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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012

Las pol íticas de gesti ón p ú blica en M éxico:

valorando 12 a ñ os de reformas en democracia

Guillermo Miguel Cejudo Ram í rez

Durante las dos ú ltimas d écadas del siglo XX, el gobierno federal mexicano tuvo un activismo moderado en las reformas al sector p ú blico (Cejudo, 2003). Las pol íticas de gesti ó n p ú blica (Barzelay, 2001) estuvieron marcadas por un dominio del Ejecutivo en el dise ñ o de las reformas y por un involucramiento limitado del congreso y de la sociedad civil. A partir de 1997, este patr ó n comenz ó a modificarse: un Congreso dominado por partidos distintos al partido en el gobierno (desde 1997 hasta la fecha), la alternancia partidista en el gobierno federal (desde 2000) y una paulatina activaci ó n de instituciones de rendici ó n de cuentas significan que la forma de hacer pol íticas de gesti ó n p ú blica que busquen modificar las reglas y rutinas del sector p ú blico ha cambiado: hoy participan m ás actores, con intereses más diversos y con exigencias contrapuestas.

En este documento, tras un an á lisis de los antecedentes en reformas al sector p ú blico y de las modificaciones en el entorno pol ítico, se analizan las principales pol íticas de gesti ó n p ú blica, para comparar las trayectorias de reformas como las leyes de transparencia y de servicio profesional de carrera, las pol íticas de mejora administrativa impulsadas, bajo distintos nombres y con diversos grados de éxito, desde el gobierno federal, y la creaci ó n de un sistema de evaluaci ó n y de un incipiente presupuesto basado en resultados de gran potencial transformador. El documento no s ó lo analiza las trayectorias de cada uno de estos intentos por reformar al sector p ú blico, sino que compara y busca explicaciones para las notables diferencias en su desempe ñ o y su efectividad. El resultados ser á no s ó lo un balance de las reformas administrativas de dos gobiernos (Vicente Fox y Felipe Calder ó n), sino una aportaci ó n a la discusió n acad émica sobre qu é explica el cambio y la continuidad en el sector p ú blico.

Reformas administrativas en democracia

Existe un supuesto, tanto en la discusió n acad émica como en las percepciones ciudadanas, seg ú n el cual las democracias tienen mejores gobiernos que las no democracias (Cejudo, 2011). Ya sabemos que, en definiciones minimalistas de democracia como la de Schumpeter, la democracia es s ó lo un arreglo institucional para llegar a decisiones pol íticas a trav és de la competencia por el voto popular. Incluso en visiones m ás amplias, como la Popper, la principal virtud de la democracia es limitada: garantiza que podamos deshacernos de malos gobernantes sin derramar sangre. Sin embargo, es claro que de la democracia se espera m ás. De la democracia no se exige s ó lo que produzca gobernantes, sino tambi én que los líderes electos sean capaces de gobernar con eficacia, honestidad y apego a la ley.

Sin embargo, esta expectativa no significa que el cambio debe ocurrir en autom ático. Es un error pensar que el cambio de r égimen se traduce inmediatamente en un mejor gobierno. En efecto, sabemos ya que, en la mayor ía de las transiciones, sobreviven numerosas instituciones del pasado.

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Existe una amplia literatura acerca de los legados autoritarios en nuevas democracias, la cual ha intentado explicar c ó mo las instituciones militares, las estructuras constitucionales, o la cultura pol í tica formada bajo el autoritarismo explican el funcionamiento de nuevas democracias (Cesarini y Hite 2004; Hagopian 1996; Hagopian 2004; Hite y Morlino 2004; Klesner 2001; Pion­Berl ín 2005). Sin embargo, una institució n que ha quedado fuera de estos an álisis es la burocracia, a pesar de que, una vez en el poder, las nuevas autoridades dependen, por lo menos inicialmente, de aparatos gubernamentales que fueron creados bajo reglas y sistemas de incentivos que responden a los prop ó sitos del control y lealtad del r égimen autoritario.

