Apostilha Saúde e Cidadania Planejamento em Saúde - Formatada

PREFCIO
Este conjunto de manuais para o pr ojeto Sade & Cidada n i a

se insere no trabalho iniciado h cinco anos pelo Banco Ita com a
criao do Pr ograma de Apoio Comunitrio (PROAC). Voltado desde
a origem para programas de educao bsica e sade, o PROAC tem
desenvolvido dezenas de pr ojetos de sucesso. Um dos melhores
exemplos o Razes e Asas, elaborado em parceria com o Fundo das
Naes Unidas para a Infncia (Unicef) e o Centro de Estudos e
Pesquisas em Edu - cao, Cultura e Ao Comunitria (Cenpec).
Com ini - ciativas como essa, o Pr ograma de Apoio Comunitrio tem
recebido diversas manifestaes de r econhecimento e premiaes.
Os resultados positivos obtidos com os pr ogramas j implantados
levam agora o Ita a viabilizar este pr ojeto dirigido s necessidades
detectadas na r ea de sade. O projeto Sade & Cidada n i a resulta
da honrosa parceria do Banco Ita, do Instituto para o
Desenvolvimento da Sade (IDS) e do Ncleo de Assistncia Mdico-
Hospitalar da Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So
Paulo (NAMH/FSP USP). A meta agora divulgar para os municpios
brasileir os o conhecimento e as expe - rincias acumuladas por
especialistas na r ea da sade pblica, que participaram da
elaborao destes manuais, bem como os r esultados advindos da sua
utilizao na fase de teste em cinco municpios. Por meio deles pr e-
tende-se aperfeioar a atuao dos gestor es municipais
X
de servios de sade para a melhoria da qualidade de vida das

comunidades a partir de noes bsicas de gesto da sade. Nos
manuais, os gestor es da sade encontraro fundamentos sobr e
planejamento em sade, qualidade na gesto local de sade
pblica, vigi - lncia sanitria, gesto financeira, ger enciamento
de equipamentos hospitalar es, gesto de medicamentos e
materiais, entre outros.
O trabalho de divulgao do que pode ser conside - rado um dos
pilares da sade pblica a viabilizao da otimizao dos r
ecursos disponveis com o objetivo de melhorar a qualidade do
atendimento pr estado populao contar com o apoio da r ede
de agncias do Ita que, sempr e sintonizadas com as necessidades
locais, podero ajudar a divulgar o material elaborado pelo projeto.
A inteno deste programa, vale frisar, ser sempre aumentar a
eficcia da ao dos gestor es municipais da sade quanto s melhor
es maneiras de aproveitar ao mximo todos os r ecursos que estiver
em efetivamente ao seu alcance, por mais limitados que possam par
ecer. Os beneficirios deste trabalho sero as populaes das cidades
mais car entes, e o Brasil em ltima anlise, por meio da disseminao
de tcnicas e experincias de ltima gerao.
O Banco Ita, no seu papel de empr esa-cidad e socialmente r
esponsvel, acredita que assim estar con - tribuindo para a melhoria
da qualidade dos servios de sade e para a construo de uma
sociedade mais justa.
ROBERTO EGYDIO SETUBAL

Diretor Preside n t e
Banco Ita S.A.

APRESENTAO
O
setor da sade no Brasil vive hoje um momento peculiar. O
Sistema nico de Sade (SUS) constitui um moder no modelo de or
ganizao dos servios de sade que tem como uma de suas caracte
- rsticas primor diais valorizar o nvel municipal. Contudo, apesar de
seu alcance social, no tem sido possvel implant-lo da maneira
desejada, em decorrncia de srias dificuldades r elacionadas tanto
com seu finan - ciamento quanto com a eficincia administrativa
de sua operao. Essa situao fez com que fossem ampliados, nos
ltimos anos, os debates sobr e o aumento do financiamento do
setor pblico da sade e a melhor utilizao dos limitados r ecursos
existentes. Sem dvida, as alter nativas passam por novas pr o-
postas de modelos de gesto aplicveis ao setor e que pretendem
redundar, em ltima anlise, em menos desperdcio e melhoria da
qualidade dos servios oferecidos.
Os Manuais para Gestor es Municipais de Servio de Sade foram
elaborados com a finalidade de servir como ferramenta para a
moder nizao das prticas administrativas e ger enciais do SUS, em
especial para municpios. Redigidos por pr ofissionais experientes,
foram posteriormente avaliados em programas de treinamento
oferecidos pela Faculdade de Sade Pbli - ca da USP aos
participantes das cidades-piloto.
Este material colocado agora disposio dos responsveis pelos
servios de sade em nvel municipal.
XII
Daqui para a fr ente, esforos conjuntos devero ser mul- tiplicados

para que os municpios inter essados tenham acesso no apenas aos
manuais, mas tambm sua metodologia de implantao. Mais
ainda, a pr oposta que os r esultados deste projeto possam ser
avaliados de maneira a, no futuro, nortear decises tcnicas e
polticas relativas ao SUS.
A criao destes manuais faz parte do pr ojeto Sade & Cidada n
i a e fruto dos esforos de trs instituies que tm em comum a cr
ena de que a melhoria das condies sociais do pas passa pela
participao ativa da sociedade civil: o Instituto para o
Desenvolvimento da Sade (IDS), que uma or ganizao no-
governamental, de carter apartidrio, e que congr ega indivduos
no s da r ea da sade, mas tambm ligados a outras atividades,
que se pr opem a dar sua contribuio para a sade; o Ncleo de
Assistncia Mdico-Hospitalar da Faculdade de Sade Pblica da
Universidade de So Paulo (NAMH/FSP USP), que conta com a
participao de experiente grupo da academia ligado gesto e
administrao; e o Banco Ita, que, ao acr editar que a vocao
social faz parte da vocao empr esarial, apia programas de ampla
repercusso social. O apoio ofer e- cido pelo Conselho Nacional de
Secr etrios Municipais de Sade (CONASEMS), pelo Ministrio da
Sade e pela Organizao Pan-Americana da Sade (OP AS) refora
a possibilidade de xito dessa pr oposta.
O sentimento dos que at o momento participaram deste projeto
de entusiasmo, acoplado satisfao profissional e ao esprito de
participao social, num leg - timo exerccio de cidadania. A todos os
nossos pr ofundos agradecimentos, extensivos Editora Fundao
Peirpolis, que se mostr ou uma digna parceira deste projeto.
RAUL CUTAIT
Preside n t e
Instituto para o Desenvolvimento da Sade
XIV
NOTAS EXPLICATIVAS
UM POUCO DE HISTRIA
As duas ltimas dcadas foram mar cadas por inten- sas
transformaes no sistema de sade brasileir o, intimamente
relacionadas com as mudanas ocorridas no mbito poltico-
institucional. Simultaneamente ao pr ocesso de redemocratizao
iniciado nos anos 80, o pas passou por grave crise na rea econmico-
financeira.
No incio da dcada de 80, pr ocurou-se consolidar o processo de
expanso da cobertura assistencial iniciado na segunda metade dos
anos 70, em atendimento s proposies formuladas pela OMS na
Conferncia de Alma-Ata (1978), que pr econizava Sade para T odos
no Ano 2000, principalmente por meio da Ateno Primria Sade.
Nessa mesma poca, comea o Movimento da Refor - ma Sanitria
Brasileira, constitudo inicialmente por uma parcela da intelectualidade
universitria e dos pr ofissionais da r ea da sade. Posterior mente,
incorporaram- se ao movimento outros segmentos da sociedade, como
centrais sindicais, movimentos popular es de sade e alguns
parlamentar es.
As proposies desse movimento, iniciado em pleno regime
autoritrio da ditadura militar , eram dirigidas basicamente
construo de uma nova poltica de sade efetivamente
democrtica, considerando a descentralizao, universalizao e
unificao como elementos essenciais para a r eforma do setor.
Vrias foram as propostas de implantao de uma rede de servios
voltada para a ateno primria sade,com hierarquizao,
descentralizao e universalizao, iniciando-se j a partir do Pr
ograma de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento
( PIASS), em 1976. Em 1980, foi criado o Pr ograma Nacional de
Servios Bsicos de Sade ( PREV-SADE) que, na r ealidade, nunca
saiu do XVpapel , logo seguido pelo plano do Conselho Nacional de
Administrao da Sade Pr evidenciria (CONASP), em 1982, a partir
do qual foi implementada a poltica de Aes Integradas de Sade
( AIS), em 1983. Estas constituram uma estratgia de extr ema
importncia para o processo de descentralizao da sade.
A 8 Conferncia Nacional da Sade, r ealizada em maro de 1986,
considerada um mar co histrico, con - sagra os princpios pr
econizados pelo Movimento da Reforma Sanitria.
Em 1987 implementado o Sistema Unificado e Descentralizado
de Sade ( SUDS), como uma consoli - dao das AIS, que adota
como dir etrizes a universaliza- o e a eqidade no acesso aos
servios, a integralidade dos cuidados, a r egionalizao dos servios
de sade e implementao de distritos sanitrios, a descentraliza -
o das aes de sade, o desenvolvimento de institui - es
colegiadas gestoras e o desenvolvimento de uma poltica de
recursos humanos.
O captulo dedicado sade na nova Constituio Federal,
promulgada em outubr o de 1988, r etrata o resultado de todo o
processo desenvolvido ao longo dessas duas dcadas, criando o Sistema
nico de Sade (SUS) e determinando que a sade dir eito de todos
e dever do Estado (art. 196).
Entre outros, a Constituio prev o acesso universal e igualitrio
s aes e servios de sade, com r egionali - zao e hierarquizao,
descentralizao com dir eo nica em cada esfera de gover no,
participao da comu - nidade e atendimento integral, com prioridade
para as atividades pr eventivas, sem prejuzo dos servios assis -
tenciais. A Lei n 8.080, pr omulgada em 1990, opera - cionaliza as
disposies constitucionais. So atribuies do SUS em seus trs
nveis de gover no, alm de outras, ordenar a formao de recursos
humanos na r ea de sade (CF, art. 200, inciso III).
No entanto, um conjunto de fatores como problemas ligados ao
financiamento, ao clientelismo, mudana do padro epidemiolgico e
demogrfico da populao, aos crescentes custos do processo de
ateno, ao corpora - tivismo dos pr ofissionais da sade, entr e muitos
outros tem se constitudo em obstculos expr essivos para avanos
maior es e mais consistentes. Tudo isso r edunda em uma sensao de
inviabilidade do SUS, apesar de o caminho ser unanimemente
considerado como corr eto.
Existe um consenso nacional de que uma poltica substantiva de
descentralizao tendo como foco o municpio, que venha
acompanhada de abertura de espao para o contr ole social e a
montagem de um sis - tema de informao que per mita ao Estado
exercer seu papel r egulatrio, em particular para gerar aes com
capacidade de discriminao positiva, o caminho para superar as
causas que colocam o SUS em xeque.
Assim, necessrio desenhar estratgias para superar o desafio
da transfor mao a ser realizada, e uma delas diz respeito ao ger
enciamento do setor da sade. pr e- ciso criar um novo espao para
a gerncia, compr ometi- da com o aumento da eficincia do sistema
e com a ge - rao de eqidade.
Dessa forma, entre outras aes, torna-se imprescindvel repensar o
tipo de ger ente de sade adequado para essa nova realidade e como
deve ser a sua for mao.
Esse novo profissional deve dominar uma gama de conhecimentos e
habilidades das r eas de sade e de administrao, assim como ter
uma viso geral do con - texto em que elas esto inseridas e um forte
compr o- misso social.
Sob essa lgica, deve-se pensar tambm na necessi - dade de as
organizaes de sade (tanto pblicas como privadas) adaptar em-
se a um mercado que vem se tornando mais competitivo e s
necessidades de um pas em transformao, em que a noo de
cidadania vem se ampliando dia a dia.
Nesse contexto, as organizaes de sade e as pessoas que nelas
trabalham pr ecisam desenvolver uma dinmi - ca de aprendizagem
e inovao, cujo primeir o passo deve ser a capacidade cr escente
de adaptao s mudanas observadas no mundo atual. Devem-se pr
ocurar os conhecimentos e habilidades necessrios e a me - lhor
maneira de transmiti-los para for mar esse novo profissional,
ajustado r ealidade atual e pr eparado para acompanhar as
transfor maes futuras.
esse um dos grandes desafios a ser em enfrentados.
O PROJETO SADE & CIDADANIA
A partir da constatao da necessidade de for mar gerentes para o
nvel municipal, um conjunto de institui - es articulou-se para
desenvolver uma estratgia que pudesse dar uma r esposta ao desafio.
Assim, o Instituto para o Desenvolvimento da Sade (IDS) e o
Ncleo de Assistncia Mdico-Hospitalar da Faculdade de Sade
Pblica da Universidade de So Paulo (NAMH/FSP USP), com o
apoio poltico do Con - selho Nacional de Secr etrios Municipais de
Sade (CONASEMS), da Organizao Pan-Americana da Sade
(OPAS) e do Ministrio da Sade, com o apoio finan - ceiro do Banco
Ita, desenvolveram este pr ojeto com os seguintes objetivos:
Apoiar, com fundamento em aes, a implantao do Sistema
nico de Sade (SUS).
Criar uma metodologia e organizar um conjunto de
conhecimentos que possam ser aplicados ampla - mente no
desenvolvimento de capacitao ger encial em gesto de aes e
servios de sade pr estados em municpios com mais de 50.000
habitantes.
Colocar disposio dos municpios brasileir os um conjunto de
manuais dedicados gesto local de servios de sade, tanto em for
ma de livros como em meio magntico e ainda por inter mdio da
Internet.
Gerar a formao de massa crtica de recursos humanos com
capacidade para interpr etar, analisar e promover mudanas or
ganizacionais em favor de uma maior eficincia do setor da sade.
Mediante a organizao e consolidao de um con - junto de
conhecimentos j disponveis, o pr ojeto desenvolveu uma srie de
doze manuais que privilegia a r ea gerencial e que, alm de r eunir
os conhecimentos exis - tentes de cada tema especfico, articula as
experincias prticas de seus autor es, gerando um pr oduto final
capaz de oferecer ao usurio um caminho para seu aprendizado de
forma clara e acessvel. Portanto, no se trata de um simples
agrupamento de manuais e sim de um projeto educativo e de
capacitao em servio no tradicional, destinado a criar e
fortalecer habilidades e conhecimentos ger enciais nos funcionrios
que ocupam postos de responsabilidade administrativa nos servios
locais de sade.
Os manuais que compem o pr ojeto e seus respecti- vos autor es so
os seguintes:
1. Distritos Sa n it ri o s: Co nc e p o e Or ga n iz a o
Eurivaldo Sampaio de Almeida, Cludio Gasto Junqueira de Castr o
e Carlos Alberto Lisboa.
2. Pla n e j a m e n to e m Sade Francisco Ber nardini Tancredi,
Susana Rosa Lopez Barrios e Jos Henrique Ger mann Ferreira.
3. Qualidade n a Gesto Lo c a l de Servi o s e A es de Sade
Ana Maria Malik e Laura Maria Cesar Schiesari.
4. Ge s t o da Mudana Or ga n i z a c i o n a l Marcos Kisil.
Colaborao de Tnia Regina G. B. Pupo.
5. Auditoria, Co n tr o l e e Progra m a o de Servi o s de
Sade Gilson Caleman, Marizlia Leo Mor eira e Maria Ceclia
Sanchez.
6. Siste m a s de In f o r m a o e m Sade p a r a Munic - p i o s
Andr de Oliveira Carvalho e Maria Bernadete de Paula Eduar do.
7. Vi g il nc i a e m Sade P b li c a Eliseu Alves Waldman.
Colaborao de Tereza Etsuko da Costa Rosa.
8. Vigil nc i a Sa n it ri a Maria Bernadete de Paula Eduardo.
Colaborao de Isaura Cristina Soar es de Miranda.
9. Gesto de Re cu rs o s Hu m a n o s Ana Maria Malik e Jos
Carlos da Silva.
10. Gesto de Re cu rs o s Fi n a nc e ir o s Bernard Franois
Couttolenc e Paola Zucchi.
11. Ger e nc i a m e n to de Ma nute n o de Equipa m e n to s
Hospitalar e s Saide Jorge Calil e Marilda Solon Teixeira.
12. Gesto de Re cu rs o s Materiais e Medic a m e n to s Gonzalo
Vecina Neto e Wilson Reinhar dt Filho.
A METODOLOGIA UTILIZADA
Aps a elaborao da primeira verso dos manuais, realizaram-se
trs mdulos de tr einamento com os cinco municpios indicados pelo
CONASEMS (Diadema-SP, Betim-MG, Foz do Iguau-PR, Fortaleza-CE e
Volta Redon- da-RJ) com o objetivo de test-los e exp-los crtica.
A proposta de aplicao desenvolveu-se da seguinte forma:

