Investimento pblico e

desenvolvimento econmico: anlise

aplicada ao Brasil entre 1950 e 2006,
com base em uma perspectiva
terica keynesiana e estruturalista*
Public investment and economic development: case
study of Brazil from 1950 until 2006, based on a
Keynesian and structuralist approach

CRISTINA FRES DE BORJA REIS** | titireis@ie.ufrj.br

Revista de economia heterodoxa Doutoranda do Instituto de Economia da UFRJ. Rio de Janeiro, Brasil.
n 10, ano VII 2008
ISSN 1808-0235 Resumo Esse artigo investiga as relaes entre investimento pblico e desenvolvimento eco-
nmico no Brasil entre 1950 e 2006, a partir de uma abordagem keynesiana e estruturalista. A partir da especificao
da perspectiva terica de desenvolvimento econmico e o papel do investimento pblico neste processo, examina-se o
comportamento do mesmo na economia brasileira dividindo-se o perodo em duas fases, de acordo com o modelo de
atuao do Estado: 1950 a 1979 e de 1980 a 2006. Conclui-se que o grande declnio da formao bruta de capital de
origem pblica, principalmente das empresas estatais, uma das causas do baixo crescimento do pas desde a dcada de
oitenta. Os mecanismos que explicam esta relao so quatro, dois pelo lado da oferta e dois pelo lado da demanda. Mas
no se pode deixar de considerar que, por ser uma varivel determinada politicamente, o comportamento do investimento
pblico depende dos grupos de interesse no poder e, em conseqncia, do regime macroeconmico adotado por eles.
Palavras-chave Desenvolvimento, Investimento Pblico, Infra-estrutura.

Abstract This paper investigates the relationship between public investment and economical
development in Brazil from 1950 until 2006, based on a structuralist and Keynesian approach. After the theoretical spe-
cification of economic development and of the role of public investment in this process, the behavior of Brazilian economy
is analyzed. The period under study is divided in two phases according to the model of State actuation: 1950-1979 and
1980-2006. The conclusion is that the great drop of public gross capital formation, mainly from state-owned enterprises,
is one if the causes of the low Brazilian growth rate since the eighties. The mechanisms that explain this relationship are four,
two by the supply side and two by the demand side. But it cannot be forgotten that public investment is a variable politically
determined, so its behavior depends on the groups of interests in power and, consequently, on the macroeconomic regime
adopted by them. Keywords Development, Public Investment, Infrastructure.

* O presente artigo deriva da dissertao de mestrado no publicada de Cristina Reis (2008). O texto completo sobre o
tema, o banco de dados sobre investimento pblico e o anexo que explica como o mesmo foi elaborado esto disponveis
em http://criticaeconomica.wordpress.com.
** A autora agradece seu orientador prof. Carlos Medeiros, ao prof. Luiz Carlos Bresser Pereira, Marcus Cardoso, ao Crtica Eco-
nmica e ao parecerista annimo pelos comentrios sem, naturalmente, implic-los nos equvocos e omisses do trabalho.

