Autoridades y rganos de funcionamiento

Daniel Zovatto Manuel San Pedro Hugo Juri Carlos Vido Kesman
Presidente Vicepresidente Comit Ejecutivo Comit Ejecutivo

Dr. Carlos Baradello Dr. Juan Carlos Maqueda

Vicedecano de la Escuela de Negocios y Estudios
Profesionales de la Universidad de San Francisco
(EE.UU.).
Dr. Daniel Barraco
Decano de la Facultad de Matemtica, Astronoma y Fsica de
la UNC (2005-2011).
Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Mgter. Silvia Montoya
Docente de la Universidad de Harvard.
Cra. Rosana Negrini
HACIA UNA PROVINCIA CON INCLUSIN SOCIAL
Presidenta de Agrometal.

Lic. Alfredo Blanco Ing. Marcelo Olmedo

Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas de la UNC. Presidente de Grupo Promedon. PROPUESTA TCNICA Y PRESENTACIN DEL INFORME SOBRE
Dr. Mario Blejer Lic. Delia Provinciali
Presidente del Banco Central de la Repblica Argentina
(20012002).

Dr. Eugenio Gimeno Balaguer

Secretaria de Educacin de la Provincia de Crdoba.

Dr. Marcelo Rubio

Investigador del CEPROCOR.
POBREZA E INDIGENCIA
Profesor e investigador de universidades nacionales y
espaolas. Dr. Horacio Sanguinetti
Presidente de la Academia Nacional de Educacin.
Dr. Ernesto Jakob
Infectlogo e investigador de la Facultad de Ciencias Dr. Jorge Sappia
Mdicas de la UNC. Ministro de Trabajo de Crdoba (1985-1995)
y Secretario de Trabajo de la Nacin (1999-2000).
Dr. Martn Lardone
Decano de la Facultad de Ciencia Poltica de la UCC. S.J. Rafael Velasco
Rector de la UCC.
Mgter. Martn Maldonado
Profesor e investigador de la UCC. Lic. Juan Carlos Viano
Presidente de la Bolsa de Comercio de Crdoba (1993-2005).

Documento de Divulgacin N 1

www.copec.org
 HACIA UNA PROVINCIA CON INCLUSIN SOCIAL

PROPUESTA TCNICA Y PRESENTACIN DEL INFORME SOBRE

POBREZA E INDIGENCIA

Documento de Divulgacin N 1

www.copec.org
C o n s e j o p a r a l a P l a n i f i c a c i n E s t r a t g i c a d e l a P ro v i n c i a d e C r d o b a ( C O P E C )
rea de Desarrollo Social
Documento de Divulgacin N 1

Carlos Vido Kesman

H a c i a u n a P ro v i n c i a c o n I n c l u s i n S o c i a l . P ro p u e s t a T c n i c a y P r e s e n t a c i n
d e I n f o r m e s o b re P o b r e z a e I n d i g e n c i a .
Crdoba. Argentina. COPEC. 2011.
40 pg. 21 x 29,7 cm.
ISBN

La coleccin Doc um en tos de Div ul gac in del C O PE C es una serie de publicacio-

nes destinadas a difundir temticas de inters estratgico, dirigida a los distintos
pblicos e instituciones. Se propone impulsar temas de agenda poltica, econmica,
cultural y social.

Colaboraron en la preparacin de este Documento: Roco Snchez Ugalde en la edi-

cin de contenidos temticos; Mara Beln Barinaga, con la colaboracin de Cecilia
Fanesi, en la coordinacin institucional y organizacin de los encuentros con las dife-
rentes entidades, y Consuelo Cabral en las actividades de prensa y difusin.

El presente Documento fue desarrollado en base al informe elaborado por el In s t i tu t o

pa r a e l De s a rr ollo S oc ial Arg en ti no ( IDE SA ), en el marco del proyecto Abordaje
de las temticas sociales de la provincia de Crdoba desde una mirada estratgica
de mediano y largo plazo: Hacia una provincia con inclusin social, llevado adelan-
te por el Consejo para la Planificacin Estratgica de la Provincia de Crdoba
(COPEC).

P r i m e r a E d i c i n : J u l i o de 2 0 1 1
Cantidad de ejemplares: 500.
Diseo y diagramacin: Carola de la Vega.
Coordinacin editorial: Nstor Sargiotto, con la colaboracin de Fanny Prez
y Consuelo Cabral.
Fotografas: Miguel Pintarelli y Alfredo Pugliese.
Impresin: Soluciones Grficas S.R.L.
Obispo Trejo 295. Crdoba. Argentina. Tel.: 54 351 4240611

TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS

Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723. Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra ni su
tratamiento o transmisin por cualquier medio o mtodo sin autorizacin escrita de la Entidad.
Las ideas u opiniones expresadas a ttulo personal en las notas son responsabilidad exclusiva de sus autores y no
representan necesariamente el pensamiento del COPEC, quien deslinda cualquier responsabilidad en ese sentido.
Lneas de accin para una mayor
inclusin y equidad social

Dr. Carlos Vido Kesman

Desde el rea de Desarrollo Social del Consejo para la Planificacin Estra-

tgica de la Provincia de Crdoba (COPEC), y en lnea con los objetivos
generales del COPEC, nos propusimos como ejes estratgicos de nuestra labor
diaria identificar, analizar y recomendar polticas pblicas provinciales de me-
diano y largo plazo que posibiliten una mayor inclusin y equidad social.

En ese sentido, y a los fines de generar insumos para la elaboracin de pla-

nes de gobierno que permitan llevar a la prctica polticas de estado susten-
tables para la Provincia de Crdoba, es que priorizamos la promocin del di-
logo, del consenso y de la participacin entre los diferentes actores sociales,
como son los referentes de los partidos polticos, consultores, investigadores,
docentes y acadmicos de las diferentes universidades, dirigentes y represen-
tantes de las ONGs, entre otros.

Las lneas de accin que propiciamos desde el rea de Desarrollo Social son
abordadas de manera profunda, a travs de documentos cientficos realiza-
dos por expertos e institutos de investigacin externos, quienes trabajan ba-
jo un marco de total autonoma. Los resultados arrojados por estos documen-
tos son presentados en reuniones pblicas ante especialistas en la materia y
representantes de todos los sectores de la sociedad civil, quedando registra-
dos en el estudio sus comentarios, sugerencias y aportes.

Nuestra metodologa integral considera a la pobreza como un fenmeno mul-

tidimensional y complejo, cuya superacin debe ocupar un lugar central en
la justicia distributiva vigente en la sociedad. Es a los fines de lograr satisfa-
cer este enfoque que nos hemos centrado en tres tpicos interdependientes
y complementarios:

a) Pobreza, indigencia, trabajo y empleo.

b) Soporte ambiental del hombre que trabaja: infraestructura social; salud;
condiciones sanitarias y vivienda.
c) Condiciones y caractersticas de la organizacin de la produccin. El cam-
bio tecnolgico como centro y sus consecuencias en la inclusin social.

De esta forma, el primer subconjunto -indigencia, pobreza, trabajo, empleo-

refleja la situacin actual resultante del funcionamiento del sistema econ-
mico-social.

3
 El segundo subconjunto -salud, salubridad e infraestructura social bsica-, ex-
presa la ecologa humana que se organiza para facilitar y sostener al hom-
bre en su tarea de dominio de la naturaleza.

El tercer subconjunto contiene la parte ms dinmica de la organizacin so-

cial -educacin; cambio tecnolgico-mercado-insercin internacional; orga-
nizacin de la produccin; oportunidades de empleo y remuneraciones-, de
cuyo funcionamiento efectivo se reducen o aumentan, mejoran o degradan,
las condiciones que conforman el primer subconjunto anteriormente citado.

El presente Documento de Divulgacin se refiere al primero de los subcon-

juntos anteriormente mencionados, y est basado en el Informe Diagnsti-
co y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia, elabora-
do por IDESA para el COPEC en el marco del Proyecto Abordaje de las tem-
ticas sociales de la Provincia de Crdoba desde una mirada estratgica de
mediano y largo plazo. Hacia una provincia con inclusin social.

Organizado en dos secciones, el documento contiene un Resumen Ejecutivo

sobre el diagnstico y las lneas de accin estratgicas en poltica asistencial;
y los aportes y comentarios realizados tanto por panelistas especialistas en la
temtica como por los asistentes al Taller de Validacin Tcnica realizado el
30 de marzo de 2011 en la sede del COPEC.

Dr. Carlos Vido Kesman

Miembro del Comit Ejecutivo del COPEC

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DS Documento de Divulgacin N 1

ndice de contenidos

Diagnstico y lneas de accin estratgicas en poltica asistencial

Resumen Ejecutivo..................................................................................................7

Taller de Validacin Tcnica

Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo
en Pobreza e Indigencia ......................................................................................23

Jorge Colina (IDESA)

La asistencia social debe promover el capital humano......................................24

Pablo Gonzlez (Universidad Alberto Hurtado de Chile)

La clave es combinar asistencia con capacitacin ..............................................26

Gabriela Galassi (IERAL)

La Asignacin Universal por Hijo fue un giro en la
poltica social nacional..........................................................................................28

Adrin Simioni (La Voz del Interior)

La nica alternativa es mejorar el uso de
los recursos que tenemos ....................................................................................30

Comentarios de asistentes
Juan Carlos Massei (Ministerio de Desarrollo Social) ........................................32
Manuel San Pedro (COPEC) ..................................................................................33
Jos Luis lvarez (Critas) ....................................................................................34
Hctor Gertel (IEF) ................................................................................................35
Alejandra Torres (Secretara de Planificacin y Control de Programas) ..........36
Marta Lpez (Secretara de la Funcin Pblica) ................................................37

Instituciones y organismos que participaron en la presentacin del informe................................39

Otras publicaciones ......................................................................................................................40

5
6
DS Documento de Divulgacin N 1

Resumen Ejecutivo*

Diagnstico y lneas de accin

estratgicas en poltica asistencial

Concretamente, se presenta una descripcin actual de la situacin social, las

acciones asistenciales que se ejecutan en la provincia y las lneas de accin estra-
tgicas que deberan consolidarse como polticas de mediano y largo plazo.

El primer dato importante a tener en cuenta para el diseo de la poltica pbli-

ca es la estructura demogrfica de la provincia. Crdoba es la segunda provin-
cia ms poblada del pas, habitada por 3.304.825 personas en 1.271.364 vivien-
das, segn los ltimos datos del Censo realizado en 2010 por el INDEC. Estas
personas estn distribuidas el 40% en la capital y el 60% en el interior provin-
cial. La pirmide poblacional de la provincia muestra la concentracin del 25%
de la poblacin en menores de 14 aos, el 64% restante est conformado por
personas que se encuentran en edad de trabajar (entre 14 y 64 aos) y el 11%
de la poblacin es mayor a 65 aos.

