Artigo Interessante Dissert 2

ISSN 19807430
REVISTA JURDICA DA FACULDADE DE DIREITO V. 1 N o. 4 ANO III

Artigo 2
Constituio Dirigente e
Vinculao do Administrador:
Breves Consideraes Acerca
do Papel dos Tribunais na
Concretizao dos Direitos
Fundamentais Sociais
Andr Karam Trindade
Doutorando em Teoria e Filosofia do Direito (Roma Tre/Itlia). Mestre
em Direito Pblico (UNISINOS). Membro Conselheiro e Pesquisador do
Instituto de Hermenutica Jurdica (IHJ/RS).
1 Introduo. 2 Constituio dirigente e vinculao do administrador: o

exemplo privilegiado da discricionariedade no mbito do direito administrativo.
3 O controle jurisdicional das polticas pblicas e as condies de possiilidade
para o acontecer do Estado social e democrtico de direito. 4 O problema
da legitimidade da jurisdio constitucional na concretizao dos direitos
fundamentais sociais. 5 Consideraes finais. 6 Referncias.
Resumo
O presente estudo tem como pano de fundo a idia de que a Constituio
dirigente ainda permanece viva e mostra-se imprescindvel, sobretudo em realidades
constitucionais como a brasileira. A partir disso, procura demonstrar de que modo
o constitucionalismo dirigente-compromissrio vincula no apenas o legislador,
mas tambm o administrador, ao contrrio da blindagem construda em torno
da discricionariedade e do mrito administrativo. Apresenta, tambm, o controle
jurisdicional das polticas pblicas e as condies de possibilidade para a implementao
do Estado social e democrtico de direito. Por fim, desenvolve algumas consideraes
acerca da legitimidade e do papel da jurisdio constitucional na concretizao dos
direitos fundamentais sociais.
Palavras-chave: Constitucionalismo dirigente; Administrao pblica; Direitos

fundamentais sociais; Estado democrtico de direito; Jurisdio constitucional
26
Constituio Dirigente e Vinculada do Administrador: breves consideraes acerca do papel dos
Tribunais na concretizao dos Direitos Fundamentais Sociais
Abstract
The background of this essay is the conception that the normative-leader
Constitution is alive and indispensable, first of all, in constitutional contexts
like brasilian one. And so on, it intents to show how the leader-compromisse
constitutionalism binds not only the legislative branch but the public administration,
differently of the armour discourse constructed around the discritionary powers
and the administrative decisions. It shows, too, the judicial review of policies must
be compreehence and the requirements to develop and implement the Welfaire State.
At last, it explains same considerations about the legitimacy of judicial review of
legislation in the sense to guarantee effectively the social rights.
Keywords: Normative-leader Constitution; Public administration; Social rights;
Welfaire State; Judicial review of legislation
1 Introduo
O presente estudo tem como objetivo desvelar uma face normalmente
ocultada da Constituio dirigente: aquela que vincula o administrador, impondo-lhe
o compromisso de concretizar os direitos fundamentais sociais atravs da realizao
de polticas pblicas.
Na primeira parte, demonstrar-se- que a idia de Constituio dirigente
ainda permanece viva e atual , sendo ainda imprescindvel realidade constitucional
dos pases perifricos, em especial brasileira, e tambm que o constitucionalismo
dirigente compromissrio no vincula apenas o legislador, mas tambm o juiz e o
administrador, em que pesem as dificuldades decorrentes, por exemplo, do mito do
mrito administrativo.
Na segunda parte, tentar-se- justificar a necessidade de um efetivo controle
jurisdicional das polticas pblicas, bem como as condies de possibilidade para a
devida implementao e, antes disso, compreenso daquilo que se entende por
Estado social e democrtico de direito, tendo em vista a crise de imaginrio vivida pela
grande maioria da comunidade jurdica ptria que, em pleno sculo XXI, permanece
atrelada ao paradigma liberal-individualista-normativista porque refm do paradigma
da filosofia da conscincia.
Na terceira parte, desenvolver-se-o algumas consideraes acerca do
problema da legitimidade dos tribunais na materializao dos direitos fundamentais
sociais, especialmente aps o surgimento do neoconstitucionalismo, inaugurado com o
advento dos textos constitucionais elaborados a partir do segundo ps-guerra.
Por fim, guisa de concluso, apontar-se- para algumas das caractersticas
(con)formadoras de um regime jurdico administrativo em que o administrador
27
Artigo 2
encontre-se efetivamente vinculado ao programa constitucional capaz de corresponder

s complexas expectativas de uma sociedade que se diz ps-moderna e, ao mesmo
tempo, subdesenvolvida.
2. Constituio dirigente e vinculao do administrador: o exemplo privilegiado da

discricionariedade no mbito do direito administrativo
A obra Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, de J. J. Gomes
Canotilho, publicada em 1982, pode ser considerada, sem sombra de dvidas, um
verdadeiro marco na histria do constitucionalismo1, tendo em vista que inaugura
aquilo que se entende por dirigismo constitucional.
Nela, Canotilho oferece ao leitor uma construo daquilo que ele denomina
Teoria da Constituio constitucionalmente adequada, medida que recupera as
grandes teorias da Constituio ento existentes e avana pelos estudos dos mais
importantes tericos do direito da poca at alcanar o seu ncleo essencial que
precisamente a discusso sobre a discricionariedade do legislador , apresentando
limites e imposies convincentes tanto negativas como positivas atuao do
poder legislativo2.
J no ttulo da obra, Canotilho aponta para o ncleo daquela que ser a
principal questo ligada s relaes entre a Constituio e a lei a ser colocada:
o que deve (e pode) uma Constituio ordenar aos rgos legiferantes e o que deve
(como e quando deve) fazer o legislador para cumprir, de forma regular, adequada e
oportuna, as imposies constitucionais3.
Nesse contexto, a Constituio dirigente pode ser entendida como o bloco
de normas constitucionais em que se definem fins e tarefas do Estado, se estabelecem
diretivas e estatuem imposies4, aproximando-se, desse modo, da noo de
Constituio programtica5.
Segundo a tese do renomado constitucionalista, em termos jurdico-
programticos, uma Constituio dirigente representa um projeto histrico pragmtico
1
No se pode olvidar, contudo, que Peter Lerche, em 1961, j havia desenvolvido, em seu bermass und
Verfassungsrecht, uma idia de Constituio dirigente (diferente da concepo elaborada por J. J. Gomes
Canotilho) e, tambm, uma outra tipologia de classes de normas constitucionais, bem como enfrentado os
problemas inerentes sua operatividade, tanto em relao sua teorizao como sua aplicao prtica.
2
Ver CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. Coimbra: Coimbra Editora,
1982, p. 154-158; e, ainda, GUEDES, Nviton. Prefcio. In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (Org.).
Canotilho e a Constituio dirigente. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 6.
3
Cf. CANOTILHO, Constituio dirigente..., op. cit., p. 11.
4
Id., ibid., p. 224.
5
No mesmo sentido, ver GRAU, Eros Roberto. Resenha do Prefcio da 2 ed. In: COUTINHO, Jacinto Nelson
de Miranda (Org.). Canotilho e a Constituio dirigente. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
28
de limitao dos poderes do legislador de questionar, da liberdade de conformao

do legislador, de vinculao deste aos fins que integram o programa constitucional6.
Nessa linha, a Constituio deixaria de ser concebida como um estatuto
organizatrio, como um simples instrumento de governo, definidor de competncias
e regulador de processos, transformando-se num verdadeiro plano global normativo
do Estado e da sociedade, no qual esto determinadas as tarefas, estabelecidos os
programas e definidos os fins7.
Entretanto, recentemente, Canotilho reviu seu posicionamento e publicou a
segunda edio de sua obra8 Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador ,
acrescentado prefcio, onde consta que
a Constituio dirigente est morta se o dirigismo constitucional for entendido como

normativismo constitucional revolucionrio capaz de, por si s, operar transformaes
emancipatrias. Tambm suportar impulsos tanticos qualquer texto constitucional
dirigente introvertidamente vergado sobre si prprio e alheio aos processos de abertura
do direito constitucional ao direito internacional e aos direitos supranacionais. Numa
poca de cidadanias mltiplas e de mltiplos de cidadanias seria prejudicial aos
prprios cidados o fecho da Constituio, erguendo-se categoria de linha Maginot
contra invases agressivas dos direitos fundamentais.
Alguma coisa ficou, porm, da programaticidade constitucional. Contra os que ergueram
as normas programticas, a linha de caminho de ferro neutralizadora dos caminhos
plurais da implantao da cidadania, acreditamos que os textos constitucionais devem
estabelecer as premissas materiais fundantes das polticas pblicas num Estado e numa
sociedade que se pretendem continuar a chamar de direito, democrticas e sociais.9
Justificando a nova postura adotada, Canotilho esclarece que a Constituio

dirigente era um projeto agora acabado da modernidade, um projeto de
transformao que triunfou, um projeto com sujeitos histricos determinados, no caso
portugus: a classe trabalhadora e o movimento das foras armadas10.
Ora, preciso levar em conta que, diferentemente do que ocorre no Brasil,
onde a fora normativa da Constituio ainda enfrenta inmeras e severas resistncias,
6
Ver CANOTILHO, Constituio dirigente e vinculao do legislador, op. cit., p. 215-287; e, tambm,
CANOTILHO, J. J. Gomes. Videoconferncia. In: COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (Org.). Canotilho
e a Constituio dirigente. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 15.
7
Id., Constituio dirigente..., op. cit.; e, tambm, BERCOVICI, Gilberto. A problemtica da Constituio
dirigente: algumas consideraes sobre o caso brasileiro. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 36,
n. 142, p. 35-51, abr./jun., 1999, p. 37.
8
Muito embora a segunda edio da referida obra s tenha sido publicada em 2001, J. J. Gomes Canotilho j vinha
repensando sua tese desde a publicao de CANOTILHO, J. J. Gomes. Rever ou romper com a Constituio
dirigente? Defesa de um constitucionalismo moralmente reflexivo. Cadernos de Direito Constitucional e Cincia
Poltica, So Paulo, n. 15, p. 7-17, abr./jun. 1996.
9
Cf. CANOTILHO, J. J. Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. 2. ed. Coimbra: Coimbra
Editora, 2001.
10
Id., Videoconferncia..., op. cit., p. 14.
29
Artigo 2
a obra Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador j alcanou adequadamente

os seus propsitos nas terras dalm-mar11.
Cumpre referir, ainda, que ningum mais advoga, em Portugal, as teses de
que a Constituio possui um carter dplice e de que o legislador esteja totalmente
livre quanto aos fins que deve perseguir. Mesmo que atualmente se reconhea ampla
margem de apreciao e de conformao do legislador, no h quem negue a existncia
de uma Constituio que disciplina a sua atuao poltica12.
Segundo Canotilho, o problema que se coloca atualmente no cenrio europeu
o de saber se uma gerao pode sujeitar s suas leis as geraes futuras: deve-se,
portanto, cristalizar polticas na Constituio ou manter uma abertura para as vrias
polticas possveis:
Hoje, penso que o momento de maior tenso este. Tudo isto tem sido criticado em
Portugal: diz-se que as polticas pblicas devem ser abertas, porque as polticas pblicas
hoje so plurais, devem responder aos programas polticos dos vrios governos
possveis.13
Nessa mesma linha, levando em considerao as particularidades do contexto

europeu, Canotilho sustenta que a Constituio e o seu estado no respondem mais
aos esquemas sistmicos de organizaes sem centro e sem diretividades, como o
caso da atual realidade poltica-econmica do novo velho continente14.
Assim, quando Canotilho coloca a questo da morte da Constituio
dirigente, mostra-se imprescindvel esclarecer por que razo que se ataca o dirigismo
constitucional:
Uma coisa dizer que estes princpios no valem e outra dizer que, afinal de contas, a
Constituio j no serve para nada, j no limita nada. O que se pretende uma coisa
completamente diferente da problematizao que vimos efectuando: escancarar as
portas dessas polticas sociais e econmicas a outros esquemas que, muitas vezes, no
so transparentes, no so controlveis. Ento eu digo que a Constituio dirigente
no morreu.15
Observa-se, desse modo, sem embargo nova posio defendida por

