QU ES LA ADMINISTRACIN PBLICA?

El objeto

Similitudes entre Administracin Pblica y organizacin privada:

Administracin como pura gestin: lo que es gestionar se hace en ambas.
Organizaciones privadas tambin asumen responsabilidades en la definicin
de valores sociales: igualdad.
Manejo de recursos para producir bienes y servicios:
o admn. Pblica: ingresos, recauda y redistribuye
o Empresas: beneficios.

Rasgos diferenciadores:
Objetivos:
o En las administraciones, por las propias caractersticas, los objetos
suelen ser plurales, complejos, contrapuestos
o Empresas: ms sencillo, puede llegar a conocer la demanda si hace
estudios
Medios:
o El sector pblico tiene limitaciones. Adems, todo tiene que
sustentarse en papel, en documentos.
o Las organizaciones privadas poseen autolimitaciones para no tener
prdidas.
Mercado:
o La empresa privada se mueve por los criterios de mercado.
o Muchas veces, la administracin pblica no sabe los consumidores
potenciales.

TEXTO SUBIRATS

Otras caractersticas:
Extensin y fragmentacin: Incremento cuantitativo y cualitativo. Incremento
y variedad de las administraciones pblicas, que ayudan a que la
administracin pueda cumplir sus objetivos (Administracin instrumental).
Facilitar la actuacin de la Administracin ministerial.
Interdependencia entre poltica y Administracin: las administraciones
pblicas estn vinculadas al poder. Cada vez las relaciones son ms intensas
y hay que tenerlas ms en cuenta. La poltica toma decisiones y la
administracin ejecuta; pero en ocasiones son los burcratas los que toman
las decisiones.

Definicin: Definimos la Ciencia de la Administracin como la rama de las Ciencias

Sociales que tiene por objeto el estudio, anlisis y explicacin del conjunto de
organizaciones que constituyen el aparato estatal, desde una perspectiva
interdisciplinar y que trata de proponer reglas para su mejor organizacin y
funcionamiento.
El mtodo

Diversidad de enfoques:
Perspectiva jurdica
Gerencialismo (pragmatismo) todo lo aprendido en las organizaciones
privadas se poda traspasar a las pblicas.
Positivismo (racionalidad tcnica): polticas pblicas.
Postmodernismo (visin crtica, lo bueno/malo)

La Ciencia de la Administracin recibe influencias de otros, pero todas stas son

positivas.

Estudio de la Administracin Pblica

Origen y desarrollo
Surge ante la pregunta de cmo administrar las organizaciones pblicas eficaz y
honestamente sirviendo al inters pblico.

Siglo XVIII:
Europa: Normativo y esttico. Dos escuelas:
o Ciencia de la Polica (Politeia = la cosa pblica): Enfoque terico para
conseguir la felicidad de los sbditos. Parecido a la Ciencia Poltica
actual. Francia.
o Ciencias Camerales: Prusia. Orientada a la prctica. Conjunto de
oficinas que se ocupaban de los temas que tenan que ver con las
Administracin regia.
La evolucin en el siglo XIX es hacia el Derecho administrativo. Adquieren
fuerza los estudios.
USA: importa mucho lo jurdico. La preocupacin va a ser por construir una
burocracia profesional y controlarla. Progresivamente se pens que para
mantener el empleo se deba de mantener al cargo poltico, de tal forma que
la poltica no pudiera desplazar a los cargos.

Siglo XIX y principios del XX:

