ANLISE DE POLTICA:

UMA REVISO DA LITERATURA

Policy analysis: a review

Vol.3, N 1, jan/ jun - 2012

ISSN: 1982-5447
www.cgs.ufba.br
Revista do Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento
e Gesto Social - CIAGS & Rede de Pesquisadores em
Gesto Social - RGS
Milena Pavan Serafim*
Rafael de Brito Dias**
*Doutora em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisadora do Grupo de An-
lise de Polticas de Inovao da Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP). Endereo: Av. Jlio de Mesquita, 1054/10A. Campinas/
SP. CEP: 13.0250-061.
E-mail: milenaserafim@gmail.com
**Doutor em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela Universidade Es-
tadual de Campinas (UNICAMP). Professor da Faculdade de Cincias
Aplicadas da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). En-
dereo: Rua Pedro Zaccaria, 1300, Limeira/SP. CEP: 13484-350.
E-mail: rafael.dias@fca.unicamp.br

Resumo campo, suas possibilidades e suas limitaes.

Com este trabalho, pretende-se

apresentar, aps um esforo de reviso
Palavras-chave
bibliogrfica, uma reflexo crtica acerca de
alguns dos principais conceitos e ferramentas Anlise de Poltica. Estado. Polticas
frequentemente utilizados pela Anlise de Poltica Pblicas.
(ou Policy Analysis, aqui compreendida como
um campo disciplinar semi-institucionalizado).
A Anlise de Poltica constitui um conjunto de
elementos que possibilita um rico olhar explicativo- Abstract
normativo sobre o processo de elaborao de
This paper presents, based on a review
polticas pblicas. Trata-se de um estudo sobre
of the literature, a critical approach to some of
a cincia do Estado em ao ou, ainda, de uma
the main concepts and tools frequently employed
apreciao de uma particular metodologia de
by Policy Analysis studies (here understood as
investigao social aplicada anlise da atividade
a semi-institutionalized field). Policy Analysis
concreta da autoridade pblica. Partimos de
constitutes a set of elements that allow an
algumas ponderaes conceituais a respeito do
interest approach to public policy processes,
Estado para discutir, em um momento posterior,
both explicative and normative. It is in essence
os principais aspectos associados s polticas
the study of the science of the State in action,
pblicas (aquilo que esse ator faz ou deixa
or of a particular methodology of social research
de fazer), associando esses elementos com
applied to the analysis of the actual behavior of
a prpria trajetria dos estudos de Anlise de
public authorities. We begin by presenting some
Poltica. Esperamos que este artigo possa servir
conceptual elements regarding the State and later
como introduo para aqueles pesquisadores
discuss the main aspects regarding public policy
interessados em conhecer um pouco sobre esse
(that which is done or is not done by the State),

