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FUNDEB E FUNDEF: TRNSITO ENTRE DUAS POLTICAS DE

FINANCIAMENTO DA EDUCAO PBLICA BRASILEIRA

Nal Farenzena1
Maria Goreti Farias Machado2

Resumo
O texto trata da formulao do FUNDEB no mbito dos poderes Executivo e
Legislativo federais, buscando compreend-la associada concepo e s prticas do
FUNDEF, ou seja, sublinhando a ocorrncia de um continuum entre FUNDEF e FUNDEB. O
Fundo da Educao Bsica enfocado no contexto de mudanas nas prioridades das esferas
de governo e do aprofundamento da colaborao intergovernamental no financiamento da
educao. A descrio da formulao da Proposta de Emenda Constituio que cria o
FUNDEB abrange os debates no mbito do Poder Executivo, da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, dando destaque ao contedo das trs principais proposies que foram
apreciadas ou aprovadas no perodo que vai de junho de 2005 a dezembro de 2006. A
tramitao da proposta de criao do FUNDEB e o contedo dessa proposta congregam
mudanas que vo da amplitude da negociao poltica ao redimensionamento da participao
da Unio e da cooperao entre os entes federados no financiamento da Educao Bsica.

Introduo
A poltica educacional expressa no ordenamento jurdico brasileiro tem passado por
um processo contnuo de reformulaes desde que findou o regime militar. Essas mudanas
so perpassadas por um leque de movimentos polticos e sociais que so determinantes,
muitas vezes, nos rumos que a poltica ir tomar. Neste processo, contedos e estratgias na
formulao das polticas vm sendo marcados pelas reconfiguraes do Estado e do modelo
de desenvolvimento nacional, principalmente a partir dos anos 1980, bem como, por novos
modos de interveno dos diversos atores sociais nos processos decisrios das polticas
pblicas.
No arcabouo dessas mudanas inscritas no ordenamento, se inserem as polticas de
financiamento da Educao Bsica, especialmente a partir da Constituio Federal de 1988,
da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Brasileira (LDB, Lei n 9.394/96), da Emenda
Constitucional (EC) n.14/1996 e da Lei n 9.424/96, essas duas ltimas, em especial, pela
criao e regulamentao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF. Essa legislao abrange dispositivos
1 Doutora em Educao, professora adjunta da Faculdade de Educao da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul; e-mail: nalu.farenzena@ufrgs.br; fone: (51)33083103
2 Mestre em Educao, professora substituta da Faculdade de Educao da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, professora da rede estadual de ensino do Rio Grande do Sul; e-mail:
mgoretimachado@gmail.com; fone: (51)33083099
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que caracterizam uma ampla reformulao no ordenamento constitucional-legal da educao

brasileira relacionada ao financiamento da educao e s competncias e colaborao das
esferas de governo para com a Educao Bsica, at 2006.
No entanto, no processo de aprovao e de implementao da poltica do FUNDEF,
restrita ao ensino fundamental, j se discutiam proposies que contemplassem as demais
etapas da Educao Bsica no que diz respeito a fundos redistributivos. Em dezembro de 2006
foi sancionada a EC n. 53/2006 que instituiu, com vigncia de 14 anos, o Fundo de
Manuteno e de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao FUNDEB.
Da aprovao do FUNDEF para a aprovao do FUNDEB foram 10 anos, perodo em
que diversas propostas de ampliao da redistribuio de recursos financeiros entre os entes
federados fizeram parte da agenda de debates e negociaes do financiamento da Educao
Bsica, envolvendo governos e entidades da sociedade civil. Muitas, inclusive foram
apresentadas no Congresso Nacional, sob forma de emendas constitucionais, para apreciao,
no entanto, tal discusso no foi levada muito adiante at a apresentao da Proposta de
Emenda Constitucional (PEC) n 415/2005, do Executivo Federal, que propugnava a
instituio do FUNDEB.
Esse texto trata da formulao do FUNDEB no mbito dos poderes Executivo e
Legislativo federais, buscando compreender essa formulao associada concepo e s
prticas do FUNDEF, quer dizer, sublinhamos a ocorrncia de um continuum entre FUNDEF
e FUNDEB. Nessa perspectiva, a idia de legado da poltica prvia oportuna (a esse respeito
ver ARRETCHE, 1999). A imagem de continuum no significa que FUNDEF e FUNDEB
sejam a mesma coisa, mas sim que h uma relao de continuidade entre ambos, uma vez que
contam com um referencial que embasa a redistribuio intergovernamental de recursos e um
formato operacional e institucional que guardam semelhanas.
(Sub)Vinculao da receita de impostos educao e prioridades das
esferas de governo
A poltica de vinculao de receita de impostos para educao, embora instituda no
nvel constitucional com a Constituio de 1934, tem origens mais antigas. Iniciou com o
subsdio literrio, no perodo colonial. Mais adiante, o Ato Adicional de 1834 representou
forte indcio da tendncia para a descentralizao entre as esferas administrativas, uma vez
que foram fixadas competncias para as provncias em matria de educao, mesmo no
estabelecendo nenhum novo recurso para a educao (MELCHIOR, 1981, p.67).
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A partir da Carta de 1934 houve alternncia de perodos em que foram e em que no

foram fixadas vinculaes de receitas dos governos educao nas constituies brasileiras,
de acordo com as caractersticas do regime poltico. Nos perodos de ditadura (estado novo e
regime militar) a vinculao no constou nas respectivas constituies; durante o regime
militar ela foi gradativamente retomada a partir da EC n. 01/1969, que a restabeleceu apenas
para os municpios, seguindo-se a aprovao da EC n. 24/1983 (Emenda Calmon),
regulamentada em 1985, que determinou a vinculao nas trs esferas de governo 3. Na
redemocratizao, a Constituio Federal de 1988 consagrou percentuais de vinculao da
receita de impostos educao, percentuais esses que foram fixados em 25%, no mnimo,
para estados e municpios e 18%, pelo menos, para a Unio, os quais vigem at hoje.
Cabe fazer um parntese para registrar que em 1964 foi criada outra fonte de
financiamento protegido4 para a educao, a contribuio social do Salrio Educao; foi essa
estabelecida pela Lei n 4.440/64 como contribuio compulsria das empresas e destinada ao
financiamento do ensino obrigatrio. Ao longo dos anos foi passando por vrias modificaes,
em especial aquelas referentes a critrios e montantes de distribuio dos recursos entre as
esferas de governo e a sua destinao, entre as quais a mais recente sua extenso ao
financiamento da Educao Bsica, conforme inscrito na Constituio Federal a partir da EC
53/06.
A LDB de 1996, por sua vez, reafirma a vinculao da receita de impostos dos
governos manuteno e ao desenvolvimento do ensino (MDE), avanando, contudo, nessa
formulao ao afirmar que as propores mnimas a serem aplicadas pelos governos estaduais
e municipais em MDE devem ser aquelas estabelecidas nas suas respectivas constituies e
leis orgnicas; d um passo adiante, ainda, na regulao do uso e controle dos recursos
vinculados, ao definir periodicidade na aplicao desses recursos, sanes pelo no
cumprimento dos percentuais por parte dos governantes, a gesto dos recursos pelos
dirigentes educacionais, a priorizao da fiscalizao dos recursos vinculados pelos rgos de
controle pblico, alm de pontuar itens de despesa que constituem, assim como os que no
constituem, MDE.

3 Outra emenda importante de ser mencionada a EC n.23 /1983 (Emenda Passos Porto) que ampliou os valores das transferncias de
recursos da receita de impostos da Unio para estados e municpios, atravs do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e do Fundo de
Participao dos Estados (FPE), repercutindo positivamente na disponibilidade de recursos para os governos subnacionais e,
conseqentemente, aumentando a base sobre a qual incidia a vinculao para a manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE).