Mdulo 1: apr esentao pelo docente do material produzido e
discusses em sala de aula, com a proposio de sua aplicao ao r
etornar para o campo.
Mdulo 2 (seis semanas aps o primeir o): apr esentao pelos
alunos das dificuldades encontradas no campo e transformao da
sala de aula em um espao de consultoria e tr oca de experincias.
Mdulo 3 (seis semanas aps o segundo): avaliao dos avanos
obtidos, das limitaes, dos contedos dos manuais e do pr ocesso
como um todo.
Cada mdulo de tr einamento dos manuais 1, 2, 3 e 4 prolongou-se
por quatr o dias, contando com cer ca de cinco participantes de cada
municpio, de pr eferncia do n- vel poltico-administrativo. Para os
manuais operacionais (de 5 a 12), os tr einamentos desenvolveram-se
em mdu - los de trs dias, com trs participantes por municpio.
Na avaliao final, ficou clar o que todo o pr ocesso foi extremamente
positivo tanto para os participantes como para os autor es, que
puderam enriquecer os contedos dos manuais mediante a tr oca de
experincias e a cola - borao dos mais de cem profissionais que
participaram dos seminrios.
Tambm ficou evidenciado que, para o desenvolvi - mento futuro do
projeto, o primeiro mdulo (didtico) dispensvel para o pr ocesso
de apr endizado. Entr etan- to, fundamental um momento de esclar
ecimento de dvidas e de pr oposio de solues para as dificul -
dades encontradas, principalmente se isso ocorr er em um espao
que per mita troca de idias com outras pes - soas com experincias
semelhantes.
O projeto Sade & Cidada n i a prope que, paralela - mente ao
uso dos manuais, seja utilizado o pr ojeto GERUS Desenvolvimento
Ger encial de Unidades Bsi - cas de Sade, para a capacitao de
ger entes de unidades de baixa complexidade. O GERUS um pr oje-
to desenvolvido conjuntamente pelo Ministrio da Sade e pela Or
ganizao Pan-Americana da Sade que pretende institucionalizar
mudanas nos padres de organizao dos servios, com o objetivo
de adequ-los realidade de cada localidade ou r egio, e j est em
uso em vrios municpios do pas.
A IMPLEMENTAO DO PROJETO
O material resultante do processo r elatado pode ser utilizado
diretamente pelas secretarias municipais da Sade para a capacitao
dos pr ofissionais que ocupam postos de responsabilidade
administrativa.
Eventualmente, a simples leitura dos manuais e a dis - cusso
entre seus pares podero ser consideradas pelos gerentes como
insuficientes para um melhor desempenho das atividades descritas,
ou talvez haja a necessidade de um maior aprofundamento das
questes levantadas. Nesse caso, o gestor municipal poder solicitar
ao Ncleo de Sade Pblica ligado universidade mais prxima de
seu municpio ou, se houver , escola de formao da secretaria da
Sade de seu Estado, a r ealiza- o de um perodo de tr einamento
(nos moldes do descrito no mdulo 2), tendo como base o material
ofe - recido pelo pr ojeto Sade & Cidada n i a . Como j foi
mencionado, esse pr ocesso tor na-se muito mais proveitoso quando
possibilita a tr oca de experincias entre profissionais de difer entes
municpios.
Uma outra proposta, ainda em fase de desenvolvi -
mento, a transformao dos manuais em hipertexto, tornando-os
disponveis em CD-ROM e em site na Internet, este ltimo
possibilitando inclusive a criao de c hats para discusso de temas
especficos e um dilogo dir eto com os autor es.
Nesse entretempo, o Ncleo de Assistncia Mdico- Hospitalar da
Faculdade de Sade Pblica dever r ealizar reunies com os ncleos
de Sade Coletiva que estiver em dispostos a formar monitores para o
processo. Tambm poder realizar tr einamentos em municpios que os
soli - citarem. Para isso, devem entrar em contato com a Facul - dade
de Sade Pblica, por meio de carta, fax ou e - m a il.
PERSPECTIVAS
A cultura organizacional do setor pblico brasi - leiro, em geral,
no estimula a iniciativa e a criatividade de seus trabalhador es.
Entretanto, deve-se lembrar que todo processo de mudana implica
a necessidade de profissionais no apenas com boa capacitao
tcnica, mas com liber dade de criao e autonomia de ao. O
projeto Sade & Cidada n i a oferece aos municpios um
instrumental testado de formao de gerentes. O desafio agora
utiliz-lo, tendo sempr e presente a pers- pectiva de que a transfor
mao est em marcha e ainda h um longo caminho a ser per
corrido no processo de implementao e viabilizao do SUS.
GONZALO VECINA NETO
RAUL CUTAIT VALRIA TERRA
Coorde n adores do Projeto
SUMRIO
Prembulo.......................................................................................................1
Introduo.......................................................................................................5
Conceitos.......................................................................................................11
Fazendo um diagnstico da situao de
sade da populao e dos servios de sade...............................................19
Mtodos de planejamento.............................................................................27
Planejamento Estratgico Situacional PES.................................................29
Mtodo Altadir de Planificao Popular MAPP..........................................39
Operacionalizando problemas e planos........................................................49
Ordenando atividades no tempo...................................................................53
Estimando os custos de uma operao.........................................................57
Definindo normas e mtodos........................................................................59
Anexos..........................................................................................................61
Bibliografia....................................................................................................71
Os autores.....................................................................................................73
1
PLANEJAMENTO EM SADE
PREMBULO
Alice Poderia me dizer, por favor, qual o caminho para sair daqui? Gato
Isso depende muito do lugar para
onde voc quer ir. Alice No me importa muito onde.
Gato Nesse caso, no importa por qual caminho voc v.
E
sse pequeno dilogo, que faz parte do livro Ali c e n o Pas das
Maravilhas, ocorre entre Alice e o Gato, quando ela se encontra
numa encruzilhada, sem saber ao certo para onde ir. Ele sintetiza,
de forma singela, a essncia
do planejamento. ao mesmo tempo extremamente reducionista e
abrangen- te, porque nos conta de forma bem elegante o fosso que
existe entre o deixar- se levar ao sabor do acaso e o determinar
aonde se quer chegar. O planejamen- to serve exatamente para isto:
determinar aonde se quer chegar (para onde queremos conduzir um
sistema) e tomar as decises pertinentes que, acredita- mos, nos
levaro ao ponto desejado. No queremos fazer as coisas parecer
fceis demais, porque, afinal, chegar a um acordo entre vrios
atores sociais sobre aonde queremos chegar com o nosso sistema de
sade no tarefa simples; tampouco fcil nos organizarmos
para poder alcanar os pontos vislum- brados. Contudo, temos de
concordar que, do ponto de vista conceitual, o planejamento no
como alguns podem ter querido fazer parecer um universo
impenetrvel para os no-iniciados. Visto sob a tica do dilema de
Alice, planejamento algo que fazemos todo o tempo, todos os
dias, na nossa vida pessoal e espera-se na nossa vida
profissional. Possivelmente, existem dirigentes municipais de
sade que no definiram claramente aonde desejam fazer chegar o
sistema que dirigem; at possvel que administrem esse sistema
dili- gentemente, sem saber para onde querem conduzi-lo; atuam
como um motorista que dirige bem seu automvel, cumpr e todas
as regras de trnsito, mas que passeia ao lu, sem destino certo.
Contudo, acr editamos que a imensa maioria vislumbra com clar eza
a misso do sistema, por onde quer em condu - zi-lo, os r esultados e
efeitos desejados.
Acompanhando as polticas nacionais de descentralizao
administrativa e de resgate do poder gestor do municpio, h hoje
em dia uma clara tendncia a restringir os planos nacionais a
somente grandes enunciados de metas e aos assuntos referentes ao
financiamento do sistema de sade. O poder local, que por longo
tempo lutou por maior autonomia, afinal ganhou maior es responsa-
bilidades pela gesto do sistema de sade.
Anteriormente, tnhamos planos concebidos de for ma centralizada
e exces - sivamente normativos. H, agora, uma expectativa de que o
nvel local assu - ma as responsabilidades pela definio de uma dir
ecionalidade para o sistema que seja har mnica e coer ente com os
grandes objetivos nacionais para o setor. A maior autonomia
municipal vem acompanhada de uma maior r espon- sabilizao.
Pior do que planos centralizados e opr essores a ausncia de pla-
nos. Se a prtica anterior no for substituda por um pr ocesso de
planejamen- to local e participativo, cair emos numa situao de
anar quia administrativa, de um l a is s e z-f a ir e extremamente
perigoso, em que as palavras de or dem passa- riam a ser apagar os
incndios, atender demanda ur gente, gerar consul - tas, etc.
As polticas pblicas de descentralizao do nosso sistema de sade
so, sim, muito ricas e pr omissoras, mas trazem consigo a obrigao
para o poder local de assumir um papel mais pr-ativo no pr ocesso
de definio dos destinos do sistema.
O porte da imensa maioria dos municpios brasileir os no justifica
a contra - tao de equipes de especialistas em planejamento de
sade, ou nem mesmo de consultorias de instituies r espeitveis.
Entendemos que a maioria dos municpios ou dos consr cios
municipais de sade ser administrada por pr o- fissionais da r ea
da sade com limitada experincia administrativa. Este mdu - lo
pretende conduzir o administrador por entr e os meandros da
terminologia, dos conceitos-chave e das prticas de planejamento.
Pr etende tambm desmi- tificar o planejamento e seus
instrumentos, fazendo suas tcnicas acessveis queles que no se
consideram planejador es, mas que, sem dvida, incluem- se
entre os que de fato planejam e fazem as coisas acontecer no dia-a-
dia do municpio e da base do sistema de sade.
A partir dos anos 60, quando o planejamento em sade comea a
ser discu - tido de fato, um sem-nmero de autores dedicaram-se ao
tema e nos legaram inmeras obras. Ao planejar este guia, nosso
dilema foi eleger uma abor dagem que no par ecesse uma reviso
acadmica de todos os autor es mais importantes, mas, sim, uma
que ofer ecesse um instrumental com sentido de pratici - dade. Para
tanto, vimo-nos obrigados a eleger um autor bsico e seu mtodo.
Por todas as suas qualidades, o mtodo de Planejamento Estratgico
Situacio - nal (PES) de Carlos Matus serviu como ar cabouo para o
planejamento de nvel poltico e estratgico. E o Mtodo Altadir de
Planificao Popular (MAPP), tam - bm desenvolvido sob a liderana
de Matus, nos serviu para apr esentar o planejamento de nvel
operacional. Alm disso, o mtodo de Estimativa Rpida Participativa
(ERP) adotado para orientar o pr ocesso de diagnstico de situa - o
de sade.
Nosso objetivo ofer ecer um instrumental que possa ser utilizado
com auto - nomia pelas equipes municipais de sade e ensinado a
diversos ator es sociais que sero envolvidos no planejamento local.
clar o que em determinadas ins - tncias, particular mente se o
planejamento estiver apenas sendo incorporado aos processos
administrativos, a ajuda de planejador es mais experientes ser
necessria. Contudo, vemos isso como uma transio para a
autonomia. Acr e- ditamos que, em havendo vontade, em pouco
tempo os grupos locais podero apoderar-se dos conceitos bsicos do
pr ocesso e apr ender a utilizar a ferramenta certa para a tarefa
apropriada. No existe planejamento perfeito, nem plano
irreprovvel. preciso comear e persistir .
5
INTRODUO
P
ara MEHRY (6), o planejamento pode ser utilizado como instrumento
de ao governamental para a produo de polticas, como
instrumento do processo de gesto das or ganizaes e como prtica
social. Como instru -
mento administrativo e de polticas de gover no, seu prestgio
passou por vrios perodos de altos e baixos, inclusive no setor da
sade. Nos anos 50, quando surge na vida poltica da ex-Unio
Sovitica e na vida administrativa de empr e- sas americanas, foi
vendido como mais uma das panacias das cincias pol - ticas e
administrativas (assim como muitas outras so vendidas hoje em
dia). Rapidamente, os gover nantes de vrios pases latino-
americanos aderiram idia do planejamento econmico e social; a
embar cou o planejamento em sade. Com o corr er dos anos, os
insucessos de vrios planos gover namentais e empresariais
trouxeram muito descrdito ao planejamento. Houve momentos em
que administrador es passaram a renegar as tcnicas e tratamentos
pr opos- tos pelos planejador es e, no nvel dos governos nacionais,
os planos foram encarados com ceticismo, quando no com total
descrdito. Felizmente, mui - tos dos erros cometidos ao longo de
quatr o dcadas favor eceram um processo de amadurecimento e
serviram como lies bem apr endidas; o planejamento e os
planejadores foram se incorporando de for ma mais pertinente ao
dia-a-dia das prticas administrativas e adquirindo a humildade que
no tinham a princ - pio. Enfim, r econhecido no mais como
panacia, o planejamento valorizado como um processo essencial
de uma gesto moder na e eficiente.
Por muitos dos erros anteriores, o planejamento deixou mitos e
fantasias que precisam ser esclarecidos e eliminados do imaginrio
do administrador , a fim de que no se r epitam atitudes e cr enas
inadequadas. Por isso, falar de plane - jamento e ajudar as pessoas a
aplic-lo como prtica administrativa muitas vezes obriga o
expositor a comear por desmitific-lo e explicar o que ele no
ou no deveria ser.
O que o planejamento no
O planejamento no deve ser confundido com plano
O plano um dos produtos de um amplo processo de anlises e acor
dos; ele documenta e enuncia as concluses desses acor dos,
indicando para onde que - remos conduzir o sistema (objetivos gerais
ou estratgicos) e como pr etende- mos agir para que nossas metas
sejam alcanadas (estratgias e objetivos espe - cficos ou de
processo). Em verdade, o plano deveria ser encarado como uma
pea de vida efmera o pr o c e ss o de planejamento, em si, que
deve ser per - manente porque rapidamente vai per dendo sua
atualidade face ao desenr o- lar da realidade. O plano deve ser per
manentemente revisado para se manter atual. Muitas experincias
fracassaram ou foram traumticas por que as pessoas aderiram de
forma inflexvel a um documento. A riqueza do planejamento est no
processo em si de analisar o ambiente e os sistemas e chegar a
definir os o que quer emos e os como alcan-lo. esse pr ocesso
que deve ser per manente e envolvente dentro da instituio.
Contudo, embora pea secundria, o plano escrito deve existir, at
porque pr eciso documentar os acor dos e a dire- cionalidade do
trabalho. Ele deve ser pr eparado em li n guage m c l a r a e c o nc i
- s a , de forma que todos os que o leiam compr eendam
claramente a viso de f u t u r o e os o bjetiv o s p e rseg u idos.
O planejamento no tarefa dos planejadores; ele deve ser feito pelos atores
envolvidos na ao
Houve tempo em que os ditos planejador es eram agrupados em
unidades ou departamentos de planejamento, a partir dos quais
pr etendiam ditar o futuro do sistema e o curso da administrao.
Ainda nos lembramos dos casos de planos centralizados que, de
cima para baixo, ditavam at os detalhes da execuo do trabalho.
Muitos casos so hoje lembrados como caricatura, mas a triste
realidade que vrios dirigentes locais sofr eram nas mos de
7
planos que no compr eendiam sua r ealidade e de planejador es
arrogantes, distancia - dos da prtica. O planejamento deve ser
feito pelos ato r e s e n v o lv idos n a a o, e a figura do
planejador, hoje em dia, deve ser vista como a de algum que
atua como f a c ilitado r do pr o c e ss o . Cada vez mais as
organizaes se do con - ta de que per feitamente possvel
apropriar-se dos conceitos e ferramentas do planejamento, bem
como das vantagens decorr entes do envolvimento das pes - soas
nesse processo.
No existe a teoria ou o mtodo de planejamento

