La Participacion Ciudadana en La Democracia

4 Cuadernos de Divulgacin
de la Cultura Democrtica
LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN LA DEMOCRACIA
Mauricio Merino
4 Cuadernos de Divulgacin
de la Cultura Democrtica
L A PARTICIPACIN CIUDADANA
EN LA DEMOCRACIA
Mauricio Merino
Mauricio Merino
LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN LA DEMOCRACIA
Instituto Nacional Electoral
Consejero Presidente
Dr. Lorenzo Crdova Vianello
Consejeros Electorales
Lic. Enrique Andrade Gonzlez
Mtro. Marco Antonio Baos Martnez
Mtra. Adriana Margarita Favela Herrera
Mtra. Beatriz Eugenia Galindo Centeno
Dr. Ciro Murayama Rendn
Dr. Benito Nacif Hernndez
Dr. Jos Roberto Ruiz Saldaa
Lic. Alejandra Pamela San Martn Ros y Valles
Mtro. Arturo Snchez Gutirrez
Lic. Javier Santiago Castillo
Secretario Ejecutivo
Lic. Edmundo Jacobo Molina
Contralor General
C.P.C. Gregorio Guerrero Pozas
Director Ejecutivo de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica

Mtro. Roberto Heycher Cardiel Soto
La participacin ciudadana en la democracia

Mauricio Merino
Primera edicin INE, 2016
D.R. 2016, Instituto Nacional Electoral

Viaducto Tlalpan nm. 100, esquina Perifrico Sur
Col. Arenal Tepepan, 14610, Mxico, Ciudad de Mxico
ISBN de la coleccin: 978-607-9218-44-7

ISBN: 978-607-9218-68-3
Impreso en Mxico/Printed in Mexico

Distribucin gratuita. Prohibida su venta
Contenido
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Participacin: los contornos de la palabra . . . . . . . . . . . 9
Representacin poltica y participacin ciudadana . . . 19
Los cauces de la participacin ciudadana . . . . . . . . . . . 35
Participacin ciudadana y gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Los valores de la participacin democrtica . . . . . . . . . 65
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Sobre el autor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Presentacin
E l Instituto Federal Electoral, a travs de su Direccin Ejecutiva

de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, publica la colec-
cin Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica con el
propsito de contribuir a la comprensin de la democracia como
forma de gobierno y estilo de vida. En respuesta a una invitacin
del Instituto, destacados acadmicos en materia poltica y electo-
ral han elaborado estos textos. Su amplio dominio sobre los temas
abordados aporta interesantes elementos para el anlisis y la discu-
sin del proceso de construccin permanente de la cultura poltica
democrtica. Esta coleccin pretende estimular la consolidacin de
las prcticas y los ideales democrticos en nuestro pas.
En este nmero de la coleccin, redactado por Mauricio Merino, se

expone de manera a la vez sencilla y profunda la indisoluble relacin
entre la democracia y la participacin ciudadana. Del estudio se deriva
que la construccin y consolidacin de la primera es una tarea que
involucra no slo a las instituciones gubernamentales y a los partidos,
9
Mauricio Merino
sino tambin, y de manera destacada, a los ciudadanos, por lo que su

participacin responsable y voluntaria es una condicin imprescindi-
ble de los regmenes democrticos.
Mauricio Merino parte del anlisis conceptual de la participacin

y contina con la evolucin histrica de las formas de participacin
que acompaan a las instituciones polticas hasta el surgimiento
de la democracia representativa, el derecho al sufragio y las liber-
tades polticas modernas. Relaciona la participacin con otros tres
conceptos fundamentales de la teora poltica: la representacin, la
legitimidad y la gobernabilidad. Seala el actual reto planteado a
las polticas y la administracin pblicas ante la creciente partici-
pacin ciudadana. Por ltimo, ratifica la relevancia de valores como
la responsabilidad, la tolerancia, la solidaridad y la justicia como
elementos ticos y polticos para la participacin ciudadana en la
democracia.
Por la calidad de su contenido y su forma de exposicin, este

nmero de la coleccin seguramente alcanzar el propsito de
difundir y afianzar la cultura democrtica, compromiso y vocacin
del Instituto Federal Electoral.
Agustn Ricoy Saldaa

Secretario General del Instituto Federal Electoral
10
Participacin: los contornos de la palabra
P ocos trminos se usan con ms frecuencia en el lenguaje poltico

cotidiano que el de participacin. Y quiz ninguno goza de me-
jor fama. Aludimos constantemente a la participacin de la sociedad
desde planos muy diversos y para propsitos muy diferentes, pero
siempre como una buena forma de incluir nuevas opiniones y pers-
pectivas. Se invoca la participacin de los ciudadanos, de las agrupa-
ciones sociales, de la sociedad en su conjunto, para dirimir problemas
especficos, para encontrar soluciones comunes o para hacer confluir
voluntades dispersas en una sola accin compartida. Es una invoca-
cin democrtica tan cargada de valores que resulta prcticamente
imposible imaginar un mal uso de esa palabra. La participacin suele
ligarse, por el contrario, con propsitos transparentes pblicos en el
sentido ms amplio del trmino y casi siempre favorables para quie-
nes estn dispuestos a ofrecer algo de s mismos en busca de propsi-
tos colectivos. La participacin es, en ese sentido, un trmino grato.
11
Mauricio Merino
Sin embargo, tambin es un trmino demasiado amplio como

para tratar de abarcar todas sus connotaciones posibles en una
sola definicin. Participar, en principio, significa tomar parte:
convertirse uno mismo en parte de una organizacin que rene a
ms de una sola persona. Pero tambin significa compartir algo
con alguien o, por lo menos, hacer saber a otros alguna noticia.
De modo que la participacin es siempre un acto social: nadie
puede participar de manera exclusiva, privada, para s mismo. La
participacin no existe entre los anacoretas, pues slo se puede
participar con alguien ms; slo se puede ser parte donde hay una
organizacin que abarca por lo menos a dos personas. De ah que
los diccionarios nos anuncien que sus sinnimos sean coadyuvar,
compartir, comulgar. Pero al mismo tiempo, en las sociedades
modernas es imposible dejar de participar: la ausencia total de par-
ticipacin es tambin, inexorablemente, una forma de compartir
las decisiones comunes. Quien cree no participar en absoluto, en
realidad est dando un voto de confianza a quienes toman las deci-
siones: un cheque en blanco para que otros acten en su nombre.
Ser partcipe de todos los acontecimientos que nos rodean es, sin
embargo, imposible. No slo porque aun la participacin ms sen-
cilla suele exigir ciertas reglas de comportamiento, sino porque, en
el mundo de nuestros das, el entorno que conocemos y con el que
establecemos algn tipo de relacin tiende a ser cada vez ms extenso.
No habra tiempo ni recursos suficientes para participar activamente
en todos los asuntos que producen nuestro inters. La idea del ciu-
dadano total, se que toma parte en todos y cada uno de los asuntos
que ataen a su existencia, no es ms que una utopa. En realidad, tan
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imposible es dejar de participar porque aun renunciando se partici-

pa, como tratar de hacerlo totalmente. De modo que la verdadera
participacin, la que se produce como un acto de voluntad indivi-
dual en favor de una accin colectiva, descansa en un proceso previo
de seleccin de oportunidades. Y al mismo tiempo, esa decisin de
participar con alguien en busca de algo supone adems una decisin
paralela de abandonar la participacin en algn otro espacio de la
interminable accin colectiva que envuelve al mundo moderno.
De ah que el trmino participacin est inevitablemente ligado a

una circunstancia especfica y a un conjunto de voluntades huma-
nas: los dos ingredientes indispensables para que esa palabra adquie-
ra un sentido concreto, ms all de los valores subjetivos que suelen
acompaarla. El medio poltico, social y econmico, en efecto, y los
rasgos singulares de los seres humanos que deciden formar parte de
una organizacin, constituyen los motores de la participacin: el
ambiente y el individuo, que forman los anclajes de la vida social.
De ah la enorme complejidad de ese trmino, que atraviesa tanto
por los innumerables motivos que pueden estimular o inhibir la
participacin ciudadana en circunstancias distintas, como por las
razones estrictamente personales psicolgicas o fsicas que empu-
jan a un individuo a la decisin de participar. Cuntas combina-
ciones se pueden hacer entre esos dos ingredientes? Es imposible
saberlo, pues ni siquiera conocemos con precisin en dnde est la
frontera entre los estmulos sociales y las razones estrictamente gen-
ticas que determinan la verdadera conducta humana. No obstante,
la participacin es siempre, a un tiempo, un acto social, colectivo,
y el producto de una decisin personal. Y no podra entenderse, en
13
Mauricio Merino
consecuencia, sin tomar en cuenta esos dos elementos complemen-

tarios: la influencia de la sociedad sobre el individuo, pero sobre
todo la voluntad personal de influir en la sociedad.
II
Hay un difcil equilibrio, pues, entre las razones que animan a la

gente a participar y sus posibilidades reales de hacerlo. Pero tam-
bin entre el ambiente que les rodea y su voluntad de intervenir de
manera activa en ciertos asuntos pblicos. Si como dice Fernando
Savater un conocido filsofo espaol la poltica no es ms que
el conjunto de razones que tienen los individuos para obedecer o
para sublevarse,1 la participacin ciudadana se encuentra a medio
camino entre esas razones. Y nunca se da en forma pura: as como
el ciudadano total es una utopa, tambin es prcticamente
imposible la participacin idntica de todos los individuos que
forman las sociedades de nuestros das. Aunque el entorno pol-
tico sea el ms estimulante posible, y aunque haya un propsito
compartido por la gran mayora de la sociedad en un momento
preciso, habr siempre quienes encuentren razones ms poderosas
para abstenerse que para participar. Y aun en medio de la parti-
cipacin puesta en marcha, algunos aportarn ms esfuerzo, ms
tiempo o ms recursos que los dems. De modo que a pesar de
las buenas credenciales del trmino, la participacin tampoco est
a salvo de los defectos humanos: del egosmo, del cinismo, de la
1
Fernando Savater, Poltica para Amador, Ariel, Madrid, 1992, p. 41.
14
enajenacin de los individuos. De aqu el primer dilema que plan-

tea el trmino: no todos quieren participar aunque puedan, y no
todos pueden hacerlo aunque quieran.
Pero adems, la participacin no puede darse en condiciones de

perfecta igualdad: igual esfuerzo de todos, para obtener beneficios
o afrontar castigos idnticos. No slo es imposible que cada indi-
viduo participe en todo al mismo tiempo, sino que tambin lo es
que todos los individuos desempeen exactamente el mismo papel.
En cualquier organizacin, incluso entre las ms espontneas y ef-
meras, la distribucin de papeles es tan inevitable como la tenden-
cia al conflicto. Siempre hay, por lo menos, un liderazgo y algunos
que aportan ms que otros. De la congruencia de estmulos exter-
nos surgidos del ambiente en el que tiene lugar la organizacin
colectiva, y de motivos individuales para participar, surge natural-
mente la confrontacin de opiniones, de necesidades, de intereses
o de expectativas individuales frente a las que ofrece un conjunto
de seres humanos reunidos. No se puede participar para obtener,
siempre, todo lo que cada individuo desea. Lo que quiere decir que
los propsitos de la organizacin colectiva slo excepcionalmente
coinciden a plenitud con los objetivos particulares de los individuos
que la conforman: entre las razones que animan a cada persona a
participar, y las que produce una organizacin de seres humanos,
hay un puente tendido de pequeas renuncias individuales. Y de
aqu el segundo dilema del trmino: la participacin no puede darse
sin una distribucin desigual de aportaciones individuales, ni puede
producir, invariablemente, los mismos resultados para quienes deci-
den formar parte de un propsito compartido.
15
Mauricio Merino
III
A pesar de todo, la idea de la participacin suele gozar de mejor fama

que la otra palabra que sirve para explicar el funcionamiento de la
democracia contempornea: la representacin. De hecho, el auge que
han cobrado muchos de los mecanismos participativos en nuestros
das no se entendera cabalmente sin asumir la crtica paralela que se
ha formulado a ese otro concepto. Segn esa crtica, participamos por-
que nuestros representantes formales no siempre cumplen su papel de
enlace entre el gobierno y los problemas puntuales de una porcin
de la sociedad; participamos dice esa crtica para cuidar los intere-
ses y los derechos particulares de grupos y de personas que se diluyen
en el conjunto mucho ms amplio de las naciones; participamos, en
una palabra, para corregir los defectos de la representacin poltica
que supone la democracia, pero tambin para influir en las decisiones
de quienes nos representan y para asegurar que esas decisiones real-
mente obedezcan a las demandas, las carencias y las expectativas de
los distintos grupos que integran una nacin. La representacin es un
trmino insuficiente para darle vida a la democracia.
Sin embargo, representacin y participacin forman un matrimo-

