lli

Captulo 4

LA SUPREMACA DEL PARTIDO

EN LAS INSTITUCIONES PBLICAS :
EL CAMBIO ORGANIZATIVO DE LOS PARTIDOS
EN LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORNEAS

Richard S. Kat z y Peter Mair

Este captulo aborda el desarrollo de las organizaciones partidistas en las

democracias del siglo XX. Discute especficamente el equilibrio variable
de poder entre las que hemos denominado (Katz y Mair 1993) <<caraS>>
de la organizacin partidista: el partido como organizacin de afiliados,
i el partido como organizacin central y el partido en las instituciones
1! pblicas 1 Evaluamos el equilibro cambiante entre estas tres <<caras>> en el
contexto de cuatro modelos de organizacin partidista: el partido cadre
(o de elites), que fue la forma predominante de organizacin partidista
antes de la implantacin del sufragio universal; el partido de masas, que
emergi con el sufragio universal (cuando no se anticip a l o luch por
l) y que ha sido considerado, sobre todo en Europa, como la forma orga-
nizativa <<llormal o << ideal durante la mayor parte del siglo xx; el partido
catch-all, cuyo desarrollo se introdujo en la literatura por primera vez en
los aos sesenta (Kirchheimer 1966), y que ha llegado a rivalizar con el
partido de masas no slo en su prominencia, sino tambin en las jrefe-
rencias de muchos analistas, sobre todo en Estados Unidos; y, finalmente,
el que hemos denominado partido cartel (Katz y Mair 1995; vanse tam-
bin Koole 1996; Katz y Mair 1996), un modelo nuevo y emergente de
organizacin partidista que, segn creemos, es cada vez ms evidente en
las democracias consolidadas en los ltimos aos. Al trazar el equilibro
variable de poder entre las tres caras y a travs de los cuatro modelos de
organizacin partidista, sostenemos que la fase ms reciente de su desa-
rrollo ha provocado la supremaca del partido en las instituciones pblicas
Y la consiguiente << relegacin o subordinacin de las otras dos caras.

1. En ingls, los trminos asignados a esas tres distintas caras eran los siguientes: the party
On the ground (para .-el partido como organizacin de afi li ados o, segn tambin se dice en las
pginas que siguen, el partido como bases de afi liados o simplemente -el partido de los afi lia-
dos ); the party in the central office (para el partido en la organizacin) y the party in public
office (para "e l partido en las instituciones pblicas" o en los cargos pblicos).

RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR
Adems, mientras que el partido como organizacin de afiliados parece
seguir floreciendo, sugerimos que el fortalecimiento de los miembros del
partido, e incluso su mayor grado de autonoma, puede ser pese a todo
compatible con la superioridad del partido en las instituciones pblicas.
Finalmente, queremos discutir tanto las fuentes como las implicacione~
del cambio organizativo de los partidos, planteando una asociacin entre
los vaivenes ms recientes en el equilibro interno de poder dentro del par-
tido, por un lado, y el aparente crecimiento de los sentimientos popular e~
de alienacin con respecto a los partidos, por el otro.
[ Aunque defenderemos que esta pauta general de desarrollo organi-
1
! .11 zativo refleja una dinmica de estmulo y respuesta, y que se trata en
cierto modo de una secuencia natural, su forma es especfica de Europa
1' occidental; e incluso dentro de sta ese desarrollo no describe necesaria-
1 ,
1! mente la trayectoria evolutiva de cada uno de los partidos. En cambio,
cada modelo representa una de las distintas series de innovaciones or-
ganizativas que ms tarde llegaron a formar parte del repertorio al que
los actores polticos pueden recurrir directamente. Adems, y dado que
muchos de los factores contextuales (por ejemplo la implantacin del
sufragio universal, los sistemas de comunicacin de masas, el consenso
respecto de la pertinencia o la necesidad del Estado de bienestar), que for-
maban parte de los estmulos a los que respondan los partidos anteriores
y que condicionaban sus respuestas a otros estmulos, estaban ordenados
temporalmente y eran especficos, no es probable que esta secuencia de
desarrollo sea (o haya sido) repetida en ningn otro lugar. A pesar de ello,
estos cuatro tipos ilustran la problemtica general de todos los partidos y
forman en la actualidad el cuerpo disponible de experiencia sobre la que
probablemente se fundamenta la construccin de los nuevos partidos. De
este modo, la importancia y la utilidad de dicho tratamiento se extiende
ms all de sus races en la historia poltica europea. suyos o a sus nominados como representantes en el Parlamento (Duverger
TRES MODELOS DE ORGANIZACIN PARTIDISTA
El partido de elites
Los primeros Parlamentos de los Estados liberales y proto-liberales del
norte de Europa estaban compuestos de representantes de las comunida-
des locales. La organizacin, en el caso de que existiera, evolucion en
1 dos niveles. Si exista alguna divisin dentro de la comunidad (lo que por
' J . lo general significaba una divisin dentro de la elite local), debera exis- al partido en las instituciones pblicas. Adems, en la medida en que las
r1(!! L J tir tambin alguna organizacin dentro del distrito donde se disputaban funciones primordiales del Estado son administrativas ms que directivas
1, 1
f<i M1 los escaos 2 Desde el momento en que aparecieron pautas regulares de (o en la medida en que los iniembros del partido con cargos pblicos
~jJI J
conflicto dentro del Parlamento, quienes se encontraban de acuerdo entre
~J I
1_'_. ,~--
! .. 1
1,~...~:
-~-
_,, 1' 2. Cf. Neale (1949); Hirst (1975) y Namier (1970).
~- ~ i1
illa!). 102
LA SUPREMACA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PUBLICAS
s podan organizarse para coordinar sus esfuerzos o demandas. Cuando
estas dos formas de proto-organizacin comenzaron a interactuar, con una
competicin local por los escaos estructurada al menos en parte por las
mismas divisiones que articulaban la cooperacin y la competicin en el
Parlamento, y orientada tambin parcialmente por el propsito de alterar
el equilibrio parlamentario, es ya razonable hablar de partidos polticos
en un sentido que se aproxima a su acepcin.
Dadas las fuertes restricciones del sufragio en la mayora de las elec-
ciones europeas con anterioridad al siglo XX, y los an ms restrictivos
requisitos para llegar a ser miembros de los Parlamentos, los diputados de
estos partidos de elites (y tambin, por lo tanto, los miembros del partido
en las instituciones pblicas) no fueron por lo general simples delegados
de las comunidades a las que representaban, sino ms bien sus propios
lderes o los agentes directos de los lderes. La verdadera organizacin
local slo era necesaria ante la perspectiva de un reto electoral, y aun
as podra ser provisional; en la medida en la que pueda hablarse de un
partido duradero de afiliacin, ste era virtualmente indistinguible de la
red personal de amigos y clientes de los miembros o de sus representados
(Ware 1987b: 120-121).
El segundo aspecto clave del partido liberal de elites, junto con la
alta <<calidad y el reducido nmero de los miembros afiliados al parti-
do, es que el partido como organizacin de afiliados y el partido en las
instituciones pblicas estaban tan ntimamente relacionados que era casi
imposible disociarlos. Adems, all donde los cargos pblicos del partido
y los afiliados no eran estrictamente las mismas personas, la conexin
entre los dos se efectuaba en el nivel de la circunscripcin. La esencia del
partido de elites es un pequeo ncleo de individuos con acceso personal
e independiente a los recursos y con capacidad para situar a uno de los
1954: 62-67; Ostrogorski 1964 [1902]: i).
Este enfoque local conduce a una tercera caracterstica fundam~ntal
del partido de elites: la debilidad, si no la ausencia literal, de la organiza-
cin central del partido. Las causas de este fenmeno son mltiples. La
ms importante es quiz que los miembros del partido en las instituciones
pblicas pueden apoyarse en sus propios recursos o en los recursos de los
afiliados, por lo que no dependen de los recursos centrales y no necesitan,
pues, someterse a una autoridad central. Y aunque pueda crearse alguna
oficina central para facilitar las tareas de coordinacin en el Parlamento,
permanecer en esencia como un servicio completamente subordinado
prefieran esa situacin), no resultan necesarias mayoras de apoyo, ni
tampoco, por lo tanto, la disciplina de partido en los Parlamentos. Puesto
que el partido de afiliados es fundamentalmente independiente en cada
103
 RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR
...
circunscripcin, tampoco estos cuerpos tienen necesidad de una organi -
zacin central partidista y, menos aun, de deseo alguno de subordinarse
a una autoridad central. Adems, los supuestos filosficos y sociales del
partido de elites son incompatibles con la idea de que la elite local, que
forma en realidad el partido, se encuentre subordinada a dicha autoridad.
Otra manera de expresar esta idea sera que el partido de elites es un con-
glomerado de partidos locales ms que una nica organizacin nacional
(Beer 1982: cap. 2).