Dos enfoques para abordar la pobreza

La pobreza es un fenmeno multidimensional, complejo, heterogneo, referi-

do a privaciones que se presentan con diferentes grados de intensidad en varia-
dos aspectos del bienestar individual y familiar. Para abordar la complejidad,
desde el punto de vista conceptual se han desarrollado diferentes enfoques
metodolgicos para medir las privaciones. Los dos enfoques ms utilizados son
el de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y el de la Lnea de Pobreza (LP).
Ambos tienen un respaldo conceptual diferente y ponen nfasis en diferentes
facetas de la pobreza.

(*) Resumen Ejecutivo elaborado por IDESA y utilizado como material de trabajo durante la pre-
sentacin del Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e
Indigencia, realizada el 30 de marzo del 2011 en la sede del Consejo para la Planificacin
Estratgica de Crdoba (COPEC).

7
 El enfoque de NBI

Este enfoque identifica las carencias estructurales de las familias que explicitan
un nivel de vida por debajo de las condiciones mnimamente aceptables. La
Direccin General de Estadstica y Censos de la Provincia toma como necesidad
bsica insatisfecha a los siguientes indicadores:

a) Hacinamiento: Hogares con ms de tres personas por cuarto.

b) Vivienda inconveniente: Pieza de inquilinato o vivienda precaria.
c) Condiciones sanitarias insalubres: Hogares que carecen de agua pota-
ble y/o servicio sanitario.
d) No asistencia escolar: Hogares con algn nio en edad escolar prima-
ria (6 a 12 aos) que no asiste a la escuela.
e) Capacidad de subsistencia: Hogares con cuatro o ms personas por
miembro ocupado y, adems, cuyo jefe no haya completado tercer
grado de escolaridad primaria.

La limitacin de la metodologa consiste en que requiere datos de censos, lo

cual impide un seguimiento continuo a lo largo del tiempo. Sin embargo, es
fcil observar que es ms comprensiva, porque aborda varias facetas de las
carencias. En Crdoba, el censo provincial del ao 2008 permite estimar la
pobreza -segn NBI- en el entorno del 9,6% de las personas, lo cual implica 67
mil hogares y ms de 312 mil personas.

La distribucin geogrfica de la pobreza segn NBI responde al patrn productivo

provincial. Especficamente, la regin centro con eje en el departamento Capital
y los siete departamentos centrales generan la mitad del Producto Bruto
Geogrfico provincial y cobija al 61% de la poblacin total. El porcentaje de pobla-
cin con NBI es un valor intermedio del orden del 11%. Los departamentos ubica-
dos en las regiones sur y este generan, en cambio, el 44% de la produccin provin-
cial y cobijan slo al 32% de la poblacin; consistente con esta mayor riqueza y
productividad relativa, en la zona la poblacin con NBI representa apenas el 7%.

En el otro extremo de la provincia la regin norte y noroeste se produce ape-

nas el 6% del Producto Bruto Geogrfico provincial y puebla la regin el 7% de
la poblacin. Es la zona donde se observa que las privaciones medidas segn el
criterio de NBI llegan al 19% de la poblacin. Claramente, dichas privaciones se
presentan con mucha mayor intensidad en la regin econmica ms posterga-
da (esto es importante porque implica que el asistencialismo exige una redistri-
bucin o una solidaridad regional de recursos). El indicador de NBI que se pre-
senta con mayor prevalencia es el de hacinamiento (hogares con ms de tres
personas por cuarto), mientras que el de asistencia escolar a primaria tiene una
incidencia marginal. Ms especficamente, de las 312 mil personas con NBI, el
77% presenta hacinamiento, entre un 7% y 15% presenta vivienda inconve-
niente, condiciones sanitarias insalubres y/o insuficiente capacidad de subsisten-
cia, mientras que los datos oficiales arrojan como insignificante la proporcin
de nios entre 6 y 12 aos que no van a la primaria. Este es un punto muy

8
importante del diagnstico, ya que indica que las carencias no pasan por la falta
de escolaridad, sino por cuestiones ms estructurales y difciles de resolver como
la vivienda.

El enfoque de la Lnea de Pobreza (LP)

Bajo esta conceptualizacin, se asume que la pobreza es una condicin de

ingresos inferiores a los necesarios para acceder a un conjunto de bienes y ser-
vicios que se entienden como bsicos. Entre los enfoques de Lnea de Pobreza
hay tres posibles:

a) Lnea de pobreza relativa: Se considera pobre a los hogares o perso-

nas que tienen ingresos por debajo de una fraccin del ingreso prome-
dio de la poblacin (muy utilizado en los pases desarrollados).

b) Lnea internacional: Surgi con el sentido de establecer un parme-

tro de comparacin entre pases, fijando como umbral una cantidad de
dlares diarios por debajo de la cual la persona es considerada pobre.

c) Lnea de pobreza nacional: Se define una canasta bsica alimentaria

(para medir la pobreza extrema o indigencia) y una canasta bsica total
que incorpora alimentos y servicios bsicos (para medir la pobreza
total), la cual se valoriza con los precios de los bienes que conforman
cada canasta y el valor de la canasta es la lnea de pobreza nacional.

En este estudio, se utiliza para la provincia la metodologa de lnea de pobreza

nacional, la cual se ve afectada por la subestimacin de la inflacin realizada
por el INDEC desde el ao 2007. De este modo se calcula la pobreza segn la
lnea del INDEC y se toman comparativamente valores alternativos ms cerca-
nos a la realidad.

Segn el INDEC, la lnea de pobreza en el 2010 (o sea el valor de la canasta bsi-

ca total) para una familia tipo de dos adultos y dos hijos sera $ 1.157 (el valor
de la lnea de pobreza depende de la cantidad de miembros y de la estructura
etaria y de sexo del hogar). Segn los clculos, el 9,8% de la poblacin cordo-
besa no llegara a juntar ingresos familiares por este monto, con lo cual seran
considerados pobres 322 mil personas o 76 mil familias.

Sin embargo, si se toman medidas alternativas de inflacin realizadas por con-

sultoras privadas, las cuales ubican el valor de la canasta bsica total de una
familia tipo en el orden de los $ 2.244, la pobreza llegara al 30%. Si esta fuera
la situacin, la cantidad de personas pobres en la provincia estaran ms cerca
de las 989 mil personas o 227 mil familias. El rango de diferencia entre las esti-
maciones del INDEC y las estimaciones que surgen de las medidas privadas de
inflacin es muy amplio, por lo que la precisin de la medicin de la pobreza
por esta va es muy imperfecta.

9
 Tan importante como la cantidad de personas pobres es la intensidad de la
pobreza, es decir, la distancia que separa el ingreso de cada hogar de la lnea de
pobreza. Esta distancia tambin se conoce como brecha de pobreza, concepto
muy relevante desde el punto de vista de poltica pblica, porque indica tenta-
tivamente la cantidad de recursos monetarios que haran falta para sacar a los
hogares de la pobreza. Es relevante el punto, porque permite diagnosticar el
problema, determinando si lo que faltan son recursos asistenciales o capacidad
de gestin para llevar los recursos existentes hacia los hogares pobres.

En el presente estudio se realiza una simulacin con los datos de la Encuesta

Permanente de Hogares (EPH) del INDEC correspondiente al 2 trimestre del
2010, tratando de aproximar cuntos recursos monetarios haran falta para
cubrir la brecha de pobreza, es decir, complementar los ingresos de las familias
pobres hasta llegar al valor de la lnea de pobreza de cada hogar.

El ejercicio arroja que los hogares pobres de la provincia de Crdoba tendran

un ingreso total familiar promedio de $ 770. Segn el INDEC, necesitaran en
promedio alrededor de $ 1.190 para dejar de ser considerados pobres por el
mtodo de lnea de pobreza, por lo que la brecha de pobreza entonces es $ 420
mensuales a valores de 2010. Dado que segn los datos del INDEC la cantidad
de hogares pobres seran aproximadamente 76 mil, los recursos necesarios para
cerrar la brecha de pobreza no seran ms de $ 382 millones al ao. Esta sera,
en trminos muy simplificados y gruesamente estimados, la demanda que
enfrenta la asistencia social segn datos oficiales.

Sin embargo, este monto crece considerablemente si se toma en cuenta la

pobreza que surge de la inflacin calculada por estimaciones privadas. La nueva
lnea de pobreza segn dichas estimaciones es de de $ 2.400 promedio por
hogar aproximadamente y los ingresos promedios de los hogares pobres ascien-
den a $ 1.450, lo cual implica que la nueva brecha pase a ser de $ 950 prome-
dio por hogar. De esta manera, la cantidad de hogares pobres asciende ahora a
227 mil, con lo que los recursos asistenciales necesarios para cerrar la brecha de
pobreza de todos los hogares pobres queda en $ 2.588 millones.

Los recursos asistenciales

El gasto pblico asistencial en la provincia de Crdoba se estima que alcanza a

los $ 5.555 millones, conformados por: Gasto asistencial de la Nacin en la pro-
vincia por $ 4.445 millones ($ 720 millones de la Asignacin Universal por Hijo,
$ 3.275 millones de las moratorias previsionales y $ 450 millones de otros gas-
tos asistenciales de la Nacin en la Provincia); ms $ 960 millones de gastos asis-
tenciales propios de la Provincia y $ 150 millones de gasto asistencial de los
municipios.

Es decir, se puede afirmar con elevados mrgenes de confianza que los recursos
asistenciales que actualmente se gastan en la Provincia de Crdoba superan con

10
comodidad los montos que se necesitaran para cerrar la brecha de la pobreza,
aun considerando la inflacin que miden los privados para calcular la pobreza.

Sin embargo, este enfoque de la lnea de pobreza, brecha y recursos asistencia-

les necesarios para eliminar la brecha no es ms que un ejercicio terico que
sirve para ilustrar un elemento central del diagnstico: Los inconvenientes para
erradicar la pobreza no pasan tanto por la escasez de recursos estatales para
transferir recursos monetarios a los pobres, sino por la escasez de capacidades
de gestin del Estado para abordar las races estructurales de la pobreza.

Las facetas que caracterizan el origen de la pobreza estn asociadas a las bajas
capacidades de las personas vulnerables en diferentes campos de la vida social
para generar ingresos razonables o suficientes que le permitan llevar una vida
digna segn los parmetros de su comunidad. En otras palabras, los bajos nive-
les de ingresos no son las causas de la pobreza, sino su sntoma. La falta de
dinero para hacerse de los bienes y servicios esenciales para la vida en comu-
nidad hace que una persona sea pobre de ingresos, pero esa carencia no tiene
origen primario en la ausencia de una transferencia monetaria desde el Estado
sino en las insuficientes posibilidades para generar ingresos ms altos en la
comunidad que vive.

Desde esta perspectiva, llenar el vaco estatal de las transferencias de ingresos

hacia los pobres rol que vino a cumplir, por ejemplo, la Asignacin Universal
por Hijo no ataca el problema de fondo, sino el sntoma. El problema de fondo
tiene un carcter estructural y est asociado a las capacidades laborales de los
adultos mayores, los niveles educativos y sanitarios y la infraestructura bsica de
los hogares.

