do tempo em que a Constituio foi
aprovada. E as autarquias podem ser, havendo
vontade poltica, o caminho para a sua soluo.
Ser que o Executivo, apesar dos seus sucessivos
anncios, vai continuar a adiar as eleies locais
e a descentralizao democrtica, em flagrante
inconstitucionalidade por omisso? Ser que a
maioria parlamentar vai insistir na sua aco de
bloqueio aprovao dos instrumentos jurdicos
tes sobre experincias reais de descentralizao,
um processo embrionrio
A descentralizao no sendo uma panaceia
para todos os males, tal como podero sugerir
alguns dos seus defensores ideologicamente
mais afoitos, , seguramente, um instrumento de
governao mais eficaz e legtimo do que o actual
centralismo da administrao do Estado. Da o
interesse por um sistema que funciona como
meio para assegurar, entre outros fins, a participa-
o democrtica, o desenvolvimento, e a segurana, quer
civil, quer poltica, como revelam estudos recen-
em pases em vias de desenvolvimento.
ANGOLA BRIEF AUGUST 2014 VOLUME 4 NO.8
PARA QUANDO AS AUTARQUIAS EM ANGOLA? SE DESAFIOS SO OS MESMOS, PORQU ADIAR CONSTANTEMENTE A SUA IMPLEMENTAO?

A AUTARQUIA, NOS TERMOS DA CONSTITUIO DE 2010

Apesar da implementao das autarquias necessitar de legislao
especfica, o seu quadro institucional claramente estabelecido
na Constituio. A autarquia a definida como uma forma de
poder distinta do poder central do Estado. Este representado
no territrio nacional pelos governos provinciais (artigo 201),
enquanto as autarquias so a forma de governao dos munic-
pios (art. 218). As suas atribuies so vrias e em diversos
domnios, desde a educao cooperao descentralizada e
geminao, passando pelas infraestruturas, proteco civil e
polcia municipal (art. 219). As autarquias dispem de recur-
sos financeiros proporcionais s suas atribuies, provenientes
do Oramento Geral do Estado (art. 104, 2,) e de rendimentos
e impostos locais (art. 215). As autarquias gozam de autono-
mia e dispem de poder regulamentar prprio, nos termos da
lei (art. 214) sendo constitudas por dois rgos principais; um
deliberativo e outro executivo (art. 220):
A Assembleia Municipal um rgo representativo,
com poderes deliberativos e fiscalizadores, constitudo por
membros eleitos pelos muncipes, em eleio universal, livre,
directa e peridica.
O rgo executivo colegial que responde politicamente
perante a Assembleia Municipal constitudo por um
presidente da autarquia e por secretrios escolhidos por este
que o cabea da lista (partidria ou de grupos de cidados
eleitores) mais votada para a Assembleia Municipal.
A implementao das autarquias um imperativo constitu-
cional que no pode ser ignorado mesmo se uma norma
transitria dispe que a institucionalizao efectiva das autar-
quias locais obedece ao princpio do gradualismo (art. 242),
princpio admitido a partir do momento da promulgao da
Constituio (2010).

A actual governao local centralizada revela insufi- Reverter o quadro da centralizao de