Canotilho16, o reconhecimento expresso de que, quando est a falar em direito mitigado,
11
Cf. GUEDES, op. cit., p. 7.
12
Id., ibid., p. 7.
13
Cf- CANOTILHO, Videoconferncia..., op. cit., p. 20.
14
Id., ibid., p. 23. E mais: para Canotilho, se, de um lado, pode-se falar da fraqueza das Constituies nacionais;
de outro, quem passa a mandar, quem passa a ter poder, so os textos internacionais, de modo que a diretividade
programtica permanece, apenas transferindo-se para estes (id., ibid., p. 15).
15
Id., ibid., p. 31.
16
Id., ibid., p. 35.
30
em direito reflexivo, em direito ps-moderno, em direito mite, em direito desregulado,

ele est a falar, em suma, de uma etapa que muito pouco para no dizer absolutamente
nada tem a ver com aquela pela qual passa atualmente o Brasil e os demais pases da
Amrica Latina17.
Dito de outro modo, ao considerar a necessidade de uma teoria da
Constituio ps-moderna, na qual no existe centro e em que os Estados nacionais
tornaram-se apenas uma parcela de outro esquema organizativo, Canotilho evidencia que
sua preocupao est voltada exclusivamente para a realidade europia18, ao reconhecer que
Estamos a esquecer que no Brasil a centralidade ainda do Estado de direito

democrtico e social, que a centralidade ainda do texto constitucional, que a carta
de identidade do prprio pas, que so estes direitos, apesar de pouco realizados, que
servem como uma espcie de palavra ordem para a prpria luta poltica.19
Assim sendo, parece que razo assiste a Eros Grau quando refere que a morte
decretada da Constituio dirigente , como se v, muito, extremamente relativa se
que se pode morrer no em termos absolutos20, haja vista que, segundo o prprio
Canotilho, as Constituies dirigentes existiro enquanto forem historicamente
necessrias21.
Ora, necessrio, portanto, dar-se conta para o fato de que, quando se
discute a problemtica da Constituio dirigente a Constituio que define fins e
objetivos para o Estado e a sociedade , preciso que se fixe, sempre, ao texto de
uma determinada Constituio, tendo em vista que o texto constitucional aquele que
regula uma ordem histrica e concreta, de modo que a definio da Constituio s
pode ser obtida a partir de sua insero na realidade histrica22.
17
Contudo, ao contrrio do atual cenrio econmico-poltico-jurdico da Unio Europia, onde se arquiteta
no obstante o fracasso dos referendos um projeto de supraconstituio dirigente, cumpre referir que, sobretudo
nos pases perifricos, a cesso do lugar da lei dirigente ao contrato pode acarretar o sacrifcio da prpria
democracia, isso para no falar das nefastas conseqncias decorrentes dos processos de desconstitucionalizao
e desregulamentao, que reduziriam ainda mais os poucos espaos de cidadania e, ainda, contribuiriam para
o aumento dos privilgios e desigualdades sociais. Ver, para tanto, NEVES, Marcelo. Entre subintegrao e
sobreintegrao: a cidadania inexistente. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 37, n. 2, p.
253-276, 1994.
18
Sobre o modo como os europeus preocupam-se unicamente com seus problemas, desconsiderando, por
exemplo, as dificuldades verificadas nos pases perifricos, vale lembrar a observao de Jacinto Nelson de
Miranda Coutinho no sentido de que preciso parar de brincar de seguir o chefe; vamos tratar de construir
alguma coisa que seja mesmo nossa, porque eles tm toda a razo. Cf. COUTINHO, Jacinto Nelson de
Miranda (Org.). Canotilho e a Constituio dirigente. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
19
Cf. CANOTILHO, Videoconferncia..., op. cit., p. 35.
20
Cf. GRAU, op. cit.
21
Cf. CANOTILHO, Videoconferncia..., op. cit., p. 40.
22
Id., Constituio dirigente..., op. cit., p. 154-158; e, ainda, BERCOVICI, A problemtica da Constituio
dirigente..., op. cit., p. 35. Alis, segundo Grau (op. cit.), no existe a Constituio, do Brasil, de 1988, pois
o que realmente existe, aqui e agora, a Constituio do Brasil, tal como hoje, aqui e agora, esta sendo
interpretada/aplicada.
31
Artigo 2
Nesse sentido, a advertncia feita por Dieter Grimm, que serve tanto para
legitimar a reviso operada por Canotilho, em face do contexto europeu, como,
tambm, para justificar a persistncia na idia de uma Constituio dirigente em pases
como o Brasil, em face necessidade da concretizao dos direitos fundamentais mais
elementares:
A bondade das Constituies no se deixa determinar de uma forma absoluta e universal,

mas apenas segundo um contexto histrico-concreto. O que tem xito em um pas, no
serve necessariamente para um outro. O que era razovel no passado, pode perder seus
objetivos no presente. Constituies apontam para o resultado no futuro e afirmam-se
(historicamente) no tempo. Seu xito depende por isso tambm dos problemas que se
opem a elas no curso do tempo. Tais problemas conclusivamente apenas podem ser
previstos pelos autores da Constituio de forma limitada. Por conseguinte, as solues
tambm quase sempre no se encontram dispostas prontamente na Constituio.
A diferena entre normas abstratas e problemas concretos precisa ser ultrapassada,
pelo contrrio, atravs do significado e aplicao das normas. Nesse ponto, o xito de
uma Constituio tambm [depende das] respostas que so extradas pelos intrpretes
das normas constitucionais e que so determinadas definitivamente pelo teor da
Constituio.23
Desse modo, em que pese a referida morte da Constituio dirigente e a

subscrio de tal tese por parte de alguns juristas brasileiros24, parece evidente que
a Constituio brasileira e tem sido uma Constituio dirigente25. Em outras
palavras, a manuteno de um constitucionalismo dirigente-compromissrio mostra-
se indispensvel no Brasil, porque somos a sociedade que hoje somos, como diz Eros
Grau26.
Mais, e esse o ponto que para o presente estudo parece ser o mais
relevante: se a Constituio brasileira dirigente e, alm disso, ainda vincula o
23
GRIMM, op. cit., p. 295.
24
Entre aqueles que calorosamente recepcionaram a guinada proposta por J. J. Gomes Canotilho, destacam-se,
sobretudo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Manoel Gonalves Ferreira Filho.
25
Nesse sentido, ver STRECK, Lenio Luiz. Jurisdio constitucional e hermenutica. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2004, p. 95-145, e, especialmente, STRECK, Lenio Luiz. A concretizao de direitos e a validade da tese
da Constituio dirigente em pases de modernidade tardia. In: NUNES, Antnio Jos Avels; COUTINHO,
Jacinto Nelson de Miranda (Orgs.). Dilogos constitucionais: Brasil/Portugal. Rio de Janeiro: Renovar, 2004,
p. 301-371. onde o autor defende o desenvolvimento de uma Teoria da Constituio Dirigente adequada a pases
de modernidade tardia, tendo em vista que, consideradas as peculiaridades europias locus da preocupao
fundamental de Canotilho e as diferenas entre o carter revolucionrio originrio do texto constitucional
portugus e o carter social e (no-revolucionrio) da Constituio brasileira, possvel afirmar que continuam
perfeitamente sustentveis as teses relacionadas ao carter dirigente e compromissrio do texto constitucional
brasileiro. Na mesma linha, SCAFF, Fernando Facury. Mesa redonda. In: COUTINHO Jacinto Nelson de
Miranda (Org.). Canotilho e a Constituio dirigente. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 88-89, entende que
ele [Canotilho] apenas retirou da sua dimenso de Constituio dirigente o aspecto revolucionrio. Acho que
este o grande ponto. E a dimenso revolucionria foi ampliada, no mais sendo colocada dentro de um pas
soberano, mas sim dentro de um tratado internacional, de convenes internacionais.
26
Cf. GRAU, op. cit.
32
legislador e, tambm, o juiz e o administrador, que no tm liberdade absoluta de

conformao, mas, sim, devem mover-se dentro do enquadramento constitucional27,
no mais possvel admitir que a doutrina tradicional e a jurisprudncia majoritria
do Pas ainda defendam, com base na separao de poderes, uma larga margem de
discricionariedade do administrador, a blindagem do mrito administrativo e a
necessidade de conceitos jurdicos indeterminados, sob o argumento de que, apenas
assim, a Administrao Pblica pode atender s exigncias de uma sociedade complexa
e em constante transformao28.
Segundo Krell, nos principais manuais de direito administrativo ainda
prevalece a clssica distino entre atos administrativos vinculados, definidos como
aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao,
os preceitos legais no deixam para o rgo nenhuma liberdade de deciso; e atos
administrativos discricionrios, definidos como aqueles que a Administrao pode
praticar com liberdade de escolha do seu contedo, de seu destinatrio, de sua
convenincia, de sua oportunidade e do modo de sua realizao29.
Cumpre referir, aqui, que o advento da Lei da Ao Popular (Lei n. 4 717/65)
contribuiu sobremodo para os (des)caminhos da doutrina administrativista brasileira,
mediante a subdiviso de atos administrativos que estabeleceu e conceituou. Seguindo
a referida legislao, a doutrina considera sempre vinculadas: a competncia do ato
(atribuio legal de um rgo administrativo habilitado para produzir o ato), a sua
forma (revestimento exterior do ato) e a sua finalidade (resultado a ser alcanado com
a prtica do ato, o interesse pblico especfico). De outro lado, entende que o motivo e
o objeto do ato constituem a residncia natural da discricionariedade administrativa e
podem, portanto, agasalhar o mrito da deciso30.
27
Segundo Canotilho (Constituio dirigente..., op. cit., p. 174-175, 294-295 e 363-380), o destinatrio das
imposies constitucionais que se diferenciam das normas programticas por serem imposies concretas,
ao invs de abstratas no apenas o Parlamento (leia-se legislador), mas tambm o Governo, (leia-se
administrador).
28
Cf. KRELL, Andreas. A recepo das teorias alems sobre conceitos jurdicos indeterminados e o controle
da discricionariedade no Brasil. Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica (Neo)constitucionalismo, Porto
Alegre, n. 2, p. 33-78, 2004, para quem: No antigo Estado de Polcia da Europa dos sculos XVI a XVIII, a
discricionariedade ainda era considerada genuna expresso da soberania do monarca. Somente aps muitos
anos de debate, em face da desconfiana inerente Revoluo Francesa, a discricionariedade passou a ser aceita
com verdadeira necessidade para habitar a Administrao Pblica a agir com mais eficincia na organizao dos
servios pblicos e do atendimento das mltiplas demandas e reinvindicaes das sociedade industrializadas.
Ficou evidente que, perante a dinmica do mundo moderno, onde sempre vm surgindo situaes novas e
imprevistas, que exigem uma atuao clere e eficaz da Administrao, o legislador est impossibilitado de
regulamentar todos os possveis casos de modo antecipado e em detalhes (id., ibid., p. 36).
29
Id., ibid., p. 38. Nesse sentido, ver MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 8. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2004, p. 125, onde refere que freqente encontrar-se na doutrina imagem utilizada para
caracterizar o poder vinculado em contraposio ao poder discricionrio: o poder vinculado teria seu exerccio
comparado ao da funcionria de um teatro a quem o espectador mostra sua entrada numerada, cabendo a ela
somente indicar o lugar marcado no bilhete; o poder discricionrio seria comparado funcionria do teatro
quando as entradas no so numeradas e ento encaminha o espectador para onde quiser.
30
Cf. KRELL, A recepo das teorias..., op. cit., p. 41-42.
33
Artigo 2
Contudo, ao contrrio do sustentado pela maioria da doutrina e da

jurisprudncia, necessrio chamar a ateno para o fato de que tal distino no
subsiste. A vinculao dos agentes administrativos aos termos empregados pela lei
apresenta, com efeito, uma variao meramente gradual: os atos vinculados no
possuem uma natureza diferente daquela dos atos discricionrios, de modo que a
diferena, relativa ao grau de liberdade de deciso concedida pelo legislador, apenas
quantitativa, e no qualitativa31.
A tcnica legislativa do emprego de conceitos vagos, abertos e fluidos,
que conferem Administrao a responsabilidade para avaliar questes tcnicas,
ponderar interesses contraditrios e decidir sobre quais polticas realizar, aponta,
necessariamente, para a discricionariedade do administrador.
Observa-se, assim, que aquilo que ocorre a transferncia de parte da
liberdade de conformao do legislador para o mbito da Administrao Pblica,
resultando a discricionariedade em uma espcie de ferramenta jurdica que a cincia
do direito entrega ao administrador para que a gesto dos interesses sociais se realize
correspondendo s necessidades de cada momento32 .
Os problemas aparecem, todavia, no momento em que a discricionariedade
administrativa torna-se uma verdadeira carta branca da qual dispe o administrador
e cujo controle demasiadamente restrito em razo da blindagem criada em torno do
mrito administrativo.
Dito de outro modo, tudo indica que, no Brasil, ainda se justifica a metfora
de Hans Huber de que a discricionariedade administrativa representaria no Estado de
direito um verdadeiro Cavalo de Tria, tendo em vista que os conceitos indeterminados,
a discricionariedade administrativa e o mrito administrativo servem, at hoje, para
encobrir as arbitrariedades da Administrao Pblica33.
Ora, necessrio levar em considerao retomando a idia principal , que
o administrador, em que pese disponha de certa margem de liberdade de conformao,
encontra-se vinculado, acima de tudo, ao projeto e principiologia constitucional34.
31
Id., ibid., p. 40-41: A qualificao de um ato administrativo como plenamente vinculado ainda comum na
doutrina e jurisprudncia do Brasil parece remontar aos equvocos da Escola da Exegese, que pregava que
normas legais serviriam de pronturios repletos e no lacunosos para dar soluo aos casos concretos, cabendo
ao aplicador um papel subalterno de autonomamente aplicar os comandos prvios e exteriores de sua vontade.
Ao mesmo tempo, a idia de conceitos tecnicamente precisos constitui um legado da Jurisprudncia de Conceitos,
que acreditava na definio da nica soluo correta do caso especfico.
32
Cf. FIORINI apud DI PIETRO, Maria Zanella. Legalidade e regulao. Revista da Academia Brasileira de
Direito Constitucional, Curitiba, n. 3, p. 59-68, 2003.
33
Cf. KRELL, A recepo das teorias..., op. cit., p. 65.
34
Nesse sentido, ver OHLWEILER, Leonel Pires. Teoria versus prtica: em busca da funo social da dogmtica
jurdica. O exemplo privilegiado do direito administrativo. Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica
Crtica dogmtica, Porto Alegre, n. 3, p. 129-164, 2005.
34
Nesse sentido, no se pode olvidar que, nesta nova quadra da histria,

