As Conferncias Pblicas Nacionais e a formao

da agenda de polticas pblicas do Governo Federal

(2003-2010)

Viviane Petinelli
Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica
Universidade Federal de Minas Gerais

Resumo: Este artigo examina a incorporao de deliberaes das conferncias nacionais na agenda de
polticas pblicas do governo federal e sugere aspectos que afetam a capacidade desses espaos de
influenciar esse processo. A hiptese de que o grau de incorporao de cada conferncia, isto , sua
capacidade inclusiva, varia de acordo com a poltica pblica debatida, na medida em que cada poltica
possui finalidade prpria, envolve um tipo distinto de sociedade civil e compete a uma instituio com
centralidade poltica diferente. Para testar essa proposio, o artigo compara as conferncias nacionais
de aquicultura e pesca, de polticas para mulheres e de polticas de promoo da igualdade racial. Os
resultados encontrados corroboram a suposio deste trabalho na medida em que atestam que
conferncias de poltica pblica distintas apresentam capacidade inclusiva diferente.

Palavras-chave: Conferncias Pblicas Nacionais, participao da sociedade civil, deliberaes,

capacidade inclusiva, agenda de polticas pblicas

Abstract: This paper examines the incorporation of the deliberations of the national conferences into the
policy agenda of the Brazilian federal government and suggests aspects that affect the capacity of these
public spaces to influence this process. The hypothesis is that the degree of incorporation of each
conference, i.e., its inclusive capacity, varies according to the nature of the public policy debated, given
that each policy has its own purpose, involves a distinct type of civil society and is formulated by different
public institutions. To test this proposition, the article compares the national conferences of aquaculture
and fishery, of women and of racial policy. The results corroborate the assumption that conferences of
distinct public policies have different inclusive capacity.

Keywords: National Conferences of Public Policy, civil society participation, deliberation, inclusive
capacity, policy agenda

OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 17, n 1, Junho, 2011, p.228-250

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Introduo

Em documento publicado no dia 15 de Setembro de 2009, o Instituto de

Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA), ao se referir estrutura participativa criada
pelo governo Lula a partir de 2003, constatou um avano na participao social no
Brasil, notadamente por meio de conferncias pblicas, como resposta do Estado
aos reclamos da sociedade civil por maior controle social e ampliao do espao
poltico. A publicao Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas
Pblicas (IPEA, 2009) assinalou que, sob o marco do projeto democrtico-
participativo priorizado por este governo, as conferncias tornaram-se um smbolo
da democracia participativa no pas em funo da frequncia que tm sido
realizadas, do expressivo contingente de pessoas e movimentos sociais que tm
envolvido e dos novos temas que tm introduzido no debate poltico.
Por outro lado, a pesquisa do IPEA mostrou que ainda faltam mecanismos
legais que assegurem a incorporao e a execuo das deliberaes aprovadas
nesses espaos pelo governo federal. Segundo o estudo, a capacidade das
conferncias nacionais de influenciar a formao da agenda de polticas pblicas do
Governo Federal deriva do vnculo da conferncia com marcos legais, ainda que isso
no assegure a aplicao das decises em sua totalidade. Sob esse prisma,
somente as conferncias que tratam de polticas pblicas constitucionais, como as
de Sade, de Direitos da Criana e do Adolescente e as de Assistncia Social,
apresentariam fora poltica suficiente para incluir as diretrizes nelas aprovadas na
agenda governamental.
Os registros do IPEA chamam ateno para as dificuldades encontradas pelas
conferncias de influenciar a formao da agenda poltica do governo federal. Por
se tratar de um tema muito recente para a literatura brasileira, muito pouco ainda
foi publicado a esse respeito. A anlise que mais se aproxima nesse sentido a de
Santos e Pogrebinschi (2010), na qual os autores examinam e mensuram a
influncia das deliberaes das conferncias realizadas a partir de 1988 sobre as
iniciativas de proposies de leis no Congresso Nacional entre 1988 e 2008.
Deste modo, o objetivo deste trabalho iniciar este debate. Afinal, se
verdade que somente as conferncias nacionais de polticas pblicas constitucionais
apresentam capacidade suficiente de influenciar a formao da agenda de polticas
pblicas do governo federal, para que as demais conferncias tm servido? Se no,
em que medida as diretrizes produzidas nas conferncias nacionais, no
regulamentadas por lei (consultivas), tm influenciado a formao da agenda de
polticas pblicas do governo federal? Indo alm, quais aspectos podem afetar essa
capacidade das conferncias de influenciar as decises polticas?
Responder a essas questes constitui-se a finalidade deste artigo. Busca-se
aqui (1) analisar se, e em que medida, as deliberaes de conferncias nacionais

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consultivas tm sido incorporadas na agenda de polticas pblicas do governo

federal e (2) sugerir porque o grau de incorporao dessas deliberaes varia entre
conferncias de poltica pblica distinta. Ao longo do trabalho, utilizamos a
expresso capacidade inclusiva da conferncia para nos referir capacidade da
mesma influenciar as decises do governo federal em relao s polticas pblicas.
Na ausncia de uma definio mensurvel desse termo, a capacidade inclusiva foi
medida pelo grau de incorporao das deliberaes produzidas nesses espaos e
obtida a partir de anlise documental.
A hiptese que norteia esta pesquisa a de que a capacidade inclusiva das
conferncias varia de acordo com a poltica pblica nela debatida, na medida em
que cada poltica possui finalidade prpria social, administrativa ou econmica ,
envolve um tipo distinto de sociedade civil com base em movimentos sociais e
entidades civis e de base profissional e empresarial e formulada e implementada
por uma instituio com centralidade poltica diferente observada em termos de
recursos oramentrios recebidos pelo Ministrio.
Para empreender a anlise, foram examinadas as conferncias nacionais de
trs temas: Aquicultura e Pesca, Polticas para Mulheres e Polticas de Promoo
da Igualdade Racial, escolhidas a partir de trs critrios. Primeiro, todas so
organizadas por instituies criadas pelo governo Lula em janeiro de 2003 e
vinculadas estrutura da Presidncia da Repblica. Segundo, as trs tratam de
polticas pblicas que nunca haviam sido debatidas em espaos com participao
de atores estatais e da sociedade civil anteriormente. Por fim, elas discutem
polticas distintas, o que nos permite compar-las para testar a hiptese deste
trabalho.
Para aferir a incorporao das propostas produzidas nessas conferncias na
agenda do governo federal, o estudo analisa, comparativamente, os relatrios finais
da 1 e da 2 Conferncia Nacional de cada rea, disponveis nos sites das
respectivas instituies.
O trabalho est dividido em trs partes: na primeira, apresentamos um
panorama geral das conferncias nacionais realizadas no Brasil a partir de 1988,
explicitando seu universo temtico, sua estrutura institucional e a dinmica
participativa e deliberativa nesses espaos. Na segunda seo, descrevemos as
conferncias nacionais de Aquicultura e Pesca, de Polticas para Mulheres e de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial, apontando para suas diferenas,
sobretudo, em relao finalidade da poltica pblica que debatem, ao tipo de
sociedade civil que envolvem e centralidade poltica da instituio qual esto
vinculadas. Na ltima seo, testamos se, e em que medida, a capacidade inclusiva
das conferncias, isto , sua capacidade de influenciar a agenda de polticas
pblicas do governo federal, varia entre conferncias que tratam de poltica pblica
distinta e em que sentido se d essa variao.

