REVISTA

de ia

I
CE PAL I

NUMERO 60
DICIEMBRE 1996
SANTIAGO DE CHILE

OSCAR ALTIMIR
Director

EUGENIO LANERA
Secretario Tcnico

NACIONES UNIDAS
 REVISTA DE LA CEPAL 60

S U M A R I O

La evolucin de las ideas y las polticas para el desarrollo 7

Gert Rosenthal

Polticas macroeconmicas para el crecimiento 21

Ricardo Ffrench-Davis

Flujos de capitales: lecciones a partir de la experiencia chilena 39

Eduardo Aninat, Christian Larran

La transformacin del desarrollo industrial de Amrica Latina 49

Jos Miguel Benavente, Gustavo Crespi, Jorge Katz, Giovanni Stumpo

Las reformas de las pensiones en Amrica Latina y la posicin de los

organismos internacionales 73
Carmelo Mesa-Lago

Aportes de la antropologa aplicada al desarrollo campesino 95

John Durston

Prospeccin de la biodiversidad: potencialidades para los pases

en desarrollo 111
Julie M. Feinsilver

La inversin extranjera y el desarrollo competitivo en Amrica Latina

y el Caribe 129
Alejandro C. Vera-Vassallo

La crisis del peso mexicano 151

Stephany Griffith-Jones

Publicaciones recientes de la CEPAL 172

DICIEMBRE 1996

Jos Miguel Benavente*
Gustavo Crespi*
Jorge Katz**
Giovanni Stumpo***
^Universidad de Chile
** Divisin de Desarrollo
Productivo y Empresarial, CEPAL
*** Oficial de Asuntos
Econmicos, Divisin de
Desarrollo Empresarial, CEPAL
REVISTA DE LA CEPAL 60 49
La transformacin
del desarrollo industrial
de Amrica Latina
La liberalizacin comercial, la desregulacin de la actividad
econmica, la privatizacin de activos productivos del sector
pblico, as como un manejo mucho ms cuidadoso de los
grandes agregados macroeconomicos, estn causando cambios
profundos en el comportamiento de las economas de Amrica
Latina. Un mayor "clima" competitivo se est difundiendo
gradualmente en los diversos pases de la regin, a medida que
las empresas, los mercados y las instituciones se van adaptan-
do a un nuevo escenario micro y macroeconmico. Este art-
culo analiza las modificaciones de diverso tipo en la estructura
productiva de las firmas industriales en Amrica Latina, las
variaciones de la productividad, el rgimen de incentivos y la
organizacin industrial, as como la organizacin del trabajo y
los sesgos de los cambios vinculados a los factores producti-
vos. Entre otras conclusiones, se verifica que la industria dis-
minuye constantemente su peso en el PIB, cada que se acelera
desde los aos ochenta, en el marco de una reorientacin de la
estructura productiva regional hacia los recursos naturales y
los servicios. Por otra parte, tambin se comprueba que duran-
te el ltimo cuarto de siglo se ha dado un proceso de conver-
gencia de la productividad regional y la de Estados Unidos en
los sectores de commodities industriales, en particular en el
sector de transportes, y tambin, aunque en menor medida, en
el sector metalmecnico; la brecha de productividad se ha
ensanchado, en cambio, en el sector ms tradicional (produc-
tos textiles, vestuario, calzado y otros), mientras que el sector
de alimentos, bebidas y tabaco no ha presentado variacin.
DICIEMBRE 199S
50 REVISTA DE LA CEPAL
I
Introduccin
La liberalizacin comercial, la desregulacin de la
actividad econmica, la privatizacin de activos pro-
ductivos del sector pblico, as como tambin un mu-
cho ms cuidadoso manejo de los grandes agregados
macroeconmicos, estn induciendo cambios profun-
dos en el comportamiento de las economas de Am-
rica Latina. En los diversos pases de la regin se est
difundiendo gradualmente un mayor "clima" compe-
titivo, a medida que las empresas, los mercados y las
instituciones se van adaptando a un nuevo escenario
micro y macroeconmico.
Un perodo relativamente largo de esfuerzos en-
caminados a la sustitucin de importaciones, en el que
las firmas bsicamente respondan a seales provenien-
tes del mercado interno, parece estar llegando a su fin.
Los economistas neoclsicos han descrito de
manera bastante peyorativa lo alcanzado por los pa-
ses latinoamericanos durante el proceso sustitutivo, as
como tambin el papel que desempearon las polti-
cas industriales en las dcadas de posguerra. Para ellos,
la intervencin activa de los gobiernos en el campo de
la produccin manufacturera slo fue capaz de lograr
el montaje de plantas industriales ineficientes y de sub-
sidiar a empresarios rentistas, incapaces de competir
en mercados internacionales crecientemente competi-
tivos.
Nosotros pensamos, por el contrario, que los re-
sultados obtenidos durante los aos de industrializacin
sustitutiva no fueron todo lo negativos que la literatu-
ra ortodoxa sugiere. En nuestra opinin, el proceso sus-
titutivo desencaden la creacin y difusin de un gran
nmero de instituciones de crucial importancia para el
desarrollo del capitalismo. La expansin industrial
indujo la gradual aparicin y consolidacin de una
sofisticada cultura industrial (qumica, elctrica, me-
cnica, etc.), as como tambin la acumulacin de un nes en sus respectivos programas de trabajo, aparecen
vasto arsenal de capacidades tecnolgicas internas.
Junto con ampliarse la produccin manufacturera,
muchas firmas industriales y ramas completas de acti-
vidad fueron generando un acervo importante de tec-
nologas y saberes propios, lo que les permiti elevar
su productividad laboral y su competitividad interna-
cional, acortando la distancia que las separaba de la
frontera tecnolgica internacional y ganando participa-
cin en distintos mercados mundiales.
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 DICIEMBRE 1996
Debemos admitir, sin embargo, que el proceso de
maduracin descrito no tuvo la magnitud y profundi-
dad del que es dable observar en algunos de los pases
del Sudeste asitico, pese a que sin duda tiene muchos
ms rasgos positivos que lo que los autores ms ortodo-
xos de la profesin han logrado admitir hasta ahora.
Cualquiera sea el juicio que nos merezca la etapa
sustitutiva, debemos reconocer que muchas de sus ins-
tituciones y gran parte de la agenda de polticas pbli-
cas asociadas a ellas como, por ejemplo, el uso de
aranceles aduaneros para estimular la construccin de
plantas fabriles o aun el desarrollo de ramas enteras de
la industria han sido en la actualidad abandonadas
por los gobiernos de Amrica Latina; stos se han ido
volcando hacia los nuevos principios doctrinarios de
la liberalizacin econmica y la desregulacin y
privatizacin de la actividad productiva, en la expec-
tativa de que la 'mano invisible del mercado estar en
condiciones de lograr un ms rpido ritmo de moder-
nizacin y cambio tecnolgico que el alcanzado duran-
te la sustitucin de importaciones bajo la direccin del
Estado.
Las firmas industriales han comenzado gradual-
mente a reaccionar a estos cambios en su escenario
operacional. 'Viejas' formas de organizacin de la pro-
duccin que involucraban, por ejemplo, extensos
inventarios de partes y piezas o un alto grado de inte-
gracin vertical han comenzado a ser dejadas de lado
por los empresarios a medida que aprenden a utilizar
y adaptan a sus propias necesidades y circunstan-
cias los principios organizacionales de la manufac-
tura 'flexible' y los mtodos de 'justo a tiempo' y 'cero
defecto'. Una mayor subcontratacin de insumos in-
termedios y de servicios a la produccin, as como
tambin un ms alto contenido unitario de importacio-
hoy como estrategias corrientes dentro de la vida em-
presaria.
La turbulencia de los aos ochenta es ahora un
hecho del pasado y la regin est gradualmente apren-
diendo a vivir con la liberalizacin comercial y la
desregulacin de la actividad productiva. Esta transi-
cin abre sin duda muchos nuevos interrogantes, como
los siguientes: Es hoy la estructura productiva de la
regin en algn sentido diferente de la que observba-
 REVISTA DE LA CEPAL
mos, digamos, diez o quince aos atrs, y si lo es, en
qu sentido? Podemos esperar que el nuevo modelo
de organizacin social de la produccin se comporte
mejor, o peor, en trminos de productividad de facto-
res, que el modelo sustitutivo? Qu impacto proba-
ble tendr el cambio en el rgimen global de incenti-
vos sobre los distintos pases de America Latina? Cu-
les son los nuevos escenarios de organizacin indus-
trial que estn tomando forma en los diversos pases,
y cmo estn adaptndose a las nuevas reglas del jue-
go los distintos agentes de la produccin (empresas
transnacionales, empresas pequeas y medianas, de
origen familiar, grandes conglomerados de capital
nacional)? Qu cambios podemos observar en la or-
ganizacin del trabajo y en el planeamiento de la pro-
duccin a nivel de empresas individuales? Son estos
cambios neutrales respecto de los distintos factores o
tenemos razones para sospechar que los mismos tie-
nen sesgos hacia el ahorro relativo de capital o de tra-
bajo? Qu lecciones podemos sacar de lo que est
ocurriendo en la regin que sea de utilidad para otros
pases del mundo que estn viviendo un proceso
desregulatorio y tecnolgico parecido, como los ex
pases socialistas?
Algunos de estos temas y otros afnes se exami-
narn a lo largo de este artculo. Debemos comenzar,
sin embargo, por reconocer que la profesin an care-
ce de una teora del crecimiento econmico que nos
brinde las bases conceptuales para embarcarnos en una
exploracin de esta ndole. El modelo neoclsico con-
vencional est basado en una serie de supuestos
simplificadores relacionados con el comportamiento
del 'agente representativo' y con las conductas de cre-
cimiento en equilibrio que le impiden integrar de ma-
nera realmente til lo micro con lo macro de una de-
terminada 'historia evolutiva' nacional.
Cuando la estructura productiva, los mercados y
la trama institucional de una determinada sociedad
atraviesan por un extenso perodo de turbulencia y
miles de empresas cierran sus puertas (7 000 en Chile
en los aos ochenta, ms de 20 000 en Argentina), a
la vez que muchos mercados desaparecen o se tornan
menos 'profundos' y las instituciones sufren una me-
tamorfosis dramtica en sus fines y medios, no pode-
mos simplemente suponer que una vez que la turbu-
lencia acaba la misma estructura productiva seguir en
pie y se volver a un sendero de crecimiento con equi-
librio de largo plazo en el cual los 'rasgos estilizados'
centrales del modelo sern slo marginalmente distin-
tos de los vigentes antes del episodio descrito.
En una situacin de este tipo emergen muchas
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 DICIEMBRE 1996
51
nuevas firmas, industrias e instituciones, en tanto que
otras declinan o lisa y llanamente desaparecen. Los
mercados de capital y trabajo cambian en su estructu-
ra, comportamiento e instituciones prototpicas. Dife-
rentes formas de organizacin de la produccin co-
mienzan a ser utilizadas por las empresas, y una nue-
va combinacin de lo pblico y lo privado emerge en
cuanto a ahorro e inversin y a financiamiento y pro-
visin de 'bienes pblicos' (como salud, educacin y
otros). Este proceso involucra una modificacin de lo
que los economistas franceses han dado en denominar
el 'modo de regulacin' de sociedad. Nos parece evi-
dente que en una transicin de este tipo entre 'regme-
nes regulatorios' simplemente carecemos de informa-
cin sobre lo que est pasando y nos falta compren-
sin sobre la naturaleza ltima del proceso y los nue-
vos comportamientos microeconmicos emergentes, lo
que hace necesario y hasta urgente encarar nueva
investigacin micro y mesoeconmica que nos permi-
ta iluminar los problemas y oportunidades que la nue-
va situacin pone al descubierto. El propsito de este
trabajo es justamente el de iniciar una exploracin de
este tipo, entendiendo que en el futuro ser necesaria
mucha ms investigacin bsica si hemos de describir
adecuadamente el nuevo escenario de organizacin
social de la produccin que se gesta actualmente en
Amrica Latina.
En lo que a la regin concierne, un primer hecho
parece claro. A pesar de que los esfuerzos de apertu-
ra, desregulacin y privatizacin de la actividad pro-
ductiva son en algn sentido parecidos entre pases, los
cambios han ido ocurriendo en ellos de maneras y a
ritmos muy diferentes. Tambin observamos una gran
variedad en sus resultados, porque los tiempos, secuen-
cias y profundidad de las medidas de liberalizacin
comercial y de desregulacin econmica han sido muy
diversos, como tambin lo han sido el apoyo poltico
interno y el respaldo financiero externo que cada pas
ha conseguido para su programa de reforma estructu-
ral. Por otro lado, las medidas de estabilizacin macro-
econmica y reforma estructural estn siendo aplica-
das por sociedades que difieren profundamente en su
grado de madurez econmica, en sus instituciones y en
el cuadro de organizacin social de la produccin. Poco
puede sorprender en este contexto la diversidad de
resultados.
La profesin todava no tiene un modelo o con-
junto de modelos capaces de ilustrar adecuadamente
algunos de los vnculos micro/macro involucrados en
cuestiones de este tipo y mucho menos an las com-
plejas interdependencias que existen entre la conducta
52 REVISTA DE LA CEPAL 60 DICIEMBRE 1996