Pero no s ó lo la ciencia pol ítica contribuye a esta discusi ó n. Los debates acad é micos desde la administració n p ú blica también indican posibles hip ó tesis. En efecto, los textos de administraci ó n

p ú blica comparada están llenos de ejemplos y an écdotas acerca de los problemas que pol íticos novatos enfrentan cuando intentan manejar el conjunto de organizaciones administrativas, reglas, y personas

con las que tienen que trabajar (v éase Savoie 1994). Tarde o temprano, cualquier nuevo gobierno debe hacer frente al reto de tratar de cambiar la burocracia. Este desaf ío –comú n a cualquier gobierno– es

aú n más complejo cuando se trata de algo m ás que un simple cambio de gobierno despu és de una

elecció n. En el caso de cambios de r égimen, las nuevas é lites democr áticas enfrentan el problema adicional de que esa burocracia fue moldeada por el r égimen autoritario anterior y, por tanto, responde a las necesidades y las preferencias de ese r égimen.

Cuando los nuevos gobiernos intentan hacer frente a las muchas tareas de la consolidaci ó n democr ática

y de funci ó n cotidiana de gobernar, tienen que hacerlo, al menos inicialmente, por medio de una

burocracia formada por gente, estructuras, reglas y procedimientos que fueron heredados del periodo autoritario. Aunque puede suponerse que algunos de los incentivos y las normas de comportamiento cambian bajo el nuevo r égimen –porque los viejos patrones de control y lealtad personal pierden vigencia– tambi én es cierto que hay reglas, procedimientos y rutinas que no cambian en autom á tico, a menos que haya un intento deliberado de reformarlas. Incluso desde la visi ó n menos optimista, las nuevas é lites democr áticas tienen un inter és en reformar a la burocracia, si no para hacerla m ás eficaz y responsable, s í al menos para que refleje sus propias prioridades y preferencias.

Ésta no es una tarea f ácil. Hay, en primer lugar, restricciones debido a la posible falta de inter és en el cambio. Como numerosos textos sobre reformas administrativas en Am érica Latina (Geddes 1994, Ames 1987, Spink 2001) han dejado claro, las élites democr á ticas muchas veces no tienen intenci ó n de cambiar las reglas del juego porque esperan favorecerse de ellas en el mediano plazo, por medio del uso clientelista de los puestos p ú blicos para garantizar apoyo pol í tico. Pero incluso si existe este inter és en cambiar las reglas del juego con las que opera la burocracia, existe el problema de capacidad legal y administrativa para intentar la reforma.

En efecto, a diferencia de los gobiernos autoritarios que no tienen como restricci ó n el imperio de la ley, uno de los fundamentos del gobierno democr á tico es el estado de derecho, y el principio de que se debe respetar la legislaci ó n existente, as í sea ésta contraria a los intereses del gobierno en turno. As í, si la burocracia puede ampararse en leyes que protegen sus derechos, el gobierno no podr á cambiarla autom áticamente.

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En suma, las nuevas élites no tienen libertad total al decidir qu é hacer con la burocracia: no pueden despedir al personal f ácilmente, y cualquier cambio legal deber á seguir el proceso legislativo, que no siempre es sencillo, adem ás de que requerir á negociaciones y compromisos con pol íticos y funcionarios. El reto, entonces, consiste en explicar por qu é, a pesar de estas dificultades aparentemente insalvables, la transici ó n a un r égimen democr ático puede, como suponemos, llevar a una mejora en la calidad del gobierno. En los siguientes p árrafos se esboza una revisi ó n de la experiencia mexicana de cambio al sector p ú blico en democracia.