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As Conferncias Pblicas Nacionais: 1988 2010.

As Conferncias Pblicas constituem espaos pblicos de participao e

deliberao de diretrizes gerais de polticas pblicas, organizadas tematicamente e
que envolvem governo e sociedade civil (SILVA, 2009; MORONI, 2005; SANTOS e
POGREBINSCHI, 2010). Elas foram criadas no governo Vargas, pela Lei no378, de
13 de Janeiro de 1937, com o objetivo de facilitar o conhecimento do Governo
Federal acerca das atividades relativas sade e de orient-lo na execuo dos
servios locais de sade. Nesta lei, ficou definido que os encontros seriam
convocados pelo Presidente da Repblica e contariam com a participao de
representantes do governo dos trs nveis da Federao e de representantes dos
grupos sociais relacionados rea tema da Conferncia (SAYD, VIEIRA JUNIOR e
VELANDIA, 1998). Desde ento, as conferncias tm sido convocadas por decreto
presidencial e tm sido realizadas pelos Ministrios ou Secretarias da rea, com o
apoio do Conselho a eles vinculado. Nos dois governos Lula, esses espaos
passaram a contar tambm com o suporte da Secretaria Geral da Presidncia da
Repblica (SGPR) tanto na organizao dos encontros, como no dilogo com o
Governo Federal. Assim, as conferncias se tornaram as principais instncias de
proposio de novas diretrizes de polticas pblicas para compor o Plano Plurianual
de Ao (PPA) do governo e de monitoramento e avaliao das aes
governamentais nas trs esferas da Federao.
As conferncias so financiadas pela Administrao Pblica atravs de seus
Ministrios e Secretarias Municipais e Estaduais e podem ser patrocinadas pelo
setor privado. Alm disso, esses espaos so, em regra, precedidos por etapas
municipais e/ou estaduais ou regionais. Os resultados agregados das deliberaes
ocorridas nestas etapas so objetos de deliberao na conferncia nacional, na qual
participam delegados das etapas anteriores e da qual resulta um documento final
contendo diretrizes para a formulao de polticas pblicas da rea tema da
conferncia (SANTOS e POGREBINSCHI, 2010).
O instrumento que materializa esses espaos o regimento interno,
elaborado, na maior parte dos casos, pelos Conselhos da rea, com a participao
da Secretaria ou do Ministrio ao qual est vinculado. Nele, o desenho das
conferncias delineado pela definio dos objetivos do encontro, dos eixos
temticos a serem debatidos, das etapas e das datas de realizao dos debates, do
nmero e da composio de atores estatais e no-estatais (delegados) por unidade
da Federao; da dinmica de deliberao das propostas, e das orientaes gerais
para o encaminhamento das propostas aprovadas em cada encontro para a
comisso organizadora da conferncia seguinte. Em todos os nveis da federao,
este documento deve passar pelo crivo da plenria da conferncia, que pode
aprov-lo na ntegra, aprov-lo com mudanas ou rejeit-lo. No ltimo caso, os

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delegados devem formular e aprovar outro regimento antes de dar continuidade aos
trabalhos.
Desde sua criao at 2010, j foram realizadas 111 conferncias nacionais e
centenas de milhares de conferncias intermedirias, nas esferas municipais e
estaduais. Do total de encontros nacionais, 9 aconteceram entre 1941 e 1988 11
delas referentes ao tema sade e 1 de Cincia e Tecnologia; e as demais 99
conferncias foram organizadas ps 1988 (BRASIL, 2011). O Quadro 1 apresenta os
temas de polticas pblicas debatidos em conferncias nacionais, por instituio e
ano de realizao, entre 1988 e 2010.

Quadro 1: Conferncias Nacionais por instituio e ano de realizao

(1988 a 2010)

Tema da Conferncia Instituio Ano de realizao

1 Aprendizagem Profissional Ministrio do Trabalho e Emprego 2008
2 Aquicultura e Pesca Ministrio da Pesca e Aquicultura 2003/2006/2009
Ministrio do Desenvolvimento,
3 Arranjos Produtivos Locais 2004/2005/2007
Indstria e Comrcio Exterior
1995/1997/1999/2001/
4 Assistncia Social Ministrio do Desenvolvimento Social
2003/2005/2007/2009

5 Cidades Ministrio das Cidades 2003/2005/2007/2010

6 Cincia e Tecnologia Ministrio de Cincia e Tecnologia 2001/2005/2010
Cincia, Tecnologia e
7 Ministrio da Sade 1994/2004
Inovao em Sade
8 Comunicao Ministrio das Comunicaes 2009
Comunidades Brasileiras
9 Ministrio das Relaes Exteriores 2008/2009
no Exterior
10 Cultura Ministrio da Cultura 2005/2010
Defesa Civil e Assistncia
11 Ministrio da Integrao Nacional 2010
Humanitria
Desenvolvimento Rural,
12 Ministrio do Desenvolvimento Rural 2008
Sustentvel e Solidrio
Direitos da Criana e do 1997/1999/2002/2003/
13 Secretaria Especial Direitos Humanos
Adolescente 2005/2007/2009
Direitos da Pessoa com
14 Secretaria Especial Direitos Humanos 2006/2008
Deficincia
15 Direitos da Pessoa Idosa Secretaria Especial Direitos Humanos 2006/2009

1996/1997/1998/1999/
16 Direitos Humanos Secretaria Especial Direitos Humanos 2000/2001/2002/2003/
2004/2006/2008

17 Economia Solidria Ministrio do Trabalho e Emprego 2006/2010

18 Educao Ministrio da Educao 2010

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19 Educao Bsica Ministrio da Educao 2008

