TRANSICION Y CONSOLIDACION

DEMOCRATICA EN CHILE*

IGNACIO WALKER**

El 9 de agosto de 1991, en una conferencia de prensa, Patricio

Aylwin, Presidente de Chile, declar: "La Transicin ha terminado".
En una visita a Chile (marzo de 1992), Alain Touraine, el inte-
lectual y socilogo francs, declar: "Esta no es una transicin
perfecta, pero es la mejor que yo haya conocido".
Aunque la declaracin presidencial fue extremadamente pol-
mica y la declaracin de Touraine puede aparecer demasiado opti-
mista, ellas nos dan una idea de lo que est sucediendo en Chile.
En contraste con estos puntos de vista sobre el proceso demo-
crtico chileno, en su artculo sobre los "desaciertos" de Amrica
Latina, Francisco Welfort, el intelectual brasileo, es de la opinin
de que estamos viviendo "un bloqueo de nuestras perspectivas a
futuro (... ) una prdida de nuestro sentido de futuro"; en su opi-
nin, Amrica Latina hoy se asemeja a la imagen de muerte y
resurreccin, Roma bajo la amenaza de los brbaros; una situacin
generalizada de destruccin de las estructuras bsicas de la so_cie-
dad, caos y narcotrfico, dando origen a la "civilizacin de la cocana";
una nueva edad media que se caracteriza por su fragmentacin y
una degradacin general de los grandes sistemas; una situacin en
la cual Amrica Latina pierde su lugar en el mundo, llevndola a
una posicin de creciente marginalidad 1
En el aspecto positivo de su argumento, l recomienda un
proceso de integracin social, nacional a internacional, entendido
ste como el punto de convergencia entre democratizacin y moder-
nizacin.
Segn Weffort, a pesar de la desintegracin general de Amrica
Latina -lo que expresa en su concepto de "democracia del apar-
theid"- "la mayora de los latinoamericanos quiere pertenecer a
una civilizacin democrtica y moderna" (Ibdem, p. 67).
Es dentro de esta perspectiva ms amplia de integracin, de-
mocratizacin y modernizacin que me referir al caso chileno.
Para algunos, Chile es una historia de xito y hasta es mencio-
nado como un modelo para otros. Este tipo de afirmacin es espe-

* Articulo escrtto en base a una charla dictada por el autor en la Universidad de

Notre Dame, Centro de Derechos Civiles y Polticos, en Abrtl de 1992.
Doctor (Ph. D.) en Ciencia Poltica Prtnceton University.
1 Francisco Weffort, La Amrica Equivocada: Apuntes sobre la Democracia y la
Modernidad en la crisis de Amrica Latina. en Luis Bustamante et. al., "Estrate-
gias para el Desarrollo de la Democracia" (IEP, Lima, Per, 1990).
90 IGNACIO WALKER

cialmente reurrente en el extranjero. Para otros, en cambio, el

proceso de transicin es un "fraude": nada ha cambiado si se le
compara con el anterior rgimen autoritario, segn el Partido Co-
munista chileno, el cual se ha definido como fuerza opositora.
No es mi intencin argumentar en favor de la idea de que el
proceso de transicin en Chile corresponde a una historia "de xito"
y menos an que es un modelo para la exportacin. Lo que s quiero
afirmar es que Chile tiene una oportunidad; una oportunidad para
conciliar y establecer simultneamente democracia poltica, creci-
miento econmico y equidad social; una oportunidad para avanzar
hacia una sociedad ms integrada, entendida sta como el punto de
convergencia entre modernizacin y democratizacin. En otras pala-
bras, una oportunidad para establecer tanto la legitimidad como la
eficiencia y eficacia del sistema poltico en su conjunto.

Transicin Democrtica

La declaracin presidencial mencionada anteriormente ("la

transicin ha terminado") fue bastante polmica, especialmente
dentro de la Concertacin, la coalicin poltica que llev al Presi-
dente Aylwin al poder en :marzo de 1990.
Cmo explicar esa aseveracin, considerando que el Genernl
Pinochet an permaneca (y permanece) como Comandante en Jefe
del Ejrcito; que casi un 20 por ciento del Senado corresponde a
senadores designados, no elegidos (y que lo mismo puede decirse
de la totalidad de los 334 alcaldes, ninguno de los cuales haba
sido elegido en ese momento); que dos de los siete miembros del
Tribunal Constitucional son designados por el Consejo de Seguri-
dad Nacional; que los cuatro Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas no pueden ser removidos de sus cargos hasta marzo de
1998, y as sucesivamente?
En otras palabras, cmo explicar la declaracin considerando
que los denominados "enclaves autoritarios" (M. A. Garretn) -o
"territorios reservados" (S. Valenzuela)- estaban (y an estn, de
muchas maneras) presentes en el sistema poltico?
Aunque es fcil comprender la controversia -y aun la perpleji-
dad- que se suscit a continuacin y formular todo tipo de pre-
guntas desde una perspectiva acadmica, en mi opinin, la afirma-
cin presidencial es esencialmente correcta y debe entenderse en
trminos polticos y no acadmicos. Slo de esta manera es posible
entender el proceso por el que atravesamos.
Qu haba en el trasfondo de la afirmacin presidencial? Primero,
que el tema ms delicado de esta o cualquier otra transicin demo-
crtica -el asunto de las graves violaciones a los derechos huma-
nos y su estrecha relacin con la cuestin militar- haba conclui-
do, al menos en trminos de que no se prevea ninguna posibilidad
de un retroceso autoritario.
 TRANSICION Y CONSOLIDACION DEMOCRATICA EN CHILE 91