nio indisoluble en el hogar de la democracia. Ambos trminos se
requieren inexorablemente. Cuando aquella crtica a las formas tra-
dicionales de representacin democrtica lleg al extremo de recla-
mar una democracia participativa capaz de sustituirla, olvid por
lo menos dos cosas: una, que la participacin no existe de manera
perfecta, para todos los individuos y para todos los casos posibles;
olvid los dilemas bsicos que ya comentamos. Pero olvid tambin
16
otra cosa: que la verdadera representacin no puede existir, en la

democracia, sin el auxilio de la forma ms elemental de la parti-
cipacin ciudadana: los votos del pueblo. Ninguna representacin
democrtica puede darse sin la participacin de los electores, del
mismo modo en que no existe forma alguna de participacin colec-
tiva en que no haya al menos de manera embrionaria un cierto
criterio representativo. En el hogar democrtico, ambas formas se
entrelazan de manera constante, y en primer lugar, a travs de los
votos: la forma ms simple e insustituible, a la vez, de participar en
la seleccin de los representantes polticos.
Esto no quiere decir, sin embargo, que la participacin ciudadana se

agote en las elecciones. Ni significa tampoco que los votos sean la ni-
ca forma plausible de darle vida a la participacin democrtica. Para
que esa forma de gobierno opere en las prcticas cotidianas, es cierta-
mente indispensable que haya otras formas de participacin ciudadana
ms all de los votos. Pero tampoco puede haber democracia sin un
cuadro bsico de representantes polticos. Hace tiempo que desapa-
reci la posibilidad de volver a una especie de democracia directa, sin
representantes entre la sociedad y el gobierno, sin partidos polticos
y sin parlamentos legislativos. La participacin que realmente puede
tener cabida en las sociedades modernas es la que comienza por la
seleccin de representantes a travs de los partidos polticos, y que slo
ms tarde atraviesa tambin por las instituciones, las organizaciones
polticas y sociales, y los ciudadanos que estn dispuestos a defender
sus intereses frente a los dems. Dicho de otra manera: la participacin
entendida como una forma de controlar y moderar el poder inevitable-
mente otorgado a los representantes polticos.
17
Mauricio Merino
IV
Pero cmo funciona esa participacin en las sociedades modernas?

Para responder esta pregunta, es preciso volver al principio: funcio-
na de acuerdo con el entorno poltico y con la voluntad individual
de quienes deciden participar. No hay recetas. En cada pas y en
cada circunstancia la participacin adopta formas distintas, y cada
una de ellas genera a su vez resultados singulares. Llevada al extre-
mo, esa respuesta tendra que considerar los motivos individuales de
todas y cada una de las personas que, en un momento dado, toman
la decisin de romper la barrera de la vida privada para participar
en asuntos pblicos. Pero tambin tendra que tomar en cuenta las
condiciones polticas que rodean la participacin: las motivaciones
externas que empujan o desalientan el deseo de formar parte de
una accin colectiva, y el entramado que forman las instituciones
polticas de cada nacin. La participacin entendida como una rela-
cin operante y operada, como lo dira Hermann Heller, entre la
sociedad y el gobierno:2 entre los individuos de cada nacin y las
instituciones que le dan forma al Estado.
Aquel puente entre representacin y participacin polticas,

que en principio apareca construido con votos, se desdobla as en
una gran variedad de relaciones distintas, formada por mltiples
intercambios recprocos entre las autoridades formales y los ciu-
dadanos organizados. Intercambios de todo tipo, animados por
toda clase de razones peculiares, que finalmente le dan vida a la
2
Cfr. Hermann Heller, Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1942.
18
democracia. De modo que si bien el principio bsico de la organi-

zacin democrtica consiste en la eleccin libre de los representan-
tes polticos, la participacin ciudadana hace posible extender ese
principio ms all de los votos. Convertirla en algo ms que una
sucesin de elecciones y, de paso, enlazar los procesos electorales
con las decisiones polticas cotidianas.
La participacin, pues, no es suficiente para entender la dinmica

de la democracia. Pero sin participacin, sencillamente la democracia
no existira. Una cosa son las modalidades que adopta, sus lmites
reales y las enormes expectativas que suelen acompaarla. Otra cosa
es que produzca siempre resultados plausibles o que est atrapada por
una dosis inevitable de desigualdad. Incluso, que el exceso de parti-
cipacin lleve al caos social, tanto como su anulacin definitiva al
autoritarismo sin mscaras.
Pero lo que debe quedar claro es que la democracia requiere siem-

pre de la participacin ciudadana: con el voto y ms all de los votos.
Invito al lector a dedicar unos minutos ms para tratar de calar

un poco ms hondo en los vericuetos de este concepto. Veremos
primero su relacin tensa pero constante con la otra idea demo-
crtica, la de representacin, y echaremos un vistazo a su evolucin.
Luego nos detendremos en algunos de los detalles que supone la
participacin ciudadana en un rgimen democrtico. Y terminare-
mos con una revisin breve de las posibilidades, pero tambin de las
dificultades, que plantea esa idea para el gobierno de todos los das.
19
Representacin poltica
y participacin ciudadana
C omencemos por aclarar un punto importante: no hay concep-

tos de la llamada ciencia poltica que no hayan sufrido cambios
con el correr de los tiempos. Lo que hoy conocemos con el nombre
de democracia se parece muy poco a lo que significaba en pocas
anteriores. Y lo mismo ha ocurrido con otras ideas de igual rele-
vancia para el tema que nos ocupa: ciudadanos, elecciones, soberana,
legitimidad, etctera. Todas las palabras que usamos para explicar
nuestra convivencia poltica han servido para nombrar realidades
muy diferentes, segn la poca en que se hayan empleado. Y no
siempre han sido vistas con el mismo entusiasmo. Por el contrario,
hubo un tiempo muy largo en que la democracia se consider como
una forma lamentable de gobierno. Con frecuencia se recuerda que
Aristteles, por ejemplo, pensaba que se trataba de una mala desvia-
cin del rgimen republicano: una desviacin demaggica, puesta
21
Mauricio Merino
al lado de la oligarqua y de la tirana como formas perversas de

gobernar las ciudades. Pero se olvida que despus de los clsicos
griegos pues en ese punto, con matices, coincidan casi todos,
la opinin general sobre ese concepto no mejor mucho. Los de-
cretos del pueblo escribi Aristteles son como los mandatos del
tirano, porque pasan siempre por encima de las leyes vlidas para
todos los ciudadanos. Eso es culpa de los demagogos, agregaba, que
resuelven los asuntos pblicos con el apoyo de una multitud que les
obedece.3 Pero mucho tiempo despus, en 1795, Kant repiti casi
exactamente las mismas palabras: la democracia escribi es nece-
sariamente un despotismo, porque las multitudes no estn califica-
das para gobernar con la razn sino con sus impulsos. Y todava en
el primer tercio de nuestro siglo, Ortega y Gasset se segua quejando
de la rebelin de las masas como un mal signo para el futuro.
Durante muchsimo tiempo, contado en miles de aos, la pala-

bra clave no fue democracia, sino repblica. No era que los filsofos
prefirieran siempre que el pueblo se mantuviera al margen de los
asuntos de la poltica, sino que vean con temor que las leyes pasaran
inadvertidas para una confusa asamblea de multitudes beligeran-
tes. No vean con buenos ojos la participacin. No era lo mismo
entregar el poder al pueblo, para que ste lo ejerciera a travs de
deliberaciones multitudinarias controladas por unos cuantos, que
convertir al gobierno en una repblica: en asunto de todos. Haba
entre ambos conceptos una diferencia de matiz que tampoco debe-
ra pasar inadvertida para nosotros: tanto los antiguos como la gran
3
Aristteles, La poltica, Libro Cuarto, Porra, Mxico, 1985, pp. 221-226.
22
mayora de los pensadores modernos crean que la participacin de

los ciudadanos tena que someterse a ciertas reglas de comporta-
miento para evitar que las asambleas condujeran al caos. Y es que
la palabra democracia significaba para ellos lo que nosotros califica-
ramos hoy como asamblesmo. En cambio, lo que ellos entendan
como gobierno republicano estaba mucho ms cerca de nuestra
concepcin democrtica actual. Mucho ms cerca, pero todava
lejos de lo que hoy entendemos al invocar la idea de la democracia.
II
La diferencia fundamental est en los procesos electorales. Entre

los antiguos no caba ni remotamente la idea de que todas las per-
sonas fueran iguales ante la ley, y que tuvieran el mismo derecho a
participar en la seleccin de sus gobernantes. No todos gozaban de
la condicin de ciudadanos. Era necesario haber nacido dentro de
un estrato especfico de la sociedad, o haber acumulado riquezas
individuales, para tener acceso a la verdadera participacin ciuda-
dana. Las ciudades griegas ms civilizadas practicaban, ciertamente,
la democracia directa que algunos polticos contemporneos pro-
claman. Pero en esas ciudades no haba ninguna dificultad para
distinguir entre representacin y participacin, porque la asamblea
abarcaba a todas las personas que gozaban de la condicin ciudada-
na. No eran muchos y, en consecuencia, podan hacerlo. De ah que
tampoco celebraran elecciones para nombrar cargos pblicos sino
sorteos: todos los ciudadanos eran iguales y no haba razn alguna
para distinguir a nadie con el voto mayoritario. De modo que en
23
Mauricio Merino
esas ciudades tampoco haba conflictos entre mayoras y minoras,

pues las decisiones se tomaban por consenso. La representacin y la
participacin aparecan, as, fundidas en una sola asamblea: todos
los ciudadanos se representaban a s mismos y todos estaban obliga-
dos a la participacin colectiva.
Sin embargo, no slo el tamao de aquellas ciudades haca posi-

ble esa forma de democracia directa, sino sobre todo la distincin
previa de quienes gozaban de la condicin ciudadana. De ah que,
en rigor, las decisiones estuvieran realmente en manos de una mino-
ra selecta. Y de ah tambin que la democracia, entendida ahora
como la participacin efectiva de todos los habitantes de la ciudad
y no slo de quienes pertenecan al rango de ciudadanos, resulta-
ra para aquellos filsofos una forma perversa de gobernar.
Para que la democracia se haya convertido en un rgimen de

igualdad y de libertad para todos los seres humanos, sin distincin
de clase social, raza o sexo, hubo que recorrer prcticamente toda la
historia hasta ya bien entrado el siglo en el que ahora vivimos. Has-
ta hace muy poco tiempo, el gobierno de una repblica, aun en el
mejor de los casos, estaba reservado para unos cuantos. Y el ltimo
obstculo ideolgico hacia la ampliacin universal de la democracia
como patrimonio comn se rompi apenas hace unos aos, cuando
las mujeres ganaron finalmente el derecho a votar y a ser votadas.
Subrayo que era un obstculo ideolgico, porque en la gran mayora
de los pases del mundo la democracia sigue siendo todava una
aspiracin. Si se mira hacia todos los pases del orbe y no slo hacia
el occidente de mayor desarrollo, se observar claramente que esa
24
forma de gobierno sigue siendo privilegio de unas cuantas naciones.

Y si bien las ideas democrticas han ganado un considerable terreno,
no ha sido fcil pasar al mbito de los hechos.
III
La idea de que los procesos electorales forman el ncleo bsico

del rgimen democrtico, en efecto, atraves por la formacin de
partidos polticos y por una larga mudanza de las ideas parale-
las de soberana y legitimidad, que costaron no pocos conflictos
a la humanidad. Procesos todos que tuvieron lugar en distintos
puntos del orbe durante el siglo pasado y que estuvieron ligados,
finalmente, a la evolucin del Estado y de las formas de gobierno,
como los ltimos recipientes de las tensiones y de los acuerdos
entre los seres humanos. Es una historia muy larga y compleja
como para tratar de contarla en la brevedad de estas lneas. Pero lo
que s interesa subrayar es que la relacin actual entre representa-
cin poltica y participacin ciudadana es relativamente reciente,
y que todava hay cabos sueltos que tienden a confundir ambos
procesos en la solucin cotidiana de los conflictos polticos.
El ms frecuente y el ms riesgoso es la tendencia recurrente a

plantear ambos trminos como ideas antagnicas. Hubo un tiempo
muy largo en que esto no ocurra as: de hecho, la representacin
poltica significaba, en todo caso, la forma ms acabada de parti-
cipacin de los ciudadanos. Hasta antes de las revoluciones de
independencia de los Estados Unidos y de las ideas surgidas de la
25
Mauricio Merino
Revolucin francesa, no exista la representacin democrtica en el

sentido que ahora le damos a esa palabra, sino otra de carcter org-
nico: se representaban los grupos organizados a travs de su oficio,
de sus actividades profesionales, frente al poder estatuido. En el lar-
go periodo de la Edad Media, la representacin no estaba fundida
a la idea de participar en la toma de decisiones comunes como en
las antiguas ciudades griegas, sino sometida a la voluntad final de
los reyes y de los monarcas que posean la soberana del Estado. En
consecuencia, la representacin tampoco estaba asociada a las tareas
de gobierno: lo que se representaba, en todo caso, era la voluntad de
ciertos grupos estamentales para obtener los favores del prncipe
soberano. De modo que la sociedad no formaba parte de las deci-
siones, sino que acaso intentaba influir en ellas a travs de sus muy
variados representantes. Para decirlo en trminos llanos, la repre-
sentacin estaba confundida con lo que ahora entenderamos como
participacin: era una forma de sustituir la presencia de los intereses
aislados ante la soberana del rey, pero nunca de formar parte en
las decisiones finales tomadas por el gobierno. Por qu? Porque la
soberana del gobernante no provena del pueblo, sino de la heren-
cia. No era la voluntad popular la que haba llevado a la formacin
del gobierno, sino los ancestros del poderoso y, en ltima instancia,
la voluntad de Dios.
En cambio, la representacin moderna refleja como nos dice