o princpio da legalidade deve estar em harmonia com a noo de Estado social e
democrtico de direito35. Se, na fase inaugurao do Estado de direito, o princpio da
legalidade restringia-se forma, na medida em que se limitava a proteger os indivduos
da atuao do Estado, atravs da submisso da Administrao aos aspectos formais
da lei, pode-se afirmar que, atualmente, o princpio da legalidade tambm abarca
o contedo, a substncia, devendo se mostrar, sobretudo, em consonncias com as
orientaes constitucionais36.
Dito de outro modo, a idia de legalidade estrita como nico dogma do
Estado de direito apresenta-se absolutamente insuficiente; hoje, vive-se a legalidade
que instrumentaliza aes polticas como o grande fator legitimador da ao poltico-
legal:
Faz sentido hoje pensarmos no controle das leis nico e exclusivamente a partir da sua
adequao formal ao texto constitucional? Faz sentido buscarmos avaliar o controle de
constitucionalidade colocando no oblvio, jogando no esquecimento, a circunstncia
particularssima de que a legalidade de hoje, para usar uma expresso italiana, serve-
nos como indirizzo, como um veculo conformador, transformador das estruturas
sociais numa perspectiva essencialmente dinmica, diversa daquela perspectiva esttica
da legalidade do final do sculo XVIII?37
Partindo deste pressuposto de que o princpio da legalidade evoluiu e,

atualmente, detm um carter substancial, que transcende a mera formalidade , resta
mais uma vez evidente a vinculao do administrador Constituio (dirigente).
Todavia, alheia a isso, a discusso, no Brasil, continua a girar, compulsivamente,
em torno da finalidade do ato administrativo, sendo pautada pela clssica doutrina
francesa da teoria do desvio do poder38.
Ocorre que esse tipo de controle do desvio do poder no resolve o problema
da possibilidade de reviso das mais diversas decises administrativas, tendo em vista
que a grande maioria da doutrina e da jurisprudncia sustenta a impossibilidade de o
35
Ver, para tanto, OHLWEILER, Leonel Pires. Administrao pblica e a materializao dos direitos
fundamentais: contributo da fenomenologia hermenutica. Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica
Em busca dos direitos perdidos, Porto Alegre, n. 1, p. 147-172, 2003; e, tambm, TOJAL, Sebastio Botto de
Barros. Controle judicial da regulamentao de polticas pblicas. Revista da Academia Brasileira de Direito
Constitucional, Curitiba, n. 3, p. 185-194, 2003.
36
Ver, pra tanto, GARCA-PELAYO, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporneo. 3. ed. Madrid:
Alianza, 1995.
37
Cf. TOJAL, op. cit., p. 190-191.
38
Cf. DI PIETRO, Maria Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas,
1991; MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2001; FRANA, Vladimir da Rocha. Vinculao e discricionariedade nos atos administrativos.
Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 38, n. 151, p. 109-123, jul./set. 2001.
35
Artigo 2
controle adentrar no mrito do ato administrativo, esfera esta que delimita o ncleo da
discricionariedade, em que se d o resultado de consideraes extrajurdicas juzos de
oportunidade ou convenincia , que seriam blindadas reviso judicial39.
necessrio, portanto, dar-se conta de que o Administrador no pode continuar
a utilizar-se da discricionariedade administrativa, dos conceitos jurdicos indeterminados
e do mrito administrativo como libis para legitimar arbitrariedades, pois
O que j est definido (est-se a referir aos direitos, princpios e objetivos). O como
(como satisfazer os direitos, princpios e objetivos fundamentais), este, sim, matria
residente no mbito de deciso de natureza poltica. Alguns buscaro tcnicas com
determinada fisionomia, outros preferiro mecanismos dotados de natureza diversa.
Mais intervencionistas ou menos intervencionistas, esses mecanismos decorrem de
polticas que tero como compromisso ltimo a satisfao dos direitos fundamentais,
a consecuo dos objetivos da Repblica Federativa do Brasil e, ao mesmo tempo, o
respeito aos princpios fundamentais.40
A grande questo, no entanto, que a ineficcia dos direitos fundamentais

sociais no se deve falta de leis ordinrias, mas sim ausncia da prestao real
dos direitos mais bsicos pelo Poder Pblico. O problema, em sntese, reside
fundamentalmente na formulao, implementao e manuteno de polticas pblicas
a serem prestadas pela Administrao, nos termos do compromisso firmado na
Constituio (dirigente) brasileira41.
3 O controle jurisdicional das polticas pblicas e as condies de possibilidade para o

acontecer do Estado social e democrtico de direito
Visto que as tarefas e fins do Estado inseridos no texto constitucional so
propostas de legitimao material da Constituio de um pas, que a compreenso
material da Constituio passa pela materializao dos fins e tarefas constitucionais e
que o Estado constitucional de direito no se identifica mais com o Estado de direito
formal, mas quer legitimar-se como Estado social, aparece o problema do papel da
39
Cf. KRELL, A recepo das teorias..., op. cit., p. 43. Destaque-se, ainda, que a origem da imunidade da
convenincia e da oportunidade, inovocadas pela Administrao Pblica, remete a longa data. A Lei n. 221, de
20 de novembro de 1894, em seu art. 13, 9., alnea a, j estabelecia que: a autoridade judiciria fundar-se-
em razes jurdicas, abstendo-se de apreciar o merecimento dos atos administrativos, sob o ponto de vista de
sua convenincia ou oportunidade.
40
Cf. CLVE, Clmerson Merlin. O desafio da efetividade dos direitos fundamentais sociais. Revista da
Academia Brasileira de Direito Constitucional, Curitiba, n. 3, p. 289-300, 2003, p. 293. Ver, ainda, a lio de
Canotilho (Constituio dirigente..., op. cit., p. 316-317) em relao ao se, ao qu e ao como.
41
Nesse sentido, ver KRELL, Andras. Realizao dos direitos fundamentais sociais mediante controle judicial
da prestao dos servios pblicos bsicos. Anurio dos Cursos de Ps-Graduao em Direito da UFPE, Recife,
n. 10, p. 25-62, 2000, p. 30-31. A respeito da composio federativa dos gastos nos oramentos da Unio,
dos Estados e dos Municpios, remete-se o leitor ao recente estudo desenvolvido por BERCOVICI, Gilberto.
Dilemas do Estado federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
36
Constituio dirigente na transformao da realidade social, mormente se se considerar

que uma Constituio programtica que deixa de ser apenas do Estado, passando a
ser tambm da sociedade torna mais transparente a vinculao dos rgos de direo
poltica na medida em que lhes fornece as linhas de direo42.
Ora, destaque-se, aqui, que no se quer dizer, com isso, que a Constituio
dirigente estabelece uma nica linha de atuao para a poltica, reduzindo a direo
poltica execuo dos preceitos constitucionais. Muito pelo contrrio: o que a
Constituio dirigente pretende, antes de mais nada, estabelecer um fundamento
constitucional para a poltica, que dever mover-se dentro dos limites que caracterizam
esse projeto constitucional. A Constituio dirigente, na esteira do que ensina Bercovici,
no substitui a poltica, mas se torna a sua premissa material43.
Dito de outro modo, ao contrrio da nomocracia esttica do Estado liberal, a
legitimidade do Estado contemporneo encontra-se diretamente atrelada capacidade
de realizar com ou sem a participao ativa da sociedade os objetivos estabelecidos
na Constituio44.
Nesse contexto, a reorganizao da atividade estatal, em razo das finalidades
coletivas, torna-se indispensvel, de modo que a progressiva constituio de condies
bsicas para o alcance da igualdade material e social exsurge como a maior das
prioridades dos poder pblico, conforme aponta Comparato:
O Estado social , pois, aquela espcie de Estado Dirigente em que os poderes pblicos
no se contentam em produzir leis ou normas gerais, mas guiam efetivamente a
coletividade para o alcance de metas predeterminadas.45
Com isso, pode-se afirmar seguramente que, se o constitucionalismo liberal

voltava-se para o Legislativo, poder ao qual competia a tarefa de dar expresso legal
soberania popular, restando o Executivo e o Judicirio responsveis to-somente
pela mera execuo das normas legais, sem nenhuma iniciativa ou impulso prprios,
as coisas mudaram de forma especialmente no sculo XX. Quando a legitimidade do
Estado passou a fundar-se na realizao de finalidades coletivas a serem alcanadas
programadamente, o critrio classificatrio das funes estatais deslocou-se para
a esfera das polticas pblicas, alando o Executivo condio de ordenador das
mltiplas estratgias e atividades estatais46.
42
Cf. BERCOVICI, A problemtica da Constituio dirigente..., op. cit., p. 38.
43
Id., ibid., p. 40.
44
Ver COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. Revista
de Informao Legislativa, Braslia, ano 35, n. 138, p. 39-48, abr./jun. 1998, p. 43.
45
Id., ibid., p. 43.
46
Id., ibid., p. 44. Na mesma linha, Karl Loewenstein desenvolve, em Political Power and the Governmental
Process (1957), uma nova tripartio de poderes, ou reclassificao das funes do Estado, representada do
seguinte modo: poliicy determination, policy execution e policy control.
37
Artigo 2
Observa-se, assim, que o Estado social no se legitima pela simples produo

de direito, como ocorria com o Estado liberal, mas sim pela execuo de polticas
pblicas, isto , pela realizao de programas de ao, que materializem os direitos
fundamentais sociais:
Os direitos fundamentais sociais no so direitos contra o Estado, mas sim direitos

atravs do Estado, exigindo do Poder Pblico certas prestaes materiais. O Estado,
atravs de leis, atos administrativos e da criao real de instalaes de servios pblicos,
deve definir, executar e implementar, conforme as circunstncias, as chamadas polticas
sociais (de educao, sade, assistncia, previdncia, trabalho, habitao) que facultem
o gozo efetivo dos direitos constitucionalmente protegidos.47
Entretanto, e aqui residem as dificuldades, no se pode olvidar que, de

um lado, a definio dos fins do Estado no pode nem deve derivar da vontade
poltica conjuntural dos governos, pois os fins polticos supremos e as tarefas
do Estado encontram-se normatizados na Constituio; enquanto, de outro, o
programa constitucional no pode tolher a liberdade do legislador e tampouco a
do administrador , nem impedir a renovao da direo poltica e a confrontao
partidria. Cabe, portanto, ao governo selecionar e especificar sua atuao a partir
dos fins constitucionais, indicando os meios ou instrumentos adequados para a sua
realizao48.
Nesse contexto, governar deixou de ser a simples gerncia de fatos conjunturais
e tornou-se, sobretudo, o planejamento do futuro, com o estabelecimento de polticas
a mdio e longo prazo: com o Estado social, o government by policies substitui o
government by law, tpico do liberalismo49. Todavia, em terrae brasilis, o que ainda
mais se verifica que:
Ao invs de buscar efetividade dos direitos fundamentais, a promoo do

desenvolvimento e a construo de um Estado social, o Governo Federal patrocina
a desfigurao do texto da Constituio. Em tese, a Constituio no poderia ser
modificada para adaptar-se aos planos de governo dos governantes. O Governo est
vinculado Constituio, no o contrrio. A pergunta que se faz qual o motivo
desta sanha por reformar e desfigurar a Constituio? E a resposta simples: apesar de
todos os problemas, a Constituio de 1988 um instrumento capaz de promover, por
meio da atuao do Estado, a transformao social.50
47
Cf. KRELL. Realizao dos direitos fundamentais sociais..., op. cit., p. 27.
48
Ver CANOTILHO, Constituio dirigente..., op. cit., p. 462-471; e, ainda, BERCOVICI, A problemtica da
Constituio dirigente..., op. cit., p. 40.
49
Cf. BERCOVICI, A problemtica da Constituio dirigente..., op. cit., p. 40.
50
Cf. BERCOVICI, Gilberto. Dilemas da concretizao da Constituio de 1998. Revista do Instituto de
Hermenutica Jurdica (Neo)constitucionalismo, Porto Alegre, n. 2, p. 101-120, 2004, p. 102.
38
Partindo, portanto, das premissas de que o governo que se encontra