Ciencia Poltica y management van a ir muy cercanos en las Administracin
Pblica. EN Europa influir mucho el Derecho administrativo.
El Derecho pblico (administrativo): enfoque prescriptito, normativo, el deber
ser; se van a traspasar las fronteras del Derecho.
En la Europa continental impera el Derecho y en USA y Gran Bretaa la
Ciencia Poltica.
La Ciencia de la Administracin va a tratar de librarse de todas las influencias,
pero no lo va a conseguir.
 EN los aos 20 y 30 se da el perodo de esplendor de esta disciplina en USA
(perodo de entreguerras y respuesta del gobierno a la Gran Depresin).
La dicotoma poltica/administracin, el movimiento de la gestin cientfica
del trabajo (Teora de la organizacin) y el movimiento de reforma de la
Administracin promovida por Gulick: foco central de la profesin y de la
Administracin Pblica como campo de estudio.
1926 primer libro de la disciplina; 1924 primeros estudios de licenciatura en
CC. SS. Y Administracin Pblica; 1929 primera facultad.
Aos 40: El poder administrativo: naturaleza poltica de la actividad
administrativa, formacin de gestores: clsicos del pensamiento poltico. La
sangre de la Administracin es el poder.
Post 2 W. W.: mayor presencia de la administracin pblica en la vida de los
ciudadanos (Estado de bienestar): Simon, el enfoque de la toma de
decisiones y Lindblom, el arte de lo posible frente a la optimizacin.
Aos 60-70: se rompe el consenso sobre la legitimacin del sistema poltico.
Prdida de la confianza en los gobiernos-movimientos de protesta.
Politizacin de la Administracin como algo positivo: finalidad poltica de la
accin administrativa (los principios de la Nueva Administracin Pblica son:
participacin, legitimidad, negociacin y descentralizacin)
Doctrina de la eleccin racional: el ciudadano como cliente.
La administracin como proceso poltico y no como simple proceso de
gestin (cultura poltica)
Reformas administrativas (1990-2000): Osborne y Gaebler (gobierno
empresario)
Clara identidad de la Ciencia de la Administracin como parte de la Ciencia
Poltica.: permanente tensin por construir identidades separadas.

La Ciencia poltica y la ciencia de la administracin

La ciencia de la administracin como rama de la ciencia poltica

Una Teora de la administracin pblica significa una teora de la poltica
La especificidad de las administraciones pblicas fundamenta la inclusin de
la ciencia de la administracin en la ciencia poltica.
La ciencia poltica se centra ms en el gobierno, el Parlamento, los partidos
polticos, los electores
La ciencia de la administracin se ocupa de las administraciones pblicas,
de sus estructuras y de su funcionamiento.

La ciencia poltica y la ciencia de la administracin en Espaa

El rea de conocimiento de ciencia poltica y de la administracin se cre por

Real Decreto de 26 de Septiembre de 1984: desarrollo de la Ley Orgnica
11/1983, de 25 de agosto de Reforma Universitaria.
Los estudios ms antiguos se remontan a los aos 60
La ciencia de la administracin surgi como especialidad o campo tcnico
temtico de la ciencia poltica.
 1 Ctedra en 1974: Mariano Baena del Alczar (UCM)
En los aos 90: explosin de aportaciones
Creacin de la Asociacin Espaola de Ciencia Poltica (AECPA)(1993)

EL MARCO POLITICO DE LA ADMINISTRACION

Origen y evolucin de las Administraciones pblicas modernas

Situacin general en el Antiguo rgimen

El poder poltico de los reyes dependa en funcin del nmero y riqueza de los
sbditos. En esta poca comienza la racionalizacin de la organizacin
administrativa, ya que empieza la necesidad de dar respuestas a una masa de
poblacin.

En esta poca comienzan a surgir los primeros parlamentos, pero carecan de

actividad y su papel era meramente simblico.

En Francia comienzan a darse enfrentamientos entre la administracin regia y los

estamentos privilegiados; estos enfrentamientos incluso se dan con la Iglesia. Uno
de los primeros es la cuestin de la igualdad fiscal ya que los parlamentos solo
pueden estar formados por personas adineradas.

Con el surgimiento de la literatura ilustrada y el racionalismo se empieza a dar un

desprestigio del rey de las viejas instituciones. Emerge una cierta conciencia
nacional y una idea de estado como entidad formal superior.

La Revolucin Francesa y las transformaciones de la Administracin

En la Revolucin Francesa se comienza a dar la obediencia a la idea de estado y
no a una persona fsica concreta, desapareciendo la identificacin de estado igual
a rey.

Se da tambin una juridizacin de la vida pblica. El estado es el garante de los

derechos.

Toman fuerza las ideas de libertad e igualdad, entendindose libertad por sumisin
de todos ante la ley, la administracin pblica, centralismo administrativo, laicismo

Se empiezan a dar unas transformaciones estructurales. Toma fuerza la idea de la

separacin de poderes, diferenciando entre rganos colegiados y unipersonales,
surge la polica
La organizacin territorial es consecuencia del centralismo poltico; este lleva a un
proceso de inframunicipalismo. Se abolen los seoros, se crea una red de agentes
territoriales Se transforman las estructuras del antiguo rgimen.