de los agentes econmicos individuales y los grandes
cambios del rgimen de polticas pblicas, en distin-
tos niveles de maduracin socioeconmica. La cosa se
complica aun ms cuando admitimos la existencia de
informacin imperfecta por parte de dichos agentes, o
de mercados incompletos. Simplemente no sabemos
cmo deberan comportarse las diferentes ramas indus-
triales ante cambios en la tasa de inters o el tipo
de cambio. Ni cmo los diferentes tipos de empresas
con distinto acceso a los mercados de factores y con
diferente percepcin de lo que implica el cambio en el
rgimen regulatorio habrn de posicionarse ante las
nuevas reglas del juego. Y, a la inversa, tampoco sa-
bemos mucho acerca de cmo inciden los distintos
grados de maduracin econmica en la sustentabilidad
a largo plazo de las medidas de apertura econmica y
desregulacin de la actividad productiva.
En todos estos sentidos verdaderamente carece-
mos de una teora slida que nos d apoyo en nuestras
afirmaciones. Por lo tanto, intentaremos avanzar aqu
desde una perspectiva inductiva en lugar de teorizar a
priori acerca de lo que est ocurriendo. Presentaremos
al lector una 'historia apreciativa', como denomina Nel-
son (1995) a este tipo de aproximacin a la teorizacin
econmica desde lo emprico; nos parece til para en-
caminar futuros esfuerzos ms formales de modeli-
zacin, sabiendo un poco mejor qu es que lo que nece-
sitamos plantear en un plano formal. Comenzaremos
describiendo algunos de los hechos estilizados centra-
les de la nueva situacin que se est consolidando.

II
Principales rasgos estilizados de la
estructura productiva emergente

En mayor o menor medida, los diversos rasgos estili-
zados de la estructura productiva que examinaremos
en esta seccin pueden hallarse en todos y cada uno
de los pases latinoamericanos. Sin embargo la natu-
raleza altamente idiosincrtica de cada escenario na-
cional no puede ser olvidada a la hora de discutir el
comportamiento de largo plazo de cada economa.
Entre los rasgos ms sobresalientes de la nueva estruc-
tura productiva cabe mencionar los siguientes:
i) La industria manufacturera ha dejado de ser el
motor del crecimiento econmico, como lo fue duran-
te la etapa sustitutiva. Tampoco es hoy, ni volver a
ser en el futuro, una fuente importante de generacin
de nuevos empleos. Los recursos naturales, las indus-
trias procesadoras de materias primas y las activida-
des no transables con el exterior se han transformado
hoy en campos muy importantes de expansin econ-
mica y de absorcin ocupacional.
ii) Los pases estn hoy mucho ms expuestos que
antes a la competencia internacional, tanto por el lado
de las importaciones como de las exportaciones, y el
sector externo de cada economa desempea un papel
ms importante que aos atrs. Las exportaciones de
las industrias procesadoras de recursos naturales y de
alimentos, as como de productos primarios, estn cre-
ciendo aceleradamente, pero las importaciones de bie-
nes de capital y de productos con alto contenido de
mano de obra lo hacen a un ritmo an mayor, tornan-
do crecientemente negativo el balance comercial en
materia de manufacturas.
iii) El grado de concentracin econmica ha au-
mentado de manera considerable en los aos noventa,
a medida que un reducido nmero de grandes conglo-
merados nacionales y de subsidiarias locales de firmas
transnacionales fueron aprovechando mejor las condi-
ciones operativas abiertas por las nuevas polticas p-
blicas y por el nuevo marco regulatorio imperante hoy
en los pases de la regin. Las empresas pequeas y
medianas (PYME) y las empresas pblicas han ido per-
diendo participacin en la produccin manufacturera
y en el comercio, como resultado de los programas de
privatizacin, las imperfecciones del mercado y la es-
casa comprensin de los cambios que el modelo de
organizacin productiva necesita para poder sobrevi-
vir en las presentes circunstancias. Estos hechos han
afectado particularmente a las PYME.
iv) Slo un pequeo nmero de pases de la re-
gin parece haber retornado a un sendero de crecimien-
to con equilibrio tras las turbulencias macroeconmicas
de los aos ochenta. El aumento de las tasas de aho-
rro e inversin y la creacin de nueva capacidad ins-
talada parecen haber determinado el crecimiento eco-