Reformas administrativas en M éxico: los primeros efectos de la democratizaci ó n

Los primeros efectos del proceso de la democratizaci ó n en la administraci ó n p ú blica mexicana ocurrieron en la ú ltima mitad del gobierno de Ernesto Zedillo. Notablemente, tras la elecci ó n de 1997, en la cual el PRI perdi ó la mayor ía en el congreso y la alcald ía de la Ciudad de M éxico, aumentó las presiones para crear una administraci ó n más atenta a las demandas ciudadanas y con mayor rendici ó n de cuentas. Los partidos de oposici ó n se ñ alaron el problema de falta de rendici ó n de cuentas en el sector p ú blico y, ante todo, el gasto discrecional en manos del ejecutivo. Esto se vincul ó con la reforma presupuestaria propuesta por el gobierno de Zedillo, que dio a los legisladores m ás instrumentos para supervisar el desempe ñ o del gobierno. El presupuesto federal de 1998 fue el primero estructurado de acuerdo con el nuevo sistema.

Aunque en realidad el objetivo de esta reforma ten ía que ver m ás con un aumento en la capacidad de coordinació n por parte de Hacienda que con la creaci ó n de mecanismos eficaces de rendici ó n de cuentas, su aprobació n es un ejemplo de c ó mo el proceso de la democratizaci ó n, particularmente el papel fortalecido del Congreso y su inter és en temas de gesti ó n p ú blica, molde ó las decisiones del gobierno en esta área.

En respuesta a estas presiones por mayor transparencia y rendici ó n de cuentas, hubo mejoras significativas en la pol ítica de compras gubernamentales, una de las áreas más susceptibles a la corrupció n. SECODAM desarroll ó un innovador sistema de adquisiciones v ía Internet (Compranet), que no só lo redujo perceptiblemente los costos y tr ámites, sino que tambi én hizo el proceso m ás abierto y transparente. Otro cambio institucional importante fue la creaci ó n de la Auditor ía Superior de la Federació n, que fortaleci ó la capacidad del Congreso para supervisar el uso del dinero p ú blico y el desempeñ o de las organizaciones gubernamentales.

As í, a finales de los a ñ os noventa, las reformas a la administraci ó n p ú blica en M éxico hab ían dejado de ser una reacció n a los cambios en la pol ítica econ ó mica (que, durante la d écada de los ochenta y buena parte de los noventa, hab ían hecho de la privatizaci ó n y el redimensionamiento las prioridades de los esfuerzos de la reforma) a ser una respuesta a las presiones asociadas al proceso de la democratizaci ó n (con mayor énfasis en la rendició n de cuentas).

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Las reformas administrativas con Vicente Fox

Tras el largo proceso de democratizaci ó n política, en el a ñ o 2000 Vicente Fox, del Partido Acci ó n Nacional, lleg ó a la presidencia de la Rep ú blica a encabezar una administraci ó n p ú blica que estaba ya en proceso de adaptaci ó n al cambio democr ático: sujeta a mayores controles desde el Congreso y a mayor vigilancia ciudadana. Aun as í, su llegada al poder gener ó nuevas expectativas de cambio en la forma de ejercer el poder desde la administraci ó n federal. Al inicio de su gobierno, anunci ó una serie de medidas inspiradas en pr ácticas de gesti ó n privada, supervisadas desde la reci én creada Oficina de la Presidencia para la Innovació n Gubernamental (Cejudo, 2008; Dussauge, 2011).

Dos añ os más tarde –y tras algunos tropiezos con la operaci ó n de algunas de las agencias coordinadoras creadas al inicio del sexenio–, el gobierno emiti ó una Agenda Presidencial de Buen Gobierno, enfocada en seis temas:

reducció n de costos (gobierno que cueste menos),

gobierno de calidad,

profesionalizació n,

gobierno digital,

mejora regulatoria y

transparencia.

Pese a lo ambicioso de la agenda, sus efectos fueron reducidos: la mayor parte de los cambios se realizaron sin ninguna modificaci ó n estructural a la administraci ó n p ú blica y la promesa de autonom í a de gestió n no se cumplió .