vinculado Constituio, e no o contrrio, e de que, no obstante a persistncia em
desfigurar o texto constitucional, ele deve ser visto como um instrumento capaz de
promover a transformao da realidade social, exsurge inevitavelmente a questo de
como fazer isso.
A resposta, entretanto, advm da prpria Constituio de 1988, que no
s estabeleceu os direitos fundamentais sociais a serem prestados pelo Estado, mas51
tambm forneceu os mecanismos necessrios para garantir e efetivar tais direitos, como,
por exemplo, o mandado de injuno, a ao de inconstitucionalidade por omisso, o
mandado de segurana coletivo, dentre outros instrumentos52.
O problema que, atualmente, ainda se encontra, no Brasil, considervel
resistncia ao controle jurisdicional do mrito dos atos administrativos, que reservam
um amplo e blindado espao de atuao discricionria, com base nos standards da
convenincia e da oportunidade. Basta, para isso, observar que o Supremo Tribunal
Federal, at no muito tempo atrs, assumia nitidamente uma atitude de auto-restrio
judicial (judicial self-restraint), recusando-se a controlar pressupostos constitucionais
da edio de medidas provisrias e negando-se a criar as normas necessrias para
resolver os casos concretos, nos termos do mandado de injuno.
Dito de outro modo, em que pese a necessidade de um efetivo controle
jurisdicional das polticas pblicas53, o Judicirio brasileiro ainda no assumiu o
papel de arquiteto social a ele atribudo no modelo das contemporneas democracias
constitucionais.
imprescindvel, pois, a reviso do clssico princpio da separao de poderes
em relao ao controle dos gastos pblicos e da prestao dos servios sociais bsicos,
visto que os poderes Legislativo e Executivo, no Brasil, vm se mostrando incapazes de
garantir um cumprimento racional dos respectivos preceitos constitucionais54:
Onde o processo poltico (Legislativo, Executivo) falha ou se omite na implementao

de polticas pblicas e dos objetivos sociais nelas implicados, cabe ao Poder judicirio
tomar uma atitude ativa na realizao desses fins sociais atravs da correio da
prestao dos servios sociais bsicos.55
51
Cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 210.
52
Ver LEAL, Rogrio Gesta. Controle da administrao pblica no Brasil: anotaes crticas. Revista do
Instituto de Hermenutica Jurdica Crtica dogmtica, Porto Alegre, n. 3, p. 241-262, 2005.
53
Sobre o tema, consultar APPIO, Eduardo. Controle judicial das polticas pblicas no Brasil. Curitiba: Juru,
2005; CADEMARTORI, Luiz Henrique Urquhart. Discricionariedade administrativa. Curitiba: Juru. 2001;
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 2. ed. So Paulo: Malheiros,
1999; MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da administrao pblica. So Paulo: Dialtica,
1999; mas, sobretudo, OHLWEILER, Leonel Pires. O contributo da jurisdio constitucional para a formao
do regime jurdico administrativo. Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica (Neo)constitucionalismo,
Porto Alegre, n. 2, p. 285-328, 2004; e OHLWEILER, Leonel Pires. Direito administrativo em perspectiva.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000.
54
Cf. KRELL, Realizao dos direitos fundamentais sociais..., op. cit., p. 49.
55
Id., ibid., p. 56.
39
Artigo 2
Assim sendo, as questes ligadas concretizao das tarefas sociais, como

a formulao das respectivas polticas pblicas, no esto relegadas arbitrariedade
dos governos ou vontade da Administrao, mas tm o seu fundamento nas prprias
normas constitucionais sobre direitos sociais, cuja observao pelo poder Executivo
pode e deve ser controlada pelo Legislativo e, tambm, pelo Judicirio56.
56
Nesse exato sentido, em consonncia com o at aqui exposto, alguns exemplos que demonstram nem tudo
estar perdido. Em primeiro lugar, merece destaque a liminar concedida pelo Juiz de Direito da Vara da Infncia
e da Juventude da Comarca de Joinville (SC), Alexandre Morais da Rosa, em ao civil pblica (processo
n. 038.03.008229-0), ajuizada pelo Ministrio Pblico contra o Municpio, na qual o Promotor de Justia
requereu fosse determinado Secretaria Municipal de Educao e Cultura a criao de 2 948 vagas para as
crianas em lista de espera por matrcula, aps notcia, divulgada por propaganda oficial, que o Municpio
destinara R$1.750.000,00 (um milho e setecentos e cinqenta mil reais) para a desapropriao de rea destinada
construo de estdio de futebol dito municipal, mas cuja utilizao dar-se-ia em proveito da sociedade
desportiva privada local (Joinville Esporte Clube, que disputava, poca, a Srie C do Campeonato Brasileiro
de Futebol). Em segundo lugar, em que pese tenha restado prejudicada a apreciao do mrito, cumpre referir
a deciso monocrtica prolatada na ADPF n. 45: Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental.
A questo da legitimidade constitucional do controle e da interveno do Poder Judicirio em tema de
implementao de polticas pblicas, quando configurada hiptese de abusividade governamental. Dimenso
poltica da jurisdio constitucional atribuda ao Supremo Tribunal Federal. Inoponibilidade do arbtrio
estatal efetivao dos direitos sociais, econmicos e culturais. Carter relativo da liberdade de conformao
do legislador. Consideraes em torno da clusula da reserva do possvel. Necessidade de preservao, em
favor dos indivduos, da integridade e da intangibilidade do ncleo consubstanciador do mnimo existencial.
Viabilidade instrumental da argio de descumprimento no processo de concretizao das liberdades positivas
(direitos constitucionais de segunda gerao) (ADPF n. 45, Rel. Min. Celso de Mello, Supremo Tribunal
Federal, j. 29/04/04, DJ 04/05/04). Por fim, em terceiro lugar, para que no se cometam injustias/esquecimentos,
vale lembrar importante deciso, mesmo que ainda isolada, proferida no Superior Tribunal de Justia: Direito
Constitucional absoluta prioridade na efetivao do direito sade da criana e do adolescente. Norma
constitucional reproduzida nos arts. 7. e 11 do Estatuto da Criana e do Adolescente. Normas definidoras de
direitos no programticas. Exigibilidade em juzo. Interesse transindividual atinente s crianas situadas nessa
faixa etria. Ao civil pblica. Cabimento e procedncia. 1. Ao civil pblica de preceito cominatrio de
obrigao de fazer, ajuizada pelo Ministrio Pblico do Estado de Santa Catarina tendo [em] vista a violao
do direito sade de mais de 6 000 (seis mil) crianas e adolescentes, sujeitas a tratamento mdico-cirrgico
de forma irregular e deficiente em hospital infantil daquele Estado. [...] 4. Releva notar que uma Constituio
Federal fruto da vontade poltica nacional, erigida mediante consulta das expectativas e das possibilidades
do que se vai consagrar, por isso que cogentes e eficazes suas promessas, sob pena de restarem vs e frias
enquanto letras mortas no papel. Ressoa inconcebvel que direitos consagrados em normas menores como
Circulares, Portarias, Medidas Provisrias, Leis Ordinrias tenham eficcia imediata e os direitos consagrados
constitucionalmente, inspirados nos mais altos valores ticos e morais da nao sejam relegados a segundo
plano. Prometendo o Estado o direito sade, cumpre adimpli-lo, porquanto a vontade poltica e constitucional,
para utilizarmos a expresso de Konrad Hesse, foi no sentido da erradicao da misria que assola o pas. O
direito sade da criana e do adolescente consagrado em regra com normatividade mais do que suficiente,
porquanto se define pelo dever, indicando o sujeito passivo, in casu, o Estado. [...] 6. A determinao judicial
desse dever pelo Estado, no encerra suposta ingerncia do judicirio na esfera da administrao. Deveras,
no h discricionariedade do administrador frente aos direitos consagrados, qui constitucionalmente. Nesse
campo a atividade vinculada sem admisso de qualquer exegese que vise afastar a garantia ptrea. [...] 8.
Afastada a tese descabida da discricionariedade, a nica dvida que se poderia suscitar resvalaria na natureza da
norma ora sob enfoque, se programtica ou definidora de direitos. Muito embora a matria seja, somente nesse
particular, constitucional, porm sem importncia revela-se essa categorizao, tendo em vista a explicitude
do ECA, inequvoca se revela a normatividade suficiente promessa constitucional, a ensejar a acionabilidade
do direito consagrado no preceito educacional. 9. As meras diretrizes traadas pelas polticas pblicas no so
ainda direitos seno promessas de lege ferenda, encartando-se na esfera insindicvel pelo Poder Judicirio,
qual a da oportunidade de sua implementao. 10. Diversa a hiptese segundo a qual a Constituio Federal
consagra um direito e a norma infraconstitucional o explicita, impondo-se ao judicirio torn-lo realidade,
ainda que, para isso, resulte obrigao de fazer, com repercusso na esfera oramentria. 11. Ressoa evidente
que toda imposio jurisdicional Fazenda Pblica implica dispndio e atuar, sem que isso infrinja a harmonia
dos poderes, porquanto no regime democrtico e no estado de direito o Estado soberano submete-se prpria
justia que instituiu. Afastada, assim, a ingerncia entre os poderes, o judicirio, alegado o malferimento da
lei, nada mais fez do que cumpri-la ao determinar a realizao prtica da promessa constitucional (REsp n.
577836/SC, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, Superior Tribunal de Justia, j. em 21/10/04, DJ 28/02/05,
p. 200, RDDP, v. 26, p. 189).
40
Na esteira de Comparato, pode-se dizer, ento, que o Judicirio possui

competncia, no obstante o princpio da separao de poderes, para julgar questes
polticas, haja vista que a clssica e falsa objeo judiciabilidade das polticas
governamentais decorre de mau entendimento da political question doctrine da Suprema
Corte norte-americana57.
Com isso, o que se pretende demonstrar que, ao contrrio do que entende
a maioria da doutrina e da jurisprudncia, h a possibilidade de o poder Judicirio
exercitar um controle de jurisdicidade latu e stricto sensu sobre a Administrao Pblica,
alcanando inclusive os elementos constitutivos das aes e atos administrativos,
isto , a valorao administrativa que envolve os juzos de motivao, objeto, forma,
oportunidade e convenincia para a prtica do ato, bem como suas bases fundantes de
moralidade, proporcionalidade e razoabilidade58.
Tem-se, desse modo, que todo e qualquer ato praticado pelo governo, seja
poltico ou no, sujeita-se Constituio, subordinando-se aos requisitos formais
e materiais nela estabelecidos. Em conseqncia, levando em conta que ao poder
Judicirio compete velar pela constitucionalidade das aes estatais, nenhuma questo
atinente consecuo dos direitos e garantias da sociedade brasileira pode ser subtrada
de sua apreciao59.
Nesse sentido, pode-se afirmar que, no modelo do Estado Democrtico de
Direito adotado e assumido pelo pas,
resta inadmissvel atividade isenta de controle jurisdicional, no s quando viola