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
 REVISTA DE LA CEPAL
nmico en tales casos. Chile es el ejemplo ms claro
de este tipo de situacin. Otro grupo de pases que han
dejado atrs esas turbulencias macroeconmicas toda-
va enfrenta diversos signos de incertidumbre. Su r-
pida tasa de expansin en el decenio de 1990 se debi
ms a una mayor utilizacin de la capacidad instalada
y a cambios tecnolgicos ahorradores de mano de obra
que a nuevas inversiones, como sucedi en Chile. Ar-
gentina y Brasil son los dos ejemplos ms significati-
vos de esta situacin.
v) La productividad laboral media de la regin es-
t todava considerablemente por debajo de los
estndares internacionales y los datos disponibles su-
gieren que la distancia entre una y otros es decir, la
brecha relativa no se est reduciendo significativa-
mente a travs del tiempo.
Si en lugar de mirar a la economa en su conjun-
to prestamos ms atencin al sector manufacturero,
observamos lo siguiente:
i) Las industrias procesadoras de materias primas
esto es, aquellas que producen celulosa y papel, pro-
ductos petroqumicos, hierro y acero, aceites vegeta-
les, aluminio, harina de pescado, minerales, etc.
exhiben un crecimiento significativamente superior al
de las ramas industriales que hacen uso intensivo de
conocimientos tecnolgicos y servicios de ingeniera
(productoras de equipos de capital, instrumentos elec-
trnicos, industria qumica fina).
ii) En los aos ochenta entr en produccin una
nueva generacin de plantas industriales con alta den-
sidad de capital, de proceso continuo y dedicadas al
procesamiento de materias primas y recursos natura-
les, que han ganado significativa participacin tanto en
la produccin manufacturera total como en las expor-
taciones industriales de los diversos pases de la regin.
iii) A diferencia de lo anterior, se observan sig-
nos de contraccin y decaimiento, as como una alta
tasa de mortalidad empresarial, en ramas que hacen uso
intensivo de mano de obra (entre otras, las que produ-
cen textiles, calzado y vestuario) y tambin en las que
hacen uso relativamente intensivo de servicios de in-
geniera (como las que fabrican mquinas herramien-
tas, calderera pesada, instrumentos, equipos de uso
agrcola, etc. ). En estos sectores las empresas estn
experimentando grandes dificultades para adaptarse a
regmenes competitivos ms desregulados y abiertos,
as como a nuevas tecnologas con base computacional,
prototpicas de la manufactura flexible.
iv) Pese a que la afluencia de inversin extranje-
ra directa decay significativamente en el curso de los
aos ochenta, factores como la estabilidad macroeco-
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA * JOSE MIGUEL BENAVENTE V OTROS
60 DICIEMBRE 1996
53
nmica y los cambios recientes en el marco de propie-
dad industrial imperante en los pases de la regin han
desencadenado una nueva ola de inversin manufac-
turera directa hacia diversos pases de Amrica Lati-
na. Las alianzas estratgicas entre grandes conglome-
rados de capital nacional, las empresas transnacionales,
las casas bancarias de escala universal y las firmas
consultoras y los contratistas transnacionales han ido
aumentando rpidamente en actividades procesadoras
de recursos naturales, en la produccin de alimentos,
la generacin y distribucin de energa, las telecomu-
nicaciones, el transporte y la explotacin de termina-
les portuarios. La privatizacin de activos ha ofrecido
una amplia gama de oportunidades para dichas alian-
zas y para el ingreso de nueva inversin extranjera
directa.
v) La organizacin del trabajo a nivel de planta
fabril individual y el grado de integracin vertical con
que las empresas organizan sus programas de produc-
cin han ido sufriendo grandes modificaciones como
consecuencia de la transicin hacia regmenes de pro-
duccin ms abiertos a la competencia externa y de una
mayor flexibilidad en los mercados laborales. Es evi-
dente que el alto grado de integracin vertical de los
aos setenta no es rentable hoy, cuando la importacin
de partes, piezas y subconjuntos se ha abaratado y sim-
plificado. En aos recientes, muchas empresas produc-
toras de bienes de capital o de bienes de consumo han
aumentado significativamente el contenido unitario de
importaciones en sus producciones, sustituyendo par-
tes y piezas producidas localmente, o incluso al inte-
rior de la empresa, por equivalentes importados. Esto
est afectando de manera dramtica a sus anteriores
proveedores, muchos de ellos pequeas y medianas
empresas de origen familiar involucradas en la produc-
cin metalmecnica, entre los cuales la tasa de morta-
lidad empresaria est siendo anormalmente alta. Las
grandes empresas han avanzado hacia la 'desverti-
calizacin' de sus procesos productivos, recurriendo a
proveedores externos para obtener servicios como los
de computacin, mantenimiento y otros; simultnea-
mente, han reducido su compromiso con actividades
locales de diseo de productos y procesos productivos
y con tareas de investigacin y desarrollo, incrementan-
do en cambio su uso de licencias internacionales.
vi) Se observa una significativa diferencia de re-
sultados entre aquellas firmas que han adoptado una
estrategia proactiva de adaptacin a las nuevas circuns-
tancias y en funcin de ello han invertido en nuevos
equipos, han capacitado a su personal y han modifica-
do la composicin de los bienes ofrecidos al mercado,
54 REVISTA DE LA CEPAL 60 DICIEMBRE 1996

y aqullas otras que han tenido una actitud defensiva
y han introducido cambios organizacionales que aho-
rran mano de obra, pero sin comprometerse
significativamente a travs de la expansin de su ca-
pacidad instalada.
Hasta aqu una rpida descripcin estilizada de
varios de los rasgos ms salientes de la situacin con-
tempornea. En las prximas dos secciones del traba-
jo examinaremos la informacin emprica sobre la cual
se apoyan nuestras afirmaciones anteriores.