Desde el Congreso, en cambio, s í se introdujeron importantes cambios al funcionamiento de la administració n p ú blica. Quizá el legado más importante de este periodo fue la aprobaci ó n, en 2002, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informaci ó n P ú blica Gubernamental, que ha sido un instrumento ú til para acotar la discrecionalidad de los funcionarios en el manejo y divulgaci ó n de la informació n en poder del gobierno y ha facilitado el acceso ciudadano a los documentos oficiales.

Esta ley (y las instituciones y pr ácticas que de ella se derivan) son reconocidas como una de las leyes de acceso a la informació n más completas y avanzadas del mundo. En poco tiempo, todas las oficinas de la administració n p ú blica federal crearon oficinas dedicadas a responder las solicitudes ciudadanas de acceso a la informaci ó n y se generaron portales electr ó nicos para hacer p ú blica informaci ó n b ásica sobre el funcionamiento de cada oficina y el uso que ésta hace de los recursos presupuestales.

Un segundo cambio de gran potencial fue la creaci ó n de un sistema de servicio civil para la administració n p ú blica federal. De nuevo, el origen de esta iniciativa estuvo en el Congreso, tras una larga historia de iniciativas fallidas en d écadas pasadas. La Ley del Servicio Profesional de Carrera fue

aprobada sin oposici ó n en el Congreso. Adem ás de prever la instauraci ó n de un sistema profesional para los mandos directivos de la administraci ó n p ú blica central bajo la coordinaci ó n de la reci én creada Secretar ía de la Funci ó n P ú blica. Esta ley fue reglamentada en marzo de 2004 (que fue reformado en 2007), y al poco tiempo se inici ó la convocatoria a ex ámenes para ocupar plazas en la administraci ó n

p ú blica.

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A diferencia de la ley de transparencia, el servicio profesional de carrera no logr ó consolidarse mucho más allá de la reforma al marco normativo. La eficacia de los procedimientos de ingreso ha sido cuestionada, sobre todo debido al abuso que, desde el inicio, se ha hecho de los nombramientos temporales, que deberí an ser excepcionales y se han vuelto comunes. 1

Como se discutir á más adelante, la construcci ó n institucional y la adecuació n de las pr ácticas de gestió n necesarias para llegar a un sistema profesional efectivamente basado en el m érito es uno de los retos más importantes para la administraci ó n p ú blica mexicana.

Uno de los legados m ás importantes de ese sexenio fueron dos cambios adicionales que buscan mejorar el desempeñ o de la administraci ó n p ú blica. En 2003, la Ley General de Desarrollo Social sentó las bases para la creaci ó n de un r égimen de evaluació n de la pol í tica social. El Consejo Nacional de Evaluació n de la Pol ítica Social (Coneval) est á ahora a cargo de coordinar evaluaciones de desempe ñ o, diseñ o, impacto y consistencia de los programas sociales. Los programas sociales a cargo del gobierno federal son ahora sujetos de evaluaciones rutinarias por especialistas externos, y se han generado mecanismos administrativos para promover que las oficinas p ú blicas incorporen los hallazgos de las evaluaciones en la toma de decisiones. 2

Las reformas administrativas con Felipe Calder ó n

El segundo gobierno panista ha introducido a la agenda algunas iniciativas de mejora a la gesti ó n. La

Secretar ía de la Funci ó n P ú blica, la depositaria central de la responsabilidad de modernizar al sector

p ú blico estuvo a cargo de procesos de ajuste a iniciativas del sexenio previo (como el reglamento a la Ley del Servicio Profesional de Carrera), de nuevas propuestas por mejorar el desempe ñ o del sector

p ú blico (como el Programa de Mejora de la Gesti ó n), por agilizar las adquisiciones gubernamentales,

disminuir la regulaci ó n (la llamada “Tala Regulatoria”) y de un trabajo coordinado con Hacienda y Coneval por construir un sistema de evaluaci ó n del desempe ñ o de los programas presupuestarios federales. Estas iniciativas tuvieron efectos diferenciados. La Secretar ía de Hacienda, por su parte, ha tenido avances importantes en la construcci ó n del Sistema de Evaluaci ó n del Desempe ñ o y en el fortalecimiento de la transparencia presupuestaria.