Educao Escolar
20 Ministrio da Educao 2009
Indgena
Educao Profissional e
21 Ministrio da Educao 2006
Tecnolgica
22 Esporte Ministrio do Esporte 2004/2006/2010
Gays, Lsbicas,
23 Bissexuais, Travestis e Secretaria Especial Direitos Humanos 2008
Transexuais
Gesto do Trabalho e da
24 Ministrio da Sade 1994/2006
Educao na Sade
Infanto-Juvenil pelo Meio
25 Ministrio do Meio Ambiente 2003/2006/2009
Ambiente
26 Juventude Secretaria Geral Presidncia Republica 2008
Medicamentos e
27 Ministrio da Sade 2003
Assistncia Farmacutica
28 Meio Ambiente Ministrio do Meio Ambiente 2003/2005/2008
Polticas Pblicas para as
29 Secretaria Especial Polticas Mulheres 2004/2007
Mulheres
30 Povos Indgenas Secretaria Especial Direitos Humanos 2006
Promoo da Igualdade Secretaria Especial Promoo Igualdade
31 2005/2009
Racial Racial
Recursos Humanos da
32 Administrao Pblica Planejamento, Oramento e Gesto 2009
Federal
1992/1996/2000/2003/
33 Sade Ministrio da Sade
2007

34 Sade Ambiental Ministrio da Sade 2009

35 Sade Bucal Ministrio da Sade 1993/2004
36 Sade do Trabalhador Ministrio da Sade 1994/2005
37 Sade Indgena Ministrio da Sade 1993/2001/2006
38 Sade Mental Ministrio da Sade 1992/2001/2010
Segurana Alimentar e
39 Ministrio do Desenvolvimento Social 1994/2004/2007
Nutricional
40 Segurana Pblica Ministrio da Justia 2009
Fonte: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (BRASIL, 2011).

Pelo Quadro 1, observa-se que, entre 1988 e 2010, 40 polticas pblicas

distintas foram debatidas em conferncias nacionais e intermedirias (municipais,
regionais e estaduais). Destas, 27 foram organizadas entre 1988 e 2002 e
debateram polticas de Sade, Assistncia Social, Direitos Humanos, Direitos da
Criana e do Adolescente e Segurana Alimentar e Nutricional, e as outras 72
Conferncias, que correspondem a 65% do total, ocorreram entre 2003 e 2010,
durante os dois governos Lula.

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A diferena no nmero e na proporo de encontros realizados no governo

Lula se deve ao fato de que este governo priorizou uma gesto mais democrtica e
participativa e, com tal objetivo, buscou construir um novo pacto com a sociedade
civil por meio da criao e institucionalizao de novos espaos participativos.
Neste sentido, o governo constituiu a Secretaria Nacional de Articulao Social,
vinculada Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (SGPR), para desenvolver
esses espaos, e ampliou as atribuies da SGPR, que se tornou responsvel por
promover a articulao entre governo e entidades civis e de implementar
instrumentos de consulta e de participao popular de interesse do Poder
Executivo. Dentre os espaos participativos fomentados, as conferncias de
polticas pblicas e os fruns de discusso do Plano Plurianual (PPA) tornaram-se
os mais importantes na construo do relacionamento entre governo e sociedade
civil. Os primeiros foram constitudos para auxiliar a elaborao do PPA 2004-2007,
enquanto as Conferncias tm sido organizadas, desde ento, para discutir e
deliberar propostas de polticas pblicas.
Dos 24 Ministrios e 8 Secretarias da Presidncia com status de Ministrio,
21 deles j realizaram, pelo menos, 1 conferncia. Dentre estes, a Secretaria
Especial de Direitos Humanos constitui-se a recordista, com 24 conferncias
nacionais realizadas ps-88 em 6 temas distintos. Em seguida, vem o Ministrio da
Sade, com 21 ocorrncias em 9 temas distintos. Considerando, porm, todo o
perodo desde a instituio das conferncias em 1937, a sade se apresenta como
o tema recordista, com 32 encontros nacionais entre 1937 e 2010. Em seguida,
vem o Ministrio do Desenvolvimento Social e do Meio Ambiente, com 11 e 6
conferncias, respectivamente, em 2 temas distintos. Os demais Ministrios e
Secretarias Especiais realizaram entre 1 e 4 conferncias nacionais de 1988 a 2010
(Quadro 1).
As diferenas em relao quantidade e diversidade temtica das
conferncias realizadas por cada Ministrio parecem resultar de caractersticas
prprias da organizao de cada rea de poltica pblica, assim como se observa
para as instituies participativas, como os Conselhos de Poltica (TATAGIBA e
TEIXEIRA, 2008). A sade, recordista em nmero de encontros e em diversidade de
temas discutidos em conferncias, consiste em uma poltica constitucional, cujo
desenho foi construdo, historicamente, com a participao de profissionais e de
usurios, desde as primeiras dcadas do sculo XX. De forma semelhante, a poltica
de direitos humanos, a segunda com maior nmero de conferncias realizadas e de
temas debatidos, foi construda com a participao de atores sociais, nacional e
internacionalmente relevantes, em fruns, conferncias e convenes mundiais,
organizadas a partir dos anos de 1980.
Tendo isso em vista e diante do universo de conferncias j realizadas, optou-
se, neste trabalho, por analisar os encontros nacionais de aquicultura e pesca, de

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polticas para mulheres e de polticas de promoo da igualdade racial devido a trs

razes principais. Primeiro, devido que a 1 conferncia de cada rea foi realizada
no primeiro mandato do governo Lula (2003-2006). Segundo, por serem polticas
pblicas incorporadas como polticas de governo em 2003, atravs da criao de
uma secretaria especial, com status de Ministrio, vinculada SGPR, para cada
uma delas. Por ltimo, por debaterem polticas pblicas distintas, que se
diferenciam ou se assemelham em relao a sua finalidade, ao tipo de sociedade
civil que envolvem e ao vnculo institucional que apresentam. Isso permite testar a
proposio deste trabalho de que conferncias de poltica pblica distinta
apresentam capacidade inclusiva diferente. Esses pontos esto descritos na seo
seguinte.