OIKOS | Rio de Janeiro | n 10, ano VII 2008 | ISSN 1808-0235 | www.revistaoikos.org | pgs 53-77
54 Cristina Fres de Borja Reis
Introduo
Este artigo investiga as relaes entre investimento pblico e desen-
volvimento econmico, com base em uma abordagem keynesiana e estruturalista. A
motivao para pesquisar sobre investimento pblico, destacadamente no setor de
infra-estrutura, decorreu do retorno do tema no debate econmico aps o insucesso
em termos de desenvolvimento das polticas ortodoxas neoliberais que predomina-
1
ram no governo brasileiro a partir da dcada de noventa. Desde ento, a deciso de
investimento pblico no setor teve que considerar, tambm, as imposies da pol-
tica macroeconmica para privilegiar a receita scal, modernizao e ecincia
das empresas estatais, preparando-as para a privatizao. A anlise desenvolvida
considerando que [n]o sendo uma despesa constitucional, nem uma transferncia
obrigatria, nem regulado por uma relao contratual, as despesas de investimen-
to variam segundo as prioridades macroeconmicas e a estrutura de interesses do-
minantes na economia, assumindo, portanto, uma dimenso poltica (Medeiros,
2007a, p. 11).
Na seo 1, apresenta-se a perspectiva terica de desenvolvimento econmico
e o papel do investimento pblico neste processo. Discutem-se, ainda, a importncia
do investimento em infra-estrutura, das polticas econmicas e das atividades das
empresas estatais. Na seo 2, examina-se a relao entre o crescimento e o investi-
mento pblico na economia brasileira dividindo-se o perodo em duas fases: de 1950
a 1979 e de 1980 a 2006. A diviso do tempo est de acordo com o tipo de atuao do
Estado e de conduo do investimento pblico, bem como das fontes de nanciamen-
to deste gasto, conforme se argumenta a seguir. A diferena mais latente de que, no
primeiro perodo, o Estado era altamente intervencionista e praticava polticas mais
agressivas de sustentao da demanda interna principalmente via sua atividade em-
presarial, enquanto no segundo perodo os investimentos pblicos recrudesceram e a
poltica econmica enviesou-se progressivamente para uma direo menos compro-
metida com o fomento da demanda agregada. Finalmente, as concluses sintetizam
as contribuies mais importantes do texto.
1 A despeito do recrudescimento do debate sobre investimento pblico no Brasil a partir dos anos noventa - quando a queda
nos investimentos pblicos, principalmente em infra-estrutura, culminou em grandes gargalos que emperram o desenvolvi-
mento e intensificam as desigualdades regionais e setoriais -, so escassas as pesquisas acadmicas sobre o tema e ainda
mais raras as de abordagem heterodoxa.
Investimento pblico e desenvolvimento econmico 55
Perspectiva terica
O objetivo desta seo estabelecer o conceito e os determinantes de
desenvolvimento econmico, sob uma perspectiva a partir da demanda e na tradio
histrico-estruturalista. Nessa abordagem, o investimento a varivel chave para a
dinmica do crescimento e mudana estrutural capitalista.
Considera-se que a demanda induz e cria atravs do princpio da demanda
efetiva2 a oferta, que se ajusta tanto no curto quanto no longo prazo s variaes dos
seus componentes autnomos (o padro de nanciamento, consumo e concorrncia
e as relaes sociais entre capital e trabalho) e induzidos (mecanismo acelerador que
ajusta o estoque de capital). Toma-se o desenvolvimento econmico por um processo
de mudana estrutural decorrente da acumulao de capital que eleva a produtivi-
dade do conjunto da economia, sustentando altas taxas de crescimento no mdio e
longo prazos. Por mudana estrutural, entende-se a transformao dos coecientes
tcnicos das funes de produo e da matriz insumo-produto de um pas.
De acordo com a primeira lei de Kaldor, a indstria de transformao o
motor do crescimento, no apenas por causa da grande parcela que o produto in-
dustrial representa sobre o total produzido, mas tambm porque quanto maior a
taxa de crescimento da produo industrial, maior ser a taxa de crescimento da
economia. Esta relao - a segunda lei de Kaldor, tambm conhecida como Lei de
Verdoon - se deve ao impacto que a atividade industrial exerce sobre a demanda e
sobre a produtividade da economia, na medida em que desloca o trabalho dos seto-
res de baixa produtividade para a indstria e pela existncia de retornos crescentes
estticos e dinmicos.
De Long & Summers (1992) apud Medeiros (2007a) armam que os pases em
desenvolvimento que mais cresceram durante anos sucessivos foram aqueles que
mais investiram em mquinas e equipamentos, porque esses bens provocam aumento
do grau mdio de tecnologia da economia (atravs do progresso tcnico incorporado)
e demandam pesquisa tecnolgica e proviso de servios complementares, que so o
ncleo da mudana tecnolgica e industrial. Nos pases perifricos em fase inicial de
crescimento, a importao de mquinas e equipamentos o tipo de investimento em
inovao mais importante para a expanso da produtividade industrial por causa das
necessidades de adaptao, reposio e manuteno desses bens.
2 O Princpio da Demanda Efetiva (PDE) formulado por Keynes e Kalecki, estabelece que numa economia mercantil qualquer
transao de compra e venda implica apenas uma deciso autnoma: a de gastar (Possas, 1986).
56 Cristina Fres de Borja Reis
Os impactos do desempenho industrial sobre o crescimento dependem dos re-
gimes macroeconmicos, do marco regulatrio e das restries externas. Alm disso,
caso feito por empresas multinacionais, preciso que mecanismos legais assegurem
o transbordamento tecnolgico. Assim, a indstria possui efeitos dinmicos sobre as
demais atividades econmicas e rene atividades difusoras de inovao e progresso
tcnico, de modo que o ritmo da expanso do produto industrial exerce liderana
sobre o crescimento do produto total. O desenvolvimento da indstria de bens de
capital amplia o efeito dinmico da economia por conta dos maiores impactos de
encadeamento que geram, com aumento geral do investimento, promovendo o cres-
cimento hacia dentro.
Se o investimento a varivel-chave para o desenvolvimento e segue a expan-
so dos componentes autnomos, o investimento pblico constitui parcela importan-
te desse montante e essencial para conduzir o ciclo de crescimento da economia.
importante observar que o investimento pblico possui um papel ainda mais
especco do que o gasto pblico em geral. Enquanto os gastos pblicos constituem-
se em um componente da demanda agregada e determinam a intensidade do multi-
plicador, o investimento pblico representa, tambm, criao de capacidade produti-
va. Entretanto, ao contrrio do investimento privado, ele autnomo, pois depende
da deciso das autoridades do governo de responder ou no a uma necessidade indu-
zida pela expanso econmica. , desta forma, uma varivel poltica.
H duas possibilidades de interpretao sobre a relao entre investimento p-
blico e privado: a existncia de complementaridade (crowding in) ou substituio (cro-
wding out). Embora os dois fenmenos possam ocorrer simultaneamente, defende-se
que em geral o investimento pblico e o privado guardam uma relao de comple-
mentaridade, no necessariamente linear e proporcional.
Do ponto de vista emprico, inclusive em trabalhos tradicionais, apura-se essa
complementaridade entre o investimento (notadamente em infra-estrutura) e o pro-
duto e a produtividade.
Os estudos de Auerbach (1989, 1990) apud Medeiros (2007) detectaram a exis-
tncia de uma relao positiva entre os investimentos em infra-estrutura fsica e o
investimento total, a lucratividade e a produtividade do setor privado da economia
dos EUA. Sua hiptese, ento comprovada, era de que a reduo dos investimentos
em infra-estrutura a partir de meados dos anos sessenta foi a principal responsvel
pelo declnio do desempenho da produtividade da economia americana desde os
anos setenta. O autor encontrou, tambm, uma elasticidade positiva entre investi-
mento pblico em infra-estrutura e o PIB e entre investimento pblico e investimento
Investimento pblico e desenvolvimento econmico 57
privado. Caldern & Servn (2004) e Candido Jr. (2006), tambm encontraram uma
relao positiva entre o investimento pblico em infra-estrutura e o crescimento em
pases latinos. Em ambos os trabalhos, a causalidade explicada conforme a linha tra-
dicional, isto , os impactos positivos do investimento pblico se manifestam atravs
de menores custos de produo e ganhos de produtividade total dos fatores (PTF),
que acarretam em maiores investimentos privados. J sob uma perspectiva um pouco
mais abrangente, Belloc & Vertova (2004), tambm conrmam o crowding in no seu
teste para pases pobres altamente endividados. Os autores justicam que os canais
da complementaridade entre investimento pblico em infra-estrutura e o investimen-
to privado envolvem no apenas os incrementos na PTF, mas tambm o aumento da
demanda (maior mercado) e das expectativas de lucros.
Ferreira e Maliagros (1999) analisaram o perodo de investimentos entre 1964 e
1994 no Brasil e comprovaram uma relao positiva entre investimento pblico em
infra-estrutura e o PIB, sendo que os setores de maior impacto foram energia eltri-
ca, transportes e telecomunicaes. Monteiro Neto (2006) tambm encontrou cone-
xes diretas entre o investimento pblico e o produto no Brasil desde 1970, inclusive
quando analisou o investimento e o produto regionais. Ele destacou o investimento
pblico como um dos elementos mais importantes para a formao bruta de capital
xo (FBCF) no Brasil a partir da segunda guerra mundial, tanto do ponto de vis-
ta quantitativo quanto qualitativo. Isso porque o investimento pblico se manteve a
frente da demanda agregada, o que incentivava a reestruturao de setores produti-
vos existentes e formao de novos, atravs de sua atuao direta nos setores para os
quais o investimento privado pouco se interessou ou no tinha condies para atuar.
Sua abordagem est mais prxima da presente discusso.
O investimento pblico tem efeitos complementares ao investimento privado
porque, do lado da demanda, sustenta o ciclo econmico e expande e integra o mer-
cado, e do lado da oferta, afeta a produtividade geral da economia e antecipa os ciclos
de investimento (se houver planejamento econmico). Este investimento capaz de
deslocar a estrutura produtiva para setores intensivos em capital atravs das polticas
de compras das empresas estatais e dos investimentos do governo em infra-estrutura
em benefcio dos produtores internos, impactando o montante e a alocao dos inves-
timentos em geral. O volume e a composio dos investimentos pblicos so cruciais
para a taxa de investimento, para a sua distribuio setorial e para a produtividade