Segundo, que exista (y existe) una amplia percepcin, tanto

dentro como fuera del pas, de que Chile ha vuelto a una vida
democrtica normal y que las instituciones polticas se desempe-
an normalmente, dentro del contexto del debido respeto por las
libertades fundamentales.
Tercero, el Presidente estaba reconociendo el deseo y la deman-
da de la sociedad chilena de estabilidad poltica, luego de veinticin-
co aos de drsticas transformaciones. Despus de todo, un proceso
de "transicin" es, por definicin, algo precario, con importantes
grados de incertidumbre. Esto se hace muy critico en un pas como
Chile que ha pasado por tres distintas revoluciones en menos de un
cuarto de siglo: la "Revolucin en Libertad" del Presidente Frei
(1964-1970), la "Va Chilena al Socialismo" del Presidente Allende
(1970-1973) y la denominada "Revolucin Silenciosa" bajo Pinochet
(1973-1990) -referencia a las profundas transformaciones de la
estructura econmica y social emprendidas durante el anterior r-
gimen autoritario.
Cuarto, el Presidente Aylwin estaba diciendo que el gobierno de
la Concertacin no es un gobierno "de trW1Sicin", es decir, un mero
parntesis entre un rgimen autoritario y uno democrtico, sino que
un gobierno que apunta a la consolidacin de una democracia esta-
ble. En otras palabras, no corresponde a una opcin tctica de corto
plazo que se agota en el proceso de transicin y en la eliminacin de
las instituciones autoritarias, sino de una opcin estratgica, de
mediano plazo, que busca el establecimiento de una democracia
estable.
Finalmente, el Presidente Aylwin estaba reconociendo el deseo
ampliamente difundido de la vasta mayora de la poblacin en
trminos de implementar soluciones concretas a sus problemas
reales. De alguna manera, incluso a los ojos de algunos sectores
dentro de la Concertacin, el hecho de pasar por un proceso de
"transicin" -dndole prioridad a los problemas poltico-institu-
cionales- se poda tomar como un pretexto para no asumir las
reales demandas socio-econmicas de la vasta mayora de la po-
blacin, especialmente despus de diecisiete aos de un aumento,
en trminos absolutos y relativos, de las desigualdades sociales.
Esto no significa que la poblacin sea indiferente frente a las refor-
mas polticas e institucionales -de hecho, un 70 por ciento de la
opinin pblica considera que an existen reformas polticas nece-
sarias para el perfeccionamiento de la democracia (Cerc, abril 1992).
Slo significa que, junto con esas reformas, el gobierno debe ser
capaz de abordar de manera eficiente las demandas socio-econmi-
cas an pendientes.
En resumen, la declaracin presidencial no niega la existencia
de "enclaves autoritarios" (o "territorios reservados"), pero conside-
ra que la eliminacin de esas instituciones es un objetivo permanente
dentro del normal funcionamiento de las instituciones democrti-
cas, y no algo especfico al proceso de transicin.
92 IGNACIO WALKER

Prueba de que se ha hecho progreso en esa direccin es que:

1. Una reforma constitucional y legal fue aprobada por el
Congreso, casi por consenso unnime, para democratizar los muni-
cipios por medio de elecciones directas que tuvieron lugar en junio
de 1992, y para establecer gobiernos regionales autnomos genera-
dos democrticamente;
2. Se ha logrado un principio de acuerdo poltico para refor-
mar el Poder Judicial, el que permanece como el ms claro legado del
reciente autoritarismo -especialmente respecto de la posicin de la
Corte Suprema- a la vez que necesita modernizarse; y
3. Recientemente se ha enviado al Congreso un proyecto de
reforma constitucional y electoral que incluye la eliminacin de la
institucin de senadores designados, no elegidos; afirma y refuerza
la subordinacin de las Fuerzas Armadas a la autoridad presiden-
cial; modifica la composicin del Tribunal Constitucional, y aboga
por una reforma electoral orientada hacia un sistema de represen-
tacin ms proporcional.
Todas estas reformas quizs pueden verse como demasiado
dirigidas hacia lo poltico institucional. pero slo basta observar de
cerca los recientes acontecimientos en Per, Brasil y Venezuela,
para darse cuenta cun importante es para cu.2.!q,_,;e, Estado, espe-
cialmente durante perodos de cambio democrtico, el desarroiiar y
consolidar instituciones polticas slidas. Al fin y al cabo, en eso
consiste el proceso de consolidacin democrtica.
Respecto del tema de los derechos humanos, la Comisin de
Verdad y Reconciliacin estableci una verdad moral e histrica,
junto a la reivindicacin moral y la indemnizacin material a las
vctimas (y/ o sus familiares) en los casos de violaciones a los dere-
chos humanos. Adems, se estn llevando a cabo investigaciones
criminales en muchos de estos casos (especialmente aquellos que
no estn cubiertos por la Ley de Amnista de 1978); se ha aprobado
toda una legislacin para mejorar el estatuto constitucional y legal
de los derechos humanos; se ha establecido una oficina especial
para facilitar el retorno y reincorporacin a la sociedad chilena de
miles de personas que viven en el exilio; y, el 95 por ciento de los
presos polticos que fueron detenidos o procesados bajo el rgimen
militar de Pinochet han sido puestos en libertad.
Todo esto parece justificar la declaracin presidencial en el
sentido de que el proceso de transicin ha concluido.