En este periodo, hubo tambi én un segundo conjunto de cambios, de mayor trascendencia potencial, pero aú n en proceso de implementaci ó n, que no se desprendieron del trabajo del ejecutivo sino de fue el conjunto de reformas constitucionales de mayo de 2008, que buscan hacer de la administraci ó n p ú blica federal un agente m ás orientado a los resultados que a los procesos, fortalecer a las instituciones de rendició n de cuentas (auditor í as superiores e institutos de transparencia), homologar la contabilidad gubernamental, obligar al uso de indicadores de desempe ñ o y resultados, someter a los programas

p ú blicos a evaluaciones t é cnicas y, en suma, hacer m ás efectivo y transparente el ejercicio de las funciones de gobierno.

1 Jos é Luis M éndez, “El servicio profesional de carrera en la administraci ó n p ú blica federal” en J. L. M éndez (ed.), Polí ticas P ú blicas. M éxico, (M éxico, El Colegio de M éxico, 2010) pp. 179­206. Rafael Mart í nez Pu ó n, Directivos versus polí ticos. La importancia de la funci ó n directiva en las administraciones p ú blicas (M éxico, Miguel Ángel Porrú a, 2011). 2 Alejandro Gonz ález Arreola, ed., ¿Gobierno por resultados?, Implicaciones de la pol í tica de evaluaci ó n del gobierno mexicano (M éxico, Gesoc, 2008).

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Los cambios logrados en la administraci ó n p ú blica por los gobiernos de Fox y de Calder ó n han sido sido facilitados por el largo proceso de democratizaci ó n. Como se ha dicho, la competencia electoral y la intervenci ó n del congreso han creado una nueva din ámica de cambio en la burocracia mexicana. En particular, el papel renovado del congreso ha tenido implicaciones importantes en el aparato burocr ático. El activismo del congreso ha sido evidente no s ó lo en la legislaci ó n, tal como Ley de acceso a la informaci ó n y la Ley del servicio profesional, o en las reformas constitucionales de 2008, sino tambi én en investigaciones relacionadas con problemas de corrupci ó n y desv ío de fondos, e incluso en decisiones sobre la organizaci ó n interna del burocracia federal (como cuando en el presupuesto de 2004 orden ó a la administraci ó n reducir el n ú mero de puestos medios y superiores en cada secretar ía).

El congreso tiene tambi én facultades de supervisi ó n sobre el uso de los recursos p ú blicos. Estas atribuciones legales, combinadas con el inter és racional de los pol í ticos de oposici ó n, han conducido a que los legisladores se involucren cada vez m ás en las actividades cotidianas de la burocracia. Esa es quizá la consecuencia más evidente de la democratizaci ó n en las reformas al sector p ú blico mexicano.

En suma, un conjunto de reformas legales y de adaptaciones administrativas han avanzado en acotar la discrecionalidad en la administraci ó n p ú blica gubernamental, en varios frentes: definir criterios y procedimientos basados en el m é rito para el acceso al servicio p ú blico, establecer reglas y mecanismos para que los ciudadanos puedan tener acceso a la informaci ó n del gobierno; crear procesos de evaluació n de las pol íticas p ú blicas y producir el marco normativo (que debe a ú n convertirse en pr ácticas administrativas) para mejorar los procesos de auditor ía, evaluació n y seguimiento del presupuesto y del ejercicio de las responsabilidades p ú blicas. Pero ha habido tambi én desaf íos insuperados.

