Giovanna Valenti Nigriniz

olt tic as es cada vez mayor en todo el

E
1 inters por los estudios de
mundo. La produccin acadmica de los ltimos aos ha incrernentado
el nmero de libros, revistas especializadas e investigaciones en diver-
sas disciplinas, lo que ha proporcionado al proceso de elaboracin de
polticas pblicas elementos cientficos y tcnicos para su anlisis, diseio y
evaluacin.
A pesar de que la ciencia de la poltica comenz a desarrollarse durante Iris
dcadas de 1950 y 1960 en Estados Unidos, hace relativamente poco tiempo
que en Amrica Latina se integr este enfoque en la identificacin y la resolu-
cin de problemas pblicos. Mientras en otras regiones del mundo las discipli-
nas cientficas para apoyar las decisiones de gobierno se perfeccionaban en esta
tarea, en Latinoamrica se mantuvo durante dcadas una visiii del Estado
como el principal solucionador de los problemas pblicos.
Desde una perspeaiva latinoamericana, una de las principales limitaciones
del enfoque de polticas pblicas reside en suponer que stas se dan en sistemas
polticos altamente competitivos (Cabrero, 2000; Senz de Nanclares, 1999),
en tanto que a lo largo de la historia se ha visto que han perdurado sistemas
polticos de corte autoritario y personalista, cuya organizacin vertical y centra-
lizada ha provocado que la hechura de polticas resulte en una variable residual
de lo que los gobernantes han considerado importante (Senz de Nanclares,
1999).

2 Giovaiiiia Valenti Nigriiii es actualmente Directora General de la FLACSO-Mxico. con Liiia amplia trayecto-
ria acadmica previa a su cargo de direccin. Es tina de las iniciadoras del campo J e polticas pblicas eii Mesi-
co y Latinoamrica y Iia inipartido cursos y talleres en iiiiiversidades del pas y del extranjero eii csta iiiatcria y
de teora social y metodologa. Su lnea principal de investigacin es la relacin entrc la educaciii 4 el iiicr-
cado laboral. Tiene numerosas piiblicacioiies ~iacionalese internacionales sobre iiiercado laboral, poltica
educativa y poltica de ciencia. teciiologa e innovacin. as conio en teora de polticas pblicas. 1 la sido iii-
vcstigadora visitante de la Universidad Hebrea de .lerusaln y de la Open Uiiiversity de Inglaterra. Es iiiienibro
de la Junta Directiva de la Uiiiversidcid Autiionia Metropolitana y participa coino especialista en coinits
tcnicos y consejos consultivos de la Secretara de Educacin Pblica y del Consejo Nacional cle PoblaciUii.

XXI
 Esta diferenciacin en la ten'poralidad se debe a que el surgimiento del enfo-
que de polticas pblicas (publicpolicy) est vinculado a las transformaciones de
la esfera pblica, a la intervencin del Estado, a la relacin entre este ltimo y el
mercado y al modo en que se ha concebido la accin gubernamental.

Ahora bien, el uso del trmino+olitica pblica1'se ha debatido arnpliamen-

te desde que Harold D. Lasswell lo formulara por primera vez e11 195 1. Por
una parte, dicho concepto supone la idea de lo pblico como una dimensiii de
la aoividad humana reg~iladae intervenida por la accin g~ibernamental.Por otra
parte, el significado moderno depolicy se vincula a la capacidad del gobierno para '
intervenir racionalmente en la solucin de los problemas pblicos.
Tambin existe una lnea de reflexin que coloca en el centro el inters
pblico y que no limita una solucin a la ptica gubernamental sino que, de
manera integral, retoma los problemas fundamentales del ser humano con
amplitud y perspeaiva global, por lo que en su solucin propone la intervencin
de distintas disciplinas (Baza y Valenti, 1993). Estas concepciones han variado
con el transcurso de los aios en consonancia con los cambios histricos, el papel
de los aaores involucrados, la estru&ura del Estado y el tipo de relaciones eco-
nmicas. Durante el siglo xx, al menos tres visiones se confrontaron en la forma
de organizar y gestionar las acciones de los problemas pblicos de las sociedades:
el Estado Liberal Democrtico, el Estado Burocrtico Autoritario y el Estado
Burocrtico Totalitario. El orden bajo el cual se erigan las relaciones responda
fundamentalmente a la causalidad sistmica, y en especfico al caraer pblico
del Estado, acotado por la percepcin ciudadana de que en tales reas hay ras-
gos de las decisiones gubernamentales que tienden a maxin-iizar el bienestar
pblico en el largo plazo (Baza y Valenti, 1993).
Para conseguir alta eficiencia en el aparato pblico gubernamental se requiere
la construccin de instituciones pblicas que respondan a los intereses de la
sociedad. La gobernanza pblica exige acceso a informacin y transparencia en
su manejo, as como el control de los ciudadanos sobre sus autoridades para
lograr procesos de gobierno ms capaces de conseguir los efettos deseados.
Despus de la segunda guerra mundial predomin la idea de que el Estado
deba manejar lo pblico. ste intervino entonces en gran nmero de aoivida-
des privadas y extendi las redes de su burocracia para atender los probleinas que
los mercados y la sociedad no podan resolver. Posteriormente se gener un fuerte
cuestionamiento a esta medida y a su ineficacia. Se dej entonces que intervi-
niese el mercado. Sin embargo, los problemas continan, por lo que hoy existe
una vigorosa crtica acerca de la capacidad estatal para proporcionar soluciones
adecuadas. En la attualidad, la poltica p~blicaha contribriido a destacar tanto 1
los vicios originados por una intervencin excesiva, como las fallas que Estado ~
y mercado tienen para afrontar los problemas pblicos. 1
A finales del siglo xx, Amrica Latina en general, y Mxico en particul'lr,
vivieron una profunda transformacin en la forma de administrar lo pblico.
En algunos mbitos, este proceso fue denominado "reformas estru&urales", lo
cual se tradujo como un achicamiento mediante la privatizacin de empresas