H uma vasta literatura sobre planejamento; h, tambm, uma vasta
terminologia. Uma fantasia freqente que exista o mtodo de
fazer planejamento. Todas as teorias e os mtodos no escapam
muito do dilema de Alice: defi - nir qual o futuro desejado, isto ,
aonde quer emos chegar com o nosso sistema e como apont-lo
naquela dir eo, ou seja, que pr ogramas e decises imple mentar
para preparar a instituio/sistema a dir ecionar-se para um
determinado rumo e a produzir resultados que nos levem ao futur
o desejado. Muitos autores fizeram largas digresses sobr e essa
coisa to simples, por que, obvia - mente, o jogo de foras, interesses
e ideologias faz com que no seja sempr e fcil definir esse norte e
tampouco as for mas de chegar l. O melhor mto - do aquele que
melhor ajudar numa deter minada situao. Veremos mais adiante
que um mtodo bom para o planejamento operacional de um pr
oblema especfico de sade no se pr esta para o planejamento de
nvel poltico. Da mesma maneira, um planejamento municipal que
toma por base o mtodo do PES de Matus para a sua fase de anlise
poltica sai bastante enriquecido quan - do a ele agregamos tcnicas
de ERP ou do MAPP. O mtodo CENDES/OPS atualmente abandonado
por sua baixa praticidade e seu mecanicismo legou-nos importantes
conceitos sobr e custo-benefcio das aes em sade ou, por
exemplo, sobr e a transcendncia social dos agravos sade. Em
suma, pouco provvel que na prtica algum siga ipsis litt e ris um
determinado mtodo; mais provvel que na seqncia do trabalho
v i nc o rp o r a n do d i v e rs o s i n str u m e n to s de tr a b a lho
retirados de muitas partes.
Planejar no fazer uma mera declarao de intenes

DRUCKER (12) diz que o futur o, para acontecer, no depende de que
algum o deseje com intensidade; r equer decises e aes
imediatas. O ver dadeiro planejamento no uma lista de desejos
ou boas intenes. Ele deve enunciar objetivos factveis e
alcanveis, caso contrrio per der a credibilidade. Plane - jar exige
a ousadia de visualiz a r u m f u t u r o melhor, mas no
simplesmente sonhar grande. Exige maturidade para se acomodar
s r estries impostas pelo ambiente ou pelo grau de
desenvolvimento da or ganizao. Alm disso, o planejamento obriga
a selecionar as aes concr etas necessrias para alcanar o
objetivo desejado.
O que o planejamento deve ser

O planejamento um instrumento de gesto que promove o desenvol vimento
institucional
Hoje em dia, fala-se muito em organizaes aprendizes, como
instituies que esto constantemente per meveis a mudanas que
as fazem desenvolver - se de forma a melhor cumprir sua misso. O
planejamento uma ar ma pode- rosa para apoiar o
desenvolvimento e sofisticao administrativa das or ganizaes e
dos sistemas. Promover uma cultura institucional em que os
agentes esto habituados a r efletir sobre a finalidade das aes
empr eendidas uma excelente forma de melhorar a qualidade e
efetividade do trabalho. Na medida em que o planejamento educa os
agentes sociais a a n a lis a r de f o r m a siste m - ti c a as
organizaes, os sistemas e as variveis significativas do contexto,
as necessidades e as possibilidades de atend-las, a p e n s a r e str
ategi c a m e n t e vislumbrando os rumos e caminhos possveis, ele
exer ce forte influncia sobr e o compromisso das pessoas com os
objetivos institucionais. Nas or ganizaes onde os funcionrios so
intr oduzidos misso institucional, aos objetivos estratgicos e aos
pr ogramas de trabalho, observa-se um maior compr omisso com os r
esultados concr etos do trabalho (por exemplo, com a satisfao dos
usurios e com a r esoluo efetiva dos problemas de sade), ao
contrrio de organizaes onde os funcionrios somente se pr
eocupam em cumprir as tar e- fas que lhes so destinadas (por
exemplo, r ealizar tantas consultas por jor nada de trabalho ou
preencher de for ma correta um formulrio). Assim sendo, o pla -
nejamento tambm uma forma de educao para a qualidade.
Planejar uma atitude permanente da organizao e do administrador
O planejamento no uma mera ferramenta de trabalho, uma

coleo de tc - nicas e frmulas que podem ser aplicadas a uma
deter minada situao. Plane - jar toda uma viso administrativa e
envolve um variado nmer o de atores sociais. Numa or ganizao
como um hospital ou um centr o de sade , pode envolver seus dir
etores, chefes de departamentos ou setor es, profissionais pr es-
tadores de servios e, no rar o, os prprios usurios ou clientes. Na
administra - o municipal, alm da equipe dirigente da Secretaria
da Sade, pode envolver uma variada composio de ator es sociais,
r epresentando a administrao municipal, o gover no estadual, o
conselho local de sade, outr os representan- tes da sociedade civil, r
epresentantes dos prestadores de servios, etc. Nessas
circunstncias, claro que o planejamento um pr o c e ss o p o lti
c o de busca dos pontos comuns das distintas vises de futur o e de
acordos sobr e as estratgias para alcan-los. Muitos dos grandes
objetivos do sistema de sade so igual - mente compartilhados por r
epresentantes de variadas corr entes polticas; porm, a forma de
atingi-los quase sempr e varia muito e o cerne das dispu - tas de
poder. Aqueles que detm o poder num deter minado momento obvia
- mente tm mais chances de fazer prevalecer sua viso de futuro e
seus mtodos para alcan-lo; mas, numa sociedade
democratizada, auscultaro e faro acordos com seus oponentes e
com os vrios segmentos da sociedade, at como for ma de reduzir
a incidncia de r esistncias ao seu plano de trabalho. sobejamente
sabido em administrao que a implementao de decises mui - to
mais gil e eficiente quando as pessoas conhecem suas razes e
origens e, em particular, quando tomaram parte na sua elaborao.
Objetivos amplamen - te discutidos e em que h consenso so mais
facilmente aceitos e compr eendi- dos por aqueles que, de alguma
for ma, participaro da execuo das tar efas necessrias para
atingi-los.
A maior riqueza do planejamento est no processo em si de planejar Todos os que

alguma vez se envolveram em um planejamento sabem que a sua
riqueza est no pr ocesso de anlise e discusso que leva ao
diagnstico, viso do futuro desejvel e factvel e ao
estabelecimento dos objetivos e pr ogramas de trabalho. Adotado
como prtica social, envolvendo uma ampla gama de ato - res da
sociedade civil, o planejamento participativo exer ce um forte poder
de aglutinao de pessoas e grupos, os quais passam a compr eender
e conviver com os anseios dos outr os atores sociais. A negociao
entr e grupos torna-se mais fcil e o compromisso de todos com a
concr etizao dos ideais fica muito ampliada. Dentr o de
organizaes, o planejamento participativo tem o poder de criar
uma nova cu lt u r a de c o m pr o m iss o com a instituio. T em-se
observado que, em todas as or ganizaes e ambientes onde se
estabeleceu o planeja - mento como uma prtica per manente de
participao, desenvolveu-se uma cultura em que h maior compr
omisso das pessoas para com a instituio. Basi - camente, planejar
consiste em questionar e pr ocurar responder s per guntas
decorrentes desse questionamento, ou seja, o qu, por qu,
como, quan - do, com quem e com o qu.
11
CONCEITOS
Antes de entrar na discusso propriamente dita sobre o planejamento,

intro- duziremos, de forma breve, alguns conceitos que embasam essa
discus - so. O objetivo deste captulo familiarizar o leitor com a
linguagem que
estar sendo utilizada nos captulos seguintes, nos quais sero abor
dados mtodos de anlise e planejamento do sistema de sade.
UM CONCEITO AMPLIADO DE SADE

Durante muito tempo, predominou o entendimento de que
sade era sinnimo de ausncia de doenas fsicas e mentais. Nesse
sentido, os servios de sade privilegiaram na sua or ganizao a
ateno mdica curativa.
A Organizao Mundial de Sade define que sade o completo
bem-estar fsico, mental e social e no a simples ausncia de
doena. Essa definio aponta para a complexidade do tema, e a r
eflexo mais apr ofundada sobr e seu significado nos leva a
considerar a necessidade de aes intersetoriais e inter - disciplinar
es no sentido de criar condies de vida saudveis.
Atualmente, senso comum entr e a populao e os militantes
desse setor que o processo sade-doena um pr ocesso social
caracterizado pelas r elaes dos homens com a natur eza (meio
ambiente, espao, territrio) e com outr os homens (atravs do
trabalho e das r elaes sociais, culturais e polticas) num deter mina-
do espao geogrfico e num deter minado tempo histrico (1). A
garantia sa - de transcende, portanto, a esfera das atividades
clnico-assistenciais, suscitando a necessidade de um novo paradigma
que d conta da abrangncia do pr ocesso sade-doena. Nesse
sentido, a pr omoo sade aglutina o consenso poltico em todo o
mundo e em difer entes sociedades como paradigma vlido e alter na-
tivo aos enormes problemas de sade e do sistema de sade dos
pases (2).
A carta de intenes da Primeira Conferncia Internacional sobr e
Promoo da Sade, r ealizada em Otta wa, Canad, em 1986,
denominada Carta de Otta - wa, assim define a pr omoo sade:
... o pr o c esso de c apa c ita o da c o m unidade para atuar n a
m elho - ri a da sua qualidade de vida e sade, i nclui do maior parti
c ipa ao n o c o ntr ole desse pr o c esso. Para ati n g ir u m e
stado de c o mpleto b e m- e sta r fsi c o, m e ntal e so c ial, os i
n d ivduos e g r upos de v e m saber ide n - tif c ar aspira
es, satisfazer n e c e ssidades e m odif c ar f a v o ra v elm e n -
te o m e i o a m bie nte... Assim, a pr o m o o sade n o r e
spo nsabi- lidade exclusiva do s etor da sade, e v ai para al
m de u m e stilo de vida saudvel, n a dir e o de u m b e m- e
sta r glo bal. (10)
A Carta de Otta wa advoga que a sade constitui o maior r ecurso
para o desenvolvimento social, econmico e pessoal, e que
somente atravs das aes de promoo que as condies e r
ecursos fundamentais para a sade se tornam cada vez mais
favorveis. Considera que esses r ecursos so (6):
p az: reduo da violncia;
habita o: condies dignas de moradia, tanto em r elao ao
espao fsico quanto ao assentamento legal;
ed uca o : cumprimento do ensino compulsrio, r eduo da
evaso escolar e r eviso da qualidade de ensino;
a li m e n ta o: garantia de poltica municipal de gerao e de
mecanis - mos de troca de produtos alimentcios e, principalmente,
garantia de alimento na mesa da famlia;
r e n da: a gerao de renda para todos e com volume
compatvel com a vivncia;
e c o ssiste m a saudvel: ar salubre; gua potvel disponvel 24
horas por dia; alimentos existentes em quantidade suficiente e de
boa qualidade;
r e cu rs o s r e n o v v e is: o mais importante o prprio
homem, que se renova cada vez que se r ecupera de um mal-estar...
Os servios de sa - de devem estar aptos para atender o homem em
13
todos os seus nveis de complexidade, seja com r ecursos prprios ou
C
em par ceria com outros municpios; ONCEITOS
j u sti a s o c i a l e e q idade: a iniqidade caracterizada pela

difer ena de velocidade com que o pr ogresso atinge as pessoas...
avaliada indi - retamente pela rea geogrfica em que o cidado r
eside. Dessa forma que se busca, atravs do esquadrinhamento do
municpio em territ - rios homogneos, observar os deter minantes e
suas conseqncias ao bem-estar. A promoo da eqidade feita
pela r eduo dos efeitos nocivos salubridade e pelo r eforo dos
fatores positivos.
A essa Conferncia seguiram-se outras trs que apr ofundaram o

conceito de promoo sade. Assim, a Declarao de Adelaide
(Austrlia, 1988), a Declarao de Sundsvall (Sucia, 1991) e a
Declarao de Bogot (Colmbia, 1992) reforam a crtica
organizao dos servios de sade, r eafirmando sua r espon-
sabilidade no desenvolvimento de aes de pr omoo, alm da
oferta de servi - os clnicos e de ur gncia (10).
Nos captulos seguintes, sero abor dados mtodos de
planejamento e anli - se da situao de sade, que podero ser
aplicados a um dado territrio, seja local, r egional ou municipal,
coer ente com o conceito de sade e as considera - es aqui apr
esentadas.
O QUE PLANEJAR
Planejar a arte de elaborar o plano de um processo de
mudana. Com - preende um conjunto de conhecimentos prticos e
tericos or denados de modo a possibilitar interagir com a r ealidade,
pr ogramar as estratgias e aes necessrias, e tudo o mais que
seja delas decorr ente, no sentido de tornar possvel alcanar os
objetivos e metas desejados e nele pr eestabelecidos. Mer hy define
planejamento como o modo de agir sobr e algo de modo eficaz (4).
Para Levey e Loomba (13), planejamento o pr o c e ss o de
analisar e e n t e n de r u m siste m a , avaliar suas c a p a c idades,
formular suas m e ta s e o bjetiv o s, formular cu rs o s a lt e r n ativ
o s de a o para atingir essas metas e objetivos, avaliar a e f e ti- v
idade dessas a es o u pla n o s, escolher o(s) pla n o ( s ) prio
rit ri o ( s ), i n i c i a r a s a es necessrias para a sua
implantao e estabelecer um m o n it o r a m e n to con- tnuo do
sistema, a fim de atingir um n v e l ti m o de r e l a c i o n a m e n
to e n tr e o pla- n o e o siste m a. (Os g rif o s so n o ss o s )
No setor da sade, o planejamento o instrumento que per mite
melhorar o desempenho, otimizar a pr oduo e elevar a eficcia e
eficincia dos sistemas no desenvolvimento das funes de pr
oteo, promoo, r ecuperao e r eabi- litao da sade.
O planejamento nesse setor surge na Amrica Latina na dcada de
60 com o mtodo CENDES-OPS de Programao em Sade. Nele se pr
ope uma metodologia de ger enciamento da escassez de r ecursos,
de modo a desenvolver aes com maior efetividade. Em suma, fr
ente impossibilidade, nos pases subdesen - volvidos, de atender
simultaneamente ao conjunto de necessidade de sade, o CENDES-
OPS estabeleceu uma srie de critrios para orientar a interveno
sobre um problema e no sobr e outro, no sentido de otimizar os r
ecursos existentes. Estabeleceram-se, assim, critrios objetivos que
orientavam e legitima - vam a eleio de prioridades, com base em
padres econmicos e tcnicos. Pri - vilegiava-se a interveno sobr e
os problemas que r espondiam melhor tecno - logia existente,
queles mais expr essivos numericamente e cuja soluo teria uma
suposta ao em outros setores da sociedade. O mtodo CENDES-OPS
teve o mrito de, pela primeira vez, trazer para as mesas de
discusses do setor da sade a pr eocupao com o uso eficiente dos r
ecursos pblicos, atravs de uma cuidadosa anlise de prioridades e
do clculo prvio dos r esultados esperados com o uso de cada
instrumento de ao.
As primeiras crticas ao mtodo sur gem no incio dos anos 70 e r eferem-
se sua desvinculao com a pr oduo de polticas na sociedade e com a
historici - dade dos ator es envolvidos e ao seu carter pr escritivo e nor
matizador. A partir dos questionamentos que o mtodo sofr eu ao longo
desses anos, outras alternativas de planejamento do setor da sade tm
sido apr esentadas. Desta- cam-se o Pe n s a m e n to Estratgi c o e m
Sade, de Mario Testa, e o Pla n e j a m e n to Estratgi c o Situac i o n a
l (PES), de Carlos Matus.
PLANEJAR E GERENCIAR.
GeR e nc i a r funo administrativa da mais alta importncia