4 Financiamento protegido expresso utilizada por Castro (2001) para designar as duas fontes obrigatrias de financiamento da educao:
a receita de impostos vinculada MDE e o salrio-educao. As demais fontes, que eventualmente podem ser utilizadas pelos governos, so
chamadas pelo autor de financiamento flexvel.
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Atravs da EC n.14/96 houve mudanas importantes no que diz respeito

(re)disposio de recursos para a educao pblica, assim como s definies de
competncias e prioridades das esferas de governo.
A Emenda modificou os artigos 34, 208, 211 e 212 da CF e deu nova redao ao art.
60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), estabelecendo a destinao
de, pelo menos, 60% dos recursos da MDE dos estados e municpios para o ensino
fundamental (o que corresponde a 15% de suas receitas resultantes de impostos) e instituiu,
nessa lgica e usando parte desses recursos, o FUNDEF. Esta subvinculao ao ensino
fundamental e o FUNDEF reforaram a priorizao dessa etapa da Educao Bsica 5, sendo
afirmados na legislao os objetivos de universalizar o ensino fundamental e valorizar o
magistrio; um objetivo adicional, reconhecido, no perodo, pelo MEC, foi o de incentivar a
municipalizao do ensino fundamental, pelos incentivos que o FUNDEF oferecia
ampliao do atendimento por parte dos municpios. Conforme consta em Farenzena (2006),
em depoimento numa das audincias pblicas na Cmara dos Deputados, quando da
tramitao da PEC n 233/95 (que deu origem EC n 14/96) o Ministro da Educao, Paulo
Renato Souza, declarou que a proposta poderia ser de obrigar constitucionalmente a
municipalizao, mas que a forma pela qual estamos induzindo a isso mais natural
(CMARA DOS DEPUTADOS, 1996, apud FARENZENA, 2006, p. 283, grifos nossos).
No que diz respeito s responsabilidades e prioridades das esferas de governo, o texto
da Constituio Federal aprovado em 1988 determinava que os municpios deveriam priorizar
a educao pr-escolar e o ensino fundamental. Os nveis prioritrios de atuao dos estados
no foram definidos no texto original da Constituio. Unio caberia o financiamento do
sistema federal de ensino e a prestao de assistncia tcnica e financeira aos estados e
municpios. A Emenda Constitucional N. 14/96, estabeleceu a atuao prioritria dos
municpios no ensino fundamental e na educao infantil. O ensino fundamental e o ensino
mdio foram estabelecidos como etapas da educao s quais os estados devem conferir
prioridade. As incumbncias da Unio para a oferta educacional, (re)definidas por essa EC,
ficaram sendo o financiamento da rede pblica federal de ensino e a prestao de assistncia
financeira e tcnica aos estados e municpios, garantindo equalizao de oportunidades e
padro mnimo de qualidade de ensino. A subvinculao de metade da receita da MDE da
5 A prioridade ao ensino fundamental no foi uma novidade instituda com a Emenda 14/96. Com efeito, tal orientao ficou
inscrita j no texto original da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1988, destacando-se, entre os preceitos que a atestam: a
prioridade que deve ser dada ao ensino obrigatrio na distribuio dos recursos da receita de impostos dos governos vinculada educao (
3 do art. 212); o salrio-educao como fonte adicional de financiamento do ensino fundamental pblico ( 5 do art. 212); a destinao, pelo
Poder Pblico, erradicao do analfabetismo e universalizao do ensino fundamental, de 50% da fatia da receita de impostos vinculada
educao, por um perodo de dez anos (art. 60 do ADCT). As duas primeiras determinaes referidas foram mantidas no texto constitucional
reformado atravs da EC N. 14/96 e o art. 60 das Disposies Transitrias foi alvo de alteraes; o salrio educao passa a ser previsto
como fonte de financiamento de toda a Educao Bsica apenas a partir da EC 53/06.
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Unio ao ensino fundamental e alfabetizao, implicitamente prevista no texto original da

CF de 1988, retirada (ver nota 5), ficando no seu lugar a responsabilidade da Unio de
aplicar nessas reas pelo menos o equivalente a 30% da sua receita de MDE e de
complementar o FUNDEF naqueles estados cujos recursos prprios do governo estadual e das
prefeituras no permitissem atingir o valor mnimo nacional anual por aluno.
A EC n. 14/96 modificou o financiamento da educao, mas essa mudana no
financiamento deve ser entendida como articulada a redefinies no papel ou nas
competncias das esferas de governo na rea da educao, assim como no carter e nos
mecanismos de colaborao intergovernamental no financiamento da educao. Em termos do
regime de colaborao intergovernamental no financiamento da educao, a criao do
FUNDEB, conforme pretendemos discutir ao longo desse texto, transitar por caminhos
abertos pelo FUNDEF, no sentido de que o amplia, mas traz inflexes marcantes, seja na
amplitude da negociao poltica, seja na dimenso da participao da Unio e da colaborao
intergovernamental no financiamento da Educao Bsica.
A poltica de fundos para a Educao Bsica
O FUNDEF, fundo de natureza contbil e de redistribuio de recursos no mbito de
cada estado, constitua-se de 15% da receita dos seguintes impostos e transferncias: FPE,
FPM, Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte
Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), Fundo do Imposto sobre Produtos
Industrializados (F-IPI exportao) e tambm 15% das transferncias financeiras da Lei
Complementar n. 87/96, denominada Lei Kandir. A redistribuio era feita, para cada
governo estadual e prefeitura, tendo por base a proporo de matrculas no ensino
fundamental (exceto matrculas em cursos de EJA - Educao de Jovens e Adultos),
considerando, progressivamente, na frmula de clculo dos coeficientes de cada governo,
ponderaes para matrculas nas sries iniciais e finais, em escolas urbanas e rurais, bem
como em educao especial.
No entanto, a poltica de fundos educacionais no novidade na histria da educao
brasileira. Vale lembrar a Lei 4024/61 LDB -, que previa fundos para o ensino primrio e
secundrio, alm de outros fundos especiais que surgiram em outras reas sociais. De todo
modo, embora no se possa atribuir ao FUNDEF um carter de novidade enquanto fundo,
de fato suas caractersticas o colocam numa posio de constituir inovao, alis, nunca antes
experimentada em outras reas de polticas pblicas no pas. Apesar de uma avaliao, de
modo geral, positiva em relao a este Fundo, j na ocasio de sua aprovao movimentos
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contrrios aprovao da PEC 233/95 deram inicio ao debate a respeito de um fundo mais
abrangente. A concepo de um Fundo para toda a Educao Bsica e a avaliao do impacto
do FUNDEF, j nos primeiros anos de implementao, impulsionaram lutas em busca da
mudana da poltica.
Como dito anteriormente, a idia de fundos para a educao no recente, na
realidade remonta aos anos 1930, nas concepes de Ansio Teixeira, e estava inscrita nas
formulaes mais relevantes do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova. Na essncia, os
anseios e idias no se modificaram significativamente. Entretanto, ntidas diferenas so
evidenciadas em relao preocupao com a qualidade da educao 6. Apesar disso, pode-se
dizer que a criao do FUNDEF dialoga com propostas e movimentos do final dos anos 1980
e incio da dcada seguinte, envolvendo diversos atores sociais da rea da educao, entre eles
o Movimento Ansio Teixeira, o Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica e a
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao.
No podemos deixar de referir a relao entre a proposio do FUNDEF, assim como de
outras medidas da PEC 233/95, e as deliberaes da Educao para Todos no Brasil, entre os
anos de 1993-947. Nos documentos produzidos nesse movimento, os princpios subjacentes
garantia de recursos financeiros suficientes para se chegar satisfao das necessidades
bsicas de aprendizagem foram a eficincia, a colaborao intergovernamental e a
equalizao. A ampliao do volume de recursos da educao se daria pelo aporte de novos
recursos, mas, especialmente, pela criao de mecanismos que assegurassem a aplicao dos
recursos constitucionalmente vinculados educao. Ao mesmo tempo, o alcance da eqidade
exigiria definir recursos necessrios considerando padres bsicos de condies da oferta
escolar, priorizao de reas crticas e compartilhamento de responsabilidades ou reviso de
critrios de distribuio de recursos entre os nveis governamentais, com base nos diferenciais
de capacidade fiscal, institucional e administrativa de estados ou municpios. Foram
contempladas definies detalhadas quanto s competncias e regime de colaborao entre os
nveis de governo, em especial a relao entre este aspecto e a centralidade da questo da
valorizao salarial e da profissionalizao do magistrio.
O Governo FHC, iniciado em 1995, ressignificou discursos e enquadrou deliberaes
desse momento da Educao para Todos, adaptou-os sua agenda poltica. Tendo isso bem