Las capacidades laborales

Los ltimos datos disponibles de la base de microdatos de la Encuesta

Permanente de Hogares (EPH) del INDEC (2 trimestre de 2010), sealan que en
la Ciudad de Crdoba y Ro Cuarto el 41% de las personas tiene trabajo y un
4% de la poblacin est buscando activamente uno. De esta forma, la Poblacin
Econmicamente Activa (que es la suma entre los ocupados y los desocupados)
asciende a 45% de la poblacin total. La tasa de desempleo que comnmente
se utiliza es el cociente entre los desempleados (4%) y la poblacin econmica-
mente activa (45%), que es lo que arroja la tasa del 9% de desocupacin.
Estimativamente, dicha tasa representara en todo el territorio provincial unas
129 mil personas que buscan activamente un trabajo.

Asimismo, entre la poblacin pobre la tasa de desempleo asciende al 21% es

decir, una de cada 5 personas pobres no puede conseguir trabajo mientras que
entre la poblacin no pobre la tasa de desempleo es de 5% en los mismos tr-
minos que el anterior, entre los no pobres una de cada 20 personas no puede
conseguir trabajo.

11
 El desempleo no es el nico ni siquiera el principal causante de escasez de
ingresos en los hogares. Un segundo factor complementario al desempleo es la
fuerte incidencia de personas adultas, que teniendo edad para trabajar, no lo
hacen. Este fenmeno se conoce como de baja participacin laboral. Las bajas
tasas de participacin tienen como trasfondo la salida del mercado laboral prin-
cipalmente de aquellas personas menos calificadas, mujeres no jefas de hogar y
jvenes de ambos sexos, que al no encontrar oportunidades laborales optan
por dejar de buscar. El porcentaje de personas pobres en edad de trabajar que
est en esta situacin de inactividad es el 55% en comparacin con el 44% de
las personas no pobres. En un sentido ms ilustrativo podra decirse que ms de
la mitad de los pobres no trabaja, ni busca trabajo por no tener calificaciones
apropiadas, mientras que entre la poblacin no pobre ms de la mitad parti-
cipa del mercado de trabajo trabajando o buscando un trabajo activamente.

Un tercer factor que posiblemente es ms relevante que los otros dos es la

baja calidad de los empleos. Posiblemente es un factor generador de privacio-
nes ms relevante que el desempleo o la no participacin laboral en el sentido
de que se erige como un callejn sin salida que es muy difcil de revertir en
el corto plazo.
Concretamente, el desempleo y la inactividad laboral tienen una salida que
es la incorporacin al mercado de trabajo; pero si el empleo posible de conse-
guir es de muy bajo nivel de remuneraciones y de condiciones muy precarias en
trminos de seguridad, confort y estabilidad, se enfrenta una restriccin severa
para poder dar a la poblacin pobre condiciones de vida dignas y sustentables.

La baja calidad en el empleo responde a dos factores que actan de manera

concurrente: Los bajos niveles de educacin y calificaciones para el empleo de
las personas pobres, y los bajos niveles de inversin prevalecientes que llevan a
que muchos empleos creados sean de baja productividad, lo que impide abonar
con ellos remuneraciones de niveles razonables.

La salida es mejorar los niveles de educacin y calificacin de las personas y

aumentar sustancial y estructuralmente los niveles de inversin de la economa,
pero esto requiere polticas estructurales con impactos de largo plazo que tras-
cienden los limitados instrumentos con que cuenta la poltica asistencial. No por
ello debe dejarse de lado el factor empleos de baja calidad.

Para detectar los problemas de calidad del empleo es conveniente separar el

empleo asalariado en empresas o el sector pblico, del empleo no asalariado
y el servicio domstico. El 74% de los ocupados no pobres tiene un empleo
asalariado en empresa o el sector pblico de los cuales el 75% es un empleo
asalariado registrado, mientras que el 25% restante es un empleo asalariado
no registrado. Este mismo dato aplicado a la poblacin pobre muestra un
panorama muy diferente. Slo el 50% de los ocupados pobres tiene un
empleo asalariado en empresa o en el sector pblico, de los cuales slo el 44%
es un empleo asalariado registrado, mientras que el 56% son empleos asala-
riados no registrados.

12
Cabe destacar que el empleo asalariado registrado genera una remuneracin
que, en promedio, es ms de tres veces superior al empleo asalariado no regis-
trado. El empleo no asalariado y el servicio domstico, por su parte, pueden aso-
ciarse a empleos de baja calidad en la medida que sean un medio de subsisten-
cia alternativo ante la falta de empleos asalariados bien remunerados. El primer
indicio de que estas formas de insercin reflejan carencias laborales es que es la
modalidad de insercin del 50% de la poblacin pobre mientras que slo el 26%
de la poblacin no pobre, y cuando se indaga sobre ciertos aspectos del cuenta-
propismo como podra ser el nivel educativo surge que entre los no pobres el
24% de los cuentapropistas son profesionales (con lo cual obtiene remuneracio-
nes similares a los asalariados registrados), mientras que entre la poblacin
pobre este porcentaje es mnimo. En definitiva, las evidencias muestran que las
personas pobres tienen serias restricciones para encontrar empleos de calidad.

Un cuarto factor sintetizador de los tres anteriores es que las restricciones para
insertarse en el mercado de trabajo y para conseguir empleos bien remunerados
se acentan cuando se trata de una mujer y, se acentan an ms, cuando se
trata de una mujer pobre. En los hombres la tasa de actividad alcanza el 52%
mientras que en las mujeres el 39%. La tasa de participacin laboral de las muje-
res no pobres es del 42%, mientras que el de las mujeres pobres slo del 31%.
Cuando las mujeres deciden participar, un 5% de las no pobres no consigue
empleo y pasa a ser una desempleada, pero entre las mujeres pobres las desem-
pleadas que se deciden por entrar al mercado de trabajo a buscar un empleo son
el 26%. Cuando consiguen un empleo asalariado, las mujeres no pobres se inser-
tan como asalariadas registradas en empresa o el sector pblico en el 79% de los
casos, mientras que las mujeres pobres slo en el 40% y ganan menos de la
mitad que las mujeres no pobres. La insuficiencia de las capacidades laborales se
vuelve un factor extremadamente crtico y complejo de tratar desde las polticas
pblicas, precisamente porque golpea con intensidad a la que muchas veces se
erige como el sostn econmico del hogar y a la que siempre tiene el rol central
como sostn anmico, espiritual y educativo de la familia, que es la mujer.

Educacin

El punto de partida para generar capacidades de ingresos laborales es la edu-

cacin formal. Procesando datos de la EPH del INDEC para Crdoba correspon-
dientes al 2 trimestre del 2010 surge que las personas sin instruccin manifes-
taron obtener $ 1.059 mensuales en promedio y las personas con educacin pri-
maria $ 1.338 por mes. En cambio, las personas que lograron superar el nivel de
secundaria declararon a la encuesta obtener ingresos por $ 2.087 mensuales en
promedio y aquellas que obtuvieron formacin postsecundaria obtuvieron $
2.912 mensuales.

Los datos sugieren que el punto de inflexin es la educacin secundaria (lo cual
slo viene a confirmar a nivel local algo que la experiencia internacional ya sea-
la con innumerables evidencias). En base a la informacin estadstica del Censo

13
 2008, las estadsticas educativas provinciales y la Encuesta Permanente de Hogares
se obtiene que las personas mayores de 19 aos alcanzaron el secundario en el
62% de los casos, mientras que un 38% no lo habra hecho an cuando super la
edad terica. Pero las diferencias de logros educativos surgen entre poblacin
pobre y no pobre. Apenas un 34% de los mayores de 19 aos pobres completaron
la educacin secundaria. Esta es la barrera para la insercin en empleo de razona-
bles niveles de productividad. Entre los no pobres el 65% termin la secundaria.

El nexo que lleva a los nios y jvenes de los hogares pobres a repetir la histo-
ria de los padres son los niveles educativos alcanzados por los menores de 19
aos. Segn los datos del Censo 2008 casi la totalidad (99%) de los nios de 5 a
9 aos asisten a la escuela, baja un imperceptiblemente (97%) entre los nios
de 10 a 14 aos, pero cae visiblemente al 66% entre los jvenes de 15 a 19 aos.
Parte de esta cada puede ser explicada porque los jvenes de 18 y 19 aos pue-
den haber finalizado el nivel secundario teniendo en cuenta su edad terica, sin
embargo, la desercin escolar en los ltimos aos del secundario es un factor
causante de la baja asistencia escolar.

Los datos del Censo no permiten abrir los datos segn poblacin pobre y no
pobre, pero con la EPH del INDEC se puede estimar que mientras que el 76% de
los adolescentes de entre 15 y 19 aos de las familias no pobres est escolariza-
do, slo el 67% de los jvenes pobres entre 15 y 19 aos lo est. Los problemas
no se circunscriben a la asistencia escolar, tambin influyen factores internos
dentro de las escuelas. En el nivel primario, el 5% de los alumnos no promocio-
na el grado, mientras que en el secundario el porcentaje se eleva al 18%. La vul-
nerabilidad social es otro factor condicionante de la permanencia y egreso de
los jvenes al sistema educativo. Un estudio publicado por el Ministerio de
Educacin nacional seala que en los sectores pobres el promedio de escolari-
zacin es de alrededor de cuatro aos menos y la repitencia es cuatro veces
mayor que entre los sectores no pobres.

Finalmente, la calidad educativa es el factor ms complejo y sofisticado que tam-

bin condiciona el desarrollo de capacidades; si bien no se cuenta con datos espe-
cficos para Crdoba, los resultados de la ltima prueba PISA que realiza la OCDE
(2009) son poco alentadores porque muestra un retroceso en las capacidades de
lectura de los jvenes argentinos en comparacin con sus resultados previos y
niveles alcanzados por los pases vecinos como Chile, Uruguay, Brasil y Colombia.

Salud e infraestructura bsica

Adems de buenos niveles de educacin y facilidad de acceso al mercado labo-

ral, las personas necesitan alcanzar niveles razonables de salud fsica, mental y
espiritual para ser productivas. La salud comienza por las condiciones bsicas
del hogar. Difcilmente puedan lograrse estados saludables con viviendas no
aptas para una vida segura en la perspectiva de acceso a agua potable, elimina-
cin de excretas, limpieza y proteccin contra las inclemencias. El Censo

14
Provincial 2008 permite observar aspectos sobre la precariedad de las viviendas.
El primero de los ellos es el material de los pisos donde se detectan en Crdoba
9.604 hogares (1%) con pisos de tierra o ladrillo suelto y 112.475 hogares (11%)
con pisos de cemento o ladrillo fijo (la mayora 88% tiene pisos de baldosa,
mosaico, mrmol, madera o alfombrado).

En segundo lugar, 16.079 hogares (2%) carecen de bao, a lo que se agrega esta
vez con datos estimados en base a la EPH del INDEC para el 2010 que el 7% de las
viviendas urbanas est cerca de un basural, el 10% en zonas inundables y el 2% en
villas de emergencia. En base a los datos del Censo 2001 se puede aproximar que el
9% de la poblacin no tiene acceso a agua de red y un 4,2% no tiene energa elc-
trica de red. Los datos son parciales y algunos desactualizados, pero permiten for-
marse una idea de que son porciones nada desdeables de la poblacin las que no
acceden a condiciones bsica de vivienda, las cuales son determinantes del estado
de salud. Estas son las condiciones de base para tener una sociedad saludable antes
de pensar en las coberturas y la infraestructura mdica propiamente dicha.