do conjunto da economia.3
3 Hirschman (1958) j dizia que o investimento pblico crtico, principalmente no que ele chamou de capital fixo social
58 Cristina Fres de Borja Reis
As teorias macroeconmicas tradicionais, aplicadas nos documentos e discur-
sos das instituies multilaterais internacionais desde os anos oitenta, consideram
que os investimentos pblicos so aceitveis apenas em casos de falhas de merca-
do e de condies de nanciamento que no prejudicam os fundamentos scais,
pois crem que, exceto no caso de retorno lquido positivo, os investimentos pbli-
cos exercem um efeito negativo sobre a taxa de juros. Tal efeito geraria um proces-
so de crowding out do investimento privado, porque impactaria negativamente a
dvida pblica.
Esse raciocnio desconsidera que o investimento pblico possui impacto supe-
rior ao retorno apropriado pelo ente executor por causa das externalidades que gera
na economia. Para os ortodoxos, deve-se submeter o investimento pblico aos mes-
mos critrios do investimento privado lucratividade e ecincia , o que rejeita a
natureza pblica destes investimentos (e que, portanto, devem contemplar elementos
estratgicos de longo prazo para o desenvolvimento da nao) e contraditrio ao
prprio argumento de falhas de mercado que eles apresentam para a interveno do
Estado. Alm disso, os ortodoxos partem da premissa de que a taxa de juros interna
determinada pela dvida pblica, por isso a poltica de estabilizao requereria uma
retrao de investimentos pblicos caso as demais despesas do governo fossem mais
engessadas. Ou seja, para os que compartilham da viso de substituio entre in-
vestimento pblico e privado, o aumento dos investimentos pblicos pode contribuir
para o desequilbrio scal, o que implicaria endividamento crescente, que, por sua
vez, pressionaria a elevao da taxa de juros.
Por sua vez, na viso da macroeconomia keynesiana e estruturalista, como no
existe qualquer mecanismo que induza o pleno emprego de fatores de produo, a
poltica macroeconmica pode inuenciar o desempenho da economia no apenas
no curto prazo, mas tambm no longo prazo na medida em que desloque o produto
potencial da economia (Medeiros, 2007, p. 5). Por isso o nvel de produto depende
do montante e da taxa de expanso dos gastos autnomos. Uma vez que o investi-
mento pblico se enseja como uma demanda autnoma da economia, ele capaz de
promover o crescimento econmico e expandir os investimentos privados, caso no
(CFS), porque incita o investimento em atividades diretamente produtivas (ADP), ou seja, pelo seu efeito sobre a oferta.
Para o ADP se concretizar so necessrios incentivos como a existncia de oferta de recursos ou a formao de atividades
intermedirias, que desenrolam efeitos em cadeia, qualificados pelo autor como a produo lquida de novos recursos e a
fora ou a probabilidade de criao de novas indstrias (ou ampliao de investimentos). O surgimento de uma indstria induz
a formao de indstrias satlites e gera economias de escala, provocando acelerao industrial. Segundo o autor, a ausncia
de interdependncia ou de encadeamento um dos maiores problemas das economias subdesenvolvidas.
Investimento pblico e desenvolvimento econmico 59
haja plena ocupao dos fatores de produo, conduzindo a mudana estrutural para
setores mais intensivos em capital e tecnologia.
Retomando o argumento de Rosenstein-Rodan (1943) apud Chang (2003), a
descontinuidade tecnolgica de pases perifricos poderia ser superada atravs de
polticas pblicas que efetuem um planejamento social capaz de promover o big
push, com expanso balanceada de vrias indstrias. Esta expanso geraria renda
e alargaria a demanda, o que ampliaria os mercados e as perspectivas de lucros do
setor privado, incorreria em linkages horizontais sobre outras atividades econmicas
e melhoraria as habilidades do trabalho na manufatura.
Nos pases em fase inicial de desenvolvimento, a importao de mquinas e
equipamentos o tipo de investimento em inovao mais importante para a expan-
so da produtividade industrial por causa das necessidades de adaptao, reposi-
o e manuteno desses bens. Mas Medeiros (2007) pondera que, tendo em vista
os problemas no balano de pagamentos, posteriormente, a produo local de m-
quinas e equipamentos arma-se como o ncleo estratgico do processo de indus-
trializao na medida em que ela torna o subsistema industrial menos dependente
de divisas e em tecnologia (p. 3). Conforme armara Prebisch (1949), a superao
dos problemas do balano de pagamentos nos pases atrasados dependeria tambm
de polticas pblicas de comrcio internacional. Dever-se-ia promover a exportao
e inverter o excedente em atividades industriais mais capital-intensivas, bem como
estabelecer uma poltica de importaes em prol dos bens que viabilizassem a in-
dustrializao, para que se reduzisse progressivamente o coeciente importado.
Destarte, o progresso tcnico e o aumento da produtividade acompanhados da
maior organizao e participao poltica dos trabalhadores agrcola e industrial
conduziriam ao aumento de salrio real, reduzindo a distncia entre o centro e a
periferia e dinamizando o mercado interno, deslocando para dentro o motor do
crescimento da economia.
No que se refere ao papel especco do investimento pblico em infra-estrutura,
argumenta-se primeiramente que, em um plano mais geral, o objetivo social e politi-
camente legtimo da mesma refere-se ao aprimoramento do bem-estar da populao,
porque efetiva o acesso universal aos servios relevantes para a vida das pessoas. Do
ponto de vista geopoltico, a infra-estrutura essencial para a integrao e demarca-
o do territrio. E, conforme a discusso de ciclos longos de Perez (2002), a difuso
de cada nova revoluo tecnolgica requer a formao de infra-estrutura apropriada.
As novas indstrias do setor de vanguarda e a infra-estrutura correspondente afetam
toda a estrutura industrial porque modicam a forma de se realizar as atividades, o
60 Cristina Fres de Borja Reis
que implica um novo paradigma tecno-econmico. Adentrar em novos paradigmas
signica, portanto, mudanas profundas no padro de investimentos e guarda rela-
o direta com a congurao e operao do mercado de capitais. Cabe s polticas
pblicas elencarem as atividades de infra-estrutura mais estratgicas a serem realiza-
das em prol do desenvolvimento.
Chang (2003) apresenta uma argumentao completa sobre a importncia das
polticas pblicas e das empresas estatais. Para o autor, a poltica industrial voltada
ao investimento pblico crucial tanto do ponto de vista esttico quanto dinmico.
No caso esttico, a interveno do Estado importante porque o mecanismo de mer-
cado possui falhas de coordenao que so custosas sociedade, inclusive s rmas.
E portanto, continua o autor, as polticas industriais, tecnolgica e anti-truste devem
ser concretizadas ex ante porque, primeiro, conferem credibilidade ao sistema, o que
encoraja o investimento privado; segundo, porque o Estado representa o interesse
nacional, que o ponto focal para a determinao das polticas; e terceiro porque as
polticas pblicas podem garantir a oferta nos casos onde a demanda no previsvel
e nos quais o investimento privado no se aventuraria. J no caso dinmico, a poltica
industrial faz-se necessria para conduzir a mudana estrutural que induz aumentos
de produtividade economia. Para Chang, as mudanas tecnolgicas endgenas so
intencionais e o investimento privado alocado estrategicamente nos setores que po-
dem oferecer maior retorno. Se os custos de transao impedem contratos que desen-
volveriam a economia, diversicando a estrutura produtiva em direo formao
da indstria intensiva em capital e tecnologia, a interveno do governo via polticas
pblicas ou atividade produtiva direta faz-se necessria. O papel da poltica indus-
trial seria, ento, coordenar as mudanas, encorajar as experincias que geram ino-
vaes e novos investimentos e preservar a diversidade das fontes de inovao (via
mercado de capitais, subsdios Pesquisa & Desenvolvimento [P&D], universidades
e centros de pesquisa).
No que se refere s empresas pblicas, pode-se elencar cinco principais motiva-
es para sua existncia, seguindo a abordagem daquele autor. A primeira motivao
seria, sob um mercado de capitais incompleto, a existncia de vantagens absolutas
e/ ou comparativas em atividades cujas escalas mnimas de ecincia so grandes
demais para que o setor privado se sentisse atrado a investir. A segunda seria os mo-
noplios naturais, que se formam na maioria dos setores de infra-estrutura. A terceira
4 As falhas de coordenao podem emergir da competio imperfeita, dos monoplios naturais, dos retornos crescentes dos
fatores, da diferenciao, das barreiras entrada, da no especificidade do capital etc.
Investimento pblico e desenvolvimento econmico 61
seria o carter estratgico que podem desempenhar, pois h investimentos cruciais
para o desenvolvimento nacional que somente o setor pblico efetivaria, pois sua
deciso de investir deve considerar todas as externalidades que afetam a economia.
A quarta motivao seria a produo de tecnologia e a acumulao de capital do-
msticas, diminuindo a dependncia em relao ao capital externo. Finalmente, o
montante e a forma de alocao, os agentes envolvidos e o local, bem como a poltica
de preos dos bens produzidos por empresas pblicas, podem ser utilizados como
ferramenta de redistribuio de renda.
Enm, as empresas pblicas at podem balizar suas atividades pela lucrativi-
4
dade e ecincia, mas seus ns so muito mais abrangentes, passando pelas ques-
tes distributivas, pelos objetivos de emprego e inao do governo, pela melhoria
da produtividade e promoo do investimento privado, sustentar ciclo de demanda,
incentivar a constituio de ofertantes locais para seus insumos, entre outros. Vale
destacar que o Estado revela-se mais atuante na atividade empresarial direta medi-
da que domina no apenas setores tradicionais, como a infra-estrutura, mas tambm
outros setores capital-intensivos e estratgicos, como minerao e indstrias de trans-
formao de bens intermedirios.
O investimento pblico no Brasil entre
1950 e 2006 e o desenvolvimento
econmico
Nesta seo, investiga-se a relao entre o crescimento e o investi-
mento pblico na economia brasileira em duas fases separadas: 1950-1979 e 1980-
2006. Esta diviso decorre do cenrio macroeconmico e o modelo de atuao do
Estado, diretamente relacionados decomposio da FBCF entre os setores institu-
cionais privado e pblico, de forma que o primeiro perodo o do desenvolvimentis-
mo e o segundo neoliberal.
62 Cristina Fres de Borja Reis Investimento pblico e desenvolvimento econmico 63