direitos, mas tambm ante a garantia da constitucionalidade quando contraria
princpios fundamentais e preceitos constitucionais. Portanto, impe-se afirmar que
no h ato estatal inscindicvel pelo Poder Judicirio ou pelas formas institucionais
de controle existentes, desde que viole direitos ou represente potencial risco s
garantias asseguradas pelo sistema jurdico ptrio atravs de suas regras e princpios
fundacionais.60
57
Ver COMPARATO, op. cit., p. 46: Esclarecida, assim, essa clssica falsa objeo judiciabilidade das polticas
governamentais, estabeleamos, desde logo, que o juzo de constitucionalidade, nessa matria, tem por objeto
no s as finalidades, expressas ou implcitas, de uma poltica pblica, mas tambm os meios empregados para
se atingirem esses fins. No tocante a esta ltima hiptese, por exemplo, de se assinalar que uma poltica de
estabilidade monetria fundada na prtica de juros bancrios extorsivos e na sobrevalorizao do cmbio,
pode-se revelar, de modo geral, incompatvel com os fundamentos constitucionais de toda a ordem econmica,
quais sejam a valorizao do trabalho humano e a exigncia de se assegurar a todos existncia digna (art. 170,
caput), e, bem assim, com o princpio da busca do pleno emprego (art. 170, VIII). Da mesma sorte, uma poltica
de indiscriminada concesso de incentivos fiscais a qualquer explorao agrcola pode se revelar incompatvel
com o princpio de defesa do meio ambiente (art. 170, VI).
58
Cf. LEAL, op. cit., p. 255.
59
Id., ibid., p. 258.
60
Id., ibid., p. 258.
41
Artigo 2
A pergunta que fica, porm, se est o poder Judicirio brasileiro ciente daquilo
at ento exposto e preparado para exercer um papel mais expressivo no controle das
polticas pblicas, a fim de garantir e concretizar os direitos fundamentais sociais.
Com efeito, a compreenso assume aqui um lugar de destaque61, aparecendo
como um elemento central na busca do comprometimento efetivo dos atores jurdicos e
tambm do administrador com a realizao do Estado social e democrtico direito.
Contudo, o estudo da hermenutica jurdica ainda , sobremodo, deficiente
no Brasil, tendo em vista que continua, predominantemente, vinculado aos cnones da
hermenutica clssica.
Mergulhado e conformado no horizonte de sentido (pro)posto pela
dogmtica jurdica, os juzes, via de regra, no conseguem dar-se conta da radical
transformao virada ou guinada lingstica ocorrida no campo da hermenutica
h mais de sculo62.
Com a superao da ontologia clssica e da filosofia da conscincia pelo
paradigma da filosofia da linguagem, esta deixa de ser uma terceira coisa que se
interpe entre o sujeito cognoscente e o objeto a ser conhecido, tornando-se condio
de possibilidade de todo o processo interpretativo.
Interpretar passa, ento, a ser um ato de atribuio de sentido (Sinngebung) e
no um ato de reproduo de sentido (Auslegung) , abandonando-se a idia de mero
processo de subsuno, que nada mais do que a repristinao metafsica de um
dedutivismo-silogstico63.
Rompe-se, assim, com o pensamento metafsico de que a linguagem um
instrumento que fica disposio do intrprete , a partir da idia de antecipao de
sentido, que ocorre no interior do crculo hermenutico, em que o intrprete fala e diz
o ser na medida em que o ser se diz a ele.
Desse modo, pode-se afirmar que, para interpretar, necessrio compreender;
e, para que se possa compreender, ensina Gadamer, preciso ter uma pr-compreenso,
que o produto da relao intersubjetiva do intrprete com o mundo, isto , sua
tradio, situao hermenutica, historicidade, temporalidade, faticidade64.
61
Ver, nesse sentido, STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica (jurdica): compreendemos porque interpretamos
ou interpretamos porque compreendemos? Uma resposta a partir do Ontological Turn. Anurio do Programa
de Ps-Graduao em Direito da UNISINOS, So Leopoldo, p. 223-271, 2003; e, tambm, STEIN, Ernildo.
Aproximaes sobre hermenutica. Porto Alegre: Edipucrs, 1996.
62
STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica jurdica e(m) crise. 5. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 51.
63
Id., Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 180.
64
Em face da impossibilidade de desenvolver, aqui, maiores consideraes a respeito da matriz da hermenutica
filosfica, remete-se o leitor s obras de GADAMER, Hans-Georg. Verdad y mtodo I. 10. ed. Salamanca:
Sgueme, 2003; GADAMER, Hans-Georg. Verdad y mtodo II. 5. ed. Salamanca: Sgueme, 2002; e, entre ns,
STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit.; e OHLWEILER, Direito administrativo..., op. cit..
42
Isto significa que a condio de ser-no-mundo que vai determinar a forma

como os juzes iro exercer as suas funes, com todas as implicaes de responsabilidade
que compem, inevitavelmente, o seu horizonte de sentido.
Ocorre que, refratrios aos avanos decorrentes do linguistic turn, os juristas
continuam a falar (d)o Direito a partir do seu j-sempre-sabido sobre o Direito, ou
seja, de como o Direito sempre-tem-sido65. Assim, so os pr-juzos do intrprete que
acarretam prejuzos compreenso do novo papel e, portanto, da nova responsabilidade
que os mesmos assumem com a consolidao do neoconstitucionalismo.
De modo mais contundente, Streck refere que os juristas e, entre eles, os juzes ,
imersos na crise do paradigma da filosofia da conscincia, como j referido, parecem
no ter se apercebido do prprio advento do Estado Democrtico de Direito:
No houve a devida compreenso do sentido do Estado Democrtico de Direito, ou

seja, o Estado Democrtico de Direito no foi compreendido como (esse como o
hermenutico als). Em face de uma baixa constitucionalidade, o ser do ente Estado
Democrtico de Direito e suas possibilidades da realizao da funo social do Direito
ficou difuso, diludo, mal-compreendido.66
Ignora-se, portanto, aquilo que se entende por revoluo copernicana do

direito pblico, em que os Estados soberanos, com a redemocratizao ocorrida aps
a Segunda Guerra Mundial, instituram em suas cartas magnas uma srie de valores
e princpios vinculantes que representam o acordo e o consenso de uma comunidade
poltica e moldam o denominado Estado constitucional, cujas bases esto fundadas
nos ideais democrticos e no respeito aos direitos fundamentais67.
Supera-se, desse modo, a concepo liberal de um Estado ordenador, no qual
o que no proibido permitido, e cujo poder central o Legislativo, bem como a
concepo social de um Estado promovedor, em que se investe em polticas pblicas e
se intervm na economia, e cujo poder central o Executivo68.
Assim, o Estado Democrtico de Direito, muito mais do que um novo
modelo, uma proposta emancipatria e civilizatria , visto que ultrapassa as
formulaes anteriores, impondo ordem jurdica e atividade estatal um contedo de
transformao da realidade (social) atravs do direito69, que passa a ser um instrumento
de ao concreta do Estado:
65
STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 217.
66
Id., ibid., p. 43-44.
67
Id., ibid., p. 18.
68
Id., Hermenutica jurdica..., op. cit., p. 44-45.
69
Ver STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Cincia poltica e teoria geral do Estado. 3. ed.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 94.
43
Artigo 2
O Estado Democrtico de Direito representa, assim, a vontade constitucional de realizao do

Estado social. nesse sentido, que ele um plus normativo em relao ao direito promovedor-
intervencionista prprio do Estado social de direito.70
Em outras palavras, no Estado Democrtico de Direito, h um sensvel

deslocamento da esfera do poder Executivo e do poder Legislativo para o poder
Judicirio71, que guindado a um locus de destaque perante os demais, transcendendo
a clssica e moderna teoria da separao de poderes72.
Como se v, todas estas questes encontram-se implicadas no alerta formulado
por Cappelletti no sentido de que, mais cedo ou mais tarde, o Poder Judicirio ter de
aceitar a realidade da transformada concepo do direito e da nova funo do Estado.
Todavia, para isso, os atores jurdicos devero controlar e exigir o
cumprimento do dever do Estado de intervir ativamente na esfera social. A atividade
de interpretao e realizao das normas de carter social previstas na Constituio
implica, necessariamente, um alto grau de criatividade do juiz, o que, por si s,
destaque-se, no o torna legislador73.
Nesse contexto, a jurisdio constitucional desempenha funo imprescindvel
para a concretizao do Estado Democrtico de Direito. Isso significa dizer que
compete, sobretudo, ao poder Judicirio, tornar efetivo o texto constitucional e fazer
com que a Constituio deixe de ser uma simples carta de declaraes, intenes e
propsitos, ou, pior ainda, uma mera folha de papel.
Em sntese, frente ao panorama descrito, resta evidente que a responsabilidade
social dos juzes est diretamente atrelada latente necessidade de superao da
trilogia moderna indivduo, liberalismo e democracia (formal), tendo em vista que,
contemporaneamente, ao Poder Judicirio se atribui o papel de verdadeiro fiador dos
direitos fundamentais e do regime democrtico74.
4 O problema da legitimidade da jurisdio constitucional na concretizao dos direitos

fundamentais sociais
O sculo XX, muito embora possa parecer um perodo de revolues
anticonstitucionais75 em razo sobretudo do surgimento dos regimes totalitrios ,
70
STRECK, Hermenutica jurdica..., op. cit., p. 39.
71
STRECK; MORAIS, op. cit., p. 98.
72
STRECK, Hermenutica jurdica..., op. cit., p. 43-45.
73
CAPPELLETTI, Mauro. Juzes legisladores? Porto Alegre: Safe, 1993, p. 41-42 e 92.
74
Cf. SILVA, Ovdio A. Baptista da. Processo e ideologia. O paradigma racionalista. Rio de Janeiro: Forense,
2004, p. 6 e 316.
75
Cf. ACKERMAN, Bruce. O novo constitucionalismo mundial. In: CAMARGO, Margarida Maria Lacombe
(Org.). 1988-1998. Uma dcada de Constituio. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 18.
44
marcado, a partir do segundo ps-guerra, pelo advento dos Estados democrticos de

direito76 e pelo desenvolvimento do constitucionalismo contemporneo77.
Segundo Jorge Miranda, com a redemocratizao ocorrida aps a Segunda
Guerra Mundial, houve uma verdadeira revoluo copernicana no direito pblico78,
de modo que os Estados soberanos instituram em suas Cartas magnas uma srie
de valores e princpios vinculantes, representando o acordo e o consenso de uma
comunidade poltica e fundando o denominado Estado constitucional79, cujas bases
so os ideais democrticos e o respeito aos direitos fundamentais80.
Assim, no bastassem as dificuldades decorrentes da necessidade dos
ordenamentos jurdicos passarem pelo devido processo de constitucionalizao81, os
textos constitucionais assumem um contedo poltico diferente, bem como tm seu
campo ampliado para abranger no s o Estado, mas toda a sociedade82.
76
Ver MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 43-102; LUO,
Antonio Enrique Prez. Derechos humanos, Estado de derecho y Constitucion. 5. ed. Madrid: Tecnos, 1995,
p. 212-231; STRECK; BOLZAN, op. cit., p. 92-99.
77
Tal constitucionalismo est impulsionando uma nova Teoria do Direito, cujas caractersticas que se sobressaem
so: mais princpios do que regras; mais ponderao do que subsuno; a onipresena da Constituio em todas
as reas jurdicas e em todos os conflitos minimamente relevantes, no lugar de espaos isentos em favor da opo
legislativa ou regulamentadora; a onipotncia judicial no lugar da autonomia do legislador ordinrio; e, por
ltimo, a coexistncia de uma constelao plural de valores, s vezes tendencialmente contraditrios, no lugar
da homogeneidade ideolgica relacionada a um conjunto de princpios coerentes entre si e em torno, sobretudo,
das sucessivas opes legislativas. Ver, para tanto, SANCHIS, Luis Pietro. Neoconstitucionalismo y ponderacin
judicial. In: CARBONELL, Miguel (Org.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003, p. 131-132.
78
Cf. MIRANDA, Teoria do Estado..., op. cit., p. 49-54.
79
O Estado constitucional de direito marcado pelas seguintes caractersticas: a) por la pertenencia de las
normas vigentes a niveles diversos y jerrquicamente ordenados, cada uno de los cuales se configura como
normativo respecto del inferior y como fctico en la relacin con el superior; b) por la incorporacin a las
normas superiores de obligaciones y prohibiciones que disciplinan la produccin de las normas inferiores y cuya
observancia es condicin de la efectividad de las primeras y de la validez de las segundas; c) por las antinomias
producidas por las violaciones de las normas superiores por parte de las inferiores y por la simultnea vigencia
de unas, aun cuando inefectivas, y de las otras, no obstante su invalidez; d) por la consiguiente ilegitimidad
jurdica que en alguna medida afecta siempre a los poderes normativos, legislativo y judicial y que es tanto
mayor cuanto ms amplia pero inefectiva resulte la incorporacin limitativa de los deberes a los niveles ms
altos del ordenamiento. Cf. FERRAJOLI, Luigi. Pasado y futuro del Estado de derecho. In: CARBONELL,
Miguel (Org.). Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003. p. 13-14 e 18-20; FERRAJOLI, Luigi. Derecho
y razn. 4. ed. Madrid: Trotta, 2000, p. 872; e, no mesmo sentido, a leitura feita por CADEMARTORI, Srgio.
Estado de direito e legitimidade. Uma abordagem garantista. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999.
80
Cf. STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 18.
81
Segundo Guastini, un ordenamiento jurdico constitucionalizado se caracteriza por una Constitucin
extremamente invasora, entrometida (pervasiva, invadente), capaz de condicionar tanto la legislacin como
la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la accin de los actores polticos, as como las relaciones sociales,
sendo condies para tal fenmeno: (a) a existncia de uma Constituio rgida; (b) a garantia jurisdicional
da Constituio atravs do controle de constitucionalidade das leis ; (c) o carter vinculante da Constituio;
(d) uma sobreinterpretao das disposies constitucionais; (e) a aplicao direta e imediata das normas
constitucionais pelos juzes comuns; (f) a realizao de uma interpretao da legislao ordinria conforme
a Constituio; e (g) a influncia direta da Constituio nas relaes polticas. Cf. GUASTINI, Riccardo. La
constitucionalizacin del ordenamiento jurdico: el caso italiano. In: CARBONELL, Miguel (Org.). Neoconsti
tucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003, p. 50-58.
82
Ver FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin. De la antiguedad a nuestros dias. Madrid: Trotta, 2001; e, tambm,
BERCOVICI, Gilberto. A Constituio dirigente e a crise da Teoria da Constituio. In: BERCOVICI, Gilberto
et al. Teoria da Constituio. Estudos sobre o lugar da poltica no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2003. p. 75-150.
45
Artigo 2
Neste contexto, conforme ensina Bonavides, o atual problema constitucional