As Conferncias Nacionais de Aquicultura e Pesca, de Polticas para Mulheres e

de Polticas de Promoo da Igualdade Racial

As Conferncias Nacionais de Aquicultura e Pesca, de Polticas para Mulheres

e de Polticas de Promoo da Igualdade Racial so realizadas por iniciativa do
Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), da Secretaria Especial de Polticas para
Mulheres (SPM) e da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade
Racial (SEPPIR), respectivamente, e contam com o apoio do Conselho Nacional da
rea e da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. Sendo assim, todas as
despesas referentes ao encontro ficam a cargo da instituio que o promove, que
deve cumpri-las por meio de recursos oramentrios prprios, aprovados na Lei
Oramentria Anual do ano anterior (LOA) e repassados pela Casa Civil.
O MPA, a SPM e a SEPPIR, assim como os demais rgos do Poder Executivo,
recebem recursos para duas finalidades: (1) para o custeio da mquina
administrativa e implementao de projetos e (2) para a execuo de programas da
instituio. Os primeiros so calculados a partir das despesas administrativas de
pessoal esperadas para o ano seguinte. Os recursos para programas, por sua vez,
requerem um esforo poltico por parte do Ministro, na medida em que dependem
de autorizao da Comisso de Oramento da LOA e de incluso de rubrica nesta lei
para tal finalidade. Deste modo, cada Ministrio e Secretaria Especial obtm
montantes distintos de recursos, que variam, entre outros, com seu tamanho
institucional, com a centralidade de sua poltica pblica para o Governo Federal e
com sua capacidade de influenciar politicamente as decises oramentrias. A
Tabela 1 apresenta o total de recursos oramentrios recebidos pelo MPA, pela
SPM e pela SEPPIR entre 2003 e 2010, enquanto a Tabela 2 mostra a proporo
desses recursos recebida para execuo de programas desses ministrios.

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Tabela 1
Recursos Oramentrios recebidos pelo MPA, SPM e SEPPIR
entre 2003 e 2010 (R$ 1,00)

Ano/ Instituio MPA SEPPIR SPM

2003 12.342.000 SI 24.135.000
2004 89.071.000 17.252.000 26.192.000
2005 75.952.114 14.058.109 17.052.414
2006 76.253.988 18.430.401 17.383.848
2007 113.982.394 18.121.100 24.757.394
2008 92.571.970 14.641.561 37.136.241
2009 371.896.664 15.893.450 29.670.828
2010 799.430.483 20.534.450 61.038.900
Fonte: formulao prpria a partir de dados obtidos no Portal do Oramento. Disponvel em:
<www.senado.gov.br>. Acesso em: [08 abr. 2011]; e no site do Ministrio do Planejamento. Disponvel
em: <www.planejamento.gov.br>. Acesso em: [08 abr. 2011]. Legenda: SI sem informao.

Tabela 2
Total de recursos recebidos para execuo de programas por rgo
entre 2003 e 2010 (R$ 1,00)

Total de Mdia de
Recursos recebidos % total de recursos
Recursos programas na
rgo para execuo de recebidos para
recebidos por LOA por ano
programas programas
rgo
MPA 1.990.261.079 1.452.890.588 73% 6
SEPPIR 184.182.242 116.034.812 63% 3
SPM 333.696.522 220.239.705 66% 4
Fonte: formulao prpria a partir de dados do site Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado>

Como mostra a Tabela 1, o MPA recebeu o maior montante de recursos

oramentrios de 2003 a 2010, sendo este, em mdia, 6 vezes maior que o da SPM
e 10 vezes maior que o da SEPPIR. Esta ltima obteve o menor repasse de recursos
durante quase todo o perodo analisado, salvo no ano de 2006, quando a SPM
recebeu o montante mais baixo, de R$ 17.383.848,00, segundo a Tabela 2. Do total
de recursos recebidos por instituio, parcela significativa foi repassada para a
implementao dos programas dessas instituies que receberam rubrica na LOA.
No caso do MPA, 73% dos recursos foram repassados para a execuo de
programas do Ministrio, enquanto que 63% e 66% do total de recursos recebidos
pela SEPPIR e pela SPM, respectivamente, foram destinados execuo de
programas dessas instituies. Os recursos repassados ao MPA para programas

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foram aplicados em 6 programas distintos, em mdia, durante 2003 e 2010, ao

passo que os recursos para programas encaminhados para a SEPPIR e para a SPM
foram destinados execuo de 3 e 4 programas, respectivamente, nos 8 anos de
governo Lula.
Dado que o MPA recebeu o maior montante de recursos oramentrios por
ano e em todo o perodo analisado e que incluiu o maior nmero de programas na
LOA, comparativamente s outras duas instituies, espera-se que ele apresente
maior capacidade inclusiva. Essa suposio se justifica na medida em que a
incorporao das propostas deliberadas nas conferncias se d, sobretudo, em
programas do Ministrio. Como o MPA apresenta maior nmero de programas
includos na LOA, em mdia, durante 2003 e 2010, e a eles foi destinada parcela
maior de recursos, a incorporao de diretrizes aprovadas nas conferncias da rea
torna-se mais fcil, em termos econmicos, e, como decorrncia, sua capacidade
inclusiva tende a ser maior.
A 1 Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca foi realizada de 25 a 27 de
Novembro de 2003. Seu objetivo foi construir um Plano Estratgico de
Desenvolvimento da Aquicultura e da Pesca. No ano seguinte, foi organizada a 1
Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres, entre 15 e 17 de Julho. Este
encontro buscou propor diretrizes para a formulao do I Plano Nacional de
Polticas para Mulheres (PNM I) e avaliou as aes, at ento, desenvolvidas pela
SPM. Com objetivos semelhantes, quais sejam, o de formular um Plano Nacional de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial e avaliar a atuao da SEPPIR na
promoo da igualdade racial, foi realizada, de 30 de Junho a 02 de Julho de 2005,
a 1 Conferncia Nacional desta rea.
A 2 Conferncia Nacional de cada rea deu continuidade aos trabalhos
iniciados no primeiro encontro. No caso da Aquicultura e Pesca, o 2 encontro
ocorreu entre 14 e 16 de Maro de 2006 e teve como finalidade consolidar a
Poltica Nacional de Desenvolvimento do setor e avaliar a incorporao das
deliberaes produzidas no 1 encontro na agenda do MPA1. Do mesmo modo, a 2
Conferncia Nacional de Polticas para Mulheres e de Promoo da Igualdade Racial
buscaram consolidar e avaliar a implementao do Plano Nacional da rea. Estas
foram realizadas de 18 a 20 de Agosto de 2007 e de 25 a 28 de Junho de 2009,
respectivamente.
Os primeiros encontros nacionais de Mulheres e de Igualdade Racial foram
antecedidos por conferncias municipais, enquanto o de Aquicultura e Pesca foi
precedido somente por conferncias estaduais. Foram realizadas mais de 2.000

1
O Ministrio da Aquicultura e Pesca realizou a 3 Conferncia Nacional de 30 de Setembro a 02 de
Outubro de 2009, cujo tema foi: Consolidao de uma Poltica de Estado para o Desenvolvimento
Sustentvel da Aquicultura e Pesca. Nela, os delegados avaliaram a Poltica Nacional de
desenvolvimento do setor e acrescentaram diretrizes e aes do governo para que a Aquicultura e Pesca
se tornem polticas permanentes, ou seja, polticas de Estado.