Tabela 1 Variao do PIB real, do PIB da Indstria de Transformao, da Formao Bruta de 1968-1979
Capital Fixo e a parcela da FBCF sobre o PIB no Brasil por perodo histrico 1950/ 1979. Mdia 22.85 4.21 4.30 8.31 14.68 36.02 13.65 8.83
Em percentuais, R$ constantes de 1980. Desvio Padro 1.61 0.91 1.74 1.74 1.42 6.15 0.95 0.97
1980-1989
Variao do Mdia 18.55 2.25 2.94 5.19 13.36 27.85 12.51 5.52
Variao do Variao da FBCF/PIB
PIB real ind. Desvio Padro 2.45 0.39 0.96 0.97 1.64 2.64 1.25 1.18
PIB real (%) FBCF real (%) (%)
Transformao (%) 1990-2006
1950-1967 Mdia 14.58 2.08 1.14 3.22 11.75 21.64 8.66 5.07
Mdia 6.23 7.65 7.05 18.34 Desvio Padro 1.04 0.47 0.58 0.93 1.39 6.79 2.00 1.14
Desvio Padro 2.97 5.21 10.12 1.96
1968-1979 Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE e IPEA.
Mdia 8.93 9.89 10.81 22.85
Desvio Padro 2.91 4.45 7.35 1.61
1980-1989
Mdia 3.01 1.89 0.52 18.55 Grfico 1 Variao real anual do Produto Interno Bruto, do Produto da Indstria da Transforma-
Desvio Padro 4.61 7.04 11.97 2.45
o (valor adicionado) e da Formao Bruta de Capital Fixo 1950/ 2006.
1990-2006
Em percentuais, R$ constantes de 1980.
Mdia 2.27 1.59 1.41 14.58
Desvio Padro 2.50 4.96 7.39 1.04

Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE e IPEA.

Tabela 2 Formao Bruta de Capital Fixo por investidor Setor Pblico (Administrao Pblica
e Empresas Estatais Federais) e Setor Privado , Parcela da FBCF do Setor Pblico sobre o total
e FBCF por tipo (Construo e Mquinas e Equipamentos) 1950/ 2006.
Em percentuais do PIB, R$ constantes de 1980 (exceto parcela da FBCF sobre o PIB no Brasil).

FBCF por investidor (% do PIB) FBCF por tipo

Setor Pblico (% do PIB) (% do PIB)
Setor
Setor p-
Adminis- Estatais Setor privado blico/ Mqui-
FBCF/ trao (% do FBCF Cons- nas e
PIB (%) pblica federais pblico
total PIB) total truo equipa- Fonte: Elaborao prpria a partir de IPEA.
(%) mentos

1950-1967
Mdia 18.34 4.35 1.22 5.58 12.70 31.07 11.40 6.57
Desvio Padro 1.96 0.71 0.74 1.02 2.56 7.69 1.32 0.82
64 Cristina Fres de Borja Reis
Grfico 2 Variao Real da Formao Bruta de Capital Fixo total, do Setor Pblico e Privado, em
mdia mvel de 6 anos 1950/ 2002. Em percentuais, R$ constantes de 1980.
Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE e IPEA. Setor pblico no inclui estatais estaduais e
municipais, pois no foi possvel extra-las da FBCF privada. Dados de 1966 a 1969 e 2003 a
2006 no estavam disponveis.
Grfico 3 Participao da Formao Bruta de Capital Fixo das Empresas Estatais do Governo
Federal por setores de atividade econmica 1950/ 2006. Em percentuais do PIB, R$ constan-
tes de 1980.
Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE. Os dados para 1966-1969 e 2003-2006 no
estavam disponveis.
Investimento pblico e desenvolvimento econmico 65
A expanso dos investimentos pblicos: 1950 a 1979
A partir da segunda guerra mundial, o uxo de investimentos da economia brasileira
voltou-se mais produo domstica. Esses anos foram o perodo nal da industria-
lizao restringida.5 O governo Vargas (1950-1954) implementou o plano SALTE em
1951 (objetivava sanar problemas da sade, alimentao, transportes e energia), que
causou elevao nos gastos da administrao pblica e ampliou a concesso de crdi-
to. Foram realizados grandes projetos de infra-estrutura com apoio, a partir de 1952,
do ento criado Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE).
Os investimentos do plano SALTE foram nanciados pelas receitas cambiais,
emisso de moeda e por emprstimos externos particularmente, aqueles para pro-
jetos de infra-estrutura liberados pelo Eximbank em 1950. Os investimentos em in-
fra-estrutura eram liderados pelo Estado sob o argumento de que os altos riscos e
o controle de tarifas dos servios de utilidade pblica dicultavam que esses em-
preendimentos fossem feitos pelo setor privado. O ciclo tecnolgico internacional
da vez - do petrleo, indstria automobilstica e outros bens domsticos durveis
- chegou ao Brasil apenas aps a instalao desta infra-estrutura. Os dispndios nesta
infra-estrutura foram fortemente inuenciados pela presso do capital internacional,
principalmente das empresas multinacionais em busca de novos mercados e posies
monopolistas para os seus produtos.
No governo de Juscelino Kubitschek, de 1956 a 1960, o recm criado Conselho
de Desenvolvimento elaborou o Plano Qinqenal de Metas, cujos objetivos eram
ampliar a participao do setor pblico na formao de capital (com foco em energia,
transporte, alimentao, indstrias de base e educao) e estimular o investimento
privado, gerando emprego para elevar o padro de vida da populao. Nesse per-
odo, o PIB cresceu 9,43% ao ano e o Estado exerceu uma substancial demanda por
investimento, de forma a sustentar a demanda efetiva e controlar o ciclo econmico.
De acordo com Orenstein & Sochaczenski (1990), o nanciamento dos investi-
mentos do Plano de Metas era oriundo 50% do governo, 35% de fundos privados e
15% de agncias pblicas. Os capitais externos foram facilitados por polticas de capi-
tais, que foram importantes para nanciar a FBCF. Lessa (1981) apud idem aponta que
as componentes internas do nanciamento daquele plano teriam sido principalmente
a emisso de meios de pagamento e a concesso de crdito bancrio. Com relao
ao nanciamento das estatais, especicamente no caso de infra-estrutura, Ferreira &
5 Termo cunhado por Cardoso de Mello, 1983.
66 Cristina Fres de Borja Reis Investimento pblico e desenvolvimento econmico 67