La administracin del estado liberal

En el modelo liberal se da una separacin entre estado y sociedad civil; la
administracin pblica se subordina a la poltica, distinguindose entre polticos y
funcionarios. Se crea un estado fuerte con un aparato coercitivo, centralismo El
estado debe de favorecer las condiciones para generar riqueza.

Durante el siglo XIX la administracin va creciendo absorbiendo cada vez un mayor

nmero de servicios; con mayores cotas de libertad para los empleados pblicos.
Durante este siglo tambin se da una expansin colonial (librecambismo), adems
de surgir los gremios y darse diferentes transformaciones tecnolgicas.

En los cuadros administrativos del empleo pblico, los funcionarios tienen una
seguridad en el empleo que se hace para evitar que la poltica maneje a los
administradores pblicos. Normalmente el funcionario medio perteneca a la
pequea burguesa y los altos funcionarios a las clases privilegiadas.

Estado del bienestar y su crisis

Estado del bienestar

El sector pblico va adquiriendo nuevas tareas, mandatos y responsabilidades en
mbitos en los que antes el estado no se planteaba actuar. Incluso tiene presencia
en sectores de la economa.

Se da un pluralismo administrativo y una fragmentacin:

Descentralizacin territorial: todos los niveles no gestionan sobre todo, cada
uno tiene sus funciones y sus competencias.
Descentralizacin funcional: uno de los niveles tiene una competencia, pero
no quiere abarcarlo todo, de tal forma que crea unos organismos (pblicos o
privados) encargados de estas cuestiones tcnicas.

Cada vez el estado tiene unas estructuras burocrticas ms desarrolladas y

perfeccionas; en definitiva ms profesionalizadas.

Se da una preocupacin por la mejora de la atencin al ciudadano. Antes haba

sbditos, con una ley que se acataba. Surge como un mecanismo de legitimacin,
ya que la gente no vota. Se da una nueva concepcin del ciudadano.

Estado actual y retos para el futuro

Mantener el timn (decisin, planificacin, anlisis) pero que otros tomen los
remos. Se mantienen las competencias pero todo se externaliza.
Emergen otros actores adems de la administracin. El estado no es el nico que
acta en las polticas pblicas: empresas privadas, tercer sector, movimientos
sociales, partenariados pblico-privados

Se dan nuevas formas de descentralizacin y de competitividad entre organismos

(NGP).

LA TRADICIONAL DICOTOMIA ENTRE POLTICA Y ADMINISTRACIN

Visin clsica
Esta visin es la defendida por F.J. Goodnow. En todo gobierno existen dos
funciones:
Expresin de la voluntad del estado: decisiones aprobadas.
Ejecucin de la voluntad del estado: ejecucin de esas decisiones.

Para que el sistema funcione debe de existir una armona, de tal forma que hay que
evitar la arbitrariedad de una de las dos. Uno de los dos elementos debe de perder
autonoma; este debera de ser la administracin.

El autor reconoce que hay determinados mbitos que se escapan a la exclusiva

decisin poltica, de tal forma que la administracin tiene una cierta discrecionalidad
en algunos mbitos (descentralizacin funcional). Estos mbitos son: de actividad
semicientfica, quasi-judicial y quasi-industrial o comercial.

Visin de M. Baena
Se puede decir que hay una separacin entre poltico y funcionario, pero no tanta y
tan clara como Goodnow dice.

Cuanto ms arriba en la pirmide, ms polticos, y cuanto

ms abajo ms funcionarios pblicos.

Unos son unas cosas y otros otras, pero hasta dnde?

Hay diferencia pero tambin hay interrelacin, una
interdependencia.

Dos notas importantes entre las relaciones entre funcionarios y polticos:

Dependencia entre altos funcionarios y polticos: determinados puestos
dependen de los polticos.
Dependencia entre polticos y altos funcionarios: el experto en la materia y el
que prevalece es el funcionario.

Interdependencia entre poltica y administracin

Los sujetos de la relacin:

Los polticos: nombramiento por decreto.
 Altos funcionarios: colaboran con los polticos.

La legitimidad de los polticos es derivada o directa de las urnas; mientras que la de

los altos funcionarios esta basada en el carcter de experto por haber pasado unas
pruebas objetivas. Se contrasta la legitimidad poltica con la cualificacin
profesional, ya que en las interacciones influye quien conoce la casa y quien no la
conoce (incorporacin temporal/integracin permanente).

