CAPITULO IV

ASPECTOS PROCESALES DE LA ACCIN POPULAR EN LA

JURISPRUDENCIA

4.1 LA LEGITIMACIN PARA OBRAR ACTIVA EN EL PROCESO DE ACCIN

POPULAR.

El proceso de control de la constitucionalidad de las normas reglamentarias

precisamente debe su nombre a la legitimidad extraordinaria que le caracteriza
para permitir su promocin a cualquier persona con capacidad jurdica. La
legalidad constitucional de los reglamentos es considerada un valor pblico de
tal importancia que se permite a cualquier persona poder instar la accin popular
en el caso concreto. Como es propio de esta forma de legitimacin el accionante
de modo popular no afirma derecho e inters alguno como suyo, ni tampoco la
potencialidad o acaecimiento o efectiva aplicacin de la norma reglamentaria,
sino se limita a afirmar que el ordenamiento le reconoce el derecho a la actividad
jurisdiccional con base nicamente en la defensa de la juridicidad. En este
sentido, la legitimidad de la accin popular le corresponde a todos y cada uno
 de los sujetos de derecho que componen la colectividad nacional y que cuenten
con capacidad procesal, con prescindencia que posea o no, un inters legtimo
o derecho afectado por la vigencia de la norma reglamentaria, o incluso que se
encuentre en el mbito subjetivo de aplicacin de la norma, es decir, con alguna
potencialidad de aplicacin. De este modo, la accin popular tiene como objetivo
la defensa objetiva de la constitucionalidad y legalidad afectada por el ejercicio
de la potestad reglamentaria y no de proteger derechos o intereses legtimos
individuales afectados. Por su propia naturaleza, la accin popular tiene como
caracterstica esencial ser una accin pblica, por lo que cualquier persona o
ciudadano, sin que tenga legtimo inters, puede ejercitarla sin necesidad de
acreditar la legitimatio ad processum propia de las acciones de ndole
privada1

Nos encontramos frente al rasgo ms tipificante del instrumento procesal que

incluso le ha servido para darle nombre al proceso mismo. Conforme a esta
peculiaridad en defensa de la legalidad, cualquier persona y, en merito a su sola
condicin de tal, ejerce la accin sin necesidad de tener que alegar ni demostrar
la existencia o provecho subjetivo alguno, siendo suficiente el inters que
representa restablecer la constitucionalidad o legalidad del ordenamiento
jurdico que se afirma vulnerado por un ejercicio indebido de la potestad
reglamentaria de la Administracin. Pese a ello, se constata que en la prctica,
un nmero importante de casos presentados el actor posee pese a que como
vemos no le es exigible ni menos acreditable- una relacin directa entre la
norma y sus derechos e intereses subjetivos.2

El artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional ha optado por simplificar al

extremo, la calificacin de los sujetos legitimados para interponer la demanda.
Sucintamente dice La demanda de accin popular puede ser interpuesta por

1
DANOS ORDOEZ, Jorge y SOUSA CALLE, Martha; El Control jurisdiccional de la constitucionalidad de las
normas jurdicas de carcter general en el libro dirigido por Francisco Eguiguren, La Constitucin de 1979 y
sus problemas de aplicacin, Lima: Cultural Cuzco, 1987, p. 323
2
HUERTA GUERRERO, Luis Alberto; Proceso de accin popular y visita familiar entre internos de
establecimientos penitenciarios, Gaceta Constitucional No. 51, p .71.
 cualquier persona, sin diferenciar entre las diferentes formas de personas que
existen o si estas requieren de la ciudadana para ejercer esta accin. Por el
contrario, su antecedente el artculo 4 de la derogada Ley Procesal de la Accin
Popular estableca como legitimados para interponerla a:

1.- Los ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus derechos.

2.- Los ciudadanos extranjeros residentes en el Per.

3.- Las personas jurdicas constituidas o establecidas en el Per, a travs de

sus representantes legales.

4.- El Ministerio Pblico de conformidad con la facultad que le confiere el inciso

1) del artculo 250 de la Constitucin.