Maliagros (1999) armam que nos anos cinqenta, o BNDE foi o agente de nancia- Do grco 2 depreende-se que a FBCF pblica e privada esteve muito correla-
mento mais importante. cionada, ainda que com defasagem, na maioria dos anos das dcadas de cinqenta
O interregno entre 1961 e 1964 foi de baixo crescimento e perda do dinamismo e sessenta. Contudo, esta relao no parece to evidente na dcada de setenta. Re-
do processo de industrializao, com inao alta (ndice de Preo ao Consumidor jeitando-se o argumento ortodoxo de crowding out, no qual a substituio de investi-
- FIPE em 80,5%). Uma possvel causa de inexo pode ter sido o arrefecimento da mento privado por pblico deriva da elevao do custo do investimento ocasionado
FBCF em relao aos anos anteriores. Em novembro de 1964, na ditadura militar, o pela deteriorao das contas pblicas (teoria neoclssica), acredita-se que o compor-
Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) logrou crescimento de 4,2% ao ano tamento menos direto entre o investimento pblico e o privado deveu-se ao papel de
e a conteno da inao, alm de ter lidado com os entraves de nanciamento e sustentar o ciclo assumido pela poltica de investimentos do governo nessa poca e
expanso tecnolgica. Houve uma grande reforma tributria, que elevou considera- que acarretava, com defasagem de um perodo, numa reao do investimento priva-
velmente a arrecadao via aumento de impostos e alterao das fontes de nancia- do na mesma direo. Apenas de 1978 a 1980 a oposio entre as tendncias perdura
mento, implementando a emisso de ttulos da dvida pblica. Em 1960-1964 o dcit por mais de uma ano, pois o investimento privado sofreu grande queda durante a
pblico era nanciado quase totalmente por emisso de moeda, j em 1966, quase crise e o investimento pblico foi expandido.
totalmente por ttulos da dvida pblica. Sobre o nanciamento das estatais do PAEG O crescimento do PIB nos anos setenta levou a baixas taxas de desemprego e
at 1975, mais da metade dos recursos provinha das receitas prprias das mesmas, avanou apoiado no re-investimento de lucros, com aproveitamento da capacidade
pois as tarifas pblicas seguiram uma poltica realista. ociosa, da ampliao dos incentivos scais e de crdito, do arrocho salarial, entre ou-
Algumas inexes importantes nas contas do setor pblico brasileiro acontece- tros. A despeito da crise do petrleo ao nal de 1973 e da piora nos termos de troca,
ram entre 1950 e 1967. Primeiramente, houve descolamento das despesas primrias a taxa anual de investimento, em mdia 24,04% do PIB entre 1974 e 1979, possibilitou
(cerca de 20%), em ritmo de acelerao, em relao carga tributria bruta , que se o crescimento de 6,75% ao ano, com nfase nas indstrias bsicas, notadamente nos
manteve inferior primeira e somente se acelerou quando da reforma do PAEG (pas- setores de bens e capital, eletrnica pesada, insumos bsicos, continuando o processo
sou de um patamar mdio de 20% at 1964 para 25% at o nal da dcada de setenta). de substituio de importaes. Esses investimentos zeram parte do II Plano Na-
Os gastos em custeio mantiveram-se relativamente estveis. A FBCF da administrao cional de Desenvolvimento (II PND), que juntamente com a abundncia de capital
pblica em termos do PIB decresceu de 1950 at 1956, mas depois voltou a ascender, externo mantiveram o desenvolvimento sem desvalorizar o cmbio, o que impediria
enquanto as transferncias e assistncia previdenciria se elevaram mais signicati- importaes de bens e capital e matrias-prima. O peso da FBCF do setor pblico
vamente apenas durante os anos de PAEG. J de 1968 a 1979, a carga tributria bruta nessa fase o maior da histria brasileira recente e a sustentao por anos consecuti-
do governo brasileiro manteve-se em um patamar prximo a 25% do PIB. Por sua vez, vos de altas taxas de crescimento e da FBCF/ PIB congurou um processo de desen-
a despesa primria em proporo do PIB, aps uma elevao para 27% ao nal dos volvimento. Estes efeitos dos investimentos e da sua alocao dependiam, conforme
anos sessenta, exibiu uma tendncia de queda para nveis de 22% at 1979. arma Medeiros (2007), de um regime monetrio, cambial e scal favorecedor do
A evoluo do crescimento do PIB entre 1968 e 1979 registrou altas taxas de alto crescimento.
variao anuais, oscilando entre 4,84% e 13,71%. Como possvel vericar no grco Houve, sem embargo, crescente participao das empresas estatais na compo-
1, o desempenho do PIB guardou, de um lado, relao praticamente idntica com o sio da FBCF, superior administrao pblica a partir de 1974. Entre 1950 e 1965,
do PIB da indstria da transformao, tal qual aconteceu entre 1950 e 1967. De outro as variaes da FBCF do setor pblico seguiam exatamente as variaes da FBCF da
lado, a variao do PIB esteve mais fortemente correlacionada com a variao da administrao pblica, pois muitas empresas estatais estavam sendo criadas na poca
FBCF do que na fase anterior. A taxa de variao real da FBCF mais acentuada foi em e ainda participavam pouco do total investido pelo governo federal. Em 1976, a FBCF
1973, de 20%, data do auge do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). Seus das estatais atingiu seu maior valor relativo da histria, 7,26% do PIB, o que se deveu
programas principais eram as polticas scal e monetria de estmulo demanda via expanso de escala das j existentes, proliferao de empresas e ao surgimento de
crdito, subsdios e incentivos scais. grandes holdings setoriais. As principais fontes de recursos das estatais em 1974-1975
68 Cristina Fres de Borja Reis
eram: lucros e depreciao (recursos internos) - que representavam 50,5% do total de
recursos; as receitas vinculadas do tesouro - 12,3%; os subsdios do tesouro - 10,2%; os
emprstimos de logo prazo internos (principalmente do BNDE) - 8,3%; a subscrio de
aes - 1,8%; e os emprstimos externos de longo prazo - 16,9% (Trebat, 1983, p. 88).
Ao longo do perodo, estabeleceu-se o trip do modelo econmico do Estado
Desenvolvimentista, com o setor pblico presente nas atividades de grandes inves-
timentos sem retorno de curto-prazo (indstria de base e infra-estrutura), o grande
capital privado nas atividades de mo de obra intensiva (alimentos, txtil, metal-me-
cnico) e as multinacionais nas de maior intensidade de capital (qumica, eletrnica,
automobilstica).
Tal como se observa no grco 3, entre 1950 e 1965, a FBCF de empresas estatais
federais que mais cresceu foi a da indstria da transformao, com um primeiro pico
em 1954, uma trajetria ascendente a partir de 1956 at 1962 e outro pico em 1965.
Esse comportamento do setor de indstria da transformao deveu-se aos investi-
mentos do Plano de Metas, que se concentraram no setor industrial, com destaque
para a produo qumica e mineral, onde se incluam a produo e o reno de petrleo tenta signicou transferncias de recursos para o exterior e um novo comportamento
e a extrao de minrio de ferro. Os outros setores que se destacaram foram o de ener-
gia e o de transportes, este ltimo com maior parcela em proporo ao PIB em 1958 e
1959. Deve-se tomar o crescimento dos investimentos em indstria da transformao
como uma particularidade crucial do Estado Desenvolvimentista. O aumento destes
investimentos sinalizou a disposio do Estado em atuar no somente em setores
tradicionais, como o de infra-estrutura, mas em outras atividades que inuenciam na
congurao do sistema produtivo do pas.
Mas em contraste com o que se observou entre 1950 e 1965, a partir de 1976 a
indstria da transformao j no era o principal setor de investimentos pblicos.
Os setores de energia, comunicaes e transportes receberam grande incremento de
investimentos, sendo que o aporte de investimentos das estatais federais foi maior re-
lativamente aos outros setores em energia em 1971 e 1977, transportes em 1970, 1978
e 1979; e comunicaes em 1976.
guisa do ciclo nanceiro internacional nos anos setenta, o expediente dos em-
prstimos externos para nanciamento, mesmo que no Brasil tenha sido para ns
produtivos, tratou-se de um sobre-endividamento. Em 1979, quando aumentaram os
juros internacionais, todo o esquema de sobre-endividamento que os pases perif-
ricos engoliram entrou em erupo e levou-os profunda crise. A dvida externa
registrada evoluiu 25,7% ao ano entre 1968 e 1979. Em 1967 ela era fundamentalmente
pblica (73,1%), em 1973 era 64,1% privada e em 1979 tornou a ser pblica (67,6%).
Investimento pblico e desenvolvimento econmico 69
O endividamento externo no se constituiu como o motor principal do investimento
das estatais durante o milagre econmico, mas o foi no perodo do II PND, pois
a retrao das receitas prprias causadas pela defasagem tarifria aps 1975 foi so-
lucionada com emprstimo externo, vis--vis um cenrio de liquidez de capitais no
exterior.
A retrao dos investimentos pblicos: 1980 a 2006
O grco 1 mostra que entre 1980 e 1989 as taxas de crescimento do PIB real, do PIB
real da indstria da transformao e da FBCF real tiveram grande relao entre si. A
FBCF do setor pblico e do privado evoluram conjuntamente (ver grco 2). As par-
ticipaes das duas variveis sobre o PIB possuem uma trajetria geral descendente,
com um vale nos anos de 1984 e 1985. E notrio que os valores da FBCF do setor
pblico so bastante inferiores aos observados nos anos anteriores.
A ruptura do nanciamento externo ao nal dos anos setenta e comeo dos oi-
do setor pblico. Para superar a crise do balano de pagamentos do incio da dcada,
o governo recorreu ao FMI e a outras instituies internacionais. Concederam um
emprstimo de cerca de US$ 6 bilhes ao Brasil, com a contrapartida de expandir as
exportaes e adotar metas internas contracionistas, principalmente no que se refe-
ria ao gasto pblico. O governo, por um lado, intensicou polticas para viabilizar
o supervit comercial, tais como renncia scal e subsdios para o setor exportador.
De outro lado, arcou como nus dos juros da dvida e arrochou gastos. Aps 1981 as
nanas pblicas passaram a ser observadas pelo resultado operacional do governo,
que descontava as parcelas de correo monetria e cambial da dvida da Necessi-
dade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP). At ento as empresas estatais no
entravam na apurao dos resultados do setor pblico. A limitao do crescimento
dos seus investimentos nominais possibilitou que o governo promovesse o ajuste do
contnuo endividamento lquido do governo derivado da crescente carga de juros
reais implcita na dvida pblica. Aps 1985 a receita operacional das estatais se re-
cuperou devido s polticas de discriminao de preos e de vendas antecipadas de
produtos e servios.
Porm, a Constituio Federal de 1988 enreceu os gastos da Unio porque au-
mentou as vinculaes das receitas (92% comprometido), porm excluiu os setores de
infra-estrutura, cortando uma srie de fundos diretamente atrelados s empresas esta-
tais. Ora, tal deciso, de natureza poltica, reetiu uma orientao menos intervencio-
70 Cristina Fres de Borja Reis
nista do Estado em atividades empresariais diretas. A nova lei repercutiu fortemente