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conferncias municipais, 26 encontros estaduais e 1 encontro no Distrito Federal

para debater polticas para Mulheres; cerca de 1.300 encontros municipais, 26
estaduais e 1 no Distrito Federal para discutir polticas de Promoo da Igualdade
Racial; e 26 conferncias estaduais e 1 no Distrito Federal sobre Aquicultura e
Pesca.
Este formato foi mantido para o 2 encontro de Aquicultura e Pesca em 2006
e de polticas para mulheres em 2007, mas foi alterado em relao poltica de
Igualdade Racial, cujas conferncias foram iniciadas a nvel estadual e no a nvel
municipal, como no primeiro ano de encontros2. Nos dois anos de realizao de
conferncias, portanto, foram realizados cerca de 4.000 encontros para debater
Polticas para Mulheres, 1.400 conferncias de Igualdade Racial e 54 conferncias
de Aquicultura e Pesca (Tabela 3).
Os 4.000 encontros de Polticas para Mulheres reuniram centenas de
milhares de pessoas nas etapas municipais e estaduais, totalizando cerca de 240
mil pessoas envolvidas nos dois anos de encontros. Deste total, cerca de 4 mil
delegados participaram das Conferncias Nacionais, dos quais 2.000 (50%), em
mdia, representavam entidades e associaes civis e movimentos sociais da rea
(BRASIL, 2009a). De forma semelhante, as conferncias de polticas de promoo
da igualdade racial contaram com a participao de mais de 140 mil pessoas.
Destas, 4 mil participaram dos encontros nacionais, sendo 2.400 (60%) delas, na
mdia dos encontros, representantes de movimentos sociais e associaes e
entidades civis (BRASIL, 2009c). J os encontros de Aquicultura e Pesca
envolveram aproximadamente 40 mil pessoas. Dos cerca de 4 mil participantes dos
encontros nacionais, 50%, em mdia, representavam associaes de profissionais e
grupos empresariais vinculados ao setor (BRASIL, 2009e), conforme mostra a
Tabela 3.

2
Segundo a coordenadora geral da Conferncia Estadual de Minas Gerais, o principal motivo para essa
mudana foi a incapacidade financeira de grande parte dos municpios de investir na realizao do
encontro. Neste contexto, optou-se por iniciar as discusses a nvel estadual e no nos municpios, como
em 2005.

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Tabela 3
Nmero total aproximado de Conferncias e de participantes por rea

Total Total
rea aproximado de aproximado de Composio da participao
Conferncias participantes
50% atores estatais e 50%
Aquicultura e
54 40 mil representantes de associaes
Pesca
profissionais e de empresrios
60% atores estatais e 40%
Igualdade
1.400 150 mil representantes de movimentos sociais e
Racial
entidades civis
50% atores estatais e 50%
Mulheres 4.000 240 mil representantes de movimentos
sociais e entidades civis
Fonte: Relatrio final da 1 Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca, da 1 Conferncia
Nacional de Polticas para Mulheres e da 1 Conferncia Nacional de Polticas de Promoo
da Igualdade Racial. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>. Acesso em: [08 abr. 2011].
(BRASIL (b), (d), (f), 2009).

A adoo de uma prtica participativa e deliberativa distinta pelas instituies

responsveis por essas conferncias mais descentralizada para os encontros de
Mulheres e de Promoo da Igualdade Racial e mais centralizada para as
conferncias de Aquicultura e Pesca assim como a diferena em termos de
nmero e composio dos participantes dessas reas parecem se justificar pelo fato
de que esses encontros envolvem uma sociedade civil com histria e organizao
distinta.
No que diz respeito histria, as conferncias de polticas para mulheres3 e
de promoo da igualdade racial4 contam com a participao de uma sociedade

3
As polticas pblicas para mulheres foram incorporadas ao Estado nos anos 80 com a criao de
delegacias especializadas na defesa das mulheres e do Conselho Nacional de Polticas para Mulheres
(CNDM) em 1985, vinculado ao Ministrio da Justia (PINTO, 2003). No entanto, entre 1989 e 1994, o
CNDM ficou desestruturado e sem autonomia administrativa e financeira. Nos dois governos Fernando
Henrique Cardoso, pouco se fez a esse respeito e o Conselho continuou a ser um rgo subordinado,
administrativa e financeiramente, ao Ministro da Justia. Somente em 2002, quando foi criada a
Secretaria dos Direitos da Mulher (SEDIM), esta situao modificou-se e a questo das mulheres tornou-
se poltica de governo.
4
A questo racial foi incorporada ao Estado com a instituio da Fundao Cultural Palmares (FCP) em
1988 para comemorar os 100 anos de abolio da escravido no pas. Este organismo federal foi
vinculado ao Ministrio da Cultura e tinha como objetivo promover e preservar a influncia negra na
sociedade brasileira. Ademais, a Constituio Federal de 1988 reconheceu, de forma indita, o racismo e
o preconceito racial como fenmenos presentes na sociedade brasileira, sustentando a necessidade de
combat-los. Como decorrncia, Entre 1990 e 1995, as centrais sindicais e os principais sindicatos
passaram a incluir a temtica racial em sua pauta de reivindicaes, o que refletiu, sobretudo, no
aparecimento de rgos especficos do tema nessas instituies. Dessa mobilizao resultou a criao
do Instituto Interamericano pela Igualdade Racial (Inspir). Alm disso, a mobilizao do Movimento
Negro contribuiu para a instituio do Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao
Negra, vinculado ao Ministrio da Justia, responsvel pela proposio de aes de combate
discriminao racial (GARCIA, 2008).

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OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 17, n 1, Junho, 2011, p.228-250

civil articulada, autnoma, experiente na luta por seus direitos, e amplamente

difundida em territrio nacional; o que no se verifica para a rea de Aquicultura e
Pesca5, que conta com a participao de uma sociedade civil de formao ainda
incipiente, menos difundida territorialmente e com capacidade de mobilizao
menor que daquelas.
Em relao organizao, as conferncias de Aquicultura e Pesca envolvem
representantes de associaes de profissionais e de grupos empresariais, que so
orientados para valores materiais e buscam intervenes setorializadas por parte do
governo. J os encontros de mulheres e de promoo da igualdade racial, por
tratarem de questes de gnero e tnico-raciais respectivamente, contam com a
participao de representantes de movimentos sociais e associaes e entidades
civis, orientados, sobretudo, para valores identitrios e que lutam por um objeto
coletivo.
Como as conferncias de Aquicultura e Pesca envolvem grupos empresariais,
espera-se que elas apresentem maior capacidade inclusiva, comparativamente s
de poltica para mulheres e de promoo da igualdade racial. Isso se justifica na
medida em que o Brasil, at o sculo passado, era caracterizado pelo alto grau de
permeabilidade aos interesses privados dominantes nos processos decisrios
desenvolvidos no mbito do Executivo. Durante quase todo o sculo XX, a formao
da agenda de polticas pblicas do governo federal foi constrangida por um sistema
corporativo de interesses no interior do Estado, que institucionalizou uma prtica de
negociao com os grupos econmicos, transformando o executivo em arena
privilegiada para o encaminhamento das demandas empresariais (DINIZ, 1992).
Mediante essa herana, acredita-se que as conferncias de aquicultura e pesca, que
contam com a participao de grupos de interesse econmico, apresentem
capacidade inclusiva maior, dado que a incorporao das diretrizes aprovadas
nesses espaos torna-se mais fcil, em termos polticos, pela presena desses
grupos.
A participao dos representantes da sociedade civil, em todas as
conferncias, foi realizada em Grupos de Trabalho (GTs), mediante a proposio de
diretrizes e a avaliao das polticas formadoras da agenda do governo. A 1
Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca foi dividida em 7 eixos temticos, a 1
de Polticas para Mulheres em 5, e a 1 de Promoo da Igualdade Racial, em 12.
De igual forma, as 2as conferncias dessas reas abordaram esses assuntos e