6 Para os renovadores a concepo de um fundo levava em conta o salrio do professor e a partir do qual estabelecia-se um custo aluno
qualidade e no a partir dos recursos disponveis como foi no FUNDEF e ser no FUNDEB (a esse respeito ver AMARAL, 2001).
7Compromisso Nacional de Educao para Todos (14/5/93); Plano Decenal (verso preliminar aprovada em final de maio de 1993); planos
decenais municipais e estaduais (julho/novembro de 1993); Acordo Nacional de Educao para Todos (02/9/94), firmado no ltimo dia da
Conferncia Nacional de Educao para Todos (realizada de 29 de agosto a 02 de setembro de 1994); Pacto pela Valorizao do Magistrio e
Qualidade da Educao, assinado em 19 de outubro de 1994.
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presente, contudo, entendemos que importante chamar a ateno para uma linha de
continuidade: preocupaes centrais com o ensino fundamental, distribuio de recursos entre
nveis governamentais, regime de colaborao intergovernamental e valorizao do
magistrio. Consensos, cuja dimenso no pode ser subestimada, ficam por a, pois profundos
dissensos se estabelecem entre as propostas do Governo FHC, consubstanciadas na PEC
233/95, e os documentos do Plano Decenal, dos quais podemos destacar o abandono das
propostas de fixao de piso salarial profissional nacional do magistrio e de discusses ou
decises quanto a padres de qualidade na educao e respectivo financiamento.
Voltando ao FUNDEF, cabe mencionar que durante a tramitao da PEC 233/95 foi
apresentada uma emenda do Deputado Pedro Wilson, do Partido dos Trabalhadores, de Gois,
propondo a criao de um fundo da educao bsica. Conforme consta em Farenzena (2006),
essa emenda, apresentada quando a PEC era discutida em Comisso Especial, propunha, entre
outros aspectos, que: (1) a distribuio de responsabilidades e recursos entre as esferas de
governo seria assegurada pela elaborao de planos nacional, estaduais e municipais de
educao; (2) o repasse de recursos a estado ou municpio seria efetuado apenas com a
elaborao do plano estadual ou municipal de educao; (3) os planos deveriam prever que
todos os estados e municpios atingissem um custo-aluno-qualidade, que seria definido em lei;
(4) ficava criado um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao do Magistrio, de natureza contbil, o qual seria regulamentado por lei
complementar.
No transcorrer da vigncia do FUNDEF, divergncias e convergncias parte, novos
atores foram se somando ao debate da poltica de fundos redistributivos para a educao.
Simultaneamente, os movimentos das esferas de governo e das instituies que as
representam, assim como setores da sociedade civil organizada, se articularam em busca de
garantir reivindicaes histricas.
Emendas constitucionais propondo alteraes no FUNDEF foram apresentadas no
Congresso Nacional aps a aprovao da EC n. 14/96. No Quadro 1 constam as emendas
protocoladas na Cmara dos Deputados (CD).

Quadro 1 - Propostas de Emenda Constituio apresentadas na CD para mudanas na

destinao de recursos para educao bsica
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PEC AUTORIA/PARTIDO CONTEDO/TEOR

536/9 Deputado Valdemar da Costa Propor a no reduo do gasto no EF praticado em 1997
7 Neto PL
570/9 Deputado Severiano Alves Incluso da EI no FUNDEF
8 PDT
112/99 Deputado Padre Roque e Cria o FUNDEB
outros PT
312/0 Deputado Carlos Alberto Prev a complementao da Unio na forma de fundos estaduais
0 Rosado PFL com valores mnimos regionais e no mais nacional.
342/0 Ana Maria Corso PT Incluso da EI no FUNDEF
1
467/0 Deputado Armindo Ablio Prorroga o FUNDEF
1 PSDB
415/0 Deputado Incio Arruda PC Subvinculao de recurso para EI
1 do B
037/0 Deputado Severiano Alves Cria um Fundo para EI
3 PDT
173/0 Deputado Aloysio Nunes Torna obrigatria a EI com garantia de financiamento
3 PSDB
190/0 Deputada Raquel Teixeira Cria Fundo para EI e para EM, aumenta para 25% a participao da
3 PSDB Unio em educao, torna permanente o FUNDEF
105/0 Deputada Janete Capiberibe Cria um fundo para EI
3 PSB
216/0 Deputado Carlos Abicalil PT Cria o Piso Salarial Profissional Nacional
3
415/0 Executivo Federal - Cria o FUNDEB
5
Nota: Quadro retirado de Machado (2007)

Como se pode observar, as emendas pleiteavam incluir modalidades e etapas da

Educao Bsica no contempladas no FUNDEF, atravs de incluso por fundo nico, criao
de trs fundos (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) ou, ainda, permanncia
ou aperfeioamento do FUNDEF e criao de mais dois fundos (ver Quadro 1). Cabe
sublinhar a PEC 112/99, de Padre Roque, do PT/PR e outros, que dispunha sobre a criao de
um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica Pblica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao - FUNDEB; essa PEC continha contedo de emendas de
parlamentares do PT que haviam sido apresentadas ainda quando da tramitao da PEC do
FUNDEB.
No caso da criao de trs fundos, um dos argumentos dos defensores dessa proposta
que o FUNDEB reuniria, inadequadamente, num mesmo fundo, etapas da Educao Bsica
pelas quais estados e municpios no seriam co-responsveis, o que poderia criar dificuldades
federativas.
Sena (2003) apresenta outros argumentos: a hiptese de trs fundos exigiria a
implantao de trs conselhos de controle social com mais representatividade em cada esfera;
possibilidades de se ter negociaes mais eficientes do valor mnimo por aluno, em separado,
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para cada etapa da Educao Bsica; melhores condies de composio de fontes de

recursos, sugerindo que a educao infantil poderia agregar recursos da assistncia social e o
ensino mdio os da rea do trabalho.
Um argumento importante dos defensores do fundo nico a compreenso da
Educao Bsica que foi aprovada na LDB, incorporando toda a educao infantil o ensino
fundamental e o ensino mdio. Didonet (2005, p. 34) entende que a opo por fundo nico
para toda a Educao Bsica pode aduzir a seu favor o argumento de que expressa coerncia
com o conceito de educao integrada do nascimento ao ensino mdio como responsabilidade
comum e solidria de todos os entes da Federao. Estar-se-ia, assim, buscando soluo em
conjunto para garantir educao de qualidade para todos, segundo esse autor.
Alm da proposio do FUNDEB, propostas de prorrogao do FUNDEF e da criao
de mais de um fundo foram pautas neste debate e algumas das propostas foram protocoladas
no Congresso Nacional para apreciao, entretanto, a maioria no foi muito adiante.
De consenso, a certeza de que a poltica do FUNDEF melhorou, ao menos, a estrutura
do financiamento do ensino fundamental, mas que deveria ser aperfeioada para incluso das
demais etapas e modalidades da Educao Bsica. O acmulo produzido na implementao
do FUNDEF contribui para a definio de avanos na poltica. Os prximos itens tratam da
formulao da poltica do FUNDEB, no mbito do Poder Executivo e do Poder Legislativo
federais.
A formulao da proposta no mbito do Executivo Federal8
A formulao, pelo Executivo Federal, da Proposta de Emenda Constitucional para
instituio do FUNDEB (PEC do Executivo), que recebeu na Cmara de Deputados o nmero
415/2005, percorreu uma agenda de negociaes com interlocutores considerados mais
representativos da rea da educao pblica em nvel nacional. Entidades agregadoras de
municpios, estados, sociedade civil organizada, bem como as instituies de ensino superior,
estiveram presentes em seminrios, colquios, reunies e fruns na busca de um consenso
mnimo para o texto final. A amplitude dos debates foi muito diferente da que ocorreu na
formulao do FUNDEF. O processo de formulao da nova poltica se intensificou a partir
de 2004. Neste processo, o debate envolveu diretamente vrios segmentos, alm do prprio
Executivo Federal, dos quais entendemos serem os mais importantes: os estados,
representados pelo Conselho dos Secretrios Estaduais de Educao (CONSED), os
municpios, representados pela Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
(UNDIME) e pela Confederao Nacional de Municpios (CNM), bem como a sociedade
8 Parte do contedo desse item baseia-se no trabalho de Machado (2007).
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civil, atravs das diversas representaes, das quais se destacou a Confederao Nacional dos
Trabalhadores em Educao (CNTE).
De maneira geral o posicionamento dos atores envolvidos teve em comum a aprovao
de uma mudana da poltica de financiamento da Educao Bsica. Os atores do Executivo
Federal, entretanto, mesmo defendendo a universalizao da Educao Bsica, ponderaram
em suas posies por levar em conta o ajuste fiscal e o comprometimento das receitas para
com as despesas da educao pblica. Os estados defendendo que a ampliao da abrangncia
no novo fundo priorizasse o ensino mdio, at a relegado segunda posio nas prioridades
da educao estaduais. Os municpios defendendo a incluso integral da educao infantil e
buscando garantir, tambm, que na discusso das ponderaes entre etapas e modalidades de
educao, elemento importante na frmula de redistribuio dos recursos, no fossem
prejudicados em favor do ensino mdio. Em ambos os casos, a preocupao que os impostos
includos na composio do Fundo no lhes trouxessem prejuzos maiores, que dizer, perdas
significativas de recursos.
O posicionamento dos atores ligados ao executivo federal, por sua vez, priorizava a
dilatao dos prazos de incorporao dos recursos da Unio comprometidos nas negociaes
para a formulao da poltica, embora o compromisso assumido fosse com um aporte de
recursos para complementao muito mais significativo do que aquele praticado no FUNDEF.
Alguns posicionamentos no processo de formulao do FUNDEB foram
modificados no necessariamente pela concepo fundada em paradigmas, em concepes
de educao, por exemplo, mas sim pelos consensos construdos durante as interlocues
ocorridas. o caso das creches, na qual a UNDIME enquanto interlocutora dos municpios,
sempre teve posio favorvel incluso das matrculas na frmula de redistribuio dos
recursos, no entanto, recuou, momentaneamente, em nome do consenso para definir a PEC do
Executivo. Felizmente, na tramitao no Congresso esta incluso foi assegurada.
Um ponto em comum foi a defesa de fundo para a Educao Bsica, mesmo com
pressupostos diferenciados em relao incluso total ou parcial das etapas e modalidades e
at mesmo do nmero de fundos a serem constitudos. O entendimento da necessidade de
priorizao do nvel como um todo foi uma convergncia nas negociaes, embora houvesse,
por parte da CNM, uma forte presso para a constituio de trs Fundos.
Esta divergncia dividiu o posicionamento de duas entidades que representam os
municpios: a CNM e a UNIDIME. A primeira defendeu a constituio de trs fundos com a
justificativa de que com um fundo nico poderia haver conflito federativo pela possibilidade
de repasse de recursos municipais para os estados. Esta avaliao foi contestada diretamente
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pelo ento Ministro Tarso Genro, em 2005, ao afirmar que no haveria perdas para os
municpios em seu conjunto e que somente com as ponderaes definidas poderia ser prevista
a exata distribuio. Alm disso, ficou assegurado na PEC 415/05 que os valores do ensino
fundamental seriam no mnimo iguais aos praticados em 2006.
O Partido dos Trabalhadores (PT) defendeu a criao de fundo para a Educao
Bsica antes de ser governo, sendo, inclusive, pauta de campanha da candidatura Lula
presidncia em 1997 e em 2001. Pode-se dizer que isto no surpreende, na medida em que,
enquanto oposio, na ocasio da criao do FUNDEF, isto foi argumento para voto contrrio
aprovao da PEC 233/95.
Evidencia-se, que, com exceo da CNM, cuja posio sempre foi a de constituio de
trs fundos, as demais entidades caminharam sempre na direo da constituio de fundo
nico, justificada pela defesa da no fragmentao da Educao Bsica.
As mudanas na poltica do financiamento estavam inscritas no iderio de grande parte
dos atores envolvidos no processo de construo do FUNDEB. Alm dos problemas que
podiam ser antevistos por ocasio da aprovao do FUNDEF, a avaliao do impacto ao longo
dos anos provou as limitaes da poltica em termos de desincentivo oferta e financiamento
das etapas e modalidades da educao no inseridas no Fundo. Alm disso, o
descumprimento, por parte da Unio, dos mecanismos de definio do valor mnimo nacional
por aluno/ano comprometeu as possibilidades de reduo das desigualdades regionais tendo
em vista que a complementao no atingiu a todos os que deveria atingir e nem na proporo
almejada.
Em relao a este ponto todas as instituies tm concordncia. H um consenso entre
muitas entidades e movimentos da sociedade civil e entre representantes de estados e
municpios em relao ao calote da Unio. At mesmo os representantes do Executivo
Federal o admitem e at acenaram, no documento preliminar das Diretrizes do FUNDEB
(MEC, 2004), com a possibilidade de sanar a dvida da Unio com o FUNDEF, no entanto, na
prtica nada ocorreu at 2006. Na verdade, h uma defesa, em muitos discursos, do
estabelecimento de um custo-aluno-qualidade como referncia para o financiamento da
Educao Bsica, de forma a garantir um avano significativo na democratizao da
Educao Bsica. O que nos reporta proposta de fundos idealizada por Ansio Teixeira. As
propostas limitadas, em que os recursos existentes so distribudos pela matrcula e em funo
de um valor mnimo calculado com as previses de receitas, evidenciam relativa eficcia;
outra concepo, diametralmente oposta, a de definir quanto de recurso preciso para ter
uma educao de qualidade e, desta forma, estabelecer valores mnimos por aluno
 12