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CADERNOS GESTO SOCIAL
linking these arguments with a brief presentation
of the evolution of Policy Analysis studies. We
expect this paper to serve as an introduction to
those researchers interested in knowing a bit
more about this field, its potentialities and limits.
Keywords
Policy Analysis. State. Public Policies.
1. Introduo
Com este trabalho, tem-se o objetivo de
apresentar alguns conceitos, teorias e ferramentas
que nos auxiliaro na anlise das polticas
pblicas. Seu foco no o debate dos enfoques
tericos, suficientemente abordado pelos autores
da cincia poltica, mas sim explicitar conceitos e
ferramentas de anlise que compem o campo
da Anlise de Poltica (Policy Analysis); este
entendido como a cincia do Estado em ao ou,
mais precisamente, como uma metodologia de
investigao social aplicada anlise da atividade
concreta das autoridades pblicas (ROTH DEUBEL,
2006).
A importncia deste campo que ele
nos permite compreender a conformao das
polticas pblicas em geral (nacional, estadual ou
municipal) e a complexidade que a ela intrnseca.
A Anlise de Poltica, ao focar no comportamento
dos atores sociais e no processo de formulao da
agenda e da poltica, busca entender o porqu e
para quem aquela poltica foi elaborada, e no s
olhar o contedo da poltica pblica em si.
Este artigo est dividido em trs itens,
alm das consideraes finais. No primeiro item,
analisado o debate e as vises tericas acerca
do Estado. Analisar o Estado , tambm, escolher
a lupa para tal. Ou seja, de qual percepo de
Estado o analista parte? A importncia desse
item para o trabalho est justamente no fato de
que a Anlise de Poltica sozinha apenas um
conjunto de ferramentas e conceitos frgeis. O
122
segundo item caracteriza as polticas pblicas
enquanto fruto da conformao do Estado e de
suas disputas, assim como as relaciona com a
percepo conferida ao prprio Estado. Ou seja, se
o analista compreende que o Estado plural, ele
tambm estende essa compreenso s polticas
pblicas. No terceiro item, apresentado o campo
da Anlise de Poltica, que busca possibilitar o
entendimento do processo de elaborao das
polticas pblicas e as suas caractersticas (quais
instituies e atores sociais esto envolvidos,
como ocorreu a identificao dos problemas
que entraram na agenda poltica, as coalizes
existentes e seus interesses, os mecanismos e
interveno existentes etc.). Por fim, encerramos
este trabalho com algumas consideraes finais.
2. Algumas vises acerca do Estado
O que o Estado? Esta questo tem
sido, ao longo dos ltimos trs sculos, um dos
principais alvos de debate em campos disciplinares
diversos, como a Filosofia, a Cincia Poltica e,
mais recentemente, a Economia e a Administrao
Pblica. Surge, tambm, tal discusso, em diversos
outros meios, muitas vezes de forma imprecisa.
Em especial nos pases da Amrica
Latina, o Estado tem sido entendido como a
principal entidade responsvel por promover o
desenvolvimento nacional, percepo esta gerada
pelas prprias experincias histricas dos pases
da regio. O mito do Estado forte - ou do Estado
desenvolvimentista ou, ainda, do Estado-
empresrio - esteve (e ainda est) claramente
presente no discurso e, mais sutilmente, na prtica
dos fazedores de poltica latino-americanos.
O problema do termo Estado forte est
em sua impreciso: ele forte para quem? Por trs
dessa ideia, aparentemente ingnua, esconde-se
uma concepo de Estado e um projeto poltico
pr-capital. Trata-se, na realidade, de uma viso
fetichizada do Estado.
Essa ideia remete ao conceito de fetiche
da mercadoria. A teoria marxista coloca que a
forma com que a mercadoria apresentada ao
consumidor acaba por ocultar as relaes sociais
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envolvidas em sua produo. Quando olhamos
para um automvel, podemos enxergar um meio
de transporte, um smbolo de status ou um bem
suprfluo, de acordo com nossa viso de mundo,
mas, dificilmente, conseguimos perceber que
na essncia daquela mercadoria h explorao,
subordinao do trabalho ao capital etc.
possvel sintetizar as interpretaes
mais comuns acerca dessa questo de duas
formas principais. A primeira delas situa o Estado
no centro das relaes Estado-Sociedade sendo,
portanto, Estadocntrica.
De acordo com essa concepo, o
Estado teria um significativo grau de autonomia
em relao sociedade. As decises seriam
tomadas no mbito estatal, respeitando ou
no as demandas e necessidades sociais, e
simplesmente repassadas para a sociedade, por
meio das polticas pblicas. sociedade caberia
apenas acatar essas medidas. Seria como se
o aparelho estatal (ou a mquina do Estado)
fosse controlado por polticos e burocratas que
tomariam as decises de forma autnoma e as
transferissem para a sociedade, que as aceitaria
obedientemente. De fato, o Estado no tem
plena autonomia em relao sociedade. As
aes estatais (e as prprias caractersticas do
Estado) so produtos de processos sociais. Da
mesma forma, tampouco so completamente
dependentes da sociedade.
As relaes que imprimem o padro da
interao entre Estado e sociedade so muito mais
complexas do que essas concepes usualmente
colocam. So dinmicas, pois esto sempre em
transformao, de acordo com os processos mais
amplos de cada momento histrico. Dependem
das particularidades de cada pas ou regio,
podendo assumir diversas formas especficas.
Desdobram-se, por fim, atravessando as relaes
entre as esferas federativas (federal, estadual e
municipal) e entre os diferentes planos da relao
Estado-Sociedade: funcional, material e poltico
(OSZLAK, 1997).
Assim, no adequado entender o Estado
como uma mquina alheia sociedade. Ele , ao
mesmo tempo, produto e catalisador das relaes
sociais. Ele a materializao das contradies
e das tenses presentes na sociedade. Dessa
maneira, a complexidade dessas relaes no
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pode ser expressa de forma unidirecional e
linear, como propem as duas primeiras vises
apresentadas acima.
A forma especfica assumida pelo Estado
capitalista e as relaes que estabelece com a