Giovanni Sartori una transformacin histrica fundamental:4 no
slo porque el concepto de soberana se traslad de las casas reales
4
Giovanni Sartori, Elementos de teora poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1992, p. 230.
26
hacia la voluntad popular, sino porque los gobernantes y los esta-

mentos dejaron de representarse a s mismos para comenzar a repre-
sentar los intereses mucho ms amplios de una nacin. Y es en este
punto donde comienza a plantearse la separacin y, al mismo tiem-
po, la convivencia entre las ideas de representacin poltica y parti-
cipacin ciudadana. Si para las antiguas ciudades griegas participar
y representarse eran una y la misma cosa, y para el largo periodo
medieval slo caba la representacin de Dios a travs de los reyes y
su voluntad personal de escuchar a veces a ciertos representantes del
pueblo, para nosotros ya no cabe la idea de la representacin ms
que ligada al gobierno: nuestros representantes son nuestros gober-
nantes, y slo pueden ser nuestros gobernantes si efectivamente nos
representan. Se trata de la primera idea cabalmente democrtica que
acu la humanidad y hasta la fecha sigue siendo la ms importante
de todas: arrebatarle el mando poltico, la soberana, a un pequeo
grupo de gobernantes para trasladarlo al conjunto del pueblo. De
ah la importancia de aquellas revoluciones americana y francesa de
finales del siglo xviii: nunca, antes de ellas, se haba gestado un movi-
miento poltico de igual trascendencia para darle el poder al pueblo.
IV
Aquella idea no distingui clases sociales ni diferencias raciales, pero

ya haban pasado los tiempos si es que alguna vez los hubo realmen-
te en que el pueblo poda presentarse en una asamblea pblica a
tomar decisiones. La democracia que defendieron los llamados revo-
lucionarios liberales no era una democracia acotada a las fronteras
27
Mauricio Merino
estrechas de una pequea comunidad, sino otra destinada al gobier-

no de naciones enteras. De modo que fue preciso crear parlamentos
para darle curso a la representacin popular e instaurar mtodos y
procedimientos para elegir a los nuevos representantes. Y con ellos
surgieron, naturalmente, nuevas dificultades: algunas se resolvieron
paulatinamente durante el siglo anterior y otras, como veremos ms
adelante, siguen sin tener una respuesta vlida para todos.
El primer problema que se afront fue la calidad misma de la

representacin: a quines representaban los miembros de los nue-
vos parlamentos del mundo moderno? A quienes los haban elegido
de manera directa como una reminiscencia de aquellos estamen-
tos que funcionaron durante la Edad Media, o a toda la nacin?
Fue un problema complejo que atravesaba por la vieja confusin
entre las formas de participacin y de representacin que venan
de atrs. Si los parlamentos haban arrebatado la soberana a los
monarcas, entonces los representantes no podan serlo ms que de
todo el pueblo pues, de lo contrario, mucha gente se hubiese queda-
do al margen de las decisiones ms importantes. Pero las tradiciones
feudales todava pesaban mucho al comenzar el siglo pasado, de
modo que no fue sencillo y todava hay quienes siguen discutien-
do ese punto romper la lgica del llamado mandato imperativo.
Es decir, deshacer la confusin entre la representacin poltica de
todo el pueblo, y la participacin especfica de determinados gru-
pos de inters ante el gobierno. Me explico: el mandato imperativo
supone que los diputados de un parlamento fueron electos por un
determinado grupo de ciudadanos y que, en consecuencia, ese dipu-
tado solamente es responsable ante ellos: es su representante, y no
28
el representante de toda una nacin. Se trata de una lgica impeca-

ble, ciertamente, si no fuera porque est detrs aquella idea clave de la
democracia que ya comentamos: el gobierno como el representante de
todo el pueblo. Atenidos al mandato imperativo, en cambio, esa idea
clave se vendra abajo, pues el gobierno y los parlamentos se converti-
ran en una especie de patrimonio exclusivo de quienes pudieran hacer
triunfar a sus diputados. Ya no habra igualdad entre los ciudadanos
sino una competencia feroz por la defensa de intereses parciales a travs
de representantes electos. Y la representacin de la soberana popular
se habra convertido en otra forma de participacin indirecta. Pero sin
rey, quin tomara las decisiones finales?
De ah que la mayor parte de los pases que paulatinamente fue-

ron adoptando la formacin de parlamentos democrticos haya pro-
hibido, expresamente, el uso del mandato imperativo. De acuerdo
con esas prohibiciones, los diputados llegan a serlo por la votacin
parcial de los ciudadanos, sin duda, pero una vez en el parlamento
han de representar a toda la nacin. Y de ah tambin que el acuerdo
bsico est en la aceptacin de los procedimientos electorales: los
ciudadanos pueden participar en la eleccin de sus representantes
polticos, pero al mismo tiempo estn llamados a aceptar los resul-
tados de los comicios. De modo que el puente que une a la repre-
sentacin con la participacin est construido, en principio, con los
votos libremente expresados por el pueblo. No se ha inventado otra
forma ms eficaz para darle sentido a la idea de la soberana popu-
lar: los votos de los ciudadanos para elegir representantes comunes,
es decir, la competencia abierta y libre entre candidatos distintos,
obligados a representar al conjunto de los ciudadanos que conviven
29
Mauricio Merino
en una nacin. Aceptar el mandato imperativo, o cualquier otra

forma de seleccionar a los representantes que no hubiese sido el
voto de los ciudadanos, habra destruido la idea misma de la sobe-
rana arrancada a los monarcas de ayer. Los representantes polticos,
en una democracia moderna, lo son de todos los ciudadanos por
voluntad de todos los ciudadanos. Significa esto que slo pueden
ser representantes populares quienes ganen su puesto por unanimi-
dad de votos? No. Lo que significa es que todos los ciudadanos han
aceptado los procedimientos que supone la democracia. Han acep-
tado que hay opiniones distintas, y que la nica forma civilizada de
dirimirlas es a travs de los votos. En otras palabras: como todos
tienen derecho a ser representados, pero no todos quieren que los
represente la misma persona, deciden entonces ir a elecciones. Pero
quien las gana debe saber que no slo representa a sus electores sino
a todos los ciudadanos.
Paradjicamente, sin embargo, ese mtodo lgicamente impecable

ha sido la fuente de numerosas dificultades para las democracias
modernas. Durante el siglo xix, en efecto, no solamente se consoli-
d la idea bsica de la soberana popular sino que paulatinamente se
fue ensanchando tambin el concepto de ciudadana hasta abarcar
ya bien entrado el siglo xx a todas las personas con derechos ple-
nos que conviven en una nacin. Pero tambin nacieron los parti-
dos polticos: la forma ms acabada que ha conocido la humanidad
para conducir los mltiples intereses, aspiraciones y expectativas de
30
la sociedad hacia el gobierno, y tambin para hacer coincidir las

distintas formas de representacin democrtica con las de partici-
pacin ciudadana.
Los partidos surgieron como una necesidad de organizacin pol-

tica en los Estados Unidos, y pronto cobraron carta de identidad
en todos los pases que haban adoptado formas democrticas de
gobierno. Fueron instrumentos idneos para reunir y encauzar a los
mltiples grupos de inters que se dispersaban por las naciones y
que complicaban la lgica simple de la democracia, pero al mismo
tiempo se fueron convirtiendo en los protagonistas principales de
esa forma de gobierno. Hoy es casi imposible concebir a la demo-
cracia sin la intermediacin de los partidos polticos. Pero su pre-
sencia es mucho ms un fenmeno propio de nuestro siglo que de
un pasado remoto, mientras que su actuacin como engranes indis-
pensables de la democracia no siempre ha sido motivo de elogios.
Nadie ha imaginado otra herramienta poltica capaz de sustituirlos
con xito, pero tampoco han pasado inadvertidas sus limitaciones ni
las nuevas dificultades que han trado a esa forma ideal de gobierno.
Y en particular, en lo que se refiere a los lazos entre representacin y
participacin ciudadana.
Norberto Bobbio, por ejemplo, ha escrito que la verdadera

democracia de nuestros das ha dejado de cumplir algunas de las
promesas que se formularon en el pasado y ha culpado a los par-
tidos polticos de haberse convertido en una de las causas princi-
pales de esa desviacin. Pero antes que l, otros intelectuales ya
haban advertido sobre la tendencia de los partidos a convertirse
31
Mauricio Merino
en instrumentos de grupo ms que en portadores de una amplia

participacin ciudadana. Y ahora mismo, uno de los problemas
tericos y prcticos de mayor relevancia en las democracias occi-
dentales consiste en evitar que las grandes organizaciones partidis-
tas se desprendan de la vida cotidiana de los ciudadanos. Al final
del siglo xx, han vuelto incluso los debates sobre los mandatos
imperativos que, como vimos, acompaaron el surgimiento de
los primeros atisbos de democracia. Y han nacido tambin dudas
nuevas sobre el verdadero papel de los partidos polticos como
conductores eficaces de las mltiples formas de participacin ciu-
dadana que se han gestado en los ltimos aos. De ah, en fin, que
no pocos autores hayan acabado por contraponer los trminos de
representacin y de participacin como dos vas antagnicas en la
construccin de la democracia. Pero realmente lo son?
La crtica ms importante que se ha formulado a los partidos

polticos es su tendencia a la exclusin: los partidos polticos, se
dice, son finalmente organizaciones diseadas con el propsito
explcito de obtener el poder. Y para cumplir ese propsito, en
consecuencia, esas organizaciones estn dispuestas a sacrificar los
ideales ms caros de la participacin democrtica. La importancia
que los partidos le otorgan a sus propios intereses, a su propio
deseo de conservar el mando poltico por encima de los intereses
ms amplios de los ciudadanos constituye, de hecho, el argumento
ms fuerte que se ha empleado por los crticos del llamado rgimen
de partidos. De l se desprenden otros: la supremaca de los lderes
partidistas sobre la organizacin misma que representan; la conso-
lidacin institucional de ciertas prcticas y decisiones excluyentes
32
sobre la voluntad soberana, mucho ms abstracta, de la nacin;

los privilegios que los miembros de los partidos se conceden a
s mismos, y que le conceden tambin a ciertos grupos aliados
a ellos, como la burocracia gubernamental, las grandes empresas
que suelen financiarlos o las grandes organizaciones sindicales que
les ofrecen votos; o la falta de transparencia en el ejercicio de sus
poderes y del dinero que se les otorga para cumplir su labor.5
Todas esas crticas parten del mismo principio: la distancia que

tiende a separar a los lderes de los partidos polticos del resto de
los ciudadanos. Y todas aluden, a su vez, al problema del mandato
imperativo que ya conocemos.
Pero ms all del inters natural que esas crticas podran des-
pertarnos, lo que importa destacar en estas notas es que todas ellas
parten de una sobrevaloracin del papel desempeado por los par-
tidos polticos en las sociedades modernas. Ciertamente, el primer
puente que une a la representacin poltica con la participacin de
los ciudadanos en los asuntos comunes es el voto. Sin elecciones,
simplemente no habra democracia. Podra haber representacin
como tambin vimos, pero esa representacin no respondera
a la voluntad libre e igual de los ciudadanos. No sera una repre-
sentacin soberana, en el sentido moderno que esta palabra ha
adoptado. Y ciertamente, tambin, en las democracias modernas
los ciudadanos suelen votar por los candidatos que les propo-
nen los partidos polticos. Son ellos los que cumplen el papel de
5
Vase Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1986, pp. 16-26.
33
Mauricio Merino
intermediarios entre la voluntad de los electores y la formacin del

gobierno. Pero la democracia no se agota en las elecciones: con-
tina despus a travs de otras formas concretas de participacin
ciudadana, que slo ataen tangencialmente a los partidos polti-
cos. Despus de las elecciones, los partidos han de convertirse en
gobierno: en asunto de todos y, en consecuencia, han de someterse
a los otros controles ciudadanos que tambin exige la democra-
cia. No digo que aquellas crticas sobre los partidos sean falsas.
Todas ellas cuentan con abundantes ejemplos en cualquiera de las
democracias modernas. Pero ninguna de ellas ha aportado razones
suficientes para prescindir de ellos, ni mucho menos para cancelar
la existencia misma de la democracia. Por fortuna, frente a esa
doble tendencia partidista a la exclusin y al mandato imperativo,
la misma democracia ha producido anticuerpos: otros medios para
impedir que esas tendencias destruyan la convivencia civilizada.
VI
Para saber si un rgimen es democrtico, pues, hace falta encon-

