Estudios Sociolgicos

ISSN: 0185-4186
revistaces@colmex.mx
El Colegio de Mxico, A.C.
Mxico

Alvarado, Arturo; Diane, Davis

Cambio poltico, inseguridad pblica y deterioro del estado de derecho en Mxico
Estudios Sociolgicos, vol. XIX, nm. 1, enero-abril, 2001, pp. 239-245
El Colegio de Mxico, A.C.
Distrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=59855111

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 Noticias de investigacin

Cambio poltico, inseguridad pblica

y deterioro del estado de derecho en Mxico

Arturo Alvarado
Diane Davis1

Presentacin

EL PRESENTE PROYECTO DE INVESTIGACIN EXPLORA ALGUNAS HIPTESIS acerca del

proceso de cambio poltico que vive el pas, buscando nexos entre la partici-
pacin ciudadana y la (in) verosmil constitucin de un estado de derecho en
Mxico. En este sentido, analiza la situacin mexicana de cambio o transfor-
macin de rgimen poltico, y la constitucin del estado de derecho, dado
que difcilmente podra argumentarse que exista. La interrogante central con-
siste en conocer si se est construyendo y de qu forma un rgimen democr-
tico de derecho o, si no es el caso, qu ocurre en el mbito de las garantas
ciudadanas democrticas esperadas por la poblacin.

El tamao del infierno:

Durante los ltimos aos la inseguridad pblica se ha convertido en un pro-

blema de importancia nacional y la situacin ha empeorado ms rpido de lo
que los ciudadanos y las autoridades hubieran credo hace apenas cinco aos.

1 El presente texto forma parte de un proyecto en torno a la seguridad y el estado de

derecho en Mxico, financiado por la fundacin John D. and Catherine C. MacArthur.

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Para mediados de los aos noventa los ciudadanos mexicanos estaban entu-
siasmados ante las perspectivas de democratizacin del rgimen poltico y la
salida del rgimen autoritario, despus de dcadas de gobierno unipartidario.
El optimismo se deba en parte al declive del Partido Revolucionario Insti-
tucional (PRI) en todas las contiendas electorales, pero sobre todo por el triunfo
opositor del ingeniero Cuauhtmoc Crdenas como jefe de gobierno de la ca-
pital, en julio de 1997, en la primera lucha electoral por la jefatura de gobier-
no de la ciudad en ms de medio siglo.
Pero en la actualidad, con casi tres aos de gobierno del PRD en la capital,
la sensacin de inseguridad contina permeando tanto a la sociedad civil como
a distintos sectores del gobierno capitalino, mientras que el reto de la demo-
cracia electoral decae ante la persistente inseguridad pblica y a el hecho de
que las medidas gubernamentales para resolver el problema todava no dan
resultados.2 El ingreso del PRD al gobierno de la capital produjo una modifi-
cacin crucial tanto de la percepcin como del tratamiento del problema, ya
que el ncleo del debate cambi, de culpar al gobierno por promover la co-
rrupcin, ineficiencia, arbitrariedad e impunidad delictivas, al reto de com-
batir estos problemas, elaborar mejores polticas al interior de un gobierno
democrtico, y ofrecer resultados positivos en el combate a la inseguridad.
A partir de esta experiencia, como tambin de las administraciones de
gobiernos de oposicin, principalmente del Partido Accin Nacional, PAN
pero tambien del PRD, la opinin pblica en varias entidades del pas ha dado
lugar a la idea de que para fortalecer el proceso democrtico es necesario
garantizar la seguridad pblica y el dominio de la ley, y no slo se requiere
continuar luchando contra el dominio priista del gobierno. Muchas organiza-
ciones civiles se han convencido de que uno de los mayores peligros que se
oponen a las libertades civiles y uno de los obstculos para el cumplimiento
de los derechos ciudadanos bsicos est en la capacidad del gobierno local
para establecer el estado de derecho, as como para controlar sus cuerpos de
seguridad pblica, en particular la arbitrariedad y la impunidad policiales.
Esta situacin obliga a preguntar cules han sido los efectos de la de-
mocratizacin en cuanto a la formulacin de algunas polticas pblicas, como
la referida a la seguridad y al mantenimiento y proteccin de las garantas
individuales (sobre la persona y sus bienes)?3