o pr ocesso de tomar decises que afetam a estrutura, os pr
ocessos de produo e o produto de um sistema. Implica coor
denar os esforos das vrias partes desse sis - tema, controlar os
processos e o r endimento das partes e avaliar os pr odutos finais e
resultados. Numa organizao, o ger ente se responsabiliza pelo uso
efe - tivo e eficiente dos insumos, de for ma a traduzi-los em pr odutos
(servios, por exemplo) que levam a or ganizao a atingir os r
esultados que se esperam dela. O planejamento um processo que
depende fundamentalmente de conhe -
cer intimamente a situao atual de um sistema e definir aquela a que
se pr e- tende chegar. O plano, portanto, constitui-se no detalhamento
do pr ocesso de mudana entr e a situao atual e a desejada, sendo o
ger ente o responsvel por executar essa tarefa.
possvel gerenciar sem planejar? Sim; em princpio, apar
entemente possvel gerenciar sem planejar. Um gerente pode
coordenar o trabalho de um sistema e manter a sua homeostase,
isto , obter um pr oduto positivo em termos de uso eficiente dos
insumos e r ecursos disponveis para esse sistema, sem ter uma viso
de como conduzir o sistema a um ponto mais alto de
desenvolvimento. como ter um motorista conduzindo bem um carr o,
obedecendo a todas as r egras de trnsito e sabendo utilizar-se do
potencial do carro, mas que no sabe para onde quer ir. Isto , ele no
tem plano; simplesmente administra o status qu o. No raro,
encontramos no setor da sade pessoas que fazem o papel de ger
entes eficien- tes, mas cujo objetivo apagar incndios e fazer a
mquina funcionar.
Como j havamos apontado, apr opriado e necessrio destacar,
neste momento, o que o plano no :
no uma receita feita por uma nica pessoa;
no uma camisa-de-fora;
no permanente ou imutvel.
necessrio ter sempre em mente que o mundo contemporneo se
caracte - riza por processos muito intensos e constantes de
mudana, seja pela ao do ser humano sobr e os fatores
ambientais, seja pela busca de maior bem-estar . As alteraes de
ordem social, econmica e tecnolgica exigem grande habilida - de
dos gestores para acompanh-las e evitar a obsolescncia(8).
Portanto,
imprescindvel manter um olhar crtico e constante sobr e o que foi
planificado inicialmente e propor as estratgias adequadas nova
situao.
Assim, esse pr ocesso tambm exige do ger ente um leque de
habilidades que permitam viabilizar solues imediatas aos pr
oblemas emergentes e de complexidade varivel. Entr e elas,
podemos incluir criatividade, flexibilidade, viso, liderana,
autoridade, destemor de corr er riscos e ousadia de inovar .
Essas habilidades devem se somar aos conhecimentos especficos
em admi - nistrao; muitas vezes, isso fica r elegado em favor da
confiana pessoal ou do destacado desempenho tcnico do indivduo
como pr ofissional de sade. Bons mdicos e enfermeiras
(geralmente esses so os pr ofissionais designados para assumir o
papel de ger ente) no so, necessariamente, bons administrador
es, uma vez que sua for mao voltada ao cumprimento de tar efas
especficas. A prtica tem demonstrado que os pr ofissionais sem for
mao prpria para a gerncia, geralmente, no tm sensibilidade
para as tar efas caractersticas dessa funo, o que constitui um
empecilho ao seu bom desempenho como diri - gente. Por outro
lado, uma bagagem adequada de conhecimentos e habilida - des
contribui para que as pessoas que ocupam esses car gos
desenvolvam maior autoconfiana e ajudem a criar um clima or
ganizacional positivo de segurana e cr edibilidade no xito do futur
o (8).
PENSAR ESTRATEGICAMENTE
A realidade muda muito e rapidamente, alm de ser pouco pr
evisvel. Os planos, conseqentemente, valem muito pouco, ou melhor ,
sua validade limi - tada ao momento especfico de sua coerncia com
a r ealidade. Por isso o pr o- cesso de planejamento deve englobar a
capacidade de pr oduzir tantos planos quantos necessrios quando a r
ealidade muda.
O planejamento a ferramenta que nos possibilita alcanar um
ponto dese - jado no futuro, atravessando um caminho desconhecido
entr e o presente e o momento almejado. Esse pr ocesso nos per mite
tornar concr eto esse caminho, mediante a anlise das nuances da
atual situao, da avaliao dos r ecursos disponveis, sejam
polticos, econmicos ou cognitivos, e da nossa atitude em relao
ao plano que os ator es que dominam esses r ecursos fazem, seja de
apoio, oposio ou indifer ena. Essa anlise dever viabilizar o
clculo das aes mais adequadas para atingir mos nossos pr
opsitos.
Certamente, sempre haver distintas opes de agir no sentido de
lograr nos - sos objetivos, porm algumas mais factveis que outras,
seja pela viabilidade de recursos, ou pela oportunidade de
desenvolver a ao, ou pelo prazo em que os resultados sero
obtidos. E nesse sentido que se planeja, para explicar cada uma
das possibilidades e analisar suas r espectivas vantagens e
desvantagens (4).
Assim, devemos ter sempr e em mente que toda a ener gia aplicada
no plane - jamento do funcionamento dos servios de sade deve
conver gir para gerar resultados e no apenas pr odutos. Isto ,
quando planejamos o funcionamen - to de uma unidade do sistema
municipal de sade, com pr ogramas de atendi-
16
mento a grupos de risco especficos, por exemplo, o objetivo no as

consul - tas produzidas, mas, sim, o r esultado que esses pr
ocedimentos tero sobr e a sade dos indivduos e o impacto que as
aes planejadas tero sobr e os indi- cadores de sade da
populao.
NVEIS DE PLANEJAMENTO
Podemos entender que o planejamento se d em trs nveis,
segundo o grau de complexidade do pr ocesso de tomada de
decises, o nvel hierr quico no sistema em que esse pr ocesso
ocorr e e a amplitude das decises decorr entes:
planejamento normativo ou de polticas;
planejamento estratgico;
planejamento ttico/operacional.
O planejamento de polticas responsabilidade do nvel central do
sistema; no caso do setor da sade, de competncia do secr etrio
municipal. Segundo Dever (2), destinado a promover mudanas
sociais deliberadas ou pr etendi- das projetadas para o futuro. Como
possvel per ceber, nesse nvel de planejamento ser necessrio
lidar com os distintos inter esses de diferentes atores sociais e sua
postura em r elao ao plano, de oposio, indifer ena ou adeso.
O planejamento estratgico indica os meios estratgias pelos
quais se julga que seja possvel atingir as metas desejadas de
mdio e longo prazo; define a estrutura sistmica para a ao or
ganizacional e as medidas de efeti - vidade indicador es para
anlise dos r esultados.
Ao definir essas estratgias, for nece a estrutura para o
planejamento operacional, que, como ver emos, dever prever todo
o detalhamento para sua imple - mentao, assim como o
dimensionamento da estrutura necessria e o clculo dos insumos.
O planejamento operacional, como seu nome j diz, r efere-se ao
desenvolvimento de a es (planos) que per mitam organizar a
execuo das estratgias planejadas em outro nvel de
planejamento. Indica como colocar em prtica as aes previstas.
Em nosso setor, utiliza-se esse tipo de planejamento na execuo
dos programas de assistncia sade por exemplo, o pr ograma
para controle da hipertenso. Independentemente do modelo
adotado para o plane - jamento das polticas de sade ou das
estratgias de interveno, o planejamen - to operacional mostra-se
coer ente e necessrio para organizar a fase de implantao. No
ltimo captulo deste manual ser abor dado esse tipo de
planejamen- to com mais detalhes.
TERRITRIO
importante lembrar que est sendo adotado neste manual um
concei - to de territrio coerente com o mtodo de planejamento
sugerido. Sendo assim, no compr eendido apenas como um
espao geogrfico, mas, sim,
17
CONCEITOS
como o local em que se d o pr ocesso de vida da comunidade, a

interao de distintos atores sociais com qualificaes sociais,
econmicas, culturais, polti - cas, epidemiolgicas e histricas
distintas.
MICROREA DE RISCO
Define-se uma m i c r or ea de ris c o como a r ea de menor
extenso ter- ritorial onde possvel afir mar que a populao tem
condies de vida homo - gneas.
A INFORMAO COMO INSUMO PARA O PLANEJAMENTO

S possvel planejar tendo conhecimento do sistema sob nosso
coman - do e do contexto em que ele se inser e. O sucesso do
planejamento, ou seja, a efetividade dos r esultados mantm relao
direta com a qualidade das infor maes. Na sade, as infor maes
necessrias dizem respeito tanto caracterizao dos equipamentos
unidades de atendimento como das pessoas que os utilizam.
Dispe-se de uma srie de indicador es e tcnicas que per mitem
estimar a quantidade de consultas, pr ocedimentos, inter naes e
exames demandados ao sistema de sade por uma certa clientela e
calcular a capacidade instalada neces - sria dos servios para
garantir aquele atendimento. Em r elao aos servios, permitem
calcular a capacidade instalada atual. Esses dados do suporte an -
lise da adequao do sistema s necessidades da clientela. No
captulo que abor - da o planejamento operacional sero apr
esentados alguns desses parmetr os.
A epidemiologia tem sido uma ferramenta bastante utilizada para
definir as necessidades de sade e auxiliar o planejamento dos
servios. de vital importncia constituir dentr o da Secretaria
Municipal da Sade um servio de infor maes em sade que
sistematize dados demogrficos, de morbidade e mortalida - de, num
grau de desagregao cuja anlise alimente o pr ocesso de
planejamen- to e tomada de decises do gestor local.
No prximo captulo, ir emos aprofundar um pouco mais essa questo
e introduzir uma metodologia de anlise das necessidades de sade.
19
FAZENDO UM DIAGNSTICO DA SITUAO DE SADE DA

POPULAO E DOS SERVIOS DE SADE
O planejamento e o gerenciamento de um sistema de sade

dependem de um conjunto de informaes adequadas que orientem
o planejador quanto s necessidades de sade da populao e a or
dem de priorida-
de dessas necessidades, assim como da oferta de servios existentes e
sua capa - cidade de atendimento.
Essas informaes devem expressar as diferentes caractersticas
que eviden - ciam as condies de vida dessa populao, sejam
culturais, sociais, econmi - cas e epidemiolgicas, e que so r
esponsveis pela gerao de suas demandas de sade.
Para que essa anlise se viabilize, necessrio dispor de dados
que sejam bastante especficos em r elao aos diversos grupos
populacionais que se pr e- tende atingir. Essa tem sido uma tarefa
difcil, pois os dados, nor malmente, esto disponveis nos
municpios num grau de desagr egao que no o sufi - ciente para
per mitir distinguir essas difer enas.
Dados demogrficos e epidemiolgicos coletados r otineiramente
pelos rgos oficiais, como das secr etarias estaduais de sade e do
IBGE, nos do, simplesmente, uma idia genrica do per fil
demogrfico e epidemiolgico em relao ao total de indivduos. A
crtica que deve ser feita aos r esultados dessas anlises, base de
clculo dos coeficientes e indicador es de sade, em r elao
aparente homogeneidade de condies que se imputa a uma dada
populao
e igualmente em r elao s necessidades demandadas aos servios
de sade. Esse fato vem mascarar as desigualdades s vezes
gritantes nas condies de vida e sade da populao, obstruindo a
identificao de objetivos operacio - nais e alvos bem especficos.
possvel conhecer a distribuio da populao segundo nvel de r
enda, idade, grau de escolaridade e causas de morte numa r egio da
cidade. Pode - mos afirmar que essas infor maes compem o per fil
do universo dos indiv - duos residentes naquele territrio? Sabemos
que no. At mesmo numa r ea
20
geogrfica pequena como a de um bairr o, por exemplo, possvel

verificar a existncia concomitante de favelas e de condomnios de
luxo. Como podemos, ento, concluir que as necessidades de sade
dessas pessoas possam ser seme - lhantes? Qual o impacto que
tero as aes planejadas sob essa tica? Estar e- mos
desperdiando r ecursos? E o nosso cliente, ficar satisfeito? Qual o
saldo poltico da administrao municipal? Responder a essas
questes significa r eco- nhecer a diversidade, o dir eito do cidado
a ter atendidas suas necessidades e, em relao aos servios, a
otimizao dos r ecursos, a eficincia das aes.
No devemos nos esquecer de que no setor da sade ger enciamos
recursos escassos para necessidades ilimitadas. Ger enciar esses
recursos de forma adequada nos r emete responsabilidade de
planejar adequadamente, de modo que os objetivos operacionais
convirjam em dir eo realidade sanitria dos cidados que
utilizam esses servios.
A seguir, abordaremos com detalhes uma metodologia que, pelas
caracters - ticas que r ene, se mostra pertinente para o momento
de anlise das condies de sade e o ger enciamento de sistemas
locais, sob a tica da vigilncia sa - de e do Planejamento
Estratgico Situacional.
ESTIMATIVA RPIDA PARTICIPATIVA