En primer lugar, desde la administraci ó n p ú blica y desde los responsables pol í ticos ha habido resistencias notorias para que estas reformas cumplan con su prop ó sito. El servicio profesional de carrera ha sido entorpecido por la falta de compromiso con el proyecto de convertir el m érito (en lugar de la lealtad partidista, personal o de grupo) en el criterio definitorio para entrar al servicio p ú blico. El acceso ciudadano a la informaci ó n p ú blica ha estado mermado por decisiones concretas que ocultan la informació n, que pretenden cuestionar la definitividad de las decisiones del ó rgano garante y que ponen trabas para la atenció n efectiva a las solicitudes de informaci ó n. 3

La evaluació n del desempe ñ o de los programas p ú blicos ha logrado convertirse en una actividad regular, pero que, para muchas oficinas p ú blicas es s ó lo un tr ámite m ás, que no utilizan para informar la toma de decisiones y mejorar el dise ñ o o ejecuci ó n de los programas; m ás a ú n, los responsables políticos –desde el presidente de la Rep ú blica y sus secretarios de despacho hasta los diputados que aprueban el presupuesto para estos programas– no toman en cuenta muchas veces los hallazgos de las evaluaciones cuando deciden el destino del dinero p ú blico (Cejudo y Maldonado, 2011).

3 M étrica de transparencia, 2010. M éxico, CIDE­COMAIP, 2010 (www.metricadetransparencia.cide.edu)

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Y el control interno y la fiscalizaci ó n –si bien han sofisticado sus mecanismos de supervisi ó n y

ampliado su alcance– siguen enfrentando dificultades para incidir en la gesti ó n cotidiana (pues se les ve más como un instrumento punitivo) y para generar consecuencias cuando se encuentran desv íos o irregularidades (pues tanto la Secretar í a de la Funci ó n P ú blica como la Procuradur ía General de la Repú blica han sido poco eficaces en la integraci ó n de expedientes que deriven en sanciones).

As í, pese a los inegables avances de los ú ltimos doce añ os, la administració n p ú blica federal no está aú n

en condiciones de atender con eficacia los problemas p ú blicos que enfrenta, y M éxico sigue enfrentando desaf íos formidables en corrupci ó n, competitividad y confianza ciudadana en sus

instituciones. La administraci ó n p ú blica mexicana usa m ás tecnolog ía, pero sigue siendo excesivamente

jer árquica, centralizada y con normas presupuestales que no permiten planeaci ó n a largo plazo. Los

funcionarios p ú blicos siguen concentrados en cumplir con la normatividad legal y las regulaciones sobre el uso de recursos, m ás que en alcanzar los resultados de su organizació n.

Efectivamente, a pesar de m ás de treinta a ñ os de reformas administrativas e innovaciones gerenciales – desde la reforma administrativa de L ó pez Portillo, las iniciativas de “planeaci ó n democr á tica”, “control y evaluació n del gasto p ú blico”, “renovació n moral” de Miguel de la Madrid, la “simplificaci ó n administrativa” de Carlos Salinas, la “reforma presupuestaria” y la “modernizaci ó n de la administració n p ú blica federal” de Ernesto Zedillo, la “innovaci ó n gubernamental” y la “agenda de buen gobierno” de Vicente Fox, y los recientes intentos de “mejora de la gesti ó n”, “tala regulatoria” de Felipe Calderó n–, lo cierto es que las iniciativas de cambio en la gesti ó n p ú blica originadas en el propio poder ejecutivo han sido poco exitosas.

La administració n p ú blica sigue siendo una organizaci ó n centralizada y jerarquizada, apegada las normas formas y procedimientos, con excesivamente alta rotaci ó n en su personal directivo y renuente a

la rendició n de cuentas. Estos son precisamente los retos que habr án de enfrentarse en la pr ó xima

d écada si quieren atenderse sus principales deficiencias y construir una administraci ó n p ú blica con

capacidad institucional, que rinde cuentas y que logra funcionar con efectividad en un entorno democrá tico, con controles legislativos, y en un sistema federal fortalecido.