trar en l algo ms que elecciones libres y partidos polticos. Por
supuesto, es indispensable la ms ntida representacin poltica
de la voluntad popular y para obtenerla, hasta ahora, no hay
ms camino que el de los votos y el de los partidos organizados,
pero al mismo tiempo es preciso que en ese rgimen haya otras
formas de controlar el ejercicio del poder concedido a los gober-
nantes. No slo las que establecen las mismas instituciones gene-
radas por la democracia, con la divisin de poderes a la cabeza,
34
sino tambin formas especficas de participacin ciudadana. Si

la representacin y la participacin se separaron como conse-
cuencia del desarrollo poltico de la humanidad, las sociedades
de nuestros das las han vuelto a reunir a travs del ejercicio coti-
diano de las prcticas democrticas. El voto es el primer puen-
te, pero detrs de l siguen las libertades polticas que tambin
acu el siglo pasado y que se han profundizado con el paso del
tiempo. De modo que, en suma, la democracia no se agota en los
procesos electorales, ni los partidos polticos poseen el monopo-
lio de la actividad democrtica.
Ya desde principios de los aos setenta, Robert Dahl haba

sugerido un pequeo listado para constatar que las democracias
modernas son mucho ms que una contienda entre partidos pol-
ticos en la bsqueda del voto. Entre ocho puntos distintos, slo
dos de ellos aludan a esa condicin necesaria, pero insuficiente.
Los otros seis se referan a la libertad de asociacin de los ciudada-
nos para participar en los asuntos que fueran de su inters; a la ms
plena libertad de expresin; a la seleccin de los servidores pbli-
cos, con criterios de responsabilidad de sus actos ante la sociedad;
a la diversidad de fuentes pblicas de informacin; y a las garantas
institucionales para asegurar que las polticas del gobierno depen-
dan de los votos y de las dems formas ciudadanas de expresar
las preferencias.6 Para Dahl, como para muchos otros, en efecto
la representacin inicial ha de convertirse despus en una gran
variedad de formas de participacin, tanto como la participacin
6
Robert Dahl, La poliarqua (participacin y oposicin), Tecnos, Madrid, 1980, p.15.
35
Mauricio Merino
electoral ha de llevar a la representacin ciudadana en los rganos

de gobierno. Dos trminos que en las democracias modernas han
dejado de significar lo mismo, pero que se necesitan recproca-
mente: participacin que se vuelve representacin gracias al voto,
y representacin que se sujeta a la voluntad popular gracias a la
participacin cotidiana de los ciudadanos.
36
Los cauces de la participacin ciudadana
E n las sociedades democrticas, pues, la participacin ciudadana

es la pareja indispensable de la representacin poltica. Ambas
se necesitan mutuamente para darle significado a la democracia. No
obstante, la primera es mucho ms flexible que la segunda y es tam-
bin menos conocida, aunque su nombre se pronuncie con ms
frecuencia. En este captulo revisaremos algunas de las razones que
explican esa paradoja aparente: la participacin como un mtodo
que le da vida a la democracia, pero que al mismo tiempo suele
complicar su existencia. Por qu? En principio, porque una vez
separada de la representacin a la que debe su origen, la participa-
cin se vuelve irremediablemente un camino de doble sentido: de
un lado, sirve para formar a los rganos de gobierno pero, de otro,
es utilizada para influir en ellos, para controlarlos y, en no pocas
ocasiones, para detenerlos. En otras palabras: la participacin es in-
dispensable para integrar la representacin de las sociedades demo-
37
Mauricio Merino
crticas a travs de los votos, pero una vez constituidos los rganos
de gobierno, la participacin se convierte en el medio privilegiado
de la llamada sociedad civil para hacerse presente en la toma de de-
cisiones polticas.
Antes vimos que no slo se participa a travs de las elecciones.

Ahora hay que agregar que sin esa forma de participacin todas las
dems seran engaosas: si la condicin bsica de la vida democrtica
es que el poder dimane del pueblo, la nica forma cierta de asegurar
que esa condicin se cumpla reside en el derecho al sufragio. Es una
condicin de principio que, al mismo tiempo, sirve para reconocer
que los ciudadanos han adquirido el derecho de participar en las
decisiones fundamentales de la nacin a la que pertenecen. Ser ciu-
dadano, en efecto, significa en general poseer una serie de derechos
y tambin una serie de obligaciones sociales. Pero ser ciudadano en
una sociedad democrtica significa, adems, haber ganado la prerro-
gativa de participar en la seleccin de los gobernantes y de influir en
sus decisiones. De aqu parten todos los dems criterios que sirven
para identificar la verdadera participacin ciudadana. Sin duda, hay
otras formas de participacin en las sociedades no democrticas,
que incluso pueden ser ms complejas y ms apasionantes. No obs-
tante, las que interesan a estas lneas son las que pueden tener lugar
en la democracia. Es decir, aquellas actividades legales emprendidas
por ciudadanos que estn directamente encaminadas a influir en la
seleccin de los gobernantes y/o en las acciones tomadas por ellos.7
7
La definicin es de Sidney Verba, Norman H. Nie y Jae-On Kin, Participation and Political
Equality. A Seven Nation Comparison, University of Chicago Press, 1978, p. 46.
38
Quienes aportan esta definicin sugieren, tambin, que en

general pueden ser reconocidas cuatro formas de participacin
poltica de los ciudadanos:8 desde luego, la que supone el ejercicio
del voto; en segundo lugar, las actividades que realizan los ciuda-
danos en las campaas polticas emprendidas por los partidos o en
favor de algn candidato en particular; una tercera forma de par-
ticipar reside en la prctica de actividades comunitarias o de accio-
nes colectivas dirigidas a alcanzar un fin especfico; y finalmente,
las que se derivan de algn conflicto en particular.9 En dnde
est la diferencia de fondo entre esas cuatro formas de participa-
cin ciudadana? Est en la doble direccin que ya anotbamos
antes: no es lo mismo participar para hacerse presente en la inte-
gracin de los rganos de gobierno que hacerlo para influir en las
decisiones tomadas por stos, para tratar de orientar el sentido de
sus acciones. Aunque la participacin ciudadana en general siem-
pre se refiere a la intervencin de los particulares en actividades
pblicas, en tanto que portadores de determinados intereses socia-
les,10 nunca ser lo mismo votar que dirigir una organizacin para
la defensa de los derechos humanos, o asistir a las asambleas con-
vocadas por un gobierno local que aceptar una candidatura por
8
Algunos especialistas opinan que no es lo mismo la participacin poltica que la participa-
cin ciudadana. Quiz tengan razn, pero la mayor parte de la bibliografa sobre el tema no
les ayuda: cuando los ciudadanos se organizan para influir, de hecho participan en la vida
poltica. Y esto es lo que realmente nos interesa en el marco de la democracia: la vida pblica
de las sociedades, mucho ms que las actividades privadas que realicen los ciudadanos.
9
Sidney Verba et al., op. cit.
10
La definicin es de Nuria Cunill, Participacin ciudadana, Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (clad), Caracas, 1991, p. 56.
39
Mauricio Merino
alguno de los partidos polticos. Pero en todos los casos, a pesar

de las obvias diferencias de grado que saltan a la vista, el rasgo
comn es el ejercicio de una previa condicin ciudadana asentada
claramente en el Estado de derecho. Sin ese rasgo, la participacin
ciudadana deja de serlo para convertirse en una forma de rebelda
desde abajo, o de movilizacin desde arriba.
La participacin ciudadana supone, en cambio, la combinacin

entre un ambiente poltico democrtico y una voluntad individual
de participar. De los matices entre esos dos elementos se derivan
las mltiples formas y hasta la profundidad que puede adoptar la
participacin misma. Pero es preciso distinguirla de otras formas de
accin poltica colectiva: quienes se rebelan abiertamente en contra
de una forma de poder gubernamental no estn haciendo uso de sus
derechos reconocidos, sino luchando por alguna causa especfica,
contraria al estado de cosas en curso. Las revoluciones no son un
ejemplo de participacin ciudadana, sino de transformacin de las
leyes, de las instituciones y de las organizaciones que le dan for-
ma a un Estado. Pero tampoco lo son las movilizaciones ajenas a
la voluntad de los individuos: las marchas que solan organizar los
gobiernos dictatoriales, por ejemplo, aun en contra de la voluntad
de 1os trabajadores que solan asistir a ellas, tampoco constituan
ninguna muestra de participacin ciudadana. Si en las rebeliones de
cualquier tipo pacficas o violentas, multitudinarias o no el sello
bsico es la inconformidad con el orden legal establecido y el deseo
de cambiarlo, en las movilizaciones lo que falta es la voluntad libre de
los individuos para aceptar o rechazar lo que se les pide: en ellas
no hay un deseo individual, sino una forma especfica de coercin.
40
La participacin ciudadana, en cambio, exige al mismo tiempo la

aceptacin previa de las reglas del juego democrtico y la voluntad
libre de los individuos que deciden participar: el Estado de derecho
y la libertad de los individuos.
As pues, aunque con mucha frecuencia se les confunda como

formas de participacin, conviene tener claro que ni la rebelin ni
la movilizacin cumplen esos dos requisitos.
II
El difcil equilibrio entre el rgimen poltico en el que se desenvuel-

ve la participacin de los ciudadanos y las innumerables razones
que empujan a las personas a tomar parte de una accin colectiva
ofrecen razones suficientes, sin embargo, para reconocer la comple-
jidad del entramado que esos dos elementos suelen producir. En
principio, tomar parte en cualquier accin poltica requiere, gene-
ralmente, dos decisiones individuales: uno debe decidirse a actuar o a
no hacerlo; y debe decidir, tambin, la direccin de sus actos. (Pero
adems), la decisin de actuar de un modo particular se acompaa
de una tercera decisin acerca de la intensidad, la duracin y/o los
alcances de la accin.11 Ninguna de esas decisiones, sin embargo,
viene sola: de acuerdo con todas las evidencias disponibles, en ellas
influye el entorno familiar, los grupos cercanos al individuo y, natu-
ralmente, las motivaciones que se producen en el sistema poltico
11
Lester W. Milbrath, Political Participation. How and Why Do People Get Involved in Politics?,
Rand McNally, Chicago, 1965, p. 6.
41
Mauricio Merino
en su conjunto. De ah la compleja relacin entre las razones indi-

viduales y el medio poltico, y los muy variados cauces que puede
cobrar la participacin ciudadana.
Lester W. Milbrath, un autor norteamericano de los aos sesenta,

propona una larga serie de dicotomas para tratar de distinguir algu-
nas de las formas que poda adoptar esa participacin, a partir de una
revisin general de los estudios empricos que se haban formulado
hasta entonces. Milbrath deca que la participacin poda ser abier-
ta, sin ningn tipo de restriccin por parte de quienes se decidan
a participar, o cubierta, en caso de que alguien decidiera participar
apoyando a alguna otra persona. Deca que la participacin poda
ser autnoma, a partir de la voluntad estrictamente individual de las
personas, animadas acaso por las necesidades de su entorno inmedia-
to, o por invitacin de algn tipo de empresario poltico encargado
de sumar voluntades en favor de algn propsito en particular. Poda
ser episdica o continua, y tambin grata o ingrata, de acuerdo con los
tiempos que cada quien decidiera entregar a la accin colectiva y con
el tipo de recompensas individuales que recibiera como consecuencia
de sus aportaciones al grupo de intereses comunes. La participacin
poda ser simblica o instrumental, tomando en cuenta las distintas
formas de aportacin individual a las tareas de la organizacin, o
verbal y no verbal. La participacin ciudadana poda, en fin, producir
insumos al sistema poltico en su conjunto, o simplemente reaccio-
nar frente a los productos de ese sistema. Y poda ser estrictamente
individual, en tanto que alguien decidiera hacer alguna aportacin
por una nica vez a cierta causa comn e incluso con carcter an-
nimo, o social, en cuanto que el participante optara por reunirse con
42
otros para planear conjuntamente los pasos siguientes. Todas ellas

son formas ciertas de participacin ciudadana hasta nuestros das, y
todas cumplen aquel doble requisito de intentar influir en las deci-
siones polticas a partir de una decisin personal, pero tambin de
respetar las reglas bsicas que supone el Estado de derecho. Ninguna
de esas formas pretende cambiarlo todo, ni atenerse sin ms a las
rdenes dadas por los poderosos. Pero todas ellas muestran la enorme
variedad de posibilidades que arroja la sola idea de la participacin:
tantas como los individuos que forman una nacin.
Sin embargo, no todas esas posibilidades se manifiestan al mis-