A Estimativa Rpida Participativa ( ERP) um mtodo que apia
o plane - jamento participativo no sentido de contribuir para a
identificao das necessi - dades de sade de grupos distintos,
inclusive daqueles menos favor ecidos, a partir da prpria populao,
em conjunto com os administrador es de sade.
Esse mtodo de anlise r ene algumas vantagens:
simplicidade;
baixo custo;
rapidez;
informaes especficas de populaes definidas. Apia-se em trs
rincpios:
coletar dados pertinentes e necessrios;
coletar informaes que r eflitam as condies locais e as
situaes especficas;
envolver a comunidade na definio de seus prprios pr oblemas
e na busca de solues.
Permite dessa forma conciliar o conhecimento terico com o saber
prtico, de modo a facilitar ao tomador de deciso desenvolver o
planejamento local em conjunto com a prpria comunidade que r
ecebe e avalia o servio.
21
DIAGNSTICO DA SITUAO DE SADE
O mtodo
A ERP propicia a identificao das condies de vida da populao do
munic - pio e a maneira como ela se distribui pelo territrio. Sua
importncia maior r eside no fato de evidenciar os problemas que
afetam a populao e seus deter minantes sociais, econmicos e
ambientais. Apr esenta como r esultado um mosai- co de
necessidades especficas a deter minados grupos populacionais.
Esse recorte, a partir das infor maes coletadas, transportado para
o mapa do terri - trio, per mite e orienta sua diviso em r eas
menores denominadas micr o- reas de risco.
Conforme discutido no manual Distritos Sa n it ri o s: Co nc e p
o e Orga n iz a - o , o conceito deste tem diferentes acepes.
Vamos adotar, neste manual, a mesma opo feita no outro, pela
concor dncia poltica com os mtodos de anlise e planejamento
aqui apr esentados. Sendo assim, entende-se que os Dis- tritos
Sanitrios compr eendem a definio de um certo espao geogrfico,
populacional e administrativo em consonncia com as instncias de
coor dena- o do sistema de sade que lhe corr esponde.
importante destacar que esse conceito traduz a poltica que alicera
a implantao dos DS como um pr ocesso social em construo, onde
sero ges - tacionadas as mudanas das prticas sanitrias, no sentido
de atender s necessidades de sade dessa populao e em per
manente negociao com os atores sociais envolvidos nesse pr ocesso.
Pr essupe, portanto, o compartilha - mento de informaes, o respeito
pelo saber do outr o e a elaborao de um planejamento participativo.
O mtodo se fundamenta na anlise da distribuio espacial das
caractersti - cas scio-econmicas, culturais, demogrficas e
epidemiolgicas. Isso muito importante, porque auxilia a
identificao das particularidades e evidencia as reas de maior
prioridade, per mitindo orientar o planejamento das aes de sa - de
realizadas pela administrao municipal segundo a especificidade de
cada microrea, de modo que os r esultados alcanados venham a
ser mais efetivos.
A estimativa rpida trabalha, fundamentalmente, com trs fontes de dados:
registros escritos, tanto de fontes primrias quanto de secundrias;
entrevistas com infor mantes-chave;
observao de campo.
Para garantir o sucesso da pesquisa pr eciso fazer um
planejamento cuida- doso de todas as etapas, r ealizar uma seleo
criteriosa dos infor mantes-chave e zelar pela coor denao do
trabalho de campo.
Recomenda-se organizar a ERP em trs etapas (11):
1. Um m o m e n to i n i c i a l de o r ga n iz a o dos detalhes e
das de m a is e ta p a s da p e sq u is a : coleta e sistematizao dos
dados das difer entes fontes; preparao dos questionrios; seleo
e tr einamento dos pesquisador es; organizao da
22
explorao do campo. importante coletar todos os dados

existentes no muni - cpio relacionados ao per fil demogrfico
censo e epidemiolgico da popu - lao e, tambm, os registros
das empresas pblicas sobr e a estrutura urbana existente
abastecimento de gua, r ede de esgotos, fornecimento de energia
eltrica, instalaes telefnicas, pavimentao de ruas, oferta de
equipamentos de sade e educao.
2. Siste m atiz a o da r ea: para facilitar a observao do
territrio aconselh - vel que primeir o se percorra a rea munido
de um mapa. Esse r econhecimen - to inicial dar uma idia, mesmo
que super ficial, importante para uma diviso emprica em
microreas, que na prxima etapa ser aprimorada. Sem isso, o
trabalho de observao de campo pr opriamente dito se torna mais
difcil, assim como a diviso do territrio. Essa diviso inicial dever
orientar a distribuio das equipes em campo para a observao e
entr evistas, assim como para a an - lise dos dados estatsticos.
3. Trabalho de c a m p o : realizar a observao do territrio e as
entr evistas com os informantes-chaves.
Como aplicar a ERP

I Escolha da equipe
1. Deve-se dar preferncia formao de uma equipe
multissetorial. A possi - bilidade de mesclar indivduos de setor es
distintos sade, saneamento, habi - tao, educao, por exemplo
enriquecer o trabalho, pelo fato de pr opiciar uma anlise da
situao sob distintos pontos de vista.
2. importante que os membr os da equipe tenham algumas habilidades
(11):
determinao para descobrir e examinar r egistros escritos;
disposio de apr ender da gente do local e dos r ecursos locais;
ouvir atentamente durante as entrevistas e as conversas infor mais;
ateno e sensibilidade a tudo o que possa ser observado;
uso do bom senso na anlise das infor maes.
II Escolha dos informantes-chaves

Identificar indivduos que por sua insero na comunidade sejam
capazes de representar os pontos de vista da coletividade.
1. Sugesto de infor mantes: funcionrios da sade for mais e
informais ben- zedeiras, curandeiros , professores, crecheiras,
lder es comunitrios, dono da farmcia local, morador es antigos,
moradores que participam ativamente da vida da comunidade.
2. necessrio estar atento situao e organizao de cada
territrio para defi - nir, em cada caso particular , o elenco de
informantes adequado.
23
III Desenvolver um cronograma

1. Programar o tempo que se julga necessrio, em dias ou semanas,
para:
seleo dos membros da equipe;
treinamento dos membros da equipe;
anlise dos dados existentes;
reconhecimento inicial do campo;
elaborao dos questionrios;
seleo dos informantes-chave;
aplicao dos questionrios;
observao de campo;
anlise do conjunto de dados coletados das distintas fontes;
definio das micr oreas de risco e das necessidades de sade.
2. Organizar essas atividades na seqncia ideal sugerimos a or
dem apresen- tada neste manual e ordenadas no tempo. Isso per
mitir saber quanto tempo ser dispensado a essa atividade.
IV Elencar os dados pertinentes anlise

1. Dados s o br e a c o m unidade: composio, movimentos
migratrios, or ganizao comunitria.
2. Desc ri o do a m bi e n t e : fsico, scio-econmico,
distribuio dos pr oblemas de sade.
3. Avalia o dos s e r v i o s e de suas c o n d i e s: tipos de
servios existentes sade, educao, centr os sociais, cr eches ,
condies de acesso e suficincia da oferta em relao demanda.
4. A e q u ip e de tr a b a lho dever discutir o que considera r
elevante investigar, para que se acr escente isso ao r ol de dados a
ser em coletados. necessrio r es- saltar que essa pesquisa deve r
espeitar a especificidade da necessidade de cada municpio,
territrio ou micr orea.
V Fontes de dados
1. Ce n s o : analisar com cautela os dados censitrios em r elao
ao territrio. Considerar o impacto dos movimentos migratrios exter
nos de outros municpios ou de outros Estados e os internos.
Esses movimentos costumam ser mais significativos em municpios
de grande porte, particular mente aqueles que, por seu per fil
scio-econmico, atraem pessoas de fora com a expectati - va de
ascenso social. Ou, contrariamente, aqueles que favor ecem o
xodo
24
para outros municpios mais atrativos em r elao oferta de

empregos e possibilidade de melhoria das condies de vida.
Algumas polticas pblicas municipais tambm podem pr opiciar
movimentos migratrios inter nos, como, por exemplo,
construes de vias de acesso inter ou intramunicipais quando
associadas desocupao do solo. Populaes de baixa r enda,
quando obrigadas a se transferir para outr o local, geralmente
passam para uma condio social pior , ocupando a perife - ria da
periferia, disputando os r ecursos escassos, com a agravante do
desco - nhecimento dos r ecursos do novo territrio e da desagr
egao social no novo ambiente.
Tais movimentos no ficam evidenciados nos dados censitrios, sendo
necessrio provocar o comentrio das lideranas locais ou mesmo dos
infor - mantes-chaves.
2. Relatrios e o u tr o s do cu m e n to s (11):
registros de planejamento municipal;
gastos oramentrios;
pesquisas r ealizadas;
registros histricos;
registros de hospitais e/ou unidades de sade do municpio;
registros de outras secretarias Habitao, Meio Ambiente,
Educao, Servios Sociais;
outros documentos disponveis.
VI Observao de campo
Fazer as anotaes no ato da observao e a anlise no mesmo dia. A
observao de campo tem uma tcnica peculiar nesse mtodo de
pesquisa. Cada dia deve ser previamente planejado, de acordo com as
observaes do dia anterior e as pistas das entrevistas que vo sendo
r ealizadas. O objetivo do trabalho de campo o delineamento das fr
onteiras das microreas de risco e a definio desses riscos. Compete
s duplas de entr evistadores, ao trmino do trabalho de campo do
dia
observao e entrevistas analisar os dados coletados, classific-
los em tipolo - gias e organizar a continuidade do trabalho para o dia
seguinte. As notas de observao dizem respeito s impresses que o
pesquisador tem durante a observao de campo referente aos itens
do roteiro. So, portanto, subjetivas.
1. Exa m i n a r o a m bi e n t e fsi c o da r ea : caractersticas
locais de infra-estrutura urbana rede de esgoto, arruamento,
limpeza urbana, condies de habitao.
2. Per fl dos m o rador e s: scio-econmico, cultural, nvel de
escolaridade, demogrfico, epidemiolgico e o que mais se julgar
importante.
25
3. Exa m i n a r o s tip o s de s e r v i o s p bli c o s o f e r e c

idos : quanto acessibilidade, qualidade, adequao demanda.
4. Atitud e s dos i n f o r m a n t e s e m r e l a o e n tr e vista :
se o entrevistado transmi - te sinceridade ou se par ece ter algum
interesse em manipular a entr evista em favor de interesses de
grupos agenda oculta.
VII Elaborao dos questionrios

O modelo indicado pelo mtodo o de r oteiro de entrevista semi-
estruturada. Considera-se um modelo muito apr opriado para obter o
tipo de infor mao que se pr etende, ou seja, uma orientao
quanto ao tipo de problema e sua causalidade e no somente a
quantificao dos fenmenos.
A entrevista semi-estruturada constitui-se de um guia r oteiro
que orienta o entrevistador em relao s questes consideradas r
elevantes investigao e que no devem ser esquecidas. Porm,
tudo se passa como se fosse uma con - versa informal, em que o entr
evistado deve ser deixado vontade para comen - tar o tema
abordado. nesse contexto que podem, inclusive, ser abor dadas
pelo infor mante questes no pensadas pela equipe tcnica. O entr
evistador deve estar atento s surpresas e dar corda ao
informante quando o assunto parecer pertinente.
Deve-se ter sempre em mente que o objetivo da entr evista no
conhecer a opinio pessoal do entr evistado, mas apr eender seu
conhecimento sobr e o territrio.
1. Cada questo deve focar uma nica idia.
2. A questo deve ser simples e objetiva.
3. Evitar palavras que possam induzir ou influenciar a r esposta,
como: Voc no acha que..., No ver dade que...
4. Usar linguagem acessvel ao entr evistado, evitar termos tcnicos.
5. Dados de identificao: data, local (micr orea hipottica), nome,
idade, ocu - pao, tempo de residncia, insero na comunidade.
6. Dados sobr e o territrio: suger e-se que sejam elaborados pelo
conjunto dos membros da equipe da ERP. No h uma receita pronta
do roteiro; ele deve ser moldado a cada territrio.
Independentemente disso, r ecomenda-se que se incluam algumas
questes gerais, como r eferncias histricas, caractersticas do solo,
do meio ambiente, sci o- econmicas e polticas, necessidades de
sade, doenas identificadas e riscos per cebidos.
7. Perfil dos entrevistador es:
nvel profissional mdio ou superior;
se possvel, com experincia prvia;
boa comunicao;
motivao para o trabalho de campo;
capacitao fsica para caminhar no campo.
VIII Anlise dos dados

1. Ide n tif c a o das c a tego ri a s : agrupar as r espostas a
cada questo segun - do sua semelhana. Por exemplo, em r elao
a uma priorizao da comuni - dade quanto falta de coleta pblica
de lixo, podemos encontrar r espostas do tipo os morador es
jogam o lixo nos terr enos porque desconhecem os riscos que isso
causa sua sade; o caminho de coleta no consegue pas - sar
em determinada r egio porque as ruas so muito estr eitas;
algumas caambas de coleta ficam muito distantes das r
esidncias, construdas no alto do morro; o lixo produzido no
cabe nas caambas do centr o; a coleta feita duas vezes por
semana. Essas r espostas podem ser agrupadas nas categorias:
infor maes de sade, falta de infra-estrutura de limpeza pbli -
ca. A definio das categorias deve ser compartilhada pelos membr
os da equipe. No necessrio analisar todos os questionrios para
definir as categorias. Lembrar-se de que elas devem ser coer entes
com o objetivo que motivou a elaborao da questo.
2. Cla ssif c a o das r e sp o sta s: uma vez definidas as
categorias, devem ser lidos os questionrios e fazer a classificao
das r espostas.
3. Interpr e ta o das des c o b e rta s :
tomar a deciso sobr e a necessidade de fazer outras entr evistas;
confrontar os resultados das entr evistas e da observao de
campo com os dados dos r egistros. Se houver diferenas gritantes,
o grupo dever definir o estudo a ser feito e a metodologia mais apr
opriada para elucidar a questo;
analisar os dados de cada categoria, condens-los em documento
final que contenha as principais concluses e submet-lo apr
ovao da equipe.
IX Desenvolvimento de um plano de ao
1. Definio de prioridades.
2. Identificao e planejamento de pesquisas consideradas
necessrias ao processo.
3. Monitorao e avaliao.
27
MTODOS DE PLANEJAMENTO
a seguir, iremos intr oduzir como pr oposta para o planejamento do

setor da sade o Mtodo de Planejamento Estratgico Situacional
Mtodo PES.
A adoo do PES neste manual se justifica pela sua coerncia
com os conceitos e abor dagem anterior es, referentes ao processo
social em que se pr o- duz e contextualiza a sade na sociedade.
Contrariamente ao planejamento tra - dicional, dito nor mativo, o
Mtodo PES trabalha com a complexidade da r ealidade e admite
que no h um conhecimento nico e que a explicao da r ealidade
depende da insero de cada ator que participa do pr oblema, sendo
assim par cial e mltiplo. O outro diferencial que apr esenta em
relao ao mtodo tradicional a abor dagem de outras dimenses
alm da econmica, como poder, capacidade administrativa e
conhecimento (7).
Esse sistema constitui-se da combinao de trs mtodos de
planejamento: o PES, o ZOPP e o MAPP. A escolha de um ou outr o
desses mtodos deve consi - derar o nvel no qual se pratica o
planejamento, a natur eza do trabalho, a com - plexidade dos problemas
e a capacidade de gover no.
Neste manual, optamos por abor dar sucintamente o PES, a ttulo
de apresentao do mtodo, que sugerimos aplicar ao
planejamento estratgico do siste - ma de sade em municpios de
mdio e grande porte. Isso por que esse mtodo responde
fundamentalmente s questes de or dem poltica, com envolvi -
mento de outros atores alm daqueles dir etamente relacionados
com as aes de assistncia sade, como, por exemplo, r
epresentantes da sociedade civil, empresrios, polticos, secr etrios
da Sade e pr efeitos de outros municpios, etc., o que faz com que o
jogo tenha, naturalmente, fortes matizes polticos e, portanto, maior
complexidade na negociao.
J o MAPP, apresentado mais detalhadamente, aplica-se
planificao ttico- operacional de unidades, de sistemas locais
menos complexos, ou de pr ogramas especficos de ao. Acr
editamos que a aplicao do MAPP mais perti-
28
nente a sistemas municipais de cidades de pequeno porte e situaes de

menor complexidade.
Cabe ressaltar que os mtodos aqui apr esentados guisa de
contribuio no devem ser tomados como ver dade absoluta. Em
que pese a sua alta potn - cia para o enfrentamento dos problemas
de sade, o gestor no deve se consi - derar escravo dos mtodos,
mas, sim, estar acima deles e utiliz-los de for ma coerente com sua r
ealidade local, como ferramentas que so.
Carlos Matus, autor do PES e do MAPP, alerta para o fato de no
ser adequa - da nem prtica a adoo do mesmo mtodo de
planejamento para os difer entes nveis do sistema. Recomenda
que se combinem mtodos distintos, confor - me o nvel de hierarquia
e de complexidade dos pr oblemas.
29
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
SITUACIONAL PES
O
mtodo PES , segundo Matus, particular mente potente para o
nvel de direo central, onde se enfr entam problemas de alta
complexidade.
Ainda segundo esse autor , o mtodo MAPP combina
simplicidade e potncia, porm para enfrentar poucos problemas de
baixa interao e baixa complexidade, onde domina o pr ocesso
prtico-operacional, sendo, ento, bastante adequado para a
planificao de aes r egionais e locais.
O MTODO
Para melhor abor dar este tema, inicialmente mostramos o quadr o