Con esta redaccin se debe entender que califican como persona todos los
supuestos que estaban en el artculo 4 de la Ley No. 24968, esto es, personas
nacionales o extranjeras, naturales o jurdicas, etc. Aunque la jurisprudencia de
la Corte Suprema permanezca asociando la legitimidad para ejercer esta accin
con la ciudadana, en sus pronunciamientos: El Proceso constitucional de
accin popular es aquel que puede ser emprendido por cualquier ciudadano,
independientemente de que la norma que se impugne lo afecte o no, pues
procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad. Es decir, a travs de
este proceso se reconoce la posibilidad que cualquier ciudadano defienda un
inters que no le concierne como simple particular, sino como miembro de una
determinada colectividad. En otros trminos el proceso constitucional de accin
popular est pensado en una suerte de control ciudadano sobre el poder
reglamentario de la administracin pblica y, sobre todo, para el caso del
Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia puede
vulnerar las leyes y la Constitucin.3 En el anlisis jurisprudencial efectuado
hemos apreciado que en un universo de 229 casos han planteado demandas

3
Fundamento Stimo, Sentencia Proceso de Accin Popular No. 0386-2009-LIMA de 16 de junio de 2009,
publicada el 06 de junio de 2010. Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente Corte Suprema de
Justicia de la Republica.
 de accin popular, sin que el Poder Judicial haya cuestionado algn aspecto de
su legitimacin, las siguientes personas:4

- Personas Naturales: 127 (55%) 185

- Personas Jurdicas: 69 (30 %)
- Entidades Estatales 27 (11%)
- Colegios profesionales: 04 (1.7%)
- Defensora del Pueblo: 01 (0.43%)

Adentrarse en este tema, solo cobra sentido con el objetivo de desentraar si

por, determinadas condiciones subjetivas, determinadas personas pueden
ostentar la condicin de actor pblico. Nos referiremos concretamente a los
casos de los: extranjeros, las autoridades pblicas, las personas jurdicas de
derecho privado, y las entidades estatales.

4.1.1 LA LEGITIMIDAD DE LOS EXTRANJEROS.

La posicin tradicional de la doctrina nacional fue hacia la limitacin a los

extranjeros para que puedan ser actores pblicos en materia de control
constitucional abstracto de normas reglamentarias. En esa lnea se ha
afirmado que:

En razn de la nacionalidad sera conveniente permitir la accin solo

a los nacionales. En lo que respecta a los extranjeros no parece
saludable que se permita su interposicin a los que se hallan de paso
por el pas, esto es a los turistas, desde que no se les considera como
miembros permanentes de la comunidad y, por lo mismo, la anulacin
de la norma no los va a beneficiar ni directa ni indirectamente,

4
Es de destacar que se encuentra compartidas las experiencia como demandante en accin popular entre
personas naturales y otras entidades, colegios profesionales, asociaciones, sindicatos, y similares. Ello es as
contrariamente a lo que se podra pensar porque, en la actualidad, difcilmente una persona fsica carente de
estudios en Derecho dispone del inters, recursos tcnicos, econmicos y jurdicos suficientes para sostener
un proceso judicial contra la administracin, salvo que cuente con algn inters o derecho subjetivo afectado
por su aplicacin, en cuyo caso, acudir a la va del contencioso o amparo y no al proceso de accin popular.
La relevancia de esta perspectiva es que la demanda de accin popular ms que un proceso ejercido
masivamente por ciudadanos comprometidos con la legalidad, es un proceso promovido, en igual medida,
por personas jurdicas y organismos administrativos.
 Respecto al extranjero residente y del domiciliado, sean personas
naturales o jurdicas, por el hecho de considerrseles miembros ms
o menos permanentes de la comunidad, debe permitrseles plantear la
accin que faculta el artculo 133 de la Constitucin, siempre que el
petitorio no afecte a la ciudadana5,6

La Comisin presidida por Mario Pasco, propuso que para interponer

demanda de accin popular el extranjero cuente con una residencia de cinco
aos y legtimo inters econmico o moral para accionar. Dicha posicin se
fundaba en que era necesario acreditar que el extranjero afirmara la voluntad
de no ser un transente, y en el entendido que las normas reglamentarias
tambin se dictan para los residentes.7 En esa lnea se afirm que:

() nos pareci inconveniente, desde todo punto de vista, que

pudiramos reconocerle a un extranjero los mismos y plenos derechos
constitucionales que al peruano por el simple hecho de estar, por
ejemplo, de trnsito en nuestro pas; y nos pareci de otro lado, que si
bien el ciudadano peruano puede accionar en defensa de un principio
como es la constitucionalidad y la legalidad, al extranjero deberamos
exigirle, para el ejercicio de esta misma accin, que demostrara
legtimo inters econmico o moral y una permanencia mnima en el
Per, una residencia de cinco aos y legtimo inters econmico o
moral para accionar.