Consolidacin Democrtica

Si bien se puede decir que el proceso de transicin ha termina-

do -al menos en una interpretacin estricta, desde el momento en
que no se advierte ninguna posibilidad de una regresin autorita-
ria- an persisten interrogantes respecto de las perspectivas de
consolidacin democrtica: un proceso mucho ms complejo que
 TRANSICION Y CONSOLIDACION DEMOCRATICA EN CHILE 93

considera tanto variables poltico-institucionales como socio-econ-

micas, relacionadas con la legitimidad como asimismo con la efi-
ciencia y eficacia del sistema poltico en su conjunto.
No quisiera volver a la discusin acerca de las "condiciones" o
prerrequisitos para la democracia (ya sean econmicos, sociales o
culturales), pero s deseo afirmar, al observar la democratizacin en
Chile y en otras partes de Amrica Latina, que la consolidacin
democrtica exige un proceso equilibrado y simultneo hacia la
democracia poltica, el crecimiento econmico y la justicia social.
De los muchos aspectos que se podran mencionar para expli-
car este proceso, quisiera concentrarme en dos de ellos que, en mi
opinin, al menos en el caso de Chile, aparecen como los ms
significativos en trminos del proceso actual y las perspectivas de
consolidacin democrtica; me refiero a los conceptos de democracia
consensual y crecimiento con equidad.

Democracia Consensual

Quizs el cambio ms significativo y dramtico que ha tenido

lugar en la poltica chilena en los ltimos aos, es el cambio desde
una forma de hacer poltica altamente ideolgica, intransigente y
sectaria, en los aos 60 y principios de los 70, que condujo a la
polarizacin, a una poltica de acuerdos, orientada al consenso y a
la formacin de coaliciones mayoritarias, segn aparece en nuestro
proceso ms reciente.
Defino la "democracia consensual" en trminos de la bsqueda
de acuerdos ms amplios que una simple mayora, que considera la
introduccin del cambio de manera gradual, por medio de la nego-
ciacin y el compromiso.
La bsqueda de una democracia consensual no surge slo del
impacto traumtico del autoritarismo, conducente a una nueva valo-
racin de la democracia representativa y pluralista, sino tambin, y
muy significativamente, de las lecciones que hemos aprendido de
nuestra experiencia democrtica en el periodo anterior a 1973.
En efecto, la sucesin de gobiernos minoritarios en el periodo
anterior a 1973, cada uno reclamando para s una legitimidad propia
y la posesin de la verdad total, al interior de visiones apocalpticas
de cambios radicales -todo lo cual se expresaba en el concepto de
planificaciones globales2- llev a un proceso de polarizacin que cre
las condiciones para la desestabilizacin democrtica.
Esta interpretacin Rousseauniana de la democracia, de corte
revolucionario, que se encontraba presente tanto en la Izquierda
Socialista como en la Democracia Cristiana, entraba en contradic-
cin con el proceso de estabilizacin democrtica que haba existido
en el proceso poltico chileno desde fines del siglo diecinueve.

2
Mario Gngora, Ensayo Histrico sobre la Noci.n de Estado en Chile en los siglos
XIX y XX (Edit. Universitaria, Santiago, I 98 I).
94 IGNACIO WALKER

Un sistema presidencial minoritario, junto con un sistema

multipartidista polarizado y un sistema electoral basado en la re-
presentacin proporcional ilimitada, crearon la peor de las situacio-
nes posbles3 Los "tres tercios" en los que se divida el sistema
partidista -que inclua una Izquierda de creciente tendencia leni-
nista, una Derecha autoritaria y un Centro rigido y altamente ideo-
lgico- llevaron a un "equilibrio catastrfico" en la medida en que
ninguna fuerza, por s sola, era capaz de formar una mayoria en un
sistema que prohiba los pactos electorales a partir de 1958.
El impacto del autoritarismo y las lecciones que pueden des-
prenderse de nuestra experiencia democrtica anterior a 1973,
han llevado a un nuevo entendimiento de la poltica; uno que
busca los ms amplios acuerdos, la introduccin del cambio de
manera gradual, a travs de la negociacin y el compromiso. Es a
esto a lo que me he referido como "democracia consensual".
Quiz uno de los mejores ejemplos de este nuevo estilo de
hacer poltica, el cual, a su vez, tiene que ver con la emergencia de
una nueva cultura poltica en Chile, es la formacin de la
Concertacin: una coalicin de centro-izquierda que corresponde a
la confluencia de la Democracia Cristiana y de la Izquierda Socialista.
Dos fuerzas polticas que hace slo dos dcadas, baje el gobierno de
Allende, aparecan como enemigos :i.ffeccnciliables, ;;ee;a.v. ::::.
comprender que slo creando un bloque mayoritario en el poder,
buscando los ms amplios acuerdos, es posible consolidar una
democracia estable.
Las transformaciones dentro del sistema de partidos en general,
con el surgimiento de un nuevo socialismo democrtico en la Izquier-
da y un rol ms flexible y articulador del Centro, junto a la bsqueda
por parte de la Derecha de una nueva legitimidad democrtica, han
llevado a un sistema multipartidista moderado que, a su vez, ha
contribuido al establecimiento de una democracia de las caracteristi-
cas sealadas.
Adicionalmente, datos recientes confirman la existencia de un
slido sistema de partidos, en el contexto de una legitimidad demo-
crtica bien establecida.
En efecto, de acuerdo a recientes encuestas de opinin pblica
a nivel nacional, el 60 por ciento de los encuestados expresa, no
una adherencia abstracta a la democracia, sino que una conformi-
dad con el funcionamiento de la democracia chilena (los ndices
ms altos de conformidad se encuentran en la Centro-Izquierda, los
sectores medios y populares, y los jvenes, mientras que los ndices
ms bajos se encuentran en los sectores de derecha y de altos
ingresos. (Participa, marzo 1992).
Asimismo, el 63 por ciento de la poblacin sostiene la opinin

