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Ciclo : VI
Tema :CONTRIBUYENTES Y
RESPONSABLES DEL IMPUESTO A LA RENTA
Pucallpa- Per
2017
LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA
Concepto de Administracin Tributaria
Administracin Tributaria
a) Con relacin a las actuaciones de la SUNAT en el ejercicio de sus funcione,
en el 2012 viene reformando sus procedimientos de gestin, procurando la
simplificacin administrativa.
b) Por otra parte, con relacin a los resultados de la gestin de SUNAT, el 2012
ha culminado con relativo xito porque existe un apreciable aumento del nmero
de contribuyentes. Tambin se advierte cierto incremento de la recaudacin a
nivel de pequeos y medianos contribuyentes.
Estos resultados se deben en gran medida al xito del sistema de detracciones,
lo que ha provocado cierta disminucin de la evasin.
Gasto pblico
a) Mirando el futuro, para ser competitivos, debemos mejorar en: instituciones,
investigacin y tecnologa, infraestructura y educacin.
Es fundamental que el Estado invierta y/o promueva el crecimiento en estas
reas, porque en nuestro actual proceso de desarrollo- ya estamos pasando a
la siguiente etapa que se basa en el conocimiento y el comercio internacional.
b) Priorizacin del gasto pblico. El orden de prioridad del gasto pblico
especialmente para las familias que habitan en zonas rurales es el siguiente:
provisin correcta de agua y saneamiento, caminos rurales y vialidad,
electricidad y telecomunicaciones
c) Si observamos el presente, el Sector Pblico tiene deficiencias estructurales,
tales como: falta de personal calificado, ausencia de incentivos para hacer las
cosas bien y debilidad en el control por resultados. Por estas razones, entre
otras, la inversin pblica es -en general- pobremente decidida y ejecutada.
Cuando la nueva autoridad regional o local asume el cargo electoral, hay una
cada de la inversin pblica; porque est en etapa de aprendizaje sobre temas
de gestin. Luego estas autoridades aumentan su ritmo de inversin pblica.
El problema es que muchas veces los Gobiernos Regionales y Locales tienen
altos ingresos por impuestos, pero no tienen capacidad de gasto.
d) En el Per debe aumentar la eficiencia del gasto pblico.
e) Causas de la ineficiencia del gasto pblico:
En primer lugar en la tcnica presupuestal se advierte la ausencia de un enfoque
ciudadano (resultado).
En segundo lugar la normatividad es ineficiente.
En tercer lugar el personal es inadecuado. Felizmente se estn sentando las
bases legales para el Servicio Civil (carrera pblica).
En cuarto lugar los sistemas de control estn mal enfocados.
f) Un primer mecanismo para aumentar la eficiencia es que se ha fijado para el
2016, como meta, llegar al 100% del presupuesto por resultados (excluyendo:
gasto provisional, financiero y administrativo).
De este modo se reducen las brechas en las zonas ms pobres, sobretodo en lo
referente a la provisin de bienes y servicios con calidad.
El objetivo del presupuesto por resultados es pues mejorar los servicios estatales
para el ciudadano, especialmente el ms pobre. Existe especial preocupacin
por los servicios pblicos tales como: salud, educacin y seguridad ciudadana.
g) Un segundo mecanismo, diseado para atacar los problemas de la
normatividad ineficiente y del personal inadecuado, es la tercerizacin;
respaldndose en la participacin del sector privado. La referida participacin
todava es tmida.
Con la tercerizacin se mejora y acelera la ejecucin de los programas pblicos.
Para que la tercerizacin sea exitosa, es necesario que el Estado tenga
capacidad para saber plantear y desarrollar negociaciones con el sector privado,
para cuyo efecto el Estado requiere de alto conocimiento que solo lo puede tener
incorporando a sus filas a cuadros gerenciales de primer nivel, muy bien
remunerados.
Entonces ya no se discutir si el Presupuesto se ejecut o no. Mas bien se
analizar si la ejecucin de los programas fue adecuada, si se obtuvieron
resultados esperados y si existen maneras alternativas de hacerlo mejor.
h) Un tercer mecanismo para mejorar la calidad del gasto pblico es la penalidad
por el incumplimiento de reglas fiscales.