En esta lnea, la Ley Procesal de Accin Popular solo habilit la posibilidad

de demandar a los ciudadanos extranjeros residentes en el Per. La actual
norma no establece ninguna regulacin al respecto, quedando en ese
sentido, sujeto a las reglas procesales comunes y las normas del rgimen de

5
ALVAREZ SIMONETTI, Manual; op. Cit. 80.
6
En idntico sentido favorable a la legitimidad de los ciudadanos extranjeros residentes en el pas se
manifiestan tambin LANDA ARROYO, Cesar; Tribunal Constitucional y Estado democrtico. PUC, Fondo
Editorial 1999, 177; y ORTECHO, Vctor Julio; Jurisdiccin Constitucional y procesos constitucionales: Habeas
corpus y amparo- Habeas data- Accin popular- Accin de cumplimiento- Inconstitucionalidad. p. 226.
7
PASCO, Mario; Exposicin sobre la Ley Reguladora del ejercicio de la accin popular. Revista del Foro, p. 122.
 extranjera vigentes. El tema ha sido objeto de preocupacin actual en juristas
como QUIROGA, para quien el Cdigo abre de modo desmedido e
innecesario la legitimacin activa de este proceso, pudiendo hasta una
persona (natural o jurdica) extranjera poseer dicha calidad, sin tener un
sustento terico concreto en la exposicin de motivos respectiva. Es decir,
personas que luego van a carecer de responsabilidad absoluta respecto de
lo que hagan o pidan.8

4.1.2 LA LEGITIMIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS.

Una tendencia superada en la actualidad fue la de excluir de la posibilidad de

interponer esta accin a quienes eran autoridades gubernamentales en
funcin de determinados cargos pblicos. As se expres que:

En razn del cargo o funcin, es necesario limitar el ejercicio de la

accin no concedindola al Presidente de la Republica que dict el
Decreto gubernativo o resolucin o a los Ministros de Estado que lo
firmaron o expidieron, ni a los que se encuentren en actual ejercicio de
la Magistratura. Tampoco deberan interponerla los Procuradores
Generales de la Republica, puesto que la funcin de los mismos es
defender al Estado y a la norma que se impugne y la etapa en la que
les est permitido intervenir en un proceso por accin popular, no es
al comenzar el mismo, -o sea como entablando la demanda- sino al
contestarla. (Ejecutoria del 23 de noviembre de 1962).9

Hoy en da no resulta atendible esta limitacin a los funcionarios pblicos, por

ser discriminatorio. Incluso el Tribunal Constitucional ha admitido la
presentacin de demanda de accin popular a los alcaldes, en los trminos
siguientes:

20. Al respecto, es importante aclarar que este Tribunal Constitucional

no niega que las municipalidades provinciales tengan la facultad de

8
QUIROGA LEON, Anbal; El derecho procesal en el Per y el Cdigo Procesal Constitucional. Op. 156.
9
Citada por lvarez Simonetti, op. Cit., p. 79
 invocar la inconstitucionalidad de una determinada Ley o Decreto
Supremo que, a su criterio, pueda afectar sus competencias. De
hecho, no debe olvidarse que, segn el artculo 203 inciso 6 de la
Constitucin, los alcaldes provinciales cuentan con legitimacin para
interponer la accin de inconstitucionalidad prevista en el artculo 200
inciso 4 de la Constitucin. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el
artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional, cualquier persona
puede interponer una accin popular contra los reglamentos, por
infraccin de la ley o de la Constitucin.

21. Sin embargo, lo que en modo alguno puede aceptarse es que

dichas municipalidades provinciales se atribuyan a s mismas la
competencia para declarar la inaplicabilidad de una norma de alcance
general en sus respectivas circunscripciones, so pretexto de que stas
infringen la Constitucin o la ley. En este punto, el Tribunal
Constitucional debe recordar su reiterada lnea jurisprudencial en el
sentido de que este Colegiado ostenta el monopolio de rechazo de las
normas con rango de ley en nuestro ordenamiento jurdico, no
pudiendo interpretarse en ningn caso que los gobiernos locales
ostentan una competencia similar a la mencionada.10

4.1.3 LA LEGITIMIDAD DE LAS PERSONAS JURDICAS DE DERECHO

PRIVADO.