Incluso aceptando la preeminencia duradera de un nmero de miem -
bros que ostentan su escao gracias al patrocinio de algn duque o seor
o barn tras el comienzo de la expansin del sufragio, probablemente
sea ms acertado afirmar que el partido en las instituciones pblicas crJ
la cara dominante del partido de elites, al menos en lo que se refiere a las
decisiones tomadas en el Parlamento. Esto es as por dos razones, que,
para empezar, plantean serias dudas sobre la utilidad de hablar de una cara
dominante. Primera, el partido en las instituciones pblicas tiende a ser
el nico grupo en el partido que tiene la necesidad o la oportunidad de
tomar decisiones colectivas; cuando se busca el lugar donde se adoptan las
decisiones en el nivel nacional, no hay ningn otro sirio en el que buscar.
Segunda, los miembros individuales del partido en las instituciones pbli -
cas no parecen estar sujetos a la poltica defendida por el partido como
organizacin de afiliados, aunque esto sea en gran medida el resultado de
la indiferencia que muestran los afiliados hacia la mayora de las polti-
cas, unido a la imposibilidad de separar el partido en las instituciones del
partido como organizacin de afiliados.
El modelo partidista de elites que se ha descrito refleja las estructu-
ras sociales e institucionales del norte de Europa en el siglo XIX. En el
transcurso del cambio de siglo surgi una versin alternativa del partid o
de elites en el sur de Europa. El sistema resultante, identificado como
caciquismo en Espaa o trasformismo en Italia, cultiv un vergonzoso
simulacro de la competicin electoral, centrada ms en una corrupcin
sistemtica que se orquestaba desde la organizacin central que en las
elites locales l . En trminos organiza ti vos, sin embargo, los partidos res u 1-
tantes fueron bastante parecidos. Los organizadores centrales eran quienes
constituan el partido en las instituciones pblicas y gozaban de la posicin
predominante, ms incluso que en el norte de Europa.
El anlisis de la esencia organizativa del modelo partidista de elites
(una pequea organizacin de afiliados en cada circunscripcin capaz de
suministrarse sus propios recursos; una vinculacin muy fuerte de carcter
local entre los miembros del partido con cargo pblico y su particular
partido de afiliados y una organizacin central dbil o completamente au-
sente} sugiere asimismo que otros partidos con rasgos similares al modelo
europeo puedan haber prosperado en otros lugares. De hecho, Duverger
3. Ci. Linz (1967: 202-205); Malefakis (1995: 54) y Ware (1987b: 123).
104
LA SUPREMACA DEL PARTIDO EN LAS IN STITUCIONES PBLICAS
(1954) mantiene que esto es precisamente lo que sucedi en Estados Uni-
dos (cf. tambin Epstein 1967: cap. 5). All, un cuadro local de polticos
(el caucus o el aparato) desempeaba el papel de los notables europeos,
mientras que la corrupcin ocupaba el lugar de las fortunas privadas a la
hora de proporcionar los recursos. De forma similar, Hoskin (1995) sugie-
re que el modelo partidista de elites predomin en Colombia entre 1850
y 1930 (cf. adems Kern 1973), y cabe esperar que algunos partidos estre-
chamente prximos al modelo partidista de elites hayan emergido en las
zonas ms tradicionales de las nuevas democracias de finales del siglo XX.
El partido de masas
Antes incluso de la extensin del sufragio, algunas de las condiciones que
favorecieron al partido de elites en la Europa decimonnica comenzaron
a cambiar. La ampliacin del papel del gobierno (Fry 1979) y el desarro-
llo de las nociones de responsabilidad gubernamental ante el Parlamento
Gennings 1969: 17-18) aumentaron el valor de la cohesin partidisu
dentro del partido en las instituciones pblicas. Aument tambin la im-
portancia nacional de las elecciones locales, estimulando una mayor co-
municacin y coordinacin entre las organizaciones locales de afiliados.
Junto con el descenso del nmero e importancia de los denominados
burgos podridos>>, ello alter el equilibrio de poder dentro de los partidos
de elites europeos en favor del partido en las instituciones pblicas y en
perjuicio del partido de los afi liados. Pero, en t~mto que la participacin
en elecciones sigui siendo potestad de un estrato muy reducido de la
sociedad (o, como en el caso de Estados Unidos, en tanto que los votantes
podan movilizarse mediante el patronazgo o los vnculos personalistas),
las divergencias de clase o de inters entre el partido en las instituciones
y el partido de los afiliados, que seran necesarias antes de que se pudi era
hablar con propiedad de predominio, seguiran siendo mnimas; por ello,
la fusin bsica de estas dos caras del partido permaneci similarmente
in variada.
Con la ampliacin del electorado de miles a cientos de miles de per-
sonas, los nmeros absolutos de votantes se convirtieron en un recurso
poltico valioso, que a su vez requiri una organizacin ms compleja. El
modelo partidista de elites era claramente inapropiado para satisfacer los
intereses cuya fuerza potencial resida en sus apoyos individuales, espe-
cialmente de los trabajadores y de los protestantes fundamentalistas. En
general, los partidos que se desarrollaron para representar a estos grupos
carecan inicialmente de un partido en las instituciones pblicas, dado
que haban sido excluidos de la participacin electoral. Aun cuando sus
organizadores principales contaran con unos cuantos diputados, elegidos
a travs de alguno de los partidos burgueses>>, en seguida percibieron que
su tarea primordial debera consistir en la formacin de organizaciones
independientes que movilizaran a sus simpatizantes, primero para ganar
 RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR
el derecho al voto y para hacerse despus tanto con los votos como con
los recursos necesarios para ganar elecciones en las nuevas condiciones
i
, del sufragio de masas.
,,J Puesto que dichos recursos provenan de las muchas pequeas cantid:l-
Jt
i des con las que contribuan los ciudadanos corrientes, ms que de los fondo s
', f de unos cuantos individuos adinerados o poderosos, este esfuerzo exiga el
, '
1i Ji fortalecimiento del partido como organizacin de afiliados. Y dado que las
;
'
'l
! demandas de los nuevos ciudadanos implicaban cambios fundamental es
en la poltica nacional, se hicieron tambin necesarias la organizacin y la
coordinacin entre circunscripciones, es decir, una potente organizacin
central del partido. Ambos requisitos se beneficiaron de las estrategias de
1 encapsulacn (que suponan el mantenimiento de una panoplia de orga-
1 r nizaciones auxiliares) y de combinacin de la actividades de movilizaci n
i distinto. Adems, dentro de la ideologa del partido de masas, el papel del
electoral con actividades suplementarias como las de provisin de los prime-
ros servicios de asistencia social (cf. Roth 1963 ). La forma organizativa que
evolucion para responder a estas necesidades fue la del partido de masas.
El hecho de que la organizacin central del partido se constituyera al
principio con la intencin de crear el partido de los afiliados, o se formara
como un paraguas de las actividades poltico-electorales de las organiza-
ciones preexistentes (por ejemplo las iglesias o los sindicatos), es menos
importante que la relacin simbitica entre las dos. La organizacin cen-
tral del partido presta el apoyo necesario para la expansin del partid o
de los afiliados y la coordinacin central de sus actividades, mientras que
el partido de los afiliados aporta los recursos necesarios para la existencia
y el xito de la organizacin central del partido. Como en toda relacin
simbitica, resulta complicado decir cul de esas caras partidista dominaba
a la otra e, incluso, qu se entiende por dominacin.
En la ideologa y la estructura formal del partido de masas, el partido
como organizacin central es el agente del partido de los afiliados (Beer
1982: cap. 3). Sus cargos dirigentes son elegidos como representantes de
los afiliados en los congresos del partido. Pero aunque hayan sido elegi-
dos por los afiliados y ostenten un puesto presumiblemente supeditado a
las bases del partido, los lderes de la organizacin central tambin h:m
recibido un mandato para administrar, crear normas y dirigir el partido
(McKenzie 1955). Es precisamente este nexo de unin el que suscita las
cuestiones que giran en torno a la democracia partidista y a la ley de hierro
de la oligarqua.
. A pesar de que las relaciones de poder entre el partido en la orga-
'*:!! nizacin central y el partido de afiliados son de algn modo ambiguas,
parece claro que ambas caras del partido se encuentran separadas. La
organizacin central est formada por profesionales a tiempo completo;
las bases del partido estn compuestas abrumadoramente por voluntarios
a tiempo parcial. A las personas de la organizacin central se les paga para
ser miembros; los afiliados han de pagar para ser miembros. Es probable
que las caras de la organizacin central del partido y de los afiliados estn
LA SUPREMACA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PUBLICAS
motivadas por incentivos distintos y que midan su xito a partir de estn-
dares diferentes (Panebanco 1988: 9-11,24-25, 30-32). No obstante, su
relacin puede ser esencialmente armnica. Incluso cuando la organiza-
cin central sea dominante, afirma ejercer su dominio en nombre de los
afiliados, mientras que, en la medida en la que el partido se convierte en
una entidad nacional nica, el dominio del partido de los afiliados slo
puede ser ejercido a travs de una organizacin central fuerte.