mo tiempo. Como vimos en la introduccin a estas notas, en la
prctica es imposible que todos los ciudadanos participen en todos
los asuntos de manera simultnea. Tan imposible como evitar al
menos alguna forma de participacin, en el entendido de que aun
la abstencin total de los asuntos polticos es tambin una forma
especfica de participar. En las sociedades modernas no existen ni
los ciudadanos totales ni los anacoretas definitivos, de modo que la
participacin se resuelve en la enorme gama de opciones interme-
dias entre ambos extremos.
III
Sidney Verba a quien ya citamos antes y Gabriel Almond trata-

ron de ofrecer, en los aos sesenta, una tipologa para distinguir las
diferentes graduaciones de lo que ellos llamaron la cultura cvica; es
decir, la voluntad explcita de los individuos para participar en los
43
Mauricio Merino
asuntos pblicos. O, en otras palabras, la idea de concebirse como

protagonista del devenir poltico, como miembro de una sociedad
con capacidad para hacerse or, organizarse y demandar bienes y
servicios del gobierno, as como para negociar condiciones de vida
y de trabajo; en suma, para incidir sobre las decisiones polticas y
vigilar su proyeccin.12 Apoyados por un considerable nmero de
investigaciones directas sobre sociedades distintas, Almond y Verba
propusieron que haba tres tipos puros de cultura cvica: la cultura
parroquial, la subordinada y la abiertamente participativa. De acuer-
do con esa clasificacin, slo los miembros de la ltima categora se
sentiran llamados a una verdadera participacin ciudadana y slo
ellos le daran estabilidad a las democracias.13 Milbrath, en cambio,
sugiere que todos los ciudadanos tienen una forma especfica de
participacin aunque no lo sepan y sugiere, en consecuencia, una
clasificacin diferente: los apticos, los espectadores y los gladiadores:
la divisin propuesta nos dice es una reminiscencia de los roles juga-

dos en el circo romano. Un pequeo grupo de gladiadores se baten
fieramente para satisfacer a los espectadores que los observan y quienes
tienen el derecho de decidir la batalla. Esos espectadores, desde las tri-
bunas, transmiten mensajes, advertencias y nimo a los gladiadores y,
en un momento dado, votan para decidir quin ha ganado una bata-
lla especfica. Los apticos no tienen inconveniente en venir al estadio
12
La cita es de Jacqueline Peschard, La cultura poltica democrtica, Cuadernos de Divulgacin
de la Cultura Democrtica, nm 2, Instituto Federal Electoral, Mxico, 1994, p. 21.
13
Para una explicacin ms amplia sobre la hiptesis de Almond y Verba, vase su libro
The Civic Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Princeton University
Press, 1963.
44
para ver el espectculo, pero prefieren abstenerse. Tomando en cuenta

la clave de esos roles jugados en las confrontaciones de gladiadores, se
pueden extrapolar los tres roles de la participacin poltica actual, que
sern llamados: apticos, espectadores y gladiadores.14
El smil no slo es gracioso sino preciso: en efecto, la enorme

variedad de posibilidades que ofrece la participacin ciudadana en
las democracias actuales no significa que todos estn dispuestos a
jugar el mismo papel. Ni tampoco que todas las personas opten por
participar con la misma intensidad, en la misma direccin y en el
mismo momento. Por el contrario, solamente una minora represen-
tativa se encuentra realmente disponible para hacer las veces de los
gladiadores, mientras que la gran mayora de los ciudadanos se con-
creta al papel del espectador. Pero adems, la metfora empleada por
Milbrath permite relacionar los diferentes roles que eligen los ciu-
dadanos para tomar parte en la democracia. Ciertamente, los gla-
diadores juegan el papel principal, pero su actuacin carecera de
todo sentido si no fuera por los espectadores. Ellos encarnan el juego
entre representacin y participacin que se resuelve en los votos: sin
espectadores, los gladiadores sencillamente dejaran de existir en la
democracia o, incluso, les ocurrira algo peor: se convertiran en un
espectculo absurdo. Y los apticos? Siguiendo la misma metfora,
los apticos hacen posible, gracias a su apata, que el estadio no se
desborde y que cada quien desarrolle su propio papel. Si todos los
apticos decidieran saltar repentinamente a las tribunas, y desde ellas
empujar a todos a la condicin de gladiadores, el juego se resolvera
en una tragedia. En otras palabras: la participacin ciudadana es
14
Milbrath, op. cit., p. 20.
45
Mauricio Merino
indispensable para la democracia, pero una sobrecarga de expecta-

tivas o de demandas individuales ajenas a los conductos normales,
paradjicamente, podra destruirla.
En trminos generales, sin embargo, el funcionamiento propio de

las democracias hace posible una suerte de distribucin natural
de papeles. No es fcil que el entorno poltico genere suficientes est-
mulos para convocar la participacin de todos los ciudadanos como
espectadores activos, ni mucho menos que todos asuman liderazgos
individuales al mismo tiempo. Entre los estmulos que produce el
ambiente poltico y la predisposicin de los individuos a participar
hay una amplia zona de grises. Puede haber, incluso, una gran canti-
dad de estmulos externos y una gran predisposicin de los individuos
para participar, pero esas dos condiciones pueden estar llevadas por
razones distintas. De modo que un desencuentro entre ambos pro-
cesos puede, por el contrario, disminuir las cuotas de participacin,
aunque el rgimen la propicie y la gente quiera participar. Un gobier-
no, por ejemplo, puede insistir en la participacin colectiva para sub-
sanar ciertos problemas de produccin de servicios a travs de todos
los medios posibles, mientras que los individuos pueden aspirar a
participar en la seleccin de ciertas autoridades locales: las diferencias
entre ambos motivos pueden ser tan amplias que el resultado final sea
el rechazo a la participacin para cualquiera de ambos propsitos. En
las democracias actuales abundan los ejemplos que ilustran esa clase
de desencuentros.
Milbrath sugiere, adems, que cada uno de los ciudadanos que

desempea alguno de esos roles es identificable a travs de ciertas
46
manifestaciones externas: mientras que a los apticos se les reconoce

precisamente por su renuncia a intervenir en cualquier asunto pol-
tico, a los espectadores se les identifica por su apertura a los estmulos
polticos que les presenta el entorno, por su voluntad de participar en
las elecciones, por iniciar alguna discusin sobre temas polticos, por
intentar influir en el sentido del voto de otra persona o, incluso,
por llevar insignias que lo sealan como miembro de algn grupo
en particular. Los gladiadores, por su parte, suelen contribuir con su
tiempo a una campaa poltica; participar en algn comit electoral
o en la definicin de estrategias para el grupo al que pertenecen;
solicitar fondos, aceptar candidaturas o, en definitiva, ocupar posi-
ciones de liderazgo en los partidos polticos, en los parlamentos o
en el gobierno. Pero todava sugiere una categora ms: la de los
espectadores en trance de convertirse en protagonistas de la poltica.
Cmo reconocerlos? Eventualmente, por sus contactos frecuentes
con algn dirigente de la vida poltica activa; por sus contribucio-
nes monetarias a la causa que tiene sus simpatas; o por participar
abiertamente en reuniones con propsitos polticos definidos. No es
frecuente, sin embargo, que los espectadores se conviertan en diri-
gentes. la pirmide de la poltica, que se estrecha demasiado en la
cspide, normalmente no lo permite. Por el contrario, es mucho
ms fcil encontrar gladiadores que han dejado de serlo o que slo lo
fueron episdicamente. Y en todo caso aunque no lo parezca no
abundan los profesionales de la poltica.
Es verdad que mientras ms estmulos polticos reciba una per-

sona de su entorno inmediato, ms inclinaciones tendr a parti-
cipar en asuntos colectivos y ms profunda ser su participacin.
47
Mauricio Merino
Pero esto no significa que esos estmulos producirn una especie

de reaccin automtica de los individuos: para que se produzca la
participacin es imprescindible que haya una relacin entre ellos y
las necesidades, las aspiraciones o las expectativas individuales. Y al
mismo tiempo, aunque esa relacin opere con claridad, un exce-
so de estmulos puede llegar a saturar los deseos de participacin
ciudadana: muchos mensajes producidos simultneamente por los
medios de comunicacin masiva, por la literatura, por ciertas cam-
paas polticas, por mltiples encuentros colectivos, mtines, confe-
rencias o conversaciones interminables y repetidas sobre los mismos
temas, las mismas personas, los mismos problemas, suelen causar un
efecto contrario a la voluntad de participar. Casi todos los autores
subrayan la relevancia de este punto: estimular la participacin de
la gente no significa saturarla de mensajes y discusiones, sino hacer
coincidir sus intereses individuales con un ambiente propicio a la
participacin pblica. Y es en este sentido que las campaas pol-
ticas sintetizan el momento ms claro de participacin ciudadana,
en tanto que el abanico de candidatos y de propuestas partidistas
suele coincidir con el deseo de al menos una buena porcin de los
ciudadanos, dispuesta a expresar sus preferencias mediante el voto.
IV
Pero ya hemos dicho que las elecciones no agotan la participacin

ciudadana. En los regmenes de mayor estabilidad democrtica no
slo hay cauces continuos que aseguran al menos la opinin de los
ciudadanos sobre las decisiones tomadas por el gobierno, sino
48
mltiples mecanismos institucionales para evitar que los represen-

tantes electos caigan en la tentacin de obedecer exclusivamente los
mandatos imperativos de sus partidos. Son modalidades de partici-
pacin directa en la toma de decisiones polticas que hacen posible
una suerte de consulta constante a la poblacin, ms all de los pro-
cesos electorales. Los mecanismos ms conocidos son el referndum,
cuando se trata de preguntar sobre ciertas decisiones que podran
modificar la dinmica del gobierno, o las relaciones del rgimen
con la sociedad; y el plebiscito, que propone a la sociedad la eleccin
entre dos posibles alternativas. Ninguno de esos instrumentos supo-
ne una eleccin de representantes, sino de decisiones. Pero ambos
funcionan con la misma amplitud que los procesos electorales, en
tanto que pretenden abarcar a todas las personas que se vern afecta-
das por la alternativa en cuestin. La iniciativa popular y el derecho
de peticin, por su parte, abren la posibilidad de que los ciudada-
nos organizados participen directamente en el proceso legislativo y
en la forma de actuacin de los poderes ejecutivos. Ambas formas
constituyen, tambin, una especie de seguro en contra de la ten-
dencia a la exclusin partidista y parten, en consecuencia, de un
supuesto bsico: si los representantes polticos no desempean su
labor con suficiente amplitud, los ciudadanos pueden participar
en las tareas legislativas de manera directa.
El mismo principio explica el llamado derecho de revocacin del

mandato o de reclamacin, que asegura la posibilidad de interrumpir el
mandato otorgado a un determinado representante poltico, aunque
haya ganado su puesto en elecciones legtimas, o bien modificar el cur-
so de una decisin previamente tomada por el gobierno. Finalmente,
49
Mauricio Merino
hay que agregar los procedimientos de audiencia pblica, el derecho a

la informacin, la consulta popular y la organizacin de cabildos abier-
tos para el caso del gobierno municipal, como mtodos instaurados
en ciertos regmenes para mantener los conductos de comunicacin
entre gobierno y sociedad, permanentemente abiertos. Sobra decir
que ninguno de esos procedimientos garantiza, per se, que la sociedad
participar en los asuntos pblicos ni que lo har siempre de la misma
manera. Ya no es necesario insistir en que la clave de la participacin
no reside en los mecanismos institucionales que la hacen propicia, sino
en el encuentro entre un ambiente poltico que empuje a tomar parte
en acciones comunes y una serie de voluntades individuales. Pero con-
viene repetir que esa combinacin es impredecible: tan amplia como
los problemas, las necesidades, las aspiraciones y las expectativas de
quienes le dan vida a la democracia.
Pero cules son las dosis de participacin ciudadana que, a travs

de cualesquiera de sus cauces posibles, permiten a la postre la con-
solidacin de la democracia? Imposible responder a esta pregunta
con una frmula nica. Cada sociedad es distinta. Antes cit a
Fernando Savater para decir que la poltica no es sino el conjun-
to de razones que tienen los seres humanos para obedecer o para
rebelarse. Y ahora debo agregar que esas razones nunca se dan de
manera lineal: los ciudadanos casi siempre cumplimos ambos roles
de manera alternativa, tanto como los gobiernos estn obligados a
buscar un cierto equilibrio entre el cumplimiento de las demandas
50
formuladas por la sociedad y la necesidad de ejercer el poder.