Descentralizacin
a) Aspectos polticos. Vito Tanzi dice que la descentralizacin funciona bien en
pases que tienen instituciones slidas. En el Per se advierte la ausencia de
rendicin de cuentas y la bsqueda de ingresos fiscales a como d lugar por
parte de los Gobiernos Subnacionales.
Lamentablemente en el Per, en el 2003 implementamos un proceso de
descentralizacin poltica mal diseado e implementado. El proceso debi
comenzar con un promedio de 9 Gobiernos Regiones en total y no con 26
Gobiernos Regiones (que se mantienen hasta la fecha)
En el camino se vienen transfiriendo funciones y recursos a cada uno de los 26
Gobiernos Regionales, de tal modo que se vuelve ms compleja la alternativa de
fusionar Gobiernos Regionales para constituir macrorregiones. Desde el 2003
hasta la fecha han existido dos campaas de fusin de Gobiernos Regionales,
incluyendo consultas a la poblacin, sin xito. Una de las dificultades para llevar
adelante la fusin es que los propios Presidentes de los Gobiernos Regionales
se resisten a perder el poder y muchas veces son los primeros en complicar las
campaas, manipulando el voto popular, sobretodo de los sectores sociales con
bajo nivel educativo.
b) Aspectos econmicos. En el 2012 podemos sostener que Lima (que es el gran
mercado a nivel nacional) no se encuentra suficientemente articulado con las
regiones. Es verdad que existe cierto nivel de intercambio econmico entre Lima
y las regiones, pero a veces es mucho ms caro traer productos de las regiones
que desde China.
Como ensea la experiencia europea, no es factible llevar esta regla al extremo,
pues entonces se desintegra el pas y/o se generan crisis fiscales
c) Aspectos generales de finanzas pblicas. Una verdadera descentralizacin
fiscal supone que la responsabilidad por generar ingresos y decidir los gastos
fiscales recae sobre los Gobiernos Regionales y Locales.
Los Gobiernos Subnacionales viven bsicamente de las transferencias del MEF.
En el Per, los Gobiernos Subnacionales recaudan directamente slo una
pequea porcin de los recursos que utilizan.
d) Canon. En el 2012 resulta que el 75% del canon va a los Municipios Distritales.
e) Decisin del gasto. Si bien los Gobiernos Regionales y Locales cuentan con
ingresos directos, no tienen la libre disposicin de dichos recursos, pues para las
inversiones ms importantes requieren de la autorizacin por parte del Gobierno
Nacional (Ministerio de Economa)
El Gobierno Nacional arbitra tomando en cuenta el inters nacional versus los
intereses regionales y locales, priorizando al primero. Este arbitraje se lleva a
cabo en funcin de variables macroeconmicas tales como la estabilidad
econmica, inflacin (nacional e internacional), etc.
La falta de responsabilidad en la originacin de los recursos lleva a que las
autoridades subnacionales siempre se quejen de quien les controla el gasto
(MEF). As tendr que seguir las cosas, mientras no se haga una reforma de
fondo que asegure un concepto adecuado de equilibrio fiscal a nivel subregional
y nacional.
Para variar este cuadro, el IPE propone lo siguiente:
En primer lugar, que el grado de descentralizacin fiscal dependa de una previa
evaluacin de las competencias de las autoridades subnacionales.
En segundo lugar, hay que otorgar ms fondos y ms libertad para decidir su uso
a los Gobiernos Subnacionales que tengan mejores sistemas de evaluacin y
control de gestin y puedan por ello lograr una mejor calidad de gasto.
En tercer lugar premiar con recursos y autonoma a los proyectos integrados
presentados conjuntamente por varias autoridades regionales.
En cuarto lugar, permitir participar en la recaudacin de algunos impuestos e
incluso establecer ciertos impuestos claramente definidos a las autoridades
subnacionales que tienen las capacidades requeridas.
En quinto lugar sustituir cnones y regalas por un Fondo Soberano de Riqueza.
El IPE agrega que todos estos cambios requieren que, en todos los niveles de
gobierno, se avance en la adecuada priorizacin del gasto, en la gestin por
resultados y en un servicio civil mejor remunerado y de mejor calidad.
Tambin se requiere un sistema de informacin que permita comparar resultados
en la gestin y calidad del gasto, en lugar de usar el porcentaje de ejecucin del
gasto como medida de evaluacin de la gestin pblica.
f) El Gobierno Nacional fija su poltica fiscal contracclica, cuando es necesario.