3
Sobre el sistema poltico en los aos anteriores a 1973, vase Genaro Arriagada,
"El Sistema Poltico Chileno", en Estudios Ciepln (15, 1984).
 TRANSICION Y CONSOLIDACJON DEMOCRATICA EN CHILE 95

de que los partidos polticos son "indispensables para la democra-

cia" (Ibd.). Respecto de los partidos polticos, un 75,9 por ciento de
la opinin pblica expresa su identificacin o afinidad con algn
partido poltico, mientras que slo un 22,6 por ciento expresa no
tener afinidad alguna (CEP, abril 1992).
Finalmente, los datos disponibles indican la existencia de un
sentido de optimismo respecto del futuro, relacionado con la capaci-
dad del gobierno de la Concertacin para tratar los temas ms deli-
cados.
As, por ejemplo, el 59 por ciento de los encuestados considera
que Chile est progresando (32 por ciento considera que est estan-
cado y slo un 9 por ciento considera que se est deteriorando)
(CEP, abril 1992). Quiz an ms significativo, el siguiente cuadro
demuestra muy claramente la ventaja de la Concertacin en rela-
cin a un futuro gobierno de la actual oposicin, en cuanto a su
capacidad para tratar los temas ms delicados.

Pensando en un futuro gobierno, quin piensa usted que lo

hara mejor en el tratamiento de los siguientes temas?

Gobiemo de la Gobierno de la Igual - No sabe/

Concertacin Oposicin No responde

Terrorismo 49,8 32,9 17,3

Delincuencia 47,6 32,9 19,5
Inflacin 55,6 26,0 16,5
Pobreza 59,5 23,1 17,3
Desempleo 59,5 22,0 16,5
Vivienda 63,0 21,4 15,6
Salud 62,5 21,4 16,0
Manejo de
la economa 59,2 21,3 19,5
Educacin 64,4 20,7 14,9
Relaciones
Internacionales 67,5 19,2 13,3
Medio Ambiente 58,8 17,8 23,3
Derechos Humanos 70,1 16, l 13,8

Fuente: CEP-Adimark, abril 1992

Esta alta legitimidad democrtica y este slido sistema de par-

tidos, junto con este optimismo respecto del futuro, proporcionan
la base fundamental sobre la cual se establece la democracia con-
sensual. Tomado desde una perspectiva comparativa, especialmen-
te en relacin a Amrica Latina, estas caractersticas parecen real-
mente alentadoras en trminos del futuro.
Esta democracia consensual es distinta de una democracia
mayoritaria en el sentido que considera que, en pases como Chile,
para que la introduccin de cambios sociales sea duradera, se
96 IGNACIO WALKER

requerir de una legitimidad que va mucho ms all de la obten-

cin de una mayora ocasional4
En efecto, la mayora de las reformas legales y constitucionales
que han sido promulgadas durante los dos primeros aos de la
administracin Aylwin han sido aprobadas por un amplio consen-
so. Si bien es cierto que esto ha sido casi obligatorio debido al alto
qurum establecido por la Constitucin de 1980, la actual adminis-
tracin ha llegado a considerar que dichos qurum, y por ende la
bsqueda de amplios acuerdos, debe mantenerse en forma perma-
nente. Prueba de ello es que la reforma constitucional que se ha
enviado recientemente al Parlamento no incluye la eliminacin de
esos qurum5
Segundo, la democracia consensual tambin es diferente de la
democracia plebiscitaria que, en el caso de Amrica Latina, ha ido
mano a mano con la democracia mayoritaria. El ejemplo ms re-
ciente de esta democracia plebiscitaria es el caso de Per, donde el
Presidente de la Repblica apela directamente al pueblo, pasando
por alto a las instituciones polticas al disolver el Congreso, el Poder
Judicial y el Tribunal Constitucional, entre otros.
La siguiente declaracin de Fujimori, en la cual justifica el
llamado a la intervencin militar directa en favor de lo que l llama
democracia "real", "legtima" y "efectiva", es tipi:::a de este conccp!:~
de democracia plebiscitaria:
"Me quedaban slo dos opciones: dejender los intereses de una.
minora poltica o defender a la mayora del pueblo peruano. Por
supuesto que opt por esto ltimo." (El Mercurio, 8 de abril de 1992).
Ntese que la referencia a la "minora poltica" incluye al Con-
greso, el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y las institucio-
nes democrticas en general, todos los cuales son vistos en oposi-
cin a "la vasta mayoria del pueblo peruano". Ms all de Fujimori
y la experiencia peruana, sin embargo, el gobierno por decreto
presidencial, tpico de las democracias plebiscitarias, parece ser la
regla general en Amrica Latina hoy por hoy.
Pero, por sobre todo lo dems, la democracia consensual debe
distinguirse de la democracia populista, a la cual me referir ms
adelante.