cincias e defeitos que no tem conseguido ultrapassar
e que pela sua natureza, nunca vai superar, que so
um retardador (seno um obstculo) do desenvol-
vimento sustentado. So, nomeadamente, a falta de
prestao de contas, a concentrao de recursos, a
inexistncia de representao popular, a fraqussima
participao e a dominao monopartidria.
As autarquias, pela sua natureza, asseguram condi-
es de superao dessas insuficincias e defeitos.
Descentralizao para prestao de
contas a nvel local
O actual sistema de governao local angolano um
dos mais centralizados em frica, quer do ponto
de vista poltico, quer administrativo. Nunca houve
eleies locais livres com sufrgio universal. Com
a proclamao da independncia (1975) foi adop-
tado um sistema centralizado que se foi agravando,
ao longo das diversas reformas realizadas, mesmo
quando o discurso de justificao dessas reformas
ia no sentido inverso. O Presidente da Repblica
nomeia os 18 governadores provinciais e estes os
cerca de 165 administradores municipais, os 618
administradores comunais, a que esto subordina-
dos os coordenadores de bairro e regedores. H uma
subordinao directa de toda est hierarquia, atravs
das respectivas declinaes, ao poder central de que
dependem em todos os aspectos.
A implementao das autarquias, ao consagrar o
princpio da responsabilidade local, quer diante da
Assembleia Municipal, quer diante dos muncipes,
atravs de eleies peridicas, fundamental para
a alterao do sistema nacional de prestao de
contas, proporcionando a sua democratizao e a
profissionalizao da administrao autrquica.
recursos e das assimetrias regionais
A poltica econmica est centrada na explorao de
petrleo, gira em torno de uma distribuio desequi-
librada de recursos, deixando o controlo absoluto
da riqueza ao poder central. Em Angola, a maldi-
o do petrleo est associada ao facto da maior
parte dos recursos oramentais, dos investimentos
e recursos humanos continuarem concentrados
nos ministrios e serem destinados a programas
nacionais ou, em alguns casos, provinciais, nomea-
damente da faixa litoral do pas, perpetuando-se as
assimetrias regionais, quer em relao distribuio
da riqueza, quer em relao ao funcionamento do
Estado-providncia.
A elite que controla esses recursos restrita e repro-
duz a macrocefalia da capital, onde os salrios so,
em mdia, quatro vezes superiores aos das demais
regies que beneficiam apenas cerca de 20% do
Oramento Geral do Estado. Os municpios no
tm cabimentao prpria, nem autonomia de apli-
cao das verbas que lhes so destinadas, apesar de
se terem tornado, em 2009, unidades oramentais. O
nvel central gere, atravs de plataformas informti-
cas, os investimentos municipais que esto reduzidos
ao controlo das populaes e a implementao das
orientaes do Programa Municipal Integrado de
Desenvolvimento e Combate Pobreza (PMIDCP)
que dispe de um oramento para 2014 de 75
milhes de dlares.
Representao
e participao local
A Estratgia Nacional para a Desconcentrao
e Descentralizao Administrativa, em 2001, era
tendente promoo de abertura da governao

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 ANGOLA BRIEF AUGUST 2014 VOLUME 4 NO.8
PARA QUANDO AS AUTARQUIAS EM ANGOLA? SE DESAFIOS SO OS MESMOS, PORQU ADIAR CONSTANTEMENTE A SUA IMPLEMENTAO?

local participao local no planeamento das
polticas pblicas, atravs dos fruns ou conse-
lhos de representantes, convidados para discutir
com a administrao local, em municpios pilotos.
Em 2007, o Decreto-Lei 2/07 referente regula-
o da Administrao Local do Estado alargou os
Conselhos Administrativos presena de actores
no-estatais, transformando-os em Conselhos de
Auscultao e Concertao Social (CACS) aos nveis
provincial, municipal e comunal. Estes rgos de
consulta dos executivos locais, sem qualquer poder
de deciso, revelam-se meros fruns de informao,
mesmo se algumas vezes eram abordadas questes
importantes para os cidados locais nos sectores
da sade, educao, agricultura e obras pblicas.
Porm, mesmo aqueles CACS que revelaram um
melhor funcionamento esbarraram sempre com a
hegemonia do controlo financeiro central, para alm
dos muitos desafios institucionais, tanto em quali-
dade como em consistncia, que estes conselhos
tm ainda que ultrapassar.
So conselhos dominados pelo executivo, que
quem faz a seleco dos seus membros;
Limitada participao e representao por
grupos predefinidos;
Favorecimento dos sobas e homens em geral;
Quase inexistncia de vozes crticas e de
participao activa por causa da cultura do medo.
H activistas sociais que veem nos CACS uma
escola de participao, anterior s autarquias,
embora sejam de natureza distinta e no tenham
um funcionamento regular. E no h evidncias de
que estejam a cumprir esse papel, devido as limita-
es da participao e ao facto de que a excluso
social opera tambm em relao a representao de
grupos de interesse. Nas democracias instituciona-
lizadas, um sistema de representao democrtica
depende, em ltima instncia, da qualidade dos
processos eleitorais que normalmente mobilizam a
participao popular.

Os estudos existentes sobre os CACS municipais A preferncia pela representao de grupos de

apontam para as seguintes constataes:
Os CACS so pouco conhecidos nos municpios;
Fazem reunies de forma irregular, com fraco
registo e quase inexistente publicitao das suas
actividades;
interesse, de inspirao corporativa, tem adiado a
institucionalizao da democracia municipal, assente
num sistema eleitoral baseado na representao pro-
porcional dos partidos polticos ou de grupos de
cidados. Na maioria das democracias, as organiza-
es de grupos de interesse so um acrscimo e no
um substituto dos rgos de representantes eleitos.