El acceso a los servicios de atencin mdica a travs de la cobertura de seguros

de salud (obra social, PAMI o plan privado) es irregular y responde al carcter
socioeconmico de la regin y la familia. Los porcentajes de poblacin cubier-
tos por algn tipo de seguro de salud son altos (71%) en la regin sureste, que
es la que mayor nivel de Producto Bruto Geogrfico; medio (65%) en la zona
centro; y bajo (47%) en la zona del noroeste.

Cuando se observa la dimensin socioeconmica, surge que las familias pobres

no tienen cobertura de seguro de salud en el 62% de los casos (mientras que
entre las familias no pobres el 80% tiene cobertura de salud). Por ello, es que
en la estructura etrea de la poblacin tambin se observa que son los nios y
adolescentes los que sufren la falta de una cobertura explcita de salud; prcti-
camente el 40% de los nios y jvenes no tiene cobertura de salud, porcentaje
que se ubica en 34% para adultos en edad media y baja a 11% para los jubila-
dos. Ciertamente que las personas que no cuentan con cobertura de salud tie-
nen la posibilidad de acceder gratuitamente a los hospitales pblicos.

Dejando de lado las dudas que generan la calidad de la atencin administrati-

va y mdica de los centros pblicos de salud, hay que sealar con nfasis que la
modalidad de atencin mdica a personas vulnerables de los hospitales pbli-
cos no es la ms pertinente. Se trata de un esquema de oferta libre y gratuita
(en teora) de servicios mdicos que son parciales, episdicos y sin planificacin
ni seguimiento mdico. En este sentido, el no contar con un seguro de salud
refleja una carencia de acceso de la poblacin pobre.

Los programas asistenciales

Del relevamiento de programas asistenciales realizados para este estudio se

desprende la existencia de una gran cantidad de programas asistenciales (116),

15
 en algunos casos con diseos parciales, que atacan determinados problemas
especficos sin observar la globalidad, muchos de ellos con la misma finalidad
ofrecidos a los mismos hogares por distintos niveles de gobierno o por el mismo
nivel, actuando de manera superpuesta y desordenada.

Organizando los programas por factor de riesgo de pobreza, es decir, agrupn-

dolos en torno a las necesidades que pretenden atender, se pueden clasificar en
programas de:

a) Ingresos.
b) Nutricin.
c) Sanitarios.
d) Vivienda e infraestructura bsica.
e) Educacin.
f) Trabajo.

A las dificultades que se presentan para encuadrar una intervencin pblica en

una clasificacin u otra, se le suma que muchas veces un mismo programa aspi-
ra a abordar ms de un riesgo de manera simultnea. En este sentido, si se suma
los programas por su factor de riesgo el resultado ser 134, mayor a los 116
sealados, porque una cantidad de programas asistenciales tienen dos o ms
prestaciones.

Resulta muy ilustrativo de esta superposicin y la falta de ordenamiento

observar lo que pasa por ejemplo con los programas de transferencias de
ingresos. Desde la Nacin provienen los programas pensiones no contributi-
vas por vejez, por invalidez, pensiones para madres de 7 hijos, el Plan Jefes,
tres tipos de subsidios que otorga el PAMI y los dos programas recientemen-
te creados moratorias previsionales y la Asignacin Universal por Hijo; a
esto se suman 8 programas provinciales ms pequeos que otorgan subsi-
dios a poblaciones especficas (madres, nios o personas en situacin de alta
vulnerabilidad), ms 3 programas provinciales que tienen ms de un objeti-
vo (entre los cuales uno de ellos es la entrega de dinero a los beneficiarios)
y 4 programas de origen municipal que tambin entregan dinero o presta-
ciones en especies como pases gratuito de colectivo o mercadera. De esta
forma, slo en programas de transferencias de ingresos en la Provincia ope-
ran 24 programas. Como ejemplo de la superposicin est el programa de
pensiones no contributivas a la vejez y las moratorias previsionales (ambos
apuntan a dar una prestacin previsional a gente que no hizo aportes) o los
subsidios de PAMI (que son tres), y que pueden superponerse con el de
moratorias.

En el tema de nutricin, el relevamiento identifica 18 programas que suminis-

tran mdulos alimentarios, servicios de desayuno, almuerzo, merienda y/o cena.
Segn la fuente de financiamiento, 2 programas son nacionales, 6 provinciales,
5 municipales, 4 combinan financiamiento nacional y provincial y 1 combina
financiamiento nacional y municipal.

16
En el tema de salud, se detectaron 34 programas que otorgan atencin mdi-
ca, provisin de medicamentos y/o otros bienes, otros servicios y acciones socio-
culturales y recreacin. Segn el financiamiento, 4 son nacionales, 18 son pro-
vinciales, 4 municipales y 8 de financiamiento mixto.

En vivienda e infraestructura social bsica se detectaron 15 programas vigentes,

de los cuales 10 son provinciales, 2 municipales y 3 de financiamiento mixto.

En educacin, se relevaron 12 programas, de los cuales 3 son nacionales, 4 pro-

vinciales, 2 municipales y 3 de financiamiento mixto.

En el tema de trabajo se identifican 32 programas, de los cuales 10 son nacio-

nales, 18 provinciales, 3 municipales y 1 de financiamiento mixto.

La gran cantidad de programas asistenciales trae aparejado muchos y serios

problemas. En primer lugar, resulta difcil en este contexto la existencia de una
directriz estratgica en torno al uso de los recursos asistenciales. En segundo
lugar, la complejidad de gestin que implica la ejecucin de esta gran cantidad
de programas asistenciales puede acarrear un mayor costo administrativo y de
coordinacin. Asimismo, existe un alto riesgo de propiciar estructuras burocr-
ticas. En este punto, la conducta de la jurisdiccin nacional de crear programas
sin sensibilidad por la matriz de acciones asistenciales existentes en la Provincia
y los municipios contribuye mucho a que las estructuras burocrticas se acumu-
len como sedimento en el sector pblico.

Otro problema es que la gran cantidad de programas se constituye en una

barrera al acceso de los pobres a la oferta asistencial del Estado. Ante los nume-
rosos programas, normas, requisitos administrativos, papelera, oficinas, repar-
ticiones, empleados, a los pobres se les dificulta el acceso directo a la ayuda asis-
tencial en el sector pblico. Este hecho puede traer aparejado un riesgo clien-
telar en el caso de que los sectores pobres apelen a redes clientelares en busca
de ayuda. En numerosos casos surgen intermediarios u organizaciones que des-
arrollan una infraestructura informal que les permite administrar una red flui-
da de contactos dentro del sector pblico para la obtencin de la asistencia
social y actan como nexo entre el Estado y los sectores vulnerables. El cliente-
lismo es considerado un mecanismo espurio y perverso de manipulacin y la
lucha contra este tipo de prctica est presente permanentemente en los dis-
cursos de los gobernantes. En este punto surge que es imprescindible realizar
un mayor acercamiento del Estado a los sectores vulnerables.

En este desorden, podra ser factible, slo a ttulo ejemplificativo, que un hogar
ampliado (donde conviven los abuelos, los padres y los hijos) reciba simultne-
amente los siguientes beneficios: Asignacin Universal por Hijo, ingreso de un
programa de empleo; jubilaciones sin aportes con la moratorias; subsidios ali-
mentarios desde PAMI y/o un programa provincial; varias prestaciones en espe-
cie (alimentos, medicamentos, frazadas, paales, etc.); almuerzo o algn mdu-
lo alimentario en un comedor o en la escuela; subsidios al uso de los servicios

17
 pblicos y algn tipo de ayuda para la vivienda. Esta situacin puede convivir
con un hogar pobre o muy vulnerable (por sus bajos e inestables ingresos) que
no reciba ninguno, o reciba slo unos pocos.

Las recomendaciones de poltica

La pobreza es un fenmeno multidimensional que no se cie a la dimensin de

los ingresos. La insuficiencia de ingresos es el sntoma; el problema es la insufi-
ciencia de capacidades. Desde esta perspectiva, una estrategia asistencialista
debe utilizar las transferencias de ingresos como un paliativo al sntoma y apos-
tar a remediar el problema: La falta de capacidades asociadas al empleo, la edu-
cacin, la salud y la vivienda e infraestructura bsica con polticas estructurales.

Para lograr integralidad de las intervenciones (dado que se trata de campos de

accin heterogneos), la estrategia debera girar alrededor del concepto de
Plan de Promocin Integral para la Familia. A travs de evaluaciones socioeco-
nmicas de los hogares, realizada por equipos de trabajadores sociales y profe-
sionales especializados en las temticas, se deben detectar los principales proble-
mas que en materia asistencial enfrenta cada familia, para facilitarles de mane-
ra ordenada y monitoreada el acceso a una conjunto coherente de prestaciones
asistenciales ajustadas a las necesidades especficas del hogar. De esta forma, un
hogar puede recibir varias prestaciones asistenciales, junto con las transferencias
de ingresos, como ser ayudas alimentarias especiales con objetivos nutricionales,
becas y asistencia escolar, acciones de promocin y prevencin de la salud y de
control de enfermedades congnitas o crnicas, subsidios para construccin,
ampliacin o reparacin de viviendas, subsidios a los servicios y transporte pbli-
co, planes de empleo, capacitacin e intermediacin laboral. Lo importante es
que el conjunto de prestaciones constituya un todo coherente ajustado a las
necesidades del hogar, y que sean definidas y consensuadas con las familias y
fundamentalmente reguladas y monitoreadas por el sector pblico.

Un aspecto central que se debe transmitir a las familias es que por ser un plan
se entiende que guarda transitoriedad, y que lo ms importante de la ayuda no
es la transferencia monetaria sino las acciones estructurales de empleo, educa-
cin, salud y vivienda. La idea conceptual es que el plan de medidas estruc-
turales es lo que promover a las familias a salir progresivamente de su situa-
cin de pobreza y, con ello, ir saliendo gradualmente de las acciones que reci-
be en su condicin de pobre para incorporarse dentro de los mecanismos con-
vencionales de proteccin social.

A modo de ejemplo, el objetivo de los planes de empleo para la pobreza es con-

tribuir a que la persona pueda lograr insertarse en el mercado laboral, y cuan-
do vuelva a requerir asistencia del Estado (por ejemplo para la bsqueda de un
nuevo empleo) ya no lo haga desde una condicin de pobre sino en los progra-
mas de intermediacin laboral convencionales; si un nio recibe comida en la
escuela por la condicin de pobreza de su familia, el objetivo no es que perse-

18
vere en esa situacin sino que en algn momento pueda almorzar en su domi-
cilio o si lo hace en la escuela sea porque asiste a doble escolaridad, no por su
condicin de pobre; si la madre y el nio son atendidos por un programa de
promocin materno-infantil especialmente dedicado por su condicin vulnera-
ble, el objetivo es que en algn momento la madre y el nio tengan capacida-
des para autocuidarse y acceder por iniciativa y medios propios a los cuidados
de su salud; si recibe una beca escolar de tipo asistencial, el objetivo es que en
algn momento la familia pueda solventar sus estudios o si accede a una beca
sea por su desempeo y no por su condicin de pobre. En el fondo, este con-
cepto operativo es el que lleva al terreno un principio ms general, que es, que
la asistencia social debe ser una ayuda transitoria; el objetivo es que la gente
tenga capacidades propias para construir con independencia y libertad su pro-
pia vida. El asistencialismo permanente sobre una misma familia es el reflejo del
fracaso de la poltica pblica.

