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IDEAS PARA UNA REFORMA

DE LA CONSTITUCIN

Noviembre 2017
AUTORES

Santiago Muoz Machado,


Catedrtico de D. Administrativo de la U. Complutense (Madrid)
Eliseo Aja Fernndez,
Catedrtico de D. Constitucional de la U. de Barcelona
Ana Carmona Contreras,
Catedrtica de D. Constitucional de la U. de Sevilla
Francesc de Carreras Serra,
Catedrtico de D. Constitucional de la U. Autnoma de Barcelona
Enric Fossas Espadaler,
Catedrtico de D. Constitucional de la U. Autnoma de Barcelona
Vctor Ferreres Comella,
Catedrtico de D. Constitucional de la U. Pompeu Fabra (Barcelona)
Javier Garca Roca,
Catedrtico de D. Constitucional de la U. Complutense (Madrid)
Alberto Lpez Basaguren,
Catedrtico de D. Constitucional de la U. del Pas Vasco
Jos Antonio Montilla Martos,
Catedrtico de D. Constitucional de la U. de Granada
Joaqun Tornos Mas,
Catedrtico de D. Administrativo de la U. de Barcelona
NDICE

Presentacin 7

El sentido de esta iniciativa 8

Por qu y cmo reformar? 10

Qu debe reformarse?
El modelo de organizacin territorial 13

Las reformas en relacin a Catalua 18

Un ltimo apunte sobre el mtodo 20

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PRESENTACIN

Este documento ha sido elaborado por un grupo de profesores de Derecho Constitucional


y Derecho Administrativo que coincidimos en la preocupacin por la seria crisis constitu-
cional en que estamos inmersos, cuya manifestacin ms extrema -pero no la nica- es la
crisis de Catalua. Compartimos la visin sobre la necesidad de afrontar la reforma de la
Constitucin para ponerle remedio y sobre el camino que habra que seguir.

Somos conscientes de las dificultades que supone abrir un proceso de reformas, espe-
cialmente, por la prctica poltica seguida hasta ahora, que ha impedido realizarlas
cuando eran necesarias. Consideramos que esa prctica debe rectificarse. No tenemos
otra alternativa que abrir el debate de la reforma e ir desbrozando el camino a medida
que avanzamos. Solo a travs de un debate poltico, con participacin y transparencia y
debidamente asesorado por expertos independientes, podremos encontrar las solucio-
nes ms adecuadas que fortalezcan la legitimidad democrtica y la capacidad de inte-
gracin del sistema autonmico.

Realizar la reforma y explicarla a la opinin pblica son labores que corresponden a


nuestros representantes polticos. Nosotros queremos limitarnos, modestamente, a hacer
un llamamiento sobre la imperiosa necesidad de abrir ese camino y aportar un diagns-
tico que arroje luz sobre los problemas de funcionamiento del sistema constitucional que
ms han incidido en la crisis. Pretendemos poner sobre la mesa del debate poltico las
cuestiones constitucionales cuya reforma requiere ser afrontada de forma prioritaria.

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I. EL SENTIDO DE ESTA INICIATIVA

1.- Espaa, como Estado, sufre su crisis ms grave desde la aprobacin de la


Constitucin de 1978. La decisin poltica de declarar unilateralmente la indepen-
dencia por parte del anterior Gobierno de Catalua y la mayora parlamentaria que
lo apoyaba haba significado la separacin expresa del marco constitucional y estatu-
tario. Como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones constitucionales,
se ha activado la coercin estatal prevista en el artculo 155 CE.

Todos los Estados han tenido crisis constitucionales, a las que han debido enfrentar-
se con determinacin, y tambin Espaa puede hacerlo. En este sentido, resulta pre-
ciso el restablecimiento del orden constitucional, con el uso proporcionado de los
instrumentos que ofrece el propio ordenamiento. Sin embargo, ello no implica negar
la existencia de un conflicto poltico que debe ser abordado. Por tanto, an en las dif-
ciles circunstancias actuales, no podemos renunciar a un reencuentro. En el marco
constitucional, debe buscarse un acuerdo que ahonde en el origen del conflicto y del
que resulten propuestas para su encauzamiento.

Ese dilogo debera haberse iniciado tras la sentencia del Tribunal Constitucional
sobre el Estatut, en cuanto, al margen de sus consecuencias jurdico-constituciona-
les, supuso un punto de inflexin en el crecimiento del independentismo en
Catalua. Sin embargo, no se hizo. Desde entonces, el Gobierno del Estado ha ape-
lado a la legalidad como instrumento de superacin del conflicto, dejando desaten-
dido el flanco poltico para su reconduccin. El Gobierno de Catalua, por su parte,
decidi impulsar la va unilateral hacia la independencia a partir de un entendi-
miento del principio democrtico como criterio absoluto que permita contradecir
la Constitucin y el Estatuto, esto es, pretendiendo disociar democracia y
Constitucin. Con ese objeto, haba creado un Consejo Asesor para la Transicin
Nacional, a fin de asesorar sobre las actuaciones a realizar para el logro del objetivo:
alcanzar la independencia a travs de un referndum o, en caso de no aceptarlo el
Estado, de una declaracin unilateral.

2.- Tras los acontecimientos de estas ltimas semanas, la bsqueda de un acuerdo es ms


difcil pero an ms necesaria. Las esperanzas en que el transcurso del tiempo iba a
ser suficiente para resolver el conflicto se han demostrado infundadas. Tambin
hemos comprobado que la aplicacin del principio de legalidad resulta necesaria
ante una situacin de incumplimiento y vulneracin del ordenamiento constitucional
pero no es suficiente para resolver el problema poltico. Los independentistas, por su
lado, habrn advertido que su apelacin al derecho a decidir no ha tenido recono-
cimiento fuera de Espaa y que la va unilateral genera efectos negativos para
Catalua en todos los mbitos, desde el social (enfrentamientos e incitacin al odio)
al econmico (traslado de empresas). Por ello, procede en este momento garantizar
la aplicacin de la legalidad constitucional en Catalua y, alcanzado ese objetivo,
deber abordarse un dilogo para buscar un acuerdo democrtico.