III
La economa global y la industria
manufacturera en su conjunto

1. Rasgos centrales del proceso de reestructura- afectaron significativamente tanto el ritmo como la
cin del aparato productivo tras la crisis de la naturaleza del proceso de crecimiento. En la segunda
deuda de los aos ochenta mitad del decenio, varios pases de la regin comen-
zaron a exhibir signos de una reversin gradual (y an
Los primeros aos de la posguerra marcaron una eta- bastante dbil) de las tendencias negativas. Sin embar-
pa de rpida expansin de la economa latinoamerica- go, slo a partir de los aos noventa los indicadores
na. Se recuper tanto el nivel de actividad econmica agregados PIB total y per capita, formacin bruta de
como la inversin bruta luego del extenso perodo de capital fijo, exportaciones e importaciones refleja-
restricciones en el acceso a bienes de capital y financia- ron un ms claro proceso de recuperacin (cuadro 1).
miento externo que implic el conflicto blico. Las dos En trminos generales, y pese a las diferencias
dcadas comprendidas entre los inicios de los aos entre pases, las economas de la regin han denotado
cincuenta y principios de los setenta pueden ser con- en los aos noventa una reorientacin notable hacia el
sideradas como la edad de oro del modelo de desarro- exterior y hacia una ms intensiva explotacin de sus
llo basado en la sustitucin de importaciones. recursos naturales, los que a su vez se han expandido
Sin embargo, ya a mediados de los setenta varios significativamente tanto en cantidad como en calidad.
pases de la regin sufrieron una fuerte desaceleracin Las exportaciones, que ya entre 1980 y 1990 haban
crecido en un 5.4% anual en trminos reales, han teni-
del ritmo de crecimiento del PIB global y del industrial,
do en los aos noventa tasas de incremento reales muy
o de la productividad laboral, plantendoles la necesi-
cercanas al 7%. Un crecimiento ms acentuado an se
dad de profundizar o reformular sus estrategias.
ha observado en las importaciones de la regin, las que
Al menor dinamismo que trajo el agotamiento del
pasaron de tasas de crecimiento medio anual negati-
modelo sustitutivo se agregaron importantes shocks
vas a valores cercanos al 15% anual en 1990-1994.
externos adversos. En efecto, las dos crisis del petr-
leo en los aos setenta marcaron el comienzo de gran-
des turbulencias macroeconmicas en la regin, que se
acentuaron en los ochenta con la crisis de la deuda, la
CUADRO 1
cada de la relacin de precios del intercambio y el alza Amrica Latina (12 pases): Tasas medias
de las tasas de inters internacionales. de crecimiento, 1950-1994
La transformacin del contexto macroeconmico (Porcentajes)
tuvo efectos dispares en los distintos pases, tanto por
su diferente capacidad de absorber las conmociones 1950-1974 1974-1980 1980-1990 1990-1994
externas como por las polticas aplicadas en cada caso. PIB per capita 2.4 2.6 -0,8 1.9
Sin embargo, en trminos generales, una de las carac- Exportaciones 3.9 3.5 5.4 6.6
Importaciones 6.0 5.7 -0,8 14.4
tersticas de la dcada de 1980 fue, para la regin en Formacin bruta
su conjunto, el recrudecimiento de los procesos infla- de capital 6.2 6.3 -2.8 8.3
cionarios, acompaado por polticas de estabilizacin,
primero, y de reforma estructural despus, que sin duda Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la CEPAL.

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
 REVISTA DE LA CEPAL 60 DICIEMBRE 1996
55

CUADRO 2
dose as su tendencia a perder participacin dentro de
Amrica Latina: Evolucin sectorial del PIB,
1950-1994 la estructura econmica regional.
(Porcentajes) Por su parte, los sectores primarios (agricultura y
minera), luego de experimentar una prdida sistem-
1950-1974 1974-1980 1980-1990 1990-1994 tica de participacin en el PIB, a partir de 1980 comen-
zaron a crecer a tasas mayores que la economa en su
Agricultura 3.5 3.7 2.2 2.4
Minera 4.3 0.9 2.7 3.3 conjunto y elevaron su importancia relativa. Esta si-
Industria 6.7 4.3 0.4 3.2 tuacin tendi a revertirse en el periodo 1990-1994, en
Energa 9.1 8.8 5.1 4.5
Construccin 5.1 5.9 -2.4 5.6 que el sector primario volvi a crecer a tasas ms ba-
Comercio 5.9 6.0 0.2 3.7 jas que la economa en su conjunto.
Transporte 6.0 7.6 3.3 6.3
Instituciones El comportamiento descrito da una idea de la
financieras 6.4 5.8 2.2 3.2 importancia que ha tenido la cada de la demanda in-
Servicios sociales 6.2 5.8 2.2 1.5
PIB total 5.5 5.1 1.2 3.6 terna agregada consecuencia de los programas de es-
tabilizacin como factor determinante de la crisis del
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la CEPAL. sector manufacturero. En efecto, esa baja fue mucho
mayor en los sectores (industria, construccin, comer-
cio) donde la elasticidad-ingreso de la produccin es
No obstante lo anterior, es oportuno subrayar que ms alta. En cambio, el sector primario en su conjun-
hasta ahora la recuperacin ha sido slo parcial, dado to fue en los aos ochenta ms dinmico que los otros
que las tasas de crecimiento del PIB total y per cpita sectores (inclusive el terciario). En este sentido, pode-
se encuentran an muy por debajo de las de los aos mos afirmar que entre 1980 y 1990 hubo una clara
setenta. La formacin bruta de capital fijo represent reorientacin de la estructura productiva regional ha-
en 1993 un 18.1% del PIB, porcentaje inferior no slo cia los recursos naturales y los servicios.
al que se logr en 1980, sino tambin al de 1970. Los sectores vinculados a los recursos naturales,
El perodo 1950-1994 se caracteriz por fuertes incluyendo entre ellos tanto la agricultura y la minera
cambios estructurales en la composicin del PIB regio- como la produccin de commodities industriales, tuvie-
nal (cuadro 2). El sector terciario (comercio, transpor- ron un rol de particular importancia en el nuevo mo-
tes, finanzas y servicios sociales) increment su parti- delo de insercin internacional de las economas de la
cipacin, mientras que el resto perdi peso relativo. regin que se configur a partir de los aos setenta
Particularmente importante fue el desempeo del rubro (cuadro 3). La expansin de estos sectores de recursos
equipos de transporte que creci mucho ms que el naturales depende tanto del desarrollo de productos
promedio del PIB, mientras que las actividades finan- 'nuevos' (madera, fruta fresca y pescado en Chile)
cieras y de comercio presentaron un dinamismo impor- como del incremento del volumen fsico de produccin
tante slo hasta mediados de los aos ochenta. de bienes ya exportados desde dcadas anteriores: soya,
El resto de los sectores, pese a haber tenido com- semilla de girasol y trigo en Argentina; caf verde, caa
portamientos diversos, perdi peso relativo. Entre los de azcar y soya en Brasil; carbn y petrleo en Co-
lombia; cobre en Chile; petrleo en Ecuador; bauxita,
que acrecentaron su participacin en el PIB destac el
estao, hierro y petrleo en Brasil; carbn y hierro en
de energa, que la duplic entre 1970 y 1994.
Venezuela .
Por otro lado, la participacin de la industria en
el PIB disminuy constantemente, cada que se acentu Los recursos naturales han sido tambin un ele-
en los aos ochenta. Si bien este proceso se aceler en mento clave en el desarrollo de otros sectores que tu-
los aos noventa, ya desde el decenio de 1970 la in- vieron gran importancia para la reestructuracin de las
dustria, pese a su elevada tasa de expansin de 4.3% economas latinoamericanas en los aos ochenta. Nos
en 1974-1980, haba dejado de constituir el motor prin- referimos a las industrias productoras de commodities
cipal del crecimiento de la regin, y haba disminuido industriales y a algunos sectores de servicios asocia-
levemente su peso relativo. dos a ellas. El tema de los commodities industriales ser
En la primera mitad del decenio de 1980 el sec- examinado en las pginas siguientes. Respecto a los
tor industrial entr en una profunda crisis y luego per- servicios conexos, podemos decir que, en alguna me-
maneci estancado durante casi 10 aos. La recupera- dida, las grandes exigencias de infraestructura vial,
cin del primer quinquenio de los aos noventa fue in- portuaria y de comunicaciones vinculadas a la produc-
cin de bienes primarios y de commodities industria-
ferior a la de la economa en su conjunto, confirmn-

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
56 REVISTA DE LA C E P A L 60* D I C I E M B R E 1996

CUADRO 3
Amrica Latina: Produccin de algunos bienes agrcolas y mineros, 1970-1993
(Miles de toneladas)

1970 1980 1985 1990 1993

Banano y pltano 20 564 21 671 22 270 26 939 27 637
Caf verde 2 170 2 970 3 839 3 883 3 629
Caa de azcar 277 943 356 626 457 703 490 370 454 234
Girasol 1 220 1756 3 522 4 035 3 432
Maz 38 095 45 280 55 771 50 067 67 999
Soya 1 927 19 814 27 167 34 325 36 463
Trigo 11 509 14 874 20 215 20 922 17 295
Produccin pecuaria3 76 100 107 123 132
Bauxita 24 045 24 596 18 029 29 071 33 739
Carbn 10 015 17 626 28 283 34 730 34 064
Cobre 987 I 654 1 961 2 237 2 785
Estao 35 588 36 167 47 307 61 900 55 600
Hierro 88 355 137 647 149 952 187 254 187 934
Petrleo 305 603 334 219 367 265 395 506 428 855

Fuente: CEPAL.
a
Produccin pecuaria: ndice base 1980=100.