5
At a redemocratizao, em 1985, a rea de Aquicultura e Pesca esteve vinculada SUDEPE e, com
sua extino nesse mesmo ano, esse setor passou a ser de competncia do IBAMA. Em 1990, porm, a
MP 150/1990 extinguiu essa atribuio deste rgo e a aquicultura e a pesca deixaram de ser polticas
pblicas. Somente em 1998, pela MP 1450, esses setores foram reincorporados ao Estado, com a
criao de um Departamento de Aquicultura e Pesca na estrutura do Ministrio do Abastecimento,
Pecuria e Agricultura.

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 PETINELLI, V. As Conferncias Pblicas Nacionais e a formao da agenda de polticas...

acrescentaram o eixo de direito moradia e terra, debatidos nos encontros de

polticas para mulheres e promoo da igualdade racial, e de enfrentamento da
desigualdade social, debatido nas conferncias de polticas para mulheres. O
Quadro 2 explicita os eixos temticos por rea e por conferncia.

Quadro 2
Eixos temticos das Conferncias Nacionais de Aquicultura e Pesca,
de Polticas para Mulheres e de Promoo da Igualdade Racial

Aquicultura e
Conferncia Igualdade Racial Mulheres
Pesca
1. Participao
2. Ordenamento 1. Trabalho/Desenvolvimento
1. Enfrentamento da
Pesqueiro 2. Educao
pobreza
3. Estruturao 3. Sade
2. Superao da
setor 4. Diversidade Cultural
violncia
4. Estruturao 5. Direitos Humanos e
3. Promoo do bem-
Pesca Segurana Pblica
estar
5. Polticas Sociais 6. Comunidades Quilombolas
1 4. Efetivao dos direitos
para setor 7. Povos Indgenas
humanos
6. Polticas de 8. Juventude
5. Desenvolvimento de
crdito 9. Mulheres
polticas de educao,
7. Poltica de 10. Poltica Internacional
cultura, comunicao
desenvolviment 11. Religies
e produo do
o tecnolgico 12. Fortalecimento de
conhecimento
8. Produo e ONGS anti-racismo
Fome Zero
1. Autonomia/Igualdade.
2. Educao
3. Sade
1. Educao 4. Enfrentamento da
1. Desenvolvimento 2. Cultura violncia
Pesca Industrial 3. Controle Social 5. Participao no poder
2. Desenvolvimento 4. Sade 6. Desenvolvimento
2 Pesca Artesanal 5. Terra econmico
3. Desenvolvimento 6. Segurana e Justia 7. Direito moradia, terra
Aquicultura 7. Trabalho 8. Cultura
4. Apoio a Cadeia 8. Poltica Nacional 9. Enfrentamento
Produtiva 9. Poltica Internacional racismo
10. Enfrentamento
desigualdade
11. Monitoramento Plano
Fonte: formulao prpria a partir de dados da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (BRASIL,
2011).

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OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 17, n 1, Junho, 2011, p.228-250

Como mostra o Quadro 2, as conferncias de Aquicultura e Pesca debateram,

em maior medida, questes de ordem econmica. No 1 encontro, foram
estabelecidos 3 eixos de um total de 7 para debater o desenvolvimento do setor e,
no 2, os 4 temas discutiram o desenvolvimento da aquicultura, da maricultura, da
pesca industrial e da pesca artesanal. Os encontros de polticas para mulheres, por
sua vez, discutiram, em maior medida, questes sociais, orientadas para a melhoria
das condies de vida das mulheres. Os 5 eixos temticos da 1 Conferncia
Nacional de Poltica para Mulheres e 8 dos 11 temas tratados no 2 encontro
debateram essas questes. Somente os eixos participao no poder,
desenvolvimento econmico e monitoramento do plano no debateram propostas
de cunho social. Do mesmo modo, as duas Conferncias Nacionais de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial discutiram, em sua maioria, assuntos sociais,
voltados para a promoo socioeconmica da populao negra e indgena. No 1
encontro, dos 12 temas discutidos, 10 trataram de matrias desse tema com
exceo dos eixos: poltica internacional e fortalecimento de ONGs; enquanto que,
na 2 conferncia, 6 dos 9 eixos disseram respeito a questes anlogas.
Os assuntos dos eixos temticos das conferncias refletem a finalidade da
poltica pblica debatida nos encontros. As conferncias de Aquicultura e Pesca,
por representarem um setor econmico, debateram, em grande medida, assuntos
propriamente econmicos; ao passo que os encontros de Mulheres e de Igualdade
Racial, que tratam de polticas identitrias, de reconhecimento6, cuja finalidade
social, discutiram propostas de promoo socioeconmica desses grupos.
As polticas pblicas de cunho social so, em sua maioria, intersetoriais e
transversais e tm como finalidade a redistribuio de benefcios sociais de modo a
diminuir as desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento
socioeconmico. Como tal, elas demandam maior esforo poltico e menor estrutura
administrativa, maior coordenao entre as instituies pblicas e mais recursos
oramentrios. Ademais, essas polticas no geram retorno financeiro, em termos
de arrecadao de impostos, de investimentos e de produo, para o governo e
para o pas. As polticas com finalidade econmica, por outro lado, so, geralmente,
setoriais e voltadas para grupos econmicos especficos. Como tal, elas tendem a
demandar menor esforo poltico, menor estrutura administrativa e menor
coordenao poltica, assim como a depender de menos recursos oramentrios
para sua execuo. Deste modo, espera-se que conferncias que tratam de assuntos
de cunho econmico, como as de Aquicultura e Pesca, apresentem capacidade
inclusiva maior que as que debatem temas propriamente sociais.
De modo geral, portanto, o que se observa que as conferncias de
aquicultura e pesca, de polticas para mulheres e de polticas de promoo da
igualdade racial debatem polticas pblicas com finalidade distinta que envolvem
uma sociedade civil com histria e organizao distinta e esto vinculadas a

6
Para a discusso sobre polticas de reconhecimento e polticas redistributivas, ver, entre outros,
FRASER, N.; HONNETH, A.; 2003.