sociedade so to complexas e imbricadas quanto
os fios de uma teia de aranha. Essa complexidade
se manifesta de formas particulares, dependendo
do contexto histrico. Para o autor, a essncia do
Estado no muda: suas caractersticas constitutivas
so as mesmas desde o momento de sua formao.
O Estado capitalista, formado a partir da Revoluo
Industrial, capitalista e ponto: atua sempre
no sentido de balizar os conflitos entre capital e
trabalho e tende, invariavelmente, a beneficiar o
primeiro em detrimento do segundo. Nas palavras
do prprio Oszlak, (1997) as regras sobre as quais
esto baseadas as relaes Estado-sociedade no
tm variado. Estas seguem sendo as mesmas
que sustentam o sistema capitalista como modo
de organizao social. As transformaes nesse
sentido tm sido mais superficiais que isso: o
que tem mudado, segundo o autor, so alguns
dos atores sociais, suas estratgias e formas de
atuao e os resultados do jogo poltico.
Assim, importante colocar que, embora
as mudanas no Estado inegavelmente acomodem
as novas exigncias do capital, elas no alteram
a essncia do Estado. O que de fato muda a
agenda do Estado.
A agenda pode ser entendida como o
espao problemtico de uma sociedade. Um
determinado tema incorporado agenda
quando identificado como problema passvel de
se converter em poltica pblica. Esse processo no
deve ser entendido como estritamente tcnico:
a identificao do problema e a construo da
agenda envolvem valores e interesses, esto
condicionadas a elementos ideolgicos e a
projetos polticos e refletem as relaes de poder
entre os atores sociais envolvidos. As polticas
pblicas, por sua vez, seriam posicionamentos
possveis em relao a essa agenda, dadas as
possibilidades tericas, polticas e materiais
apresentadas aos atores que participam do jogo
poltico.
Segundo Oszlak (1997), a configurao
particular (ou a identidade) assumida pelo Estado
em cada momento histrico depende da direo
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CADERNOS GESTO SOCIAL
que conferida agenda. Na histria republicana
da Amrica Latina, as agendas foram constitudas
por questes fundamentais como Ordem e
Progresso, no final do sculo XIX; Segurana e
Desenvolvimento; Estabilidade e Crescimento;
Governabilidade e Produtividade; Ajuste e
Revoluo Produtiva; e, mais recentemente,
Questo Social.
As particularidades da atual forma
assumida pelos Estados latino-americanos
derivam de processos colocados no decorrer de
sua trajetria. O Estado aquilo que se faz, afirma
Oszlak (1997). Ou seja, o Estado que temos hoje
produto da sobreposio das numerosas agendas
que foram sendo construdas, negociadas,
modificadas ou mesmo descartadas ao longo
da histria (em relao a esse ltimo ponto,
poderamos afirmar, simetricamente, que o
Estado tambm aquilo que no se faz).
3. As polticas pblicas no mbito do Estado
capitalista
A forma com que se entende uma poltica
pblica est diretamente relacionada com a
percepo que se tem do Estado. Frequentemente,
compreende-se a poltica pblica como uma ao
ou conjunto de aes por meio das quais o Estado
interfere na realidade, geralmente com o objetivo
de atacar algum problema. Essa definio se
mostra um tanto quanto simplista, uma vez que
trata o Estado como um ator que opera de forma
autnoma e beneficia a sociedade como um todo
atravs de suas aes.
Em um expressivo esforo de
sistematizao e detalhamento de conceitos
referentes ao Estado e a polticas pblicas, Souza
(2006) resgata as contribuies dos principais
autores que se dedicaram ao estudo desses
temas. Para a autora,
No existe uma nica, nem melhor, definio
sobre o que seja poltica pblica. Mead (1995)
a define como um campo dentro do estudo da
poltica que analisa o governo luz de grandes
questes pblicas e Lynn (1980), como um
conjunto de aes do governo que iro produzir
124
efeitos especficos. Peters (1986) segue o
mesmo veio: poltica pblica a soma das
atividades dos governos, que agem diretamente
ou atravs de delegao, e que influenciam
a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a
definio de poltica pblica como o que o
governo escolhe fazer ou no fazer. A definio
mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou
seja, decises e anlises sobre poltica pblica
implicam responder s seguintes questes:
quem ganha o qu, por qu e que diferena faz
(SOUZA, 2006, p. 24).
justamente nas contribuies de
Dye e de Laswell que nos apoiamos em nossa
argumentao. De fato, a definio proposta por
Dye (1984) a torna, de forma particular, aderente
ao que se observa na realidade. Polticas pblicas
no devem ser entendidas apenas como o que
o Estado faz (sua dimenso mais facilmente
percebida), mas tambm como aquilo que ele
deixa de fazer. Suas aes - ou inaes - refletiriam
os comportamentos dos atores que nele atuam.
A definio proposta por Laswell (1958)
, tambm, interessante, pois gera uma reflexo
acerca de questes absolutamente pertinentes em
relao s polticas pblicas. Sendo essas geradas
no mbito do Estado capitalista, as respostas
a essas perguntas - e, em particular, para parte
da primeira (quem ganha) - bem poderiam
apontar para a classe dominante. Afinal, o Estado
capitalista , simultaneamente, um produto da
estrutura de classes das sociedades capitalistas
e a entidade que garante a preservao dessa
estrutura (ODonnell, 1981). No mbito do
Estado, esto inseridos atores que dispem
de interesses, valores, ideologias e projetos
polticos distintos. O Estado um ambiente de
sistemtica disputa poltica. No deve, portanto,
ser compreendido como um ente independente
da sociedade e imune aos conflitos que nela se
manifestam.
Ham e Hill (1993), oportunamente,
lembram que as anlises dos processos polticos
devem levar em conta que estes ocorrem no
mbito do Estado capitalista moderno (o
que chega a ser redundante, pois todo Estado
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capitalista , tambm, moderno). Ora, se as
caractersticas do contexto social influenciam os
processos polticos dentro e ao redor do Estado,
e se este capitalista, evidente que os conflitos