3.- El dilogo al que se apela debe tener varios rasgos:


En primer lugar, debe ser un dilogo desde la Constitucin. Es necesario hacer peda-
goga constitucional. La Constitucin no es un mero conjunto de normas que organi-
zan una comunidad poltica. Es, adems y sobre todo, un marco de convivencia para
limitar al poder; a todos los poderes, sean estatales o autonmicos. Por ello, es un

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lmite a los intentos secesionistas pero tambin una garanta para las aspiraciones de
autogobierno pues ese marco no es inamovible. De hecho, el dilogo debera versar
sobre el acuerdo en torno a las reformas necesarias para la renovacin del pacto terri-
torial. No nos referimos nicamente a la reforma de la Constitucin sino tambin de
los otros componentes de la Constitucin territorial, en concreto de los Estatutos de
Autonoma y de determinadas leyes.

En segundo lugar, ese dilogo debe ser institucionalizado, en la sede del Congreso,
con el asesoramiento de quienes conocen la problemtica de nuestro modelo de
Estado. Existe desde hace aos dilogo en las universidades y asoman en los ltimos
tiempos llamamientos al dilogo en la sociedad civil. Sin embargo, ha faltado dilogo
institucional en el rgano que representa a toda la ciudadana: el Congreso. All estn
representados todos, tambin los independentistas catalanes. Es cierto que estn en
minora. Sin embargo, no se trata de adoptar decisiones por mayora sino de hacer
propuestas para buscar acuerdos. En este sentido, puede plantearse la creacin de
una ponencia con diputados de distintos grupos polticos que planteen propuestas de
reforma. Recordemos que la elaboracin del primer borrador de Constitucin se hizo
con el acuerdo de personas tan distintas ideolgicamente como Fraga y Sol Tura. En
cualquier caso, su actuacin deber ser ms transparente y participada que entonces,
pues los tiempos son distintos.

No parece adecuado un dilogo bilateral del Gobierno del Estado con los grupos pol-
ticos que defienden la independencia, por distintos motivos. Por un lado, supone
excluir a los representantes de buena parte de la ciudadana, tanto de Catalua como
del resto de Espaa. Por otro, es evidente que no se encuentran en la misma situacin.
No puede negociar en igualdad de condiciones quien reclama el cumplimiento de una
legalidad que evidentemente ha sido vulnerada con quien pretende actuar de forma
consciente en contra el ordenamiento jurdico.

En tercer lugar, en esta situacin debera ser el Gobierno del Estado, a travs de su
mayora parlamentaria, quien lidere esta bsqueda de acuerdos sobre la reforma del
modelo de organizacin territorial. Si no lo hace, las propuestas pueden proceder
tambin de otros grupos polticos, intentando incorporar a todos; tambin, lgica-
mente, a la mayora gubernamental.

Finalmente, ese dilogo slo debe tener dos lmites de partida. Por un lado, no se
puede mantener el statu quo, esto es, se trata de introducir cambios en el modelo
territorial; por otro, debern explorarse otras posibilidades menos traumticas que el
referndum de independencia. En este sentido, se trata de buscar un nuevo marco de
autogobierno, que sea sometido a referndum tanto en Catalua como en el conjun-
to de Espaa. Esto requiere la reforma constitucional pues resulta preciso constitu-
cionalizar el modelo de organizacin territorial, pero no slo. Tambin puede reque-
rir la reforma de los Estatutos de Autonoma y determinadas reformas legales.

4.- En este contexto, este grupo de profesores, preocupados por la actual crisis constitu-
cional, hacemos un llamamiento a las fuerzas polticas para que encaren el debate
sobre la reforma del modelo territorial. Pero no slo eso. Nos hemos reunido a inicia-
tiva propia para aportar ideas y respuestas a las cuestiones que puedan surgir en el
proceso de bsqueda de acuerdos y en la preparacin de las reformas que atiendan a
los problemas y a las necesidades existentes.

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Hace aos que la mayora de nosotros venimos apelando a la necesidad de reformas;
advirtiendo que fallaban algunas piezas para que el reparto del poder territorial fun-
cionara bien. Ahora lo hacemos colectivamente para demostrar que es posible llegar
a consensos razonables desde posiciones tericas, e incluso ideolgicas, distintas.

En este documento tratamos de hacer un diagnstico de la situacin con propuestas


genricas sobre reformas del Estado autonmico y la cuestin catalana. Estas pro-
puestas pueden concretarse en otros documentos futuros.

II. POR QU Y COMO REFORMAR?

5.- Ante la actual crisis poltica, es necesario tratar de encontrar una va de salida en la
reforma del modelo de organizacin territorial; una reforma que no se limita a la
reforma de la Constitucin pero debe encontrar en sta los fundamentos que le den
sentido y coherencia.

La respuesta a la crisis no puede ser la convocatoria de un referndum sobre la inde-


pendencia. Por un lado, existen lmites constitucionales que, segn la doctrina del
Tribunal Constitucional, exigiran una previa reforma constitucional para hacerlo
posible. Incluso, algunos miembros de este grupo niegan la posibilidad de una refor-
ma constitucional que permita dividir el territorio del Estado.