MOAMBIQUE: COMO O GRADUALISMO PASSOU A SER DOMINAO HEGEMNICA DO PARTIDO DE PODER

Este pas criou as primeiras autarquias, em 1998, mas
apenas nas cidades e algumas vilas, criando uma situao
de bifurcao de poder e desigualdade entre os cidados e,
sobretudo, deixando o seu poder hegemnico quase intacto,
continuando a maioria dos cidados do pas e uma parte
esmagadora do seu territrio, sob o controle directo dos r-
gos locais do governo central para os quais a liderana da
Frelimo nomeia todos os responsveis. E, l onde h autar-
quias, o Estado central, pela sobreposio de competncias,
coloca os seus responsveis em concorrncia de autoridade
com os eleitos locais.
Nas zonas rurais, em alternativa ao alargamento das autarquias,
foi criado um sistema de Conselhos Consultivos Locais. Nesses
conselhos esto representados os partidos polticos e outros
grupos de interesse. O partido no poder controla esses con-
selhos, atravs da escolha dos seus membros que so na maioria
provenientes de organizaes locais prximas desse partido.
Por isso, nestas instituies ditas de representao, dificilmente
se faz ouvir uma voz crtica e menos ainda de oposio.
A introduo gradual das autarquias significou que as reas
rurais onde a oposio (a Renamo) obteve a maioria dos votos,
nas eleies gerais ficaram de fora. Al as eleies locais que
foram adiadas para um futuro distante. As autarquias foram
confinadas s reas urbanas, onde os resultados das eleies
gerais tinham revelado maior apoio para o partido de poder.
Ao perceber que o real significado do gradualismo autoritrio
e esquemtico era o de impedir que a oposio (a Renamo)
convertesse a sua abundncia de votos rurais em poder exe-
cutivo local, a Renamo foi perdendo interesse pelas autarquias
e pelas respectivas eleies locais, passando a concentrar os
seus esforos na conquista do poder central, como forma
de quebrar a hegemonia da Frelimo que se mantinha quase
intacta apesar de existirem outras formaes polticas.
O simulado processo de descentralizao pode explicar, em
parte, o recente impasse poltico que levou ao ressurgimento
da guerra entre a Frelimo-Governo e a Renamo. Esta dita
descentralizao, no tendo dado lugar partilha de poder,
pelos diferentes actores polticos locais, estabelecendo equi-
lbrios e novas formas de governao, como era pressuposto
acontecer, bloqueou as foras de oposio que, no podendo
ganhar o poder central pelo voto (devido tambm ao con-
trolo do partido de poder do sistema eleitoral) encontrou
no recurso fora a nica forma de alcana-lo. Embora as
eleies autrquicas restritivas tenha, ainda assim, proporcio-
nado o surgimento de uma liderana local que alicerou um
projecto poltico de sucesso (o MDM) que apesar de perse-
guido emergiu como terceira fora poltica nacional e a fora
governante de trs das mais importantes cidades do pas.