4
Segn Arend Lljphart, en aquellos pases "donde no existe un consenso natural"
debido a "intensas diferencias polticas derivadas de una historia reciente de gue-
rra civil o dictadura militar, enormes desigualdades socio-econmicas, etctera", la
democracia consensual, que se caracteriza por "el poder compartido, limitado y
distribuido", es preferible a una democracia mayoritaria. Adems, por motivos
similares, el parlamentarismo es preferible al presidencialismo, considerando que
este ltimo conduce a la democracia mayoritaria (Arend Lijphart, Presidentialism and
Mqjoritarian Democracy: Theoretical Observations. Ensayo no publicado, preparado
para el Simposio sobre "Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a
Dilference?", Georgetown University, Washington D.C., mayo 1989).
5
Entre otros requerimientos especiales, la Constitucin de 1980 considera un qurum
(mayora especial) de 60 por ciento (Congreso) para reformar la Constitucin.
 TRANSICION Y CONSOLIDACION DEMOCRATICA EN CHILE 97

Este concepto de democracia consensual, que pertenece a la

tradicin de la democracia representativa y pluralista, puede que
no tenga las caractersticas heroicas de la revolucin, basada en la
idea del "asalto" de la historia, pero al menos garantiza que la
introduccin del cambio no tendr los efectos traumticos y deses-
tabilizadores que hemos visto en el pasado.
Si no se quiere renunciar a la introduccin del cambio social
-y el actual gobierno de la Concertacin es la confluencia de las
fuerzas en favor del cambio social- entonces se debe llegar a la
conclusin, siguiendo la "tica de la responsabilidad" de Weber, que
el cambio social tiene un ritmo propio que debe respetarse si sus
efectos han de perdurar en el tiempo.
Finalmente, nada de esto perdurar si las instituciones pol-
ticas no se ajustan a los requerimientos y a la dinmica de la
democracia consensual. Me refiero especficamente al sistema
presidencial fuerte y reforzado que estableci la Constitucin de
1980.
No es mera coincidencia que en Amrica Latina los tres tipos
de democracia a los que me he referido en trminos crticos (mayo-
ritaria, plebiscitaria y populista) no slo estn estrechamente rela-
cionados entre s, sino que tambin han ido mano a mano con el
presidencialismo.
Para que la democracia consensual sea duradera en Chile, se
requiere de una forma de gobierno ms flexible, que permita el
proceso de formacin de coaliciones mediante la negociacin y los
acuerdos. Sugiero la hiptesis de que el sistema fuertemente pre-
sidencial establecido por la Constitucin de 1980 es contrario a
este proceso y no contribuye al establecimiento de una democra-
cia estable.
Por lo tanto, para que sta sea perdurable, los cambios que
han tenido lugar a nivel de la cultura poltica deben ser respalda-
dos por instituciones polticas que sean consistentes con los mis-
mos. Despus de todo, el proceso reciente ha dependido en gran
medida de la voluntad de los actores polticos, teniendo presente la
traumtica memoria del autoritarismo y sacando lecciones de nues-
tra experiencia democrtica anterior a 1973.
En relacin a este punto. es muy claro que uno de los factores
que llevaron a la desestabilizacin institucional fue la extraa mez-
cla entre un sistema presidencial y un sistema multipartidista,
cuyas tensiones y contradicciones han sido puestas en evidencia
por un amplio rango de literatura comparativa6 Esperemos que la
experiencia chilena no sea la comprobacin, una vez ms, del dicho
de "el hombre es el nico animal que se tropieza dos veces en la
misma piedra".

6
Entre otros, vase Arturo Valenzuela, The Breakdown of Democratic Regimes: Chi-
le (The John Hopkins University Press, Baltimore, l978}.
98 IGNACIO WALKER

Crecimiento con Equidad

Junto con este concepto de democracia consensual, la necesi-

dad de conciliar crecimiento econmico y justicia social aparece
como uno de los pilares fundamentales del gobierno de la Concerta-
cin, y uno de los elementos bsicos que llevan a la consolidacin
democrtica.
El hecho de que podamos identificar en la actual situacin
internacional ciertas "mega-tendencias" que son comunes a lama-
yoria de las realidades nacionales y regionales (economas de libre
mercado y sistemas polticos pluralistas)7 no implica que, dentro de
esas mega-tendencias. no existan opciones.
En el caso de Chile y de Amrica Latina. existen al menos tres
opciones: la primera se refiere a la opcin neo-liberal que ha estado
presente en la historia reciente del Cono Sur en la forma del "capi-
talismo autoritario" 8 Esta opcin pone un nfasis unilateral en el
crecimiento econmico y considera que las necesidades y demandas
sociales se satisfacen, esencialmente. con los resultados del creci-
miento (efecto de "chorreo"). Ella desarrolla una visin negativa
respecto del Estado y. en el caso chileno. se vio reflejada en la
dictadura de PinGchet y en las pd~t!~as econmicas emprendidas.
por los Chicago Boys.
Por supuesto que esta opcin neo-liberal no est necesaria-
mente conectada a una forma autoritaria, pero resulta interesante
constatar que durante el ltimo siglo en Amrica Latina -desde los
as llamados "Cientficos" en Mxico a principios de siglo, bajo la
dictadura de Porfirio Daz, a los Chicago Boys en Chile, en los aos
ms recientes, bajo la dictadura de Pinochet- las ideas liberales
han estado asociadas a formas autoritarias. Batista, Somoza y Tru-
jillo, entre otros, escribieron algunas de las ms hermosas constitu-
ciones liberales de Amrica Latina. a la vez que abogaban por eco-
nomas de libre mercado. El hecho es, sin embargo, que todos ellos
terminaron como regmenes autoritarios.
Por ahora bstenos con decir, respecto de la opcin neo-liberal,
que la experiencia reciente en Amrica Latina indica que, en el mejor
de los casos, sta a lo ms conduce a un xito parcial -y Chile es un
buen ejemplo de ese xito parcial si consideramos el desempeo de
la economa durante los ltimos aos del rgimen militar.