extra- do de Matus, que compara as difer enas entre o planejamento
tradicional e o Planejamento Estratgico Situacional (5).
Quadro 1
Algumas caractersticas que
diferenciam o planejamento tradicional
do PES
PLANEJAMENTO TRADICIONALPES
Determinista (predies certas) Indeterminista (predies incertas)
Objetivo (diagnstico) Subjetivo (apreciao situacional)
Predies nicas Vrias apostas em cenrios
Plano por setores Plano por problemas
Certeza Incerteza e surpresas
Clculo tcnico Clculo tecnopoltico
Os sujeitos so agentes Os sujeitos so atores
Sistema fechado (metas nicas) Sistema aberto (vrias
possibilidades)
Teoria do controle de um sistema Teoria da participao em um jogo
Fonte: O Mtodo PES Roteiro de Anlise Terica (material elaborado para o curso
Governo e Planejamento FUNDAP Fundacin Altadir).
30
Matus advoga que o planejamento tradicional impotente para

lidar com a complexidade da r ealidade social, por ter sido concebido
com princpios deter - ministas, em que o clculo se baseia na pr
edio e no considera a capacidade de planejamento de outro ator
nem a ocorrncia de surpresas ou a existncia de incertezas,
enquanto a r ealidade um sistema complexo de incerteza dura, com
problemas quas e- estruturados (quadr o 2). Chama-se de incerteza
dura pela pr e- cariedade de previso do futuro, uma vez que, dada a
complexidade do contex - to de um determinado problema, o leque de
desdobramentos, assim como as conseqncias das atitudes do gestor
, so inmeros: alguns conhecidos, outr os possveis de prever e
grande parte desconhecidos. Alm disso, h situaes ini - maginveis
que ocorr em no meio de um processo e que fr eqentemente pegam
de surpresa o gestor menos avisado, os chamados incndios, e at
mesmo os acidentes e as catstrofes naturais. O mtodo nos r eporta
a encarar a realidade com todas essas nuances em que, obviamente,
no possvel trabalhar com relaes diretas de causa e efeito, pelo
que acabamos de expor .
Quadro 2
Modelos de sistemas e suas principais caractersticas
MODELOS CARACTERSTICAS
DE TIPO DE PROBLEMA
SISTEMAS
I Determinista puro Um s passado, um sBem-estruturado
futuro, segue somente
leis.
A predio exata
possvel. Ex.:
movimento de um astro
em rbita.
II Estocstico Segue leisBem-estruturado
probabilsticas, a cada
possibilidade
associada uma
probabilidade
conhecida.
Ex.: leis de Mendel
sobre
hereditariedade.
III Incerteza quantitativa

As possibilidadesBem-estruturado
podem ser
enumeradas, mas no
possvel atribuir-lhes
uma probabilidade
objetiva. Ex.: no jogo do
coelho num cr- culo de
10 casinhas, sabe-se o
nmero de
possibilidades, mas no
a probabilidade de ele
entrar em cada casa.
IV Incerteza dura Somente algumas Quase-estruturado
possibilidades
podem ser
enumeradas e no
possvel atribuir nenhuma
probabilidade objetiva.
Ex.: qualquer
prognstico sobre o
futuro dentro
do contexto social.
Fonte: O Mtodo PES Roteiro de Anlise Terica (material elaborado para o curso
Governo e Planejamento FUNDAP Fundacin Altadir).
31
PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL
O PES mostra-se adequado para lidar com os pr oblemas quase-

estruturado s 1 dos sistemas de incerteza dura, por r espeitar os
requisitos bsicos necessrios ao planejamento em sistemas
complexos. Dessa for ma:
reconhece a existncia de outr os atores em situao;
reconhece sua capacidade de planejamento;
explica a r ealidade a partir dessa tica.
Dispe de mtodos para lidar com surpr esas e diferenciar os
problemas bem-estruturados dos quase-estruturado s , reconhece, a
existncia de r ecursos escassos poltico, econmico, cognitivo e or
ganizacional , til para tomada de decises no pr esente e
preparado para r enovar o clculo sobr e o futuro, de acordo com as
mudanas da r ealidade.
Antes de discutirmos o mtodo propriamente dito, necessrio
uma abor- dagem das condies a que o gestor municipal deve
estar atento, no sentido de garantir efetividade s aes
desenvolvidas em seu gover no, quais sejam:
o projeto de governo;
sua capacidade para gover nar;
sua governabilidade.
Entende-se por c a p a c ida de de go v e r n o o elenco de
qualificaes r eunidas pelo gestor e seu sta f f administrativo que lhes
confer em a competncia neces - sria compreenso, elucidao e
enfr entamento de problemas:
bagagem intelectual;
experincia;
expertise;
capacidade pessoal e institucional de gover no.
O pr o j e to de go v e r n o o u pr o p o sta de go v e r n o consiste
na seleo de problemas que o gestor se dispe a enfr entar
durante seu perodo de gover no e a estratgia escolhida para esse
enfr entamento. A escolha dos pr oblemas deve ser criteriosa,
estratgica, pois implica a capacidade de r esolv-los e a viabili -
dade poltica desse enfr entamento, assim como a obteno de r
esultados dentro do perodo de gover no do gestor.
A go v e r n a bilida de diz respeito relao entre o peso das
variveis que o ator controla e o das que no contr ola somada
capacidade de per cepo que o ges -
1 . Consideram-se problemas bem-estruturados aqueles para os quais

se podem enumerar todas as variveis, precisar todas as relaes
entre elas e cuja soluo objetiva. Os problemas quase-estruturados
podem ter ape - nas algumas de suas variveis e as relaes entre
elas enumeradas, sua soluo situacional, discutvel segun - do
interesses e posies.
32
tor tem dessa relao, ou seja, de sua limitao quanto ao contr ole
majoritrio de determinada situao. essa capacidade de per
cepo que lhe possibilita identi - ficar entre os atores envolvidos
aqueles que tm maior contr ole da situao, as alianas possveis, os
enfr entamentos inevitveis, as operaes mais viveis; enfim, abre a
possibilidade de uma anlise estratgica da seleo de pr oblemas.
O gestor no pode se esquecer da necessidade constante de
garantir um balano positivo ao seu gover no, ou seja, um saldo
politicamente satisfatrio da sua gesto, decorr ente das medidas
mais ou menos simpticas ou aceitas no ambiente poltico e pelo
eleitorado. Esse balano depende do manejo dos cha - mados tr s
c i n to s:
p o lti c o : legalidade e r epresentatividade poltica, tica, r
epresentatividade dos partidos, equilbrio dos poder es, sintonia
poltica do pr ojeto;
e c o n m i c o : manejo da economia;
i n t e r c m bio de pr o ble m a s: saldo do enfrentamento de
problemas de maior valor para a populao.
importante lembrar que nunca se deve apertar os trs cintos ao
mesmo tempo. Os efeitos negativos de um devem ser compensados
com os efeitos positivos de outr o.
COMO APLICAR O MTODO

I Identificao, seleo e priorizao dos problemas
Neste passo necessrio fazer a a n lis e da situa o . O autor
utiliza esse con - ceito para expr essar a existncia de difer entes
explicaes da r ealidade a par - tir da interpr etao dos distintos
ator es sociais e dos conflitos gerados pela diferena de interesses.
A tcnica de Estimativa Rpida Participativa mostra- se bastante
coerente com o PES e tem sido utilizada nas experincias de
diversos pases. Essa tcnica foi apr esentada pormenorizadamente
no captu - lo anterior.
A seleo dos problemas deve atender aos seguintes critrios (5):
1. Valor poltico do pr oblema:
para o ator central e outros atores;
para o partido poltico do ator central;
para a populao em geral;
para a populao afetada.
2. Tempo de maturao dos resultados:

resultados fora ou dentro do perodo de gover no;
33
maturao em tempo humano;

maturao em tempo social.
3. Vetor de recursos exigidos pelo enfr entamento do problema em
relao ao vetor de recursos do ator:
poder poltico;
recursos econmicos;
recursos cognitivos;
capacidade or ganizativa.
4. Governabilidade sobr e o problema:
controle dos ns crticos de maior peso no pr oblema;
fraco contr ole dos ns crticos;
ns crticos fora do jogo.
5. Resposta dos atores com governabilidade:
colaborao dos ator es com governabilidade;
rejeio dos atores com governabilidade;
indiferena dos atores com governabilidade.
6. Custo de postergao:
imediato e alto;
mediato, lento e baixo.
7. Exigncia de inovao e continuidade:
problemas que exigem inovao;
problemas que exigem continuidade.
8. Impacto regional:
equilibrante;
desequilibrante.
9. Impacto sobr e o balano poltico de gesto ao tr mino de governo:
da gesto poltica;
do balano macroeconmico;
de intercmbio de problemas especficos.
34
Suger e-se que, para facilitar a visualizao e a anlise desses

critrios, seja elaborado um protocolo de seleo dos problemas em
forma de grfico no qual as colunas enumeram os critrios, os pr
oblemas so listados nas linhas e no quadr o de interseo anota-se o
resultado da anlise:
programa 1 valor poltico ALTO governabilidade ALTA
II Descrio do problema
O problema deve ser declarado por um ator a partir da anlise
situacional do passo anterior.
Segundo Matus, a difer ena entre um problema e um simples
incmodo a capacidade de explic-lo. A explicao do pr oblema
deve ser objetiva e per mitir caracteriz-lo e mensur-lo. O mtodo
intr oduz o conceito de Vetor de Des- crio do Problema (VDP). O
VDP= d1, d2, dn
VDP comparado ao placar de um jogo e pode ter um ou mais

descritores.
O objetivo do VDP neutralizar a ambigidade iner ente ao ttulo
do problema e evitar que ele possa ter mais que uma interpr etao
e, portanto, mais que uma explicao, levando total desor
ganizao do processo de planejamento. Para isso o Vetor de
Descrio do Pr oblema um conjunto de descritor es que tornam a
explicao do pr oblema nica, clara e objetiva a todos os ator es
envolvidos.
Caractersticas do VDP (5):
os descritores devem enunciar o problema e no suas causas ou
con - seqncias;
devem ser precisos e monitorveis;
cada um deve ser necessrio descrio e o conjunto, suficiente;
no deve haver relaes causais entr e os descritores;
a descrio ser suficiente quando a eliminao da car ga
negativa resolver o problema.
Exemplo:
Vamos utilizar como exer ccio o problema selecionado pela Secr
etaria Muni- cipal da Sade de uma cidade hipottica que ir emos
denominar Cidade das Violetas.
35
Problema: alta mortalidade neonatal na Cidade das V i o l e ta s

Ator: secretrio municipal da Sade
VDP: d 1 = mortalidade neonatal na Cidade das Violetas
atualmente de 16,7 para 1.000 nascidos vivos, enquanto o ndice
esperado de 5/1.000 NV.
d2 =d 1 alto
Observa-se que nesse caso foi necessrio para descr ever o

problema apenas um descritor e outro de tendncia. O descritor d1
quantitativo e compara o CMI neonatal local com o padro inter
nacional.
III Explicao do problema

Identificar as causas do VDP. Essas causas podem ser de trs tipos:
fluxos, acu - mulaes ou regras formais ou informais. Cada causa
denominada n expli - cativo. O conjunto de ns deve ser or denado
graficamente num fluxograma situacional em que se distinguem outras
trs r eas:
governabilidade:onde o contr ole total do ator que declara o problema;
rea de influncia: o ator tem capacidade de influenciar , mesmo
que no momento atual essa influncia seja zer o;
fora do jogo: rea onde o ator no tem qualquer contr ole sobre as
causas do problema.
Regras Acumulaes Fluxos
Governabilidade d1
Influncia d2
Fora do jogo dn
O fluxograma situacional (Anexo 1) possui nove quadrantes onde

iro loca - lizar-se os ns explicativos. Esses ns devem ser expr essos
de forma clara e telegrfica, e as relaes de causalidade entr e
eles devero ser representadas por setas. No fluxograma as r eg r a
s referem-se s leis e normas formais ou de fato; as a cu m u l a e
s, s causas com carter cognitivo, e os fl uxos, quelas que
representam aes.
Alguns ns explicativos so crticos para a mudana dos descritor es
do problema. Estes so ento denominados n s c rti c o s.
Critrios para selecionar os ns crticos:
alto impacto sobr e o VDP;
ser um centro prtico de ao algum dos ator es dever ter
governabilidade sobr e essa causa;
ser um centro oportuno de ao poltica ter viabilidade poltica
durante o perodo do plano.
36
No exemplo citado foi possvel identificar dez ns crticos:

NC1: descontinuidade de assistncia ao pr-natal e/ou incio tar dio;
NC2: falta de treinamento dos profissionais de sade dos servios
de sade; NC3: baixo contr ole das patologias mater nas
crnicas;
NC4: ausncia de contr ole de ocorrncia de malformaes, doenas congni -
tas e enfermidades no perodo de 28 dias;
NC5: insuficincia de leitos de berrio de mdio e alto risco na r egio;
NC6: sistema de referncia e contra-r eferncia existente na regio
no garan- te atendimento ao paciente;
NC7: prtica mdica intervencionista e mer cantilista, levando a uma
assistn - cia inadequada ao pr-natal e partos;
NC8: insuficincia de equipamentos de monitoramento fetal nos
hospitais; NC9: baixa qualificao da mo-de-obra nos servios de
sade;
NC10: insuficincia de neonatologista na assistncia ao RN na sala de
parto e berrio.
Uma vez identificados os ns crticos, deve-se construir com eles a
rvor e de um problema. Cada n crtico deve ser descrito VDNC.
Para resolver o problema teremos que pr ogramar operaes capazes
de alterar os vetor es de descrio de cada n crtico (Anexo 2).
VDP
VDNC2 VDNC1 VDNC4
n2.1 n1.1 n4.1
n2.4 n1.3 n4.7
VDNC9
n9.1 n7.1 n4.1 D1
n9.2 n7.5 n4.8
VDNC7 VDNC4
n8.1 n6.1
n8.2 n6.2
D2
VDNC8 VDNC6
n5.1 n10.1
n5.2 n10.2
VDNC5 VDNC10
Fonte: Problema analisado no curso Governo e Planejamento (FUNDAP
Fundacin Altadir, 1996, mimeografado).
37
Cadeias causais:
a. Cadeia 1: r elacionada ao contr ole da gravidez;
NC2 NC1 NC3
NC9 NC7
b. Cadeia 2: r elacionada assistncia ao parto;
NC2 NC4
NC7 NC9 NC6
NC8
c. Cadeia 3: r elacionada ao feto e RN menor que 28 dias.
NC4
NC5 NC10
IV Definio da situao objetivo

Neste passo, devem-se definir os r esultados esperados, isto , a
mudana que se pretende obter a respeito dos descritor es dos ns
crticos e dos descritor es do VDP do problema (Anexo 3).
V Identificao das operaes necessrias ao
enfrentamento do problema
Chamam-se operaes quelas que esto na r ea de
governabilidade do ator que declara o pr oblema, e demandas de
operao quelas que esto na r ea de governabilidade de outr o
ator.
Cada operao deve apontar os r esultados desejados e as
atividades neces - srias para alcanar esses r esultados, definir os r
esponsveis pelas atividades e os atores que devem estar envolvidos,
o prazo para sua r ealizao, os r ecursos necessrios e o
cronograma (Anexo 4).
38
VI Anlise de viabilidade
Construir uma matriz de motivao dos ator es, em que se analisar o
vetor de motivao de cada ator em r elao s operaes desenhadas.
Identificar os ator es que so aliados, oponentes e indifer entes ao
plano. Identificar as operaes de consenso e de conflito e definir as
tticas para viabilizar as operaes de conflito.
OP1 OP2 OP3 OP4