Por ejemplo en el 2009, ante la crisis financiera internacional y la retraccin de
las principales economas mundiales, opt por una poltica fiscal expansiva
(incremento del gasto pblico). En cambio en el 2010, en la medida que se
robusteci la inversin privada, entonces el Gobierno Nacional pas a una cierta
disminucin del gasto pblico, de modo progresivo.
g) En el 2012 la inversin pblica alcanza aproximadamente el 5% del PBI. Cerca
de 2/3 de esta inversin corresponde a los Gobiernos Regionales y Locales.
h) El canon, sobrecanon y las regalas no estn logrando su supuesto objetivo:
compartir adecuadamente los beneficios de las industrias extractivas con
quienes lo necesiten en sus zonas de influencia.
Existe inequidad en su distribucin e ineficiencia en el uso de estos recursos.
Adems esta clase de ingresos constituyen incentivos polticos perversos. En
este sentido probablemente el canon y las regalas han contribuido a
institucionalizar la bsqueda de rentas y el clientelismo poltico por parte de las
mximas autoridades subnacionales.
Reforma tributaria
a) No es lo mismo reforma (modificacin de la estructura del sistema tributario)
que modificacin (adecuacin de la estructura del sistema tributario)
b) Liderazgo. Quin debe plantear los contenidos de la reforma tributaria o las
modificaciones legales?
En principio debera ser el Congreso de la Repblica. Se dice que las
desventajas son: (i) complejidad de la materia tributaria, (ii) carcter sistemtico
de los cambios (compatibilidad con la poltica fiscal del Poder Ejecutivo, adems
de la necesidad de coherencia e integridad de las propuestas), y (iii) inmediatez
(celeridad).
Tambin debera tener un rol muy activo el Ministerio de Economa y Finanzas,
a travs de la Direccin General de Poltica de Ingresos Pblicos.
La SUNAT no tendra porqu tener tiene un peso decisivo, pues su rol es
administrativo (recaudacin). Diferente es que la SUNAT participe solamente con
iniciativas, informes sobre las propuestas y que tenga presencia en los debates.
c) En julio del 2012, el gobierno de Humala toc tres temas: (i) fortalecimiento de
ciertos rganos vinculados a la gestin tributaria, (ii) Poltica tributaria: se
estableci un nuevo esquema para la tributacin minera, y (iii) Medidas para la
lucha contra elusin y evasin tributaria.
d) Con relacin al primer tema, se ha establecido el fortalecimiento de la SUNAT,
Tribunal Fiscal y Juzgados Especializados (Poder Judicial). Se estima que estas
medidas activarn la recaudacin y cobranza de 570 millones de soles, segn
los clculos ms conservadores. Otras estimaciones, ms optimistas, sealan
que la captacin tributaria puede bordear los 1,716 millones de soles.
e) Crticas al conjunto de medidas de julio del 2012.
Una primera crtica es que la estructura del sistema tributario prcticamente
sigue igual, a pesar que acusa serios inconvenientes que deberan corregirse.
La segunda crtica es que el gasto pblico tambin sigue igual, sin que el
conjunto de medidas tributarias haya sido acompaado de sanas reglas para
mejorar la calidad del gasto pblico.
La tercera crtica es que no se tom en cuenta el frente de la tributacin
municipal, ni sus problemas de gestin (administraciones tributarias de los
Gobiernos Locales), que incluye: perfeccionamiento normativo, ajuste de
procedimientos, potenciacin de la recaudacin y fortalecimiento de la capacidad
de gestin.
f) Una verdadera reforma tributaria debe tener como objetivo fundamental el
aumento de la base tributaria. En este sentido se deben reducir las brechas de
registro, declaracin y pago de tributos. Es decir que se debe reducir la
informalidad, evasin y elusin tributaria.
Aqu van algunas precisiones que plantea el IPE:
En primer lugar, con relacin al IR para personas naturales, hay mucho que
hacer para reducir la evasin tributaria, sobretodo de los contribuyentes de renta
alta. Desde hace aos se sabe que en el Per solo mil personas pagaban la tasa
ms alta del IR. Especficamente la SUNAT debe dirigir sus esfuerzos de
fiscalizacin sobre los sujetos que perciben renta de 4ta categora, tales como
los profesionales y trabajadores independientes. En este sentido, segn la tabla
de insumo producto del 2007, la ltima disponible, el total de ingresos de los
trabajadores independientes peruanos equivale al 51% del total de las utilidades
(antes de participaciones de los trabajadores e impuestos de las empresas). Sin
embargo, los impuestos a la renta pagados por los independientes fueron un
monto equivalente a tan solo el 3% del Impuesto a la Renta de las empresas.