El modelo del partido de masas tambin separa con claridad las caras
del partido de los afiliados y la del partido en las instituciones pblicas. Ha
dejado de existir el caucus informal de unos pocos individuos: el partido
de los afiliados integra a cientos, s no a miles, de miembros. Ya no puede
concebirse al diputado como alguien de la elite del partido que aprove-
cha su oportunidad, sino como alguien que ejerza un papel organizatvo
diputado, y por ende el partido en las instituciones pblicas, se encuentra
visiblemente subordinado al partido como organizacin de afiliados. En
el partido de elites, la organizacin es un instrumento para lograr los
objetivos de los miembros individuales del partido en las instituciones
pblicas. En el partido de masas, el partido en las instituciones es, por el
contrario, un instrumento para el logro de los objetivos de la organizacin
partidista. Por este motivo, el partido como organizacin central cumple
un funcin adicional: la de supervisar y controlar al partido en las insti -
tuciones pblicas en nombre del partido de los afiliados.
La imagen del diputado como cargo del partido contradice, sin em-
bargo, la idea previa que se tena de ste como cargo pblico. Incluso
cuando el partido de elites representaba a intereses particulares dentro de
la sociedad, afirmaba representar los intereses de la nacin en su conjunto,
y sus cargos pblicos se declaraban lderes ele las comunidades a las que
representaban en su rotalidad 4 (Por supuesto, esta ltima afirmacin es
menos cierta en los partidos de elite caciquistas o trasformistas que evita-
ban los conflictos asumiendo que el cargo de diputado era << privadO.) En
la medida en que esto fuera cierto, el partido y las funciones pblicas de
los miembros del partido en las instituciones pblicas no podan chocar.
El partido de masas, por otra parte, declara explcitamente ser el repre-
sentante de slo un nico segmento de la sociedad. Esto mismo, junto a
la idea de que el miembro del partido en las instituciones pblicas es, en
primera instancia, el agente de su organizacin partidista (bien del partido
de los afiliados, bien del partido como agente de los afiliados), plantea
~a posibilidad de conflictos, que slo logran mitigarse en parte cuand la
111troduccin de la representacin proporcional permite pensar que cada
circunscripcin est representada por su delegacin parlamentaria como
4. Para una interpretacin anloga del papel del dipurado en un periodo anterior de la
historia del norte de Europa, vase la carta del diputado A. Henly a sus electores, citada por
Sedgwick (1970: 126).
1 ()7
 RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR
un todo, ms que individualmente por cada diputado, y en parte cuando
se reconcilian la lealtad al partido y la lealtad a la circunscripcin. Cada
miembro del partido en las instituciones pblicas tiene dos grupos ante
los que se hace responsable (la organizacin del partido y el electorado en
su conjunto); dos conjuntos de incentivos y restricciones (los que surgen
del deseo de mantener y reforzar una posicin dentro del partido y los
que radican en la necesidad de ganar elecciones); dos fuentes de legiti-
macin (como agente del partido y como titular de un mandato pblico).
Las diferencias de perspectiva de quienes ostentan un cargo pblico, que
conocen tanto las responsabilidades del poder como sus limitaciones, y
la de los afiliados al partido, para quienes las respuestas ideolgicas n
se contradicen directamente con la cruda realidad de la prctica poltica,
suscitan la posibilidad de conflictos de intereses entre el partido en las
instituciones pblicas, por un lado, y el partido en la organizacin central
y el partido de los afiliados, por el otro. Y ello aumenta todava ms la
importancia de la influencia relativa o del poder.
El modelo de partido de masas es el primero en incorporar una dis-
tincin clara entre las tres caras del partido en el nivel emprico (al tener
esferas organizativas distintas y separadas, constituidas por diferentes ti -
pos de personas, y contar con estructuras de incentivos diferentes y po -
tencialmente conflictivas) y no slo en el nivel terico o en el conceptual.
Ello implica una forma organizativa propia (sedes locales de afiliados
complementadas con organizaciones auxiliares; un congreso de repre-
sentantes del partido en el que se elige una ejecutiva central, etc.), pero
adems depende de un equilibrio particular entre las tres caras. En los
orgenes del modelo partidista de masas, y generalmente en los comienzo~
de cualquier partido organizado segn esta pauta, el partido en la orga-
nizacin central, actuando de forma independiente o como agente real
del conjunto de afiliados al partido, parece ser la cara dominante. La sede
central controla los recursos. El partido en las instituciones pblicas no
habr experimentado todava ni las demandas ni las recompensas de su
control sobre el gobierno. Pero, una vez que el partido en las instituciones
acceda a los recursos del gobierno, es probable que se pretenda obtener
un mayor grado de independencia, amenazando as la condicin partidista
de masas de la organizacin.
Como sucedi en el caso de los partidos de elites, hubo notables
diferencias en la evolucin de los partidos de masas en las distintas re-
giones de Europa. Donde los poderes del rgime censitaire eran efectivos
en la gestin de las elecciones y en la supresin de la competicin real
(por ejemplo, en Italia y en Espaa), las demandas ele una participacin
efectiva eran satisfechas en mayor medida con la supresin que con la
incorporacin. Uno de sus resultados consisti en la radicalizacin de la
izquierda, sobre todo all donde predominaban partidos co~unistas en
lugar de los socialdemcratas. Su organizacin comenz tambtn a reflejar
estas circunstancias, con una fuerte concentracin en el aparato central
108
LA SUPREMACA DEL PARTIDO EN LAS IN STITUCIONE S PBLICA S
del partido. La consecuente subordinacin del partido en las instituciones
pblicas al partido como organizacin estuvo tambin acompaada por
una disminucin de la influencia interna del partido como organizacin
de afiliados. Por el contrario, donde los regmenes liberales toleraron la
existencia de sindicatos antes de la extensin efectiva del sufragio a la
clase obrera (por ejemplo en el Reino Unido), los sindicatos constituyeron
a menudo los cimientos de la organizacin partidista. Una consecuencia
organizativa pudo ser que los miembros corporativos (por los que los <<afi-
liados al partido lo eran mediante su pertenencia a un sindicato), a pesar
de su superioridad numrica, estuvieron representados en los rganos del
partido debido a sus asociaciones sindicales ms que a nivel individual. Y
aunque esto provoc el debilitamiento del partido de los afiliados (por ser
stos menos necesarios) frente al partido como organizacin central, am -
bos pagados y controlados por los sindicatos, sirvi tambin para debilitar
la legitimidad de las demandas de lealtad de los grupos parlamentarios
sobre sus diputados y, en cierto modo, para posibilitar un mayor grado
de autonoma del partido en las instituciones pblicas.
El partido catch-all
Esta alteracin del equilibrio de poder en el interior de los partidos de
masas es una de las causas de su evolucin hacia el modelo organizativo
catch-a/1. Una segunda causa radica en el cambio de las estructuras sociales
en las que surgieron los partidos de elites y de masas (como veremos ms
adelante). El partido de elites es el partido de una clase alta dominante;
el partido de masas es el partido de una subcultura excluida. A medida
que los partidos de masas lograron alcanzar sus objetivos polticos del su-
fragio universal y del Estado de bienestar, se fueron erosionando tanto la
dominacin de clase que subyaca en el partido de elites como la exclusin
subcultural que subyaca en el partido de masas.
Desde la perspectiva del partido de elites, los problemas que. afron -
taban sus lderes consistan en la movilizacin del apoyo electoral de las
masas y en la obtencin de los recursos necesarios para competir en el
contexto de electorados masivos, sin renunciar a la independencia de
que hasta el momento haban disfrutado. Para lograrlo, crearon sedes
de afiliados como las de los partidos de masas. Esto exigi a su vez una
organizacin central del partido que coordinase a los muchos nuevos
afiliados que acababan de inscribirse. El resultado final fueron tres caras
visiblemente articuladas, similares a las del partido de masas. Pero si en el
partido de masas la secuencia tpica fue la de que el partido en la organi-
zacin central coordinaba al partido de los afiliados para crear en ltima
instancia el partido en las instituciones pblicas, en el partido de elites
reformado la secuencia fue que el partido en las instituciones cre una
organizacin central para reclutar simpatizantes a travs del partido de los
afiliados. Aunque su intencin inicial no radicara en que los partidos como
109
 RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR
conjunto de afiliados sirvieran como meros animadores de los polticos
profesionales en las instituciones pblicas, lo cierto es que los militantes,
una vez reclutados, comenzaron a formular demandas amparndose en
el principio inspirador de la ideologa de los partidos de masas, segn el
cual los cargos pblicos son responsables de sus acciones ante los afilia-
dos del partido. La consecuencia fue que, a pesar de que el partido en las
instituciones pblica fuera la cara dominante del partido, su hegemona
estaba constantemente cuestionada.
Este cuestionamiento estuvo adems reforzado por los cambios ocu-
rridos en las sociedades modernas. La reduccin de la jornada laboral, el
aumento y la estandarizacin de la educacin, el eclipse poltico de la clase
alta tradicional y la atenuacin general de las divisiones de clase hacan
ms problemticas las expectativas de deferencia a los lderes partidistas.
Ms que deber sus cargos a las posiciones que ocupaban en la cumbre
de una jerarqua social, contemplada como natural, los lderes del parti-
do, como los de otra organizacin cualquiera, se vieron progresivamente
obligados a justificar sus posiciones de liderazgo por sus aptitudes para
satisfacer las exigencias de sus seguidores, y stos fueron poco a poco
teniendo la capacidad y la motivacin suficientes para definir y articular
sus peticiones por s solos.