considerando todos os insumos de remunerao e formao dos profissionais da educao, de

estrutura das escolas e de ateno aos alunos, garantindo desta forma um custo-aluno-
qualidade (CAQ)9.
Pensando se houve aprendizagem nesse processo de prtica e discusso ao longo de
dez anos, pode-se dizer que o FUNDEF, mesmo com as limitaes referidas e outras,
consolidou-se como poltica que estrutura melhor os recursos e a aplicao dos mesmos,
tendo promovido, inclusive, maior controle pblico e social sobre o uso dos recursos pblicos
da educao.
As desigualdades dentro de cada estado foram reduzidas, contribuindo com a equidade
nesta instncia. A remunerao do magistrio melhorou, principalmente nos municpios e
estados mais pobres brasileiros, mesmo sem estar contemplado um piso salarial profissional
nacional; os mecanismos de controle da aplicao dos recursos tornaram-se mais eficientes,
embora necessitem de ajustes. de se crer que ao longo desses anos foi possvel observar que
a formulao, implementao e avaliao da poltica de financiamento educacional foi um
processo de permanente aprendizagem para gestores e sociedade civil, e tambm para os
formuladores das polticas.
de se considerar que o princpio e a prtica do regime de colaborao, intrnseco a
essa poltica, avanou com a definio mais elaborada das atribuies e responsabilidades das
esferas de governo. O debate sobre o FUNDEB fez avanar definies sobre a assistncia
financeira da Unio para com estados e municpios e dos estados para com os municpios,
dando maior conseqncia, ou institucionalidade, ao arranjo de atuao compartilhada das
esferas de governo no setor da educao.
Fernandes (2007) salienta a importncia de estender a toda a Educao Bsica as
vantagens e conquistas do mecanismo de redistribuio de recursos originrio do FUNDEF
[...] promovendo-se a incluso de alunos e a valorizao dos profissionais da educao com
justia social [...]; afirma ainda que

Uma das caractersticas da poltica pblica seu carter evolutivo, resultante da

necessidade de permanente reviso e busca de superao de novos desafios. A
proposta de um fundo para a Educao Bsica sofreu alteraes ao longo do tempo.
Idias foram sendo incorporadas proposta, outras retiradas, outras ainda
aperfeioadas, como resultado de um amplo debate social, concretizado por meio
dos diversos eventos promovidos para discusso e construo coletiva do Fundo
(FERNANDES, 2007 apud MACHADO, 2007).

9 A respeito do CAQ, ver PINTO (2006)

 13

Para o Secretrio de Educao Bsica do MEC poca de formulao da PEC do

Executivo, o reconhecimento dos benefcios introduzidos pelo FUNDEF, aliado
necessidade de seu aperfeioamento, constituram os principais argumentos que justificaram a
criao do novo Fundo (FERNANDES, 2007 apud MACHADO, 2007).
Nenhuma poltica pode ser analisada isoladamente, especialmente as polticas sociais,
sem que se tenha uma anlise do conjunto de fatores que interferem diretamente na sua
efetivao. E o Brasil um pas que, sem dvida alguma, possui profundas diferenas e
desigualdades nos aspectos econmicos, sociais e culturais nas diversas regies; assim, o
tratamento dado s polticas pblicas nem sempre o mais indicado para a superao das
desigualdades.
Embora no tenham sido contempladas todas as aspiraes dos grupos interessados na
poltica, houve conciliaes e negociaes na medida do que foi possvel. A proposta final
pode ser compreendida como uma vitria do processo de construo da poltica,
demonstrando respeito s opinies, s idias, s possibilidades de superao das limitaes do
FUNDEF, fato que no ocorreu no restrito debate para a criao do FUNDEF. Neste caso a
poltica anterior contribuiu para que fosse projetada uma poltica mais abrangente. As
limitaes, bem como as caractersticas do FUNDEF, foram os parmetros para a construo
de uma nova proposta.
Entretanto, essa mudana avanou na soluo dos problemas mais emergentes, como a
incluso de todas as etapas e modalidades da Educao Bsica, buscando atenuar, mas no
ultrapassar, a priorizao do ensino fundamental. As mudanas estruturais, quase inviolveis,
no foram alteradas, por exemplo, do ponto de vista de mudana de paradigmas econmicos,
cuja centralidade do ajuste fiscal impede que se v alm de certos patamares de recursos para
a educao.
A avaliao dos impactos do FUNDEF conduziu ao processo de constituio de uma
poltica mais abrangente, o FUNDEB. Pode-se dizer que mesmo sendo considerada uma
revoluo na Educao Bsica, a constituio do Fundo para a Educao Bsica representa
uma continuidade da poltica de fundos instituda pela EC n.14 /06 e pela Lei 9424/96, com
correo de algumas limitaes. E ainda, suas origens remontam os anos 1930, seja pela idia
de fundos, seja pela prescrio de vinculao de recursos de impostos educao e atuao
compartilhada das esferas de governo.
As mudanas trazidas pela EC n 14/96 e pela EC n. 53/06 so dispositivos que
modificaram as relaes na federao, redimensionando competncias, atribuindo outro
 14

carter cooperao entre entes federados na educao; asseguram mais recursos para o
financiamento da Educao Bsica, ainda que os mesmos sejam insuficientes para a
ampliao do acesso ou da qualidade de condies de oferta na educao, to sonhadas. O
aporte de recursos foi caracterizado principalmente pela maior contribuio dos estados e
municpios na disponibilizao compulsria das suas receitas. A participao da Unio foi
insuficiente no FUNDEF, o que se espera que seja minimizado com o FUNDEB.
O contedo das propostas de emenda constitucional para criao do FUNDEB,
apreciadas no perodo 2005-06, encontra-se sintetizado no Quadro 2.