XXII Giovanna Valenti Nigrini

 pblicas, como la mejora en el manejo de las finanzas pblicas, y como mayor
eficiencia en la gestin gubernamental (Vilas, 200 1).
N o es de extrafiar que, despus de la experiencia de gobiernos deficitarios,
del agotamiento de un modelo administrativo altamente concentrado y de las
parlisis polticas provocadas por ste, se buscaran alternativas para la gestin
de los asuntos de caraer pblico. Despus de crisis econmicas recurrentes y del
incremento del malestar social, se cay en la cuenta de que el Esrado no era el Le-
viatn que poda concener a toda la sociedad en su seno, con capacidad para
tomar cualquier decisin y emprender cualquier accin. Se comprendi que el
gobierno tiene lmites econmicos, institucionales y normativos; se entendi
que las determinaciones desprendidas de la voluntad del gobernante de turno no
siempre son las mejores y que, en la mayora de los casos, han demostrado ser
inadecuadas y altamente costosas para la poblacin.
La tarea de definir cul es el mbito de lo faaible para el gobierno implica,
aun hoy, mucho esf~~erzo, y exige ins cuando las sociedades se tornan ins
complejas y requieren soluciones a problemas diversos. En la a&ualidad los
escenarios polticos son plurales y competitivos; ha crecido la participacin
ciudadana y perduran graves problemas sociales an irresueltos, que saturan la
agenda pblica. En este nuevo marco, la innovacin gubernamental y el desa-
rrollo de capacidades adecuadas de los agentes tomadores de decisiones son
necesarios para la tarea de gobernar. Los viejos patrones de homologacin de
los problemas pblicos y tratamiento probaron su ineficiencia o, en el mejor
de los casos, su limitacin para definir sus propios problemas.
Las polticas pblicas como enfoque analtico no slo tienen su anclaje en
la agenda pblica; tambin son parte de una preocupacin de larga data en las
ciencias sociales. La bsqueda para que el conocimiento terico y su formacin
desde el mbito acadmico contribuyeran a la resolucin de la problenltica
social fue parte del proceso por el cual surgi la "orientacin hacia las polticas"
dentro de las ciencias sociales. E n este sentido, el papel de las instituciones
acadmicas en la formulacin de polticas ha sido ms aEtivo en aquellos pases
que tienen una tradicin abierta a la incorporacin de distintos atlores socia-
les, que en aquellos otros -como los pases latinoamericanos- en los que las
polticas eran disenadas e implementadas hasta hace poco con un dejo de opa-
cidad. En ese entonces la academia estaba ms abocada al anlisis crtico de los
procediniientos que a proponer estrategias de resolucin.
E n pases desarrollados, la relacin entre academia y poltica ha estado
influida por una larga tradicin de intele&~ialescomo John Dewey, Harol D.
Lasswell o Charles E. Lindblom, quienes desde mediados del siglo xx plasmaron
su concepcin sobre la manera de entender y mejorar el curso de las acciones
emprendidas por la administracin pblica. En cuanto a la relacin entre cien-
cia y poltica, Luis F. Aguilar sostiene que representa:
"...la posibilidad de que los enunciados de la ciencia sean norma tcnica plirri 13

eleccicn y efe&uacin de las polticas, indicando las accio~lescausalrnente condu-

centes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la ciencia ayu-
de a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los aQores polticos; la idea de 1:i