Pero las razones contrarias al referndum no son solo de orden jurdico. El refern-
dum que pregunta si o no a la independencia provoca la ruptura de la comunidad
poltica. Un resultado ajustado en contra de la independencia no zanja el problema y
habr generado una gran divisin interna. Si el resultado es favorable al si por escaso
margen se abrira un proceso irreversible que provoca, en todo caso, un alto nivel de
confrontacin. Por ello, el referndum no puede plantearse antes de intentar otros
cauces menos traumticos como es la reforma constitucional del modelo territorial.

La reforma constitucional permite debatir sobre contenidos, formular propuestas


concretas que generen amplios consensos y, posteriormente, someter esta propuesta
a referndum. De este modo se da satisfaccin a la reivindicacin de decidir el futu-
ro poltico, pero se vota tras un amplio debate y con el fin de someter a juicio un texto
con contenido.

La reforma constitucional puede resultar til para afrontar la crisis territorial. En


realidad, hay pocas alternativas. La parlisis o la incapacidad para abordar las refor-
mas pone en peligro, como estamos comprobando, el propio sistema poltico.

Por ello, pretendemos hacer un repaso al sentido de la reforma para apuntar los pro-
blemas ms relevantes del modelo territorial que requieren ser modificados. Nos
ocupa, por tanto, el procedimiento y el alcance de esta reforma.

6.- Importa destacar, como presupuesto, que hablamos de reforma, no de proceso cons-
tituyente. Son dos institutos jurdicos distintos. La reforma est regulada en la propia
Constitucin, que fija sus procedimientos, lmites y controles. En general, supone

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cambios parciales de la norma suprema. El proceso constituyente, por su lado, impli-
ca cambios polticos radicales, a menudo revolucionarios, y la asamblea constituyen-
te carece de lmites para establecer una nueva Constitucin en cuanto poder origina-
rio.

No se trata, por tanto, de iniciar un proceso constituyente sino un proceso de refor-


ma constitucional. Defendemos el mantenimiento de los fundamentos sobre los que
se asienta la Constitucin de 1978, que son los valores europeos, y planteamos la
modificacin de algunos contenidos. La reforma permite la renovacin de la
Constitucin para adaptarla cada cierto tiempo a las nuevas necesidades y condicio-
nes de la sociedad y expresa la supremaca de la Constitucin, pues slo por esta va
puede modificarse.

7.- Desde esta perspectiva, resulta fundamental desterrar del ideario colectivo el miedo
a la reforma constitucional. Es un procedimiento que debe normalizarse tambin en
Espaa, como lo est en los restantes Estados europeos. Las constituciones histricas
espaolas han solido acabar mal. Ante los problemas y crisis constitucionales no se
ha procedido a la reforma constitucional sino que se ha optado por la revolucin o el
golpe de Estado y, en su caso, la apertura de un perodo constituyente o la instalacin
de un rgimen autoritario. Aspiramos a acabar con esta secular maldicin del consti-
tucionalismo espaol acudiendo a las clusulas de reforma, como hacen los dems
Estados europeos.

En este sentido, la Constitucin de 1978 abre todas las posibilidades a la reforma cons-
titucional en cuanto no tiene clusulas de intangibilidad y, por tanto, todo su conteni-
do puede ser objeto de reforma. En eso se diferencia de las constituciones alemana o
italiana. Por ello, cuando se ha planteado ante los tribunales constitucionales de esos
pases la posibilidad de celebrar un referndum de independencia en una parte del
Estado, ambos tribunales lo han rechazado. Frente a ello, el Tribunal Constitucional
espaol se ha mostrado ms abierto al considerar que, aunque la Constitucin lo pro-
hbe en su redaccin actual, no impide su consideracin como una aspiracin poltica
que podra reconocerse a travs de una reforma constitucional.

8.- La Constitucin prev un doble procedimiento de reforma, uno ms rgido (art. 168
CE) y otro menos (art. 167 CE), diferencindose en virtud de la materia que resulta
afectada. En general, debera procurarse la reforma por el procedimiento del art. 167
porque facilita el desarrollo del proceso, pero, en algn caso, podra ser preciso utili-
zar el procedimiento del art. 168.

El procedimiento del art. 167 CE no es complejo. La diferencia con el procedimiento


legislativo estriba en que la aprobacin del Congreso y del Senado requiere la mayo-
ra de tres quintos de cada Cmara y la posibilidad de referndum si lo solicita una
dcima parte del Congreso o del Senado. La mayora requerida responde de forma
razonable al doble objetivo de la reforma constitucional: mantener la estabilidad y la
supremaca sobre las leyes pero permitir la introduccin de cambios cuando una
mayora amplia lo considera necesario.

El procedimiento agravado del art. 168 se aplica nicamente cuando la reforma afec-
ta a alguna disposicin del Ttulo Preliminar, de la seccin 1 del Captulo 2 del Ttulo
I (derechos fundamentales) o al Ttulo II (Corona), sin que pueda hacerse una inter-
pretacin extensiva de las disposiciones reservadas a este procedimiento (DTC

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1/1992). En este caso se requieren mayoras ms cualificadas (dos tercios de ambas
Cmaras) pero sobre todo es un procedimiento ms complejo pues debe aprobarse en
dos legislaturas distintas: aprobacin del principio de reforma, disolucin de las
Cortes, constitucin de nuevas Cortes que aprueban la reforma y referndum obliga-
torio de ratificacin. La Constitucin permite por esta va la reforma total de la
Constitucin. Esto sirve para reforzar la idea de que cualquier contenido constitucio-
nal resulta reformable pero no puede considerarse un proceso constituyente pues
continan aplicndose los lmites constitucionales a la reforma y el control constitu-
cional del procedimiento.