Equilibrios difciles, que sin embargo han de resolverse mediante
cauces democrticos, es decir, a travs de la solucin legtima y
civilizada del interminable conflicto social que supone la convi-
vencia entre seres humanos. No hay recetas. Sin embargo, convie-
ne reproducir aqu los resultados de las investigaciones empricas
reunidas por Milbrath, para ofrecer algunas conclusiones que vale
la pena tener en cuenta, pues el paso del tiempo las ha confirmado:
1) La mayor parte de los ciudadanos de cualquier sociedad

poltica no responde a la clsica prescripcin democrtica,
segn la cual deben estar internados, informados y activos
en cuestiones pblicas.
2) A pesar de ello, los gobiernos y las sociedades democrti-

cas suelen mantener su funcionamiento adecuadamente e,
incluso, consolidar esa forma de gobierno.
3) Es un hecho, en consecuencia, que no se necesita una muy

alta participacin para el xito de la democracia.
4) No obstante, para asegurar la responsabilidad de los funcio-

narios pblicos, es esencial que un alto porcentaje de ciuda-
danos participe, al menos, en los procesos electorales.
5) Mantener abiertos los canales de comunicacin en la sociedad,

por otra parte, ayuda tambin a asegurar la responsabilidad de
los funcionarios en relacin con las demandas pblicas.
51
Mauricio Merino
6) Sin embargo, niveles moderados de participacin suelen ser

tiles para mantener un cierto equilibrio entre los roles ciu-
dadanos de participacin activa y demandante y de obedien-
cia a las reglas democrticas de convivencia.
7) Los niveles moderados de participacin ayudan, tambin, a equi-

librar el funcionamiento de los sistemas polticos que deben ser, a
la vez, responsables y suficientemente poderosos para actuar.
8) Adems, los niveles moderados de participacin permiten

mantener el equilibrio entre el consenso y el rompimiento
en una sociedad.
9) Por el contrario, los niveles de participacin muy elevados

pueden actuar en detrimento de la democracia si tienden a
politizar un alto porcentaje de las relaciones sociales.
10) Las democracias constitucionales parecen ms preparadas

para florecer si slo una parte de las relaciones sociales es
gobernada por consideraciones polticas.
11) En cambio, los niveles moderados o bajos de participacin

llevan a una mayor responsabilidad de las lites polticas en
favor del funcionamiento exitoso de la democracia.
12) De ah que las lites deban adherirse a las normas democr-

ticas y a sus reglas del juego, y tener adems una actitud leal
hacia sus oponentes.
52
13) Con todo, una sociedad con amplios niveles de apata puede
ser fcilmente dominada por una lite poco escrupulosa, de
modo que slo una continua vigilancia de por lo menos algu-
nos ciudadanos puede prevenir de los riesgos de la tirana.
14) En cualquier caso, el reclutamiento y el entrenamiento de las

lites es una funcin especialmente importante.
15) Para ayudar a asegurar el control final del sistema poltico

por la sociedad, en fin, es esencial mantener abiertos los con-
ductos de comunicacin, forzar a las lites a mantenerse en
contacto con la poblacin y facilitar a los ciudadanos, por
todos los medios posibles, volverse activos si as lo deciden.
Y en este sentido, tambin es esencial la preparacin moral
de los ciudadanos la cultura poltica para sostener la posi-
bilidad misma de participar en los momentos decisivos.15
La mejor participacin ciudadana en la democracia, en suma, no es

la que se manifiesta siempre y en todas partes, sino la que se mantiene
alerta; la que se propicia cuando es necesario impedir las desviaciones de
quienes tienen la responsabilidad del gobierno, o encauzar demandas
justas que no son atendidas con la debida profundidad. No es necesario
ser gladiadores de la poltica para hacer que la democracia funcione.
Pero s es preciso que los espectadores no pierdan de vista el espectculo.
En ellos reside la clave de bveda de la participacin democrtica.
15
Ibid., pp. 153-154. El lector acucioso encontrar que la traduccin de este prrafo no es
perfectamente literal. Tampoco es un passim. Simplemente he tratado de ser fiel a las ideas
de Milbrath, pero tambin a los propsitos de este documento.
53
Participacin ciudadana y gobierno
C onservar un cierto equilibrio entre la participacin de los ciuda-

danos y la capacidad de decisin del gobierno es, quizs, el di-
lema ms importante para la consolidacin de la democracia. De ese
equilibrio depende la llamada gobernabilidad de un sistema poltico
que, generalmente, suele plantearse en trminos de una sobrecarga de
demandas y expectativas sobre una limitada capacidad de respuesta
de los gobiernos. Trmino difcil y polmico, que varios autores inter-
pretan como una trampa para eximir a los gobiernos de las responsa-
bilidades que supone su calidad representativa, pero que de cualquier
modo reproduce bien las dificultades cotidianas que encara cualquier
administracin pblica. Los recursos pblicos, en efecto, siempre son
escasos para resolver las demandas sociales, aun entre las sociedades de
mejor desarrollo y mayores ingresos. Y uno de los desafos de mayor
envergadura para cualquier gobierno consiste, en consecuencia, en
la asignacin atinada de esos recursos escasos en funcin de ciertas
55
Mauricio Merino
prioridades sociales, econmicas y polticas. Pero cmo se establecen

esas prioridades y cules son sus lmites efectivos?
Si nos atuviramos a una visin simplista del rgimen democr-

tico, podramos concluir que el mejor gobierno es el que resuelve
todas y cada una de las demandas planteadas por los ciudadanos en
el menor tiempo posible. Pero ocurre que un gobierno as no podra
existir: aun en las mejores condiciones de disponibilidad de recursos,
las demandas de la sociedad tenderan a aumentar mucho ms de
prisa que la verdadera capacidad de respuesta de los gobiernos. Cada
demanda satisfecha generara otras nuevas, mientras que los medios
al alcance del gobierno estaran irremediablemente limitados, en el
mejor de los casos, a la dinmica de su economa. De modo que, al
margen de los conflictos que podra plantear la permanente tensin
entre las aspiraciones de igualdad y de libertad entre los ciudadanos,
un rgimen capaz de satisfacer hasta el ms mnimo capricho de
sus nacionales acabara por destruirse a s mismo. El mundo feliz
que imagin Aldous Huxley slo podra subsistir como lo describi
ese autor: a travs de un gobierno tirnico y con estratos sociales
inamovibles. No sera un gobierno democrtico sino una dictadura.
Ms all de la ficcin, por lo dems, en el mundo moderno ya se han

puesto a prueba por lo menos dos tipos de rgimen poltico que
han intentado controlar con la misma rigidez tanto las demandas de
los ciudadanos como las respuestas de sus gobiernos el fascismo y el
comunismo, y ambos han fracasado trgicamente. La libertad de los
individuos no se deja gobernar con facilidad, ni tampoco es posible
anular sin ms sus deseos de alcanzar la mayor igualdad. De modo
56
que las democracias modernas se mueven entre ambas aspiraciones,

en busca de aquel equilibrio entre demandas y capacidad de respuesta;
entre participacin ciudadana y capacidad de decisin del gobierno.
II
Los recursos al alcance de un gobierno no se constrien, sin embargo,

a los dineros. Sin duda, se trata de uno de los medios pblicos de
mayor importancia. Pero hay otros de carcter simblico y reglamen-
tario que, con mucha frecuencia, tienen incluso ms peso que la sola
asignacin de presupuestos escasos. Los gobiernos no slo adminis-
tran el gasto pblico, sino que emiten leyes y las hacen cumplir, y
tambin producen smbolos culturales: ideas e imgenes que hacen
posible un cierto sentido de pertenencia a una nacin en particular e
identidades colectivas entre grupos ms o menos amplios de pobla-
cin. Estos ltimos forman adems los criterios de legitimidad sobre
los que se justifica la actuacin de cualquier gobierno: las razones
ms o menos abstractas que hacen posible que los ciudadanos crean
en el papel poltico que desempean sus lderes. La legitimidad es, en
ese sentido, la clave de la obediencia. Para ser ms explcitos: lo que se
produjo durante las revoluciones de finales del siglo xviii y principios
del xix fue, en principio, el descrdito de la legitimidad heredada que
proclamaban los reyes y su sustitucin por otra, basada en la eleccin
popular de los nuevos representantes polticos.
Los recursos financieros, jurdicos y simblicos que posee un

gobierno estn ntimamente ligados, pues, a la legitimidad de sus
57
Mauricio Merino
actos: a esa suerte de voto de confianza que les otorgan los ciudada-
nos para poder funcionar, y sin el cual sera prcticamente imposible
mantener aquellos equilibrios que llevan a la gobernabilidad de un
sistema. Gobernabilidad y legitimidad: palabras concatenadas que se
entrelazan en la actividad cotidiana de los regmenes democrticos a
travs de los conductos establecidos por las otras dos palabras herma-
nas: representacin y participacin. Cmo? Mediante las decisiones
legislativas y reglamentarias, los actos y los mensajes polticos, y el
diseo y el establecimiento de polticas pblicas. Conductos todos en
los que resulta indispensable, para un rgimen democrtico, contar
con su contraparte social: la participacin de los ciudadanos.
Llegados a este punto, los matices democrticos comienzan a ser

cada vez ms fros. Ya hemos visto que existen mltiples cauces institu-
cionales para asegurar que la opinin de los ciudadanos sea realmente
tomada en cuenta en las actividades legislativas y polticas del gobier-
no, para garantizar que la representacin no se separe demasiado de
la participacin. Pero es en la administracin pblica cotidiana donde
se encuentra el mayor nmero de nexos entre sociedad y gobierno y
en donde se resuelven los cientos de pequeos conflictos que tienden
a conservar o a romper los difciles equilibrios de la gobernabilidad.
Sera imposible enumerarlos, entre otras razones, porque probable-
mente nadie los conoce con precisin. En ellos cuentan tanto las
leyes y los reglamentos que dan forma a las diferentes organizaciones
gubernamentales, como las demandas individuales y colectivas de los
ciudadanos que deciden participar. Se trata de un amplio entramado
de pequeas redes de decisin y de accin que todos los das cobra
forma en los distintos niveles de gobierno.
58
III
Ms all del funcionamiento de los parlamentos legislativos y de los

procesos electorales, para la administracin pblica el ciudadano ha
ido perdiendo la vieja condicin de sbdito que tena en otros tiempos,
para comenzar a ser una suerte de cliente que demanda ms y mejores
servicios de su gobierno y un desempeo cada vez ms eficiente de
sus funcionarios, porque paga impuestos, vota y est consciente
de los derechos que le dan proteccin. El ciudadano de nuestros das
est lejos de la obediencia obligada que caracteriz a las poblacio-
nes del mundo durante prcticamente toda la historia. La conquista
de los derechos que condujeron finalmente al rgimen democrtico
derechos civiles, polticos y sociales cubri un largo trayecto que
culmin si es que acaso ha culminado hasta hace unas dcadas.
Primero fueron los lmites que los ciudadanos impusieron a

la autoridad de los gobernantes, en busca de nuevos espacios de
libertad. Fue aquel primer proceso del que ya hemos hablado y
que condujo, precisamente, a la confeccin de un nuevo concep-
to de ciudadano y a la creacin de un mbito privado para acotar
la influencia del rgimen anterior. Ms tarde vinieron los derechos
polticos que ensancharon las posibilidades de participacin de los
ciudadanos en la eleccin de sus gobernantes. Y por ltimo, los dere-
chos sociales: los que le pedan al Estado que no slo se abstuviera
de rebasar las fronteras levantadas por la libertad de los individuos
los derechos humanos, sino que adems cumpliera una funcin
redistributiva de los ingresos nacionales en busca de la igualdad. De
modo que, en nuestros das, las funciones que desarrolla el Estado
59
Mauricio Merino
no solamente estn ceidas al derecho escrito, sino que adems han

de desenvolverse con criterios democrticos y sociales. Vivimos, en
efecto, la poca del Estado social y democrtico de derecho.
Por eso ya no es suficiente que los gobiernos respondan de sus

actividades exclusivamente ante los cuerpos de representacin
popular, sino tambin ante los ciudadanos mismos. Y de ah tam-
bin que las otrora distantes autoridades administrativas hayan ido
mudando sus procedimientos para seleccionar prioridades por nue-
vos mecanismos de intercambio constante con los ciudadanos que
han de atender. La palabra participacin ha ido cobrando as nuevas
connotaciones en la administracin pblica de nuestros das. Y ese
cambio ha llevado, a su vez, a la revisin paulatina de las divisiones
de competencias entre rganos y niveles de gobierno que haban
funcionado con rigidez. Convertidos en ciudadanos, los antiguos
sbditos exigen ahora no slo una mejor atencin a sus necesidades,
expectativas y aspiraciones comunes, sino una influencia cada vez
ms amplia en la direccin de los asuntos pblicos. En las democra-
cias modernas, cada vez se gobierna menos en funcin de manuales
y procedimientos burocrticos, y ms en busca de las mejores res-
puestas posibles a las demandas pblicas.
IV
Se trata de una transformacin que est afectando muchas de las vie-

jas rutinas burocrticas y que est obligando, tambin, a entender con
mayor flexibilidad las fronteras que separaban las reas de competencia
60
entre los gobiernos nacional, estatal y local. Las prioridades y los