Presentacin a la edicin en castellaiio XXIii

 ciencia como un proceso abierto de conocimiento, sin verdades absolutas y finales,
con enunciados sujetos a experimentacin, refutables por definicirn, apoyados en
evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de manifestarse falsos;
sobre todo la idea de que es posible una afinidad y complementariedad entrc el
ejercicio cientfico y el funcionamiento democrtico, la 'comunidad cicntficn' y In
'sociedad abierta' " (1995: 38).
En la dcada de 1970 los estudios acerca de las ol tic as ~ b l i c a as d ~ ~ ~ i i r i e r o n
mayor relevancia dentro de las ciencias sociales. Se lleg a conformar as u11
conglomerado suficientemente denso de teoras que permita hablar de las
"ciencias de poltica? como el conjunto d e disciplinas tendientes a aportar
conocimiento del proceso y en el proceso de la poltica con orientacin a la
resolucin de problemas (Lasswell, 1995 [1971]). No obstante, en Latinoamrica
la incorporacin de este enfoque, tanto en la teora como en la praica, apenas
se produce en la dcada de 1980. En gran medida esta incorporacin respondi
a los procesos de cambio poltico en la regin y a la necesidad de hacer trails-
parentes la gestin y el manejo de recursos, as como de profesionalizar la for-
mulacin de las acciones que emprendan los gobiernos democrticos.
En la aaualidad, organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco
Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional, apoyan
proye&tos y programas de gobierno cuyos contenidos se diseien sobre la base
de criterios consistentes y evaluados de manera cientfica. As, se ha obligado a
que los agentes tomadores de decisiones de los gobiernos perfeccionen sus tc-
nicas y conocimientos sobre la identificacin de problemas pblicos y el proceso
de elaboracin d e las polticas que implementan. Al mismo tiempo, se han
estruaurado los lazos entre la academia y los diversos mbitos de gestin guber-
namental.
Los estudios de poltica pblica, como sostiene Wayne Parsons, se han con-
vertido en un aspeao importante de la produccin acadmica. L s instituciones
educativas y de inves-tigacin se han visto en la necesidad de adaptar programas
y lneas de investigacin tendientes a generar un conocimiento praico que
ayude a resolver los problemas de la sociedad aaual. Ya no se trata solamente
de describir y explicar los distintos fenmenos que nos afeaan, sino que es
preciso contribuir a solucionarlos aportando para ello evidencia y marcos ann-
Iticos apropiados. Estas exigencias implicaron fuertes transformaciones en
aquellas instituciones acostumbradas a pensar el mundo social y a involucrarse
poco en l.
En Latinoamrica, la ensefianza de las ciencias de poltica fue retomada en
tiniversidades e institutos tecnolgicos. En los ltimos anos ha crecido el nmero
de programas de licenciatura y postgrado en polticas pblicas, gestin y gobierno.
Por otra parte, disciplinas sociales como la economa, la sociologa, la ciencia
poltica o la antropologa han incorporado en sus programas materias de pol-
tica pblica debido a la importancia de desarrollar habilidades para la identifi-
cacin d e problemas pblicos relacionados con las reas d e conocimiento
especfico, as como el perfeccionamiento de capacidades de anlisis de la gestin
y evaluacin de programas.