!: El partido de masas llega a un resultado parecido desde otra direccin
,,,1 (vase tambin Svasand 1994 ), esto es, mediante la mayor presencia del
'" partido en las instituciones pblicas ms que en el crecimiento del partido
'' de los afiliados. Una vez que vislumbraron la oportunidad real de ejercer
influencia sobre las polticas gubernamentales y de entrar en el gobierno,
' los lderes de los partidos de masas (en concreto los representantes del par-
tido en las instituciones pblicas, aunque tambin los de la organizacin
central) orientaron sus actividades a cumplir los requisitos de la victoria
electoral y se vieron a la vez limitados por las realidades de la accin de
gobierno. El qu e esto se entendiera como poner en venta >> el partido y
su programa en inters propio, como denunciaban a menudo los lderes
ms doctrinarios del partido de los afiliados, o como un acuerdo realista
i
l para conseguir las << tres cuartas partes de la tarta>>, en lugar de ninguna,
no es relevan te aqu. El resultado de cualquiera de los dos enfoques fue
!
la tensin exacerbada entre el partido en las instituciones pblicas y el
partido de los afiliados.
De nuevo, estas tendencias se encontraron reforzadas, tanto en el
antiguo partido de elites como en el partido de masas, gracias a una serie
de cambios sociales, muchos de los cuales fueron el resultado del xito de
los partidos de masas en reas como la educacin y la erosin gradual
de las barreras subculturales. Por una parte, estos xitos dificultaron una
estrategia de encapsulacin; la movilidad social, ocupacional y geogrfica,
el debilitamiento de los vnculos religiosos, la igualacin mostrada por
los medios de comunicacin de masas, todo ello contribuy a difuminar
las divisiones entre clases, religiones y regiones. Por otra, las mejoras
110
LA SUPREMACA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PBLICAS
educativas, la rebaja de la jornada laboral, el declive poltico de la clase
alta y el progresivo debilitamiento de las divisiones de clase dificultaron
las expectativas de la subordinacin a los lderes del partido. A finales
del siglo XX, la organizacin de los ciudadanos en un amplio repertorio
de grupos de inters independientes afect tambin al funcionamiento
interno de los partidos polticos al proporcionar a los ciudadanos canales
alternativos de acceso al gobierno, y a los lderes partidistas el acceso a
recursos alternativos a los procedentes del partido de los afiliados, debili-
tando as la relacin simbitica entre partido en las instituciones pblicas
y el partido de los afiliados.
Al contrario que el modelo del partido de elites, en el que el partido en
las instituciones domina claramente (aunque debido en parte a su fusin
con el partido como base de afiliados), y el modelo de partido de masas,
en el que predomina claramente el nexo entre el partido de los afiliados y
el partido en la organizacin central, la esencia del partido catch-all con
respecto a las relaciones entre sus tres caras internas es el conflicto. El
lugar en el que este conflicto se reproduce es el partido en la organizacin
central. La cuestin aqu es conocer si el partido en la organizacin central
es el agente del partido de los afiliados para controlar el partido en las
instituciones pblicas o ms bien el agente del partido en las instituciones
pblicas que controla y dirige a los (sumisos) miembros del partido de los
afiliados. Concretamente, quin es el lder real del partido, el presidente,
el secretario general, el comit central o el lder del grupo parlamentario?
Quin dirige las negociaciones polticas o la formacin de gobierno, el
partido en la organizacin central o el partido en las instituciones pbli-
cas? En qu medida la pertenencia al comit central est controlada por
miembros del partido en la organizacin central? Y, en fin, cunto control
ejerce el congreso del partido sobre su programa electoral?
LAS ORGANIZACIONES DE PARTIDO CONTEM PORNEAS
En las organizaciones partidistas contemporneas, sin embargo, estos con-
flictos parecen haberse resuelto mediante la aparente supremaca del parti-
do en las instituciones pblicas, que asume en mayor o menor medida una
posicin indiscutible de privilegio dentro de la organizacin partidista. En
otras palabras, sugerimos que el desarrollo de las organizaciones partidista
en Europa ha traspasado el periodo catch-all y ha entrado en una nueva
fase, en la que los partidos llegan a estar esencialmente dominados por el
partido en las instituciones pblicas (que tambin lo personifica). Sostene-
mos tambin que este nuevo equilibro es evidente, y se produce al margen
de cmo esas modernas organizaciones partidistas sean tipificadas. Dicho
de otro modo, a pesar de que muchos de los factores que han posibilita-
do la primaca eventual del partido en las instituciones pblicas pueden
adems estar asociadas con la aparicin de lo que hemos definido como el
111
 RICHARD S . KATZ Y PETER MAIR
partido cartel (Katz y Mair 1995), el nfasis en el privilegio de que goza
el partido en las instituciones pblicas, frente a las otras dos caras de la
organizacin partidista, no depende de la validez de alguna clasificacin
particular de las organizaciones partidistas. Por el contrario, se trata de
un desarrollo que puede observarse al margen de que las organizaciones
partidistas modernas puedan estar mejor tipificadas como partidos car-
tel, como partidos profesionales-electorales (Panebianco 1988) o como
<< partidos de cuadros [cadre] modernos (Koole 1994).
El primer y ms obvio sntoma de esta nueva pauta en el equilibro
interno de poder atae a la distribucin de recursos financieros dentro
del partido y, sobre todo, a la distribucin de las subvenciones estatales.
Desde los a1os sesenta, cuando se introdujeron por primera vez los subsi -
dios directos a los partidos polticos en un peque1o nmero de pases, la sesgo creciente a favor del partido en las instituciones pblicas.
canalizacin de la ayuda estatal a las organizaciones partidistas se ha con -
vertido en una prctica casi universal en las democracias europeas contem -
porneas. En la mayora de los pases, estas subvenciones se concedieron
primero a los grupos parlamentarios de los partidos y slo ms tarde se
otorgaron a la propia organizacin central del partido. Pero todava ahora
el grueso de los subsidios contina yendo al grupo parlamentario, y ~on
una minora los pases --como Austria, Finlandia y Noruega- inclinado~
,1 a asignar la mayor parte de las subvenciones a la organizacin central del
partido, fuera, por lo tanto, del Parlamento (Katz y Mair l992b). No
resulta nada fcil identificar a la persona precisa que dentro de la cpuL1
del partido decide cmo se distribuyen despus estas sumas en las partida ~
presupuestarias internas del partido, y en este sentido la existencia de los
subsidios per se no parece un indicador claro de la situacin de privilegio
del partido en las instituciones pblicas. Pero el hecho de que el proce -
so de subvencin estatal estuviera inicialmente restringido a los grupos
parlamentarios de los partidos, que a menudo estos mismos grupos sigan
obteniendo todava la mayor parte del subsidio total y que sea en el Par-
lamento donde se adopten las decisiones finales que afectan a los tipo~ )"
cantidades de subvencin disponibles, todo ello sugiere que la crecient.:
disponibilidad de la ayuda estatal es uno de los factores claves que pro-
porciona la ventaja final a quienes controlan las instituciones pblicas.
El segundo sntoma, que es corolario del anterior por resultar una
consecuencia de la disponibilidad de subsidios estatales, es que a finales de
los aos ochenta haba comenzado a producirse un movimiento dentro de
las organizaciones partidistas en trminos de la distribucin de los recur-
sos de personal. Las series temporales disponibles acerca de los empleados
de los partidos apuntan a una tendencia comn entre pases y entre par-
tidos por la que el aumento del personal de los grupos parlamentarios, y
por lo tanto del partido en las instituciones pblicas, super al nmero
de empleados en las sedes centrales de los partidos 5 . De hecho, en todos
S. EstOs daros son expuestos co n mayor Jet.1llc e n Knrz y Mair (1992a).
11')
LA SUPREMACA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PBLICAS
los pases para los que se dispone de datos comparables el promedio de
empleados en los grupos parlamentarios ha ascendido desde algo ms del
25 por ciento de periodos anteriores (normalmente en los aos sesenta
0 a principios de los setenta) hasta alcanzar una cifra superior al 5O por
ciento a finales de los ochenta. Aunque en algunos pases esta variacin es
significativa (de no tener empleados en las oficinas parlamentarias a contar
con ms de dos tercios del personal total en los grupos parlamentarios
en los casos de Dinamarca e Irlanda) y en otros pases casi insignificante
(del 63 por ciento a principios de los alios ochenta en Holanda al 67
por ciento a finales de esa dcada), no hay ningn pas que suponga una
excepcin a esta tendencia general. Puesto que los empleados constituyen
un recurso crucial de la organizacin, estos datos confirman tambin un
Hemos abordado ya en otras ocasiones el tercer sntoma (cf., por
ejemplo, Katz y Mair 1995 y M a ir 1997: 13 7-139). Consiste en que la
mayora de los partidos europeos occidentales relevantes o duraderos ha
disfrutado recientemente de un periodo de poder en los gobiernos nacio-
nales, y que la mayora de ellos est ahora orientada hacia b ocupacin de
cargos pblicos. En otras palabras, quedan muy pocos partidos de oposi-
cin relevantes, si acaso alguno, en las democracias europeas occidentales;
como mucho, existen ahora los partidos que se limitan a esperar su turno
fuera del gobierno durante un tiempo. Los que permanecen excluidos del
gobierno son los que ocupan en una medida u otra los mrgenes ele la
poltica, un conjunto de pequeos partidos que por lo general representan
los extremos de la derecha o de la izquierda o las demandas minoritarias
regionalistas o medioambientales. Los principales partidos, por otro lado,
incluyen ahora un nmero considerable de grupos verdes, as como a
algunos de los representantes de la extrema derecha, que han llegado a
ocupar, o lo han hecho hace poco, cargos pblicos. Esto supone un cambio
espectacular en los sistemas de partidos contemporneos.