Quadro 2 Caracterizao do FUNDEB na PEC n 415/05, na PEC n 536-C/97 e na EC n

53/06, segundo Aspectos Selecionados

Aspecto do PEC n 415/05, do PEC n 536-C/97, da PEC n 9/06, do Senado

FUNDEB Executivo, enviada ao Cmara dos Deputados Federal maio 2006 - e
Congresso junho de 2005 fevereiro de 2006 EC n 53 dez. 2005
Vigncia At 31 de dezembro de 2019. 14 anos Idem PEC Cmara
Abrangncia Pr-escola; EF; EM; EJA Educao Infantil;. EF; Idem PEC Cmara
EM; EJA
Contribuio 20% - FPE, ICMS; IPVA, 20% - FPE, ICMS; IPVA; Idem PEC Cmara
de estados e ITCD; IRRF; FPM; ITR; Fundo ITCD; FPM; ITR; Fundo
municpios IPI Exp. IPI EXP.

Totalizao gradual , em 4 Totalizao gradual , em 4 Totalizao gradual , em

anos
Distribuio 1 ano - total EF e Pr, EM 1 ano - total EF e EI,
de recursos e EJA
matrculas 2 ano 1/2 Pr, EM e EJA 2 ano 1/2 EI, EM e EJA
e critrios a 3 ano 3/4 Pr, EM e EJA
considerar 4 ano total
Distribuio proporcional ao n
de alunos das redes de EB
dos estados e municpios
Diferenas e ponderaes de
valor entre etapas,
modalidades e tipos de
estabelecimentos.
Utilizao 60% remunerao dos
dos recursos profissionais do magistrio da
EB e o restante em MDE em
geral
Complemen- R$ 4,3 bilhes no 4 ano
taco Unio
anos 3 anos
1 ano - total EF e 1/3 EI,
EM e EJA EM e EJA
2 ano 2/3 EI, EM e
3 ano 3/4 EI, EM e EJA EJA
4 ano total 3 ano total
idem idem
Contam matrculas Idem PEC Cmara
estaduais no EF e EM. e
matrculas municipais na
EI e EF
idem idem
Lei deve fixar % mximos
de apropriao dos
recursos das etapas e
modalidades da EB
idem idem
Estados aplicao no EF Idem PEC Cmara
e EM. Municpios
aplicao na EI e EF
R$ 2 bilhes no 1 ano; R$ R$ 2 bilhes no 1 ano;
2,85 bilhes no 2 ano; R$ R$ 3 bilhes no 2 ano;
 15

3,7 bilhes no 3 ano; R$ R$ 4,5 bilhes no 3 ano;

4,5 bilhes no 4 ano
Complementao mediante
reduo de outras despesas
10% do total a/p 5 ano 10% do total a/p 4 ano
Vedado uso do salrio- Idem PEC Cmara
educao.
Valor Forma de clculo do mnimo idem idem
mnimo nacional fixada em lei; ponder.
nacional e entre etapas, modalidades e
valor mnimo tipos de escolas
por aluno Valor mnimo nacional do Idem PEC Cmara
EF no FUNDEB no
inferior ao do FUNDEF
Valor mnimo do EF no
fundo de cada estado
no inferior ao do
FUNDEF

O Quadro 2 servir de referncia para os prximos itens desse texto, nos quais
descrita, num primeiro momento, a tramitao da PEC, seguida de comentrios que buscam
explicar e comentar as trs proposies, levando em conta os itens que consideramos mais
relevantes do Quadro. Para esse texto, prioriza-se o contedo das propostas, uma vez que no
foi possvel para as autoras mapear o espectro de atores, e respectivos interesses, idias e
estratgias, que intervieram mais fortemente no processo poltico no interior do Congresso
Nacional. Por certo em breve contaremos com estudos que dem conta dessa perspectiva.
Antes de passar descrio anunciada, cabem duas ressalvas.
Uma primeira que a PEC 09/06, do Senado, tem praticamente o mesmo contedo da
Emenda 53/06, com exceo de dois dispositivos que no foram aprovados quando de sua
reapreciao na Cmara. Um deles, que cabe aqui mencionar, o uso de recursos do
Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PASEP) para programas de qualificao e educao profissional do trabalhador e a
educao infantil e profissional de seus dependentes. No Quadro 2, optamos por colocar o
contedo da PEC n 09/06 (PEC do Senado) junto com a EC n 53/06 pois praticamente o
mesmo.
Uma segunda observao que a Emenda n 53/06 no tratou apenas do FUNDEB;
outros dispositivos constitucionais reformulados ou includos por essa Emenda sero
pontuados mais adiante, nos comentrios finais.
A tramitao da PEC do FUNDEB
De meados de 2005 at o final de 2006, a Emenda Constituio que cria o FUNDEB
foi apreciada no Congresso Nacional. Alm dos deputados e senadores e dos atores coletivos
 16

j referidos quando da discusso da proposta no mbito do Executivo, esse momento contou

com intensa participao de entidades e movimentos da sociedade civil, como a Campanha
Nacional pelo Direito Educao e o Movimento Interfruns de Educao Infantil. O fato de
no ter sido contemplada a creche na proposta de emenda constitucional do Executivo
desencadeou o movimento fraldas pintadas. Com uma atuao que se estendeu
regulamentao do FUNDEB, cabe sublinhar a ao do Movimento Fundeb pra Valer!, cuja
mobilizao e interveno no trabalho legislativo imprimiram significativas mudanas em
propostas preliminares.
A PEC n 415/05, de autoria do Executivo Federal, apresentada em 16/6/2005, foi
primeiramente examinada pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC),
sendo apensada PEC n 536/97, uma vez que essa tratava de aspectos para aperfeioamento
do FUNDEF. Cabe registrar que, de 1997 em diante, propostas de emenda Constituio
apresentadas na Cmara foram sendo apensadas PEC n 536/97. Em setembro de 2005 foi
aprovada a admissibilidade da PEC na CCJC e em outubro iniciaram os trabalhos da
Comisso Especial para apreciar a PEC n 536-A/97, Comisso esta que teve como presidente
o Dep. Severiano Alves (PDT/BA) e como relatora a Dep. Iara Bernardi (PT/SP). O Parecer,
com substitutivo, da Relatora foi apresentado em 30/11/05; novo Parecer foi apresentado em
01/12/05, com algumas alteraes. Em 08/12/05 a Comisso Especial aprovou o Parecer e o
substitutivo. Seguiu-se a apreciao da matria pelo plenrio da Cmara, tendo sido aprovado
o substitutivo da Comisso em 1 turno em 24 de janeiro de 2006 e em 2 turno no dia 02 de
fevereiro de 2006; o texto aprovado no plenrio sofreu apenas pequenos ajustes em relao ao
texto da Comisso Especial. A PEC, agora com n 536-C/97, foi encaminhada ao Senado
Federal.
No Senado, a matria recebeu a designao de PEC n 09/06, sendo remetida,
primeiramente, Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, tendo como relator o Sen.
Jos Jorge (PFL/PE). Essa Comisso aprovou relatrio e substitutivo em 03 de maio de 2006.
O substitutivo foi aprovado em 1 e 2 turnos em 04 de julho de 2006. A modificao da
proposta da Cmara impunha o reexame da matria por essa Casa.
Em 05 de julho de 2006, o substitutivo do Senado deu entrada para apreciao na
Cmara. A PEC, agora com n 536-E/97, passou pela CCJC, que se manifestou pela
admissibilidade do substitutivo do Senado em 12 de julho. Novamente foi instituda uma
Comisso Especial para exame da matria, com o mesmo presidente e relatora anteriores. A
 17

Comisso iniciou seus trabalhos em agosto de 2006, tendo sido aprovado o parecer da relatora
em 07/11/06. Nesse Parecer, foi acatada a maior parte das modificaes promovidas pelo
substitutivo do Senado, com duas excees, uma das quais j foi comentada. Seguiu-se a
aprovao do substitutivo no plenrio da Cmara, em 1 turno (22/11/06) e em 2 turno
(06/12/06). A PEC transformou-se na Emenda Constituio n 53, de 19 de dezembro de
2006.
Cabe observar que tanto na Cmara quanto no Senado foram realizadas audincias
pblicas para debate do contedo da PEC, assim como foram apresentadas emendas pelos
parlamentares. O contedo dessas emendas, assim como as audincias pblicas e os relatrios
de cada casa legislativa, so materiais acessveis e decerto sero objeto de futuras
sistematizaes e anlises dos pesquisadores em poltica educacional.