XXIV Giovanna Valenti Nigrini

 A su vez, se ha producido un florecimiento de instituciones que tienen como
principales tareas la formacin de profesionales en poltica pblica y la investiga-
cin en asuntos afines a su gestin. Algunas, inclusive, han surgido como parte
de acuerdos internacionales cuya principal labor es fomentar la formacin,
ensefianza especializada e investigacin de la gestin pblica en un marco de
gobernabilidad democrtica y promover la cultura de la legalidad.
Una caraaerstica fundamental de la ensefianza en poltica pblica es su
a la resolucin de problemas, lo que requiere un caraer multidis-
ciplinari~y la inclusin de fundamentos analticos de disciplinas como la eco-
noma, la ciencia poltica, el derecho, la administracin pblica, la matemtica
y la estadstica, as como habilidades tcnicas variadas y enfoques sociolgicos.
antroPolgicos y psicosociales, para pensar en trminos de polticas pblicas y
hacer que los modelos utilizados permitan abordar situaciones institucionales
complejas (Lasswell, 1995 [195 11). Adems, entre otros muchos aspeaos, est
el contexto en el que se toman las decisiones y se implementan las polticas, as
como su anlisis de faaibilidad.
En este marco, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Acad-
mica de Mxico, ha asumido su compromiso con el anlisis y la ensefianza de las
polticas pblicas en la regin cuando un grupo de acadmicos introdujo, de
manera temprana, las primeras reflexiones sobre esre campo temtico. La Maes-
tra en Gobierno y Asuntos Pblicos se imparte desde principios de la dcada
de 1990 y es una de las ms antiguas y con mayor trayeaoria en el pas. Sus
reas de especializacin estn vinculadas a tres lneas de prof~lndizacin:la
medicin de las decisiones, que implica modelacin e investigacin de opera-
ciones; el anlisis en el proceso de las decisiones (policyanalysis) y la evaluacin
del impaao de la poltica pblica. Siinultneo a esta Maestra, recientemente
se lian disefiado e impartido programas de postgrado semipresenciales dirigidos
a profesionales con el fin de proporcionarles herramientas para el anlisis y la
gestin de las polticas.
Por una parte, la Maestra en Polticas Pblicas Comparadas tiene como
propsito ofrecer una formacin acadmica avanzada y especializada que per-
mita complementar y potenciar la experiencia profesional y la ensefianza aca-
dmica a partir del desarsollo de conocimientos, habilidades y aaitudes para
analizar roblem mas pblicos, as como para formular, implenientar y evaluar
polticas pblicas con una perspeaiva comparada desde la realidad latinoame-
ricana. Por otra, la Especialidad en Poltica y Gestin Educativa surgi como
un esfi~erzoconjunto de la Subsecretara de Educacin Bsica de la Secretara
de Educacin Pblica y la FLACSO-Mxico dirigido al fortalecimiento y desa-
rrollo de los cuadros direaivos de las administraciones educativas estatales y de la
administracin federal. De ambas han egresado numerosas generacior~esde
profesionales que, indudablemente, contribuirn al mejor desempe.io del sis-
tema educativo del pas.
Con esta misma orientacin, y a partir del xito alcanzado con el modelo
educativo, se impuls en la Sede Mxico la Especialidad en Cultura de la Lega-
lidad y la Maestra en Derechos Humanos y Democracia. La singularidad de

Presentacin a la edicin eii castellai-io XXV

 estos postgrados semipresenciales es que permiten a los profesionales en aaivo
una a&ualizacin temtica rigurosa, la mejora de habilidades imprescindibles
en la gestin y, como resultado, la elaboracin de un proyelo de intervenciii
y/o de innovacin en la gestin con posibilidades de implementacin inrne-
diata.
Hoy no existe duda de que el desarrollo de capacidades en los planos direc-
tivo y operativo es un elemento necesario para elevar la capacidad de formular
e implementar las decisiones.
E n aios recientes, el anlisis del proceso de las polticas pblicas se ha per-
feccionado en los niveles local y nacional. En Mxico y otros pases latinoameii-
canos ha habido un incremento de los estudios sobre programas vinculados con el
desarrollo regional y local. Ello se debe tambin a que los instrumentos de ela-
boracin y evaluacin de programas se han sofisticado, y a la multiplicidad de
apoyos y recursos canalizados para obras y proyeEtos que tienen que ver con el desa-
rrollo de comunidades marginadas (Cabrero, 2000; Cabrero y Nava, 1999).
Para explicar los procesos decisionales en espacios sociales delimitados y
concretamente ubicados hay que responder por qu los aaores a a a n de una
11 otra manera. Un acercamiento a la elaboracin de polticas desde lo local slo
es posible si se las percibe como la interrelacin mltiple de aaores y distintos
mbitos de accin.
La elaboracin de polticas se produce dentro de redes organizadas y rela-
cionadas en planos mltiples. Por eso el nivel de anlisis medio (meso) resulta
adecuado en el estudio de estos fenmenos (Evans y Davies, 1999). Desde este
punto de vista, la toma de decisin depende de distintos agentes ubicados en
instancias de gobierno diferentes, cuyo papel aaivo en la transferencia de recur-
sos es evidente. Adems, dado el alcance de las polticas, es posible observar con
claridad las influencias externas (globales, nacionales o regionales) en el trata-
miento de los problemas locales.
Otra labor en la empresa de formar profesionales en poltica pblica es con-
tribuir a la produccin de conocimiento en la materia. Con este propsito, la
FLACSO-Mxico presenta la primera edicin en castellano de la obra de un
autor esencial para el estudio de las polticas pblicas. Sin duda, este libro con-
tribuir a la ensefianza y la praica profesional en todo el mundo de habla
castellana.
El principal atributo de Parsons es haber reunido en un solo texto, de manera
sistemtica y crtica, numerosos y diversos temas caros al estudio de las polti-
cas pblicas. D e este modo, Parsons abarca de manera integral u n extenso
panorama sobre los aspeaos que conciernen a este enfoque novedoso de la
gestin de los recursos y la administracin gubernamental.
Esta obra sobresale por el acucioso tratamiento de los elementos que com-
prende el anlisis de la poltica pblica, ya que n o se queda solamente en lo
terico puro ni en los aspeaos tcnico-instrumentales, sino que aborda, desde
la raz, los conceptos y nociones bsicas, los principios filosficos subyacentes,
as como el complejo entramado terico que da cuerpo al ethos de las polticas