sobre a FBCF do setor pblico. No entanto, xou-se o repasse das receitas da unio
para estados e municpios em 25%, o que conferiu a essas esferas maior liberdade para
realizar investimento em atividade empresarial. Se nas dcadas de sessenta e setenta
as estatais federais eram muito mais importantes como componente da FBCF do go-
verno, detendo dois teros da FBCF pblica, passaram a ser at menos signicantes do
que a FBCF da administrao pblica, tal qual ocorrera na dcada de cinqenta, tempo quando os investimentos pblicos zeraram por causa das privatizaes. Verica-se,
em que muitas empresas estatais estavam sendo constitudas. Tomando as mdias do
perodo, o setor produtivo estatal teve uma queda anual de investimento de 6,21%,
enquanto a administrao pblica e o setor privado tiveram um crescimento, respecti-
vamente, de 2,81% e 1,65% nesses dez anos da histria brasileira.
As receitas tributrias do governo nos anos oitenta equivaleram, em mdia, a
24,86% do PIB. A evoluo das receitas foi ascendente entre 1980 e 1983 e de 1985 para
1986. Provavelmente porque, no primeiro caso, promoveu-se um forte arrocho scal
como uma das medidas para sair da crise e, em 1986, por causa do reaquecimento da
economia e do represamento temporrio da inao. As despesas primrias da ad-
ministrao pblica mantiveram-se aqum das receitas at 1987, diferentemente do va, os processos de privatizao foram interrompidos. Todavia, as linhas gerais da
que ocorrera no perodo entre 1968-1979, quando superaram as receitas tributrias,
principalmente devido ao aumento das despesas de custeio. A FBCF evoluiu tal qual
as despesas primrias, exceto em 1989.
Por suposto, o regime macroeconmico adotado pelo Brasil estava em sintonia
com as tendncias neoliberais impostas sobre os pases perifricos, que tambm be-
neciavam a elite nanceira, ncleo do grupo de interesses em ascenso no poder.
O mandato do presidente Jos Sarney (1985-1990) atravessou os anos de melhor de-
sempenho do PIB, todavia com alta inao e sem deagrar um ciclo de desenvolvi-
mento. Diversos planos de estabilizao e pacotes scais foram implementados, mas
eles contiveram a inao apenas temporariamente. Durante o mandato de Fernando
Collor de Mello, iniciaram-se os processos de abertura comercial e nanceira, em ade-
so s polticas macroeconmicas do Consenso de Washington. A Poltica Industrial o PIB, o produto da indstria da transformao e a FBCF variaram conjuntamente
de Comrcio Exterior (PICE) lanou o Plano Nacional de Desestatizao (PND) e im-
plementou reformas tarifrias e de comrcio exterior, focalizando a diminuio das
restries de importaes. O PND pretendia promover um novo desenho industrial
e do perl dos gastos pblicos. A poltica de comrcio externo foi um dos principais
fatores para a transformao da estrutura produtiva e da insero externa brasileira.
O grco 3 demonstra a evoluo dos investimentos das estatais federais em
diferentes atividades, que em sua maioria tiveram trajetrias descendentes e abaixo
Investimento pblico e desenvolvimento econmico 71
de 1% do PIB. A indstria da transformao voltou a ser a atividade com maior par-
cela da FBCF, tal qual o foi no comeo da industrializao, porque inclui a Petrobras.
O setor de energia tambm obteve um pico de investimento em 1998 e, em seguida,
estagnou em 0,2% do PIB. O setor de transportes, o qual teve parte negociada em
concesses, manteve um patamar bastante baixo de investimentos. J as telecomuni-
caes foram o item mais importante da FBCF das estatais federais entre 1990 e 1997,
tambm, a supresso dos gastos em minerao em 1997, quando as reformas deste
setor foram concludas.
As privatizaes se relacionaram intimamente com a entrada de IDE (70% foi
relativo mudanas patrimoniais, associadas principalmente s privatizaes, de
acordo com Bielschowsky (2002)), uma vez que o capital privado internacional foi o
principal comprador das empresas estatais vendidas. Porm, este uxo de IDE no
foi to signicativo comparativamente participao do Brasil no IDE mundial entre
1976 e 1985.
Durante 2003 e 2006, perodo do primeiro mandato de Luis Incio Lula da Sil-
poltica macroeconmica foram quase integralmente mantidas e o investimento p-
blico em infra-estrutura permaneceu estagnado. Como a infra-estrutura confere com-
petitividade indstria e conduz mudana estrutural, com a deteriorao desses
investimentos, se vislumbrava, no curto prazo, a degradao das condies opera-
cionais, principalmente dos servios relacionados s exportaes, e no longo prazo,
a estagnao da capacidade e do volume de produo. Isso porque a no vericao
dos investimentos pblicos, que funcionam como demanda autnoma da economia,
no invocariam altas taxas de inverses do setor privado, principalmente nos setores
capital-intensivos.
Assim, o desempenho econmico entre 1990 e 2006 foi inferior ao da dcada
perdida, com variao mdia do PIB real de 2,27% ao ano. No grco 1 se v como
ao longo do perodo em baixos patamares. A FBCF obteve variao negativa em 6
anos da srie, o PIB da indstria da transformao tambm obteve em 3 anos e o
PIB em 2 anos (1990 e 1992). A vertiginosa queda da participao do setor pblico
na FBCF dos anos noventa em diante derivou tanto da reduo do investimento das
empresas estatais, quanto da administrao pblica. Comparando-se os perodos,
em 1968/1979, a FBCF real mdia das estatais federais era de 4,30% do PIB, 2,94%
em 1980/1989 e entre 1990 e 2006 esse indicador foi reduzido para apenas 1,14%
72 Cristina Fres de Borja Reis
(ver tabela 2). Se as privatizaes tivessem se reetido em manuteno ou aumento
dos investimentos conforme o discurso da poca apontava, no se observaria uma
trajetria de franca diminuio da FBCF total. E ainda, a maioria dos investimentos
vericados destinou-se modernizao, no criando capacidade produtiva. Destar-
te, o investimento em proporo do PIB manteve-se abaixo dos 17% e, de acordo
com Carneiro (2002), caracterizou-se por ciclos de curta durao e baixo poder de
encadeamento. Retomando a discusso terica sobre o efeito de substituio ou de
complementaridade do investimento pblico e privado, pode-se inferir que o de-
crscimo sistemtico dos investimentos do setor produtivo estatal culminou na que-
da nos investimentos privados.
A carga tributria bruta exibiu uma trajetria ascendente nos anos noventa, (de
cerca de 24,4% em 1991para 32,2% em 2002) associada aos ganhos de arrecadao
logrados com o Plano Real e a recuperao, ainda que tmida, do crescimento. A des-
pesa primria, por sua vez, aumentou de 31,1% em 1991 at atingir seu pice de 36,9%
em 1998, para diminuir a partir de ento. O declnio relativo das despesas realizou-se
base da reduo do custeio e da FBCF, a despeito do aumento das transferncias e
assistncia previdenciria. Entre 1999 e 2003, o Plano de Estabilizao Fiscal possibi-
litou que o governo federal elevasse o supervit primrio atravs de aumento das re-
ceitas mais do que proporcional ao de despesas correntes. Um dos eixos importantes
da estabilidade scal foi a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, que conteve
os gastos das esferas pblicas em prol de uma adequao s receitas. Contudo, o
dcit operacional se manteve por causa da emisso de dvida pblica, porm sem
reativar a demanda efetiva porque afetava apenas a riqueza nanceira.
A explicao principal sobre a reduo dos investimentos federais no nal dos
anos oitenta e incio dos noventa reside naquela mudana implementada na Consti-
tuio Federal de 1988. A partir de ento, os outros determinantes mais importantes
so os relativos ao regime macroeconmico. Mas tal reduo dos investimentos como
forma de obter o supervit scal foi possvel, logicamente, porque os resultados da
atividade empresarial do governo so includos no clculo dos resultados operacio-
nais. As autoridades brasileiras solicitaram ao FMI a no incluso dos investimentos
xos no clculo. Aps dois anos de negociao, de acordo com Giambiagi (2004),
aceitaram a reduo da meta de supervit scal em 0,15% do PIB para um conjun-
to especco de investimentos. O fundo concordou, tambm, com certo relaxamento
nos investimentos da Petrobras (FMI, 2004). Naturalmente essas pequenas conces-
ses no ajudaram a expandir a FBCF pblica, sobretudo por causa da permanncia
do regime scal.
Investimento pblico e desenvolvimento econmico 73
Por outro lado, o governo Lula procurou contrabalancear as medidas restritivas
ao investimento atravs do BNDES e das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs). O banco
lanou novos programas focando o setor de bens de capital, mas que no geraram
resultados de forte incremento nos investimentos. Do mesmo modo, at 2006 as PPPs
no foram expressivas, de forma que no se converteram num fator de alavancagem
da taxa de investimento da economia.
Os relatrios sobre ajuste scal formulados pelo FMI (2004, 2005) reconhecem
que as reformas e a liberalizao nos setores de infra-estrutura na Amrica Latina no
compensaram a queda do investimento pblico pelo investimento privado, contudo
atribuem a soluo exibilizao dos outros gastos pblicos e maior ecincia
nos investimentos pblicos, mantendo-se as metas de equilbrio scal. O argumento
aqui defendido o de que sem a mudana desse regime macroeconmico, ser difcil
aumentar o investimento pblico.
Assim, trs comentrios devem ser explicitados sobre o processo de privatiza-
o e o declnio do investimento pblico em infra-estrutura. O primeiro o de que
os objetivos tericos das privatizaes no primeiro mandato de FHC reordenar a
posio estratgica do Estado, reduzir a despesa pblica, retomar o investimento e
modernizar estas empresas e fortalecer o mercado de capitais contrastaram com a
prtica, que foi mesmo desonerar o ajuste scal e nanciar a conta corrente. Carneiro
(2007) arma que ao longo da dcada de noventa, as privatizaes renderam mais
de 100 bilhes de dlares, o que representou cerca de 18% do PIB, usados principal-
mente para manter o regime monetrio-cambial e para esterilizar os esqueletos
(da ordem de 4,3% do PIB). Mesmo assim, a relao dvida/PIB continuou se ele-
vando, principalmente por causa dos juros. O segundo comentrio o de que a so-
luo de privatizar revelou-se despropositada, no somente porque suas premissas
eram equivocadas (e assim, os resultados foram insatisfatrios, sem lograr aumento
da FBCF), mas como tambm porque a desvalorizao cambial de 1999 retirou a
urgncia da privatizao. Ou seja, ela foi usada apenas como medida para manter
um regime macroeconmico recessivo e insustentvel, de acordo com os interesses
do capital internacional. O terceiro o de que medidas de carter de curto-prazo e
sem planejamento estratgico, na maioria das vezes, so fracassadas e agravam as
diculdades de um pas para se desenvolver. A regulao de vrios setores aps a
privatizao foi mal feita (e mais voltada aos interesses privados do que da socieda-
de) e resultou, por exemplo, na crise energtica e em aumento das tarifas ao consu-
midor. Enquanto isso, os gargalos de infra-estrutura permanecem e travam o setor
produtivo privado.
74 Cristina Fres de Borja Reis Investimento pblico e desenvolvimento econmico 75