La reorganizacin de los actuales programas asistenciales provinciales y munici-

pales para responder a esta lgica debe apuntar a agruparlos segn disciplina
(ej. empleo, educacin, salud, vivienda e infraestructura, y otros que se defina)
y fusionarlos al interior de cada disciplina de forma tal de obtener un progra-
ma central dentro de cada disciplina donde se consoliden todos los recursos
humanos, fsicos y monetarios involucrados en la gestin de los dispersos pro-
gramas actuales.

De esta forma, se logran economas de escala en la gestin de los progra-

mas y fundamentalmente se facilita la transparencia para la ciudadana en
trminos de objetivos, diseo, beneficiarios, recursos involucrados y resul-
tados de cada programa central. Esto podra colisionar con la aspiracin de
ajustar la oferta asistencial a la realidad de cada familia (como se sugiere
en la presente propuesta), dado que es muy difcil que un solo programa
central por disciplina se ajuste a la variedad de situaciones que se presen-
tan en el heterogneo mundo de los hogares pobres. La respuesta es que
la flexibilidad necesaria en los diseos debera hacerse con matizaciones
dentro del programa central de la disciplina, y no creando un nuevo pro-
grama o subprograma.

Por ejemplo, no son los mismos cuidados asistenciales que se requieren para
recuperar la salud de una madre y un hijo indigente con parto prematuro
que los de una madre y un hijo pobre con parto natural; en un caso se nece-
sita alimentacin especial y cuidados mdicos personalizados, mientras que
en el otro basta con controles peridicos y algn suplemento vitamnico.
Esto no justifica tener dos programas, sino dentro de un programa central
de promocin y prevencin materno-infantil, los trabajadores sociales son
los que deben gestionar dentro del sistema pblico de salud los cuidados
especializados para la madre y el hijo indigente, y para la madre y el hijo
pobre informar (y ayudar si tienen problemas de acceso) a que se haga los
controles en los centros de salud y a que reciba los suplementos vitamnicos
en los lugares que decida el programa de nutricin; lo que se pretende ilus-

19
 trar con este ejemplo es que los trabajadores sociales son los que deben ges-
tionar las diferentes prestaciones que emanan de los programas centrales, y
no generar un programa o subprograma para cada problema complejo que
se presente.

Una restriccin es que gran parte del gasto asistencial proviene y lo ges-
tiona la Nacin, quedando los mrgenes de accin de la Provincia acota-
dos. El grueso del gasto asistencial nacional, donde la Provincia no tiene
involucramiento, se vuelca en transferencias de ingresos (las moratorias y
las AUH) y en transferencias directas a los municipios de fondos para gasto
asistencial.

En el caso de las transferencias de ingresos nacionales, la Provincia debera

amoldarse buscando facilitar el acceso a la mayor cantidad de nios, jvenes
y mayores de 60 aos a las prestaciones nacionales. Para el caso de las pres-
taciones municipales, financiadas con fondos nacionales, necesariamente la
jurisdiccin provincial debe articular la gestin con los municipios. Es difcil-
mente admisible desde el punto de vista de la razonabilidad y el sentido
comn preservar el paralelismo en la gestin del gasto asistencial. En la con-
cepcin de conformar a nivel provincial programas centrales por cada disci-
plina, es tcnicamente muy factible que los programas municipales se inser-
ten manejados y gestionados por los propios municipios. As se conformara
una oferta asistencial comn entre la provincia y los municipios desde donde
los trabajadores sociales (provinciales y municipales) tomaran prestaciones
para otorgarlas a las familias.

Desde el punto de vista de la tcnica de gestin de cada programa central,

es fundamental priorizar los siguientes aspectos:
a) Diseo adecuado: debe basarse en un diagnstico riguroso del pro-
blema, apelando a la mayor cantidad de datos posibles, fijar reglas de
funcionamiento, metas cuantificables, plazos posibles y controlables y
un marco legal simple;

b) Focalizacin: dado que el Plan de Promocin de la Familia est

pensado especialmente para ayudar a salir de la pobreza es fundamen-
tal que se focalice en la poblacin pobre;

c) Transparencia en el manejo de la informacin: publicacin de la

informacin del programa, objetivos, beneficios, metas, beneficiarios
y costo de cada programa. Dentro de este aspecto de gestin es cen-
tral el Sistema nico de Beneficiarios donde se registren las presta-
ciones que est recibiendo cada familia pobre;

d) Control: auditoras, rendicin de cuentas respecto a los recursos

asignados y los logros alcanzados, control de prestadores y control de
beneficiarios;

20
 e) Utilizacin de tecnologas de informacin: acceso a la informacin y
a las solicitudes por internet, as como tambin la ejecucin de los tr-
mites;

f) Medicin de impacto: una prctica nunca implementada en la ges-

tin pblica en Argentina es incorporar como parte integrante del
programa los sistemas de informacin y los recursos analticos para
medir el impacto de las intervenciones. Las mediciones de impacto
deben realizarse por el propio programa y por agentes externos.

En la institucionalidad de esta reformulacin de la poltica asistencial juega un

rol estratgico el Consejo Provincial de Polticas Sociales conformado para tra-
bajar en la planificacin y la coordinacin de las polticas sociales con la partici-
pacin de organismos gubernamentales y entidades de la sociedad civil (orga-
nizaciones no gubernamentales, religiosas, universidades pblicas y privadas,
municipios, comunas y actores de la sociedad civil). Este es el rgano poltico
donde se deben consensuar los principales aspectos de los diseos de los pro-
gramas asistenciales centrales, sancionar las normas generales de los progra-
mas, ejecutar la rendicin de cuentas de las reas ejecutoras y encargar a agen-
tes externos las auditorias y la medicin de impacto de los programas. El
Observatorio Social debe trabajar intensamente en producir, integrar y analizar
los resultados de las auditorias y las evaluaciones de impacto para sistematizar
la informacin y brindarla en forma permanente a la ciudadana.

21
22
DS Taller de Validacin Tcnica

DIAGNSTICO Y ESTRATEGIAS DE
MEDIANO Y LARGO PLAZO EN

POBREZA E INDIGENCIA

Jorge Colina (IDESA)

Pablo Gonzlez (Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile)
Gabriela Galassi (IERAL de Fundacin Mediterrnea)
Adrin Simioni (La Voz del Interior)

Asistentes
Juan Carlos Massei (Ministro de Desarrollo Social de Crdoba)
Manuel San Pedro (COPEC)
Jos Luis lvarez (Critas)
Hctor Gertel (IEF - UNC)
Alejandra Torres (Ministerio de Desarrollo Social)
Marta Lpez (Secretara de la Funcin Pblica)

El 30 de marzo de 2011 se realiz en la sede del COPEC el Taller de Validacin Tc-

nica, durante el cual se present el Informe Diagnstico y Estrategias de Media-
no y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia, realizado por IDESA para el COPEC, en
el marco del Proyecto: Abordaje de las temticas sociales de la Provincia de Cr-
doba desde una mirada estratgica de mediano y largo plazo hacia una provin-
cia con inclusin social.
En el presente Documento de Divulgacin N 1 del rea de Desarrollo Social del
COPEC incluimos un resumen de los aportes y comentarios realizados por el co-
ordinador del trabajo, panelistas y participantes al encuentro.

23
23
 JORGE COLINA - IDESA

La asistencia social debe promover

el capital humano

La experiencia internacional fija un marco estratgico para la provincia. Y si no,

basta con tomar como ejemplo los programas de transferencias condiciona-
das, donde Latinoamrica fue un precursor que, tras aplicarlos exitosamente, los
extendi a otros pases del mundo emergente. Estos programas establecen que
la asistencia social debe estar sujeta a ciertos condicionamientos que la familia
beneficiaria ha de cumplir, a los fines de -en algn momento- lograr liberarse
de la asistencia social gracias a un progreso social.

En Amrica Latina, dichos programas ponen como principales condiciones la asis- La asistencia social
tencia escolar y los controles de salud, a modo de generar un compromiso que
al cumplirse logre impedir que los hijos repitan la historia de los padres.
debe pensarse, no
De esta manera, la asistencia social debe pensarse, no como algo permanente, como algo
sino como transitoria y promotora del capital humano. La asistencia social para permanente, sino
siempre es el fracaso de las polticas asistenciales.
como transitoria y
Actualmente, Crdoba est ingresando en un momento crtico, en una fase de promotora del
desarrollo denominada transicin demogrfica, la cual indica que hay mayor
cantidad de gente en edad de trabajar que cantidad de gente naciendo. Dentro capital humano. La
de 20 aos esta pirmide va a ser ms ancha arriba y ms fina abajo. De esta ma- asistencia social
nera, Crdoba es duea de una oportunidad histrica para desarrollarse
para siempre, es el
gracias a que tiene el mayor porcentaje de personas en edad de trabajar. Esta es
una particularidad de los pases emergentes de ingresos medios, como lo son Ar- fracaso de las
gentina y Uruguay. Brasil, por su parte, est un poco ms atrs en esta transicin; polticas
en tanto que Paraguay y Bolivia, que tienen muchos nios, todava estn a dis-
tancia de entrar en esta fase de transicin demogrfica. asistenciales.

Un ejemplo a destacar es el de Irlanda, que si bien est en crisis, es uno de

los pases ms competitivos del mundo, y ha tenido una fase de desarrollo
impactante debido a que supieron detectar y aprovechar exitosamente su
transicin demogrfica. Al observar que tenan mucha gente en edad de tra-
bajar, los irlandeses reformaron el campo tecnolgico, el campo educativo,
el campo laboral y el campo social. Una vez realizadas las reformas necesa-
rias, pusieron toda esa gente a trabajar, aumentando as su productividad y
disminuyendo la pobreza.

En este contexto me atrevo a afirmar que el ao 2012 es la oportunidad social

que tiene Crdoba y que no debe perder de vista. Por ello, la estrategia que pro-
ponemos es buscar la forma de articular los fondos de la Provincia con los
programas de la Nacin, ya que el 75% del gasto en poltica asistencial no los
maneja Crdoba, sino que ya viene predeterminado desde la Nacin y solo hay
grados de libertad en el 25% restante.

24
24
 JORGE COLINA
Economista e investigador del Instituto para el Des-
arrollo Social Argentino (IDESA). Coordinador del
Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano y Lar-
go Plazo en Pobreza e Indigencia, realizado por IDE-
SA para el COPEC.