programas de gobierno, entendidos como obligaciones unilaterales de
los organismos pblicos, estn siendo sustituidos gradualmente por
una nueva visin apoyada en el diseo de polticas pblicas que atra-
viesan por varios rganos y varios niveles al mismo tiempo. Ya no son
los viejos programas gubernamentales que se consideraban respon-
sabilidad exclusiva de los funcionarios nombrados por los lderes de
los poderes ejecutivos, sino polticas en las que la opinin de los ciu-
dadanos cuenta desde la confeccin misma de los cursos de accin a
seguir, y tambin durante los procesos que finalmente ponen en curso
las decisiones tomadas. Polticas pblicas en el ms amplio sentido del
trmino; es decir, acciones emprendidas por el gobierno y la sociedad
de manera conjunta. Pero que lo son, adems, porque exceden los
mbitos cerrados de la accin estrictamente gubernamental:
Gobernar no es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato

gubernamental homogneo a todo tratamiento de los problemas. Lo guber-
namental es pblico, pero lo pblico trasciende lo gubernamental. Una
poltica puede ser aqu una regulacin, ah una distribucin de diversos
tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presen-
tes o futuros, libres o condicionados), all una intervencin redistributiva
directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos.16
Una visin participativa del quehacer pblico, sin embargo, no

ha de confundirse con una ausencia de responsabilidad por parte
de quienes representan la vida poltica en una nacin. Sumar la
16
La cita es de Luis F. Aguilar Villanueva, El estudio de las polticas pblicas. Estudio introduc-
torio, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992, p. 32.
61
Mauricio Merino
participacin ciudadana a las tareas de gobierno no significa lanzar todas

las respuestas pblicas hacia una especie de mercado poltico incier-
to ni, mucho menos, que el Estado traslade sus funciones hacia los
grupos sociales organizados. Lo que significa es un cambio de fondo
en las prcticas gubernativas que llevaron a separar, artificialmente,
las ideas de representacin y de participacin como si no formaran
el binomio inseparable de los regmenes democrticos. Ni es tam-
poco una nueva forma de movilizacin desde arriba, porque el
elemento clave de cualquier poltica pblica reside en la libre volun-
tad de los ciudadanos. Ciertamente, no es sencillo distinguir los
matices ni las posibles desviaciones que suelen ocurrir en la prctica
cotidiana de los gobiernos. Pero tampoco debe perderse de vista lo
que hemos repetido a lo largo de las pginas anteriores: la verdadera
participacin ciudadana es el encuentro entre algunos individuos
que libremente deciden formar parte de una accin colectiva y de
un entorno que la hace propicia.
Ya hemos dicho que en ese proceso de transformacin de las prcti-

cas gubernativas se han ido diluyendo, tambin, los cotos que solan
separar a los distintos niveles de competencia. La organizacin
departamental que acu el siglo pasado para responder a las funcio-
nes de gobierno y los criterios de soberana o de autonoma entre los
mbitos locales, regionales y nacionales de cada gobierno. Problema
difcil que, sin embargo, forma parte de las agendas nacionales de las
democracias contemporneas.
62
Si a partir de una visin participativa de la administracin

pblica cada problema amerita una solucin propia y un cauce
para hacer posible la participacin de los ciudadanos, salta a la
vista que las rgidas divisiones formales de competencias pueden
convertirse en un obstculo a la eficiencia de las respuestas. La
escasez de los recursos disponibles y la creciente complejidad de
las sociedades modernas, por lo dems, hace cada vez ms necesa-
ria la bsqueda de soluciones flexibles y el apoyo recproco entre
distintas unidades de gobierno, y de stas con la sociedad.
Es obvio que a finales del siglo xx los problemas que afronta un

gobierno son mucho ms complicados que a principios del xix;
pero tambin lo es que el desarrollo tecnolgico ha incrementa-
do sus posibilidades de respuesta. En nuestros das, la comuni-
cacin y los intercambios entre distintos pases son tan amplios
como las redes que enlazan a las ciudades y a las comunidades
de cada nacin en particular: la interdependencia, esa palabra de
la que tanto omos hablar cuando se discuten los problemas uni-
versales, es tambin una realidad hacia el interior de los estados
nacionales. En las democracias ms avanzadas cada vez hay menos
comunidades aisladas de toda influencia exterior si es que las
hay, y cada vez son ms complejos los problemas que el gobierno
debe afrontar. De modo que las antiguas divisiones tajantes entre
gobiernos regionales y nacionales que colocaban al ciudadano
ante dos autoridades distintas, con competencias cruzadas y dife-
rentes soluciones para las mismas demandas cada vez son ms un
obstculo que una alternativa de solucin. Por qu? Porque los
ciudadanos y los problemas que afrontan son los mismos, aunque
63
Mauricio Merino
las divisiones administrativas que sirven para la organizacin del

gobierno tiendan a separarlos.
Quiere esto decir que, ante la creciente participacin ciudada-

na, los gobiernos deben renunciar a sus divisiones artificiales para
presentarse como un solo bloque ante la sociedad? No. Lo que
significa es que hay una tendencia creciente a perfeccionar las rela-
ciones entre gobiernos: entre los niveles locales, regionales y nacio-
nales de administracin pblica dentro de cada pas. Se trata, pues,
de otra paradoja producida por la convivencia entre representacin
y participacin: si la primera lleva a la eleccin del mayor nme-
ro posible de autoridades, para asegurar que la voluntad popular
est detrs de cada uno de los cargos que exige la administracin
pblica, la segunda exige que los representantes polticos refuercen
sus lazos de coordinacin, entre s mismos y con la sociedad que
los ha electo, para responder con mayor eficacia a las demandas
cotidianas de los ciudadanos. Dice bien Richard Rose: las pol-
ticas pblicas unen lo que las constituciones separan.17 Tambin
podra decirse de esta manera: la participacin ciudadana lleva a
relacionar lo que la representacin poltica obliga a fragmentar.
Ambos son procedimientos democrticos y ambos estn llamados
a coexistir: las elecciones para designar cargos pblicos, y las rela-
ciones cotidianas entre sociedad y gobiernos locales, regionales y
nacionales para dirimir conflictos y soluciones comunes.
17
From Government at the Center to Nationwide Government, en Yves Mny y Vincent
Wright, Center Periphery Relations in Western Europe, Allen and Unwin, Londres, 1985,
pp. 22-23.
64
VI
Los cambios que la cada vez ms amplia participacin ciudadana ha

introducido en las prcticas de gobierno no se entenderan cabalmen-
te, finalmente, sin el doble concepto de responsabilidad pblica. La
idea clave que dio paso a la democracia moderna no lo perdamos de
vista fue la soberana popular. Si los reyes soberanos slo respondan
ante Dios, los representantes polticos del Estado moderno han de
responder ante el pueblo que los nombr. Los votos no les conceden
una autoridad ilimitada, sino la obligacin de ejercer el poder pblico
en beneficio del pueblo. De acuerdo con la formulacin clsica de
Abraham Lincoln, es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo. En este sentido, buena parte de la evolucin de los regmenes
democrticos se explicara como un esfuerzo continuo por hacer ms
responsables a los gobiernos frente a la sociedad.
En las democracias la pregunta fundamental no siempre es quin

debe gobernar?, pues la respuesta alude invariablemente a la voluntad
popular expresada en las urnas: debe gobernar quien gane los votos
del pueblo. La pregunta central, una vez que el gobierno ha quedado
formado, podra formularse ms bien de la manera siguiente: qu
podemos hacer para configurar nuestras instituciones polticas, de
modo que los dominadores malos e incapaces que naturalmente
intentamos evitar, pero que no resulta fcil hacerlo nos ocasionen los
menores daos posibles y podamos deshacernos de ellos sin derramar
sangre?18 sta es la pregunta central de la democracia.
18
La pregunta est formulada por Karl R. Popper en Sociedad abierta, universo abierto.
Conversacin con Franz Kreuzer, Tecnos, Madrid, 1984, p. 21.
65
Mauricio Merino
La responsabilidad de los gobernantes constituye, en efecto, una

de las preocupaciones centrales de las democracias modernas. No
slo en trminos de la capacidad de respuesta de los gobiernos ante
las demandas ciudadanas, como hemos visto hasta ahora, sino del
buen uso de los recursos legales que los ciudadanos depositan en
sus representantes polticos. Es una palabra con doble significado,
que lamentablemente no tenemos en el idioma espaol: responsa-
bilidad como responsiveness, en el sentido de que los gobernantes
deben responder ante la sociedad que los eligi y ser consecuentes
con sus demandas, necesidades y expectativas; y tambin como
accountability: la obligacin de rendir cuentas sobre su actuacin
en el mando gubernamental. Y en ambos frentes es esencial la
participacin ciudadana: de un lado, para garantizar las respuestas
flexibles que supone la democracia cotidiana, pero del otro para
mantener una estrecha vigilancia sobre el uso de la autoridad con-
cedida a los gobernantes.
Un gobierno democrtico tiene que ser un gobierno responsa-

ble, en el doble sentido del trmino. Pero no puede llegar a serlo,
paradjicamente, si los ciudadanos a su vez no logran establecer
y utilizar los cauces de participacin indispensables para asegurar
esa responsabilidad. Camino de doble vuelta, la representacin
poltica y la participacin ciudadana suponen tambin una doble
obligacin: de los gobiernos hacia la sociedad que les ha otorga-
do el poder, y de los ciudadanos hacia los valores sobre los que
descansa la democracia: hacia los cimientos de su propia convi-
vencia civilizada.
66
Los valores de la participacin democrtica
R esulta casi tautolgico una explicacin que se explica a s

misma decir que el ncleo de la participacin ciudadana
reside en la actitud de los individuos frente al poder. Ya en otra
parte habamos distinguido esa forma de acercarse a los proble-
mas pblicos, de tomar parte en ellos, de cualquier otra forma de
accin colectiva. Pero todava no hemos aclarado el ltimo pun-
to: que no todas las formas de participacin conducen a la civili-
dad ni a la democracia, ni tampoco que el hecho de participar en
actividades pblicas debe conllevar una cierta tica: una carga de
valores que no slo deben ser exigidos de los gobiernos, sino de
todos y cada uno de los ciudadanos que dicen participar en favor
de la democracia. En otras palabras: que no es suficiente partici-
par sin ms en cualquier cosa y de cualquier modo para decir que
se trabaja en favor de la sociedad. Con ms frecuencia de la que
quisiramos, por el contrario, nos encontramos con formas de
67
Mauricio Merino
participacin que tienden ms a destruir que a construir nuevos

espacios para el despliegue de las libertades humanas o para el
encuentro de la igualdad.
De modo que es preciso subrayar que la participacin ciudadana

apenas podra imaginarse sin una cuota, aunque sea mnima, de
eso que llamamos conciencia social. Me refiero a los vnculos que
unen la voluntad individual de tomar parte en una tarea colecti-
va con el entorno en el que se vive. Abundan los ejemplos de las
empresas comunes que olvidan abiertamente los efectos postreros
de la accin inmediata. El mundo no padecera conflictos socia-
les ni sufrira la depredacin creciente de sus exiguos recursos, por
citar slo los ejemplos ms conocidos, si todos los seres humanos
acturamos sobre la base de lo que Max Weber llam una tica de
la responsabilidad (tica que, por cierto, le asign especialmente a
los polticos profesionales). Pero ocurre que la mayor parte de las
personas suele luchar por satisfacer sus intereses y sus necesidades
individuales antes que permitirse el sacrificio por los dems. Y en la
mayor parte de los casos, son esas necesidades e intereses privados
los que mueven a los seres humanos a emprender actividades con-
juntas con otros: los que empujan a la participacin ciudadana. De
ah que la trama de motivaciones y aspiraciones que rodean la vida
social resulte tan complicada.
No obstante, el tema que nos ocupa se encuentra a medio camino

entre las razones de cada individuo y la vida poltica: entre los deseos
personales y las restricciones y los estmulos que ofrece la sociedad.
Pero adems lo hemos abordado desde una perspectiva democrtica,
68
lo que supone que la soberana entregada a los pueblos les impo-

ne tambin ciertas obligaciones. Aquella idea de la responsabilidad
que atae a los gobiernos de los regmenes democrticos atraviesa
tambin, inexorablemente, por el comportamiento de los ciudada-
nos. No todo depende de las lites. Si bien son stas las que han de
asumir mayores compromisos con el mantenimiento y el respeto a
las reglas del juego que hacen posible la democracia, lo cierto es que
esa forma de gobierno sera imposible sin un conjunto mnimo de
valores ticos compartido por la mayora de la sociedad. Aunque la
gente no participe siempre y en todas partes ya vimos que eso es
sencillamente imposible, la consolidacin de la democracia requie-
re mantener abiertos los canales de la participacin y despiertos los
valores que le dan estabilidad a ese rgimen.
Entre la actitud tica y la actitud poltica hay ciertamente dife-

rencias notables: la tica es ante todo una perspectiva personal,
(mientras que) la actitud poltica busca otro tipo de acuerdo, el
acuerdo con los dems, la coordinacin, la organizacin entre
muchos de lo que afecta a muchos. Cuando pienso moralmente
no tengo que convencerme ms que a m; en poltica es impres-
cindible que convenza o me deje convencer por otros.19 Pero la
participacin poltica, la participacin ciudadana, supone ambos
procesos simultneamente: el convencimiento propio acerca de
las razones que me llevan a participar, y el acuerdo con los dems
para iniciar una empresa comn. De modo que en ella se renen
los valores individuales que hacen plausible la iniciativa personal
19
Fernando Savater, op. cit., p. 11.
69
Mauricio Merino
de participar, y los valores colectivos que hacen posible, adems,