entre classes sociais, tpicos das sociedades
capitalistas, tambm se manifestaro no mbito
do Estado.
Essa noo no nova; pelo contrrio,
ela tem sido abordada por diversos autores, cujas
anlises englobam polticas pblicas das mais
diversas. Tal noo aparece, de forma implcita
ou explcita, em trabalhos de autores como Offe
(1994), Sposati (1997), Faleiros (2007), Brugu
(2004) e Thwaites Rey (2008), para citar apenas
alguns.
Os partidrios da viso marxista entendem
as polticas pblicas como instrumentos por meio
dos quais a classe dominante mantm a estrutura
de dominao econmica e poltica da qual se
beneficia. Nesse sentido, as polticas devem ser
entendidas como resultados de determinantes
superestruturais associados ao prprio sistema
capitalista.
A relao entre Estado e polticas pblicas
, portanto, dinmica. Autores como ODonnell
(1981), partindo da abordagem marxista,
fornecem elementos para a compreenso dessa
relao. Se, inequivocamente, o Estado capitalista
conforma um padro particular de polticas
pblicas, ele tambm por elas influenciado.
A sucesso de agendas de diferentes governos
configura o mapa do Estado. Nesse mesmo
sentido, as polticas pblicas, segundo Oszlak e
ODonnell (1995), apresentariam um importante
carter dual, ou seja, ao mesmo tempo em que
geram processos externos ao Estado, geram
tambm processos internos a ele.
Ainda na viso de Oszlak e ODonnell
(1995), possvel afirmar que uma poltica estatal
no constitui nem um ato nem um reflexo de
uma resposta isolada, mas sim um conjunto de
iniciativas e respostas que permitem inferir a
posio do Estado frente a uma determinada
questo. Assim, as polticas estatais podem ser
classificadas como ns do processo social, na
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medida em que refletem as diversas interaes
(inclusive disputas) entre os atores sociais.
De forma despretensiosa, podemos
afirmar que as polticas pblicas so o Estado
em movimento. No so, evidentemente, as
nicas formas de ao estatal. Mas constituem,
sem dvida, aquela forma que melhor reflete
a natureza do Estado capitalista. No trivial,
portanto, que tanta ateno tenha sido
despendida pelos analistas de polticas pblicas
ao momento da definio da agenda (HAM; HILL,
1993; ROCHEFORT; COBB, 1994; ROTH DEUBEL,
2006).
A agenda , justamente, o instrumento
que reflete a priorizao de temas e problemas a
serem trabalhados por um governo (ROTH DEUBEL,
2006). Precisamente devido a essa caracterstica,
a agenda o espao disputado entre os diversos
atores que fazem parte do jogo poltico. a
particular arquitetura de poder existente em cada
situao que ir determinar quais os temas que
devero compor a agenda e quais aqueles que
no sero contemplados. E, como mostrou Lukes
(1974) por meio da proposio do conceito de
conflitos latentes, isso nem sempre ocorre de
forma facilmente reconhecvel.
So esses conflitos, acima de tudo, que
viabilizam a blindagem da agenda por parte
dos atores dominantes, no permitindo que
as demandas e os projetos dos demais sejam
incorporados a ela. Trata-se de um processo
relativamente frequente nas polticas pblicas.
Os elementos que apresentamos at
aqui, embora no tenham de forma alguma sido
debatidos com o grau de profundidade que sua
prpria complexidade demanda, nos auxiliar
para compreender o item a seguir.
4. Sobre o campo da Anlise de Poltica
As polticas pblicas tm, cada vez mais,
se convertido em objetos de anlise que atraem
a ateno de diversos grupos, dentre os quais
gestores e pesquisadores, para se debruarem
sobre as diversas formas assumidas pela relao
Estado-Sociedade. Ao longo das ltimas dcadas,
125
CADERNOS GESTO SOCIAL
um nmero crescente de estudos tm sido
desenvolvidos com base na Anlise de Poltica.
Trata-se de um campo de pesquisa relativamente
consolidado no exterior e, cada vez mais, tambm
no Brasil.
Uma advertncia inicial se faz necessria,
antes de iniciarmos o tratamento das principais
caractersticas e contribuies desse campo, qual
seja, os esforos de anlise de polticas pblicas
no devem ser confundidos com avaliaes de
polticas pblicas. A anlise envolve um conjunto
de procedimentos significativamente mais
complexos e exige um posicionamento ideolgico
claro por parte do analista (algo que a avaliao
evita explicitar, embora no consiga eliminar).
A diferena semntica entre os termos
anlise e avaliao, muitas vezes, faz com
que os leigos - mas tambm pesquisadores
dedicados ao estudo das polticas pblicas -
entendam os dois conceitos como sinnimos. Isso
explica o fato de que muitos trabalhos recentes
sejam identificados como uma reflexo de anlise
de polticas pblicas, quando so, na verdade,
avaliaes.
Embora compartilhem o objeto central
que exploram (a poltica pblica), a avaliao
e a anlise constituem exerccios bastante
diferentes. O avaliador, por um lado, se ocupa,
fundamentalmente, da apreciao dos resultados
da poltica (ou ainda aes, programas e projetos),
atentando para categorias como eficincia,
eficcia e efetividade, derivados da comparao
entre metas e resultados (CAVALCANTI, 2005).
O analista, por sua vez, atenta para elementos
de natureza muito mais sutil. Sua preocupao
central com o processo de construo da poltica
pblica, em especial no que se refere definio
da agenda. A Anlise de Poltica enfatiza aspectos
como os valores e os interesses dos atores que
participam do jogo poltico, a interao entre eles,
a arquitetura de poder e tomada de decises,
conflitos e negociaes etc. Assim, enquanto a
avaliao prope uma leitura ex-post da poltica
pblica, a Anlise de Poltica refora a importncia
da apreciao dos processos que, em ltima
126
instncia, determinam as caractersticas gerais da
poltica (DAGNINO; DIAS, 2008).
Outra diferena significativa entre a
avaliao e a Anlise de Poltica remete ao fato de
esta ltima, ao contrrio da primeira, incorporar
em sua leitura uma reflexo sobre as razes
pelas quais a poltica pblica no apresenta
caractersticas diferentes (por exemplo, os
motivos que levam as demandas de determinados
atores a serem excludas da agenda). Embora essa