7
Vase, sobre estas mega-tendencias, Edgardo Boeninger. "Govemance and Deve-
lopment: Issues and Constraints", en Proceedings of the World Bank Annual Con-
ference on Development Economics (World Bank, 1992). Tambin, sobre el concep-
to de "crecimiento con equidad", especial mrito merece Angel Flisftsch en el
debate interno dentro del gobierno de la Concertacin.
8
Sobre estas experiencias recientes, vase Alejandro Foxley, Lan American Experi-
ments in Neo-Conservative Economics (University of California Press, Berkeley,
1983).
 TRANSICION Y CONSOLIDACION DEMOCRATICA EN CHILE 99

En efecto, la apertura de la economa y el enorme esfuerzo

exportador de aos recientes; la reforma del Estado y la emergencia
de una nueva clase empresarial, agresiva y altamente competitiva,
nacida del proceso de privatizacin, pueden ser considerados como
logros importantes del anterior rgimen autoritario.
Sin embargo, estos logros corresponden slo a un caso de xito
parcial, si consideramos tanto el marco poltico autoritario que le
sirviera de base, como el enorme aumento en los niveles de desigual-
dad social, los cuales an siguen siendo uno de los mayores desafios
del actual proceso democrtico, bajo la administracin Aylwin.
Una segunda opcin, en el extremo opuesto de la opcin neo-
liberal, es la opcin populista, la cual, en el caso de Amrica Latina,
ha resultado -al menos en su expresin ms reciente- no en un
xito parcial, sino en un fracaso total.
La opcin populista se presenta como una paradoja: mientras
en algn momento en el pasado aseguraba responder a las necesi-
dades tanto de modernizacin como de democratizacin, hoy no
cumple ni con una ni con la otra.
En efecto, el populismo surgi en Amrica Latina en los aos
30 como una respuesta a la crisis del Estado oligrquico. Consisti
en una alianza multiclasista de sectores populares y medios, orien-
tada a elevar el estndar econmico de las masas por medio de un
proceso de industrializacin, con un fuerte componente estatal.
Normalmente tom la forma de una identificacin entre las masas y
un lder carismtico.
La opcin populista, sin embargo, que predomin en Amrica
Latina durante los aos 40 y 50, presentaba al menos dos proble-
mas: primero, desarroll una visin ambigua en relacin a la demo-
cracia poltica, entendida esta ltima en su forma liberal-occidental
(democracia representativa y pluralista). 9 Lo que importaba, bajo el
arreglo populista, era la incorporacin de las masas, fuese bajo una
frmula autoritaria o democrtica.
Segundo, las caractersticas de la alianza de clases que sirvi
como su base de sustentacin, su fuerte nfasis distributivo y su
casi mtica visin del Estado, todo lo cual no tomaba en cuenta las
restricciones que surgen de la realidad econmica (lo que comn-
mente se conoce como equilibrios macroeconmicos) llev a un
proceso de inflacin e hiperinflacin sostenido y perverso.
Si las palabras de Fujimori ya citadas son la tpica expresin
de "democracia plebiscitaria", las siguientes palabras de Juan Do-
mingo Pern, en una carta escrita a Carlos Ibez del Campo en
1953 -dos genuinas expresiones de caudillos populistas en Amri-

9
De esta manera, por ejemplo, Enzo Faletto hace notar que "el populismo surgi
como respuesta a la crisis del poder oligrquico pero, al mismo tiempo, constitua
un divorcio con el entendimiento liberal de la democracia" Ignacio Walker, "De-
mocratlc Soctalism in Comparatlve Perspectlve". en Comparative Politics Oulio 1991)
P. 448.
100 IGNACIO WALKER

ca Latina- nos dan un sentido de lo que quiero decir por opcin

populista:
"Mi querido amigo:
"Dele al pueblo, especialmente a los trabajadores. Cuando le
parezca que ya les est dando demasiado, deles an ms. Usted
ver los resultados. Todos tratarn de asustarlo con el fantasma del
colapso econmico. Pero todo esto es una mentira. No hay nada ms
elstico que la economa, a la cual todos temen tanto porque nadie la
entiende" 10
Es fcil entender por qu la inflacin y la hiperinflacin son el
legado del peronismo en Argentina, y del populismo en Amrica
Latina.
El "ciclo populista" 11 tambin ha estado presente en el proceso
reciente de democratizacin en Amrica Latina, y se puede describir
como sigue: el primer ao de un gobierno democrtico recientemen-
te elegido est dirigido a un gran esfuerzo distributivo; esto signifi-
ca estimular la demanda, un importante aumento en los salarios
reales y, de acuerdo a las encuestas de opinin, una alta populari-
de.d del Presidente recin elegido.
En ei segunde ao, hay qu: pag2r la cuenta: inflacin, dficit
fiscal y un deterioro en el nivel de los salarios reales; la pGpt!far:ioad
del Presidente comienza a deteriorarse. Durante el tercer ao, la
crisis econmica se transforma en una crisis social: protestas masi-
vas en las calles, intentos fallidos de poner la inflacin bajo control
(por medio del plan cruzado o austral, en sus distintas versiones},
todo lo cual resulta en un dramtico deterioro de la popularidad del
gobierno. Finalmente, durante el cuarto ao, la crisis social y eco-
nmica se convierte en crisis poltica: esta es la lgica perversa del
"ciclo populista". No es ninguna coincidencia que Alan Garca en
Per, Ral Alfonsn en Argentina y Jos Samey en Brasil, -todos los
cuales haban experimentado una enorme popularidad durante su
primer ao de gobierno- terminaron con una sola gran preocupa-
cin: cmo acelerar el traspaso del poder a sus sucesores -lo que en
el caso de Argentina lleg cerca de una crisis constitucional12
Esta es la lgica y la dinmica del "ciclo populista" en el recien-
te proceso de democratizacin en Amrica Latina.