XXVI Giovanna Valenti Nigrini

 pblicas. Mediante una exploracin que abarca tres niveles se abordan el con-
texto, los enfoques y sus aplicaciones. En el Captulo 1, el anlisis macro abarca
los argumentos centrales de la problemtica histrica y conceptual. En la segunda,
el anlisis meso comprende asuntos del proceso de elaboracin y los elementos
implicados en su puesta en marcha. Finalmente, un anlisis nlicro se divide en
dos secciones: la decisin y la deliberacin como problemas de la implementaciii
de las polticas pblicas.
Adems de la enorme contribucin de la obra de Parsons, en esta edicin se
agregan doce casos de anlisis de polticas pblicas en Amrica Latina, donde
destacan Argentina, Chile y Mxico. Los temas reflejan universos trascenden-
tales en la elaboracin, implementacin y evaluacin de las polticas en la regin:
calidad educativa, lucha contra la pobreza, mejoramiento de la salud de la
poblacin, y fomento de la ciencia y la tecnologa. En este apartado se presen-
tan los elementos del diseno junto con el estudio de la viabilidad poltica, tc-
nica y organizativa de las propuestas, la implementacin (en la que se destaca
la gestin de procesosj, as como los aQores y contextos en los cuales operan,
y finalmente el i m p a a o a raz de las evaluaciones cada vez ms frecuentes que
han aportado evidencia sobre los efe&tos y consecuencias de las polticas.
El aporte ms original de la obra consiste en haber integrado dos categorizacio-
nes de poltica pblica que a menudo se tratan de manera separada: el "anilisis
del proceso de las polticas" y el "anlisis en y para el proceso de polticas". En
este libro, ambos ngulos representan dos caras de la misma moneda que pro-
porcionan una estruaura al estudio de sus tres niveles analticos. El primer
aspeao expone un ngulo ms tradicional heurstico al indagar en el rompeca-
bezas d e las etapas que conforman el proceso de la poltica pblica, y se centra
en la explicacin de la definicin de los problemas, el establecimiento de las
agendas, la formulacin de las polticas, la toma de decisiones, su impleinenta-
cin y evaluacin. El segundo, por su parte, tiene un caraer ms prescriptivo
y consiste en el uso de herramientas analticas, de investigacin y argumenta-
cin en torno a la definicin de los problemas, la toma de decisiones, la imple-
mentacin y la evaluacin.
Para Parsons, quien en esta idea sigue a Dror (1970), el centro de las polticas
pblicas pasa por aumentar las capacidades para gobernar en el marco de una
sociedad abierta y plural. Dentro de estas capacidades destacan las siguientes:
Voluntad para navegar el futuro.
Perseverancia y compromiso con la accin a largo plazo.
Mezcla de estrategias para hacer frente a ambientes turbulentos.
Proceso de hechura de polticas caracterizado por su creatividad y su pre-
paracin para innovar.
Amplio e intenso conocimiento sobre la hechura de las polticas.
Habilidad para comprometerse en procesos de reflexin y anlisis.
Hechura de polticas que busque ser un proceso de aprendizaje, lo que
implica identificar las experiencias que funcionan y las que no funcionan,
as como espacios para asegurar el aprendizaje colectivo.

Preseiitaciri a la edicin en castellano XXVII

 Estas carattersticas requieren ambientes polticos que permitan la continui-
dad de proyeCtos y la interaccin institucionalizada entre los seaores acadmico,
y social de manera fluida y creativa. Un punto que debemos
rescatar de estos planteamientos es que la resolucin de problemas requiere
liderazgo, constancia y apertura de los aaores involucrados.
Por otro lado, un elemento central de la poltica pblica contempornea es
el manejo de la informacin para la generacin de evidencia que d sustento al an-
lisis y decisiones en el proceso de diseno e implementacin. La relevancia del
binomio informacin-evidencia da cuenta de la articulacin entre el conoci-
miento y la praica, entre la aprehensin de lo que pasa en la realidad y el
diseo de polticas.
La obra de Parsons no slo ayuda de modo incuestionable al mejor enten-
dimiento de las polticas pblicas sino que adems contiene una vasta gama de
elementos que la convierten en una gua praica tanto para el estudio como
para la elaboracin d e poltica pblica a travs de ejemplos y explicaciones
detalladas de casos.
Por ello es posible asegurar que esta versin en castellano del libro de Wayne
Parsons contribuir al enriquecimiento de las bibliotecas especializadas en cien-
cias sociales en general, y en poltica pblica en particular, y ser una herramienta
importante para estudiantes y profesionales interesados en conocer cmo se
pueden mejorar las capacidades para la toma de decisiones y la implementacin
de las mismas, teniendo siempre en cuenta el inters pblico.