Se ha dicho que las exigencias de este procedimiento hacen casi imposible la refor-
ma. Sin embargo, es una afirmacin exagerada. Por un lado, un procedimiento simi-
lar existe en Blgica y en otros pases europeos sin que haya impedido los cambios
constitucionales. Por otro lado, hay formas de facilitar el proceso. As, el principio de
reforma se puede aprobar al final de la legislatura y de esta manera se evita que pro-
voque la disolucin anticipada. La reforma puede culminarse, por tanto, en una nica
legislatura, si la idea de reformar se ha aprobado al final del anterior.

9.- Es relevante referirse al consenso y las mayoras requeridas para la aprobacin de la


reforma. La Constitucin de 1978 se aprob por consenso porque los distintos grupos
polticos fueron conscientes de que se trataba de acabar definitivamente con la idea
de las dos Espaas y las constituciones de partido; tena que ser una Constitucin de
todos. As, fue votada afirmativamente por 325 votos de los 350 integrantes del
Congreso de los Diputados.

En la actualidad, las posiciones reticentes a la reforma sostienen que sin un consen-


so semejante al de 1978 no debe iniciarse el proceso. Debemos matizar ese argumen-
to. Toda reforma legal, y ms la constitucional, debe tender a su aprobacin con el
mayor consenso posible. Sin embargo, hemos de subrayar dos ideas. En primer lugar,
no estamos en el supuesto del poder constituyente sino ante el poder de reforma
constitucional, al que la Constitucin exige una determinada mayora, 3/5 o 2/3 del
Congreso y del Senado, segn se aplique el procedimiento ordinario de reforma (art.
167 CE) o el agravado (art. 168 CE), y estas mayoras son las nicas vinculantes. En
otro caso, estaramos confundiendo el poder de reforma con el poder constituyente.
En segundo lugar, el consenso no existir al principio del proceso de reforma sino
que aparecer, en todo caso, como consecuencia de las negociaciones que deben rea-
lizarse durante su desarrollo. Antes de empezar la tramitacin no puede estar acor-
dado el resultado. Ser el fruto de mucho trabajo y debate entre posiciones inicial-
mente no coincidentes. El consenso de partida debe referirse a la voluntad de iniciar
y culminar la reforma.

10.- Destacamos, por ltimo, la funcin integradora y de renovacin de legitimidad que


puede significar la reforma. La Constitucin de 1978 supuso la creacin de un Estado
democrtico de derecho. Sin embargo, han pasado casi cuarenta aos y no se han rea-
lizado reformas para resolver los problemas que entonces no se pudieron abordar o
han aparecido posteriormente por los cambios sociales que tiene cualquier comuni-
dad poltica. La Constitucin no ha sido reformada para adaptarse a esos cambios de
la realidad social y poltica, legitimndose con ello ante las nuevas generaciones.
Adems, la nica reforma importante llevada a cabo, la del art. 135 CE en 2011 sobre
el principio de estabilidad presupuestaria (la de 1992 tuvo menor alcance), caus un
profundo malestar al realizarse en apenas quince das de verano, por el procedimien-

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to de urgencia y lectura nica y sin un mnimo debate pblico, pese la trascendencia
de su contenido. Por tanto, resulta preciso que el debate sobre la reforma constitucio-
nal sea pblico y transparente.

III. QU DEBE REFORMARSE? EL MODELO DE ORGANIZACIN


TERRITORIAL

11.- Las reformas que precisa la Constitucin de 1978 son varias y de diversa ndole. As,
en un listado no exhaustivo podemos mencionar la incorporacin de una clusula
europea, la modificacin del orden sucesorio en la Corona, el reconocimiento de
garantas de algunos derechos sociales, la mejora de la calidad democrtica de las ins-
tituciones, etc. Sin embargo, pese a la existencia de esos problemas, debemos ser
conscientes de que no pueden ser abordados todos a la vez. Se trata abrir un tiempo
de reformas, en el que se vayan aprobando a medida que exista el consenso suficien-
te para ello. Y, al mismo tiempo, sera necesario un profundo cambio en la cultura
poltica y, por tanto, en el actuar- de los partidos con representacin parlamentaria.
En este sentido, nos ocupamos nicamente de las reformas que afectan al modelo
territorial porque las consideramos urgentes y prioritarias.

12.- Al plantear en este momento la reforma del modelo territorial, cuando todos estamos
preocupados por la situacin de Catalua, la primera pregunta a responder es por
qu la reforma del modelo territorial ayuda a abordar la crisis de Catalua. Ante ello,
partimos de constatar que la crisis provocada por la demanda de secesin en
Catalua es tambin, aunque no slo, un sntoma concreto y singular de los proble-
mas advertidos en el desarrollo del sistema autonmico.

El movimiento secesionista en Catalua, como antes el del Pas Vasco con el Plan
Ibarretxe, se refuerza por los problemas no resueltos del Estado autonmico. Los que
hemos seguido ambos procesos somos conscientes de la importancia determinante
que ha tenido la crtica al sistema autonmico por unas deficiencias que, en gran
medida, son reales para atraer hacia el independentismo a una parte de la sociedad.
Por ello, se trata de ofrecer flancos ms protegidos frente a la descalificacin y, con
ello, a la legitimacin de la opcin independentista. En definitiva, construir un mode-
lo territorial slido que haga ms difcil su deslegitimacin.

La Constitucin abord la difcil tarea de transitar de un Estado centralista a otro


polticamente descentralizado, pero la transformacin entraaba muchas dificulta-
des. En 1978 no se saba cuntas Comunidades Autnomas se crearan ni cul sera su
poder y las diferencias en el nivel reivindicativo de autogobierno entre territorios era
abismal. Por eso, la Constitucin dej en la inconcrecin, omiti o remiti a los
Estatutos y a futuras leyes orgnicas muchos elementos esenciales del modelo terri-
torial. De hecho, la mayora de las disposiciones del Ttulo VIII tienen carcter tran-
sitorio y hubieran requerido hace tiempo reformas constitucionales que no se han
realizado.