Hay otros dos aspectos complementarios que necesitan ser sUbraya-
dos. Como ya hemos apuntado antes, el primero es que la adquisicin del
estatus de gobierno es ya algo habitual para la mayor parte de los partidos
europeos occidentales consolidados; al haber surgido de una paulatina
evolucin temporal, refleja una imagen muy diferente de la que se ofre-
ca hace 25 a'los. El segundo es que se trata de un desarrollo que casi
necesariamente habr tenido un impacto significativo sobre el equilibrio
interno de fuerzas organizativas de los partidos afectados; Panebianco
(1988: 69) no est ciertamente solo al recordarnos que las caractersti-
cas organizativas de los partidos que estn en la oposicin durante buena
parte de su existencia son diferentes de aquellos que estn en el poder
durante mucho tiempo. El poder -el cargo pblico- es por s mismo un
agente de socializacin (Mughan, Box-Steffensmeier y Scully 1997). Y a
medida que el estilo organizativo ele los partidos ha resultado influido por
el grado de compromiso e implicacin en el proceso parlamentario, cabe
11<

RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR
tambin esperar que se hayan adaptado a esa crecientemente generalizada
incorporacin al gobierno. Y a medida que el gobierno se convierte en una
experiencia habitual y en una expectativa para los partidos ms relevantes,
podemos tambin anticipar que esa situacin permitir al partido en las
instituciones pblicas adquirir mejores niveles de estatus, prestigio y au-
tonoma. Se produce, en suma, un proceso de parlamentarizacin de los
partidos (Koole 1994: 291-292) o, incluso, en una versin ms extrema,
un proceso de gubernamentalizacin (Mller 1994: 73), una tendencia
que aumenta las posibilidades de relegar a un segundo plano tanto al
partido de los afiliados como al partido en la organizacin central.
De hecho, y con independencia de su efecto sobre el partido de lo~
afiliados, esta evidencia sugiere que la probabilidad de que se produzca
un contlicto de intereses entre el partido en las instituciones pblicas y
la organizacin central del partido es cada vez menor. En trminos de la
posicin de los comits nacionales ejecutivos de los partidos, por ejemplo,
la tendencia ha sido la de incrementar los grados de representacin y
presumiblemente de influencia que le reportaba al partido su presencia en
las instituciones pblicas (Katz y Mair 1993). Ahora se tiende a conceder
un mayor peso a los parlamentarios y a sus lderes en estos puestos, en
comparacin con lo que suceda en la dcada de los sesenta y los setenta,
reduciendo as el poder de los representantes del partido de los afiliado~
que no ostentan cargo pblico. La tendencia, de todos modos, no es
universal, pero resulta lo suficientemente comn como para asumir con
cierta seguridad que el partido en las instituciones pblicas ejerce ahora
un mayor control sobre la ejecutiva nacional que antes.
En cualquier caso, y dentro del esquema general aqu planteado, la
posicin poltica del partido en la organizacin central es notablem ente
menos importante ahora que durante la primaca de los partidos catch-
all y de los partidos de masas. Como hemos apuntado, el crecimiento de
los recursos organizativos, manifestado por el aumento de personal y de
dinero, ha subrayado la ventaja competitiva del grupo parlamentario.
Ms an, los recursos que permanecan dentro de la sede central parecen
destinarse ahora al empleo de personal y de asesores contratados, y a la
provisin de expertos externos. En dicho contexto, la rendicin de cuen-
tas parece importar menos que la capacidad profesional, un cambio que
podra muy bien implicar la erosin del peso poltico independiente de la
organizacin central del partido. Es interesante advertir, por ejemplo, que
mientras resulta muy difcil identificar el impacto electoral, de haberlo,
,, de la aplicacin de las nuevas tcnicas y tecnologas de campaa, es evi-
dente que dichos procedimientos han conseguido desplazar el peso de la
influencia dentro de las organizaciones partidistas, desde los demcratas
amateurs hacia los asesores profesionales (Barreis 1992: 261; d. tambin
Panebianco 1988: 231-232). De forma ms especfica, el reemplazo gra-
dual de los burcratas generalistas del partido por profesionales especia-
listas puede servir para << despolitizar>> la organizacin del partido, y desde
114
LA SUPREMACIA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PBLICAS
luego crear las condiciones bajo las que los lderes en las instituciones p-
blicas pueden ganar autonoma, sobre todo porque las actividades ele estos
nuevos profesionales estn casi siempre ms orientadas (externamente) a
ganar apoyos dentro del electorado que (internamente) a la organizacin
y al mantenimiento del partido como bases de afiliados.
Esto ltimo incide adems en un cambio importante experimentado
recientemente por las organizaciones partidistas. Al consolidarse la tele-
visin y los medios ele masas como las vas prioritarias ele comunicacin
entre los lderes de los partidos y los votantes (ofreciendo los beneficios
de un vnculo directo en lugar de la mediacin previa por parte de los cua-
dros organizativos y de los activistas), las campaas ele los partidos se han
centralizado y <<nacionalizado>>, facilitando que el ncleo de los mensajes
de los partidos brote ahora directamente de una nica fuente nacional.
Los mensajes especficamente locales han ido as perdiendo importancia
en la campaa nacional 6 , lo que por su parte implica que los partidos ne-
cesitan dedicar menos esfuerzos a la organizacin y movilizacin de sus
afiliados. En su lugar, los recursos se emplean en la promocin del mensaje
del partido al electorado en su conjunto, lo que puede resultar no slo en
una transformacin del papel -ms profesionalizado- del partido en la
organizacin central, sino tambin en la eventual erosin de la divisin de
responsabilidades entre el aparato del partido en la sede central y en las
instituciones pblicas. De hecho, a medida que los partidos aumentan su
orientacin externa, el papel de los profesionales que sirven al partido en
la organizacin central y el ele quienes lo sirven en las instituciones pbli-
cas llegan a ser casi inseparables, respondiendo ambos a las necesidades
del liderazgo partidista en el Parlamento y en el gobierno.
iSE MARGINA AL PARTIDO DE LOS AFILIADOS?
Todo esto podra conducir a la hiptesis de que, con pocas excepciones, los
principales partidos se han transformado simplemente en meros partidos
en las instituciones pblicas y que las otras dos caras del partido se"estn
difuminando. No se trata slo de que el partido en la organizacin central
haya podido quedar eclipsado, subordinado o marginado por esos aconte-
cimientos, sino que tambin esto mismo ha sucedido con el partido de los
afiliados, al no ser posible disociar las organizaciones partidistas contempo-
rneas de sus dirigentes parlamentarios y gubernamentales. Los lderes se
6. Existen excepciones, por supuesto, sobre todo en los sistemas donde las particularida-
des de las leyes electorales (como, por ejemplo, el voto nico transferible en Irl anda o el voto
preferencial dentro de un sistema de listas) pueden dejar suficiente espacio para la competicin
nacional en tre los partidos, un espacio que ser ocupado por In competicin local entre los candi-
datos individuales dentro de los partidos, cuyas sedes loca les servi rn entonces de organizaciones
de campaa de los candidatos locales que pertenecen al mismo partido y que rivalizarn entre s.
Cf. Katz (1980) y Mair (1987: 126- 127).
115
 RICHARD S . KATZ Y PETER MAIR
han convertido en el partido; el partido se ba convertido en los lderes. Un
sntoma evidente de este cambio es, por supuesto, la absoluta atrofia fsica
del partido de los afiliados (Mair y Biezen 2001). Por ejemplo, en trece de
las democracias europeas occidentales ms consolidadas, el porcentaje de
afiliados sobre el electorado nacional ha cado por trmino medio del 1O
1 ~.
1
lj
por ciento en 1980 a menos del 6 por ciento a finales de los aos noventa ;
un descenso que, con cierto margen de variacin, resulta caracterstico de
cada una de esas trece democracias. la creciente debilidad de la afiliacin
partidista no es slo una funcin de la extensin de los electorados, como
sucedi en los ai1os setenta y ochenta, puesto que no es posible atribuir
1
1 el descenso en las tasas de afiliacin al hecho de que las organizacione~
partidistas no progresaran al mismo ritmo que el nmero de electores con
1 plausible que los llamados partidos <<de primer orden , que se desarrollan
derecho a voto. Al contrario: en cada una de las principales democracias
ha habido tambin una cada en el nmero absoluto de los miembros del
1 partido, una cada que resulta a veces muy considerable. Con la excepcin
de Alemania, donde los partidos cuentan ahora con una avalancha de nue -
i 1 vos miembros procedentes de los Uinder de la antigua Alemania del Este,
r cada democracia europea ha sufrido declives en los niveles de afiliados
que como mnimo se cifran en un 25 por ciento con respecto a los niveles
alcanzados en 1980. A este respecto, la evidencia del declive organizativo
es mequvoca.
il
Al mismo tiempo, sin embargo, y en lo que parece un desafo a la hi -
ptesis anterior, hay tambin evidencias que sugieren que los miembros de
[' los partidos estn adquiriendo mayor poder. As, los diferentes partidos de
1 '
un nmero cada vez mayor de pases han comenzado a abrir los procedi-
mientos de toma de decisin y los procesos de seleccin de sus candidato~
y lderes a sus miembros O rdinarios>>, a menudo por medio del voto por
correo. En lugar de certificar la :.m ofia del poder del partido de los afib -
dos, lo que vemos, por consiguiente, es una clara democratizacin de la
vida inte rna del partido, con unos mie mbros ordinarios que comienzan
a disfrutar de los derechos hasta ahora celosamente preservados para las
elites y los activistas del p:utido.