Documentos de referencia
Baza, Fernando y Giovanna Valenti (1993).
"Hacia un enfoque amplio de polticas pbli-
cas': en Revista INAP, Mxico, Instituto Nacio-
nal de Administracin Pblica, pgs. 25-81.
Cabrero, Enrique (2000). "Usos y costumbres
en la hechura de polticas pblicas en Mxi-
co. Lmite de laspolicy sciences en contextos
cultural y polticamente diferentes", en Ges-
tiny Poltica Pblica. Vol. I X , no 2, Mxico,
CIDE, pgs. 189-229.
Cabrero, Enrique y Gabriela Nava (1999). Ge-
renciapblica municipal. Conceptos bsicos
y esttldios de caso, Mxico, Miguel Angel
Porra, CIDE.
Dror, Yehezkel(l995 [1970])."Prolegmenos
paralas ciencias de poltica", en Lus F. Agui-
lar (ed.). El estudio de las polticas pblicns,
Antologas de Polticas Pilblicas, no 1,Mxico,
Miguel Angel Porra, pp. 119-147.
Evans, Mark y Jonathan Davies (1999). "Inter-
pretacin de la transferencia de polticas de
polticas: una perspectiva multidisciplinaria
y de niveles mltiples': en Gestin y Poltic~i
Pblica. Vol. VIII,no 2, Mxico, CIDE, pgs.
201-246.
Lasswell, Harold D., (1995 [1951]). "Laorien-
tacin hacia las polticas", en Lus F. Aguilar
(ed.). El estudio de Iaspolticnsplblicr~s,Aiz-
tologas de Polticas Piblicas, no 1, MCxico,
Miguel Angel Porra, pp. 79-103.
Lass~vell,Harold D., (1995 [1971]). "La con-
cepcin emergente de las ciencias de pol-
ticas': en Lus F. Aguilar (ed.). El estuciio de
laspolticaspblicns, Antologns de Polticas
Piblicas, no 1 , Mxico, Miguel ngel Porra,
PP. 105-117.
Vilas, Carlos M. (2001). "El sindroiile de
Pantalen: poltica y administracin en la
reforma del Estado y la gestin de gobieriio':
en Foro Internacional, no 165,julio-septieni-
bre de 2001, Mxico, El Colegio de Mxico,
A.C., pgs. 42 1-450.

XXVIII Giovanna Valenti Nigrini

L
os "estudios sobre polticas pblicas" se han convertido en un aspetto
importante para la industria editorial acadmica; as lo evidencian el
creciente nmero de ttulos vinculados a la nocin de "polticas pbli-
cas" y el hecho de que constituye un elemento importante en nurne-
rosos cursos y programas de estudio en muy diversas disciplinas. La expansin
ha sido tan rpida que muchos de quienes nos desempeiamos en la docencia
y la investigacin sobre el tema empezamos a sentir grandes dificultades para
enfrentarla. Una de las razones por las que las polticas piblicas han demostrado
ser tan difciles de comprender es que se refieren a la propiedad de todos y de
nadie. Las disciplinas necesarias para comprender las polticas pblicas atravie-
san los viejos lmites acadmicos. De hecho, el caraer interdis~i~linario de la
materia explica por qu el enfoque resulta tan interesante a estudiantes y pro-
fesores. No obstante, la otra cara de una moneda que muestra una extraordina-
ria disposicin de ideas y tcnicas en las que se traspasan todos los lmites entre
disciplinas y subdisciplinas es que el tema siempre se encuentra al borde de la frag-
mentacin absoluta. Esto resulta muy evidente en la prttica docente de las
polticas pblicas.