En todo caso, el conjunto del sistema autonmico alcanz un grado notable de des-
centralizacin en un desarrollo impulsado por los acuerdos autonmicos de 1981 y

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1992. As, en 2001 se completaron los grandes traspasos a todas las Comunidades
(educacin y sanidad). Sin embargo, desde entonces funciona con defectos estructu-
rales graves pues ms all de descentralizar no parece haberse logrado el funciona-
miento coherente e integrado de diecisiete comunidades polticas con el Estado.

Finalmente, el proceso de reforma estatutaria en Catalua y los acontecimientos sub-


siguientes mostraron a la ciudadana un modelo de organizacin territorial del
Estado en crisis.

13.- Ante esta situacin, debemos abordar la reforma del modelo territorial basndonos
en las tcnicas del federalismo pero sin darle excesiva importancia al trmino con el
que se califique al Estado.

Lo decisivo no es para Espaa su configuracin como un Estado federal, sino que se


sirva, y aproveche, de las tcnicas y soluciones instrumentales ensayadas en los fede-
ralismos europeos para mejorar el funcionamiento de las instituciones recogidas en
la Constitucin de 1978. A partir de la defensa de los distintos espacios, en un marco
laxamente regulado, se ha configurado un modelo territorial en el que el nmero de
conflictos es excesivo y en el que el Tribunal Constitucional ha adoptado un papel
activo, con el riesgo de deslegitimacin que ello conlleva. Se trata de introducir cam-
bios que configuren un modelo territorial en el que sea necesario el dilogo y se
reduzca el conflicto; en definitiva, aplicar las tcnicas del federalismo que en otros
Estados garantizan la integracin a travs de la participacin de los territorios en las
decisiones que les afectan.

El desarrollo del autogobierno en el marco de la Constitucin de 1978 ha resuelto, en


la prctica, la confrontacin histrica en torno al federalismo, con origen en la I
Repblica. Actualmente, pocos dudan de la necesidad de incorporar las tcnicas del
federalismo. Adems, dadas las caractersticas de nuestro modelo, slo podemos ser-
virnos de la experiencia de los Estados federales. Por ello, lo denominemos o no as,
la reforma del modelo territorial deber hacerse en la lnea de los sistemas federales.

Desde esta perspectiva, planteamos cinco cuestiones problemticas que habrn de


abordarse: la funcin del Estatuto de Autonoma, la plena constitucionalizacin del
reparto de competencias, la participacin autonmica en las decisiones e institucio-
nes del Estado, los instrumentos y rganos de colaboracin y la constitucionalizacin
de los elementos esenciales del modelo de financiacin autonmica.

14.- El Estatuto de Autonoma es, a la vez, fuente superior del ordenamiento autonmico
y ley orgnica del Estado. Esta doble condicin ha generado muchos problemas,
especialmente en la reforma de los Estatutos y en la relacin entre ellos y las leyes
bsicas del Estado. Estos problemas se han agudizado a partir de la STC 31/2010, al
considerar que el Estatuto es una Ley orgnica ms, cuya relacin con las restantes se
rige por el principio de competencia. De esta forma, nos dice el Tribunal que la cali-
ficacin de su funcin como materialmente constitucional tiene un alcance pura-
mente doctrinal o acadmico. Esta devaluacin de la funcin del Estatuto en el
modelo de organizacin territorial supone eliminar la idea de Constitucin territorial
que, en la prctica, haba sido la forma de suplir las lagunas del modelo territorial en
la Constitucin, ms all de los acuerdos autonmicos y las sentencias del Tribunal
Constitucional.

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Es evidente que la norma institucional bsica de una Comunidad Autnoma (art. 147.1
CE) no puede ser una ley orgnica ms. Por ello, sera conveniente configurar al
Estatuto como el equivalente a las constituciones de los territorios en los sistemas fede-
rales; subordinado, obviamente, a la Constitucin. Debera quedar despojado de su
carcter de ley orgnica pero tambin de su funcin en la distribucin de competencias,
que correspondera a la Constitucin. Habra de ocuparse, por tanto, de las cuestiones
internas de la Comunidad que no afectan a las restantes. Eso incluye no slo la organi-
zacin territorial e institucional sino tambin una parte dogmtica con los derechos
reconocidos en el ejercicio de sus competencias y los rasgos que identifican a la
Comunidad. Desde el punto de vista procedimental, solo debera requerir la aprobacin
del Parlamento de la Comunidad Autnoma respectiva, no de las Cortes Generales.

15.- El sistema de distribucin de competencias presenta tambin muchos problemas. No


se ha hecho una definicin de las categoras competenciales y la pretendida por algu-
nos Estatutos de autonoma de segunda generacin ha sido declarada inconstitucio-
nal. Esa inconcrecin y falta de formalizacin del reparto, especialmente en las com-
petencias compartidas bases-desarrollo, permiti en un primer momento un des-
arrollo de las competencias autonmicas sin necesidad de atenerse a unas inexisten-
tes bases estatales y luego ha generado, en sentido opuesto, una expansin ilimitada
de dichas bases hasta agotar el Estado la regulacin de materias de competencia
autonmica. El resultado ha sido un modelo en el que el reparto es decidido por el
Tribunal Constitucional sentencia a sentencia.