A A M A
A2 M B A M
A3 B M A B
Interesse: +, , 0 (indiferente) Valor: A (alto), B
(baixo), M (mdio) Aliados: A1, A3
Oponentes: A2
Operaes de consenso: OP2, OP4 Operaes
de conflito: OP1, OP3
VII Implementao
Definir o modelo de gesto e do pr ocesso de acompanhamento do
plano. Desenhar um modelo de avaliao baseado em indicador es
especficos ao problema em questo.
39
MTODO ALTADIR DE PLANIFICAO POPULAR MAPP
O MTODO
O MAPP se fundamenta nos mesmos princpios do PES e, pelas

suas caractersticas operativas, constitui-se no mtodo de eleio
para planejamento no nvel local, particular mente naqueles
altamente descentralizados. simples e criativo, elaborado com o
objetivo de viabilizar a planificao a partir de uma base popular.
Favorece o comprometimento da comunidade e de suas lideran - as
com a anlise e enfr entamento de seus problemas em contraposio
ati - tude de gerador es de demandas e de solues. Porm, deve
ser encarado como um mtodo limitado natur eza e complexidade
dos pr oblemas.
Dessa forma, aplica-se soluo daqueles limitados ao espao
mais r estrito do nvel local assim como daqueles que no se
constituam numa r ede de relaes muito complexas. , portanto,
um mtodo bastante coer ente com os princpios do SUS e o r
ecomendamos como instrumento para a elaborao do pla -
nejamento de unidades bsicas de sade.
COMO APLICAR O MTODO

Recomendamos que o pr ocesso de planejamento seja
desenvolvido em o f c i n a s de tr a b a lho, reunindo funcionrios
da unidade, membr os da comuni - dade, lideranas e monitor es da
Secretaria da Sade.
As oficinas constituem-se num frum pedaggico de trabalho
cujo objetivo favorecer a construo coletiva a partir da apr
eenso de conceitos e tcnicas. A proposta que os membr os da
equipe de trabalho sejam ator es ativos no processo de elaborao
do planejamento. Cada oficina deve ter como objetivo a elaborao
de um produto e ao seu trmino algumas tar efas sero definidas
para as oficinas seguintes.
A seguir, o mtodo ser apr esentado de maneira bastante
detalhada, de modo que seja fcil utiliz-lo na prtica pelos
funcionrios e pela comunidade do sistema local de sade.
40
MAPP MTODO ALTADIR DE PLANIFICAO POPU-
LAR
Passo 1 Seleo dos problemas do plano
Passo 2 Descrio do problema
Passo 3 Explicao do problema: rvore explicativ a rvore de problemas
Passo 4 Desenho da situao objetivo
Passo 5 Seleo dos ns crticos
Passo 6 Desenhos das operaes e demandas de operaes
Passo 7 Definio das responsabilidades pelas operaes
Passo 8 Definio de responsveis pelas demandas de operao
Passo 9 Avaliao e clculo dos r ecursos necessrios para
desenvolver as operaes oramento
Passo 10 Identificao de atores sociais r elevantes e sua motivao
fr ente ao plano
Passo 11 Identificao de recursos crticos para desenvolver as operaes
Passo 12 Identificao dos atores que contr olam os recursos
Passo 13 Seleo de trajetrias
Passo 14 Anlise de vulnerabilidade do plano
Passo 15 Desenho de sistema de prestao de contas
Passo 1 Seleo dos problemas do plano

Feita mediante a avaliao dos resultados insatisfatrios que se
observam na realidade. Esses so per cebidos a partir do no-
cumprimento ou diver gncia em relao a normas ou padres
considerados vlidos pelo senso comum e que so passveis de
interveno no sentido de sua modificao, no mbito de ao do
ator. Porm, para que a identificao das diver gncias seja
considera - da um problema, necessrio descr ev-lo; caso
contrrio, segundo o prprio autor do mtodo, no passar de um
incmodo impr eciso e sujeito a mais de uma interpretao.
Os problemas selecionados devero, em seguida, ser or denados
segundo a importncia que r epresentam para o ator e a prioridade que
se atribui sua soluo.
Para fazer a seleo dos problemas necessrio que se conhea a r
ealidade local caractersticas sociais, demogrficas, epidemiolgicas
e culturais da popu - lao residente; caractersticas do territrio em r
elao aos recursos sociais e de sade, infra-estrutura urbana, por
exemplo; r elaes de poder econmico e pol - tico. O mtodo de ERP
apr esentado neste manual pode ser utilizado tambm nes - se
momento de reconhecimento da r ealidade local (anlise situacional)
no MAPP .
Feita a anlise da situao, o gestor local se dar conta de algumas
situaes que causam incmodo comunidade ou aos tcnicos da
Secr etaria da Sade ou a ambos. Esses incmodos devero ser pr
ocessados, como se explica nos prximos passos, para que se possa
analisar o quanto so importantes e a capa -
41
MTODO ALTADIR DE PLANIFICAO POPULAR
cidade de enfr entamento de que se dispe.

Passo 2 Descrio do problema
Expressa os sintomas do pr oblema, no devendo ser confundido com
suas cau - sas ou conseqncias. Para tanto deve-se elencar um
conjunto de descritor es (d1, d2, d3, dn). Entende-se por descritor o
fato ou afir mao necessria e suficiente para descrever o
problema, tal qual no mtodo PES.
Cada incmodo identificado no passo anterior deve ser declarado
e descri - to. A declarao corr esponde ao enunciado do pr oblema,
que deve ser clar o e objetivo. Por exemplo, na comunidade da
hipottica Cidade das V i o l e t a s, a ERP evidenciou no territrio
do Distrito Norte o seguinte pr oblema: aus n c i a de m ed idas de
pr e v e n o a doe n a s e de pr o m o o sade p a r a a p o
p u l a - o i n f a n til do Distrito Norte. Os descritores do
problema enunciado foram os seguintes:
d 1: 40% das crianas so inter nadas mais de uma vez ao ano por
doenas agudas infecto-contagiosas, enquanto o padro do municpio
de 5 %;
d2: inexistncia de UBS Unidade Bsica de Sade no Distrito
Norte, enquanto a OMS recomenda uma unidade de ateno primria
para cada 20.000 a 30.000 habitantes.
Observe que os descritor es so objetivos e mensurveis, o que per
mite criar indicador es locais de sade e avaliar o impacto do
planejamento medir os resultados alcanados.
Passo 3 Explicao do problema: rvore explicativa

rvore de problemas
A rvore de problemas deve ser desenhada de maneira clara,
sinttica e pr ecisa, a partir da identificao das causas do pr
oblema e da forma como esto relacionadas entr e si. A rvor e ser
construda a partir das r espostas seguinte pergunta: qual o
motivo que origina o fato descrito em d1? Essa per gunta deve ser
feita para cada um dos descritor es do problema. O passo seguinte
encontrar a causa da causa e assim sucessivamente, at que o
grupo de traba - lho se sinta satisfeito com a explicao. A mesma
seqncia deve ser seguida para os outros descritores.
Ento, para o descritor d1, no caso do Distrito Norte da Cidade das V
i o l e ta s, foram encontradas as seguintes causas:
a unidade de sade da r egio presta atendimento apenas a casos
de urgncia e emergncia, no oferece programas de puericultura,
tam - pouco o programa de vacinao bsica;
cerca de 60% do territrio do Distrito Norte no possui r ede de
esgotos;
20% desse territrio no servido de gua potvel;
42
grande quantidade de lixo acumulado na periferia da r egio.

A equipe de trabalho pde constatar que as condies de vida
dessa comuni - dade pioraram muito nos ltimos cinco anos devido
acentuada invaso, por parte da populao, de r eas desocupadas
na periferia do Distrito Norte. A ocu - pao desordenada desse
territrio e o grande adensamento populacional foram
evidenciados como causas das causas. Ou seja, durante o perodo
em que a ocupao do solo foi se dando lenta e gradativamente, a
comunidade vinha se organizando e r eivindicando melhorias locais.
Com a ocupao acelerada dos ltimos anos, no foi possvel manter
a or ganizao comunitria no mesmo nvel de representatividade
e as conquistas ficaram aqum da necessidade local.
Porm, esse fato no est isolado do contexto poltico local, pois
tambm foi verificado, no momento de anlise, que as polticas pblicas
privilegiaram os Distritos Oeste e Sul e pouco se fez pelo Distrito Leste;
o Norte ficou pratica - mente esquecido, e era aquele que apr esentava
as necessidades mais gritantes.
Essas evidncias podem ento ser organizadas numa r ede explicativa
dos nossos descritor es da seguinte for ma:
Problema: ausncia de medidas de pr eveno contra doenas e de
pr o- moo sade para a populao infantil do Distrito Norte
PoucoAtor: diretor de sade
investimento Grande adensamento
do Invaso de reas Atendimento apenas
em saneamento populacional desocupadas a casos de
bsico da periferia urgncia e
emergncia
60% do
territrio sem Servios de d1
rede de sade escassos
esgotos Ausncia de
programas de puericultura
e de vacinao
20% do territrio d2
no servido de
gua potvel
Coleta de lixo
urbano inferior Lixo acumulado
demanda na periferia
Ao construir o grfico, deve-se colocar o nome do pr oblema e

identificar o ator que o declara. Recomenda-se que se inicie o pr
ocesso da dir eita para a esquerda a partir da identificao dos
descritor es.
Passo 4 Desenho da situao objetivo

Neste momento, deve-se discutir os objetivos que podem ser
alcanados e a forma de torn-los viveis. Para tanto necessrio
avaliar o prazo de matura - o do plano, identificar as operaes
capazes de pr oduzir a mudana deseja - da, dimensionar o alcance
e a natur eza dessas operaes.
Deve-se construir um grfico de duas colunas. Na coluna da esquer
da trans - creve-se o VDP (Vetor de Descrio do Problema) e na coluna
da dir eita o VDR
43
(Vetor de Descrio de Resultados). Cada vetor de r esultados dever corres-

ponder modificao que se pr etende alcanar para cada vetor de
descrio
do problema. VDP VDR
r1: ndice de reinternao de 30% ao fim do
d1: 40% da crianas so internadas mais deprimeiro ano; 15% ao fim do segundo ano,
uma vez ao ano por doenas agudase 5% ao fim do terceiro ano;
infecto-contagiosas, enquanto o padro dor2: uma unidade bsica para 20.000 habitantes;
municpio de 5%; r3: programa de puericultura com capacidade
de cobertura para 100% das crianas entre
d2: inexistncia de UBS no Distrito Norte,
0 e 5 anos.
enquanto a OMS recomenda uma unidade de
ateno primria para cada 20.000 a 30.000
habitantes.
Aps a definio das metas VDR , ser necessrio explic-las,

semelhan - a do processo de explicao do VDP. Portanto, devero ser
identificadas as causas alteradas do plano capazes de gerar cada
descritor (r) do VDR. A esse grfico denomina-se rvor e da situao
objetivo: Construir rede Diminuio
de esgotos em da incidncia de
80% doenas infecciosas r1
do territrio e parasitrias
r2
r3
Implantar o
programa
de vacinao
Para a construo da rvor e de objetivos necessrio r efletir

bastante sobre algumas variveis importantes, tais como: o tempo em
que se pr etende alcanar esses objetivos; os r ecursos necessrios
para tanto; a anlise do impacto que cada operao ir gerar sobr e os
descritores do problema; e, por fim, comparar a situa - o inicial com
aquela que se desenhou como desejada, de modo a ajustar as
operaes para atingir as metas ou, concluindo pela impossibilidade de
poten - cializar o impacto delas, r eduzir as metas para que sejam
possveis de r ealizar.
Passo 5 Seleo dos ns crticos
A seleo de ns crticos consiste em identificar entr e as causas
que explicam o problema aquelas que, quando modificadas, por si s
pr omovem a alterao de outra ou de uma srie de causas. A essa
srie denomina-se c adeia c ausal . Portanto, para alterar o VDP,
necessrio construir operaes capazes de alte - rar os ns crticos do
pr oblema.
No exemplo do Distrito Norte da Cidade das V i o l e ta s devemos, para cada
44
n, imaginar a situao ideal que ser alcanada se o plano der certo:

causa 1 causa 1
aus nc i a de pr og r a m a s pr og r a m a s de
de p u e ri cu lt u r a p u e ri cu lt u r a i m pla n tados
Essas mudanas so pr oduzidas pelas operaes.

No necessrio, porm, desenhar operaes para todas as causas
somen - te para aquelas que tm r elao direta com o VDP, os ns
crticos. Para ser con - siderada um n crtico, uma causa pr ecisa ter
as seguintes caractersticas:
ser capaz de mudar positivamente o VDP;
ser politicamente oportuna, apresentar resultados no perodo de
ges - to do ator que declara o pr oblema;
ser um centro prtico de ao ser da gover nabilidade de um
dos ato - res envolvidos no pr oblema.
No exemplo simplificado do Distrito Norte da Cidade das V ioletas, h
quatro ns crticos: pouco investimento em saneamento bsico, invaso
de r eas desocupadas da periferia; coleta de lixo urbano inferior
demanda; servios de sade escassos.
Invaso Servios de
de sade
reas escassos
desocupadas
da periferia
Pouco d1
investimento
em saneamento
bsico
d2
Coleta de lixo
urbano inferior
demanda
Passo 6 Desenhos das operaes e demandas de operaes Uma operao

compr eende um conjunto de aes destinadas a alterar um ou vrios
ns crticos do pr oblema. Toda a operao OP depende de aes
que esto na rea de governabilidade do ator . Quando essas aes
no so de governabilidade dir eta do ator, mas este tem alguma
influncia sobr e elas, denominam-se de m a n das de o p e r a o
(DOP). So capazes de gerar um pr odu- to que origina um r
esultado, mediante a utilizao dos chamados r ecursos escassos
(poder , conhecimento, r ecursos econmicos, capacidade or ganizati-
va). Cada operao dever ter um r esponsvel por sua execuo;
cada deman - da de operao, um indivduo que se r esponsabilize
por demandar a coopera -
45
o pertinentedenunciar
e se se
elaefetivar.
no
NervCiRoTsIC QeUcErMetFAriPUreEfMeiCtoOOP
OoQnUstEruFAirZu Z
Oe sade Rnidades municipal
da Sade RA
escassos bsicas
Transferir 1.500 Associao de
Invaso de reas
desocupadas famlias para o moradores Prefeito
conjunto
habitacional
do Distrito Oeste
Passo 7 Definio das responsabilidades pelas operaes Designar para

cada operao um r esponsvel por sua execuo e prestao de
contas junto ao ator que lidera o plano.
Passo 8 Definio de responsveis pelas demandas de operao Designar

para cada demanda de operao um r esponsvel pela monitorizao
da atuao do ator que tem gover nabilidade sobr e ela.
Passo 9 Avaliao e clculo dos recursos necessrios para desenvolver as

operaes Oramento
A finalidade desse passo definir os custos do plano, a partir do custo
de cada operao, e, da mesma for ma, determinar as contribuies das
partes envolvi - das para sua efetivao. No final deste manual sero
citadas algumas maneiras de construir oramentos.
Passo 10 Identificao de atores sociais relevantes e sua motivao