Poltica pblica y anlisis de polticas pblicas

Las polticas pblicas se refieren a aquello que alguna vez Dewey (1927)
expresara como "lo pblico y sus problemas". Se refieren a la forma en que se
definen y construyen cuestiones y problemas, y a la forma en que llegan a la
agenda ~olticay a la agenda de las polticas pblicas. Asimismo, estudian "cmo,
por qu y para qu los gobiernos adoptan determinadas medidas y attan o no
aaan" (Heidenheirner et al., 1990: 3) o, en las palabras de Dye, estudian "qu
hacen los gobiernos, por qu lo hacen y cul es su efeao" (Dye, 1376: 1). Este
estudio sobre "la naturaleza, las causas y los efeaos de las polticas pblicas"
(Nagel, 1990: 440) exige evitar una perspeaiva "cuadrada" y echar mano a una
variedad de enfoques y disciplinas. El anlisis de polticas pblicas constituye un
enfoque de aproximacin a las propias polticas pblicas reales que busca integrar
y contextualizar modelos e itivestigaciones desde aquellas disciplinas que tienen
una orientacin hacia la problematizacin y las polticas pblicas. As, sigiiiendo
la definicin de Wildavsl<y: "El anlisis de las polticas pblicas es un subcampo
aplicado cuyo contenido no puede ser definido a partir de lmites entre discipli-
nas, sino con base en aquello que parece adecuado a las circunstancias del momento
y a la naturaleza del problema" (Wildavslq 1979: 15).
D e esta manera, la orientacin de las polticas pblicas podra sintetizarse,
de acuerdo con los trminos de Harold Lasswell, como:
Multimetdica.
Multidisciplinaria.
Orientada a los problemas.
Preocupada por trazar el mapa contextual del proceso, las opciones y los
resultados de las polticas pblicas.
En busca de la integracin de los conocimientos dentro de iina disciplina
ms amplia, con el fin de analizar las elecciones y la toma de decisioties p-
blicas, para contribuir a la democratizacin de la sociedad (vase Lassweli,
1951a, 1968, 1970 y 1971).
En esta obra se combinan dos tipos de enfoques que suelen aparecer de manera
separada en los libros de texto: el anlisis del proceso de las polticas pblicas y
el uso de tcnicas y conocimientos analticos en y para la formulacin de pol-
ticas pblicas. As, al considerar diversos marcos de anlisis en los cuatro cap-
tulos del libro, se emplean dos grandes clasificaciones:
Andlisis del proceso de las politic~zspzbli~aas:cmo se definen los p roblenias
y las agendas, cmo se formulan las polticas pblicas, cmo se toman Iris
decisiones y cmo se evalan e implementan las polticas pblicas.
Andlisis en y para el proceso de las polticas pzi blicas, que comprende el uso
de tcnicas de anlisis, investigacin y propugnacin en la definicin de los
problemas, la toma de decisiones, la evaluacin y la implementacin.
El propsito de este libro es presentar a los estudiantes los diversos marcos
y enfoques que pueden emplear para analizar los problemas y los procesos de
las polticas pblicas. Lo incluido no representa una serie completa ni definitiva
d e aquello til a la "ciencia de las polticas pblicas". Dror ( 1 989: 320-3261,
por ejemplo, presenta un listado de 2 3 disciplinas para incorporarlas en el aba-
nico d e las polticas piblicas; aqu se propone una seleccin rilE;s modesta.
Adems d e las ciencias polticas, la administracin pblica y la teora poltica,
el texto se alimenta de otras disciplinas clave para las polticas pblicas, como
la sociologa, la psicologa, la economa y la adininistracin. De ninguna manera
se pretende presentar una lista exhaustiva de mbitos de investigacin orienta-
dos a las polticas pblicas; el hecho de que el espritu de este libro sea aportar
una introduccin al tema justifica la decisin de limitar, hasta cierto plinto, el
rango de disciplinas abordadas.
 Cmo usar este libro