dimenso seja em parte especulativa, ela envolve
uma reflexo que no pode ser desprezada, at
mesmo porque constitui um importante exerccio
que pode levar ao aprimoramento da poltica
pblica.
Alguns fatores, como interesses e
valores individuais, regras e procedimentos
organizacionais, caractersticas do ambiente
socioeconmico no qual operam as instituies
polticas e a tendncia de formao de subsistemas
de poltica relativamente autnomos so,
usualmente, enfatizados por cientistas polticos
para entender os processos associados poltica
pblica.
O reconhecimento de que valores e
interesses dos atores envolvidos com a elaborao
da poltica pblica (em particular, com o momento
da conformao da agenda) constituem elementos
essenciais desse processo uma das premissas
bsicas dos estudos de Anlise de Poltica e,
portanto, so foco de particular ateno dos
trabalhos desenvolvidos no mbito desse campo
(LINDBLOM, 1991; HAM; HILL, 1993; VIANA,
1996).
A Anlise de Poltica representa um campo
disciplinar relativamente novo, como afirmamos
anteriormente. A importncia crescente que
esse campo vem adquirindo pode ser verificada,
por exemplo, atravs do crescente nmero de
programas de instituies de ensino superior que
tm sido direcionados para a anlise de polticas
nos EUA (HIRD, 2005). Pode, tambm, ser inferida
a partir da observao do aumento do nmero
de trabalhos acadmicos sobre o tema, os quais
Parsons (2007) afirma poderem ser organizados
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ao redor de dois grandes eixos:
i. Anlise do processo das polticas
pblicas, que busca a compreenso de
como se definem os problemas e as
agendas, como se formulam as polticas
pblicas, como se tomam as decises
e como se avaliam e implementam as
polticas pblicas; e
ii. Anlise em e para o processo das
polticas pblicas, que abarca o
emprego de tcnicas de anlise,
pesquisa e proposio na definio de
problemas, na tomada de decises, na
implementao e na avaliao.
Com efeito, o desenvolvimento do
campo ocorre paralelamente ao processo de
racionalizao do Estado e das polticas pblicas
(a partir da dcada de 1970). H, nesse sentido,
um movimento de co-evoluo entre a Anlise
de Poltica e as polticas propriamente ditas:
ao mesmo tempo em que o objeto de estudo -
as polticas pblicas - se torna cada vez mais
complexo, passa tambm a ser cada vez mais
influenciado pelas reflexes sobre ele. Assim,
a Anlise de Poltica refora algo que j vinha
ocorrendo com a Cincia Poltica (SMITH, 1990)
constituindo, como apresenta Heclo (1972, p. 83)
uma modernidade renovada.
Evidentemente, reconhecer as ltimas
dcadas como o momento em que as pesquisas
a respeito desses temas apresentaram um avano
mais significativo no implica desconsiderar as
contribuies anteriores. Marx e Weber so
exemplos de autores que contriburam em grande
medida para as reflexes acerca do Estado e das
polticas pblicas. Contudo, o fizeram em um
momento em que essas reflexes eram ainda
incipientes e esparsas. Apenas mais recentemente
esses objetos tm se tornado elementos de
anlises frequentes por parte de pesquisadores e
policy makers (fazedores de poltica).
As reflexes engendradas no mbito do
campo da Cincia Poltica, sobretudo aquelas
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que foram assumindo uma abordagem de
manual(textbook approach), de acordo com
Jenkins-Smith e Sabatier (1993), mostraram-
se insuficientes para a compreenso de toda a
complexidade dos processos atrelados s polticas
pblicas. A abordagem da Anlise de Poltica
se mostra, na opinio dos autores, muito mais
promissora que as leituras tradicionais.
Uma definio bastante plausvel para
a Anlise de Poltica aquela proposta por Dye
(1984), um dos trabalhos fundamentais do campo.
De acordo com a viso do autor, a Anlise de
Poltica seria um conjunto de estudos que teriam
como principal preocupao entender o que os
governos fazem, porque fazem e que diferena
isso faz. Contudo, a principal contribuio dos
estudos desenvolvidos no mbito do campo da
Anlise de Poltica talvez seja ainda uma outra:
a compreenso de como os governos fazem
ou, em outras palavras, como se desdobram os
processos polticos que conformam as polticas
pblicas e, por extenso, o prprio Estado. Assim,
a Anlise de Poltica constitui, simultaneamente,
um enfoque da poltica e para a poltica
(GORDON; LEWIS; YOUNG, 1977; PARSONS,
2007).
A Anlise de Poltica pode ser entendida
como um conjunto de observaes, de carter
descritivo, explicativo e normativo, acerca
das polticas pblicas, que corresponde,
respectivamente, s perguntas a respeito de
o que/como ?, por que assim? e como
deveria ser?. Essa ltima dimenso dos estudos
de Anlise de Poltica imprime aos estudos
pertencentes ao campo um carter bastante
peculiar, no qual o dever ser assume uma
importncia fundamental. Essa caracterstica
constitui uma diferenciao ainda mais relevante
em um contexto como o atual, em que s reflexes
tericas imposta uma assepsia ideolgica.
De acordo com Lasswell (1958) a Anlise de
Poltica j nasceu com algumas das caractersticas
que lhe iriam conferir o formato que apresenta
atualmente. Tratava-se, segundo o autor, de um
campo de forte carter contextual (preocupado
com as especificidades de cada contexto),
multidisciplinar e multimetdico e orientado
por problemas. Wildavsky (1979) complementa
127
CADERNOS GESTO SOCIAL
essa leitura ao afirmar que a Anlise de Poltica
representa um campo cujas fronteiras (internas e
externas) de investigao no obedecem a limites
rgidos, sendo estabelecidas de acordo com a
natureza do problema a ser analisado.
Gradualmente, afirma Parsons (2007), a
evoluo dos estudos de Anlise de Poltica e a
possibilidade da utilizao de seus resultados no
aprimoramento de polticas pblicas contribuiu
para a aproximao da cultura acadmica e da
administrao pblica. Isso permitiu,, sobretudo
a partir da segunda metade da dcada de
1970, que o campo da Anlise de Poltica se
institucionalizasse e se desenvolvesse, tornando-
se reconhecido tanto por pesquisadores quanto
por policy makers.
Mas a expanso desse campo disciplinar