Siguiendo esta estrategia, observamos que las dos principales acciones asis-
tenciales en la provincia son las Moratorias Previsionales y la Asignacin
Universal por Hijo (AUH). En cuanto a las Moratorias se debera hacer un es-
fuerzo desde la provincia por maximizar la accesibilidad de los hogares
pobres a la misma. Hoy no es fcil acceder a las moratorias. La complejidad
administrativa es importante, hay que buscar un gestor, hay que tener dine-
ro para pagar la primera cuota, etc. Ante toda esta complejidad administra-
tiva, se debera prever que sea el Estado provincial el que ayude a la gente
anciana de los hogares pobres a entrar al beneficio. Diferente es el caso de la
AUH, donde el trmite es fcil.

Aqu lo que hay que hacer es consensuar con la ANSES el control de la contra-
prestacin. Hoy existe una libreta de seguridad social, educacin y salud que es
un instrumento bastante rudimentario. El control de la condicionalidad de-
bera hacerlo la Provincia, articuladamente con la ANSES a travs de un siste-
ma de informacin electrnico.

Otro punto importante tiene que ver con sumar como colaboradoras a las ONGs
que se desempean en mbitos vinculados con la pobreza y que participan acti-
vamente en la sociedad, para lograr una inteligencia en la gestin de las accio-
nes sociales. No es desconocido que muchas veces son ellas las que ms conoci-
miento tienen de donde estn los hogares vulnerables y de cules son las verda-
deras necesidades que tienen.

Finalmente, considero crucial en este proceso resucitar el concepto de tener un

Consejo Provincial de Polticas Sociales, ya que es ah donde estn las fuer-
zas provinciales, municipales, de la oposicin, de las ONGs y de la sociedad civil,
que deben general las condiciones de sustentabilidad de las estrategias, ms all
de los ciclos polticos-electorales.

Chile y Uruguay tienen organismos similares que demostraron que cambian

los gobiernos, cambian los ministros, cambian las fuerzas polticas, pero se pre-
servan las polticas. Las discusiones se dan en el Consejo, se hacen transparen-
tes y es ah donde se resuelven. Luego las polticas bajan consensuadas y los pro-
gramas terminan teniendo un poco de cada uno. Organismos como el COPEC y
el Consejo Provincial de Polticas Sociales deben ser la garanta, ante los cambios
de gobierno, de la continuidad de las visiones estratgicas y sus respectivas po-
lticas de mediano y largo plazo.

25
25
 PABLO GONZLEZ - Universidad Alberto Hurtado (Chile)

La clave es combinar asistencia con

capacitacin

Dentro de los elementos centrales de la poltica social necesitamos tener objetivos

bien definidos y que sean fcilmente medibles para poder hacer la evaluacin
posterior. Esos objetivos definidos tienen que estar en la instancia del diseo del
programa, no a posteriori. Tambin en el momento del diseo debemos agregar la
mtrica para medir el grado de xito de los programas que estamos diagramando.
Y por ltimo tener mecanismos automticos para monitorear el funcionamiento de
los programas, generando de esta manera bases de datos confiables.

Dentro de los puntos crticos, quizs uno de los ms importantes es el problema En Chile, los
de la focalizacin. Por ello debemos preguntarnos: estamos llegando a quie-
nes realmente necesitan la ayuda? Si la respuesta es no, entonces se est di-
interesados van a la
luyendo parte de los recursos y de los esfuerzos en una poblacin que no debe- municipalidad,
ra ser beneficiaria de estos planes. piden un asistente
Cmo se hace para identificar a los beneficiarios? Hay experiencias internacio- social y ste evala
nales donde lo que se ha hecho, como en el caso particular de Chile, es la Ficha a la familia con un
de Proteccin Social. Esa ficha fue diseada en los aos 70 y ha mutado desde
los aos 90 para evaluar la vulnerabilidad de las familias, no solamente las ne- listado largo donde
cesidades que tengan en materia estructural sino tambin de vulnerabilidad. se miden aspectos
que permiten
En chile, los interesados van a la municipalidad, piden un asistente social y ste eva-
la a la familia con un listado largo donde se miden aspectos que permiten caracte- caracterizar a esa
rizar a esa familia. Esa ficha es la puerta de entrada a los programas sociales. familia. Esa ficha es
Una vez que se tiene toda la informacin relevada, la misma tiene que ser actualiza-
da en el tiempo. El objetivo es que en un perodo razonable la calificacin de la fami- la puerta de
lia en esa ficha suba y, por lo tanto, con una calificacin alta ya no necesitar asisten- entrada a los
cia. Desde el punto de vista del diseo de la poltica social estratgica, esa ficha po-
dra colaborar mucho en el caso de Crdoba para identificar bien cules son las
programas sociales.
necesidades y cules son los programas a los que puede acceder cada beneficiario.

La experiencia de Crdoba en particular ha hecho que, incluso coincidiendo con

los colores polticos de los gobiernos nacionales, provinciales y municipales, se
haya tenido problemas de coordinacin y eso dificulte llevar a cabo todos es-
tos programas de manera eficiente.

La burocracia tiene tambin que ver con el acceso que tiene la gente a
los programas asistenciales. Al momento de disear los programas debemos
buscar la forma para que la familia no tenga que hacer grandes trmites para
acceder a los beneficios; tiene que ser algo muy simple. En el caso de Chile con
la ficha de proteccin social, el programa pide equis cantidad de puntos. Si la fa-
milia obtiene dichos puntajes accede al programa, sin ms.

26
 PABLO GONZLEZ
Economista cordobs de la Universidad Alberto Hur-
tado, de Santiago de Chile, invitado como panelis-
ta en la presentacin del Informe Diagnstico y Es-
trategias de Mediano y Largo Plazo en Pobreza e In-
digencia.

Los programas asistencialistas han demostrado en los trabajos de evaluacin

acadmicos que las polticas asistenciales tienen muy buen efecto en el corto
plazo pero no logran cambios estructurales. Obviamente que desde el punto de
vista de las transferencias, y al ser estas condicionadas, el objetivo es que se
grade, es decir, que no haya una familia que reciba el beneficio permanente-
mente. En general esto de graduarse, de salir de esa situacin de vulnerabili-
dad, tiene mucho que ver con el acceso y la calidad del trabajo. Para ello hay
programas de capacitacin laboral, el problema es que, si esta capacitacin es
general, la evidencia emprica muestra que tienden a no ser demasiado efecti-
vos, por lo que tenemos que darles capacitacin que sea especfica, tenemos
que darles un oficio.

Lo ms complejo es reducir la vulnerabilidad. Es decir, sacar a alguna fa-

milia de su situacin de pobreza es relativamente fcil, el tema es cun vulne-
rable y cun rpido se puede volver a esa situacin de pobreza cuando reciba
un shock. Por eso hay que apuntar a tratar de que se grade, que nunca ms
vuelva a ser pobre. Y la nica manera es combinando las polticas asisten-
ciales con la capacitacin.

En cuanto a los programas de microemprendimientos tienden, en general, a

ser bastante malos en sus resultados. Si garantizan subsistencia, siguen mante-
niendo la vulnerabilidad de los receptores. Por ejemplo, se enferma la persona
que tiene el microemprendimiento y esa familia vuelve a ser pobre. La eviden-
cia emprica muestra que, en general, estos programas tienen mejores resulta-
dos cuando estn vinculados con programas de capacitacin.

Es necesario destacar que gran parte de la solidez de la poltica social chilena sur-
ge esencialmente en el ao 2001, cuando se instalan los fondos soberanos. Es
ah donde se deja de lado la idea de presupuestos anuales ejecutados en base a
trminos corrientes, para comenzar a pensar en trminos estructurales. En Chi-
le, se calculan los ingresos que tendrn en el mediano plazo y, en funcin de eso,
se determina el gasto. Cul es la ventaja de ello? Que si hay ingresos mayores
por una bonanza, se ahorran, permitiendo de esa manera sostener la poltica so-
cial como un todo en los perodos donde es ms necesaria.

Gran parte de la problemtica de la poltica social en Argentina y en la provin-

cia de Crdoba surge porque no tenemos los fondos cuando los estamos
necesitando. Esta idea de empezar a pensar en un presupuesto plurianual es
una forma de contribuir a que los fondos estn siempre presentes. Es decir, que
en pocas de recesin sea posible continuar con la poltica social y que sta no
se resienta, como sucede actualmente.

27
 GABRIELA GALASSI - IERAL

La Asignacin Universal por Hijo fue

un giro en la poltica social nacional

Qu es lo que tiene que abordar la poltica social? En primer lugar, debe cre-
ar las condiciones para hacer frente a la ruptura de la cadena causal en-
tre educacin, empleo y seguridad social. Hay una tendencia mundial con
una expresin ntida en Amrica Latina y en Argentina- hacia un acceso cada
vez ms desigual a la educacin. Otra tendencia notoria son las cada vez ms di-
fundidas prcticas de empleo no registrado o empleo informal, las cuales provo-
can un quiebre en el sistema contributivo de seguridad social.

Es en este marco donde la poltica social ingresa con un doble rol: atacar al sn- Qu es lo que
toma del problema social que, como bien lo defini IDESA, es la pobreza; y bus-
car sus causas en las capacidades. De este doble rol tambin se desprenden dos
tiene que abordar
tipos de polticas sociales: las asistenciales, dirigidas a paliar la pobreza; y las la poltica social? En
orientadas a incrementar las capacidades, relacionadas con el trabajo, la educa- primer lugar, debe
cin, la salud y la infraestructura social.
crear las
En otro orden de cosas, una de las ms importantes discusiones que tuvo lugar condiciones para
en la literatura de los ltimos tiempos fue acerca del universalismo versus la
focalizacin de las polticas sociales. Es as como durante las dcadas del 70 y hacer frente a la
del 80 se tendi a expandir la idea de focalizacin en pases en desarrollo como ruptura de la
los de Amrica Latina, debido a la necesidad de racionar el gasto pblico y des-
cadena causal entre
tacando como principal ventaja el hecho de requerir una menor inversin para
atender a un segmento especfico de la poblacin. educacin, empleo
y seguridad social.
Sin embargo, la focalizacin propendi a generar una gran cantidad de prcti-
cas clientelares, lo cual motiv un retorno a la idea del universalismo, surgida
con la filosofa del Estado del bienestar y que, por cuestiones de restricciones fis-
cales y de la cantidad de recursos que insume, haba sido dejada de lado. La gran
ventaja del universalismo es que, al proporcionar un nivel mnimo de bienestar
para toda la poblacin, no genera clientelismo. Adems, tiene escasos efectos
sobre los incentivos, especialmente sobre la oferta de trabajo.

Paralelamente a esta discusin, se dio el debate en torno a las transferencias

condicionadas -protagonistas de la dcada del 90-, las cuales tienen como me-
ta principal y de corto plazo aliviar la pobreza, pero generan una condicio-
nalidad vinculada a objetivos de largo plazo, como la generacin de capital
humano mediante salud y educacin.