Concluses poltica monetria com juros baixos e pr-crdito. Em adio, foram uma particulari-
dade crucial do Estado Desenvolvimentista as maiores taxas de investimento pblico

O que se pretendeu deixar claro, do ponto de vista terico, que o em indstria da transformao, pois o governo aprofundou sua interveno sobre a

investimento pblico possui papel essencial para o desenvolvimento na medida em congurao do sistema produtivo do pas e sua capacidade de sustentao da de-

que induz maior investimento privado, conforme forem as polticas macroeconmi- manda. A atuao do governo foi, destarte, fundamental para iniciar a superao do

cas e a restrio externa. Esta relao se d por quatro mecanismos principais, dois problema tpico da economia retardatria, o do atraso tecnolgico. Vale ressaltar que,

pelo lado da demanda e dois pelo lado da oferta. Do lado da demanda, o investimen- em cada poca, a forma de atuao do Estado moldou-se de forma conveniente aos

to pblico ocasiona investimento privado induzido, primeiramente, pelo efeito multi- grupos de interesses nacionais e internacionais (os da vanguarda do ciclo tecnolgi-

plicador e, em segundo lugar, pela expanso e integrao fsicas do mercado interno, co) no poder. No caso do investimento pblico, esta relao direta, pois se trata de

principalmente atravs da infra-estrutura. Do lado da oferta, o investimento pblico uma varivel poltica.

e a poltica de compras das empresas estatais constituem-se em demanda autnoma A nova congurao do poder a partir dos anos oitenta, conforme discutiu-se

que incentiva o uso de capacidade ociosa ou a extenso da capacidade produtiva de na seo 2.2, adotou uma poltica econmica que causou o declnio da FBCF pbli-

setores que de outra forma no teriam estmulos para crescerem. Alm disso, os servi- ca, um importante motivo para as menores taxas de crescimento econmico entre

os do investimento pblico, principalmente de infra-estrutura, rendem uma reduo 1980 e 2006. Nos anos oitenta no Brasil, a grande ruptura no padro do crescimento

dos custos de produo do setor privado, sendo capazes de incentivar, portanto, a deu-se em paralelo com a transformao do papel do Estado. O regime macroecon-

produtividade e a oferta das empresas. mico fundamentado no receiturio liberal progressivamente eliminou os mecanis-

A partir desta perspectiva terica, a anlise dos investimentos pblicos no Brasil mos de interveno na economia e diminuiu o investimento pblico. De 1990 a 2006,

entre 1950 e 1979 comprovou o resultado esperado de seus efeitos para trs e para os processos de abertura, o regime macroeconmico, as reformas e as privatizaes

frente sobre os investimentos privados. Sempre que houve uma expanso da FBCF causaram grande declnio da participao do investimento das empresas estatais em

direcionada para as atividades capital e tecnolgico intensivas, impactou-se direta- relao ao PIB, mas como o investimento privado no recuperou os patamares ante-

mente e positivamente o produto industrial e, assim, as taxas de crescimento do PIB riores de FBCF, a competitividade e o dinamismo do setor produtivo nacional foram

e o processo de desenvolvimento econmico. Desse modo, a FBCF, o produto da in- prejudicados.

dstria de transformao e o PIB guardaram estreita conexo ao longo de quase todo Assim, o declnio dos investimentos e, portanto, das taxas de crescimento, que

o perodo, exceto em meados dos anos setenta, quando o II PND implementou uma se vericaram at 2006 poderiam se reverter atravs de intervenes polticas em prol

poltica de investimentos agressiva para sustentar a demanda. A formao, ainda que do investimento pblico, mas devem estar em consonncia com um regime macro-

incompleta, da indstria capital intensiva, dinamizou a economia atravs do aumento econmico apropriado para a promoo do desenvolvimento. As polticas pblicas,

da produtividade e seus efeitos de arrasto sobre outros setores. No entanto, nem sem- alm de seu papel estratgico para o desenvolvimento, tm tambm o importante pa-

pre os ganhos de produtividade foram acompanhados de elevao dos salrios reais pel distributivo, que se revela mais ou menos justo do ponto de vista social de acordo

e, portanto, o desenvolvimento no implicou redistribuio acentuada da renda. com os grupos de interesse que detiverem o poder.

Conforme visto, no Brasil entre 1950 a 1979, as decises polticas e jurdicas

facilitaram o aumento do investimento pblico, por isso houve enorme expanso das
empresas estatais e a construo de mecanismos variados para o seu nanciamen- Referncias bibliogrficas
to, destacando-se a vinculao de tributos s suas receitas. Paralelamente, na maior
BELLOC, M.; VERTOVA, P. (2004) How Does Public Investment Aect Economic Growth in
parte do perodo o regime macroeconmico operava polticas pr expanso da FBCF
HIPC? An Empirical Assessment. Quaderni n. 416, Universit degli Studi di Siena, Di-
domstica, como a poltica de cmbio seletiva, a poltica scal expansionista e a
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76 Cristina Fres de Borja Reis Investimento pblico e desenvolvimento econmico 77

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