Durante la vigencia de la Ley Procesal de Accin Popular que explcitamente

habilitaba a las personas jurdicas para interponer esta accin, cierta doctrina
se manifest en contra sealando que la legitimidad para obrar debera
entenderse limitada nicamente a las personas naturales afirmando que
siendo una accin popular, pblica o ciudadana consideramos discutible que

10
EXP. N. 00006-2010-PI/TC (Sentencia del 28 DE SEPTIEMBRE DE 2010), Proceso de Inconstitucionalidad
iniciado por el Presidente de la Republica contra las Municipalidades Provinciales de Cajatambo, Yauyos y
Canta.
 el artculo 4 de la Ley No. 24968 concediera legitimidad para obra activa a
las personas jurdicas, que no pueden ser ciudadanos.11

Sin embargo, en la revisin jurisprudencial realizada evidentemente un

nmero importante de procesos constitucionales han sido promovidos por
personas jurdicas de derecho privado (69 casos), siendo particularmente
empleada por asociaciones profesionales, sindicatos, empresas,
comunidades campesinas, frentes regionales, organizaciones no
gubernamentales, gremios empresariales, entre otros. Incluso cuando en
estos casos, la judicatura ha optado por no exigir alguna representacin
formal a los actores, pudiendo entender en defecto de ella, que la demanda
se interpone por las personas naturales que suscriben la demanda.12

4.1.4 LA LEGITIMIDAD DE LAS PERSONAS JURDICAS ESTATALES.

Un supuesto controvertido ha sido la admisin, como legitimados para

interponer estas demandas a las entidades pblicas conformante del Estado
por medio de sus representantes legales. No obstante, su presencia ha sido
recurrente como una expresin de la juridificacion de las controversias entre
diversos niveles de gobierno y entre organismos sujetos a potestades de
intervencin de otras autoridades superiores.

Han sido casos emblemticos de procesos de accin popular promovidos por

personas jurdicas estatales los siguientes: (entre otros).

- Demanda interpuesta por Gobierno regional de Puno contra el D.S.

No. 056-2005-RE dado por el Poder Ejecutivo.13

- Demanda interpuesta por Gobierno Regional de Lambayeque contra

el D.S. No. 043-2004-PCM que aprueba Lineamientos para la

11
ABANTO TORRES, Jaime David; op. Cit.,
12
HUERTA GUERRERO, Luis Alberto; Proceso de accin popular y tercerizacin laboral, Gaceta
Constitucional, No. 52, p. 116.
13
Sentencia A.P. No. 2500-2006 de 03 de agosto de 2007 de la Corte Suprema de Justicia de la Republica.
 elaboracin y aprobacin del cuadro para la asignacin de personal
dada por el Poder Ejecutivo.14

- Demanda interpuesta por Gobierno Regional de Arequipa contra el

D.S. No. 017-2007-ED que aprueba Reglamento de la Ley No. 28988
sobre la educacin como servicio pblico dado por el Poder
Ejecutivo.15

- Demanda interpuesta por Municipalidad Metropolitana de Lima contra

Resolucin de Consejo Municipal No, 012-2001/CM-MPH-M de 19
abril de 2001 que crea Municipalidad del Centro Poblado Menor del
anexo 22, Pampa Canto Grande, de la provincia de Huarochir. 16

- Demanda interpuesta por Municipalidad Provincial del Collao contra el

Decreto Supremo No. 003-2008-AG que incluye localidades en la
Zona Reservada Aymara Lupaca.17

- Demanda interpuesta por los Municipios Distritales de Santa Rosa,

Conducir y Capaso contra el D.S. No. 038-2004-PCM que aprueba el
Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales incluyendo
al Proyecto Especial Lago Titicaca. Aqu se plante una excepcin de
falta de legitimidad para obrar de las demandantes y la Corte lo deneg
indicando que el artculo 84 del Cdigo otorga legitimidad a cualquier
persona para interponer la presente accin de garanta.18

- Demanda interpuesta por Gobierno Regional de Arequipa contra D. S.

No. 074-2007-PCM (prorroga plazo para transferencia a gobiernos

14
Sentencia A.P No. 2666-2006 de 03 de agosto de 2007 de la Corte Suprema de Justicia de la Republica.
15
Sentencia Exp. No. 761-2009-LIMA de 18 de junio de 2009 de la Sala de Derecho Constitucional y Social
Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la Republica.
16
Sentencia de la Corte Suprema No. 234-2009-LIMA de 16 de junio de 2009 publicado el 28 de abril de
2010.
17
sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de 16
de junio de 2009 publicada el 12 de febrero de 2010.
18
Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia, Exp. No. 1907-2005
de 24 de marzo de 2006, publicada el 17 de junio de 2006.
 regionales de funcin de administracin del proceso de saneamiento
fsico legal de la propiedad agraria. Resultado infundada.19