En Argentina el caso paradigmtico de la poltica social y de la adopcin de las

transferencias condicionadas es el de la Asignacin Universal por Hijo (AUH),
poltica universal con cerca de 3,7 millones de beneficiarios que signific un gi-
ro en la poltica social nacional en trminos de cobertura. ste es un

28
 GABRIELA GALASSI
Economista e investigadora del IERAL de Fundacin
Mediterrnea, invitada como panelista en la pre-
sentacin del Informe Diagnstico y Estrategias de
Mediano y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia.

ejemplo de una poltica universal que podramos preguntarnos cun bien atien-
de a los segmentos ms desfavorecidos de la poblacin; a pesar de ser univer-
sal, los 4 primeros deciles acumulan el 82% de de los montos distribuidos. O
sea que, a pesar de su criterio de universalidad, se estara atendiendo a las per-
sonas de recursos ms bajos.

Adems, la particularidad que tiene es que los efectos en la oferta de trabajo de-
beran minimizarse, ya que, como ustedes saben, la AUH proporciona una asig-
nacin por hijo a los trabajadores informales y desempleados, que es equivalen-
te a las asignaciones por hijo de los trabajadores formales.

En qu cosas habra que poner el acento dada la poltica social actual en la Ar-
gentina?

a) En la continuidad y la institucionalidad de las polticas, ya que se necesitan

polticas de Estado y no polticas de emergencia, sobre todo en trmi-
nos sociales.

b) En la necesidad de armonizar la red de polticas sociales, lo cual podra

hacerse mediante un sistema nico de beneficiarios y que sea por benefi-
ciario y no por programa. O tener registros a nivel horizontal o por beneficia-
rio, permitiendo el entrecruzamiento entre los distintos programas y las distin-
tas intervenciones.

c) En la necesidad de generar una evaluacin de impacto dentro de cada

programa, controlada por un externo para generar objetividad.

d) En considerar los efectos de los incentivos sobre los individuos en los

distintos planes, porque se es tambin uno de los problemas de la polti-
ca social.

e) Y en aumentar la automaticidad, en detrimento de la discrecionalidad,

en cuanto al financiamiento de las polticas sociales ejecutadas por gobiernos
subnacionales, para corregir las disparidades regionales. En este sentido, ca-
be destacar la posibilidad de generar frmulas de financiamiento auto-
mtico, con el espritu de la coparticipacin, tanto a nivel de la Nacin como
dentro de la Provincia, pero en funcin a indicadores objetivos, como NBI, po-
breza o porcentaje de carencias en infraestructura social bsica.

29
 ADRIN SIMIONI - La Voz del Interior

La nica alternativa es mejorar

el uso de los recursos que tenemos

Un tema que me pareci muy interesante y que lo expuso Jorge Colina, es el sen-
tido de la oportunidad que hay que aprovechar. Por ejemplo, a diferencia
de otras provincias, Crdoba tiene un rea geogrfica extensa y productiva que
permitira ayudar al desarrollo de las reas geogrficas ms pobres. Es decir, en
la primera vive buena parte de la poblacin con bajos niveles de pobreza que
podra ayudar a aquellas reas donde hay ms pobreza.

En cuanto al gasto destinado a asistencia social, me planteo lo siguiente: Si

vemos que con este dinero y esta modalidad de trabajo no se resuelve el La presin
problema, entonces no es muy razonable esperar que poniendo ms dine-
ro a la misma mquina vaya a mejorar la situacin, porque el Estado ar-
impositiva efectiva
gentino est prcticamente al tope de la cantidad de dinero que es record histrico y
puede destinar a gasto social. la presin
La presin impositiva efectiva es record histrico y la presin impositiva impositiva legal es
legal es muchsimo ms alta todava. Incluso, en algunas provincias argentinas muchsimo ms alta
es ms alta que en regiones similares espaolas. Esto me lleva a pensar que no
es esperable que vaya a haber ms recursos para volcar a esta misma mquina y todava. Esto me
que la nica alternativa es mejorar el uso de los recursos que tenemos. lleva a pensar que
no es esperable que
Otro punto a tener en cuenta, y que desde el periodismo es posible observar,
es el gran fracaso a nivel nacional de otorgar desde hace 30 aos grandes re- vaya a haber ms
cursos a las provincias pobres y, pese a ello, que esas provincias continen igual recursos para volcar
o peor.
a esta misma
Entonces hay siempre un sector regional que est financiando al res- mquina y que la
to. Obviamente, las provincias, protegidas en su autonoma poltica otorga-
da por la Constitucin, gastan ese dinero como quieren. Una forma de solu-
nica alternativa es
cionar estos fenmenos es que aquellos que financian la salida de la pobre- mejorar el uso de
za pudieran establecer las condiciones para que esos recursos no puedan los recursos que
utilizarse discrecionalmente.
tenemos.
Por ejemplo, uno podra decirle a los municipios pobres, a cualquier municipio
pobre, que vamos a participar, que vamos a poner recursos por esta va, pero que
tiene que cumplir determinados requisitos, porque sino esos municipios, a ve-
ces por cuestiones de gestin, terminan multiplicando la pobreza.

Hay municipios en donde se ha tendido la red de agua, pero despus, por-

que es muy costoso polticamente, no se les ha cobrado una tarifa para man-
tener ese sistema. O se han hecho proyectos destinados a tratar de eliminar
los basurales a cielo abierto, que son un factor sanitario importante, y por

30
 ADRIN SIMIONI
Editor de la seccin Economa del diario La Voz del
Interior, invitado como panelista en la presentacin
del Informe Diagnstico y Estrategias de Mediano
y Largo Plazo en Pobreza e Indigencia.

razones de poltica o de control de dinero del presupuesto hay municipios

que han bombardeado todos esos planes. Entonces si los ciudadanos van
a hacer un esfuerzo financiero importante para eliminar la pobreza
en esas regiones, hay que condicionar polticamente las acciones de
esas jurisdicciones.

Y en el caso de la provincia, si va a tomar a su cargo la aplicacin y la adminis-

tracin de las condicionalidades, tambin tiene que cambiar su forma de admi-
nistracin. Por ejemplo, la provincia no tiene un CUIT, un nmero nico para es-
tudiantes. Entonces, si un chico deja la escuela no se sabe si se fue a otra, si aban-
don el sistema o qu. La poca informacin que se tiene es una carencia
muy importante en cualquier sistema de control.

En cuanto al tema de la voluntad poltica, para llevar adelante estos cambios

es imprescindible contar con partidos polticos slidos, que sepan qu
quieren, que estn formados por gente con una visin de las cosas y dispues-
tos a consensuar. De lo contrario, estamos limitados, tanto para la susten-
tabilidad en el tiempo de las polticas que se decidan, como para la posibili-
dad de empezar a implementarlas.

Por ltimo, quiero rescatar, ms all del trabajo que hizo IDESA, el intento del
COPEC en la bsqueda de soluciones reales y a largo plazo para estas problem-
ticas. Creo que es all donde est el verdadero desafo.

31
 Taller de Validacin Tcnica DS

Aportes de los asistentes

JUAN CARLOS MASSEI

Ministro de Desarrollo Social de la Provincia Crdoba.

Quiero agradecer al COPEC porque ha llevado adelante esta mesa de traba-

jo que tiene que ver con las polticas sociales. Me parece un mbito impor-
tante para que los gobiernos, los funcionarios y los partidos polticos plan-
teemos polticas de Estado, que tras ser debatidas, se terminen transforman-
do en compromisos asumidos, tal como sucedi con el Acuerdo por la
Educacin.

Adems, quiero agradecerle profundamente a IDESA por el trabajo realiza-

do, ya que nos va a ser de gran ayuda. Y tambin quera decirles que com-
parto casi en su totalidad el planteo de Jorge Colina, las evaluaciones que
se realizaron y las conclusiones. Una de las grandes
Est claro que la Argentina tiene un problema estructural de lo que significa
falencias en el
la falta de Federalismo. La triangulacin Nacin, Provincia, municipios diseo e
no contribuye a la articulacin verdadera de todos los programas so- implementacin de
ciales, los cuales, adems, no son temas slo del ministerio de Desarrollo So-
cial, sino que tienen que ver con la educacin, con la salud, con la seguridad las polticas de
y con una serie de factores que hacen al hogar o a la familia pobre. Estado asistenciales
En ese sentido, estamos tratando por todos los medios que nuestros progra- es la inexistencia de
mas tengan un abordaje general. Antes, en los gobiernos provinciales com- controles. Sin lugar
petan los ministerios entre s buscando soluciones paralelamente con pro-
a dudas, es
gramas desde desarrollo social, desde salud, educacin, etc.
necesario crear un
Nosotros hemos cambiado esa competencia para ir por programas con sistema riguroso de
abordajes integrales en los que el Ministerio de Desarrollo Social es el m-
bito de aplicacin, el Ministerio de Industria se ocupa del tema empleo, el control.
Ministerio de Educacin de la calidad educativa y el Ministerio de Salud de
mejorar la situacin sanitaria de los cordobeses.

32
Tambin quiero retomar lo que planteaba IDESA respecto a los controles.
Creo que una de las grandes falencias en el diseo e implementacin de las
polticas de Estado asistenciales es la inexistencia de controles. Sin lugar a
dudas, es necesario crear un sistema riguroso de control.

En ese contexto de falta de control y registro, es que estamos impulsando

cuatro elementos fundamentales: El Consejo Provincial de Polticas Sociales;
el Observatorio Social; el Sistema nico de Beneficiarios Sociales que nos va
a permitir unificar los programas que tambin estn hechos por ley y el Re-
gistro nico de ONGs.

En nuestra gestin, los beneficiarios de los distintos programas slo

acceden a ellos previo cumplimiento de los requisitos de la asisten-
te social que lo corrobora. Con este mecanismo se elimin la subjetividad,
el clientelismo y la prebenda.

Con respecto a las polticas de Estado, en la provincia de Crdoba tenemos

un ejemplo que es el PAICOR, un programa que ya tiene 30 aos. Por
qu se consolid como poltica de Estado el PAICOR? Porque es una poltica
focalizada para los chicos que no tienen en sus hogares las condiciones de
alimentacin mnimas y necesarias para un crecimiento saludable. En ese sen-
tido, el PAICOR hace de puente, ofreciendo no slo alimentacin sino
igualdad de oportunidades. Pasaron cuatro gobiernos radicales, tres go-
biernos peronistas y el PAICOR sigui en pie. Es, de hecho, la nica poltica
de Estado en materia social que ha logrado sobrevivir a estas polti-
cas pendulares. Creo que experiencias como la del COPEC son una gran al-
ternativa para que polticas de Estado como sta sean una realidad.

MANUEL SAN PEDRO

Vicepresidente del COPEC.

Quisiera complementar el enfoque presentado incorporando otra perspectiva.