torna-se a ausncia de uma frmula que venha a combinar as dimenses jurdica e
poltica da Constituio, pois, sempre que uma delas ocupa todo o espao da reflexo
e da anlise, os danos e as insuficincias de compreenso do fenmeno constitucional
tornam-se evidentes83.
Alis, parece indiscutvel que, no Estado democrtico de direito, a relao entre
o direito e a poltica configura-se como uma das mais tensas84, mormente quando se
debate sobre o papel da jurisdio constitucional85 atravs do controle jurisdicional de
constitucionalidade das leis86 na garantia da supremacia e da efetivao da Constituio87.
Se o Estado liberal tem como protagonista o poder Legislativo, em face da
institucionalizao do triunfo da burguesia; e o Estado social exige a interveno
do poder Executivo, em razo da necessidade de realizao de polticas pblicas;
necessrio reconhecer, como j referido, que o Estado democrtico de direito deposita,
sobretudo, no poder Judicirio os mecanismos capazes de assegurar as promessas
incorporadas pelos novos textos constitucionais88.
Dito de outro modo, a existncia de uma jurisdio constitucional confiada
a tribunais constitucionais passou a ser considerada elemento necessrio da prpria
definio de Estado democrtico de direito, tornando-se requisito de legitimao e de
credibilidade polticas dos novos regimes constitucionais89.
Contudo, em que pese a Histria em especial a dos dois ltimos sculos,
nos quais ocorreram a inaugurao do judicial review, atravs da clebre sentena da
Suprema Corte Americana, no caso Marbury v. Madison (1803), baseado na doutrina
de Sir Edward Coke90, e a criao do Tribunal Constitucional Austraco (1920), que
introduziu o controle concentrado de constitucionalidade demonstrar no haver
mais sentido questionar-se acerca da legitimidade da jurisdio constitucional91, muito
a doutrina ainda debate sobre o tema92.
83
Cf. BONAVIDES, op. cit., p. 77.
84
Ver, nesse sentido. MORAIS, Jos Luis Bolzan de; AGRA, Walber de Moura. A jurisprudencializao da
Constituio e a densificao da legitimidade da jurisdio constitucional. Revista do Instituto de Hermenutica
Jurdica (Neo)constitucionalismo, Porto Alegre, n. 2, p. 217-242, 2004, p. 222.
85
Cf. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 7. ed. Coimbra: Almedina,
2003; e, entre ns, STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit.
86
Cf. CAPPELLETTI, Mauro. O controle judicial de constitucionalidade das leis no direito comparado. Porto
Alegre: Safe, 1984; e MORAIS, Carlos Blanco de. Justia constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, 2002.
v. 1.
87
Cf. CANOTILHO, Direito constitucional..., op. cit., p. 890; e, ainda, CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA,
Vital. Fundamentos da Constituio. Coimbra: Coimbra Editora, 1991, p. 45-46.
88
Cf. STRECK, Hermenutica jurdica..., op. cit., p. 33-40; id., Jurisdio constitucional, op. cit., p. 101-106.
89
Cf. MOREIRA, Vital. Princpio da maioria e princpio da constitucionalidade: legitimidade e limites da justia
constitucional. In: MOREIRA, Vital et al. Legitimidade e legitimao da justia constitucional. Colquio no 10.
Aniversrio do Tribunal Constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, 1995, p. 178.
90
Nesse sentido, ver MATTEUCCI, Nicola. Organizacin del poder y libertad. Madrid: Trotta, 1998, p. 89-
97; CAPPELLETTI, O controle judicial..., op. cit.; STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 330-337;
OHLWEILER, O contributo da jurisdio..., op. cit., p. 292-295.
91
Cf. MOREIRA, op. cit., p. 177.
92
Ver, por todos, STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 95-196.
46
Como possvel que juzes no escolhidos pelo povo possam controlar

as leis elaboradas pelo Legislativo e aplicadas pelo Executivo, poderes estes que
representam a vontade geral? Ou ainda: por qual razo devem os democrticos
princpios da maioria, da soberania popular e da separao de poderes ceder diante do
princpio da supremacia da Constituio?
Por trs de tais questes, a toda evidncia, exsurge o problema relativo
judicializao da poltica93, matria que dividiu analiticamente a doutrina em dois
eixos substancialistas e procedimentalistas , que, muito embora reconheam o
poder Judicirio como uma instituio estratgica s democracias contemporneas,
divergem a respeito do papel a ser desempenhado pelas modernas Constituies e,
conseqentemente, acerca da interveno dos tribunais94.
Por um lado, a corrente substancialista95 defende ser a Constituio uma
norma diretiva fundamental96 repleta de princpios, valores e contedos substantivos
, que orienta os poderes pblicos e condiciona os particulares de tal maneira que
assegura a realizao das promessas constitucionais.
Contudo, Cappelletti sustenta ser necessrio, para tanto, que o poder
Judicirio abdique da concepo tradicional, tpica do sculo XIX, acerca dos limites
da funo jurisdicional e eleve-se ao nvel dos outros poderes, erigindo-se em um
verdadeiro terceiro gigante, capaz de controlar o legislador mastodonte e o leviatanesco
administrador97.
93
Cf. BERCOVICI, 2004; VIANNA, Luiz Werneck et al. A judicializao da poltica e das relaes sociais
no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999; CITTADINO, Gisele. Judicializao da poltica, constitucionalismo
democrtico e separao de poderes. In: VIANNA, Luiz Werneck (Org.). A democracia e os trs poderes no
Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2002. p. 17-42; e, ainda, BERCOVICI, Dilemas da concretizao, op. cit.
94
Cf. STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit., 147-196; e VIANNA, A judicializao da poltica..., op. cit.,
p. 23-38.
95
Postura assumida por Paulo Bonavides, Dalmo Dallari, Lenio Streck, Ingo Sarlet, Clmerson Clve, Eros
Grau, Fabio Comparato, Celso Antonio Bandeira de Mello, entre outros, no Brasil; e Bruce Ackerman,
Dominique Rousseau, Garcia Herrera, Jorge Miranda, Konrad Hesse, Laurence Tribe, Luigi Ferrajoli, Mauro
Cappelletti, Ronald Dworkin, Robert Alexy, no exterior.
96
Ver, para tanto, FIORAVANTI, op. cit.; e STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit.,
97
Cf. CAPPELLETTI, Juzes legisladores?, op. cit., p. 47 e 56-61. Nesse sentido, ainda, o jurista italiano
radicaliza ao elencar os seguintes argumentos em favor de um ativismo judicial: (a) lideranas legislativa e
executiva so complexa estrutura poltica na qual variados grupos procuram vantagem, no o retrato de
organismos democrticos e majoritrios que do voz vontade populares e so responsveis perante ela; (b)
a forma como ocorre a indicao e nomeao permite aos demais poderes certo controle da filosofia poltica
da Corte, de forma que esta nunca estar em contraste, por muito tempo, com a filosofia prevalecente nas
maiorias polticas; (c) os tribunais podem dar importante contribuio representatividade geral do sistema,
isto , podem permitir o acesso ao judicial process e, desse modo, dar proteo a grupos que, pelo contrrio,
no estariam em condies de obter acesso ao political process; (d) o democrtico sentimento de participao
do povo, muito embora parea ocorrer to-somente atravs do sistema de governo, constituiu caracterstica
substancial da jurisdio, que se desenvolve com as partes interessadas as quais podem no s iniciar o
processo jurisdicional como tambm determinar o seu contedo, cabendo-lhes ainda o direito de ser ouvidas , sem
que haja aparelhos burocrticos longnquos e inacessveis como acontece com os demais processos da atividade
pblica; (e) apenas em sistemas democrticos de governo os direitos do homem tm chance de ser preservados,
e, conseqentemente, a democracia no pode sobreviver em um sistema em que fiquem desprotegidos os direitos
e as liberdades fundamentais (id., ibid., p. 94-107).
47
Artigo 2
Merece destaque, ainda nesse sentido, que a legitimidade dos tribunais

constitucionais advm da prpria Constituio no sendo nem maior, nem menor do
que a dos demais rgos polticos , e que as suas composies decorrem da escolha
indireta realizada pelos poderes democraticamente legitimados para tal98.
Desse modo, possvel afirmar que os tribunais desempenham o papel de
regulador da prpria identidade cultural da Repblica e, ao exercerem a guarda da
Constituio, assumem uma dimenso normativo-constitutiva dos compromissos
pluralsticos nela pactuados, com a qual se relacionam questes poltico-constitucionais
como a defesa das minorias perante a onipotncia da maioria parlamento-governo, a
primazia hierrquico-normativo da Constituio e do legislador constituinte perante
a onipotncia da maioria parlamento-governo, a prevalncia do dogma tradicional
da presuno de constitucionalidade dos atos legislativos e a legitimidade do
desenvolvimento do prprio direito constitucional atravs da interpretao dada s
normas da Constituio pelos juzes constitucionais99.
Com efeito, no se pode olvidar que a determinao do contedo das normas
constitucionais decorre diretamente daquilo que se entende por jurisprudencializao
da Constituio100, fenmeno este que, ao possibilitar uma mutao das normas
constitucionais, permite que o direito acompanhe as constantes modificaes das
relaes sociais, atravs das sentenas interpretativas proferidas pelos tribunais101.
Por outro lado, a corrente procedimentalista102 aduz que a Constituio no
deve ser entendida como diretriz que regule materialmente a relao do Estado com os
cidados, isto , como ordem jurdica global que imponha sociedade uma determinada
forma de vida; mas, ao contrrio, deve limitar-se a garantir os procedimentos polticos
atravs de regras de organizao e de competncia103 necessrios para que os cidados,
exercitando igualmente sua liberdade e seus direitos de autodeterminao, possam
desenvolver os projetos de estabelecer formas justas de vida, haja vista que apenas as
98
Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, 2001, v. 6, p. 117-
121; id., Teoria do Estado..., op. cit., p. 533-536; e, tambm, SARLET, Ingo Wolfgang. O papel da jurisdio
constitucional na realizao do Estado social. Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional,
Curitiba, n. 3, p. 355-365, 2003, p. 361.
99
Cf. CANOTILHO, Direito constitucional..., op. cit., p. 681-682.
100
Ver, para tanto, MORAIS; AGRA, op. cit.; e, ainda, ROUSSEAU, Dominique. Une rsurrection: la notion de
constitution. Reveu du Droit public et de la Science politique en France et a lEtranger, Paris, n. 1, p. 5-22, 1990.
101
Cf. GUASTINI, op. cit., p. 63-67.
102
Postura atribuda a Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira, Menelick de Carvalho Netto, lvaro Ricardo
de Souza Cruz, Rogrio Gesta Leal, entre outros, no Brasil; e a Jrgen Habermas, John Hart Ely, Antonie
Garapn, Ingeborg Maus, Christian Starck, Roberto Gargarella, no exterior.
103
Cf. STARCK, Christian. La lgitimit de la justice constitutionnelle. In: STARCK, Christian et al.
Legitimidade e legitimao da justia constitucional. Colquio no 10. Aniversrio do Tribunal Constitucional.
Coimbra: Coimbra Editora, 1995, p. 69-70.
48
condies procedimentais da gnese democrtica das leis asseguram a legitimidade do