10
En Albert Hirschman, The Tum to Authoritarianism in Latn America and the
Searchjor its Economic Determinants, en David Collier (ed.), "The New Authorita-
riansm in Latn America, (Princeton Unversity Press, 1979) p. 65.
11
El trmino se ha tomado de Alejandro Foxley, Ministro de Hacienda de Chile,
segn aparece en varias de sus intervenciones pblicas.
12
Uno de los problemas del presidencialismo, comn en los tres casos, es que
establece un perodo fijo de tiempo, faltndole as la flexibilidad de un rgimen
parlamentario. El nico instrumento poltico y constitucional disponible por me-
dio del cual un Presidente de la Repblica puede ser removido de su cargo en un
sistema presidencial (acusacin presidencial o impeachment) es ms un mecanis-
mo de crisis que uno de solucin poltica.
 TRANSICION Y CONSOLIDACION DEMOCRATICA EN CHILE 101

En el caso de Chile, desde la ventajosa perspectiva de aparecer

como la "ltima" transicin y asumiendo las lecciones de la reciente
democratizacin en Amrica Latina y de nuestra propia experiencia,
tanto antes como despus de 1973, el gobierno de la Concertacin
ha presentado una alternativa tanto a la opcin neo-liberal como a
la populista; me refiero a la opcin basada en el "crecimiento con
equidad".
En efecto, los dos primeros aos de la administracin Aylwin
demuestran que existe una alternativa tanto a las polticas econ-
micas neo-liberales del reciente "capitalismo autoritario", con su
nfasis unilateral en el crecimiento econmico, como a la opcin
populista que ha sido tan difundida en Amrica Latina, con su
nfasis unilateral en la distribucin -la primera conduciendo, en
el mejor de los casos, a un xito parcial y la ltima a un fracaso
total.
De esta manera, en agudo contraste con la lgica perversa que
est presente en el "ciclo populista", que slo muy tardamente
viene a comprender que la inflacin es el verdadero enemigo de las
clases asalariadas y de una administracin econmica slida, el
primer ao de la administracin Aylwin fue uno de estricto ajuste
econmico, orientado a poner a la inflacin bajo control.
Tambin en agudo contraste a las visiones unilaterales de la
opcin neo-liberal, que est dispuesta a pagar cualquier precio
para mantener los equilibrios macroeconmicos, junto con las pol-
ticas de ajuste econmico sealadas, se aprob una reforma tribu-
taria durante el primer ao de un gobierno democrtico recin
elegido, de manera de financiar un esfuerzo social ms agresivo
orientado al servicio de la "deuda social", la que apareca como uno
de los ms dramticos legados del autoritarismo.
Ms an, la reforma tributaria se hizo posible luego de arduas
negociaciones en el Parlamento con el partido mayoritario de la
oposicin (Renovacin Nacional); todo esto, de acuerdo a las reglas
de la "democracia consensual".
As, lejos de gobernar por decreto presidencial o de culpar a las
instituciones democrticas por sus "desaciertos", el gobierno de la
Concertacin ha llamado muy deliberadamente a la oposicin a la
negociacin respecto de los temas ms delicados. La premisa detrs
de esta poltica es que las instituciones polticas s son importantes
en trminos de la consolidacin democrtica.
En resumen, poner la inflacin bajo control por medio de un
estricto ajuste econmico no se llev a cabo a un costo social
intolerable. La opcin en favor del "crecimiento con equidad" exige
un esfuerzo simultneo orientado tanto hacia el crecimiento econ-
mico como a la equidad.
Para resumir, luego de ms de dos aos de la administracin
Aylwin, las cifras econmicas son ms que alentadoras: la inflacin
ha disminuido (18,7 por ciento, de 27,3 por ciento en 1990, con la
expectativa para 1992 de 13%) y el crecimiento ha aumentado (6
102 IGNACIO WALKER