2 Los datos muestran que el promedio diario de delitos ha disminuido, de 700 en 1997 a

652 en 1998 y hay un pronstico de 642 para 1999. Mientras que en 1998 los delitos disminu-
yeron 7%, en 1999 la cifra apenas se reducira 1.5 por ciento.
3 Uno de los problemas centrales en el estudio de la temtica es la definicin de seguri-

dad pblica as como la de estado de derecho. Para fines operacionales es importante definir
seguridad pblica como la poltica gubernamental referida al ejercicio de acciones para preve-
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Qu es lo que explica este estado de cosas? Por qu Mxico se ha trans-

formado de un pas en el que los ciudadanos posean relativamente menor
temor al descontrol y arbitrariedad de la autoridad militar o policial (aunque
siempre hubo desconfianza) hacia una situacin que manifiesta o que de-
manda mucho mayor atencin nacional? Por qu se han incrementado la
inseguridad pblica y la violencia cotidiana? Puede incluirse inclusive el in-
cremento del abuso militar y policiaco con el consiguiente deterioro del go-
bierno de leyes en la mayora de las localidades del pas.
Igualmente cabe preguntar por qu est ocurriendo esto en un pas lati-
noamericano que fue exitosamente desmilitarizado hace varias dcadas? Sera
de esperarse que los problemas de seguridad y respeto a los derechos ciuda-
danos se dieran con mayor probabilidad en aquellos pases que tuvieron en
el pasado reciente regmenes militares, o en donde la desmilitarizacin del
Estado no se hubiera terminado exitosamente, que en pases sin pasado preto-
riano. De all que resulte importante explicar por qu se presenta este proble-
ma en Mxico y por qu en estos aos.
Al comparar a Mxico con el resto de los pases de Amrica Latina ste
siempre result ser la excepcin; ante el dominio militar Mxico logr desde
muy temprana poca el desenvolvimiento de un rgimen autoritario, pero

nir y castigar la delincuencia legalmente sancionada; esta poltica implica la accin de control
poltico de las lites sobre sus propias coaliciones de poder y contra grupos opuestos. Para
aquellos interesados en una definicin ms cercana a las polticas pblicas y la teora jurdica
del Estado, seguridad pblica hace referencia al mantenimiento de la paz y el orden pblicos.
Se trata de la proteccin que se genera a travs de los mecanismos de control penal, y del
mantenimiento de la paz pblica, mediante accin de prevencin y represin de ciertos delitos
y faltas administrativas que la vulneran, particularmente a travs de los sistemas de procuracin
e imparticin de justicia y de los sistemas de policas preventivas. Gonzlez Ruiz, Samuel,
E. Lpez Portillo y J. Arturo Yez, Seguridad pblica en Mxico, problemas perspectivas,
propuestas, Mxico, UNAM, 1994, Seguridad jurdica es la garanta dada al individuo en que
su persona, sus bienes y sus derechos no sern objeto de ataques violentos, o que si stos llegan
a producirse le sern aseguradas por la sociedad proteccin y reparacin; as la accin del
estado garantiza ambas cosas y se emparenta con la seguridad pblica. Asimismo se puede
definir estado de derecho, como la existencia de un gobierno de leyes en el que el principio
que rige la accion de las autoridades de gobierno es el de apego a la legalidad en su accin;
pero tambin se debe incluir en dicha definicin el respeto (convencional) a las personas en
sus bienes y sus personas, a sus derechos humanos, as como la existencia de un mecanismo
mnimo de resolucin de controversias entre los ciudadanos y el Estado o entre los ciudada-
nos mismos, con la finalidad de evitar, si no eliminar, la arbitrariedad de la autoridad contra el
ciudadano. Cuando la nocin jurdica est vinculada a la de legalidad y al estado de derecho
ste debe entenderse como un gobierno sometido a leyes. El principio de legalidad es el funda-
mento bsico del comportamiento de las autoridades en un estado de derecho. (Gonzlez Ruiz,
et al., 1994, p. 43).
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civil. Por supuesto, el hecho de que los militares perdieran el control de la