les contribuyeron a que el sector "Transporte, almace-
namiento y comunicaciones" mantuviera, despus del
fuerte crecimiento que experiment en los aos seten-
ta, tasas de crecimiento que de 1980 en adelante do-
blaron con creces las del promedio del PIB.
De la misma manera, el sector "Electricidad, gas
y agua", que ya haba crecido fuertemente entre 1970
y 1980, sigui siendo uno de los ms dinmicos de la
economa regional, gracias a las necesidades de ener-
ga de las nuevas producciones basadas en recursos
naturales, as como al descubrimiento de nuevas fuen-
tes energticas.
En resumen, el anlisis de la evolucin de la eco-
noma latinoamericana a partir de 1970 muestra que en
el primer lustro de los aos setenta concluy una lar-
ga fase de crecimiento; que en los aos ochenta se ex-
periment un fuerte proceso contractivo; y que slo en
los aos noventa comenzaron a aparecer indicios de
cierta recuperacin del ritmo de crecimiento.
A lo largo de este proceso de cada y reactivacin
parcial del nivel de actividad, la estructura econmica
sufri modificaciones importantes. La industria dej de
tener un rol protagnico en el proceso de crecimiento,
mientras que el sector primario y el de servicios mos-
traron un mayor dinamismo, el primero a partir de los
aos ochenta y el segundo desde los setenta.
Junto con marcar un nuevo nfasis en los recur-
sos naturales, el cambio en la estructura econmica
reorient fuertemente la produccin hacia el mercado
externo, lo que se ha manifestado en un aumento cons-
tante y significativo de la relacin entre las exporta-
ciones y el PIB desde 1980 en adelante.
En este nuevo panorama que nos presenta hoy la
regin aparecen tambin otros elementos menos posi-
tivos; ellos plantean desafos que es necesario enfren-
tar si se quiere garantizar la sustentabilidad del proce-
so de apertura externa y de desregulacin econmica.
En primer lugar, las importaciones, que haban cado
fuertemente entre 1980 y 1985 tanto en valor como en
volumen, subieron de ah en adelante a tasas bastante
superiores a las que exhibieron las exportaciones. Por
lo tanto, el balance comercial que haba sido claramen-
te positivo en 1985 y 1990, se volvi negativo (en
valores corrientes) en 1993. Como ejemplos particu-
larmente relevantes citaremos el caso de Mxico, pero
tambin los de Argentina y Colombia.1
En segundo lugar, la expansin de la frontera de
recursos naturales conlleva un aumento de la presin
sobre el medio ambiente. El modelo de crecimiento
basado en la explotacin ms intensiva de recursos
naturales sin duda habr de requerir un mayor cuida-
do del equilibrio ambiental y, por ende, una ms rpi-
da difusin de las normas internacionales relacionadas
con el medio ambiente (ISO 14000, eco label, etc.), y
nuevos comportamientos institucionales para manejar
estos temas.
En tercer lugar, pese a tasas de crecimiento de las
exportaciones que en volumen fsico son de casi 7%
1
Desde este punto de vista los resultados de 1994 fueron an peo-
res para los pases mencionados y en general para la regin. Ade-
ms, a partir del ltimo trimestre de 1994 se deterior notablemen-
te la situacin de Brasil, pas que haba sido ampliamente
superavitario desde mediados de los aos ochenta.

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
 REVISTA DE LA CEPAL 60 DICIEMBRE 1996 57

anual, el PIB per capita est aumentando slo 1.9% por CUADRO 5

ao, lo que crea ciertas dudas acerca del significado Amrica Latina: Exportaciones e
importaciones Industriales, 1974-1994
ltimo de estrategias lideradas por la exportacin como (Valores en millones de dlares corrientes)
son muchas de las que en aos recientes se han acep-
tado de manera acrtica en el debate econmico regio- 1974 1980 1990 1994
nal.
Exportaciones 19 262 41894 70 407 123 442
Importaciones 28 476 67 284 70 758 163 315
2. Estructura y comportamiento del sector Balance comercial -9 214 -25 390 -351 -39 873
industrial
Fuente: Programa de Anlisis de la Dinmica Industrial (PADI) y
a) Las diferentes etapas del proceso de reestructu- elaboracin propia,
racin
En 1974-1994 la industria latinoamericana pas los aos setenta, las que indujeron a las empresas lo-
por diferentes etapas a lo largo de las cuales se modi- cales a orientarse en forma creciente hacia el mercado
fic profundamente su ritmo de crecimiento, su estruc- externo.
tura y las caractersticas de su insercin internacional. Las exportaciones industriales crecieron de 19 262
Como vimos ms atrs, en la segunda mitad de millones de dlares a 41 894 millones entre 1974 y
los aos setenta la tasa de crecimiento industrial de la 1980. Sin embargo, el incremento de las importacio-
regin en su conjunto se redujo en forma significativa nes fue an ms rpido, llevando a un deterioro del
(cuadro 4), alcanzando un valor ms bajo que en los balance comercial de la regin (cuadro 5).
aos cincuenta y sesenta. El promedio, de cualquier
A partir de 1980, y durante toda la dcada, la
manera, esconde profundas diferencias entre pases.
produccin industrial entr en una fase de claro estan-
Por un lado la industria manufacturera en Argentina,
camiento en el conjunto de la regin, y de fuerte con-
Chile y Per mostr los primeros signos de estanca-
traccin en algunos pases, como Argentina, Uruguay
miento ya en los aos setenta; por otro, la expansin
y Per. En muchos casos el nivel de produccin alcan-
industrial se mantuvo a lo largo de la dcada en Bra-
zado en 1990 fue inferior al de 1980.
sil, Ecuador, Guatemala y Mxico.
Con la cada de la demanda interna, el sector
Frente a un dficit comercial externo cada vez
externo se transform en el componente ms dinmi-
mayor y una demanda interna menos dinmica, muchos
co de la demanda. Reaccionando a las circunstancias,
pases de la regin empezaron a emplear polticas de
muchas empresas reorientaron su produccin hacia los
fomento de las exportaciones en la segunda mitad de
mercados internacionales y las exportaciones industria-
les se expandieron rpidamente, pasando de 41 894
CUADRO 4
Amrica Latina (12 pases): Tasas medias millones de dlares en 1980 a 70 407 millones en 1990.
anuales de crecimiento del valor agregado Sin embargo, esta vez las importaciones no se com-
industrial, 1950-1994 portaron como en los setenta. Dado que las tasas de
crecimiento de la economa fueron mucho menores, las
1950-1974 1974-1980 1980-1990 1990-1994 importaciones se incrementaron levemente y se redu-
Argentina 4.9 -0.6 -1.4 6.9 jo de forma consistente el dficit comercial.
Bolivia 3.7 3.4 -0.6 3.3 Sin embargo, esta mejor situacin externa se dio
Brasil 8.7 6.7 -0.2 2.8
Chile 4.4 1.2 2.6 6.3 en un contexto de fuertes cambios internos y externos
Colombia 6.7 4.0 2.9 3.9 que impidieron mantenerla por mucho tiempo. Tres
Costa Rica 8.7 5.5 3.8 5.7
Ecuador 6.2 10.2 -0.8 5.7 aspectos destacan en las nuevas circunstancias: i) las
Guatemala 6.1 6.1 -0.1 2.8 polticas de estabilizacin macroeconmicas llevaron
Mxico 7.4 6.2 2.0 2.3
Per 7.0 1.8 -1.9 5.6 a fuertes cadas de la demanda interna; ii) la crisis de
Uruguay 2.4 4.9 -1.0 -1.3 la deuda externa (reforzada por el alza consiguiente de
Venezuela 7.8 5.0 1.9 1.8
las tasas de inters y la fuerte reduccin del finan-
Total 6.8 4.6 0.4 3.4 ciamiento externo) deterior notablemente la situacin
macroeconmica de la regin, y iii) el fuerte despla-
Fuente: Programa de Anlisis de la Dinmica Industrial (PADI) y zamiento de la frontera tecnolgica internacional (a
elaboracin propia. El PADI es un programa computacional elabora-
do por la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la partir del descubrimiento y rpida difusin de nuevos
CEPAL para describir y analizar el comportamiento de las principa- productos y procesos productivos basados en micropro-
les variables industriales de la regin.