Esta relacin constata el frecuente empleo de este proceso de control

normativo de accin popular, en particular, para dar forma jurdica a las
controversias suscitadas en el proceso de descentralizacin del Estado. De
tal modo las demandas por esta materia entre las instancias descentralizadas
con los niveles nacionales e incluso entre organismos subnacionales por
alegaciones de competencia han sido frecuentes con motivo de la emisin de
normas reglamentarias por alguna de ellas. Incluso el Poder Ejecutivo cre
mediante un procedimiento interno20 para el ejercicio de esta demanda contra
instancias descentralizadas. Segn este procedimiento el Sector que
identifique la norma reglamentaria ilegal o inconstitucional proveniente de
una instancia regional o local debe premunirse de un informe legal
sustentando esa situacin, proponerlo al Ministro del Sector, quien de
compartir la posicin planteada lo remite al Procurador Pblico Especializado
en materia constitucional para que inicie la demanda correspondiente Cabe
agregar que dicha Procuradura tambin tiene la competencia para la
defensa del Poder Ejecutivo cuando a su vez, sea demandada por instancias
descentralizadas del Estado en accin popular.

19
3 Sentencia de la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la
Republica de 20 de marzo de 2009 (Exp. No. 2975-2008-LIMA, publicada el 3 de junio de 2010.
20
D.S. No. 043-2005-PCM de 15.JUN.2005 y sus modificatorias por D.S. No. 058-2010-PCM.
4.2 LA COMPETENCIA DEL PODER JUDICIAL PARA CONOCER DE LA
DEMANDA DE ACCIN POPULAR.

El control abstracto de las normas reglamentarias est confiado a la accin

popular que, como afirma GARCIA MARTINEZ21 puede considerarse
concentrado en la medida en que la legitimacin de dicho control no recae en la
totalidad de los rganos jurisdiccionales del Poder Judicial, aunque por otra
parte, tampoco se concentra en un solo rgano de aquel Poder (); en
definitiva, la legitimacin de la accin popular recae en exclusiva en unos
rganos concretos del Poder Judicial.

No es un modelo concentrado puro porque distribuye competencias en dos

instancias del Poder Judicial, aunque con una clara tendencia a la centralizacin
en la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, que revisa en apelacin
las decisiones de primera instancia y tambin en consulta, a falta de recurso de
la parte afectada, como factor de referencia para uniformizar la interpretacin
constitucional y el control jurdico sobre las normas reglamentarias.

Desde el rgimen legal anterior la competencia judicial ha sido diseada

desdoblada en una primera instancia en la Corte Superior y en segunda
instancia a cargo de la Corte Suprema (Sala de Derecho Constitucional y
Social). Este esquema ha sido confirmado por el Cdigo Procesal Constitucional
manteniendo la opcin legislativa planteada por la antigua Ley Procesal de
Accin Popular. La norma en comento indica lo siguiente:

Artculo 85.- Competencia.-

La demanda de accin popular es de competencia exclusiva del Poder

Judicial. Son competentes:

21
GARCIA MARTINEZ, Mara Asuncin; El control de constitucionalidad de la leyes. Recurso y cuestin de
inconstitucionalidad. Serie: Constitucin y Derechos Humanos No. 03. Jurista Editores. Agosto, 2005, Lima-
Per, p. 318
 1) La Sala correspondiente, por razn de la materia.22

2) La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los

dems casos.

Este particular diseo se debi al inters que tuvo la comisin elaboradora del
anteproyecto de la derogada Ley Procesal por conciliar la necesidad de un
procedimiento breve pero a su vez, que satisfaga la garanta de la instancia
plural.

En esa lnea dicha Comisin afirmaba que:

Puestos en la disyuntiva, la Comisin fue unnime y categrica:

haba que preservar el valor de la celeridad, haba que darle la
mxima importancia a la intervencin de la Corte Suprema, haba
que conjugar pues estos dos valores dentro de un procedimiento
nuevo, pero al mismo tiempo compatible con el procedimiento
general que regula las acciones dentro de nuestros procesos civiles,
penales o de cualquier ndole; y por lo tanto, con algo de innovacin
pero respetuosos de los precedentes y la tradicin jurdica de este
pas, se ha previsto un proceso que se inicia ante las Cortes
Superiores.23