Considerar el problema no slo como un gasto agregado que se otorga como
asistencia a beneficiarios pasivos sino tambin como un mix de incentivos o de
ingresos disponibles como oportunidad para que individuos y familias con
proyectos propios se dispongan a obtenerlos. Es decir, complementar lo macro
con lo micro, enriquecer la visin de un inventario de NBI con lo que sera un in-
ventario de mltiples y diversos proyectos familiares de mejora de las propias con-
diciones de vida. Concebir a ese sujeto no slo como beneficiario objeto de pol-
ticas sociales, sino como protagonista de su propia mejora de vida, lo que permi-

33
 ta considerar la intervencin en polticas sociales no slo como conjunto estruc-
turado de programas sociales sino tambin como bancos de oportunidades
de proyectos familiares de mejora.
Concebir a ese
sujeto no slo como
Desde esta perspectiva se podra pensar al sujeto desde la concepcin de su- beneficiario objeto
jeto popular1, constituido a partir de una demanda insatisfecha y en base a
una discursividad que se genera creando valores culturales que de algn mo- de polticas sociales,
do mejoran la condicin de la cual parten. sino como
Creo que ese sera un abordaje complementario, que implicara que cada ho- protagonista de su
gar en lugar de tener una ficha de inventario de debilidades o de caren- propia mejora de
cias pueda eventualmente trabajar en construir proyectos familiares de in-
vida, lo que permita
tegracin o de inclusin. Esto va a requerir una movilizacin importante
de todas las ONGs, de profesionales de la asistencia social y de trabajos comu- considerar la
nitarios que colaboren en la formulacin de estos proyectos y en la identifi- intervencin en
cacin de patrones o tipologas de proyectos que permitan simplicar la diver-
sidad y facilitar la administracin de los programas sociales. polticas sociales no
slo como conjunto
En este sentido cobra importancia la existencia de mejores condiciones para
garantizar aspectos vinculados a la transparencia, a la informatizacin de la
estructurado de
informacin, a la participacin de las diferentes organizaciones, a la eficien- programas sociales
cia, al rol de la sociedad civil, a la auditoria y al control. sino tambin como
Estos aspectos podran generar un contexto propicio para crear prototipos de bancos de
diseo que impliquen que el sujeto busque y construya, sobre ese piso de la oportunidades de
asignacin bsica universal, una propuesta de aspiraciones ms amplias que
complete y suplemente esa asignacin de base. Esto podra generar incenti- proyectos familiares
vos culturales y valores adicionales a la mera recepcin pasiva de los sub- de mejora.
sidios creando condiciones para una suerte de meritocracia o cultura del
esfuerzo, fortaleciendo las transferencias condicionadas.

El mejor programa
fracasa si quienes lo
ejecutan se quedan
con el dinero, si
JOS LUIS LVAREZ quienes deben
Vicepresidente de Critas Arquidiocesana de Crdoba. pagar impuestos no
los pagan y si
Juan Pablo II marcaba dos grandes conductas del hombre que generan reciben beneficios
pobreza. Una es el afn de riqueza desmedido, cueste lo que cueste, pi-
sociales aquellas
sotee a quien pisotee; y la otra es el ansia de poder, entendido como la
imposicin de la voluntad de una persona sobre cualquier otra cosa sin im- personas a las que
portarle lo que eso implique. Son dos cosas que a veces cuesta verlas en los no les
anlisis de pobreza, pero que son absolutamente ciertas en mi opinin.
corresponden.

1. Segn la concepcin de Ernesto Laclau.

34
 Con esto me gustara que, as como estudiamos e invertimos tiempo deba-
tiendo cuestiones tcnicas, no nos olvidemos que el mejor programa fra-
casa si quienes lo ejecutan se quedan con el dinero, si quienes deben
pagar impuestos no los pagan y si reciben beneficios sociales aquellas per-
sonas a las que no les corresponden. As no es sustentable ningn progra-
ma social ya que un trasfondo social de corrupcin no permite aca-
bar con la pobreza.

Me parece muy interesante la idea del Consejo de Polticas Sociales. Sin

embargo, no debemos olvidar que tiene una representacin limitada, lo cual
incide en su capacidad de generar. Se necesitara algo como el COPEC, con
ms proyeccin y que cuente con un equipo tcnico permanente. Cual-
quier programa es difcil de implementar si su discusin est en manos de
personas que se renen tres o cuatro veces al ao. Me parece excelente idea,
pero sugiero hacer algunas modificaciones al Consejo de Polticas Sociales
en cuanto estructura y forma de organizacin.

HCTOR GERTEL
Instituto de Economa y Finanzas de la UNC.

Hay un tema que se nos escapa a los economistas, que muchas veces los so-
cilogos traen a colacin, y es la reproduccin intergeneracional de la
Los pases realmente
pobreza. Todas las sugerencias de polticas orientadas a la mejora de la fi-
preocupados por el cha de proteccin social, es decir, para alcanzar una mejor identificacin
problema de la de los usuarios del sistema, deberan ser complementadas con algn esfuer-
zo en el cual la Provincia oriente tambin recursos logsticos para mejorar
reproduccin los sistemas estadsticos en general.
intergeneracional de
Como profesionales, el instrumento que actualmente utilizamos para
la pobreza cuentan analizar y medir la pobreza es la Encuesta Permanente de Hogares. Suce-
con unos sistemas de que los pases realmente preocupados por el problema de la reproduc-
estadsticos en los cin intergeneracional de la pobreza cuentan con unos sistemas estadsticos
en los cuales, desde hace aproximadamente 20 aos, hay paneles de segui-
cuales, desde hace miento de las personas a lo largo del tiempo que permiten sacar con-
aproximadamente clusiones (a lo mejor complementarias) o ajustar algunas de las conclusiones
asociadas a una ficha de seguimiento que manejan administrativamente los
20 aos, hay paneles funcionarios a travs de las oficinas del gobierno.
de seguimiento de
Solamente quera dejar esa inquietud, que tambin se vincula con la rede-
las personas a lo
finicin y apropiacin del espacio pblico por diferentes sectores de la so-
largo del tiempo.

35
 ciedad, que es un tema que nos resulta alejado a los economistas tratarlo,
pero que cada vez est resultando ms importante en la defensa de la ins-
titucionalidad y de una sociedad cohesionada y homognea.

ALEJANDRA TORRES
Secretara de Planificacin y Control de
Programas del Ministerio de Desarrollo Social
de la Provincia de Crdoba.

Comparto el diagnstico y las propuestas presentadas en el documento de

IDESA. Sin perjuicio de ello, considero pertinente enfatizar dos restriccio-
nes muy importantes a tener en cuenta cuando se aborda la aplica-
cin de las polticas asistenciales. En primer lugar, hay que considerar
que para provocar un cambio de paradigma en la gestin del gasto pblico
asistencial es necesario invertir mucho esfuerzo poltico. La poltica asisten- Pueden existir
cial constituye un rea muy expuesta y donde juegan intereses muy sensibles. problemas y
Por eso, el abordaje transformador, para que sea eficaz, requiere au-
dacia y constancia.
deficiencias en los
diseos de los
El segundo punto, que a mi juicio es fundamental resaltar, es que la imple- programas, pero
mentacin es el aspecto donde se presentan las mayores debilidades, segn
la experiencia acumulada en los tres niveles de gobierno y desde hace mu- claramente el punto
cho tiempo. Pueden existir problemas y deficiencias en los diseos de los ms vulnerable es la
programas, pero claramente el punto ms vulnerable es la ejecucin.
Con tan baja capacidad de gestin, hasta los buenos diseos fracasan. ejecucin.

Un ejemplo concreto se da con la Asignacin Universal por Hijo (AUH).

Instrumentar un programa de transferencias monetarias condicionadas es
un paso positivo muy importante que goza justificadamente de am-
plios consensos. Sin embargo, pareciera no tenerse en cuenta que la no-
vedad no es distribuir dinero entre las familias pobres sino producir un cam-
bio de comportamiento en las familias inducido a travs de las condiciona-
lidades. En teora, la Provincia como responsable de la administracin
del sistema educativo y de salud pblica, debera tener una partici-
pacin activa y decisiva en control. Pero hasta el momento la Provincia
slo cuenta con la identificacin de parte de los beneficiarios. El resultado
es que por deficiencias en la gestin no se est haciendo un buen control de
las condicionalidades y, por lo tanto, se esta diluyendo la capacidad del pro-
grama para resolver los problemas de marginalidad social.

Por ello, creo que un mbito como el COPEC es fundamental no slo para
discutir transformaciones en el diseo de las intervenciones, sino fundamen-

36
 talmente en aportar ideas tendientes a aumentar la calidad de la gestin.
Es clave disear estrategias que apunten a superar las falencias que
impiden la implementacin exitosa de programas bien diseados pero fal-
tos de control como es el caso de la AUH.

El resultado de la
gestin pblica es
una construccin
colectiva. Y como es
MARTA LPEZ
colectiva, va a ser la Secretara de la Funcin Pblica
capacidad de de la Provincia de Crdoba.
articulacin de
todos los actores de Quisiera sealar dos iniciativas que me parecieron creativas en el informe
realizado por IDESA a pedido del COPEC. Por un lado, me parece muy im-
esta cadena de
portante como propuesta concreta la creacin de una ficha de necesida-
proceso de creacin des o de carencias de las familias vinculada a una ficha de expecta-
de valor la que tivas. Creo que esta propuesta transforma al sujeto al cual va destinada
la poltica en artfice de su propio destino, con lo cual es probable que
incida en el ponga ms empeo en su cumplimiento.
resultado final
Por otro lado, quiero rescatar que el resultado de la gestin pblica es
obtenido. una construccin colectiva. Y como es colectiva, va a ser la capacidad de
articulacin de todos los actores de esta cadena de proceso de creacin de
valor, y no solamente la capacidad de gestin del Estado, la que incida en el
resultado final obtenido. Con lo cual la sociedad, las ONGs, las univer-
sidades y todos los sectores involucrados en dicho proceso, debern
aprender a trabajar articuladamente en la solucin de los problemas.

37
38
Instituciones y organismos que participaron en la presentacin
del Informe:

Asociacin de Padres y Amigos del Insuficiente Mental (APADIM).

Caja de Jubilaciones de la Provincia de Crdoba.

Critas Arquidiocesana de Crdoba.

Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad

Nacional de La Plata (CEDLAS).

Cmara de Industriales Metalrgicos y de Componentes de Crdoba

(CIMCC).

Comisin Provincial para la Erradicacin del Trabajo Infantil de la Provincia

de Crdoba (COPRETI).

Comit Consultivo Acadmico Institucional (CCAI) del COPEC.

Diario Comercio y Justicia.

Diario La Voz del Interior.

Direccin General de Estadstica y Censos de la Provincia.

Foro Permanente para la Educacin Tcnica.

Fundacin para Asistencia Integral del Anciano (Faidela).

Fundacin para la Promocin Vecinal (FunProVe).

Fundacin Red Celeste y Blanca.

Instituto para el Desarrollo Social Argentino (IDESA).

Instituto de Economa y Finanzas (IEF) de la UNC.

Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana

(IERAL) de Fundacin Mediterrnea.

Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) de Crdoba.

Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Crdoba.

Ministerio de Educacin de la Provincia de Crdoba.

Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo de la Provincia de Crdoba.

Secretara de la Funcin Pblica de la Provincia de Crdoba.

Universidad Tecnolgica Nacional (UTN) - Facultad Regional Crdoba.

Unidad de Vinculacin Tecnolgica Crdoba (UVITEC).

39
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