no foi o nico reflexo da aproximao dessas
duas culturas. Outros desdobramentos
importantes puderam ser observados no prprio
processo de elaborao de polticas pblicas, uma
vez que os resultados dos estudos conduzidos
pelos autores do campo foram, pouco a pouco,
alterando conceitos e percepes dos policy
makers acerca de suas aes. Em especial, o
contato entre essas duas culturas gerou um dos
traos mais caractersticos da Anlise de Poltica:
o reconhecimento de que tanto policy makers
quanto acadmicos, ao trabalhar com polticas
pblicas, devem abandonar o papel de tcnicos ou
cientistas neutros e adotar o papel de advogados
com o objetivo de aprimor-las.
Com o intuito de facilitar o entendimento
sobre o processo de elaborao da poltica pblica,
o instrumental de Anlise de Poltica diferencia trs
dimenses da palavra poltica. Uma dimenso a
polity, que se refere s instituies polticas e ao
sistema poltico. Outra dimenso a processual,
o processo poltico, denominado de politics. E a
terceira dimenso a material, a policy, que se
refere s polticas pblicas em si. Usamos esses
conceitos em ingls, pois somente esse idioma
nos possibilita essa diferenciao terica de
aspectos peculiares. Apesar dessa diferenciao
ser interessante e proveitosa, tais dimenses
so entrelaadas e se influenciam mutuamente
128
(FREY, 2000, p. 217).
Ainda quanto definio dos conceitos, a
materializao de uma poltica pblica passa por
alguns momentos de maturao. A modelizao
do processo de elaborao de uma poltica
denominada de ciclo da politica (policy cycle).
Uma extensa bibliografia (JONES, 1970; MENY;
THOENIG, 1992; DYE, 1984; FREY, 2000), com a
qual compartilhamos esse entendimento, divide o
ciclo em cinco momentos sucessivos, interligados
e dinmicos: 1. identificao de problemas;
2. conformao da agenda; 3. formulao; 4.
implementao e; 5. avaliao da poltica. Nossa
anlise est centrada, prioritariamente, nos trs
primeiros momentos, porque compreendemos
que so estes os que configuram a racionalidade
de uma poltica pblica.
O primeiro momento do processo de
elaborao da poltica se refere identificao
de um problema pelos atores que o reconhecem.
Este reconhecimento procede de forma subjetiva
e interessada por esses atores, ou seja, ele
resulta do entendimento, dos valores, das ideias
e mtodos desses atores. O entendimento
sobre a subjetividade da definio do problema
ganhou corpo com o desenvolvimento da Anlise
de Poltica, pois at ento esse elemento era
considerado uma entidade objetiva e sequer era
reconhecido como uma fase do ciclo da poltica.
Reflexes posteriores indicariam que esse
momento constitui, de fato, um dos principais
focos dos estudos de Anlise de Poltica, uma vez
que aquele no qual se podem observar com
maior clareza assimetrias de poder, tenses entre
agendas e conflitos encobertos ou latentes.
Dery (1984) trabalha com quatro
definies de problemas: 1. Problema como
situao - o problema definido como uma
simples situao no desejvel ou um simples
estado de dificuldade observado; essa definio
no observa as diferenas de concepes de
problema social (a diferena de concepes entre
neoliberais e social-democratas, por exemplo);
2. Problema como discrepncia - o problema
definido como a discrepncia entre o que
e o que deveria ser; essa definio pressupe
que todos tenham um conhecimento prvio e
a mesma concepo do que deveria ser e das
solues, para se alcanar o ideal; 3. Problema
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como discrepncia solucionvel - esta definio
oferece uma soluo intermediria entre as duas
posies acima, entre aquilo que aquilo que
deveria ser; essa definio compreende que a
soluo de um problema melhoraria a situao
inicial, mas no levaria ainda a uma situao ideal;
4. Problema como oportunidade - esta concepo
entende que os problemas so subjetivos e no
so fceis de ser identificados, sendo necessria
uma construo analtica sobre eles.
A deciso sobre o reconhecimento de
um problema e a sua incorporao na agenda
est ligada ou vulnervel a uma srie de fatores
externos e internos, sejam eles incentivadores
ou no. Os fatores externos que influenciam na
determinao da agenda governamental so: 1.
crises ou escndalos; 2. emotividade e impacto
emocional (a questo da fome de crianas); 3.
magnitude da populao afetada; 4. presso dos
grupos de interesse; 5. meios de comunicao;
6. momento do ciclo poltico (teoria da policy
window do Kingdow, situaes em que a arena
poltica se encontra mais aberta e favorvel);
7. tradio e cultura, ou valores sociais (PERZ;
SEISDEDOS, 2006). Quanto aos fatores internos,
Viana (1996) ressalta as caractersticas dos rgos,
das instituies e dos aparelhos vinculados
produo de polticas pblicas,etc.
No obstante, apesar de Dery (1984) e
de Perz e Seisdedos (2006) criarem tipologias
de identificao de problemas ou mecanismos
para tal, entendem que tanto a escolha desses
mecanismos quanto a escolha dos problemas
esto fortemente relacionadas ao modelo
cognitivo dos atores sociais que atuam no cenrio
poltico, bem como ao seu poder poltico e s
articulaes que constroem.
Vale ressaltar que a delimitao entre o
trmino da identificao de problemas e o incio
da conformao da agenda serve apenas para
fins didticos e de compreenso, pois estes dois
momentos so interdependentes.
Aps o reconhecimento desses
problemas, que pode ser individual (quando o
ator forte e o legitima) ou coletivo, inicia-se
o segundo momento. Este se refere ao ato de
incorporar esse problema declarado pblico na
agenda de governo e passar a d-lo maior ateno
como um assunto que, possivelmente, virar uma
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Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012
poltica pblica. A agenda refletir a priorizao
de problemas e assuntos a serem trabalhados
num governo.
Os atores (de modo geral), segundo Perz
e Seisdedos (2006), que intervm no processo de
conformao da agenda so vrios, mas podemos
classific-los em dois grandes grupos: os atores e
os pblicos. Os atores so aqueles que participam