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 A srie Angola Brief um produto do Programa de Cooperao CEIC-CMI para a investigao de questes sociais e econmicas em Angola.
Este produto visa contribuir com resultados de pesquisa e recomendaes, de forma a aumentar o debate pblico em e sobre Angola.
Este sumrio descritivo baseia-se em dados colectados para um projecto de pesquisa sobre o Corredor do Lobito implementado conjuntamente
pelo CEIC e o CMI.
Editores: Alves da Rocha e Aslak Orre. Copy editor: Marianne Skjold Ovaldsen.
No OGE 2014 cerca de 3 mil
milhes de dlares esto
reservados para o programa
nacional para a construo de
infraestruturas administrativas
e para as autarquias. No est
claro quanto ser de facto
usado para as autarquias e
quanto para o fortalecimento
da administrao local.
Presentemente o Executivo
insiste em investir no
reforo das administraes
municipais, em vez de cumprir
a Constituio e implementar as
Autarquias municipais.
Notes:
1. Connerley, E., K. Eaton, et al., Eds.
(2010). Making decentralization
work: Democracy, development,
and security. Boulder, Lynne
Rienner Publishers. das mais
importantes obras acadmicas
recentes sobre a descentralizao
em pases em vias de
desenvolvimento.
2. O Executivo despende cerca de 100
milhes de O Executivo despende
cerca de 100 milhes de dlares,
por ano, em subsdios para
cerca de 40 mil sobas e os seus
assistentes.
3. Ver Alves da Rocha, 2010.
Desigualdades e assimetrias
regionais em Angola os factores
de competitividade territorial.
Universidade Catlica de Angola,
Luanda.
4. Referncia oficial: Programa
municipal integrado de
desenvolvimento rural e combate
pobreza.
5. Cornwall, A. and V. S. Coelho, Eds.,
2007. Spaces for change? The
politics of citizen participation in
new democratic arenas. Claiming
citizenship. London & New York,
Zed Books.
6. Weimer, B, (ed.), 2012. Moambique:
Descentralizar o Centralismo -
Economia poltica, recursos e
resultados. Maputo, IESE.
7. Vide Pestana & Orre, As autarquias
em Angola: como evitar os erros
dos outros, in Novo Jornal,
February 10, 2014.
A descentralizao democrtica de governao local slidas, representativas
implica a partilha de poder e responsveis, seria lamentvel para Angola.
O princpio do gradualismo no pode ser
O MPLA moldou para si e dirigiu a administrao transformado no princpio do imobilismo
local do Estado durante o perodo de partido (adiar sempre).
nico aps a independncia. O Executivo con-
tinua a nomear, para os cargos locais, militantes O melhor antdoto contra esse tipo de expe-
ou pessoas ligadas ao partido de poder que fun- rincia um debate pblico alargado (imediato)
ciona, na prtica, como partido-Estado. Desde para garantir uma reforma autrquica sria
2008, ano do fim do GURN que as nomeaes e universalmente legtima. O debate permi-
para cargos polticos, administrativos e de gesto tiria, tanto ao Executivo, quanto aos actores
de institutos e empresas pblicas so feitas polticos e da sociedade civil, compreenderem
segundo um critrio partidrio e de confiana do a importncia e as vantagens, em termos de
Presidente da Repblica. desenvolvimento poltico-institucional, eco-
nmico-social e tico-cultural, associadas
evidente que a realizao de eleies autrqui- descentralizao democrtica. So elas:
cas vai implicar um reordenamento do poder a
nvel local, quebrando a hegemonia do partido de Todo o cidado poderia testar a instituio
poder, desde a independncia. Pois, embora haja da eleio dos seus lderes polticos locais e
exemplos de democracias de partido-dominante, submete-los a regular prestao de contas;
no h nenhuma democracia efectiva em que
um partido vitorioso em todas as autarquias. O incentivo para a mobilizao local de
Uma real descentralizao democrtica implica recursos com o consequente e necessrio
a possibilidade da partilha de poder entre difer- afastamento da dependncia das rendas do
entes actores polticos (partidos, sociedade civil e petrleo.
notveis). O exemplo de Moambique alerta-nos
para as dificuldades que Angola deve evitar. A Todo o cidado poderia concorrer para postos
reforma gradual naquele pas serviu de cobertura polticos locais e almejar vir a representar os
para a perpetuao do poder de um partido, que seus co-muncipes na Assembleia autrquica.
operou sob o princpio de que quem ganha leva
tudo em detrimento do so desenvolvimento A possibilidade de partilha de poder sem
das instituies de governao local. necessidade de mudana no regime central.
A reforma autrquica precisa O gradualismo e a prudncia so princpios sen-
de debate pblico satos na introduo desta reforma, sobretudo
e precisa de comear porque os municpios apresentam situaes ds-
pares em relao a recursos e capacidades locais.
Uma descentralizao democrtica bem-sucedida Mas, se faz sentido a transferncia gradual de
no provvel a no ser que seja conduzida pelos atribuies e competncias, isto no exclui, de
actores polticos com mais poder no sistema maneira nenhuma, a introduo em simultneo
poltico que a tenham como resultado alme- das Autarquias em todo o pas. O importante
jado. Existem muitas formas de o poder central que se estabelea o quadro institucional bsico,
minar ou contornar a autonomia local, como permitindo assim que as mudanas se possam
vimos no exemplo de Moambique. Repetir esse operar de forma progressiva e novas prticas se
jogo de evaso, em vez de criar instituies comecem a enraizar.
CMI (Chr. Michelsen Institute) CEIC (Centro de Estudos e CEIC-CMI website
Bergen - Norway Investigao Cientfica) WWW.CMI.NO/ANGOLA
Tel: +47 47 93 80 00 Universidade Catlica de Angola
E-mail: cmi@cmi.no Tel: +244 922 280 541
www.cmi.no E-mail: ceic.ucan@gmail.com
www.ceic-ucan.org ISSN 1892-3933