poltica no signific su desaparicin de la coalicin gobernante; de hecho ha
existido permanentemente una vinculacin peculiar entre la lite poltica del
rgimen con una forma (y participacin) de la autoridad militar siempre pre-
sente. Igualmente el orden policial ha estado vinculado a la dinmica poltica
del rgimen de manera particular.
El argumento de este trabajo supone que la inseguridad pblica se ha
deteriorado como consecuencia de la desintegracin de los mecanismos de
control poltico y organizativo sobre las policas y en menor medida sobre
los militares, y no slo por causa del aumento de la delincuencia en el pas.
La delincuencia y la violencia son fenmenos multicausales que deben ana-
lizarse en cuanto a sus orgenes y a su evolucin en el contexto del desenvol-
vimiento econmico y social del pas. Este trabajo, no obstante, no se refiere
a los componentes de la delincuencia y su etiologa. Hay avances importan-
tes en la reflexin acerca del tema, en el sentido de que aunado a las causas
socioeconmicas del delito existe un insoslayable componente poltico-orga-
nizativo.4 Adems, entre los problemas cruciales en el momento de la transi-
cin destacan la arbitrariedad policial y militar y el involucramiento de los
policas en actos delictivos; dichos fenmenos estn asociados a la compleja
organizacin de los cuerpos de seguridad, as como a los efectos que tienen
en ellos los procesos de cambio administrativo y poltico y la inestable pol-
tica actual.
El segundo propsito del estudio consiste en analizar el efecto conjunto
de la democratizacin y la participacin ciudadana en el mbito general de la
construccin de un gobierno de leyes, y en particular en la reorganizacin de
la seguridad pblica. Uno de los componentes centrales del proceso poltico
en las sociedades contemporneas es la participacin ciudadana, especial-
mente en aquellas democracias en las que la opinin pblica no es un simple
agregado de los intereses colectivos. La participacin de la ciudadana inclu-
ye diversas facetas de la accin aplicada a la construccin de un gobierno
que surja de la voluntad popular, que la escuche y se oriente por sus intereses
y preocupaciones. La participacin significa que el individuo, miembro de la
comunidad, tiene derecho a elegir autoridades, a presentar propuestas y a ser
escuchado por el gobierno democrticamente electo. Ejercer su voz incluye
analizar las propuestas de diversos miembros organizados de la comunidad
poltica, presentar demandas, y efectuar acciones para que el gobierno escu-

4 Rafael Ruiz Harrel explora diversas hiptesis sobre las consecuencias que tiene un mal

gobierno y una serie de polticas que l considera antipopulares y antisociales en la criminali-

dad, Criminalidad y mal gobierno, Mxico, Sansores y Aljure, 1998, p. 15.
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che la voz del ciudadano en las condiciones ms equitativas, situacin que

distingue a las democracias de otros gobiernos autoritarios (Verba, 199X;
Benjamn Page y Robert Shapiro, The Rational Public: James Stimson,
Dynamic representation, APSR, septiembre de 1995, p. 543). Implica adems
que en un rgimen democrtico el gobierno debe atender a la demanda ciu-
dadana de forma tal que las polticas pblicas respondan a dicho inters y
preocupacin.
Para ello proponemos examinar cmo se ha dado la participacin ciuda-
dana en los aos recientes, tanto la organizada por medio de la nueva Ley de
participacin ciudadana, como la que se vena dando en forma de acciones
colectivas urbanas en el D.F. En este sentido, nos interesa conocer el efecto
que la nueva forma de orientacin de la participacin ciudadana ha tenido en
las acciones de gobierno, y si dicha accin colectiva influye o modifica el
rumbo de la accin gubernamental. Igualmente interesa conocer la etiolo-
ga de la participacin ciudadana: quines participan, qu dicen, qu hacen,
cmo participan, cul es el efecto de sus actos, si stos influyen realmente o
son manipulados por las lites y los partidos polticos, incluso por las autori-
dades gubernamentales; nos interesa saber si la participacin se da en un
contexto de igualdad poltica bsica y si genera consensos colectivos acor-
des con la igualdad y los principios de justicia o, por el contrario, existen
problemas de origen que distorsionan dicha voz democrtica.
Un aspecto considerado central que contribuye a entender el problema
es el efecto de los cambios polticos en el ejercicio de las garantas constitu-
cionales y el estado de derecho. Estos cambios polticos pueden ser dividi-
dos en tres bloques: por una parte lo que se define como reforma del Estado,
que se refiere a una serie de reformas constitucionales (particularmente en
cuanto a las atribuciones del gobierno en materia de proteccin a la pobla-
cin, seguridad y procuracin de justicia), institucionales y administrativas
estructuradas por distintas administraciones presidenciales al mando de la
coalicin del PRI; en segundo lugar, como componente central de estas refor-
mas estn los procesos de descentralizacin administrativa y parcialmente
poltica parcialmente porque pocas medidas han tendido a descentralizar
la autoridad y no slo los recursos; en tercer lugar pueden hacerse referen-
cia al efecto que produce el cambio poltico electoral, en particular la alter-
nancia, en la formacin de gobiernos locales que buscan resolver los mismos
conflictos y problemas de seguridad aplicando medidas de poltica diversas.
Aun cuando puede considerarse el efecto combinado de estos procesos, se
trata cada uno de ellos con especial atencin a lo largo del trabajo.
Los mexicanos estn experimentando una transformacin poltica en la
estructura del sistema unipartidista que ha tenido profundas consecuencias
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para el ejercicio de la autoridad, como para el diseo e instauracin de las