direito estabelecido104.
Dito de outro modo, trata-se de um modelo de democracia constitucional
que no se fundamenta apenas em valores compartilhados e, tampouco, em contedos
substantivos, mas em procedimentos que assegurem a formao democrtica da
opinio e da vontade e que exigem uma identidade poltica calcada em uma verdadeira
nao de cidados105 .
A ampliao e expanso da atuao da jurisdio constitucional, sob tal
perspectiva, mostram-se como uma ameaa contra o regime democrtico106, tendo em
vista que confere aos juzes, em detrimento dos poderes Legislativo e Executivo, o
poder supremo de definir para o resto da sociedade os valores fundamentais107.
Sob essa perspectiva, o monoplio do Judicirio em precisar o
significado do texto constitucional, mediante o exerccio do controle jurisdicional de
constitucionalidade das leis, equipara os tribunais ao prprio poder constituinte108, bem
como enseja, a partir da valorizao da Constituio como norma109, o surgimento da
criticada jurisprudncia de valores110 e do positivismo jurisprudencial111.
Em suma, pode-se dizer que o debate apresentado encontra-se polarizado entre
forma e substncia, democracia liberal e democracia social, Constituio entendida
como conjunto de disposies normativas procedimentais da gnese democrtica e
Constituio entendida como ordem concreta de valores intrnsecos realizao das
promessas sociais constitucionalizadas112.
Ademais, muito embora seja bastante provvel que a legitimidade da atividade
de controle exercida pelos tribunais constitucionais possa nunca deixar de ser objeto
104
Ver HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia. Entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1997. v. 1 e 2, autor que, desde o incio, sempre destacou ter como fio condutor de sua anlise a
teoria de Dworkin, nunca recaindo sua preocupao sobre pases cuja realidade mostra-se radicalmente distinta
daquele que se encontra nos pases desenvolvidos, como, por exemplo, os Estados Unidos e a Alemanha.
Sobre a postura procedimentalista, consultar as anlises de STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit.;
CITTADINO, op. cit.; e, ainda, VIANNA, A judicializao da poltica..., op. cit.
105
Cf. HABERMAS, Direito e democracia II, op. cit., p. 170-190.
106
Ver, para tanto, MAUS, Ingeborg. O judicirio como superego da sociedade sobre o papel da atividade
jurisprudencial na sociedade rf. Anurio dos Cursos de Ps-Graduao em Direito da UFPE, Recife,
n. 11, p. 125-156, 2000.
107
Ver ELY, John Hart. Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review. Cambridge: Harvard University
Press, 1980; e HABERMAS, Direito e democracia I, op. cit.
108
Cf. LIMA, Martonio MontAlverne Barreto. Jurisdio constitucional: um problema da Teoria da
Democracia Poltica. In: BERCOVICI, Gilberto et al. Teoria da Constituio. Estudos sobre o lugar da poltica
no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003. p. 199-261; e, ainda, MAUS, op. cit..
109
Ver, nesse sentido, ENTERRA, Eduardo Garca de. La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional.
3. ed. Madrid: Civitas, 1994.
110
Cf. MAUS, op. cit., p. 134-140.
111
Cf. GARCIA apud BERCOVICI, Dilemas da concretizao..., op. cit., p. 107-108.
112
Cf. MORAIS, Jose Luiz Bolzan de et al. A jurisprudencializao da Constituio. Anurio do Programa de
Ps-Graduao em Direito da UNISINOS, So Leopoldo, p. 297-349, 2002, p. 331.
49
Artigo 2
de discusso para as Teorias da Democracia e da Constituio, tal questo j no

o tema central da controvrsia, passando o debate a girar em torno, atualmente, do
sentido, alcance e limites da jurisdio constitucional113.
Todavia, no se pode olvidar que no h um constitucionalismo, mas vrios
constitucionalismos modelos ingls, francs, americano, por exemplo , o que levou
Canotilho a optar por dizer que existem diversos movimentos constitucionais114, cada
qual com suas especificidades e com alguns momentos de aproximao entre si115.
Alis, no se pode esquecer que, muito embora a revoluo francesa possa ser
considerada uma revoluo antijudiciria116, em face da submisso sem reservas do juiz
lei le juge est la bouche de la loi, nas palavras de Montesquieu117 , que representa o
dogma francs da vontade geral, justamente com a Dclaration des Droits de lHomme
et du Citoyen118 que se funda a idia de Constituio como constituio da sociedade e,
posteriormente, se desenvolvem a clssica Teoria Geral do Estado e, aps o Debate de
Weimar, aquilo se entende, mais contemporaneamente, por Teoria da Constituio119.
Desse modo, em que pesem as incertezas a respeito do adequado lugar terico
da Teoria da Constituio120, sabe-se que no possvel referir-se Teoria Geral da
Constituio. No constitucionalismo contemporneo, entender a existncia histrica
e concreta de cada Estado soberano especificidades factuais, identidade cultural e
insero no cenrio internacional, por exemplo configura verdadeiro pressuposto
indispensvel, ou melhor, a prpria condio de possibilidade para que se compreenda
a sua respectiva Constituio121.
Contudo, a admisso de tal premissa aponta, inevitavelmente, para a
necessidade da construo de uma Teoria da Constituio Dirigente adequada a
pases de modernidade tardia, nos termos propostos por Lenio Luiz Streck122.
113
Cf. MOREIRA, op. cit., p. 180.
114
Cf. CANOTILHO, Direito constitucionai..., op. cit., p. 51.
115
Cf. MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. Coimbra: Coimbra Editora, 2003, v. 1, p. 103-244.
116
Cf. AZEVEDO, Plauto Faraco de. Direito, justia social e neoliberalismo. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1999, p. 43; CAPPELLETTI, O controle judicial..., op. cit., p. 27-29 e 94-100; STRECK, Jurisdio
constitucional..., op. cit., p. 342-352.
117
Sobre o tema, ver CAPPELLETTI, Mauro. Repudiando Montesquieu? A expanso e a legitimidade da
justia constitucional. Revista do Tribunal. Regional Federal da 4a Regio, Porto Alegre, n. 40, p. 15-49, 2001.
118
Art. 16. Toute societ dans laquelle la garantie des droit nst pas assure ni la sparation des pouvoirs dtermine
n point de Constitution (Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen, 26/08/1789).
119
Cf. BERCOVICI, A Constituio dirigente..., op. cit., p. 85-86 e 102-103.
120
Cf. CANOTILHO, Direito constitucional..., op. cit., p. 1333-1336.
121
Cf. STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit.,, p. 133-134; e, ainda, BERCOVICI, A Constituio
dirigente..., op. cit., p. 132-137.
122
Cf. STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit.,, p. 114-145.
50
No obstante as crticas realizadas recentemente s insuficincias da Teoria

da Constituio123 especialmente a anunciada morte da Constituio dirigente124 ,
em consonncia com as teses que sustentam o desenvolvimento de um direito de
cunho reflexivo capaz de corresponder complexidade das demandas oriundas da
sociedade ps-moderna, deve-se ter sempre presente os riscos que se corre ao aplicar
teorias cientficas e posies transladadas dos pases centrais a pases perifricos, cuja
realidade absolutamente diversa e sem precedente125.
No Brasil, a compreenso da Constituio de 1988 e do Estado democrtico
de direito, bem como o desenvolvimento de uma adequada Teoria da Constituio
Dirigente exigem, portanto, que se leve em conta pelo menos trs aspectos relativos
realidade brasileira126: (a) diferentemente do ocorrido nos pases desenvolvidos, na
Amrica Latina houve o que se pode denominar simulacro de modernidade127, eis que o
Estado nunca se empenhou, efetivamente, em cumprir com as promessas de reduzir as
desigualdades, fazer justia social, implementar os direitos fundamentais sociais etc.128;
(b) em que pesem as fortes influncias da Constituio portuguesa de 1976, o texto
constitucional brasileiro no contm uma funo normativo-revolucionria capaz de,
por si s, operar transformaes emancipatrias, o que significa dizer que, no Brasil,
ainda necessrio que se conserve o seu carter social, dirigente, compromissrio e
vinculante129; (c) a Constituio brasileira de 1988, alm de elencar os objetivos da
Repblica, oferece inmeros instrumentos capazes de concretizar as promessas da
modernidade mandado de injuno, mandado de segurana coletivo, ao direta
de inconstitucionalidade por omisso, argio de descumprimento de preceito
fundamental, por exemplo , atribuindo ao Judicirio a tarefa de efetivar os direitos
fundamentais130.
123
Cf. BERCOVICI, A Constituio dirigente..., op. cit., p. 77 e 119; e, especialmente, CANOTILHO, J. J. Gomes.
O Estado adjectivado e a Teoria da Constituio. Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional.
Curitiba, v. 3, p. 453-474, 2003.
124
Cf. COUTINHO, Canotilho e a Constituio dirigente..., op. cit.
125
Ver, para tanto, KRELL, Andras. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha. Os (des)caminhos
de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Safe, 2002.
126
Cf. STRECK, Lenio Luiz. Anlise crtica da jurisdio constitucional e das possibilidades hermenuticas de
concretizao dos direitos fundamentais. In: SCAFF, Fernando Facury (Org.). Constitucionalizando direitos. 15
anos da Constituio brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. p. 125-173.
127
Segundo Hobsbawn, o Brasil, alm de principal candidato a campeo mundial de desigualdade econmica,
representa um monumento negligncia social, ficando atrs de pases como o Sri Lanka em inmeros
indicadores sociais, como, por exemplo, analfabetismo e mortalidade infantil. Cf. HOBSBAWM, Eric. Era dos
extremos. 2. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p. 334, 397 e 555.
128
Cf. STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 62-63; id., Hermenutica jurdica..., op. cit. p. 21-32.
129
Id., Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 133-145.
130
Id., ibid., p. 15, 85 e 135; BERCOVICI, Dilemas da concretizao..., op. cit., p. 102; e, ainda, OLIVEIRA
NETO, Francisco Rodrigues. O poder judicirio na concretizao do Estado democrtico de direito aps 1988.
In: SCAFF, Fernando Facury (Org.). Constitucionalizando direitos. 15 anos da Constituio brasileira de 1988.
Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 70-71.
51
Artigo 2
Diante de tal cenrio, resta indagar: possvel que se deixe de assumir

uma postura substancialista acerca do papel a ser desempenhado pela jurisdio
constitucional em um pas perifrico como o Brasil, onde as positivadas promessas da
modernidade ainda no foram cumpridas pelo Estado?
Ora, o dilema brasileiro passa pelo fato de, por um lado, no se ter sufragado
a tese substancialista, haja vista que o Judicirio ainda no demonstra estar preparado
para corresponder s expectativas criadas desde o advento do Estado democrtico de
direito; e, por outro, tambm no se ter optado pela tese procedimentalista, em face
da democracia delegativa, no interior da qual o Executivo legisla atravs de constantes
medidas provisrias131.
Os tribunais no Brasil, em especial o Supremo Tribunal Federal132, no
argumento alicerado na clssica separao de poderes de que no podem invadir
a seara da poltica133, historicamente assumiram uma posio passiva no transcorrer
da evoluo constitucional brasileira, limitando-se a uma atuao de judicial self-
restraint134, fator este que, agregado s crises do direito e do ensino jurdico135,
bem demonstra a existncia de uma baixa compreenso acerca do sentido da
Constituio e, conseqentemente, implica aquilo que Lenio Streck denomina baixa
constitucionalidade136.
Neste contexto, pode-se afirmar, categoricamente, que a jurisdio
constitucional, em que pese tenha sido alada condio de possibilidade do
Estado democrtico de direito, disponibilizando um dos mais ricos modelos de
controle de constitucionalidade do mundo, ainda no tem desempenhado a funo
que lhe atribuda de concretizar as promessas da modernidade previstas no texto
constitucional137.
Dito de outro modo, necessrio perceber que, com a promulgao da
Constituio de 1988, na qual se positivou um novo projeto social para o pas, o papel
131
STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 190.
132
No se pode olvidar, aqui, os tremendos prejuzos causados pela generosidade do processo constituinte,
que poupou o Judicirio, especialmente o STF, mantendo nas mesmas funes juzes e ministros nomeados e
identificados com o regime militar que se encerrava (cf. LIMA, op. cit., p. 233-234). Na mesma linha, Ackerman
(op. cit., p. 19) destaca que houve uma certa fraqueza dos tribunais no Brasil, mormente no cenrio de recomeo
inaugurado pela Carta de 1988, que marca uma verdadeira ruptura na experincia da sociedade brasileira.
133
OLIVEIRA NETO, op. cit., p. 68-70.
134
STRECK, Jurisdio constitucional..., op. cit., p. 387-453.
135
Id., Hermenutica jurdica..., op. cit.; e, tambm, FARIA, Jos Eduardo. A reforma do ensino jurdico. Porto
Alegre: Safe, 1987.
136
Cf. STRECK, Hermenutica jurdica..., op. cit. p. 217-220. A respeito, por exemplo, da inocorrncia da devida
filtragem constitucional do ordenamento jurdico brasileiro, passados j quase dezoito anos desde o advento
da Constituio de 1988, ver CANOTILHO; MOREIRA, op. cit., p. 45-46; e, ainda, SCHIER, Paulo Ricardo.
Filtragem constitucional. Construindo uma nova dogmtica jurdica. Porto Alegre: Safe, 1999.
137
Cf. ADEODATO, Joo Maurcio. Jurisdio constitucional brasileira: situao e limites. Revista do Instituto
de Hermenutica Jurdica (Neo)constitucionalismo, Porto Alegre, n. 2, p. 169-188, 2004.
52
do Judicirio alterou-se significativamente em relao s tradicionais atribuies e