Los retos

Tras los avances importantes de los añ os recientes, hay a ú n tres grandes desaf íos que la administraci ó n p ú blica federal mexicana enfrenta. Para superar con éxito estos retos no basta con adaptaciones organizacionales, reformas parciales a normas secundarias, ni con modificaciones a procedimientos y tr ámites. Los problemas estructurales de la administraci ó n p ú blica s ó lo tendr án solució n si se modifica también el dise ñ o institucional que define las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, y el marco normativo ampliado que determina el funcionamiento de la administraci ó n p ú blica, el dise ñ o de los programas federales y el comportamiento de los funcionarios p ú blicos.

Calidad de gobierno

El primer desaf ío es el de construir un gobierno de calidad. Esto no se refiere a la salida f ácil de

certificar procesos y estandarizar rutinas. Se trata de una empresa mucho m ás ambiciosa y compleja:

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desarrollar la arquitectura institucional y las pr ácticas de gesti ó n necesarias para acotar la discrecionalidad en el ejercicio del gobierno. Se trata de que la democracia no se agote en el componente electoral y llegue hasta las decisiones y comportamientos burocr áticos, que deben reflejar el mandato político y los criterios normativos definidos en el proceso democr ático (desde las elecciones hasta las decisiones de los representantes electos en el legislativo y el ejecutivo). En pocas palabras, se trata de prevenir que las administraciones p ú blicas sean espacio de control discrecional de los gobernantes.

Rendició n de cuentas

El segundo gran desaf ío que la administraci ó n p ú blica federal mexicana debe resolver es el d éficit estructural en materia de rendici ó n de cuentas. Como diversos diagn ósticos han mostrado, el dise ñ o de los diversos mecanismos de rendici ó n de cuentas tiene, al menos, tres problemas: el sistema de rendició n de cuentas est á desarticulado, pues cada uno de sus componentes carece de comunicaci ó n con el resto de los mecanismos; no tiene vocaci ó n ciudadana, pues la mayor ía de los mecanismos son sistemas de gesti ó n interna o relaciones intraburocr á ticas en la que funcionarios p ú blicos se vigilan unos a otros; y est á concentrado en aspectos adjetivos del desempe ñ o del ejercicio del gobierno y no en los sustantivos: la mayor parte de los controles est án dirigidos asegurar que se vigile el cumplimiento de las normas y a la vigilancia de la ejercicio presupuestal, pero pocos son capaces de capturar los resultados del desempe ñ o de atribuciones el ejercicio de presupuestos ni, mucho menos, los efectos que ambos tienen en los problemas que se busca atender, los bienes p ú blicos que se producen, y en la calidad de vida de los ciudadanos.

Relaciones intergubernamentales

El tercer gran desaf ío tiene que ver con la l ó gica intergubernamental del ejercicio del poder. En las

ú ltimas dos d écadas las relaciones de poder, la distribuci ó n de los recursos, y las capacidades

administrativas han experimentado una sustancial redistribuci ó n entre Federaci ó n, estados y municipios. Hace 20 a ñ os se alegaba que el federalismo mexicano era s ó lo de papel, con municipios y estados subordinados pol í ticamente al centro y con el presidente de la Republica no s ó lo como la cabeza de la administraci ó n p ú blica federal sino, en los hechos, el jefe pol ítico de gobernadores y legisladores y mun í cipes. Hoy tenemos un federalismo real: en estados y municipios tienen gobiernos que son electos democr áticamente por sus ciudadanos, sus autoridades toman decisiones propias con razonable autonomía sobre los temas en los que tienen autoridad y ejercen un conjunto de atribuciones propias y montos presupuestales que han crecido continuamente en los ú ltimos 15 añ os.

Sin embargo, se trata de un federalismo ineficaz. El dise ñ o de políticas intergubernamentales no ha estado basado en una distribuci ó n clara de competencias ni en una delimitaci ó n de responsabilidades entre á mbitos de gobierno. Por el contrario, si bien aparentemente la constituci ó n define atribuciones exclusivas, concurrentes y compartidas entre los ámbitos del gobierno, en la operaci ó n cotidiana de esas competencias y en la implementaci ó n de pol íticas p ú blicas de todos los niveles hay innumerables zonas grises de incertidumbre en las cuales ni el ciudadano, ni los funcionarios, ni los pol íticos tienen claridad sobre quiénes son los responsables de que los servicios y bienes p ú blicos sean de calidad.