A primera vista, y pese al privilegio potencial del partido en las insti -
tuciones pblicas, parece haber distintas razones por las que los lderes de
los partidos modernos deberan mostrarse poco dispuestos a consentir la
reduccin del poder y el tamai.o del partido de los afiliados 7 A pesar del
li aumento de las subvenciones estatales, por ejemplo, los afiliados conti-
i'
nan ofreciendo a los partidos un recurso valioso en trminos de dinero y
11
: tiempo (sobre todo en las campai1as electorales). Los afiliados constituyen
i
tambin una fuerza de reserva, como si dijramos, a disposicin del
1,
partido para mantener su presencia en los consejos locales, las juntas con-
l .1 sultivas y los rganos electorales, y a travs de los cuales el partido puede
:~ft ,. ejercer influencia y beneficiarse ele los mecanismos de retroalimentacin
H,i l
7. Cf. Scarrow (1994); Karz (1990) y Mair (1994: 13- l!l).
,{
116
llil llli
LA SUPREMACiA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONE S PBLICAS
-(Sundberg 1994). En este sentido, los afiliados continan proporcionando
al partido un importante mecanismo de enlace con el mundo exterior al
''"Parlamento. Dicho esto, es importante reconocer que esos beneficios son
sustituibles e incluso prescindibles. As, la parte de ingresos del partido
que se deriva de la afiliacin puede eventualmente suplirse con el aumento
de las subvenciones pblicas, suponiendo que el resto de partidos est dis-
puesto a cooperar para que esta decisin pueda adoptarse. Por otra parte,
es evidente, como tambin hemos apuntado, que la contribucin de los
afiliados a la campai1a electoral es cada vez ms innecesaria, dado que las
propias campaas estn siendo progresivamente controladas y ejecutadas
desde la organizacin central. Y aunque la provisin de fuerzas de reser-
va>> no pueda sustituirse, resulta a todas luces superflua y es perfectamente
prestando poca o ninguna atencin a la construccin de una estrategia de
penetracin social, prefieran, en cambio, centrar todos sus esfuerzos en
una presencia fundamentalmente nac ionah> H.
Si los partidos continan sintiendo la necesidad de fomentar la presen-
cia social se debe probablemente a que constituye un legado del pasado y
una herencia de los modelos anteriores. Las organizaciones partidistas no
comienzan ex novo, sino que son heredadas por los lderes del partido. Y
aunque esos lderes puedan emprender reformas importantes dentro de
las organizaciones que reciben, existen lmites claros a su capacidad ele
cambio. En otras palabras, cuando un partido cuenta ya con un cierto
nmero de afiliados, es improbable que ese recurso pueda amputarse
fcilmente. La afiliacin puede no ser muy valorada, pero una tradicin
orientada a la afiliacin tampoco puede ser rechazada alegremente.
Adems, y como parte de esta herencia del pasado, los afiliados tambin
pueden infundir en los lderes del partido un sentimiento de legitimidad.
En Suecia, por ejemplo, los partidos parecen querer seguir manteniendo
viva la imagen de partido de masas, cuya prueba consistira en unos ndi-
ces ele afiliacin positivos que indican que el p::utido se percibe como una
canal viable de representacin poltica (Pierre y Widfeldt 1994: 1.'342).
Y un imperativo similar marc la importante campat1a de afiliacin em-
prendida por el Partido Laborista britnico tras la eleccin ele Tony Blair
como nuevo lder. A la inversa, en los casos ele los nuevos partidos, y ms
particularmente en los de los nuevos partidos de las nuevas democracias,
es improbable que se cultive asiduamente la dimensin del partido de los
afiliados (Kopecky 1995; Mair 1997: cap. 8; van Biezen 1998). Ceteris
paribus, es ms probable que la importancia asignada a la existencia misma
de unos niveles de afiliacin sustanciales sea caracterstica de los partidos
8. Un posible ejemp lo de dicho partido de primer orden es quizs Forza Italia (l\!orlino
1996: 16-17), aunque tambin parece repetir muchas de las caractersticas de los anteriores par-
tidos de el ites. El trmino partido de primer orden surge de su adaptacin a la distincin enrre
tipos de elecciones realizada por Reif y Schmirt (1980).
117
 RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR
con una larga trayectoria de desarrollo institucional, en la que el legJdo
del partido de masas contina pesando sobre las nociones contemporj-
neas de esti lo y legitimidad organizativa. Para la mayora de los partidos
asentados en Europa occidental, por lo tanto, ocurre que el partido en
las instituciones pblicas no puede evitar la presencia del partido de los
afiliados: a pesar de lo problemtica que pueda ser para los lderes del
partido, la afilicin de masas es consustancial con su tradicin.
Teniendo en cuenta este legado, cmo puede hacerse valer con xito
la supremaca del partido en las instituciones pblicas? En un primer nivel,
la respuesta procede de la marginacin del partido de los afi liados por
los lderes hasta, por ejemplo, dejar que se marchiten: sea premeditada
o no, esta opcin refleja experiencias recientes de los principales parti -
dos daneses y holandeses. Al mismo tiempo, sin embargo, esta estrategia
acarrea ms riesgos para la cpu la del partido en trminos de prdida de
legitimidad que beneficios en trminos de mejora de su libertad de ma -
niobra. La estrategia preferida, entonces, podra consistir en ofrecer una
imagen atractiva del partido de los afiliados ante los militantes potenciales
y en restringir a la vez las posibilidades reales de cualquier desafo que
provenga desde abajo.
Hay dos posibles maneras de desarrollar esta estrategia, y ambas son
evidentes en un nmero considerable de organizaciones partidistas con-
temporneas (cf. tambin Mair 1994: 16-18). En primer lugar, el supuesto
poder de las bases puede forta lecerse, como se ha visto, mediante la demo-
cratizacin interna del partido, a travs de la cual los miembros ordinarios
adquieren una voz formal en la seleccin de los candidatos y de los lderes
del partido, as como en la aprobacin de los programas polticos, y por la
que los afiliados se convierten as, de (acto, en un electorado de masas (del
partido). Esto supone indudablemente el fortalecimiento de los afi li ados.
Al mismo tiempo, sin embargo, sirve tambin para erosionar la posicin
de los activistas del partido y del partido organizado de los afiliados) dado
que la voz ya no depende de la militancia o de la organizacin. Este es
un avance particularmente revelador, ya que es precisamente entre los
estratos ms militantes del partido de los afiliados donde el partido en
las instituciones pblicas se ha mostrado ms vulnerable a las crticas.
Al dotar de capacidad de voto a los miembros ordinarios, a menudo
mediante el voto por correo, los ld eres del partido socavan eficazmente
la posicin de sus militantes ms crticos, y lo hacen en nombre -y en
la prctica- de la democracia interna partidista. Casi por definicin, las
con frecuencia desorganizadas y atom izadas masas de afi liados del partido,
cuyos prerrequisitos de entrada son cada vez menores 9 , resultan propen-
sas a mostrarse ms deferentes con la cpula del partido y suelen estar
9. Aunque muchos partidos solan establecer distintas condiciones y obligaciones que te-
nan que se r satisfechas ames de que pudiera adquirirse la calidad de miembro, esta prctica se
ha suavizado considerablemente. Ahora es frecuente adquirir la calidad de miembro simplemente
118
LA SUPREMACiA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PBLICAS
""~ . deseosas de respaldar sus propuestas. En este sentido, el fortalecimiento
~ del partido de los afiliados sigue siendo compatible con la supremaca del
partido en las instituciones pblicas (y, adems, puede en realidad servir
como estrategia para ello).