da conformao da agenda, conforme a sua
relao com o problema. Os principais atores so
o legislativo, o governo, a administrao pblica,
os grupos de interesses, os partidos polticos e os
grupos de especialistas (tcnico ou especialista na
rea discutida, comunidade de pesquisa etc.). O
pblico, por sua vez, composto por espectadores
e beneficirios-fins da poltica pblica, ou seja, os
cidados.
A forma com que os atores sociais so
apresentados por esses autores parece ser muito
simplista, ingnua e ignorante da estrutura das
relaes de poder entre grupos polticos distintos;
todavia, ela serve apenas para clarear ao leitor os
principais atores participantes (ou que deveria
participar) de um processo decisrio. Quando o
peso de um desses grupos (ator ou pblico) for
forte o suficiente para influenciar a agenda de
governo, ele ser compreendido como um agenda
setter (formador da agenda). So eles, atravs do
seu modelo cognitivo e da influncia de outros
fatores, que determinam a conformao da
agenda governamental.
De acordo com Kingdon (1984), a agenda
o espao de constituio da lista de problemas
ou assuntos que chamam a ateno do governo e
dos cidados. importante ressaltar que, apesar
disso, a passagem de um problema para a agenda
no , por si s, um requisito para que finalmente
se elabore uma poltica pblica para solucion-
lo.
no processo de conformao da
agenda que se verifica, com maior freqncia,
os fenmenos trabalhados por Bachrach e Baratz
(1962) e, posteriormente, por Lukes (1974),
referentes s diferentes faces do poder. De
acordo com esses autores, os conflitos referentes
a qualquer processo de tomada de deciso esto
sujeitos influncia daqueles que detm poder
sobre ela e que buscam criar ou reforar valores
sociais e polticos e prticas institucionais. No
129
CADERNOS GESTO SOCIAL
caso, buscam continuar legitimando seu modelo
cognitivo como o modelo da poltica. Assim, a
transformao do modelo cognitivo de um ator
no da poltica ir depender da relao de poder e
dos conflitos que dela decorrem.
Bachrach e Baratz (1962) afirmam que
existem duas faces associadas ao exerccio do
poder. A primeira delas a face explcita, referente
aos conflitos abertos envolvidos no processo de
tomada de deciso; e a segunda a encoberta,
atravs da qual grupos polticos se articulam para
suprimir os conflitos e impedir sua chegada
agenda, criando uma situao de no-tomada
de deciso (non decision-making1).
Lukes (1974) complementa essa anlise,
argumentando que haveria, ainda, uma terceira
face do poder, referente aos conflitos, que
denominou de latente. Nessa situao, de natureza
bem mais sutil que as outras duas, o exerccio
de poder se d conformando as preferncias
da populao, de maneira a prevenir que nem
conflitos abertos nem encobertos venham a se
manifestar. Esse tipo particular de conflito ocorre
quando as opinies ou preferncias da sociedade
so manipuladas, prevenindo, assim, o surgimento
de eventuais conflitos no futuro. Devido a sua
prpria natureza, a existncia de tais conflitos no
pode, por definio, ser comprovada.
Retomando o foco da discusso,
importante destacar a classificao feita por
Kingdon (1984) acerca dos trs tipos de agenda:
sistmica (ou no-governamental), governamental
e decisria. A primeira composta por uma lista
de assuntos que so de preocupao nacional h
algum tempo, mas que ainda no receberam a
devida ateno do governo. A governamental
composta por assuntos identificados pelo governo
como importantes. A ltima das trs, a decisria,
composta por assuntos priorizados na agenda
governamental a fim de serem efetivamente
implementados.
Essas classificaes das agendas servem
apenas para diferenciar entre a inteno ou
necessidade de se fazer algo e a tomada de
deciso propriamente dita. De acordo com Perz
e Seisdedos (2006), geralmente, os problemas
que compem a agenda governamental so
provenientes da agenda sistmica.
130 Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.121-134, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br
O modo como ocorre a conformao
da agenda nos mostrar o grau de democracia,
se assim podemos dizer, numa determinada
sociedade. De forma estilizada, podemos afirmar
que, em regimes democrtico-participativos, o
acesso ao governo aberto a todos os setores. J
em regimes autoritrios, somente as demandas
colocadas pelos grupos que de fato detm o
poder poltico passam a fazer parte da agenda.
Uma questo fundamental para anlise :
por que alguns assuntos ou problemas, bem como
alternativas, so selecionados para deliberao
governamental e outros no? A resposta diz
respeito, principalmente, s escolhas dos agenda
setters e dos grupos de presso (advocay coalitions,
policy arena e a policy networks) participantes da
construo da agenda. A conformao da agenda
se d com base no entendimento, nos interesses,
nos valores, na viso de mundo desses atores
sociais.
Apesar de reconhecermos que os dois
momentos anteriormente descritos (identificao
de problemas e conformao da agenda) so
fundamentais na definio da racionalidade
da poltica, entendemos que no momento
da formulao da poltica pblica que ela se
materializa. Isso porque o fato de um problema
entrar na agenda de governo no requisito para
que se elabore uma poltica pblica para solucion-
lo. apenas quando ocorre a formulao que isso
de fato acontece.
Quando um governo reconhece a
existncia de um problema e a necessidade de
fazer algo sobre ele, os fazedores de poltica
precisam decidir ou no (o que configuraria uma
situao de no-tomada de deciso2) sobre um
curso de ao. Para fazer isto, eles exploram vrias
opes disponveis para enfrentar o problema,
ou seja, inicia-se o processo de formulao da
poltica pblica3.
O momento da formulao a fase
em que opes so consideradas, aceitas ou
rejeitadas. Para Aguilar (1993), este momento
tem incio na identificao do problema. Ou seja,
de acordo com essa concepo, a soluo partiria
da prpria definio do problema. A formulao
dos objetivos e a busca das alternativas para a
soluo do problema j esto presentes na fase
de identificao do prprio problema. No caso,