242
 PETINELLI, V. As Conferncias Pblicas Nacionais e a formao da agenda de polticas...

ministrios com centralidade poltica diferente na estrutura do governo federal.

Enquanto as conferncias de aquicultura e pesca debatem uma poltica cuja
finalidade econmica, envolvem uma sociedade civil de base profissional e
empresarial e so realizadas por um Ministrio com maior centralidade poltica
(interpretada em termos de recursos oramentrios), os encontros de polticas para
mulheres e de promoo da igualdade racial tratam de polticas de cunho social,
envolvem uma sociedade civil com tradio de luta por meio de movimentos sociais
e so realizadas por Secretarias Especiais cujo oramento consideravelmente
menor que o do MPA. As caractersticas que distinguem essas conferncias
nacionais esto sistematizadas no Quadro 3.

Quadro 3
Caractersticas das Conferncias Nacionais de Aquicultura e Pesca, de Polticas
para Mulheres e de Polticas de Promoo da Igualdade Racial

Aquicultura e Igualdade Racial Mulheres

Caractersticas
Pesca
Centralidade poltica,
medida em termos de
recursos oramentrios 1.990.261.079 184.182.242 333.696.522
(total em R$ 1,00, 2003 a
2010)
Formao recente
Baseada em Tradio de Tradio de
Histria e tipo
associaes de participao participao
organizao da
trabalhadores e Baseada em Baseada em
Sociedade Civil
grupos movimentos sociais movimentos sociais
empresariais
Finalidade da Poltica
Econmica Social Social
Pblica
Fonte: formulao prpria a partir da Tabela 2 e do Quadro 2.

Resta aferir, ento, a capacidade inclusiva dessas conferncias e examinar se,

e em que medida, ela varia por poltica pblica e conforme suas diferenas e
semelhanas quanto centralidade da instituio sede do encontro, ao tipo de
sociedade civil envolvida e finalidade da poltica.

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OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 17, n 1, Junho, 2011, p.228-250

Aferindo a capacidade inclusiva das Conferncias Nacionais de Aquicultura e

Pesca, de Polticas para Mulheres e de Polticas de Promoo da Igualdade Racial

A 1 Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca produziu 172 deliberaes

nos 7 eixos temticos supracitados (Quadro 2), ao passo que o 1 encontro de
Polticas para Mulheres deliberou 78 propostas em 5 eixos e a 1 Conferncia de
Promoo da Igualdade Racial, 1.048 resolues em 12 temas (Tabela 4). Essas
propostas, discutidas e aprovadas nos GTs e por maioria simples dos delegados na
Plenria final, foram englobadas em um nico documento por uma comisso de
relatoria, composta por representantes da sociedade civil e do governo, e
encaminhadas para a instituio sede para anlise e incorporao na agenda7.

Tabela 4
Nmero de Resolues aprovadas por tema e ano de conferncia

Total de Resolues Aprovadas Total de Resolues

Tema
na 1 Conferncia Aprovadas na 2 Conferncia
Aquicultura e Pesca 172 249
Igualdade Racial 1.048 761
Mulheres 78 199
TOTAL 1.298 1.209
Fonte: Relatrio final da 1 Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca, da 1 Conferncia Nacional de
Polticas para Mulheres e da 1 Conferncia Nacional de Polticas de Promoo da Igualdade Racial.
Disponvel em: <www.presidencia.gov.br> (BRASIL, (b), (d), (f), 2009).

As 2as conferncias nacionais de cada rea seguiram o mesmo formato

participativo adotado no primeiro encontro. A avaliao das aes do governo
federal foi realizada em GTs a partir de um documento-base com todas as
propostas aprovadas na conferncia anterior (Tabela 4). Com este documento em
mos, os delegados analisaram se a proposta foi ou no includa pelo governo e
propuseram alteraes na forma e no contedo das mesmas, assim como novas
aes de governo. O Quadro 4 apresenta o modelo de documento adotado nas 2as
conferncias de polticas de promoo da igualdade racial para avaliar a
incorporao das propostas aprovadas no primeiro encontro e discutir e propor
novas aes de governo.

7
importante atentar, porm, para o fato de que, embora o Estado seja o responsvel pela convocao
das conferncias e pelos seus financiamentos, as decises nelas produzidas no impem, legalmente,
nenhuma responsabilidade ao Estado, na medida em que so apenas consultivas.

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 PETINELLI, V. As Conferncias Pblicas Nacionais e a formao da agenda de polticas...

Quadro 4
Modelo do Instrumental de Trabalho utilizado para discusso de propostas nos
GTs das conferncias de polticas de promoo da igualdade racial

Numero Proposta Poltica Implantada Nova Redao Observao

X Sim
1 X
X No
Fonte: Instrumental de Trabalho das 2 Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial.

As propostas no-incorporadas, segundo deliberao da maioria simples dos

delegados de cada GT, assim como as novas propostas sugeridas e aprovadas
nesses espaos, foram reunidas em um nico documento, pela comisso de
relatoria, para avaliao da plenria da conferncia. Esta foi realizada no ltimo dia
do encontro e contou com a participao de todos os delegados. Na plenria, as
propostas consideradas no-includas pelo governo e as novas propostas aprovadas
nos GTs foram votadas. As deliberaes aprovadas por maioria simples dos
delegados novas propostas e resolues do 1 encontro no-incorporadas
agenda governamental foram, ento, reunidas em um documento e encaminhadas
para a instituio sede da conferncia. No caso da Aquicultura e Pesca, o
documento final da 2 conferncia nacional foi composto por 249 propostas de
polticas pblicas, o da 2 conferncia nacional de polticas para mulheres reuniu
199 resolues, e o documento do 2 encontro nacional de polticas de promoo
da igualdade racial, 761 deliberaes, como mostra a Tabela 4.
A partir das deliberaes aprovadas na 1 e na 2 conferncia de cada uma
dessas reas, foram construdos os bancos de dados para analisar a capacidade
inclusiva desses espaos, aqui medida pelo grau de incorporao das propostas
deliberadas nas conferncias e inseridas, segundo avaliao dos delegados, na
agenda do governo federal. A partir de comparao entre o documento final da 2
conferncia e o documento final da 1, cada proposta foi, ento, classificada pelo
critrio: includa ou no-includa na agenda. As resolues inseridas na agenda,
segundo avaliao dos delegados presentes, aparecem somente no 1 documento,
ao passo que as propostas no incorporadas pelo governo apareceram em ambos
os documentos finais, mesmo que com alteraes textuais. s propostas no
includas e contidas nos dois documentos, atribuiu-se valor 0, e s propostas
incorporadas e observadas somente no documento final da 1 conferncia, atribuiu-
se valor 1. A varivel resultante desse processo foi denominada capacidade
inclusiva da conferncia, proxy para a capacidade desses espaos de influenciar a
formao da agenda de polticas pblicas do governo federal.
Os Grficos 1, 2 e 3 apresentam a capacidade inclusiva das conferncias de
Aquicultura e Pesca, Polticas para Mulheres e Promoo da Igualdade Racial,
obtida a partir de comparao documental dos relatrios finais desses encontros.
Segundo os dados, os encontros de aquicultura e pesca tiveram 55% de suas