O FUNDEB nas propostas de emenda Constituio no perodo 2005-06

A PEC n 415/05, de autoria do Executivo Federal, propunha, basicamente, a alterao
do art. 60 do ADCT, instituindo o FUNDEB10. A Exposio de Motivos (E.M). n 019, de 12
de maio de 2005, do MEC, encaminha ao Presidente da Repblica a apreciao da minuta da
PEC que previa a criao do FUNDEB em substituio ao FUNDEF. De acordo com a E.M. o
FUNDEF seria uma poltica [...] positiva, porm segmentada e incompleta [...], por
restringir-se ao ensino fundamental e, mesmo nesse, por no incluir os jovens e adultos que
no tiveram acesso escola na idade adequada. Aps traar um quadro, qualificado de
alarmante, de deficincias e profundas desigualdades no acesso, na permanncia e nas
condies de qualidade da oferta educacional, o documento diagnostica um descompasso no
atendimento s etapas e modalidades da Educao Bsica (daqui por diante, EB). Esse
descompasso decorreria da ausncia de uma poltica que promovesse a universalizao com
melhoria da qualidade e da valorizao dos profissionais da educao de todas as etapas da
EB e, ento, O FUNDEB vem preencher essa lacuna como mecanismo que incentiva,
democratiza e assegura o acesso educao bsica (MEC, 2005). Alm da equidade no
tratamento das etapas e modalidades da EB, pode ser interpretado que ponto basilar da
proposta, explicitado na E.M, a igualdade na capacidade financeira de estados e municpios
no sentido de promoo do atendimento EB; a redistribuio intergovernamental de recursos
e os recursos suplementares da Unio garantiriam [...] a todas as crianas e jovens
brasileiros, igualdade de oportunidades de acesso educao, independente de localizao
10 Alm disso, modificava a redao do pargrafo 5 do art. 212 da Constituio Federal, estabelecendo o salrio-educao como fonte
adicional de financiamento da Educao Bsica pblica e no mais apenas do ensino fundamental. Esse preceito ser mantido nas sucessivas
verses da PEC e faz parte hoje do texto constitucional.
 18

geogrfica e do ente governamental a que se vinculam as escolas pblicas que iro atend-
los (MEC, 2005).
Referimos aqui essas duas concepes (ou objetivos?) expressas no documento
equidade no tratamento das etapas e modalidades da EB e equidade na capacidade financeira
de estados e municpios no atendimento EB - por entendermos que as mesmas perpassaram
os debates e as propostas aqui enfocados. A par disso, comentaremos na seqncia o contedo
das proposies.
Abrangncia do FUNDEB
Costuma-se dizer que a PEC n 415/05 abrangeu quase toda a EB, isso porque, ao
tratar da distribuio de recursos do Fundo, mencionava o cmputo das matrculas no ensino
fundamental (EF), no ensino mdio (EM), na educao de jovens e adultos (EJA) e na pr-
escola (Pr), deixando de contemplar a educao infantil (EI) como um todo, quer dizer,
deixando de prever o cmputo das matrculas da creche na frmula de distribuio dos
recursos11. A PEC afirmava o uso dos recursos na Educao Bsica, no vedava a alocao de
recursos na creche, mas no inclua as matrculas da creche para fins de repartio do
dinheiro, fato que poderia no incentivar a ampliao do atendimento por parte dos
municpios. Com essa preocupao, foi desencadeado um amplo movimento para a incluso
da creche no FUNDEB, o que foi contemplado na PEC aprovada na Cmara dos Deputados e
mantido na EC n 53/06.
Durante e aps a aprovao dessa EC, bem como por ocasio do debate para
regulamentao do FUNDEB, esteve no centro da discusso em que proporo cada etapa,
modalidade e situao de oferta da EB acolhida no novo fundo, o que enseja uma discusso
mais aprofundada da concepo de equidade de tratamento entre elas. Esse tema certamente
ser objeto privilegiado na produo acadmica sobre o financiamento da EB.
Contribuio de estados, DF e municpios ao FUNDEB
Os recursos de contribuio dos estados e municpios ao FUNDEB so os mesmos nas
propostas da Cmara e do Senado, diferindo da PEC do Executivo pelo fato dessa incluir
entre as fontes de contribuio dos estados e municpios o imposto de renda retido na fonte
(IRRF) dos servidores pblicos. Todas as fontes do FUNDEF constituem fontes do novo
Fundo, mas outras so acrescentadas. So recursos de contribuio de cada governo estadual
ao FUNDEB: Fundo de participao dos estados (FPE); Imposto sobre circulao de
11 Conforme consta na E.M. n 019/05, do MEC, o fato da distribuio dos recursos no contemplar as matrculas da creche relacionava-se
no incluso dos impostos prprios municipais no FUNDEB: parte significativa das matrculas em creches concentrava-se em apenas
dos municpios brasileiros e a incluso das matrculas, sem a contrapartida da incluso dos impostos municipais geraria uma distoro na
repartio de competncias federativas. A expectativa declarada que os municpios usassem na creche a receita vinculada educao que
no entra na contribuio ao Fundo. dito, ainda, que seria realizado um frum nacional de EB para avaliar, entre outros, a vinculao de
impostos municipais ao Fundeb a fim de financiar as creches.
 19

mercadorias e prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de

comunicao (ICMS cota estadual); Fundo do imposto sobre produtos industrializados
(Fundo IPI exportao- cota estadual); Imposto sobre a transmisso causa mortis e doao, de
quaisquer bens ou direitos (ITCD); Imposto sobre a propriedade de veculos automotores
(IPVA-cota estadual). Cada municpio contribui com o FUNDEB com os seguintes itens de
sua receita resultante de impostos: Fundo de participao dos municpios (FPM); Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao (ICMS cota municipal)), Fundo do imposto sobre
produtos industrializados (F-IPI exportao- cota municipal); Imposto sobre a propriedade de
veculos automotores (IPVA-cota municipal); Imposto sobre a propriedade territorial rural
(ITR cota municipal).
Todas as propostas e a EC n 53/06 previram a implantao gradativa do FUNDEB,
tanto no que diz respeito a recursos quanto a cmputo de matrculas na frmula de
distribuio dos recursos (ver Quadro 3). O que mudou, quando da tramitao da PEC no
Senado, foi o prazo para a implantao do FUNDEB pleno, que passou de quatro para trs
anos. Assim, no que diz respeito ao aporte de recursos dos estados e municpios, as propostas
de emenda Constituio n 415/05 e n 536-C/97, previam a integralizao da contribuio
de estados e municpios ao Fundo no quarto ano de sua implantao, quer dizer, a partir do
quarto ano (2010) estados e municpios contribuiriam com 20% de cada um dos itens da
receita do Fundo. A PEC aprovada no Senado e referendada pela Cmara, portanto, a EC n
53/06, fixa essa integralizao a contar do terceiro ano de vigncia do FUNDEB, 2009 (ver
Quadro 3).
Redistribuio dos recursos do FUNDEB
A redistribuio dos recursos, na PEC n 415/06, levaria em conta a proporcionalidade
das matrculas no EF, Pr, EM e EJA, as trs ltimas sendo incorporadas gradativamente,
computando-se o total no quarto ano de vigncia do Fundo. Em relao a esse tema, como foi
dito anteriormente, j na PEC n 536/97 foram includas as matrculas da creche; a PEC do
Senado modificou a gradao prevista na incorporao das matrculas, computando-se o total
no terceiro ano (ver Quadro 3).
Nas trs proposies encontra-se o preceito de que a lei de regulamentao do
FUNDEB deve dispor sobre diferenas e ponderaes de valor por aluno entre etapas e
modalidades da EB, assim como tipos de estabelecimentos de ensino.
Na PEC n 536/97, foi estabelecido que para a distribuio proporcional dos recursos
do Fundo seriam levadas em conta apenas as matrculas estaduais ou municipais dos mbitos
 20

de atuao prioritria de estados e municpios, quer dizer, as matrculas municipais na