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
58 REVISTA DE LA C E P A L
cesadores y en el control numrico) ensanch signi-
ficativamente la distancia tecnolgica entre las prcti-
cas productivas de la regin y las mejores prcticas
internacionales.
En este marco, el sector industrial sufri una pro-
funda crisis estructural. La demanda interna se contrajo
y la competitividad internacional de muchas empresas
y ramas se deterior con rapidez. Las tasas de creci-
miento del sector fueron negativas en la primera mi-
tad de los aos ochenta. Miles de empresas dejaron de
existir durante esos aos y el desempleo alcanz nive-
les antes desconocidos en la regin. Slo a fines del
decenio esta situacin empez a revertirse y el apara-
to industrial volvi a crecer. Pero esta vez la expan-
sin se dio con una estructura de produccin profun-
damente modificada y con un modelo de organizacin
productiva muy diferente del que haba prevalecido en
los aos cincuenta y sesenta (sobre este tema volvere-
mos ms adelante).
La primera mitad de los aos noventa trajo una
recuperacin parcial del ritmo de incremento de la
produccin industrial, que para el conjunto de la re-
gin fue en promedio de 3.4% anual entre 1990 y 1994.
Este valor, claramente ms alto que el del decenio
anterior, sigui siendo inferior al 4.6% del perodo
1974-1980. En efecto, con la notable excepcin de
Argentina, Chile, Per y en menor medida Costa Rica,
los pases de la regin, en su gran mayora, crecieron
mucho menos que en la segunda mitad de los aos se-
tenta.
Las exportaciones continuaron incrementndose,
pero esta vez los aumentos de la demanda interna y la
revaluacin de las monedas nacionales en varios pa-
ses de la regin llevaron a incrementos apreciables de
las importaciones y a un fuerte dficit en el balance
de comercio del sector industrial. La recuperacin
parcial de la produccin fue acompaada por fuertes
aumentos de la productividad laboral (8.0% anual para
el conjunto de la regin entre 1990 y 1993). La cifra
haba sido de 1.6% en 1974-1980 y de 1.0% en
1980-1990.
Es importante sealar, sin embargo, que este
mejoramiento de la productividad laboral se logr sin
grandes nuevas inversiones (con la excepcin de Chi-
le) en la mayora de los sectores industriales. En ge-
neral se debi a drsticas reducciones del empleo a raz
de crecientes cambios tecnolgicos organizacionales de
carcter 'desincorporado'.2 En otras palabras, salvo en
2
Es decir, que no vienen asociados a nuevas inversiones fsicas.
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 DICIEMBRE 1996
el caso chileno, el incremento de la productividad la-
boral en la primera mitad de los aos noventa ha esta-
do asociado a una fuerte expulsin de mano de obra
desde el sector industrial. Mientras que la ocupacin
industrial haba aumentado hasta 1980 y en los aos
ochenta se haba reducido ligeramente, cay en un
4.7% anual entre 1990 y 1993.
En trminos absolutos, el nivel alcanzado por la
ocupacin en 1993 fue ligeramente inferior al de 1974,
pero en el mismo perodo la produccin se increment
en un 50%.
En definitiva, la situacin del sector industrial a
mediados de los aos noventa, ya superado el impac-
to de las polticas de estabilizacin macroeconmica
y liberalizacin comercial aplicadas entre fines de los
aos setenta y comienzos de los ochenta, se caracteri-
za por una renovada capacidad de crecimiento en un
nmero cada vez mayor de pases y por fuertes incre-
mentos de la productividad laboral y de la capacidad
exportadora.
Frente a ello, las importaciones industrales siguen
expandindose con rapidez y generando un balance
comercial cada vez ms negativo para el sector manu-
facturero, sobre todo en los sectores metalmecnico,
electrnico y de bienes de capital, cuyas importacio-
nes aumentaron espectacularmente despus de la libe-
ralizacin comercial.
Otro aspecto significativo, por ltimo, es la muy
reducida capacidad del sector industrial para absorber
mano de obra.
b) Reestructuracin de la produccin manufacture-
ra y aumento relativo de las industrias pro-
cesadoras de recursos naturales
El anlisis del desarrollo industrial de los princi-
pales pases de la regin en 1974-1994 muestra un
avance relativo de las industrias procesadoras de recur-
sos naturales, junto con una reduccin de las ramas de
bienes de capital y de bienes de consumo durables
(cuadro 6). La composicin del valor agregado indus-
trial en 1974 reflejaba un patrn de especializacin
basado en las ramas del complejo metalmecnico (ste
incluye un conjunto de sectores que producen vehcu-
los automotores, bienes de capital y bienes de consu-
mo duraderos, equipos para la agricultura, etc.). Se trata
de industrias que hacen uso intensivo de ingeniera de
diseo, as como de mano de obra calificada en la
produccin y ensamblaje de partes y piezas.
En los dos pases tecnolgicamente ms avanza-
dos de la regin (Argentina y Brasil), esos sectores
representaban en 1974 alrededor del 30% del valor de
 REVISTA DE LA C E P A L 60 * DICIEMBRE 1996 59

rj^coio\ONO la produccin industrial, mientras que en varios otros

vi ci oc oi oi in vd
CI M- ' * pases (Chile, Mxico y Per), donde el tejido indus-
trial no haba alcanzado an igual nivel de compleji-
r i m in r - i n N T g (S
ve K-> ; ^ rH i/-i ci 2
ci ^r "tf
^
O
dad, el complejo metalmecnico originaba entre 17 y
21% del valor agregado manufacturero.
(Snirivoxf Es importante subrayar el alto grado de idiosin-
crasia con que se desarroll el sector metalmecnico
en las primeras etapas del proceso de sustitucin de im-
ON 00 [-- O oo in 00
portaciones.
Partiendo de capacidades tecnolgicas internas
bastante magras, muchas pequeas empresas de carc-
oi ON -H >n i- vo 2 ^ ter familiar lograron expandirse gradualmente, copian-
-- rKSN'fi ^ O
do diseos de productos extranjeros anticuados, reali-
rt O m 0\ f^ tS v i zando 'ingeniera reversa' y abastecindose con pie-
c i ND ON o\ o o cs
(S "tf Cl zas y partes construidas por ellas mismas. Al mismo
tiempo, fueron acumulando habilidades ingenenles y
\C ON m 00 00 f - O
d^o S ci do oi 2 destrezas tecnolgicas de tipo 'desincorporado' que
complementaban la evolucin gradual de su maquina-
VC Cl ON O Oi ON g Cl
ria y equipo.
S 3 oi * ei -^ d * S **)
o ON
-" ei o) in m ^ O
A nivel ms general, este proceso signific el
~Q ""
u desarrollo acumulativo en la regin de una 'cultura'
NC? vi p oi in r^ c> industrial antes inexistente, y requiri la absorcin y
ON ' t ^r ON Q\ o i>
difusin de prcticas, estndares de calidad, lmites de
tolerancia, normas de subcontratacin, etc., que las
(N Cl ITl \0 Cl O X")
o i oi NO ONNO empresas locales no estaban acostumbradas a utilizar.
ci m m
Sin embargo, ese modelo de organizacin indus-
OI Cl i n 00 i n e i Oi trial presentaba tambin muchas debilidades que com-
6 2 plicaran notablemente su capacidad competitiva de
largo plazo en un contexto de apertura de la economa:
00\0\00>ONN S entre otras, escalas de planta inadecuadas, alto grado
de integracin vertical, naturaleza ad hoc y muchas
veces artesanal de las instalaciones productivas o ta-
^O r-; Cl ON 00 t^; O O
c-icoc-i^K-jr-i 2 lleres fabriles, e imperfecta informacin tecnolgica de
2!
los empresarios locales. Esto fue particularmente no-
ON O ON (N -^ l> Ti torio hacia fines de los anos setenta, cuando comenz
', S
CQ
a difundirse rpidamente en el mundo una nueva ge-
neracin de productos y procesos productivos aso-
ci o- p \o ci ON i-;
ci r^ -- ^r oi NO o
ciados al comando numrico, la informtica y los
principios de la 'manufactura flexible', los que llega-
.Si ron con varios aos de retraso al escenario latinoame-
VlOOVtHOt O
t^ci^-^vot^'-'
i - - n n - 1 ci ci
2 ricano.
ID El rezago tecnolgico de las empresas metalme-
HM
Cl i n OO Cl Tj- [-. U"l O cnicas de Amrica Latina aument notablemente en
Tf 0 Ol TT Ol NO
M) ON
lis-i- pocos aos, hacindoles ms difcil sostener su posi-
cin competitiva. La liberalizacin comercial agrav
- i in in m r-vi O
i-; d r^ d N \ \o an ms la situacin.
(S O Cl Cl
Lo dicho hasta ahora sugiere que, a pesar de que
muchas empresas y sectores lograron importantes au-
mentos de la productividad y acumularon apreciables
conocimientos tecnolgicos en la etapa de industriali-
> ^ 0
_ + a > s ^ i? u zacin sustitutiva de las importaciones, tambin es