Entonces la tasa efectiva del impuesto a la Renta para los ingresos de los
trabajadores independientes fue de 0.9%, mientras que la tasa efectiva del
Impuesto a la Renta para las empresas mineras fue de 29.2%
En el caso del IR para empresas, se debera mantener la tasa agregada del
impuesto que resulta de sumar el IR que grava las utilidades de las empresas y
el impuesto a los dividendos, pero se debera disminuir la tasa del IR en la fuente
y aumentar proporcionalmente la tasa del impuesto a los dividendos. Para el
caso del IR a las ganancias de capital, se debera evitar o por lo menos reducir
la doble tributacin que representa el sistema actual. Una sola fuente de renta
debera pagar una tasa agregada uniforme de IR.
En segundo lugar, la fuente ms importante de ingresos fiscales es el IGV, por
lo cual su efectividad es la de mayor importancia. Un principio bsico es que un
IVA debe gravar a toda la cadena de valor de un bien, para que no genere
distorsiones econmicas, ni evasin, y se facilite su administracin. El MEF
propone eliminar las exoneraciones tributarias (sobretodo del IGV) y sustituirlas
por otros mecanismos de intervencin, como subsidios directos, adecuadamente
focalizados, evaluados independientemente y con mecanismos de rendicin de
cuentas transparentes.
El MEF va a requerir apoyo poltico para racionalizar las exoneraciones. Si bien
no benefician a la mayora, ni llegan a sus supuestos beneficiarios, nadie
representa los intereses difusos de esta mayora, ni de los supuestos
beneficiarios. En cambio los grupos de inters que se benefician de las
exoneraciones, comerciantes en la selva o acopiadores en el agro, estn muy
bien organizados y preparados para usar argumentos populistas atractivos,
aunque falaces, para defender sus privilegios
En tercer lugar, el ISC a los combustibles debera gravar la contaminacin. As
el diesel debera ser ms caro que las gasolinas de menor octanaje, seguidas
por las de mayor y el GLP. En cambio el gas natural no debera pagar ISC. El
actual diseo de ISC quizs responde a los intereses de Petroper, pero no a los
de la sociedad.
Gobierno de Humala: Programa de Gobierno
a) Es fundamental mantener el crecimiento econmico.
b) Una particularidad es que se incluye como elemento fundamental- el tema
de la inclusin social y la equidad
Para cumplir este objetivo son fundamentales dos herramientas: poltica
tributaria y gasto social.
c) El gasto social se vehiculiza a travs de programas sociales que tienen un
costo aproximado de 3% del PBI, que representan mas o menos 4,500 millones
de dlares anuales.
d) El financiamiento de los programas sociales se logra:
En primer lugar con los ingresos fiscales provenientes del crecimiento
econmico.
En segundo lugar con el fortalecimiento del IGV e Impuesto a la Renta.
En tercer lugar con una adecuada tributacin por parte del sector minero.
Bibliografa
Para la elaboracin del presente documento se han tomado en cuenta
determinadas fuentes de informacin que, bsicamente, son la siguientes:
Instituto Peruano de Economa IPE atravs de sus textos semanales
denominados IPE Opinin-comentario Diario, Declaracin de Principios de
Poltica Fiscal del MMM 2013-2015, Declaracin de Principios de Poltica Fiscal
del Marco Macroeconmico Multianual-MMM 2012-2014, secciones coyuntura
tributaria y apuntes tributarios de la Revista Anlisis Tributario de febrero del
2013, declaraciones del Dr. Castilla en calidad de Ministro de Economa del
gobierno de Humala- aparecidas en la Revista Anlisis Tributario de Setiembre
del 2012, consideraciones de Poltica Fiscal y Tributaria de GANA PERU que
han sido elaboradas por Luis Alberto Arias Minaya en calidad de integrante del
Equipo Tcnico de GANA PERU aparecidas en la Revista Anlisis Tributario de
mayo del 2011, entrevista concedida por Enrique Alvarado Goicochea a la
Revista Derecho y Sociedad No 27 del 2006.