educao infantil e no ensino fundamental e as matrculas estaduais no ensino fundamental e
no ensino mdio. Na PEC do Senado, ficou preceituado que a lei regulamentadora do Fundef
disporia sobre os percentuais mximos de apropriao dos recursos, no mbito do fundo de
cada estado, pelas diversas etapas e modalidades da Educao Bsica, observando-se, para tal,
os deveres do Estado para com a garantia de educao estabelecidos no art. 208 da CF e as
metas fixadas no Plano Nacional de Educao (PNE, Lei n 10.172/01)
Cabe fazer aqui um parnteses para comentar as metas do PNE quanto escolarizao
nas etapas da Educao Bsica, pela centralidade que tem assumido na definio das polticas
educacionais no pas.
Metas na educao infantil. Para crianas de 0 a 3 anos: em 2006, 30% (triplicar o
atendimento) e em 2011, 50% (quintuplicar o atendimento atual). Para as crianas de 4 e 5
anos: 60% em 2006 e 80% em 2011(dobrar o atendimento para crianas de 4 anos). Para as
crianas de 6 anos: 80% em 2006 e 100% em 2011. O Plano prev que essa meta de
universalizao para crianas de seis anos se d pela sua incorporao ao ensino fundamental
de nove anos de durao.
Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE) registram que, na faixa etria de 0 a 3 anos de idade, a
taxa de atendimento escolar foi de 13,3% em 2005. O atendimento educacional s crianas de
0 a 3 anos de idade marcado pela desigualdade social. A mesma pesquisa aponta que apenas
9,3% das crianas de famlias com menor rendimento mensal familiar per capita (1/2 salrio
mnimo) freqentavam instituies educacionais. A mesma taxa, para crianas de famlias
com renda mais elevada (mais de 3 salrios mnimos per capita), ficou em 33,6%. J estamos
em 2007 e a meta do PNE (30%) no foi cumprida.
A mesma PNAD registra uma taxa mdia de atendimento escolar de 72,7% das
crianas na faixa etria de 4 a 6 anos de idade. Confrontando a taxa de atendimento das
crianas de famlias da primeira e da ltima faixa de renda familiar per capita, encontramos a
mesma marca de desigualdade: 66,4% e 94,3% respectivamente.
Metas do ensino fundamental no PNE. A meta de universalizao do atendimento at
2006. A essa meta liga-se a ampliao do ensino fundamental para nove anos de durao, com
incio aos seis anos de idade, assim como a meta de regularizao do fluxo escolar, com
reduo pela metade das taxas de repetncia e evaso. No ensino fundamental, no Brasil,
pode-se dizer que ocorreu uma universalizao da cobertura para a faixa etria dos sete aos 14
anos de idade. Diferentemente das demais etapas da educao, a universalizao do ensino
 21

fundamental implicou na reduo significativa das disparidades de recorte regional, de renda

familiar, de residncia urbana ou rural e de cor/etnia. H, ainda, um contingente que est fora
da escola e que deve continuar sendo objeto de polticas que garantam o acesso e a freqncia
(IPEA, 2007).
Um desafio considervel, no ensino fundamental, a oferta de condies para uma
educao de qualidade, que seja capaz de, se no superar, ao menor reduzir drasticamente a
reprovao e o abandono escolar. Se o acesso universalizou-se, o mesmo no se pode dizer da
concluso do ensino fundamental. Condies intra e extra-escolares afetam negativamente o
desempenho e a trajetria de muitos estudantes:

As taxas mdias esperadas de concluso da 4 e 8 srie do ensino

fundamental, em 2005, correspondiam, respectivamente, a 89% e 54% [...].
Em situao ainda mais desvantajosa encontravam-se os estudantes residentes
nas regies Norte e Nordeste, cujas taxas de concluso do ensino fundamental
situavam-se em torno de 40% (IPEA, 2007, p. 158).

Estamos falando de fracasso escolar numa rea da poltica educacional, o ensino fundamental,
que recebe prioridade intensa h mais de uma dcada. O desafio de reverter ou minimizar essa
situao permanece para as polticas educacionais, tanto quanto para as polticas pblicas em geral,
dado o peso da desigualdade social na produo desse fracasso.
Ensino mdio. As metas de escolarizao do PNE so: at 2003, o atendimento de
todos os egressos do ensino fundamental; a partir de 2006, e em 2011, o oferecimento de
vagas que corresponda, respectivamente, a 50% e a 100% da demanda de ensino mdio em
decorrncia da universalizao e regularizao do fluxo do ensino fundamental.
No Brasil, entre os jovens de 15 a 17 anos de idade, 81,5% freqentavam a escola em
2002, segundo dados da PNAD/IBGE. Cabe ressalvar uma peculiaridade, a partir dos dados
do Censo Demogrfico de 2000 Resultados da Amostra -, cujas taxas de freqncia escola
no diferem muito da PNAD de 2002. Pelos dados do Censo, entre os estudantes de 15 a 17
anos, 45% estavam no ensino mdio e os demais, na sua grande maioria, estavam no ensino
fundamental. Ou seja, a taxa de escolarizao, de mais de 80%, deve ser lida tendo em conta
que h mais estudantes da faixa etria no ensino fundamental do que no ensino mdio. V-se,
assim, a ligao que h entre o fluxo e os ndices de concluso do ensino fundamental e a
demanda de ensino mdio.
De outra parte, h uma ocorrncia de profundas desigualdades no acesso ao ensino
mdio, as quais tm recorte regional, de localizao urbana e rural e, muito acentuadamente,
de renda familiar (IPEA, 2007). Nesse estudo do IPEA, demonstrado que tem havido
 22

reduo de desigualdades de acesso e de freqncia ao ensino mdio nos ltimos anos,

contudo, consta no texto uma pergunta sobre a possibilidade de manter essa tendncia [...]
sem que ocorram melhorias significativas das condies socioeconmicas dos estudantes
pertencentes aos segmentos em desvantagem (IPEA, 2007, p. 160).
Esse quadro de metas do PNE e de dados de acesso e freqncia s etapas da EB
parte dos desafios da poltica de financiamento da educao brasileira e atinge diretamente a
concepo do FUNDEB.
Utilizao de recursos do FUNDEB
A proporo de recursos do FUNDEB a ser alocada no pagamento dos profissionais do
magistrio em efetivo exerccio na EB a mesma do FUNDEF no mnimo 60%. A mesma
proporo e a vinculao a pagamento do magistrio manteve-se nos trs textos aqui
examinados.
Na PEC da Cmara, de fevereiro de 2006, ficou definido que os recursos recebidos
pelos governos estaduais e municipais deveriam ser aplicados exclusivamente em seus
mbitos de atuao prioritria, ou seja, recursos do Fundo recebidos pelos municpios devem
ser aplicados apenas na EI e EF e recursos recebidos pelos estados apenas no EF e EM. Esse
preceito ficou inscrito na Constituio Federal, atravs da EC n 53/06.
Complementao da Unio ao FUNDEB
A PEC n 415/05 estabelecia que a Unio complementaria os recursos dos fundos
estaduais cujos recursos do governo estadual e municpios no fossem suficientes para
alcanar o valor mnimo nacional por aluno (fundos deficitrios); dispunha que essa
complementao seria de quatro bilhes e trezentos milhes de reais a partir do quarto ano de
vigncia do FUNDEB, devendo a legislao estabelecer critrios para a complementao nos
trs primeiros anos. Outro preceito dessa Proposta era de que a complementao seria
realizada mediante reduo de outras despesas, o que dava a entender que haveria um
remanejamento de recursos do MEC, quer dizer, o aumento no volume de recursos de
complementao para o FUNDEF, em 2006, foram previstos menos de 300 milhes de
complementao da Unio seria garantido pela diminuio de despesas em outros
programas, projetos e aes do MEC. Esse ltimo dispositivo no foi mantido nas propostas
do Congresso.
A PEC da Cmara, de fevereiro de 2006, estabeleceu uma gradatividade no aporte de
recursos da Unio; para os quatro primeiros anos fixou valores monetrios, inclusive
aumentando para quatro bilhes e meio a complementao no 4 ano e, a partir do 5 ano,
deveria a Unio aportar pelo menos 10% do total dos recursos dos fundos, que dizer, pelo
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menos o equivalente a 10% da soma de todos os recursos dos fundos estaduais. A PEC do
Senado manteve a gradao, reduzindo, porm, seu tempo e modificando os valores de
complementao ano a ano; a integralizao deve acontecer no quarto ano (ver Quadro 3). J
na PEC da Cmara ficou disposto que a Unio no poderia usar recursos da cota federal do
salrio educao para complementao dos fundos deficitrios.