Para superar este modelo podra plantearse la constitucionalizacin del reparto


sobre la tcnica federal clsica que fija en la Constitucin las competencias que
corresponden al Estado (Federacin) y deja las restantes a las Comunidades
Autnomas (Estados, Lnder), sin perjuicio de algunas clusulas generales, como la
prevalencia, que reduzcan la conflictividad actual (art. 148, 149 y 150 CE). Una
mayor concrecin constitucional del reparto garantiza su estabilidad y, por ende, la
seguridad jurdica.

En cualquier caso, si ms all de la inconcrecin se quiere abordar el problema de la


excesiva conflictividad competencial habra que garantizar la participacin de las
Comunidades en la determinacin de las regulaciones bsicas del Estado a desarro-
llar por aqullas. Si los territorios participan de forma vinculante en la concrecin de
esos elementos comunes, el acuerdo con el Estado sobre su contenido es necesario y,
por tanto, la conflictividad se reducir. Esa es la diferencia entre el modelo espaol y
el alemn.

16.- Otro problema que resulta necesario abordar es la escasa participacin de las
Comunidades en las decisiones y en las instituciones del Estado.

En la actualidad, las Comunidades Autnomas carecen de una instancia para partici-


par en las decisiones del Estado, especialmente en la aprobacin de las leyes que les
afectan y en las relaciones principales entre las propias Comunidades y con el Estado.
El Senado no cumple esta funcin y no existe un foro o consejo de negociacin gene-
ral, de manera que todos los conflictos se trasladan al Tribunal Constitucional, con
las consecuencias conocidas. Un remedio podra ser un Senado inspirado en el
Bundesrat o Consejo Federal alemn, como se explica despus. De esta forma, tam-
bin podran participar en el proceso de reforma constitucional, otra de las carencias
advertidas reiteradamente.

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A su vez, las Comunidades Autnomas no intervienen en la designacin de los inte-
grantes de distintas instituciones del Estado cuya actuacin les afecta directamente,
especialmente el Tribunal Constitucional. En Alemania, los Lnder intervienen en la
designacin de los magistrados constitucionales.

17.- En general, advertimos que los instrumentos y los rganos que permiten las relacio-
nes entre Comunidades y de stas con el Estado no estn contemplados en la
Constitucin. Las tcnicas de relacin o son puramente informarles, con la inseguri-
dad jurdica que ello conlleva, o son poco eficaces y estn desequilibradas (conferen-
cias sectoriales). Por ello, la Constitucin podra recoger algunos principios y carac-
teres generales de la colaboracin autonmica, as como la participacin de las
Comunidades Autnomas en la Unin Europea, quizs tambin a travs del nuevo
Senado territorial.

En este sentido, un Senado de representacin territorial puede desempear un papel


fundamental como rgano de integracin tanto para garantizar la participacin auto-
nmica en las decisiones del Estado como para reducir la conflictividad en el ejerci-
cio competencial. Las crticas al actual Senado son prcticamente coetneas a la
entrada en vigor de la Constitucin. La reforma del Reglamento del Senado, creando
la Comisin General de las Comunidades Autnomas (1994), fracas por las propias
limitaciones de la Cmara y la propuesta de reforma del Gobierno Zapatero (2004)
tampoco avanz.

Si lo comparamos con otras Cmaras existentes en sistemas federales, este rgano


constitucional podra realizar las siguientes funciones:

Intervenir en la legislacin del Estado que afecta a las Comunidades, de manera


que el voto de los territorios fuera necesario para determinadas leyes que la
Constitucin habra de definir, especialmente para las leyes bsicas que desarro-
llan y ejecutan las Comunidades Autnomas. Supondra sustituir la actual forma
jurisdiccional de delimitar las competencias, que no est funcionando, por la nego-
ciacin y el acuerdo de las Comunidades Autnomas con el Congreso y el
Gobierno.

Dirigir e impulsar las relaciones de colaboracin, actualmente dbiles, y coordinar


las conferencias sectoriales y otros rganos intergubernamentales al mximo
nivel.

En los dos sentidos anteriores, ese Senado territorial podra conectar a las
Comunidades con las normas y las polticas de la Unin Europea, que asume cada
vez ms espacio tanto del Estado como de las Comunidades.

En particular, un Senado representativo de los territorios sera el rgano ms legi-


timado para codecidir la financiacin, materia particularmente susceptible de
generar enfrentamientos. El actual Consejo de Poltica Fiscal y Financiera no tiene
legitimidad ni medios suficientes para cumplir esa funcin.

Si pretendemos un Senado territorial para realizar esas funciones, la experiencia


comparada nos muestra que el modelo ms adecuado puede ser el Bundesrat alemn,
integrado por miembros de los gobiernos de las Comunidades en cuanto son los rga-
nos de direccin poltica de stas y, en consecuencia, quienes mejor las pueden repre-

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sentar. Es evidente que este modelo tiene contraindicaciones como la ralentizacin
de las decisiones o la injerencia de los partidos, que deben tenerse en cuenta. No obs-
tante, es el que mejor ha resuelto los dos grandes problemas que han aquejado a nues-
tro modelo: la excesiva conflictividad y la escasa participacin de los territorios en las
decisiones que les afectan, de los que deriva el dficit de integracin que padecemos.

Existen, en cualquier caso, otras posibilidades. Por ejemplo, los senadores pueden ser
elegidos directamente por los ciudadanos, si bien en circunscripciones electorales
que seran las Comunidades Autnomas en vez de las provincias. Ocurre que, en rea-
lidad, este Senado resulta en gran parte una repeticin del Congreso porque las listas
electorales corresponden a los partidos polticos. En consecuencia, no sera un rga-
no de participacin y acuerdo de los territorios y el Estado sino una segunda cmara
partidista, con algn matiz diferencial por la distinta circunscripcin utilizada.