la vida civilizada. Algo que Victoria Camps ha llamado, en sn-
tesis, virtudes pblicas.20
II
En buena medida, la democracia es una forma de emancipacin de

las sociedades. Sociedades maduras que han abandonado la protec-
cin ms o menos cuidadosa, o ms o menos autoritaria, de alguien
que vigila la convivencia a nombre de todos. En la democracia ya
no hay a quien culpar de las desgracias sociales, ni tampoco ante
quien reclamar sin ms el reparto gracioso de beneficios. Con la
democracia los pueblos se quedan solos ante s mismos: ya no hay
reyes, ni dictadores, ni partidos totalitarios, ni ideologas cerradas
que ayuden a resolver las demandas o a responder las preguntas que
nos hacemos. Hay leyes, instituciones y procedimientos que regulan
la convivencia, pero que a fin de cuentas llevan a cada individuo
a hacerse responsable de s mismo y de los dems. Tarea difcil y
novedosa, cuando la mayor parte de la historia del mundo se ha
construido a travs de los grandes lderes, de los dirigentes que lo
decidan todo y por todos.
Por eso la responsabilidad es la primera de las virtudes pblicas

que vale la pena considerar. Si antes dijimos que los monarcas
Victoria Camps, Virtudes pblicas, Espasa-Calpe, Madrid, 1990. La lista de valores que
20
recojo en lo sucesivo es deudora de las ideas de ese libro. Para el lector interesado en el tema,
recomiendo su lectura completa.
70
absolutos eran responsables nicamente ante Dios, ahora hay que

agregar que la responsabilidad de sus sbditos no era como la
que han conocido las democracias modernas, porque ellos no partici-
paban en la confeccin de las leyes que los regan. No haban con-
quistado las libertades que nos parecen tan naturales: los derechos
intrnsecos a la vida del ser humano. Ser libre, en cambio, es ser
responsable. Ante quin? Ante los individuos con quienes se com-
parte la libertad. Y en ese sentido, la participacin ciudadana en
la democracia es tambin una forma de influir y de dejarse influir
por quienes comparten la misma libertad de participar. Respon-
sables ante nosotros y ante los dems, pues el propio rgimen de
libertades que hace posible la participacin es, al mismo tiempo,
su primera frontera. En otras palabras: sera absurdo que la partici-
pacin llevara hasta el extremo de destruir la posibilidad misma de
participar. se era el riesgo que teman los griegos, y es el mismo
que obliga a tener presente la responsabilidad de los ciudadanos
frente a la construccin y la consolidacin de la democracia.
El segundo valor que conviene recordar es la tolerancia: el

reconocimiento de las diferencias, de la diversidad de costumbres
y formas de vida.21 Tolerar no significa aceptar siempre lo que
otros opinen o hagan, sino reconocer que nadie tiene el monopo-
lio de la verdad y aprender a respetar los puntos de vista ajenos.
Por qu se relaciona esto con la participacin ciudadana? Porque
si la representacin poltica se integra a travs de los votos, y stos
suponen una primera forma de aceptar y de respetar las posiciones de
21
Ibid., p. 81.
71
Mauricio Merino
los dems, la participacin se construye necesariamente a travs

del dilogo: de la confrontacin de opiniones entre varios
individuos independientes, que han decidido ofrecer una parte de
sus recursos y de su tiempo en busca de objetivos comunes, pero
que tambin han decidido renunciar a una porcin de sus aspira-
ciones originales para cuajar una accin colectiva. Sin tolerancia,
la participacin ciudadana sera una prctica intil: no llevara al
dilogo y a la reproduccin de la democracia, sino a la confron-
tacin y la guerra.
Por ltimo, la solidaridad: ese trmino difcil y controvertido que,

sin embargo, naci desde los primeros momentos de la Revolucin
francesa, esa revolucin de occidente en busca de libertad, igualdad
y fraternidad:
...la libertad puede existir sin igualdad escribi Octavio Paz y la

igualdad sin libertad. La primera, aislada, ahonda las desigualdades y
provoca las tiranas; la segunda oprime a la libertad y termina por ani-
quilarla. La fraternidad es el nexo que las comunica, la virtud que las
humaniza y las armoniza. Su otro nombre es solidaridad, herencia viva
del cristianismo, versin moderna de la antigua caridad. Una virtud que
no conocieron ni los griegos ni los romanos, enamorados de la libertad
pero ignorantes de la verdadera compasin. Dadas las diferencias natu-
rales entre los hombres, la igualdad es una aspiracin tica que no pue-
de realizarse sin recurrir al despotismo o a la accin de la fraternidad.
Asimismo, mi libertad se enfrenta fatalmente a la libertad del otro y
procura anularla. El nico puente que puede reconciliar a estas dos herma-
nas enemigas un puente hecho de brazos entrelazados es la fraternidad.
72
Sobre esta humilde y simple evidencia podra fundarse, en los das que
vienen, una nueva filosofa poltica.22
En efecto, la idea de la solidaridad, siendo tan antigua, tiene que

recrearse en el futuro. Pero el matiz con la idea fraterna es pertinen-
te: si sta se encuentra ligada a la caridad como un acto simultneo
de generosidad y de salvacin individual, la solidaridad tiene que
ver con la sobrevivencia de todos. La fraternidad se establece entre
individuos: es una relacin entre personas, por s mismas. La solida-
ridad, en cambio, quiere abarcar a la sociedad, pero sobre todo pre-
tende surgir de ella. Ningn gobierno puede dar solidaridad como
tampoco puede dar democracia, porque ambas se desprenden de la
convivencia entre ciudadanos. De modo que la solidaridad es algo
ms que un acto caritativo: es un esfuerzo de cooperacin social y
una iniciativa surgida de la participacin ciudadana para vivir mejor.
Responsabilidad, tolerancia y solidaridad son valores pblicos que

se entrelazan, por ltimo, con uno ms amplio que los abarca: la jus-
ticia. Pero de la justicia slo conocemos leves y espordicos destellos.
No sabemos cmo es la sociedad justa, porque queremos que la nues-
tra lo sea. Este querer implica una predisposicin que puede y debe
concretarse en una serie de disposiciones. De ellas, tal vez entendamos
mejor su significado negativo, lo que no son, pero sa es ya una va
para conocerlas. Digmoslo ya de una vez: los miembros de una socie-
dad que busca y pretende la justicia deben ser solidarios, responsables
22
Octavio Paz, La otra voz, Universidad Complutense de Madrid, 1990, p. 8.
73
Mauricio Merino
y tolerantes. Son stas las virtudes indisociables de la democracia.23

Puede estimularlas la participacin ciudadana? Sin duda, pues no
hay otro camino que reconozca, al mismo tiempo, la civilidad y la
soberana de los pueblos.
Victoria Camps, op. cit., p. 32.

23
74
Bibliografa
Aguilar Villanueva, Luis F., El estudio de las polticas pblicas. Estudio

Introductorio, Miguel ngel Porra, Mxico, 1992.
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75
Mauricio Merino
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Verba, Sidney, Norman H. Nie y Jae-On Kin, Participation and Poli-

tical Equality. A Seven Nation Comparison, University of Chicago
Press, Chicago, 1978.
76
Sobre el autor
M auricio Merino es egresado de la Escuela Nacional de Estu-

dios Profesionales de Acatln. Realiz estudios de posgrado
en Derecho Constitucional en el Centro de Estudios Constitucio-
nales, as como estudios de doctorado en Ciencia Poltica en la Uni-
versidad Complutense, ambos en Madrid.
Merino es actualmente profesor-investigador en el Centro de

Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico y preside el Con-
sejo Directivo del Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Admi-
nistracin Pblica. Adems, es miembro fundador de la Academia
Mexicana de Investigacin en Polticas Pblicas.
Es colaborador permanente, entre otros medios nacionales y

especializados, del peridico La Jornada y de la revista Nexos. Ha
publicado varios libros sobre el tema de la poltica, entre los que
destacan: Fuera del Centro, Cambio poltico y gobernabilidad y La
77
Mauricio Merino
democracia pendiente. Entre sus ensayos ms conocidos se encuen-

tran La deuda poltica de Mxico, Mirabeau o las circunstancias
y En busca de la democracia municipal.
Fue ganador, entre otros, del premio Carlos Pereyra de ensayo

poltico otorgado por la Fundacin Nexos.
78
se termin de imprimir en noviembre de 2016
en Talleres Grficos de Mxico, Av. Canal del Norte nm. 80,
Col. Felipe Pescador, Deleg. Cuauhtmoc, C.P. 06280,
Mxico, Ciudad de Mxico.
Se utilizaron las familias tipogrficas Adobe Garamond Pro
y Helvetica Neue; papel Bond ahuesado de 90 gramos
y forros en cartulina sulfatada de 12 puntos.
La edicin consta de 500 ejemplares y estuvo al cuidado de la
Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral
y Educacin Cvica del
Instituto Nacional Electoral

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4 Cuadernos de Divulgacin

Director Ejecutivo de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica

La participacin ciudadana en la democracia

Primera edicin INE, 2016

D.R. 2016, Instituto Nacional Electoral

ISBN de la coleccin: 978-607-9218-44-7

Impreso en Mxico/Printed in Mexico

Participacin: los contornos de la palabra . . . . . . . . . . . 9

Representacin poltica y participacin ciudadana . . . 19

Los cauces de la participacin ciudadana . . . . . . . . . . . 35

Participacin ciudadana y gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Los valores de la participacin democrtica . . . . . . . . . 65

E l Instituto Federal Electoral, a travs de su Direccin Ejecutiva

En este nmero de la coleccin, redactado por Mauricio Merino, se

sino tambin, y de manera destacada, a los ciudadanos, por lo que su

Mauricio Merino parte del anlisis conceptual de la participacin

Por la calidad de su contenido y su forma de exposicin, este

Agustn Ricoy Saldaa

P ocos trminos se usan con ms frecuencia en el lenguaje poltico

Sin embargo, tambin es un trmino demasiado amplio como

imposible es dejar de participar porque aun renunciando se partici-

De ah que el trmino participacin est inevitablemente ligado a

consecuencia, sin tomar en cuenta esos dos elementos complemen-

Hay un difcil equilibrio, pues, entre las razones que animan a la

enajenacin de los individuos. De aqu el primer dilema que plan-

Pero adems, la participacin no puede darse en condiciones de

A pesar de todo, la idea de la participacin suele gozar de mejor fama

Sin embargo, representacin y participacin forman un matrimo-

otra cosa: que la verdadera representacin no puede existir, en la

Esto no quiere decir, sin embargo, que la participacin ciudadana se

Pero cmo funciona esa participacin en las sociedades modernas?

Aquel puente entre representacin y participacin polticas,

democracia. De modo que si bien el principio bsico de la organi-

La participacin, pues, no es suficiente para entender la dinmica

Pero lo que debe quedar claro es que la democracia requiere siem-

Invito al lector a dedicar unos minutos ms para tratar de calar

C omencemos por aclarar un punto importante: no hay concep-

al lado de la oligarqua y de la tirana como formas perversas de

Durante muchsimo tiempo, contado en miles de aos, la pala-

mayora de los pensadores modernos crean que la participacin de

La diferencia fundamental est en los procesos electorales. Entre

esas ciudades tampoco haba conflictos entre mayoras y minoras,

Sin embargo, no slo el tamao de aquellas ciudades haca posi-

Para que la democracia se haya convertido en un rgimen de

forma de gobierno sigue siendo privilegio de unas cuantas naciones.

La idea de que los procesos electorales forman el ncleo bsico

El ms frecuente y el ms riesgoso es la tendencia recurrente a

Revolucin francesa, no exista la representacin democrtica en el

En cambio, la representacin moderna refleja como nos dice

hacia la voluntad popular, sino porque los gobernantes y los esta-

Aquella idea no distingui clases sociales ni diferencias raciales, pero

estrechas de una pequea comunidad, sino otra destinada al gobier-

El primer problema que se afront fue la calidad misma de la

el representante de toda una nacin. Se trata de una lgica impeca-

De ah que la mayor parte de los pases que paulatinamente fue-

en una nacin. Aceptar el mandato imperativo, o cualquier otra

Paradjicamente, sin embargo, ese mtodo lgicamente impecable

la sociedad hacia el gobierno, y tambin para hacer coincidir las

Los partidos surgieron como una necesidad de organizacin pol-

Norberto Bobbio, por ejemplo, ha escrito que la verdadera

en instrumentos de grupo ms que en portadores de una amplia

La crtica ms importante que se ha formulado a los partidos

sobre la voluntad soberana, mucho ms abstracta, de la nacin;

Todas esas crticas parten del mismo principio: la distancia que