Quadro 3 Implantao Gradativa do FUNDEB, segundo a EC n 53/06

1 2 3 4

Aspecto/ano Especificao 2007 2008 2009 2010

Impostos do FUNDEF 16,66% 18,33% 20% -

Novos Impostos 6,66% 13,33% 20% -

Receita Complementao Unio 2 bilhes 3 bilhes 4 bi e 500 mi 10% do total

Ensino Fundamental Toda - - -

Matrculas EJA, EI e EM 1/3 2/3 Toda -

Nota: a elaborao do Quadro inspirou-se no trabalho de Arajo (2005)

Valor mnimo por aluno/ano no FUNDEB

Na PEC n 415/05, a forma de clculo valor anual nacional mnimo deveria ser
estabelecido em lei, observando-se, para tal, algumas das garantias de oferta educacional
estabelecidas na Constituio Federal (ensino fundamental, ensino mdio e educao infantil),
assim como as metas de universalizao da EB fixadas no Plano Nacional de Educao.
Previa, ainda, essa Proposta que a lei deveria dispor sobre diferenas e ponderaes quanto ao
valor anual por aluno entre etapas e modalidades e tipos de estabelecimento de ensino de EB.
Esses preceitos sero mantidos na EC 53/06.
A PEC n 536/97 acrescenta a determinao de que o valor anual mnimo do EF no
FUNDEB no poderia ser inferior ao valor mnimo nacional por aluno do ltimo ano de
vigncia do FUNDEF. Esse preceito, na PEC do Senado, estendido aos valores mnimos no
Fundo de cada estado, quer dizer, o valor mnimo aluno/ano do ensino fundamental, garantido
pelo FUNDEB de cada estado, no pode ser inferior ao valor mnimo do FUNDEF de 2006.
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Cabe comentar que a PEC da Cmara acrescentou proposta do Executivo uma

determinao de que deveriam ser feitos ajustes progressivos na contribuio ao Fundo, por
parte da Unio, estados e municpios, em prazo de 5 anos, para garantir padro mnimo de
qualidade definido nacionalmente. Esse mesmo preceito foi estabelecido na EC 14/96 para o
FUNDEF e nunca foi efetivado. A PEC do Senado manteve a meno qualidade do ensino,
dispondo que a Unio, os estados e os municpios devem assegurar melhoria da qualidade do
ensino, de forma a garantir padro mnimo nacional; essa referncia, porm, no ficou ligada
perspectiva de ajustes, para maior, nas contribuies dos entes federados ao FUNDEB e,
sim, a uma referncia genrica ao financiamento da educao.

Comentrios finais

Como j mencionado, a Emenda n 53/06 no tratou somente do FUNDEB. Outros

dispositivos foram acrescentados ou modificados na tramitao no Congresso, entre eles: o
salrio educao passa a financiar a Educao Bsica e no mais apenas o ensino
fundamental; ficou consagrado na Constituio o preceito de cotas estaduais e municipais do
salrio-educao, a serem repartidas proporcionalmente s matrculas na EB, o que j est
sendo implementado em 2007; a garantia, pelo Estado, de educao infantil redefinida, para
crianas at cinco anos de idade, inscrevendo no texto constitucional mudanas j inseridas na
LDB entre 2005 e 2006; deve ser fixado em lei um piso salarial profissional nacional para os
profissionais da educao escolar pblica, inclusive prescrevendo-se a (re)elaborao dos
planos de carreira dos profissionais para viabilizar esse piso; o pargrafo nico do art. 23, que
determinava a elaborao de lei complementar para fixar normas de cooperao entre os entes
federados, foi reescrito, determinado a elaborao de leis complementares (no plural), o que
permitir que possa ser editada uma lei complementar tratando especificamente da
colaborao entre as esferas de governo na rea da educao.
Aps a promulgao da Emenda n 53/06 foi editada a Medida Provisria (MP) n
339/06, de regulamentao do FUNDEB. Desta MP cabe sublinhar o avano em termos de
fortalecimento e democratizao dos conselhos de acompanhamento e controle social dos
fundos. Criou-se a Junta de Acompanhamento dos Fundos, com membros do Executivo
Federal, do CONSED e da UNDIME, cuja principal tarefa foi/ a definio das ponderaes
aplicveis a cada etapa e modalidade de ensino, assim como tipo de estabelecimentos, para
fins de clculo da distribuio dos recursos dos fundos.
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O Projeto de Lei (PL) de converso da MP n 339/06 foi aprovado no Congresso

Nacional no final de maio de 200712. Um dos aspectos a destacar nesse PL a previso de que
matrculas de creches, pr-escolas e escolas de educao especial privadas - desde que
conveniadas com o poder pblico e atendendo a determinadas condies -, sejam computadas
para fins de clculo da distribuio de recursos dos fundos. A Junta de Acompanhamento
passa a chamar-se Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de
Qualidade e tem sua composio e atribuies ampliadas.
Em 2007, ano de implantao do FUNDEB, as etapas, modalidades e situaes de
oferta ponderadas para fins de clculo da distribuio proporcional dos recursos do FUNDEB
so 15. Considerando o segmento ensino fundamental/anos iniciais urbano como marco, quer
dizer, com peso 1,0, alguns pesos so: creche, 0,80; sries finais do ensino fundamental rural,
1,15; ensino fundamental em tempo integral, 1,25; ensino mdio urbano, 1,20; ensino mdio
integrado educao profissional, 1,30; educao de jovens e adultos, 0,70; educao
especial, 1,20 (ver JUNTA, 2007). A Emenda Constitucional n 53 determina que sejam
preservados, pelo FUNDEB, os recursos disponveis para o ensino fundamental do FUNDEF.
Deste modo, e tendo em conta essa ressalva quanto ao ensino fundamental, os pesos aqui
pontuados evidenciam uma valorizao do ensino mdio no FUNDEB. Os custos dos
diferentes segmentos no constituem a base sobre a qual foram definidas as ponderaes. Essa
base parece ter sido outra, podendo-se, inicialmente, mencionar: a estratificao de
prioridades (por exemplo, a EJA bem menos que os demais); o benefcio dos estados com a
valorizao do ensino mdio.
Pode mos perguntar, para concluir: o FUNDEB institui novas prioridades?
A criao do FUNDEB no elimina a priorizao do ensino fundamental. Mesmo com
a criao e implantao do FUNDEB, assim como da extenso do uso dos recursos do salrio-
educao para toda a Educao Bsica - e no mais somente para o ensino fundamental -,
vrios dispositivos do ordenamento constitucional e legal brasileiro continuam afirmando a
prioridade que deve ser conferida ao ensino fundamental nas polticas pblicas da rea da
educao. Entendemos que essa prioridade ainda coerente e justa, uma vez que o ensino
fundamental a etapa obrigatria da escolaridade. No podemos ser voluntaristas e pensar
que as prioridades so dispensveis.
Se h uma linha de continuidade nos ltimos anos, no que diz respeito priorizao do
ensino fundamental, possvel que o novo fundo marque uma mudana de rumos. A
implantao do FUNDEB representa mais um passo na estratgia de colaborao

12 At o momento de concluso desse texto, ainda no havia sido sancionada e publicada essa lei.
 26

intergovernamental para a garantia dos direitos educao; provavelmente ficar mais visvel
que os problemas de financiamento de uma etapa da educao no podem ser atribudos
priorizao de uma outra, assim como se caminha para a constituio de novas prioridades.
Nesse ltimo caso, por enquanto pode-se apontar a priorizao do ensino mdio; dizer o
mesmo quanto educao infantil entendemos que depender da evoluo das ponderaes e
das regras para o cmputo de matrculas em instituies privadas conveniadas com as
prefeituras na frmula de redistribuio dos recursos.

Referncias citadas
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Sociedade. Campinas, v. 22, n. 75, p. 277-90, ago. 2001
ARAUJO, Luiz. PEC 415/05 FUNDEB. Impactos de sua manuteno para a educao
infantil (apresentao em power point). Disponvel em
http://www.campanhaeducacao.org.br/apresaraujo.ppt#1. Acessado em setembro de 2006.
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nova redao aos arts. 7, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do
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_______. Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica o artigo 34 e
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______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 20 de outubro
de 1988.
BRASIL. Leis, decretos, etc. Medida Provisria n 339, de 28 de dezembro de 2006.
Regulamenta o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e d outras
providncias.
______. Lei N. 10.172, de 09 de janeiro de 2001. Aprova o Plano Nacional de Educao e
d outras providncias.
_______. Lei n 9424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista
no art. 60 do ADCT, e d outras providncias.
______. Lei n 9394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da
educao nacional
CMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constituio n 536-C, de 14 de
outubro de 1997. Aprovada em 02 de fevereiro de 2006. D nova redao aos arts. 7., 23,
30, 206, 208, 211, 212 e 239, da Constituio Federal, e ao art. 60 do ADCT e acrescenta
pargrafo 5 ao art. 211 da Constituio Federal.
______. Proposta de Emenda Constituio n 415, de 16 de junho de 2005. D nova
redao ao pargrafo 5 do art. 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias.
 27

______. PEC N. 112/99 (de Padre Roque, do PT/PR e outros -modifica os artigos 201, 211
da Constituio Federal e o art. 60 do ADCT, criando o fundo de manuteno e
desenvolvimento da educao bsica pblica e de valorizao dos profissionais da educao).
______. Comisso Especial PEC 233-A/95 Educao. Notas taquigrficas da 15 Reunio,
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