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 REVISTA DE LA CEPAL
cierto que los pases latinoamericanos no han logrado
cerrar la distancia o brecha que los separa de la
frontera tecnolgica internacional.
Esa distancia se redujo un poco en el perodo ms
exitoso de la industrializacin (los aos sesenta y la pri-
mera mitad de los setenta), pero empez a ampliarse
de nuevo cuando la frontera tecnolgica se desplaz
hacia productos y procesos controlados numricamen-
te. Esto se dio particularmente en los sectores metal-
mecnicos, con la difusin a nivel internacional de una
nueva generacin de productos y procesos ms sofis-
ticados desde fines de los aos setenta.
En este contexto, pases como Argentina, Brasil,
Mxico o Colombia decidieron avanzar en el proceso
de industrializacin, introduciendo subsidios fiscales a
la expansin y profundizacin del desarrollo de los
sectores que procesan recursos naturales, algunos de
los cuales se haban establecido en los aos cincuenta
y sesenta pero requeran una significativa moderniza-
cin y expansin a fines de los aos setenta y en los
ochenta. Con estos subsidios fiscales surgi una nue-
va generacin de plantas fabriles caracterizadas por el
uso intensivo de capital y por la utilizacin de tecno-
logas similares a las ms avanzadas tanto en la indus-
tria petroqumica como en la produccin de aluminio,
celulosa y papel, acero, aceites vegetales y otros bie-
nes. Se entr as en lo que se ha dado en llamar la 'se-
gunda fase' de la sustitucin de importaciones, que in-
cluy un proceso de 'profundizacin' del capital, tan-
to en trminos de los sectores escogidos para la expan-
sin como en trminos de las tecnologas de produc-
cin utilizadas.
En el caso de Chile, en cambio, la expansin de
estas ramas productivas no se debi a estmulos de
carcter ortodoxo, aun cuando es innegable que hubo
subsidios, por ejemplo, para la expansin de la base
forestal que permiti el posterior desarrollo de las plan-
tas exportadoras de celulosa y papel. En este caso, la
transicin hacia las industrias procesadoras de recur-
sos naturales fue respuesta a la poltica de apertura ex-
terna y de liberalizacin econmica que el pas aplica
desde mediados de los aos setenta.
Como resultado de la orientacin sealada del
crecimiento industrial, el peso de los sectores de ali-
mentos y commodities industriales en la produccin
manufacturera total creci, entre 1974 y 1990, de 36.5
a 46.7% en Argentina, de 36.9 a 39.7% en Brasil, de
39.4% a 45.2% en Per, de 48.7% a 51.2% en Colom-
bia y de 50.9 a 55.3% en Chile. Tambin en Mxico,
donde el peso de los sectores de alimentos, bebidas y
tabaco es menor, la participacin de los commodities
industriales subi de 18.3 a 21.0%.
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 DICIEMBRE 1996
Se redujo, en cambio, la importancia relativa del
complejo metalmecnico. En algunos casos (en Chile,
por ejemplo) la contraccin asumi dimensiones
dramticas, mientras que en Brasil fue mucho ms
leve.
Las nuevas plantas procesadoras de recursos na-
turales llevaron a una rpida expansin de las expor-
taciones, en las cuales la participacin de los alimen-
tos, bebidas y tabaco y de los commodities industria-
les se increment notablemente: en Argentina, la de
estos ltimos pas de 12.8% a 25.3% entre 1974 y
1990, en Brasil de 7.1 a 35.4%, y en Mxico de 23.8
a 27.8%. En Chile, en cambio, fueron las industrias de
alimentos elaborados las que incrementaron su parti-
cipacin de 13.8 a 38.0%.
Los datos nos muestran tambin que frente al
claro xito de las exportaciones de commodities indus-
triales y alimentos, bebidas y tabaco, hubo un incre-
mento del dficit comercial, en especial por la creciente
incapacidad del complejo metalmecnico de competir
con las importaciones en el mercado interno. En la
prctica, slo Brasil logr mejorar su balance comer-
cial a partir de 1974 y mantener un supervit hasta
1994. El fuerte incremento de los coeficientes de im-
portacin en los dems pases confirma este proceso
(cuadro 7).
A partir de 1990 se observa un nuevo hecho de
inters: el claro resurgimiento salvo en Chile de
la industria automotriz.
En efecto, muchas plantas de esa industria han
sido recientemente reestructuradas a fondo, en conso-
nancia con un cambio significativo en las estrategias
de mercado de las empresas involucradas. De un mo-
delo con un alto grado de integracin vertical y de
autoaprovisionamiento de partes y piezas y con un
esfuerzo considerable de 'ingeniera adaptativa' lleva-
da a cabo en cada establecimiento fabril, se est pa-
sando a fbricas que funcionan con menos integracin
vertical, ms aprovisionamiento externo de partes y
subconjuntos, y menores esfuerzos de ingeniera de
fbrica. En otros trminos, se est avanzando hacia un
modelo organizacional ms cercano al montaje o en-
samblaje de componentes importados que a la fabri-
cacin local integrada.
Junto al fenmeno anterior, tambin resalta en los
casos de Chile, Argentina y Mxico la contraccin de
las restantes actividades del rea metalmecnica (pro-
duccin de bienes de capital, maquinaria agrcola,
mquinas herramientas, etc.), que tienen bastante va-
lor agregado nacional e ingeniera de planta y un alto
impacto en la capacidad tecnolgica local. Las activi-
 REVISTA DE LA CEPAL 60 DICIEMBRE 1996 61

i <z> so r- c
*S i- \p so so m' so dades de investigacin y desarrollo de productos y
i oo o m i-H procesos productivos nuevos han disminuido, y las
firmas locales de estas ramas industriales parecen ahora
Os Os ** - t ^ Os m
ms proclives a operar como representantes y licen-
ciatarios de marcas internacionales que dcadas atrs.
rn rn 00 t- rn T I so so En Brasil, la destruccin de la capacidad local de
rn O* -- ^ Os rn ci i^
os < M t~- (S i ingeniera parece ser menos dramtica que en los otros
pases mencionados; sin embargo, tambin en este caso
la direccin general del proceso de reestructuracin
muestra rasgos parecidos.
oo o ) so " m o so
p
r~ dmdTI\ d oINN --
i c) Diferencias entre pases en el desempeo y los
resultados
I-; Ti O Ti OO Os SO A pesar de que este movimiento hacia las indus-
H os (N c- r^ r~ rn
trias procesadoras de recursos naturales fue relativa-
mente generalizado en la regin, no debe perderse de
vista que la forma que adopt este proceso de trans-
formacin estructural mostr diferencias entre pases,
CTi o) O; rN c^ oo T I las que son importantes a la hora de evaluar la
K Tt S (N TI 00 SO sustentabilidad a largo plazo del proceso. En efecto, el
4r- >*
U ndice de cambio estructural (ICE)3 acusa un valor ms
os oo TI * t~j m ' elevado para Chile que para Mxico o Brasil, indican-
do con ello que los cambios de la estructura producti-
va fueron bastante ms radicales en el primer caso.
CN oo tf Tf oo m -*j- Argentina y Colombia, por su lado, aparecen en una
rn o\ os t-^ en so t~^
m Tl m >> C-l rn posicin intermedia (cuadro 6).
o) m Ti so oo TI m Brasil logr preservar, en mayor medida que los
restantes pases considerados, aquellos sectores
<_)
metalmecnico y de bienes de capital que hacen uso
Os Ti M Os Ti 00 ms intensivo de ingeniera nacional y son fuentes muy
importantes de desarrollo de la capacidad tecnolgica
"O local (cuadro 6). En Chile, en cambio, estos sectores
SO Os tN I-; (-; 00 Cj
<N (^ T 00 T sufrieron un claro retroceso y uno algo menor pero
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^ o tambin significativo se dio en Argentina (el nico pas
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qinoooNTtoo que al comienzo del perodo 1974-1994 exhiba un
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complejo metalmecnico del mismo nivel de desarro-

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1 llo que el brasileo). En este sentido parecera que
incluso dentro de un proceso de reestructuracin con
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.y N tacin de los recursos naturales y al retorno a las ven-
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El ICE es un indicador elaborado por la Organizacin de las Na-
ciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) para medir la
o
(si
intensidad de los cambios en las estructuras industriales. Su clculo
e NM se basa en las variaciones del peso relativo de cada sector entre un
ao base y un ao final, dentro del valor agregado industrial total
a o u g S de un pas. Por lo tanto no mide la direccin de un cambio deter-
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3 "3 minado (es decir, no indica si una estructura evolucion hacia los

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J .tT
commodities industriales o hacia la metalmecnica, sino la dimen-
sin de las modificaciones ocurridas).