frente ao plano
Considera-se ator social uma pessoa ou um coletivo de pessoas capaz
de atuar e transformar a realidade na qual est inserido. Para isso
o ator pr ecisa ter controle sobre recursos de relevncia para o
problema, uma organizao minima - mente estvel e um projeto
para intervir sobr e a realidade. No municpio pode - mos considerar
ator es sociais o secr etrio municipal da Sade, dir etores de uni-
dades, membr os de conselhos gestor es de unidades e do prprio
conselho municipal de sade, pr esidente de associao de amigos de
bairr o, presidente de associao comer cial, diretor de escola,
benzedeira. Ficam esses como suges - tes, mas na verdade os atores
devem ser identificados em cada r ealidade.
Esta uma tcnica que o mtodo nos pr ope para per mitir avaliar o
peso de cada ator no sucesso ou insucesso de cada OP ou DOP .
Interesse
Indica a posio de um grupo ou indivduo em r elao a uma operao:
apoio (+)
46
rejeio ()
indiferena real (O)
indiferena ttica (00)
indiferena por desateno ()
A indiferena ttica indica que o r eal tipo de interesse (+) ou ()
est camu- flado; a indiferena por desateno evidencia que no h
posio em r elao ao plano.
Valor
Indica a importncia que cada operao r epresenta para cada ator:
alto: A
mdio: M
baixo: B
Motivao
Representa a fora do desejo de atuar e expr essada pela
combinao do valor e do interesse.
A avaliao da motivao do conjunto de ator es em relao a cada
operao nos identifica quais delas apr esentam consenso e quais so
conflitivas.
Passo 11 Identificao de recursos crticos para desenvolver as

operaes
Naquelas operaes em que a anlise da motivao evidenciou a pr
esena de conflito, deve-se identificar a varivel crtica que poder
ter impacto negativo se no estiver sob a governabilidade do ator
que contr ola o plano.
Passo 12 Identificao dos atores que controlam os recursos Este passo

consiste na elaborao de um quadr o para quantificao do contr o-
le que cada ator tem sobr e os recursos crticos necessrios s
operaes de conflito e as adeses possveis de ser em
estabelecidas entr e os atores. Esse quadr o permite avaliar se os
oponentes a determinadas operaes tm mais ou menos
condies de impedir que elas se r ealizem.
Passo 13 Seleo de trajetrias
A seqncia de r ealizao das operaes importante para o
sucesso do pla - no. Para encontrar a melhor trajetria, sugerimos
que se inicie por uma qual - quer. Atravs da anlise da coerncia da
disposio de cada operao no tem - po que se chegar
trajetria ideal. Essa anlise deve ser feita mediante o
questionamento do grupo sobr e por que melhor concluir uma deter
minada operao antes de outra. Essa per gunta dever ser feita
tantas vezes quanto for
47
necessrio, at que o grupo conclua pela melhor seqncia.

Passo 14 Anlise de vulnerabilidade do plano
Consiste em colocar em evidncia, em cada operao, a condio que
a tor na vulnervel, aquela que impr escindvel para que os r
esultados sejam alcanados. Significa que se ela no ocorr er a
operao ter sido frustrada. Matus a denomina c o n d i c i o n a n t
e l e ta l. Uma vez que ela seja identificada, deve-se pla - nejar uma
ao alternativa para garantir o sucesso da operao.
Para facilitar a anlise de vulnerabilidade pode-se construir um
quadr o como o que apr esentamos a seguir:
CONDICIONANTE LETAL
OPERA IMPACTO
ATOR AO ALTERNATIVA
O
OP1 Cooperao do prefeito Alto Prefeito Utilizar unidade desativada da
Secretaria Estadual da
Sade
Cooperao do Conselho
AltoMembros do
Municipal
de Sade conselho
Passo 15 Desenho de sistema de prestao de contas

Tem por finalidade possibilitar a cobrana da r esponsabilidade pela
execuo e desempenho de cada operao. O foco do sistema est no
cumprimento ou no dos condicionantes letais. Para que isso seja
possvel necessrio definir um responsvel para cada tar efa e as
seguintes condies devem ser cumpridas (MAPP):
o responsvel deve ter governabilidade sobr e a operao;
o responsvel deve participar da elaborao do sistema de pr
estao de contas;
a elaborao do sistema deve preceder a prestao de contas;
o sistema deve considerar as cir cunstncias favorveis ou
desfavorveis que esto fora da gover nabilidade do r esponsvel.
48
FORMULRIO DE PRESTAO DE CONTAS
Nome do responsvel: Perodo:

Data: Operao:
Condicionantes letais:
cumpridos no cumpridos parcialmente cumpridos
Resultados previstos
Resultados obtidos
Justificativas
Deciso:
49
OPERACIONALIZANDO PROBLEMAS E PLANOS
Utilizando os mtodos de planejamento do Mtodo PES, pudemos

eviden - ciar as necessidades em r elao clientela e aos servios, a or
dem de prioridades dessas necessidades, as operaes necessrias
para atingir os
objetivos esperados e a melhor trajetria dessas operaes. Uma
vez isso feito, necessrio dimensionar a estrutura necessria,
definir r otinas e tarefas, verificar os custos e o tempo necessrio
para a r ealizao das operaes.
Nesse sentido, ir emos apr esentar, a seguir, algumas tcnicas que
podero ser utilizadas nas unidades de sade do municpio para
operacionalizar com efetividade e eficincia os pr ogramas de
atendimento populao considera - dos prioritrios pelo
planejamento local, confor me descrito nos captulos anteriores.
Essas tcnicas ou mtodos so partes do planejamento
operacional, que, como j comentamos anterior mente, constitui-se
na parte final do pr ocesso de planejamento e deve ser desenvolvido
independentemente da metodologia de planejamento que tenha
sido utilizada. Os planos operacionais tratam do deta - lhamento das
atividades pr evistas na planificao mais genrica, seja do nvel
central Secretaria Municipal da Sade , seja do nvel local
Unidade Bsica de Sade.
DIMENSIONANDO A ESTRUTURA E A
PRODUO DO MTODO
Muitas vezes, ao planejar, perguntamos quais seriam os valor es
timos ou apropriados para deter minado processo de produo.
sempre muito delicado discutir esses valor es e indicador es porque
pode haver uma tendn - cia a tom-los de for ma prescritiva e
rgida. Para escapar das ar madilhas que eles podem representar,
poderamos optar por no apr esentar ou discutir indicador es.
Contudo, achamos que eles podem ser valiosos para os planeja -
dores locais se utilizados com pr opriedade e no for em tomados
como r egras
50
fixas. Portanto, decidimos inclu-los com essa r essalva. Para

avaliao e pla - nejamento da capacidade instalada das unidades de
sade do sistema muni - cipal, r eproduziremos alguns indicador es
de produo extrados do Ma nu a l de Def n i o dos In d i c
ador e s e Par m e tr o s Mdic o -Hospitala r e s da Funda - o
Hospitalar do Distrito Federal.
Parmetros mdico-assistenciais
I Gerais
1. ndice mdico/habitantes 1/1.000
2. ndice dentista/habitantes 1/6.000
3. ndice mdico especialista/habitantes 0,2/1.000 ou 1/5.000
4. ndice mdico generalista/habitantes 0,8/1.000 ou 4/5.000
II Ambulatoriais
1. Dias teis do ms: 22
2. Dias teis do ano: 264
3. Consultas mdicas por habitante: 2 ou 3 consultas/hab./ano
4. Consultas odontolgicas por habitante: 1 consulta/hab./ano
5. Consultas mdicas previstas por especialidade:
clnica mdica e demais especialidades clnicas .......................... 30%
clnica cirrgica
............................................................................................ 6%
clnica peditrica
.......................................................................................... 25%
clnica obsttrica
.......................................................................................... 15%
clnica ortopdica
........................................................................................ 6%
clnica ginecolgica
.................................................................................... 6%
clnica psiquitrica
...................................................................................... 5%
clnica oftalmolgica
................................................................................ 4%
clnica otorrinolaringolgica
.................................................................. 3%
6. Mdia de consultas/mdico/tur no:

turno de 4 h 16 consultas
turno de 6 h 20 consultas
51
OPERACIONALIZANDO PROBLEMAS E PLANOS
7. Consultas odontolgicas/odontlogo/tur no:

odontoclnica: 18 consultas/turno de 6 h
24 consultas/turno de 8 h
odontopediatria: 15 consultas/turno de 6 h
20 consultas/turno de 8 h
8. Necessidades de vacinas:
geral: 400 doses/1.000 hab./ano
especficas: 40/1.000
BCG..........................................................
10%
Trplice ....................................................120/1.000
.. 30%
Sabin .......................................................120/1.000
... 30%
Sarampo, rubola, parotidite ........... 5% 20/1.000
Antitetnica .............................................40/1.000
10%
Outras...................................................... 60/1.000
.. 15%
III Hospitalares
1. Ocorrncia de inter naes: 100/1.000 hab./ano
2. Ocorrncia de inter naes por clnica:
obsttrica .............................. 30%
cirrgica ................................ 25%
peditrica .............................. 20%
mdica ........................................ 20%
psiquitrica .......................... 4%
3. Necessidades gerais de leitos: 4 leitos/1.000 habitantes
4. Distribuio per centual de leitos:

clnica cirrgica .................................. 35%
clnica mdica ...................................... 25%
clnica peditrica ................................ 25%
clnica obsttrica ................................ 15%
5. Nmero de leitos em UTI ou similar: 4 a 10 leitos

52
Necessidade de capacidade instalada
I Necessidade de consultrios para ambulatrios
NC = consultas/ano n de
n de dias x 16 consultas x n de
turnos
II Necessidade de leitos
NL NI x TMP
365 =
x TO
Obs.: NI = nmero de internaes
previstas TMP = tempo mdio de
permanncia TO = taxa de ocupao
ORDENANDO ATIVIDADES NO TEMPO
H vrios mtodos descritos na literatura especializada, usados

para estimar a velocidade de desenvolvimento de uma deter minada
operao ou de um programa e os prazos para alcanar r esultados
especficos. Esses mtodos constituem-se em planos operacionais que r
elacionam tempo e atividade. Sua complexidade variada: h desde
mtodos extr emamente simples, que depen -
dem apenas da utilizao de uma agenda, at mtodos bem avanados,
que dependem do empr ego de tecnologia mais sofisticada, com pr
ocessamento de dados por programas informatizados e utilizao da
linguagem matemtica.
Dentre os mtodos menos complexos, vamos abor dar trs: o
cronograma, o grfico de Gantt e o mtodo PERT.
CRONOGRAMA
Consiste na elaborao de um grfico, em que as atividades so
listadas nas colunas e as linhas mostram o intervalo de tempo.
Utilizam-se traos hori - zontais para indicar a durao de cada
atividade.
ATIVIDADE
JAN FEV MAR ABR MAI
GRFICO DE GANTT
Igualmente simples, tambm r elaciona a atividade ao tempo de
uma manei - ra muito semelhante que vimos na descrio do cr
onograma. A tcnica para sua elaborao consiste em segmentar
cada atividade em seus componentes crticos e list-los e apr
esent-los graficamente em funo do tempo. Pode-se acompa - nhar
a execuo do processo na prtica e compar-lo com a pr eviso
anterior.
54
Tarefa 1
Tarefa 2
Tarefa 3
JAN FEV MAR ABR MAI
MTODO PERT PROGRAM EVALUATION REVIEW

TECHNIQUE
uma tcnica de reviso e avaliao de programas. O mtodo
basea - do em cinco elementos principais:
rede;
alocao de recursos;
consideraes de tempo e de custo;
rede de caminhos;
caminho crtico.
A rede um diagrama que mostra as r elaes entre as atividades
e os even - tos durante todo o perodo de r ealizao de uma tarefa.
Tem trs componentes: e v e n to s, atividades e r e l a es . Os
e v e n to s so pontos que indicam o incio ou o fim de uma tarefa;
as ativida des representam a energia cognitiva ou fsica empenhada
para a r ealizao do evento e so r epresentadas por flechas; o tem-
po necessrio para sua r ealizao indicado pelo nmer o
colocado ao lado; as r e l a es so indicadas pela seqncia de
eventos e atividades na r ede.
A figura abaixo exemplifica uma r ede de PERT.
5 7
3 4 6
2
10
1 2 5
3
4
5
Sugerimos a utilizao do cr onograma ou do grfico de Gantt. O

PERT foi citado apenas a ttulo de apr esentao. Sua metodologia
bastante complexa e no se mostra to adequado na r ea da sade
como os outr os.
55
ATIVIDADES NO TEMPO
ORDENANDO
Porm, independentemente da maneira escolhida para ilustrar a

or denao das atividades no tempo, fundamental que se avalie
com bastante seriedade o tempo necessrio e ideal para
desenvolver cada operao e que toda a equi - pe se conscientize
da importncia do cumprimento dos prazos, o que, em lti - ma
instncia, implica a efetividade das operaes pr ogramadas e
reflete o compromisso com a populao.
ESTIMANDO OS CUSTOS DE UMA OPERAO
Os planos operacionais destinados a estimar os custos so

denominados o r a m e n to s. Esse mtodo per mite, alm de
estimar o custo total de cada atividade ou operao, fazer uma pr
eviso da necessidade de
recursos financeir os para o cumprimento, em ltima anlise, das
polticas de sade estabelecidas para o municpio. Per mite, ainda,
contrapor as necessida - des de recursos disponibilidade
oramentria da Secr etaria Municipal da Sa- de e indica a imposio
de uma tomada de deciso entr e a priorizao das operaes e a
busca de novas fontes de r ecursos, quando a necessidade supe - rar a
disponibilidade.
Para elaborar o oramento necessrio listar todos os r ecursos
necessrios realizao de cada atividade pessoal,
equipamentos, material e, quando for o caso, os custos indir etos,
ou seja, aqueles que no so especficos a uma determinada tar efa,
mas que tambm so consumidos na sua r ealizao depreciao,
manuteno, contas de gua, luz, telefone, aluguel de imvel.
DEFININDO NORMAS E MTODOS

mtodo utilizado para descr ever todas as etapas necessrias para exe -
cutar uma atividade denominado pr o c edi m e n to . Consiste,
portanto, em detalhar como fazer, quando, por quem e de que maneira
todos os
passos de uma atividade. A atitude de algumas instituies de criar
manuais de normas e rotinas muito saudvel, pois evita desper dcio
de energia e de tempo, empregados para r epensar aquelas atividades
que j so conhecidas e que venham a ser demandadas com fr eqncia
ou mesmo ocasionalmente.
Sugerimos que se for me uma equipe multipr ofissional para assumir a
tar e- fa de descrever as funes e os cargos, assim como as r espectivas
atribuies, normas e rotinas de trabalho. T udo isso dever ficar r
egistrado em manuais prprios e difundidos entr e o corpo de
profissionais das unidades manuais organizacionais que tambm
devero ser utilizados no pr ocesso de tr einamento dos novos pr
ofissionais que venham a ser contratados. Uma pessoa da confiana do
secr etrio dever ter a responsabilidade do contr ole desse processo.
Se no houver no municpio nenhum pr ofissional com tr einamento
especfico para essa tar efa, recomenda-se a nomeao de uma enfer
meira, por ser geralmente o pr ofissional mais habilitado para tanto,
devido a sua for - mao e prtica de trabalho.

Apostilha Saúde e Cidadania Planejamento em Saúde - Formatada

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III Explicao do problema

O fluxograma situacional (Anexo 1) possui nove quadrantes onde

No exemplo citado foi possvel identificar dez ns crticos:

a. Cadeia 1: r elacionada ao contr ole da gravidez;

NC2 NC1 NC3

b. Cadeia 2: r elacionada assistncia ao parto;

NC7 NC9 NC6

c. Cadeia 3: r elacionada ao feto e RN menor que 28 dias.

IV Definio da situao objetivo

OP1 OP2 OP3 OP4

MTODO ALTADIR DE PLANIFICAO POPULAR MAPP

O MAPP se fundamenta nos mesmos princpios do PES e, pelas

COMO APLICAR O MTODO

Passo 1 Seleo dos problemas do plano