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Esto, para la administraci ó n p ú blica federal, es un reto serio, pues muchas de las pol íticas p ú blicas que están hoy a cargo de la administraci ó n p ú blica federal son implementadas, as í sea en parte, por las administraciones de los estados sobre los cuales los funcionarios federales no tienen autoridad legal ni política. En efecto, las pol íticas m ás importantes en la agenda p ú blica de M éxico (educació n, salud, seguridad ciudadana, competitividad, medio ambiente, combate a la pobreza y la desigualdad, infraestructura, etc.) tienen todas un componente intergubernamental. Pero tambi én en todas ellas se enfrenta un problema de competencias mal definidas, capacidades institucionales heterog éneas y rendició n de cuentas incompleta, desarticulada y sin alcance ciudadano, derivados de la complejidad del car ácter intergubernamental de su funcionamiento.

Se trata de tres desaf íos que desbordan el ámbito de decisi ó n de la propia administraci ó n p ú blica. Su atenció n requerir á cambios constitucionales, adecuaciones legales y construcci ó n de instituciones y procesos que permitan contar con gobiernos donde la discrecionalidad –y todas sus consecuencias:

corrupció n, nepotismo, arbitrariedad, patrimonialismo y clientelismo en el uso de recursos y atribuciones– no tiene cabida; donde cada acto administrativo y cada peso p ú blico gastado activan mecanismos de rendici ó n de cuentas con informaci ó n completa, con vocaci ó n ciudadana y con consecuencias, y donde la administraci ó n p ú blica federal logra interactuar con gobiernos estatales y municipales con certeza sobre las atribuciones, con claridad en los procedimientos para ejecutar políticas p ú blicas y con responsabilidad sobre las consecuencias que cada pol í tica tiene en la calidad de vida de los ciudadanos. En el trayecto, se lograr á atenuar el desencanto ciudadano con la democracia y la administraci ó n p ú blica federal podr á diseñ ar e implementar pol íticas p ú blicas eficaces para generar los bienes y servicios p ú blicos que atiendan los problemas p ú blicos del país.

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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012

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Reseñ a biográ fica

Guillermo M. Cejudo es director de la Divisió n de Administraci ó n P ú blica del Centro de Investigació n

y Docencia Econ ó micas (CIDE), en donde ha sido Profesor­Investigador desde 2006. Estudió en El

Colegio de M éxico, la London School of Economics and Political Science y la Universidad de Boston. Es autor de los libros Para entender los gobiernos estatales (Nostra, 2007) y La construcci ó n de un nuevo r égimen de rendici ó n de cuentas en las entidades federativas (Auditor ía Superior de la Federació n, 2009). Es compilador de la antolog ía Nueva Gesti ó n Pú blica (EAFDF­Siglo XXI, 2012). Coordinó , con Claudia Maldonado el libro De las recomendaciones a las acciones (CIDE­Secretar ía de

la Funció n P ú blica, 2011), con Mauricio Merino y Sergio L ó pez Aylló n, el libro La estructura de la rendició n de cuentas en M éxico (CIDE­UNAM, 2010) y, con Mauricio Merino, Enfoques de pol ítica

p ú blica (CIDE­FCE, 2010). Es autor tambi én de varios art ículos sobre reforma administrativa,

rendició n de cuentas y calidad de gobierno publicados en revistas de primer nivel. Coordina (con Alejandra R íos) el proyecto de investigaci ó n M éxico Estatal: Calidad de gobierno y rendici ó n de cuentas en las entidades federativas, auspiciado por el Olso Governance Centre de Naciones Unidas.

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