Los altos funcionarios deben de tener una neutralidad poltica; es decir, mantenerse
al margen de la participacin y no llevar a cabo actividades partidistas. No existe
una burocracia absolutamente neutral, puesto que influyen una serie de causas que
pueden llevar a los funcionarios a inclinar la balanza hacia un lado o hacia otro.

Tres crculos de puesto en la organizacin administrativa:

1. Puestos de confianza poltica.
2. Puestos reservados a funcionarios profesionales pero que se proveen
discrecionalmente ( arbitrariamente) entre stos (puestos de Libre
Designacin). Es una lnea intermedia entre polticos y funcionarios, donde
se ubican funcionarios que han pasado una oposicin. De estos puestos, se
hace la provisin de dos de libre designacin, saliendo una convocatoria en
el boletn oficial con las disposiciones pertinentes. Es una convocatoria
pblica pero destinada a los de dentro, habiendo una serie de requisitos que
hay que cumplir. Si varias personas cumplen los requisitos, el responsable
poltico es el que elige, pero argumentando, a pesar de que existen
argumentaciones clich.
3. Puestos para funcionarios profesionales que se proveen
reglamentariamente. Son tcnicos en alguna materia. Estn prximos a la
toma de decisiones.

Se pueden producir dos fenmenos:

Funcionarizacin de la poltica: cuando para los puestos del primer crculo se
nombra a un nmero elevado de funcionarios. Los funcionarios pasan a un
puesto de importancia poltica.
Politizacin de la administracin: cuando el segundo crculo de puestos se
provee siguiendo criterios estrictamente polticos. La poltica penetra en
exceso en los puestos de libre designacin.

Altos cargos/puestos de designacin poltica: aquellos puestos de la administracin

pblica que se pueden proveer discrecionalmente por el gobierno o autoridades
inferiores, en su caso, entre cualquier tipo de personas, es decir, sin exigencia de
que tengan la condicin de funcionarios. Con la LOFAGE (ley 6/1997) hay matices.

Puestos de libre designacin: son tal y como prev la legislacin sobre funcionarios
pblicos, aquellos puestos de la administracin que debiendo estar clasificados con
ese carcter en la clasificacin de puestos de trabajo y previa convocatoria pblica
al efecto, se proveen discrecionalmente por el gobierno o autoridades inferiores
entre funcionarios de carrera.

Personal eventual ( art. 96.1, de la LFPV, ley 6/1989): es personal eventual el que,
en virtud de nombramiento, desempee puestos de trabajo que, considerados de
confianza o asesoramiento especial no reservados a funcionarios de carrera ni a
personal laboral fijo, figuren con tal carcter en las relaciones de puestos de trabajo
y se hallen dotados presupuestariamente.

EL MODELO BUROCRATICO SEGN WEBER

Los tipos de dominacin

Las formas de legitimidad

Dominacin es la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo
determinado para mandatos especficos.
Para que exista dominacin se requiere un cuadro (equipo) administrativo
que garantice la ejecucin de las ordenaciones generales y los mandatos
concretos. Uno manda y otros han de obedecer. Este cuadro garantiza el
cumplimiento de las ordenaciones.
A los fundamentos de la dominacin se aade la creencia en la legitimidad:
segn sea sta, el tipo de obediencia y el ejercicio de la dominacin variarn.
De estas afirmaciones se derivan los tres tipos puros de dominacin legtima.
Hay que distinguir las clases de legitimidad segn lo que se quiera conseguir.

Los tres tipos puros de dominacin legtima:

1. De carcter racional: creencia en la legalidad, normas instituidas
2. De carcter tradicional: creencia en la santidad de las tradiciones. Se hace
por costumbre.
3. De carcter carismtico: entrega extraordinaria al herosmo o santidad
(carisma) de una persona.

Estos tres tipos son ideales (entelequia). Estn extrados de la observancia.

La dominacin legal con Administracin burocrtica

La dominacin legal descansa en:
Derecho pactado estatuido de modo racional.
Reglas abstractas.
Orden impersonal.
Obedece a derecho.

El cuadro administrativo burocrtico (funcionarios). Para ejercer la dominacin legal

racional:
Se deben al cargo.
Jerarqua.
 Competencias fijadas: cometidos de cada empleado estn predeterminados.
Vinculacin contractual: relacin de derecho.
Profesionalidad acreditada: mediante ttulo.
Retribucin en dinero.
Incompatibilidades: dedicacin al cargo como labor principal.
Carrera (ascenso): trayectoria profesional.
No apropiacin del cargo.
Disciplina: vigilancia para el cumplimiento.