por ciento en 1991, comparado a 2 por ciento en 1990 -debido al

proceso de ajuste econmico, con la expectativa para 1992 de 8%)
junto a un supervit comercial de US$1,5 billn en 1991, un pre-
supuesto fiscal completamente financiado y los ms altos niveles de
inversin y ahorro de los ltimos veinte aos. En trminos de inver-
sin extranjera, sta constituy el 5 por ciento del PNB en 1991,
correspondiendo a una de las tasas ms altas en el mundo.
Pero, junto con crear las condiciones para un proceso de creci-
miento econmico sostenido, las polticas econmicas de la admi-
nistracin Aylwin han ido simultneamente orientadas a lograr una
mayor equidad.
De esta manera, luego de ms de dos aos de la actual adminis-
tracin, el desempleo ha disminuido (5 por ciento); se crearon 130.000
empleos en 1991; los salarios reales aumentaron en un promedio de
6,8 por ciento; el salario mnimo se increment en un 16 por ciento
en trminos reales (cuando se compara a 1990); el gasto pblico
social ha aumentado en 30 por ciento, comparado al presupuesto de
1989, ubicndose en el nivel ms alto registrado en toda la historia
de Chile. Esto, a su vez, ha significado un importante avance en
trminos de programas de vivienda, salud y educacin, as como en
capacitacin la.1:;cral para i.os jvc:::.eo ~!00.000 durante el peri~dc de
cuatro aos) y un aumento en las pensiones para ios jubiladas (!as
pensiones mnimas han aumentado en un 12 por ciento en trminos
reales durante los aos 1990-1992); adems, un milln de familias
han tenido la oportunidad de renegociar sus deudas (impuestos,
vivienda, crditos universitarios y agricolas, etc.).
Quiz an ms significativo, datos de marzo de 1992, sobre
distribucin de ingresos, demuestran que mientras el quintil co-
rrespondiente al 20 por ciento de ms altos ingresos ha disminuido
su participacin en el ingreso total de 59,5 por ciento en 1989 a
54,7 por ciento en 1991, los cuatro quintiles restantes, correspon-
dientes a los sectores medios y bajos, han aumentado su participa-
cin en el ingreso total durante el mismo perodo.

La siguiente tabla expresa esta realidad.

Distribucin del ingreso totaL segn quintiles por hogares

(septiembre-noviembre de cada ao, porcentqje)

Quintil 1989 1990 1991

l 4,6 4,9 5,5
2 8,0 8,4 9,2
3 11,3 11,5 12,4
4 16,6 17,2 18,2
5 59,5 58,0 54,7
TOTAL 100,0 100,0 100,0

(Fuente: Encuesta Suplementaria de Ingresos. Instituto Nacional de Estadsticas, 1992).

 TRANSICION Y CONSOLIDACION DEMOCRATICA EN CHILE 103

En resumen, el compromiso con la equidad se est materiali-

zando sin erosionar las bases de un proceso sostenido de creci-
miento econmico; esto, en parte, como resultado de un dificil pero
exitoso equilibrio entre polticas fiscales conservadoras, orientadas
a poner la inflacin bajo control, y polticas sociales progresistas,
orientadas a reconciliar el crecimiento econmico con la equidad.
En definitiva, aunque no estoy sugiriendo que el caso chileno
sea un "xito", y menos an un modelo que otros deban seguir, s
pienso que existe una oportunidad real de conciliar democracia
poltica, crecimiento econmico y equidad.
Ms an, esto no ha sido slo el resultado de las polticas
emprendidas por el gobierno de la Concertacin; tambin ha sido
posible debido al rol constructivo que ha jugado la oposicin, la
cual, habindose identificado con el anterior rgimen militar, busca
una nueva legitimidad democrtica.
Es tambin el resultado de transformaciones significativas que
estn teniendo lugar a nivel de las relaciones laborales, desde un
esquema confrontacional que prevaleci en el pasado, a uno basado
en la cooperacin. Esto ha sido posible gracias a la contribucin
tanto de trabajadores como de empresarios, bajo un esquema de
Concertacin Social.
Baste con decir respecto de esta materia, que las reformas
laborales que se han aprobado hasta ahora en el Parlamento -lue-
go de arduas negociaciones con la oposicin, buscando un amplio
consenso- darn como resultado, en 1992, el primer cdigo del
trabajo que se promulga en democracia en la historia de Chile (los
dos que existieron antes fueron promulgados bajo la dictadura de
Ibez durante los aos 20, y bajo la dictadura de Pinochet en los
aos 70).
Finalmente, y definitivamente no menos importante, esto tam-
bin ha sido posible dentro del contexto de una normalizacin gra-
dual y creciente de las relaciones entre civiles y militares, aunque
tambin es claro que an queda mucho por hacer en este campo.
Respecto de este tema tan sensible, que fue puesto a prueba de
manera significativa durante el primer ao de la administracin
Aylwin, a propsito del trabajo de la Comisin de Verdad y Reconci-
liacin y el informe evacuado por la misma, debemos tomar en
cuenta que los conflictos con las FF. M. no se remontan al golpe
de Estado de 1973 y el rgimen autoritario posterior, sino que dan
cuenta de una historia de desencuentro que se remonta al menos a
la dcada de 1930. En esa perspectiva, aunque en el breve lapso de
dos aos y medio de gobierno se aprecian avances significativos,
an queda mucho camino por recorrer.
Finalmente, en una perspectiva comparativa, se puede decir
que es quiz esta opcin en favor de la "democracia consensual" y
el "crecimiento con equidad" lo que caracteriza al proceso chileno.
Mientras la democracia consensual aparece como una alternativa a
las democracias mayoritaria, plebiscitaria y populista, que hemos
104 IGNACIO WALKER

conocido en Amrica Latina, la opcin de crecimiento con equidad

aparece como alternativa tanto a la opcin neo-liberal como a la
populista. A fin de cuentas, tanto la democracia consensual como
el crecimiento con equidad estn orientados, de acuerdo con las
palabras iniciales de Weffort, a construir una sociedad ms integra-
da, entendida como el punto de convergencia entre democratizacin
y modernizacin.