ele compreende que quem define quem decide.
Viana (1996) desmembra o momento de
formulao em trs subfases:
primeira, quando uma massa de dados
transforma-se em informaes relevantes;
segunda, quando valores, ideais, princpios
e ideologias se combinam com informaes
factuais para produzir conhecimento sobre ao
orientada; e ltima, quando o conhecimento
emprico e normativo transformado em aes
pblicas (VIANA, 1996, p. 13).
Mondragn (2006) identifica dois
momentos relativos ao processo de formulao
da poltica. O primeiro o processo decisrio, no
qual os atores polticos4, com base em variveis
diversas (valores polticos, de organizao,
pessoais, governamentais e ideolgicos;
projeo de resultados; recursos envolvidos;
nveis de conflito; carter objetivo ou subjetivo
da poltica; intensidade de capital ou recursos
humanos necessrios efetividade da poltica;
dotao oramentria5 etc.) influenciam,
consideravelmente, a escolha das alternativas e
o esqueleto da poltica pblica. O segundo o
processo formal, em que a deciso do primeiro
momento se configura em poltica pblica por
meio de medidas administrativas necessrias
para sua existncia. Os espaos que legitimam
e formalizam essas decises so: legislativo
(leis); executivo (decretos, medidas provisrias e
resolues); e judicirio (interpretam leis etc.).
Depois de formulada, inicia-se o momento
da implementao da poltica, mediante os rgos
e seus mecanismos. Este momento, segundo Viana
(1996, p. 13), se d em um espao administrativo,
concebido como um processo racionalizado de
procedimentos e rotinas. Dependendo do grau
de detalhamento na formulao da poltica,
haver a existncia de uma discricionariedade
por parte dos implementadores, para adequar a
poltica realidade. Nesse sentido, entendemos
que, at esse momento, deve-se considerar que a
poltica ainda est sendo formulada.
Meny e Thoenig (1992) entendem
que a implementao a fase de uma poltica
pblica durante a qual se geram atos e efeitos a
partir de um marco normativo de intenes, de
textos ou de discursos. o conjunto de aes
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Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012
que pretendem transformar as intenes em
resultados observveis.
O ltimo momento corresponde avaliao
da poltica pblica. A avaliao pode ser usada
apenas como um instrumento tcnico ou como
uma ferramenta poltica e til na formulao da
poltica (OLMO, 2006). Apesar de apresentarmos
a avaliao como o ltimo momento do policy
cycle, ela no necessariamente ocorre aps a
implementao da poltica (avaliao ex-post).
Ela pode ocorrer, tambm, no incio do ciclo
(avaliao ex-ante) ou ao longo dele, de forma
concomitante.
A avaliao se apresenta como
um instrumento tcnico que permite o
desenvolvimento de processos para a reviso e
medio sistemtica do estado do problema. Os
resultados dessa avaliao podem ocasionar trs
situaes: 1. auxiliar na melhoria da poltica e,
assim, na sua continuao; 2. finalizar a poltica
existente; e 3. desenvolver uma nova poltica.
Alm de instrumento tcnico, a avaliao,
tambm, uma ferramenta poltica. Os resultados
dela so utilizados para melhorar os programas e
para prestar contas aos cidados, contribuindo,
assim, para a confiana e para a legitimidade do
sistema.
A escolha por parte desses autores em
dividir o policy cycle em cinco momentos ao
invs de trs se d pelo entendimento de que
uma poltica pblica nasce do reconhecimento,
por parte dos atores sociais, de que uma dada
realidade um problema social, bem como da
necessidade de uma interveno pblica (ou
poltica). Esse reconhecimento no um processo
simples, mas fruto de um complexo processo
de disputas, interesses e valores entre atores
sociais que se renem em grupos de presso, de
interesses ou redes polticas para advogar sobre
um problema ou uma questo especfica. Para
verificar esse complexo processo de disputas,
conceitos como o de advocacy coalitions, policy
arena e policy networks vm sendo empregado
por autores da Anlise de Poltica.
So esses os conceitos bsicos e
fundamentais que um analista de poltica tem que
compreender para a anlise e o desenvolvimento
de qualquer reflexo em relao ao processo
de elaborao da poltica pblica e do processo
131
CADERNOS GESTO SOCIAL
poltico.
5. Consideraes finais
O campo da Anlise de Poltica surgiu nos Estados
Unidos na dcada de 1960/1970, em funo do
crescente interesse dos fazedores de poltica
(policy makers) e dos acadmicos em explicar o
processo de elaborao das polticas pblicas. O
fato que a Anlise de Poltica surge como uma
abordagem que fornece novos elementos para
a compreenso e tratamento de problemas de
governo.
Ao contrrio da Cincia Poltica, que est
mais interessada na relao Estado-Sociedade,
no sistema poltico-social que a engloba e no
processo poltico, e da Administrao Pblica,
que centra sua anlise nas organizaes e
estruturas de governo, buscando otimizar o seu
desempenho, a Anlise de Poltica busca analisar
o processo de elaborao da poltica pblica,
com foco no comportamento dos atores sociais
envolvidos nesse processo. Os autores de Anlise
de Poltica partem do entendimento de que o
reconhecimento de valores e interesses dos
atores envolvidos com o processo de elaborao
da poltica pblica so elementos essenciais desse
campo.
Com este trabalho, teve-se, portanto,
o objetivo de apresentar alguns conceitos e
ferramentas que auxiliaro o analista de poltica
a reconhecer, a partir do comportamento dos
atores, os valores e interesses deles envolvidos
com o processo de elaborao da poltica pblica.
Na maioria das vezes, o analista compreender
esses valores e interesses a partir da anlise da
poltica pblica em si. Ou seja, esses elementos
estaro implcitos nos momentos do ciclo da
poltica. Ao compreender esses elementos, assim
como os atores envolvidos, o analista de poltica
poder atuar sobre a policy (poltica pblica), a
partir da polity (instituies polticas), fazendo
politics (poltica).
132
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Notas
1 Lukes (1974) denomina as duas primeiras faces de
aberta e encoberta, respectivamente.

2 Ver mais em Lukes (1974); Ham e Hill (1992).

3 Ver mais em Hoppe, Graaf e Dijk (1985).

4 Neste momento, utilizamos a denominao de atores

polticos para diferenciar de atores sociais, algo mais
amplo. No momento da formulao, compreendemos
que, na sua maioria, a tomada de deciso se d pelos
atores polticos, participantes do processo poltico.

5 Aps a formalizao da deciso, para esta virar um

programa, necessrio haver dotao de recursos
para implementar a poltica pblica. No podemos nos
esquecer que, tambm, h disputa entre rgos do
governo pelos recursos financeiros.

134 Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.121-134, jan/jun 2012 | www.cgs.ufba.br