La administracin burocrtica pura es la forma ms racional de ejercerse una

dominacin; la superioridad de esto est basada en el saber profesional. El
desarrollo de la administracin democrtica pura coincide con el desarrollo del
Estado actual. Especializacin diletantismo aficionado. Se basa en el ttulo.

Sociologa de la dominacin: estructura y funcionamiento de la dominacin

Poder y dominacin
Poder es la posibilidad de imponer la propia voluntad sobre la conducta ajena.

Dominacin: hay diferentes formas: constelacin de intereses (el tipo ms puro sera
el Mercado) y mediante el ejercicio de la autoridad (deber de obediencia). Un
estado de cosas por el cual una voluntad manifiesta (mandato) del dominador influye
sobre los actos de otros (dominados) de tal suerte que en un grado socialmente
relevante, estos actos tienen lugar como si los dominados hubieran adoptado por si
mismos y como mxima de obrar el contenido del mandato (obediencia).
Interiorizacin.

Dominacin y gobierno. Naturaleza y lmites del gobierno democrtico

Toda dominacin se manifiesta y funciona en forma de gobierno y todo rgimen de
gobierno necesita del dominio en alguna forma. Le interesa el gobierno democrtico
porque se basa en el principio de que todos son iguales. Reduce al mnimo el poder
de mando.

Caractersticas del Gobierno Democrtico:

Limitacin en el nmero de participantes.
Poca diferenciacin en la posicin social de los participantes.
Tareas relativamente simples y estables.
Cierta instruccin en la determinacin objetiva de los medios y fines
apropiados.

Esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin burocrtica

Funciones especficas de la burocracia moderna

TEXTO WEBER
Principios estructurales de la organizacin burocrtica
1. Establecimiento de una jerarqua de autoridad establecida con exactitud.
2. Slido sistema de lneas verticales de comunicacin: la comunicacin circula
desde la base a los superiores y viceversa.
3. Una divisin reglamentada del trabajo basada en la especializacin: es
necesaria la especializacin para no entorpecerse. Conforme el sistema va
creciendo, cada uno debe de hacer una parte del trabajo.
4. Un sistema de reglas y principios que establezca los derechos y los deberes
de todos los miembros de la organizacin.
5. Un sistema de formas de procedimiento exactamente definidas para la
realizacin de tareas: se procura que el margen de improvisacin sea el
menor posible.

Merton y la crtica funcionalista al modelo weberiano

La teora sociolgica de Weber llega a Estados Unidos en un momento de gran

ebullicin del capitalismo (Parsons, Taylorismo, Escuela de las Relaciones
Humanas). Se hace una revisin crtica de Weber, puesto que haba que
conjugarlo con el credo americano: libertad individual contra la progresiva
burocratizacin de todos los planos sociales.

De las caractersticas de la burocracia moderna Merton destaca:

La disciplina: implica conformidad con las reglas sea cual sea la situacin.
Produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rpidamente al cambio
(disfuncionalidad). Se convierte en un obstculo para conseguir las metas
que se propone.
Es obvio que las inadecuaciones de orientacin que implican incapacidad
adiestrada se derivan de fuentes estructurales. El proceso puede
recapitularse brevemente. 1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las
reacciones y una estricta observancia de las reglas. 2) Esta observancia de
las reglas lleva a hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un
conjunto de propsitos. 3) Esto impide la rpida adaptacin en circunstancias
especiales no claramente previstas por quienes redactaron las reglas
generales. 4) As, los mismos elementos que conducen a la eficacia en
general producen ineficacia en casos especficos. Rara vez llegan a darse
plena cuenta de la inadecuacin los individuos del grupo que no se han
divorciado del significado que las reglas tienen para ellos. Con el tiempo las
reglas adquieren un carcter simblico y no estrictamente utilitario.
Inflexibilidad ante situaciones no previstas. Se deja de pensar en el producto
o fin para pensar de forma absoluta en los medios..
El Espritu de cuerpo: destino comn, poca competencia entre ellos, orgullo
de gremio Cierto grado de socializacin de grupo. Espritu corporativo.
Defensa frente a la presin. No tienen iniciativa, limita su actividad.
 Impersonalidad: Conducta estereotipada (Weber:sbditos; Merton:
clientela). Para Weber todo se hace conforme a la norma.