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deliberaes includas na agenda do governo federal entre a 1 e a 2 conferncia da

rea, ao passo que os encontros de polticas para mulheres e de polticas de
promoo da igualdade racial obtiveram 45% e 43% de incluso, respectivamente.

Grfico 1
Capacidade inclusiva das Conferncias Nacionais de Aquicultura e Pesca

No includa
45%
Includa 55%

Fonte: Relatrio final desta Conferncia. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>.

Grfico 2
Capacidade inclusiva das Conferncias Nacionais de Polticas para Mulheres

No includa Includa 49%

51%

Fonte: Relatrio final desta Conferncia. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>.

Grfico 3
Capacidade inclusiva das Conferncias Nacionais de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial

Includa 43%

No includa
57%

Fonte: Relatrio final desta Conferncia. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>.

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 PETINELLI, V. As Conferncias Pblicas Nacionais e a formao da agenda de polticas...

Resta aferir, ento, a capacidade inclusiva dessas conferncias e examinar se,

e em que medida, ela varia por poltica pblica e conforme suas diferenas e
semelhanas no que diz respeito centralidade da instituio sede do encontro, ao
tipo de sociedade civil envolvida e finalidade da poltica.
Esses resultados apresentam duas implicaes no que concerne proposta
deste trabalho. A primeira que o fato de uma conferncia ser consultiva no
significa, necessariamente, que ela no ter capacidade de influenciar a agenda
governamental, como sugerido por estudos j desenvolvidos e citados na introduo
deste trabalho (IPEA, 2009). Assim como as conferncias deliberativas, as
conferncias consultivas, analisadas neste artigo, tambm se mostram capazes de
influenciar, em alguma medida, a formao da agenda do governo federal. Isso se
verifica pelo seu expressivo grau de incorporao de propostas pelo governo federal,
(Grficos 1, 2 e 3).
A segunda implicao diz respeito prpria capacidade inclusiva das
conferncias. As constataes acima corroboram a hiptese de que conferncias de
polticas pblicas distintas apresentam capacidade inclusiva diferente.
Ademais, os resultados sugerem que essa capacidade de influenciar a agenda
governamental tende a ser maior (1) quando a centralidade poltica da instituio-
sede da conferncia (interpretada em termos de recursos oramentrios) maior;
(2) quando a conferncia envolve a participao de grupos de interesse empresarial
e (3) quando debatem polticas pblicas cuja finalidade econmica. Isso pode ser
inferido na medida em que as conferncias de aquicultura e pesca, que renem
todas essas trs caractersticas, apresentaram maior capacidade inclusiva (55%)
que os encontros de polticas para mulheres e de promoo da igualdade racial,
cuja capacidade inclusiva encontrada (45% e 43% respectivamente) e
caractersticas (finalidade da poltica, histria e organizao da sociedade civil que
envolvem e centralidade poltica da instituio-sede) so muito semelhantes
(Quadro 3).
Desse modo, os resultados encontrados apontam (1) para os efeitos da
realizao de conferncias sobre a agenda governamental e (2) para as diferenas
na capacidade inclusiva de conferncias de polticas pblicas distintas. Alm disso,
as constataes sugerem que a finalidade da poltica, a histria e o tipo de
organizao da sociedade civil e a centralidade poltica da instituio-sede
impactam, em alguma medida, a capacidade inclusiva das conferncias. Aferir o
sentido e a magnitude desses efeitos constitui, assim, o desafio para as prximas
pesquisas sobre o papel das conferncias pblicas nacionais na formao da
agenda de polticas pblicas do governo federal.

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Consideraes Finais

Nos ltimos 20 anos, o Brasil assistiu a uma exploso da participao social

atravs de instituies e espaos pblicos de participao e deliberao. Esse
processo, que teve incio no final dos anos 1980, com a redemocratizao do pas e
a promulgao da Constituio Democrtica de 1988, foi possvel mediante os
esforos terico e prtico de uma srie de protagonistas sociais e polticos. Desde
ento, diversas prticas participativas, impulsionadas pela Constituio e pelos
governos democrticos que se seguiram a ela notadamente o governo Lula , tm
sido institucionalizadas de forma crescente. Tais prticas vo desde as mais
tradicionais, como o referendo e o plebiscito, at as mais inovadoras, como as
Conferncias de Polticas Pblicas.
O desafio desse artigo foi analisar uma dessas inovaes, as Conferncias
Pblicas, e aferir o grau incorporao das diretrizes aprovadas nesses espaos na
agenda de polticas pblicas do governo federal. Ademais, buscou-se sugerir
aspectos que tendem a afetar a capacidade desses espaos de influenciar esse
processo.
De maneira geral, possvel afirmar que as conferncias pblicas no apenas
tm influenciado a formao da agenda de polticas pblicas do governo federal,
como tambm o tm feito de maneira relativamente eficiente, uma vez que parte
expressiva das propostas aprovadas tem sido incorporada nos programas do
governo federal.
Os achados dessa investigao mostram-se relevantes para o conjunto de
estudos acerca do processo de formao da agenda das polticas pblicas em reas
que realizam conferncias pblicas, pois adicionam conhecimentos a um tema
ainda pouco explorado. No entanto, estamos cientes que o alcance emprico e
terico tem significativas limitaes, pelo fato de termos analisado em conferncias
de apenas trs temas distintos, que representam somente 5% do total de encontros
j realizados. De todo modo, espera-se que os resultados aqui obtidos e as
sugestes apresentadas sirvam de ponto de partida para novas pesquisas sobre o
tema.

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Referncias Bibliogrficas

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Viviane Petinelli vpetinelli@hotmail.com

Recebido para publicao em maro de 2010.

Aprovado para publicao em abril de 2011.

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