Tambin se ha defendido un modelo similar al Bundesrat austraco, esto es, con una
composicin ponderada en relacin a la poblacin y designacin de los senadores por
los Parlamentos de los Lnder. No obstante, la experiencia austraca nos muestra que
estamos tambin ante una cmara de representacin de los distintos grupos polticos,
que se solapa con la Cmara baja, y no ante una cmara de representacin de los terri-
torios.

En cambio, la funcin principal que puede corresponder a un Consejo territorial


como el alemn es facilitar la participacin de los territorios en las decisiones princi-
pales del Estado y permitir la coordinacin de ste con las Comunidades al mximo
nivel de decisin. Justamente, cubrir la gran deficiencia del sistema autonmico: la
falta de un sistema coherente de gobierno que relacione a las Comunidades
Autnomas entre s y no slo a cada Comunidad con el gobierno central, como ha
sucedido hasta ahora.

En el sistema alemn, que lleva muchos aos desarrollando este federalismo coope-
rativo, se suele criticar la exigencia de acuerdo para adoptar determinadas decisiones
en cuanto dificulta la asuncin de responsabilidades y ralentiza la propia adopcin de
la decisin. Sin embargo, en Espaa el problema es otro: la ausencia de relaciones de
colaboracin. Por tanto, el objetivo primero es configurar una organizacin del
Estado en clave de cooperacin, teniendo presente, lgicamente, la experiencia de
otros Estados para intentar evitar los problemas que se han advertido en ellos.

18.- Finalmente, el ltimo aspecto en el que debe incidir la reforma del modelo de orga-
nizacin territorial es la financiacin autonmica. La Constitucin apenas contiene
normas sobre financiacin, de forma que la LOFCA ha desarrollado esa funcin
materialmente constitucional y el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera ha sido el
cauce para una deficiente participacin de los territorios en la concrecin del mode-
lo, tanto por la preeminencia del Estado en su proceso de toma de decisiones como
por la falta de transparencia en su actuacin. La Constitucin puede incluir normas
fundamentales del sistema de financiacin, con aproximacin a la atribucin de
recursos segn las capacidades de ingreso y criterios de solidaridad, incluyendo los
principios de igualdad social y de ordinalidad (arts. 156, 157 y 158 CE), as como
garantizar la participacin de las Comunidades en la concrecin de ese modelo.

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IV. LAS REFORMAS EN RELACIN A CATALUA

19.- Como apuntbamos antes, las reformas planteadas permiten afrontar la crisis de
Catalua pues su solucin slo puede hacerse de forma estable en el marco de la
reforma del modelo de organizacin territorial. Por tanto, se trata de afrontar los pro-
blemas del sistema autonmico y encauzar, en ese marco, la situacin de Catalua. Si,
por el contrario, se persigue una solucin especfica para Catalua, de carcter
coyuntural y desgajada del conjunto del modelo, no habremos solventado el proble-
ma a largo plazo.

Dicho esto, es evidente que la crisis territorial presenta en Catalua dos elementos
adicionales: aade la reivindicacin de los hechos diferenciales y su reconocimiento
nacional y plantea como alternativa, no la reforma constitucional, sino la secesin de
Espaa tras la celebracin de un referndum. Se cuestiona, por ello, si la reforma del
Estado autonmico tiene algn sentido en Catalua; tambin se dice, en el otro extre-
mo, que toda reflexin sobre la reforma del modelo territorial esconde nicamente la
intencin de resolver el conflicto cataln. Hemos expuesto ya porqu ni una ni otra
posicin nos convence.

Es obvio que las posiciones independentistas niegan las virtudes de una reforma
constitucional, pero el objetivo es plantear propuestas que sean aceptadas por la
mayora social. Dicho de otra forma, no se trata de negociar las reivindicaciones de
los partidos independentistas, tal y como estos las plantean, sino de atender a la per-
cepcin de la sociedad en la que se manifiestan. El problema no es lo que quieren
los secesionistas pues lo que quieren es la independencia. La cuestin es discernir
que ha permitido a su opcin ser apoyada por una parte importante de la sociedad
catalana.

Desde esta perspectiva, un proceso de reformas del modelo territorial puede abordar
tres cuestiones en relacin a Catalua: el reconocimiento de la singularidad, la recu-
peracin de los contenidos estatutarios desactivados por la sentencia sobre el Estatut
y la remisin al Estatuto de aquellos aspectos identitarios o de organizacin institu-
cional o territorial que slo afectan a ese territorio y no a los restantes, ni al funcio-
namiento del Estado.

20.- En primer trmino, el reconocimiento de la singularidad se incorpora a la


Constitucin a travs de los hechos diferenciales constitucionalmente reconocidos.
Son las caractersticas especficas de algunas Comunidades que se han conservado a
lo largo de la historia como singularidades propias. La Constitucin los reconoce y
han sido concretados y desarrollados por los Estatutos de Autonoma respectivos. Es
el caso de la lengua propia o el derecho civil en Catalua y en otras Comunidades; el
sistema de concierto y convenio econmico en el Pas Vasco y Navarra o los rganos
de gobierno en las islas de Baleares o Canarias, adems del rgimen econmico-fiscal
en esa Comunidad.

Se tratara de articular de la forma ms eficaz y concreta estos elementos, con la


actuacin de un rgano de colaboracin bilateral con el Estado. En este caso, la rela-
cin bilateral est justificada porque no afecta al conjunto de las Comunidades
Autnomas sino solo a los territorios concernidos y al Estado. Es importante desta-
car que las asimetras reconocidas a Catalua, o a otros territorios, no pueden ser

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excluidas para los que tienen las mismas caractersticas (la lengua en Baleares y
Valencia) y no pueden suponer un trato econmico (financiacin) no equitativo.