El segundo enfoque es quizs menos manipulador, e implica slo
la promocin de una << divisin del trabajo>> ms eficaz entre el partido
en las instituciones pblicas, por un lado, y el partido de los afiliados,
por el otro. El vnculo entre los dos niveles quedara restringido de una
forma u otra a la seleccin local de candidatos para las elecciones a los
puestos nacionales. En otra palabras, y de acuerdo con las tendencias
apuntadas inicialmente en el caso americano por Eldersveld (1964), las
organizaciones partidistas pueden adoptar de manera creciente una forma
estratrquica, en la que niveles diferentes y mutuamente autnomos
coexistan y en la que haya un mnimo de control autorizado, bien de
abajo-arriba o bien de arriba-abajo. Reflejando el partido de los afiliados,
los partidos locales trabajan principalmente en el nivel local y disfrutan
casi del control exclusivo sobre las polticas, los programas y las estra-
tegias perseguidos dentro de sus propios lmites territoriales. El partido
nacional, por otro lado, que es dominado por el partido en las institu-
ciones pblicas (nacionales), es tambin libre de desarrollar sus propias
polticas, programas y estrategias, sin ser perturbado por las demandas y
las preocupaciones del partido de los afiliados. Esta cara del partido, por
su parte, puede asimismo florecer en ese contexto estratrquico , pero
al final sigue estando compuesto por un conjunto de afiliados que slo
se relacionan con el partido en las instituciones pblicas a travs de su
control de la composicin de esa otra cara del partido.
EL CAMB IO ORGANIZATIVO DE LOS PARTIDOS :
FUENTES E IMPLI CAC IONES
No hay, por supuesto, una nica forma de organizacin partidista; por
el contrario, lo que comprobamos hoy en da, como en pocas anteriores,
son variaciones de un amplio nmero de diferentes temas (Koole 1996;
Katz y Mair 1996). Y tampoco hay una forma ideal de organizacin
partidista; a menudo las organizaciones se desarrollan ms bier1 de una
manera idiosincrtica, resultando influidas no slo por los contextos so-
ciales y econmicos en los que operan, sino tambin por las estructuras
institucionales existentes, as como por sus propias historias. Pese a ello,
pueden sealarse algunos elementos comunes. Por ejemplo, el hecho de
que la participacin en la adopcin de decisiones polticas estuviera antes
restringida a un pequeo ncleo de actores sociales privil egiados ha de-
afilindose al partido a nivel nacional y pagando la suscripcin por transferencia bancaria o incluso
dndose de alta a travs de Internet.
119
 , ~-
RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR
mostrado ser decisivo como para permitirnos efectuar generalizaciones
comparadas sobre el carcter del otrora dominante partido de elites. De
manera similar, el impacto de la democratizacin masiva ha resultado ser
tambin lo suficientemente poderoso como para realizar generalizaciones
sobre la aparicin y el carcter del partido de masas. Y mientras continan
debatindose la difusin y la relevancia del partido catch-all, es claro,
sin embargo, que muchos partidos comenzaron a moverse hacia un nue-
vo modo de operar en los aos sesenta, cuando aparecieron numerosos
conflictos entre el partido en las instituciones pblicas y el partido de los
afiliados.
A lo largo de este captulo hemos defendido que incluso esta fase m s
reciente de desarrollo ha sido ahora reemplazada por la aparicin de un
nuevo modus operandi, en el que la primaca del partido en las institu -
ciones pblicas se ha ido imponiendo paulatinamente. Es cierto que las
pautas que hemos identificado no son siempre necesariamente verdaderas,
o no tienen el mismo grado de verosimilitud, en todos los partidos. De
hecho, ninguna de las pautas especficas que pueden apreciarse en l a~
distintas formas organizativas de partido ha sido totalmente realizada
~1lguna vez. Resulta indudable que, a medida que las organizaciones de
partido se adaptan a las demandas de las democracias contemporneas,
tienden a moverse alrededor de las necesidades e incentivos del partid o
en las instituciones pblicas. Y mientras que las razones para este cam -
bio so n incontables, siendo por lo general la causa inmediata la poltica
interna del partido, la causa definitiva puede localizarse a menudo en
el medio ambiente en el que opera el partido. Aunque ceteris paribus e>
posible que con el tiempo pudiera darse una situacin de equilibrio entre
las distintas caras y actores que configuran un partido, es inevitable que
los cambios externos al partido alteren ese equilibrio. En ocasiones, e~o'
cambios contextuales traen consigo nuevas presiones y desafos; otra~
veces represe ntan nuevas oportunidades. En cualquier caso, alteran b
distribucin de recursos o incentivos dentro del partido y, por lo tanto, la
pauta de interacciones dentro de l.
1 Los cambios en el entorno que han solido recibir ms atencin son, sin
li duda, aquellos relacionados con el sistema electoral. De hecho, la propi :1
t
'i existencia de los partidos polticos modernos, con sus organizaciones
burocrticas y de masas de afiliados, suele atribuirse directamente a b
expansin del sufragio y explicarse muchas de las diferencias encontradas
entre los partidos por el momento de acceso al derecho a voto (sobre todo
el relativo a la industrializacin) (Lipset y Rokkan 1967b). Como se ha
apuntado con anterioridad, la burocracia del partido se hizo necesaria
ante el imperativo de coordinarse y comunicarse con unos electorados
que, lejos de ser unos pocos centenares, alcanzaban ya los centenares de
miles, mientras la organizacin de masas suceda a la encapsulacin del
electorado, as como a la combinacin de los fondos econmicos y de los
dems recursos del partido. Y, por supuesto, la de ser necesario es slo
120
LA SUPREMACA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PBLICAS
otra manera de decir que se controla una zo na de incertidumbre orga-
nizativa>> y que se es, por lo tanto, poderoso. Otros cambios en las leyes
electorales, como las modificaciones de la frmula electoral (incluyendo
los cambios en los umbrales electorales o la magnitud del distrito) o la pre -
sencia (o la prohibicin) del voto de preferencia intrapartidista, pudieron
adems introducir modificaciones en la vida interna de los partidos, as
como alterar el equilibrio entre partidos (Katz 1980: 31-32). De manera
todava ms directa, los partidos pueden tener su estructura organizativa
(o una parte de ella) i mpuesta>> estatutariamente, una limitacin que es
cada vez ms importante a medida que la provisin de subsidios pblicos
est acompaada por la aprobacin de leyes sobre los partidos.
Los partidos deben adaptarse tambin a los cambios en la disponi -
bilidad (y a la necesidad) de varios recursos. La evolucin de los me-
dios de comunicacin de masas proporciona un ejemplo apropiado. El
desarrollo de una prensa partidista permiti a los organizadores de los
partidos comunicarse con sus seguidores y sus potenciales simpatizantes
al margen de los sesgos culturales o polticos de los propietarios de pe-
ridicos independientes>>. Naturalmente, la prensa de partido potenci
la importancia de sus directores, principalmente burcratas del partido,
independientemente del nivel de centralizacin que tuvieran los peridi -
cos. Esto tambin requiri una organizacin bien articulada para difundir
y financiar tales publicaciones. Se fortalecieron as las caras burocrticas
y de afiliacin de masas del partido frente al partido en el gobierno. Sin
embargo, la irrupcin de los medios audiovisuales, especialmente de la te -
levisin, ha deparado justo el efecto contrario. Como ya hemos sealado,
la televisin permite a los lderes del partido, sobre todo a los que estn en
las instituciones pblicas, a quienes se les concede ms tiempo de emisin
y que gozan de mayor inters periodstico, comunicarse directamente con
el pblico, tanto dentro como fuera del partido, sin que sea necesaria la
intervencin de una organizacin partidista per se. Por otro lado, estas
nuevas posibilidades de comunicacin directa crean a su vez la necesidad
de distintos tipos y niveles de expertos profesionales.
La provisin de subsidios pblicos a los partidos polticos representa
otro ejemplo obvio de cmo los cambios en la disponibilidad de recursos
pueden alterar el equilibrio de fuerzas dentro de un partido. Con ante-
rioridad a la financiacin pblica, muchos partidos dependan casi por
completo de las contribuciones voluntarias de sus miembros, o de las
empresas y organizaciones que esperaban comprar influencia o acceso.
La prdida de estos apoyos poda tener un efecto devastador tanto en el
partido en las instituciones pblicas como en la burocracia del partido,
lo que les hizo dependientes de quienes contribuan a los gastos y sala-
rios necesarios para sus campaas. El subsidio estatal reduce no slo la
dependencia del partido de los contribuyentes externos (que es lo que se
trataba de conseguir), sino tambin de los propios miembros de las bases
del partido. Y de nuevo, en la medida en que la organizacin de afiliados
121
 RICHARD S, KATZ Y PETER MAIR
es menos valiosa que otros aspectos del partido, decaen el estatus y b
influencia de quienes ostentan cargos en ese mbito organizativo.
Una variedad de cambios seculares en el entorno poltico tiene tam-
bin la capacidad de forzar, o ha forzado, la adaptacin del partido. El
partido de integracin de masas tradicional estaba basado en un sistema
social fuertemente estructurado, en el que los cleavages relevantes, sean
de clase, religin, tnicos o de otro tipo, se perfilaban con claridad y eran
difciles de eludir. Cuando un partido construa una red de organizaciones
auxiliares e intentaba encapsular a sus seguidores, lo haca fundamental-
mente reflejando una realidad social preexistente. La <<congelacin de
los cleavages polticos estaba a su vez basada en una cristalizacim ms
general de los cleavages sociales. El deshielo de estos cleavages, ocasio-
nado por tendencias tales como una mayor y ms meritocrtica educacin
superior y la homogenizacin de la cultura a travs de los medios de
comunicacin y del consumo de masas, socav las bases tradicionales
de la organizacin partidista de masas. Por ejemplo, el relativo declive
de la solidaridad social como elemento de adhesin a la organizacin de
afiliados puede hacer que la pureza ideolgica cobre una mayor impor-
tancia y provocar as que los lderes refuercen sus demandas de integridad
ideolgica. Las limitaciones resultantes pueden ser interpretadas como
factores que hacen ms costosa la organizacin de afiliados para la sede
organizativa central y, por lo tanto, como intentos dirigidos a asegurar un
acceso alternativo a los recursos que proporcionan los miembros.