Desde la ptica judicialista ha sido cuestionada esta opcin24 por considerar que
las Salas Superiores son rganos colegiados ms bien habituados al trabajo de
revisin de actuaciones de los jueces especializados al resolver apelaciones,
proponiendo que sea vista en instancia nica por la Corte Suprema. Ello, se
afirma, redundara en economa y celeridad procesal. Es conveniente advertir
que la deficiente redaccin del artculo 85 parece precisar que slo en el caso

22
La mencin a la razn de la materia se refiere a que la Sala competente puede ser alguna especializada tales
como la laboral o agrario si el contenido del reglamento fuera ese, y en su defecto, por la Sala Civil ordinaria.
23
PASCO COSMOPOLIS, Mario; La Ley Reguladora del Ejercicio de la accin popular. P. 125.
24
ABANTO TORRES, Jaime David; La Accin Popular en el Cdigo Procesal Constitucional. Luces y sombras de
la cenicienta de la Justicia Constitucional Peruana. Julio de 2004. http://blog.pucp.edu.pe/item/16136/la-
accion-popular-en-el-codigo-procesal-constitucional
 de las Cortes Superiores de distritos judiciales distintos a Lima la competencia
funcional corresponde en razn de la materia que trate la norma reglamentaria
cuestionada (ej. Sea laboral, agraria, constitucional, etc.). Ello parece
desprenderse del inciso primero que indica La Sala correspondiente, por razn
de la materia de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el rgano
emisor, cuando la norma objeto de la accin popular es de carcter regional o
local y no hacer similar precisin en el inciso segundo que aborda en caso de
la Competencia de la Corte Superior de Lima.25

En verdad, la definicin de la competencia de la Sala Superior debe concordarse

con el Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial, que nos
informa que cualquiera que sea el distrito judicial, la competencia de la Salas
Superiores deben atender a la materia que trate el reglamento, de tal suerte,
que si se trata de normas reglamentarias de contenido laboral corresponder
conocerlas a la Sala Laboral de la Corte Superior26 y as mismo, si fueran
normas reglamentarias de contenido agrario27; siendo que las dems materias
correspondern a las Salas Civiles.28

El equipo a cargo de este trabajo encargado por el Dr. Sevillano, discrepamos

de la disgregacin de la competencia en funcin de la materia que aborde el
reglamento, puesto que lo esencial es ejercer de manera previsible y cientfica
la funcin de control normativo en proteccin de la Constitucin y de la legalidad,
sin para ello ser determinante la materia que aborde el reglamento, adems de
suponer equivocadamente que la norma reglamentaria aborda exclusivamente
una sola materia, cuando en verdad son en un nmero importante de los casos,

25
Este defecto fue advertido por HUERTA GUERRERO, Luis Alberto; La accin popular en las demandas contra
disposiciones de alcance general. Jurdica, Suplemento de El Peruano. Martes 7 de agosto de 2012, p. 7.
26
Artculo 42.- Competencia de las salas laborales.- Las salas laborales de las cortes superiores tienen
competencia, en primera instancia, en las materias siguientes: a. Proceso de accin popular en materia
laboral.
27
Competencia de las Salas Agrarias. Artculo 43.- Las Agrarias conocen: () 2.- En primera instancia, las
acciones contencioso-administrativas y popular, en materia agraria;
28
Para el profesor Danos esta mencin a la especialidad debera conducir a que si se trata de reglamentos
comerciales, tributarios o sancionadores correspondera su conocimiento a las Salas Comerciales, Tributarias
y Penales. Personalmente discrepamos de esa posicin, en particular de la ltima, por cuanto es marcada la
diferencia entre lo administrativo sancionador y lo penal.
 normas multisectoriales. Si as fuera el caso, cmo se pronunciara la Sala
Especializada.29

Finalmente, esta opcin legislativa parece presumir que todo cuestionamiento

seria basado por ilegalidades o inconstitucionalidad por aspectos de fondo en
los que tendra asidero la visin material del tema- pero descuida las otras
variantes del vicio que puede atacar a un reglamento, como son los vicios
formales.

29
A este aspecto se refera el profesor Jorge Danos cuando analizando la competencia privativa de fuero
laboral para conocer de los reglamentos laborales se preguntaba Cul es la instancia competente para
conocer de la demanda contra un decreto o un reglamento que adems de normas laborales regula materias
de ndole comercial, tributaria, etc.? Creemos que en esa situacin deber estarse al examen en cada caso de
la materia preponderantemente del reglamento cuestionado. Si la demanda fuera interpuesta ante el Tribunal
de Trabajo.