En este sentido, algunos miembros del grupo han sugerido la incorporacin de una
Disposicin Adicional especfica para Catalua en la que se aborden las cuestiones
identitarias, competenciales y de relacin con el Estado. Esto permitira reconocer
la singularidad de Catalua sin necesidad de modificar el art. 2 de la Constitucin y
simplificar el procedimiento en cuanto no se modifica el marco constitucional
comn sino que se establece un rgimen jurdico singular. No obstante, cualquier
solucin aceptable para Catalua debe serlo para el resto de Comunidades, a partir
del reconocimiento por todos de la diversidad de Espaa. Para ello resulta impor-
tante que los tratamientos diferenciados puedan sustentarse en justificaciones
objetivas.

Otra posibilidad tambin planteada es que esa Disposicin Adicional remita al


Estatuto la regulacin de determinadas cuestiones, en una enumeracin que debe
contenerse en la propia Constitucin.

21.- Respecto al traslado a la Constitucin de contenidos del Estatuto de Autonoma de


2006, pueden incorporarse diversos elementos que la sentencia sobre el Estatut des-
activ no por su contenido sino al entender que el Estatuto era una fuente inadecua-
da en cuanto la regulacin afectaba al funcionamiento de todo el Estado. Es el caso
del reconocimiento de la participacin autonmica en las decisiones del Estado,
tanto en el ejercicio de competencias estatales (comisin bilateral, informe previo),
como en la designacin de integrantes de rganos constitucionales (Tribunal
Constitucional y Consejo General del Poder Judicial); a la inclusin de principios en
el sistema de financiacin autonmica; a la organizacin federal del poder judicial; a
la definicin constitucional de las diversas categoras competenciales (exclusivas,
bsicas, de ejecucin) de forma que se respete el espacio competencial autonmico o
a la flexibilizacin de la organizacin del territorio (vegueras).

22.- Finalmente, en tercer lugar, a travs de la reforma constitucional se puede remitir al


Estatuto todo aquello que no afecta al conjunto: organizacin interna, institucional y
territorial; elementos simblicos e identitarios, derechos reconocidos en el ejercicio
de las competencias autonmicas, etc. De esta forma, un Estatuto de Autonoma
podra incluir la denominacin de la Comunidad que mejor responda a su identidad
histrica y tiene competencia exclusiva en autoorganizacin. Por ello, la Constitucin
debera remitir a los Estatutos para que reflejen tanto la organizacin de institucio-
nes propias y la organizacin del territorio como las cuestiones simblicas vincula-
das a la identidad. Desde el punto de vista de la organizacin del territorio permite
acoger estructuras propias, que pueden ser distintas de las establecidas en otras
Comunidades.

Una ltima cuestin, aunque no la menos importante, es la relativa a la aspiracin


mantenida, segn las encuestas de opinin, por muchos catalanes, de votar en un
referndum para expresar su voluntad sobre una nueva articulacin de las relaciones
de integracin de Catalua en el Estado. Esta aspiracin no tiene un cauce viable a
travs de una consulta sobre la independencia, como hemos constatado al inicio de
este documento. Pero es posible (e incluso constitucionalmente preceptivo) una con-
sulta sobre una ley de Catalua que adapte el Estatuto, lo reforme y mejore. Incluso
consideramos plausible y recomendable que un referndum de esta clase pueda cele-
brarse al mismo tiempo que otro de carcter general en el que se pronuncien todos

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los ciudadanos del Estado sobre la adaptacin de la Constitucin al nuevo modelo de
organizacin territorial que en este documento propugnamos.

V. UN LTIMO APUNTE SOBRE EL MTODO

23.- En cuanto a la metodologa a seguir, en el marco del procedimiento que hemos


expuesto antes, resta por apuntar una cuestin. Como hemos sealado, se trata de ini-
ciar un tiempo de reformas que, sin duda, afectar a la Constitucin pero tambin
a los Estatutos de Autonoma y a diversas leyes. No podemos pretender abordar todas
las reformas a la vez o una reforma con un objeto demasiado amplio. En primer lugar,
porque permitira unir a los opositores a las diversas reformas desde posiciones muy
distintas como hemos comprobado en el caso de Italia, pero tambin en Francia con
el referndum sobre el Tratado Constitucional para Europa o en Reino Unido con el
Brexit. En segundo lugar, porque la tarea sera prcticamente inabordable.

En este sentido, debera partirse de dos criterios: por un lado, la prioridad, esto es,
establecer un listado de reformas prioritarias a abordar en primer trmino; por otro,
utilizar tambin como criterio la posibilidad real de alcanzar acuerdos. Con estos
presupuestos puede plantearse una reforma por fases o reformas sucesivas.
Conscientes de la precaria cultura de reforma constitucional existente en Espaa
resulta imprescindible una exploracin previa para hacer una programacin flexible
de objetivos. De esta forma, el debate sobre las reformas debe ser abierto y amplio
para, a partir de l, ir concretando reformas prioritarias y sobre las que exista acuer-
do para proceder a culminarlas por el procedimiento que corresponda, preferible-
mente por el del art. 167 CE, si resulta constitucionalmente adecuado.

En este proceso puede ayudar la creacin de comisiones, subcomisiones o ponencias


parlamentarias, de expertos y mixtas. En principio, las experiencias ms fructferas
en otros Estados han sido las de dos mbitos de trabajo coordinados: un mbito pura-
mente poltico y otro tcnico-acadmico. Tambin habra que plantear la frmula
para garantizar la participacin de las Comunidades, pues no est prevista, ms all
de la iniciativa. La Conferencia de Presidentes y la Comisin General de
Comunidades Autnomas del Senado pueden cumplir una funcin importante en
este sentido.

Madrid, 20 de noviembre de 2017

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