Estos cambios sociales han estado acompaados por dos cambios
polticos. De un lado, los mayores niveles educativos han contribuido a
aumentar los niveles de competencia poltica de los ciudadanos. Mejor
informados, ms articulados y con ms tiempo de ocio, los votantes son
menos dependientes de las organizaciones de partido para conectarse con
el mundo de la poltica. Tambin se muestran menos propensos a acep-
tar el papel relativamente pasivo que los partidos de masas tradicional es
haban asignado a sus militantes de base (cf., por ejemplo, Barnes, Kaase
y otros 1979). A medida que las tropas rehsan seguirles ciegamente,
la influencia de los lderes partidistas, cuya posicin se basa en el mando
de esas tropas, disminuye proporcionalmente. De otro lado, el incremen-
to de la competencia cvica, la atenuacin de los lazos sociales y el uso
f creciente de los canales de comunicacin generales, en lugar de los del
' /' partido, forzaron el debilitamiento de muchos de los procesos que hasta
entonces moldeaban un fuerte sentimiento de identificacin partidista (o,
1:
r si se quiere, subcultural). Pero como la identificacin partidista no slo
proporciona un colchn de apoyo que permite amortiguar temporalmente
los fracasos electorales, sino tambin la base para las recompensas solida-
rias de los afiliados, esos procesos pueden tambin alterar el equilibrio de
fuerzas dentro de los partidos.
Aunque esta discusin ilustra cmo el cambio en los partidos est
condicionado por la necesidad de adaptacin al entorno, resulta necesario
122
LA SUPREMACIA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONE S PBLICAS
efectuar, al menos, tres matizaciones a la dicotoma simple de estmulo
externo y respuesta interna. Primera, algunos de los estmulos de cambio
se generan internamente y, una vez que un partido comienza a adaptarse,
activan fuerzas que pueden transmitirse a lo largo y ancho de la orga-
nizacin. Segunda, y quizs ms importante, muchos de los estmulos
externos descritos con anterioridad son el resultado de las acciones del
partido. Por ejemplo, son los partidos en el gobierno los que han votado
para s mismos los subsidios pblicos, el acceso a los medios de comunica-
cin de masas o (de forma indirecta, a travs del Estado de bienestar) unos
electorados ms longevos y mejor informados. Finalmente, y para comple-
tar el crculo, el entorno responde tambin a los cambios efectuados por
los partidos. Una explicacin del declive de la identificacin partidista, por
ejemplo, es la decisin de los partidos de extenderse ms all de sus bases
sociales tradicionales y distanciarse de quienes se identifican con l y de
sus afiliados. En muchos casos, pues, ms que el simple estmulo seguido
de una nica respuesta, o de una causa seguida de una consecuencia, se
produce en cambio un proceso de auto-refuerzo que, creemos, lleva a
los partidos de la mayora de las democracias contemporneas hacia una
posicin en la que el partido en las instituciones pblicas se encuentra en
un indudable nivel de supremaca.
Aunque hayamos sugerido que este cambio en el equilibrio interno de
poder puede ser identificado casi al margen de cmo pueden tipificarse las
organizaciones partidistas, tambin sostenemos que el giro hacia la prima-
ca del partido en las instituciones pblicas ha sido facilitado precisamente
por los mismos factores con los que asocibamos la aparicin del partido
cartel y con la absorcin de los partidos por el Estado (Katz y Mair 1995).
De manera ms especfica, la dependencia creciente de los partidos respec-
to de los subsidios estatales (un proceso que facilita la creciente primaca
del partido en las instituciones pblicas) arrastra evidentemente a estos
partidos a una relacin mucho ms estrecha con el Estado. La progresiva
participacin generalizada de los partidos en el gobierno (un des~rrollo
que ha contribuido a privilegiar al partido en las instituciones pblicas) es
tambin un punto clave del proceso de cartelizacin. Ms an, es probable
que el movimiento hacia la cartelizacin se haya reforzado a medida que
los partidos en las instituciones pblicas eran empujados a adquirir mayo-
res niveles de autonoma de los que disfrutaban con el modelo partidista
de masas, e incluso con el del partido catch-all. Finalmente, aunque de
forma no tan directa, a medida que la poltica se convierte en una carrera
profesional y se desvanecen las diferencias sustantivas e ideolgicas entre
los lderes polticos en competicin (a travs de un consenso voluntario
o forzado), los propios lderes parecen asumir unos propsitos comunes,
dando la impresin de que cada uno de ellos parece encontrar la manera
ms fcil o apropiada de llegar a acuerdos con sus enemigos antes incluso
que con sus propios seguidores de base. Parafraseando a Michels, parece
que ahora cada vez hubiera menos en comn entre dos miembros de un
123
 LA SUPREMACA DEL PARTIDO EN LAS INSTITU C I O NES PBLICA S
RICHARD S . KATZ Y PETER MAIR

aqu donde podra contemplarse el comienzo de un genuino problema de

partido, uno de los cuales ostenta un cargo pblico, que lo que hay entre
dos cargos pblicos pertenecientes a partidos distintos. De ese modo, legitimidad en las democracias contemporneas.
En tercer lugar, y como hemos argumentado de manera ms extensa
mientras la posicin del partido en las instituciones pblicas puede en- en otro lugar (Katz y Mair 1995; Mair 1997: cap. 6), es importante reco-
contrarse en ascenso en cualquiera de las variedades de organizaciones nocer que mucho de lo que aqu resulta problemtico ha sido el resultado
partidistas contemporneas sobre las que se ha teorizado en la literatura
de decisiones y acciones realizadas por los propios partidos. Dicho de otro
moderna sobre partidos, esos privilegios son claramente un sine qua non modo, al privilegiar al partido en las instituciones pblicas, los partidos
de la aparicin y consolidacin del partido cartel.
se han arriesgado a ser vistos como beneficindose a s mismos y, directa
0
indirectamente, empleando los recursos del Estado para fortalecer sus
CONCLUSIONES
propias posiciones en trminos de subsidios, recursos humanos, patronaz-
go y esta tus. Como el partido de los afiliados se ha debilitado, los partidos
Aunque el alcance de este captulo sea demasiado limitado para permitir han conseguido asegurarse su propia supervivencia como organizaciones
una completa exploracin de las implicaciones de esos cambios, nos gus- invadiendo en mayor o menor medida el Estado y, al hacerlo, pueden
tara destacar tres puntos concisos a modo de conclusin. En primer lugar, haber abonado el terreno de su propia crisis de legitimidad popular. Con
nos parece apropiado trazar una asociacin entre, por un lado, el ascenso el ascenso del partido en las instituciones pblicas, en suma, los partidos
progresivo del partido en las instituciones pblicas y la hipottica carre- de las democracias contemporneas, cuya relevancia parece haber dismi-
lizacin de los partidos y, por el otro, el aparente aumento durante los nuido, debern enfrentarse ahora a la acusacin de tener tambin ms
ltimos ai1os de los sentimientos de desconfianza e incluso alienacin con privilegios.
respecto a los principales partidos (Pogunrke y Scarrow 1996a; Daalder
1992 y su captulo en este libro, as como tambin el de Torcal, Montero
[ y Gunrher). Como los lderes de los partidos son cada vez ms autnomo~
,1 de sus seguidores y estn cada vez ms ocupados consigo mismos y con su
el propio mundo, es casi inevitable que sean a su vez percibidos como ms
~~ lejanos. Esto, por s solo, es suficientemente problemtico. Pero cuando
esta lejana se acompai1a adems de una percepcin de fracaso en sus
1 actuaciones (aunque dicho fracaso pueda ser debido a unas condicione~
nacionales e internacionales que escapan al control especfico del partido) ,
puede desarrollarse un sentimiento de alienacin y de desconfianza que
conciba el liderazgo poltico no slo como algo distante del ciudadano,
sino tambin como algo que slo busca el inters propio de esos lderes.
En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, es evidente,
a tenor de las experiencias recientes tanto en Europa como en Estados
Unidos, que existe ahora un rea de captacin potencial que puede ser
explotada por los llamados partidos antipartido, , con frecuencia de ex-
trema derecha, que combinan los llamamientos a los votantes alienados
por los partidos establecidos con apelaciones a sentimientos xenfobos,
racistas y esencialmente antidemocrticos (Mudde 1996). En otras pala-
bras, aglutinando en un solo <<bloque a todos los partidos establecidos,
al que se opondran los ciudadanos desafectos, estos nuevos partidos
extremistas intentan a menudo transformar una oposicin particular a
lo que entendemos como la cartelizacin de los partidos en un asalto
generalizado al sistema de partidos como tal. Y posiblemente tambin
en un asalto a los valores democrticos en general. Aunque, con algunas
excepciones, el apoyo a dichos partidos sea relativamente marginal, es

125
124