polticas pblicas, y entre stas en la poltica de seguridad. Consideramos
que las transformaciones institucionales del Estado mexicano pueden haber
establecido fundamentos parciales para los recientes cambios en seguridad
pblica y para los patrones actuales de abusos y arbitrariedades policiales,
militares y paramilitares contra la ciudadana.
La posibilidad de que el cambio poltico afecte el control sobre los cuer-
pos de seguridad pblica ha sido planteada con anterioridad como conse-
cuencia de la prdida del control central-unitario de las policas por parte de
la coalicin priista (Gonzlez Ruz, et. al., 1994: 93), por lo que es de espe-
rarse que surjan conflictos entre los mandos policiales y miembros de la lite
emergente de los partidos de oposicin, como hechos represivos de los co-
metidos en su contra (como por ejemplo sucedi ya con la seleccin de mili-
tares para ocupar cargos en la Secretara de Seguridad Pblica al inicio del
gobierno de Cuauhtmoc Crdenas, entre diciembre de 1998 y enero de 1999).
Sin embargo, queda por dilucidar en qu medida esta prdida de control est
asociada a la violencia y arbitrariedad policiales, y en particular a su incre-
mento, as como cul es la relacin entre este proceso y el aumento general
de la delincuencia.
Las denuncias contra la arbitrariedad policial y el uso poltico de los
cuerpos policiales por parte de la lite gobernante han sido constantes a lo
largo de la historia poltica contempornea. En la actualidad, las quejas con-
tra autoridades policiales, estn entre las principales denuncias contra auto-
ridades presentadas ante la Comisin Nacional de Derechos Humanos. Sin
embargo, resulta difcil sealar que exista o haya existido un control central
unitario de los cuerpos policiales, no as de los militares. Igualmente sera
menos sostenible demostrar una lgica coherente de actuacin de los cuer-
pos policiales de acuerdo con mandos de gobierno unitario. Si bien podra
suponerse que las policas han estado bajo el mando de las coaliciones pol-
ticas dominantes, el control poltico de las distintas policas debe estar sujeto
a competencias de poder dentro de la misma coalicin, as como a las compe-
tencias y conflictos de las coaliciones a lo largo de distintos periodos de go-
bierno. En la presente investigacin se analiza la relacin que existe entre la
polica de la Ciudad de Mxico y la lite gobernante, y sobre todo la relacin
establecida entre la polica y la poblacin organizada en los comits vecina-
les de participacin ciudadana.
Por otra parte, habr que determinar cul es el nexo entre la prdida de
control de los cuerpos policiales y el incremento de la delincuencia.
Es importante sealar que la ineficacia y la prctica inexistencia de un
rgimen de garantas a las personas y a sus bienes en Mxico no deja de tener
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similitudes con otros regmenes autoritarios (civiles, aunque tambin mili-

tares); esto a pesar de que el rgimen goz de tantos aos de estabilidad po-
ltica y disciplina partidaria (lo cual obliga a discutir si el control policial
sigue o no las lneas del control poltico). Igualmente, el fenmeno delictivo
coincidentemente se produce en aquellos pases en los que se ha dado un pro-
ceso de democratizacin, y ha existido falta de control de los cuerpos poli-
ciales por parte de la ciudadana (no necesariamente control directo).5
A partir de un anlisis de los cambios poltico-institucionales y de la
partricipacion ciudadana, podran analizarse algunas hiptesis que expliquen
las sistemticas arbitrariedad y violencia policiacas y el interminable abuso
de la polica, tanto el que violenta el estado de derecho como el que podra
llamarse uso y abuso poltico.
A partir de lo anterior sera importante explicar la relacin entre la reforma
del Estado, la inseguridad pblica y el deterioro del estado de derecho. En pri-
mer lugar, se analizar con detalle el caso para determinar la magnitud en que
las transformaciones institucionales y partidarias, incluyendo la descentrali-
zacin y los cambios en las estructuras locales de gobierno (gobernabilidad)
pueden haber producido en el incremento de la inseguridad pblica y el ace-
leramiento de la violencia policial y militar en Amrica Latina o contribuido
(no intencionalmente) a ellos.

5 Mxico y Costa Rica fueron los nicos dos pases latinoamericanos que se desmilitari-

zaron con xito en los aos cuarenta, situacin que quizs explica la larga permanencia de un
partido en el poder y la presencia de los militares en otros pases.