competncias que lhe eram delegadas nos modelos constitucionais anteriores, de matriz
eminentemente liberal-individualista, passando da posio de mero aplicador da lei e,
quando muito, de contralegislador posio de protagonista na transformao social
quando da inrcia dos demais poderes.
Ademais, pode-se inclusive afirmar que, no caso do cenrio brasileiro onde,
repita-se, ao contrrio dos pases desenvolvidos, as promessas da modernidade ainda
no foram cumpridas , o legislador e o administrador gozam de uma margem ainda
muito restrita de liberdade de conformao138, estando intrinsecamente vinculados
aos ditames estabelecidos na Constituio, em especial implementao dos direitos
fundamentais sociais.
Entretanto, sustentar que a jurisdio constitucional goze de uma legitimidade
ainda maior adquirindo novo sentido e alcance nos pases perifricos, no significa
dizer que ela tambm no se encontra limitada pela prpria Constituio139. Da mesma
forma como o legislador e o administrador, o juiz tambm se encontra vinculado
Constituio, de tal modo que a tarefa de concretizar o texto constitucional e de,
conseqentemente, efetivar as promessas da modernidade no autoriza os juzes
a agirem discricionariamente e, tampouco, significa admitir qualquer espcie de
voluntarismo ou decisionismo judicial140.
5 Consideraes finais
5.1 Muito embora as tendncias de cunho global e reflexivo que vm ganhando fora
no cenrio poltico-jurdico europeu, o constitucionalismo dirigente e compromissrio
permanece vlido, sobretudo nos pases perifricos como o Brasil, cuja realidade
social carece de precedentes , onde os direitos fundamentais sociais ainda esto por
se materializar, o que demonstra a cada vez mais evidente necessidade da construo
de uma teoria da Constituio dirigente adequada a pases de modernidade tardia,
capaz de concretizar as promessas positivas no texto constitucional e, at ento, no
cumpridas pelo Estado.
5.2 Em permanecendo vlida a tese da Constituio dirigente, de se reconhecer

que o administrador da mesma forma que o legislador tambm est vinculado
138
Cf. CANOTILHO, Constituio dirigente..., op. cit., p. 215-287 e 487-488; e, ainda, MOREIRA, op. cit.,
p. 181.
139
Nesse sentido, a clebre frase do Justice Hugues a Constituio aquilo que os Juzes da Suprema Corte
que dizem que ela deve ser relida, haja vista que os Juzes da Suprema Corte apenas dizem o que a
Constituio dentro dos limites permitidos pela prpria Constituio.
140
Ver, para tanto, QUEIROZ, Cristina. Interpretao constitucional e poder judicial. Coimbra: Coimbra
Editora, 2000.
53
Artigo 2
Constituio, dispondo de uma margem muito estreita de liberdade de conformao,

tendo em vista a necessidade de concretizao dos direitos fundamentais sociais. Dito
de outro modo, os princpios, os objetivos e os direitos fundamentais vinculam os
rgos estatais como um todo: vinculam o Executivo (leia-se administrador), que ter
no s que respeitar os direitos de defesa, mas, ao mesmo tempo, propor e realizar
as polticas pblicas necessrias satisfao dos direitos prestacionais; vinculam o
Legislador, que haver de legislar para proteger e preservar, normativamente, os valores
constitucionais e, ainda, fiscalizar, eventualmente, a atuao dos demais poderes; e, por
fim, vinculam tambm o Judicirio, que, ao decidir, h certamente de levar em conta os
princpios, os objetivos e os direitos fundamentais.
5.3 Estando os agentes pblicos brasileiros comprometidos absolutamente vinculados

com os parmetros constitucionais, visto que a Constituio, desde logo, retirou do
mundo poltico, da esfera da disputa poltica, aquilo que nuclear para a sociedade
brasileira, de se concluir que, no Estado social e democrtico de direito, no h mais
espaos para as arbitrariedades cometidas pela Administrao Pblica sob o libi
da discricionariedade administrativa, da blindagem do mrito administrativo e da
abertura proporcionada pelos conceitos jurdicos indeterminados.
5.4 Ademais, com a passagem do Estado liberal para o Estado social, ocorre um
verdadeiro deslocamento das esferas do poder. Da centralidade do Legislativo,
representante por excelncia da soberania popular, passa-se centralidade do
Executivo, ordenador das mltiplas estratgias e programas de ao, isto , responsvel
pela realizao de polticas pblicas que concretizem os direitos fundamentais sociais,
promovam a igualdade material e consolidem a democracia substancial.
5.5 Nesse contexto, parece indispensvel que se faa a devida distino entre Estado e
Governo: o primeiro permanente e constitudo pelo texto constitucional, no qual se
encontram previstos os seus fins e as suas tarefas; o segundo passageiro e vinculado
s diretivas e imposies estabelecidas na Constituio. Isso significa dizer que os
governos no dispem de uma carta branca capaz de lhes permitir, uma vez no poder,
desenvolverem a poltica que bem entenderem. A Constituio do Estado e, repita-
se, da sociedade deve ser compreendida como o bloco de normas constitucionais em
que se definem fins e tarefas do Estado, se estabelecem diretivas e estatuem imposies,
de modo que a poltica dever mover-se, obrigatoriamente, dentro dos limites que
caracterizam o projeto constitucional. A Constituio dirigente, desse modo, vincula o
governo, e no o contrrio; ao invs de substituir a poltica, sua premissa material; ,
paradoxalmente, seu ponto de partida e seu ponto de chegada.
54
5.6 Diante dos histricos fracassos, falhas e omisses dos poderes Legislativo e
Executivo, o controle jurisdicional da Administrao Pblica assume lugar de
destaque em um Estado que se diz social e democrtico de direito mormente com
o crescimento do Judicirio, verificado no perodo subseqente Segunda Guerra
Mundial , sendo, contudo, imprescindvel a compreenso (hermenutica) daquilo que
este novo paradigma inaugura. Assim, ao contrrio do que sustenta grande parte da
doutrina e da jurisprudncia, o Judicirio pode e deve controlar os atos editados
pela Administrao Pblica, garantindo, sempre que necessria, a efetividade dos
direitos fundamentais sociais.
5.7 preciso, portanto, que se inverta a lgica do Estado brasileiro para que
se compatibilize a sua ao com os princpios fundamentais, com os objetivos
constitucionais e com a idia de satisfao, ainda que progressiva dos direitos
fundamentais sociais. Encontra respaldo constitucional a poltica fiscal adotada pelos
governos brasileiros atravs da qual o Estado continua a funcionar, exclusivamente,
como uma mquina de expropriao dos recursos pblicos para pagar a dvida
externa? Tudo indica que no. E mais: tal vinculao apenas impossibilita a realizao
de polticas pblicas, inviabilizando o projeto constitucional do Estado social e
democrtico de direito. O Estado deveria, antes disso, funcionar como uma mquina
voltada, eminentemente, para a implementao dos direitos fundamentais sociais
mais bsicos (sade, educao, moradia, trabalho, previdncia, etc.), em consonncia
com aquilo que foi consagrado no art. 3. da Constituio Federal como objetivo
fundamental da Repblica Federativa do Brasil (construir uma sociedade livre, justa e
solidria; garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalidade
e diminuir as desigualdades sociais e regionais).
5.8 Uma alternativa para a realizao progressiva desses direitos est nos mecanismos
inseridos no texto constitucional ao civil pblica, por exemplo , mediante os
quais possvel compelir o Poder Pblico a adotar as polticas pblicas, a fim de que,
dentro de um universo temporal determinado, possam ser implementados os direitos
fundamentais sociais mais elementares. No se desconhece, aqui, o problema relativo
ao pacto federativo e, sobretudo, s reservas oramentrias. No entanto, deve-se exigir
judicialmente, se necessrio que o Poder Pblico contemple no oramento dotaes
especficas para tais finalidades e, tambm, exigir que o Poder Pblico cumpra a lei
oramentria, evitando os remanejamentos de recursos. necessrio, portanto,
desmi(s)tificar a idia de que o oramento meramente autorizativo; o oramento
programa, ou seja, lei que precisa ser cumprida pelo Executivo.
55
Artigo 2
5.9 Ocorre que o Judicirio, alicerado no judicial self-restraint e na political questions

doctrine, parece ainda no ter se dado conta da realidade social que o pas vive.
Ora, preciso que o Judicirio assuma verdadeiramente a condio de fiador dos
direitos fundamentais e do regime democrtico, qual foi erigido no Estado social e
democrtico de direito.
5.10 Por fim, cumpre referir que a manuteno da tese de dirigismo constitucional
encontra-se indissociavelmente ligada a uma postura substancialista, no que diz
respeito ao papel da Constituio e da jurisdio constitucional. Assim sendo, mostra-
se necessrio fortalecer a legitimidade da jurisdio constitucional, mormente nos
pases de modernidade tardia, como o Brasil. Dito de outro modo, impe-se uma
anlise profunda acerca da capacidade de se transformar a realidade social atravs da
atividade exercida pelos tribunais. Todavia, no se pode olvidar que a ampliao do raio
de ao do poder Judicirio no pode representar qualquer incompatibilidade com os
ideais democrticos. Para que o surgimento deste novo espao da esfera pblica construdo
em torno do direito e o redimensionamento do clssico princpio da separao dos
poderes no impliquem concorrncia com o sistema de representao poltica, mas
complemente os novos regimes democrticos, deve-se, alm de estabelecer o sentido e o
alcance da jurisdio constitucional em pases como o Brasil, fixar os seus limites, a fim
de que a judicializao da poltica no se transforme em uma espcie de ditadura do
poder Judicirio, ao qual simplesmente se transfira as discricionariedades legislativa e
administrativa aqui combatidas.
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ISSN 19807430

REVISTA JURDICA DA FACULDADE DE DIREITO V. 1 N o. 4 ANO III

1 Introduo. 2 Constituio dirigente e vinculao do administrador: o

Palavras-chave: Constitucionalismo dirigente; Administrao pblica; Direitos

encontre-se efetivamente vinculado ao programa constitucional capaz de corresponder

2. Constituio dirigente e vinculao do administrador: o exemplo privilegiado da

de limitao dos poderes do legislador de questionar, da liberdade de conformao

a Constituio dirigente est morta se o dirigismo constitucional for entendido como

Justificando a nova postura adotada, Canotilho esclarece que a Constituio

a obra Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador j alcanou adequadamente

Nessa mesma linha, levando em considerao as particularidades do contexto

Observa-se, desse modo, sem embargo nova posio defendida por

em direito reflexivo, em direito ps-moderno, em direito mite, em direito desregulado,

Estamos a esquecer que no Brasil a centralidade ainda do Estado de direito

A bondade das Constituies no se deixa determinar de uma forma absoluta e universal,

Desse modo, em que pese a referida morte da Constituio dirigente e a

legislador e, tambm, o juiz e o administrador, que no tm liberdade absoluta de

Contudo, ao contrrio do sustentado pela maioria da doutrina e da

Nesse sentido, no se pode olvidar que, nesta nova quadra da histria,

Partindo deste pressuposto de que o princpio da legalidade evoluiu e,

A grande questo, no entanto, que a ineficcia dos direitos fundamentais

3 O controle jurisdicional das polticas pblicas e as condies de possibilidade para o

Constituio dirigente na transformao da realidade social, mormente se se considerar

Com isso, pode-se afirmar seguramente que, se o constitucionalismo liberal

Observa-se, assim, que o Estado social no se legitima pela simples produo

Os direitos fundamentais sociais no so direitos contra o Estado, mas sim direitos

Entretanto, e aqui residem as dificuldades, no se pode olvidar que, de

Ao invs de buscar efetividade dos direitos fundamentais, a promoo do

Partindo, portanto, das premissas de que o governo que se encontra

Onde o processo poltico (Legislativo, Executivo) falha ou se omite na implementao

Assim sendo, as questes ligadas concretizao das tarefas sociais, como

Na esteira de Comparato, pode-se dizer, ento, que o Judicirio possui

resta inadmissvel atividade isenta de controle jurisdicional, no s quando viola

Isto significa que a condio de ser-no-mundo que vai determinar a forma

No houve a devida compreenso do sentido do Estado Democrtico de Direito, ou

Ignora-se, portanto, aquilo que se entende por revoluo copernicana do

O Estado Democrtico de Direito representa, assim, a vontade constitucional de realizao do

Em outras palavras, no Estado Democrtico de Direito, h um sensvel

4 O problema da legitimidade da jurisdio constitucional na concretizao dos direitos

marcado, a partir do segundo ps-guerra, pelo advento dos Estados democrticos de

Neste contexto, conforme ensina Bonavides, o atual problema constitucional

Como possvel que juzes no escolhidos pelo povo possam controlar

Merece destaque, ainda nesse sentido, que a legitimidade dos tribunais

condies procedimentais da gnese democrtica das leis asseguram a legitimidade do

de discusso para as Teorias da Democracia e da Constituio, tal questo j no

No obstante as crticas realizadas recentemente s insuficincias da Teoria

Diante de tal cenrio, resta indagar: possvel que se deixe de assumir

do Judicirio alterou-se significativamente em relao s tradicionais atribuies e

5.2 Em permanecendo vlida a tese da Constituio dirigente, de se reconhecer

Constituio, dispondo de uma margem muito estreita de liberdade de conformao,

5.3 Estando os agentes pblicos brasileiros comprometidos absolutamente vinculados

5.9 Ocorre que o Judicirio, alicerado no judicial self-restraint e na political questions

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