Este libro no sigue el formato puro de etapas consecutivas. El enfoque ms

comn consiste en dividir el proceso de las polticas pblicas en fases y etapas,
que empiezan con la formulacin de las polticas y terminan con su evaluacin
e impa&o. En la realidad, los lmites entre fases y etapas tienden a desdibujarse,
superponerse y entremezclarse. Al mismo tiempo, la disposicin de dichas fases
se inclina a omitir la consideracin del hecho de que existen mltiples caminos
para aproximarse al proceso de formulacin de polticas y al anlisis de las pol-
ticas pblicas.'No obstante, este libro no desecha del todo el concepto del ciclo
de las polticas pblicas, independientemente de los inconvenientes que entraia.
Como se explica en el Captulo 1, la razn que subyace a esta preferencia por
el de la "ciencia normal" es que, tal como lo demuestra (en su tota-
lidad) la obra de Lasswell, la idea de las "etapas" debe ampliarse para incluir
una contextualizacin ms amplia de diversos marcos y mtodos o enfoques.
Por ende, no puede haber una sola definicin de anlisis de polticas pblicas
(Wildavsly, 1979: 15) ni una sola teora o modelo capaz de aprehender o expli-
car la complejidad de aquello que Easton denominara la "red de decisiones"
(Easton, 1953: 130) que constituyen las polticas pblicas.
Aunque el libro est dividido en captulos, no es necesario hacer una leaura
secuencial. Los captulos no fueron pensados como etapas, sino como guas que
muestran la forma en que diversos marcos se aproximan al anlisis y al proceso
de las polticas pblicas. As, en vez de dedicar diez o ms captulos a las etapas del
proceso de las polticas pblicas, se decidi agruparlas en tres grandes niveles o
dimensiones de anlisis que se interseaan. (Los leaores que no estn familia-
rizados con la nocin del ciclo de las polticas pblicas podran empezar por las
ideas expresadas en la seccin 1.1O.)
En consecuencia, se sugiere seguir un mtodo de leaura interaaivo y no
lineal; es decir, el leaor tomar en cuenta las referencias a otras partes del libro
y a otros textos para avanzar y retroceder en la leaura, en vez de empezar por
la primera pgina del Captulo 1 y terminar en la ltima del Captulo IV. No
olvidemos que, tal como todos los crticos del modelo del ciclo de las polticas
pblicas se apresuran a seiialar, en el mundo real no hay fases claramente defi-
nidas.
Se recomienda ampliamente la leaura de este libro acompafiada de material
sobre estudios de caso que sean pertinentes a los problemas o inquietudes de
poltica pblica del leaor o del curso en cuestin. En general, los textos de
Harrop (ed.) (1 992) y Heidenheimer et al. (1990) son idneos. Se han selec-
cionado textos y artculos para brindar un punto de introduccin a otros estu-
dios en funcin de las necesidades del docente o el estudiante con un contexto
ms especfico dentro de determinado curso. Algunos textos sirven como estudios
de caso de polticas pblicas reales; otros aportan ideas de manera ms tan-
gencial.
A modo de estrategia de leaura para complementar el libro, se recomienda
a los estudiantes familiarizarse con las obras fundamentales de algunos de los
I

Introduccin 33
 fundadores del enfoque de polticas pblicas, como Lasswell, Simon, Lindblom,
Etzioni, Dror y Wildavslcy. Habra que empezar por el principio con la leaura
de B e Policy Orientation (195 1b) de Lasswell y algunas de las reseas ms
recientes de su obra, como la ~ u b l i c a d apor Torgerson (1985). Despus, en
lugar de leer lo que se ha escrito sobre Simon, sera aconsejable leer su libro El
comportnmiento ndminiStrdtivo (1985). Dos textos clave son el volumen de
Lindblom sobre el proceso de la formulacin de olt tic as (Lindbiom y Wood-
house, 1993) y su obra titulada Inqziiry nnd Change (1930). La mejor introduc-
cin a la obra de Etzioni sigue siendo 7he A~'tiveSociety (196S), aunque s ~ i s
trabajos ms recientes sitan sus ideas en un contexto ms amplio. El texro de
Dror, Public Policy Making Re-examined (1989), no ha dejado de ser un exce-
lente punto de partida para conocer la obra de este autor. Por ltimo, el libro
de Wildavsly sobre el "arte y oficio" de hablarle al poder con la verdad, titulado
precisamente Speaking the 5 ~ 1 tto h Pozuer (1979), constituye una leaura obli-
gada.
Nada sustituye la acuciosa leaura de los textos que han dado forma a las
polticas pblicas como campo de estudio, por lo que no se aconseja a los estu-
diantes esperar de este o cualquier otro libro de texto nada ms que una intro-
duccin a obras fundamentales. Tras haber ledo a los "grandes maestros", los
estudiantes estarn preparados para comprender libros de texto como los de la
autora de Hogwood y Gunn (1984), Rossi y Freeman (1993), Weiss (ed.)
(1792) y Heineman etnl. (1990). Para redondear s formacin, los estudiantes
debern recurrir a aportaciones ms recientes, como los textos de Bobrow y
Dryzek (1987), Fischer y Forester (ed.) (1993), Kooiman (ed.) (1993), y Sabatier
y Jenltins-Smith (e.) (1793). El impaao de la administracin en las polticas
pblicas obliga a los estudiantes a familiarizarse con las principales ideas y desa-
rrollos en ese campo. Las encuestas anuales de la O C D E y los textos de Massey
(1 793) y Hughes (1974) constituyen tres excelentes fuentes.

34 Wayile Parsons