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
62 REVISTA DE LA CEPAL
ferencias entre los diversos aparatos productivos na-
cionales, y que Brasil ha preservado ms que otros pa-
ses de la regin su acervo histrico de industrias con
alto contenido de ingeniera y sus capacidades tecno-
lgicas acumuladas.
Tambin los indicadores del sector externo ponen
de relieve importantes diferencias entre pases. As, el
anlisis de los coeficientes de importacin nos seala
algunos puntos de importancia (cuadro 7). Por un lado,
en Chile y Mxico los coeficientes de exportacin y
los de importacin experimentaron un fuerte incremen-
to en el curso del perodo indicado.4 Por otro lado,
Argentina, Brasil y Colombia nos enfrentan con tres
situaciones diferentes. En Argentina, el aumento ms
relevante fue el de los coeficientes de importacin;
Brasil, en cambio, logr un alza significativa del co-
eficiente de exportacin, sin que sus importaciones
aumentaran de manera importante. Y, por ltimo,
Colombia alcanz un incremento algo menor de su
capacidad exportadora acompaado de un alza del
coeficiente de importaciones, que ya era relativamen-
te alto al comienzo del perodo considerado. Con todo
esto, el balance comercial del sector manufacturero de
cada pas experiment suertes diferentes: pas de po-
sitivo a negativo en Argentina y Chile, alcanz un
IV
Rasgos mesoeconomicos y microeconmicos
del nuevo escenario de organizacin industrial
Hasta aqu hemos examinado el proceso de reestruc-
turacin industrial de Amrica Latina en los aos
ochenta en un nivel relativamente alto de agregacin,
mostrando que ha habido un marcado cambio en la
composicin del producto manufacturero como conse-
cuencia de las polticas de estabilizacin macroecon-
mica y de reforma estructural. Las industrias procesa-
doras de materias primas han alcanzado un xito ma-
yor que aqullas otras que hacen uso intensivo de mano
de obra o de servicios de ingeniera y, en consecuen-
4
En realidad tambin se puede apreciar diferencias entre estos dos
pases en lo siguiente: mientras Chile orienta su esfuerzo exportador
hacia los alimentos y los commodities industriales, Mxico lo hace
ms bien hacia los automviles y los productos electrnicos. Sin
embargo, en los dos casos los principales aumentos de importacio-
nes se concentran en la metalmecnica.
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 * DICIEMBRE 1096
notable supervit en Brasil, y empeor en Colombia y
ms aun en Mxico.
Para poder explicar estos comportamientos dife-
rentes hay que tener en cuenta un conjunto de factores
estructurales, macroeconomicos e institucionales (vase
Bielchowsky y Stumpo, 1996). Es muy probable que
el mayor nivel de complejidad alcanzado por los sec-
tores metalmecnicos, el tamao del mercado interno
y un mayor grado de proteccin mantenido hasta co-
mienzos de los aos noventa hayan influido fuertemen-
te en el caso de Brasil para que este pas mantuviera
una estructura industrial ms orientada hacia sectores
dinmicos y tecnolgicamente avanzados que los otros
pases de la regin.
De la misma manera, en Chile el caso opues-
to la combinacin de una mayor liberalizacin co-
mercial con una creciente apreciacin cambiaria, un
mercado interno relativamente pequeo, la ausencia de
mercados regionales cercanos de cierta magnitud, la
falta de polticas industriales para los productores de
bienes de capital y la disponibilidad de abundantes
recursos naturales explotables en el corto y mediano
plazo, condujo a un proceso de desindustrializacin y
a que la produccin se orientara hacia los commodities
industriales basados en recursos naturales.
cia, han ganado participacin relativa en el producto
industrial. Las ramas textil, del calzado y metalmecni-
ca agrupan a las actividades que ms han sufrido el im-
pacto de la liberalizacin comercial y de la desregu-
lacin de la economa, y han visto contraerse significa-
tivamente su volumen de produccin y nivel de em-
pleo. La tasa de mortalidad empresaria en dichos sec-
tores ha sido anormalmente alta, particularmente en-
tre firmas pequeas y medianas de origen familiar,
como veremos a lo largo de esta seccin.
Como dijramos en los prrafos introductorios de
este artculo, el proceso de reestructuracin socioeco-
nmica de los aos ochenta puede examinarse a nivel
macroeconmico pero tambin en un plano mucho ms
desagregado, atendiendo a los cambios que han ido
ocurriendo en la estructura y comportamiento de ramas
 REVISTA DE LA CEPAL
enteras de actividad, o aun en el planeamiento y la or-
ganizacin del trabajo de empresas particulares. His-
torias de xito y fracaso, de adaptacin adecuada o
inadecuada al nuevo 'modelo de regulacin' de la acti-
vidad productiva, pueden ser relatadas en estos diver-
sos planos. Surge entonces la necesidad de que exista
coherencia entre la interpretacin macro, meso y
microeconmica de lo ocurrido durante el proceso de
transicin al nuevo rgimen de polticas pblicas de los
aos noventa. En esta seccin nos ocuparemos de la
'lectura' meso y microeconmica de los hechos obser-
vados.
A fin de proseguir hacia estos planos ms desa-
gregados de anlisis econmico hemos elegido dos
temas particulares en torno a los cuales presentaremos
nuestra argumentacin. Primero, los programas de es-
tabilizacin macroeconmica y reforma estructural
estn lejos de haber sido neutrales en relacin a firmas
de distinto tipo, lo que se observa al comparar su im-
pacto sobre las pequeas y medianas empresas de ca-
rcter familiar, por un lado, con su efecto sobre los
conglomerados de capital local y las subsidiarias lo-
cales de empresas trans nacionales, por otro. A raz del
sesgo de estos programas en contra de la produccin
pblica y tambin por su impacto diferenciado sobre
el acceso de las empresas a los mercados de factores
(particularmente el de capital), los cambios en el rgi-
men global de polticas pblicas han sido de hecho un
fuerte mecanismo selectivo no neutral que ha favore-
cido la concentracin econmica en los pases de la
regin. Segundo, las modificaciones recientes en la
organizacin del trabajo a nivel de planta fabril indi-
vidual estn teniendo un fuerte sesgo ahorrador de
mano de obra, lo que est afectando tanto el tamao
como la composicin de la fuerza de trabajo emplea-
da. En otros trminos, los programas de estabilizacin
macroeconmica y reforma estructural han favorecido
la concentracin econmica y deteriorado la capacidad
de las economas de la regin para absorber mano de
obra en el mbito de la produccin manufacturera.
Consideraremos a continuacin ambos temas.
1. El cambiante rol de las PYME, las empresas trans-
nacionales y los grandes conglomerados de
capital local en la produccin manufacturera
Las empresas industriales normalmente pertenecen a
uno de cuatro colectivos bien diferenciados: i) las pe-
queas y medianas empresas (PYME), muchas de ellas
de propiedad familiar; ii) las grandes empresas y los
conglomerados de capital local; iii) las subsidiarias
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA * JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 * DICIEMBRE 1996
63
locales de empresas transnacionales, y iv) las empre-
sas pblicas. Entre estos grupos existen grandes dife-
rencias en los modelos de organizacin del trabajo, en
la densidad de capital, en el acceso a los mercados de
factores (particularmente al de capital de largo plazo)
y en las capacidades tecnolgicas entre otros. Los re-
cientes cambios en el rgimen global de polticas p-
blicas estn lejos de haber sido neutrales en su impac-
to sobre estos colectivos, lo que ha desencadenado una
significativa concentracin econmica en el mbito de
la produccin manufacturera.
Pensemos en el primer grupo, el vasto universo
de las PYME, muchas de ellas de estructura y propie-
dad an familiar, fuertemente representadas en la pro-
duccin de bienes como calzado, mquinas herramien-
tas, muebles o vestuario. En todos estos sectores se
observ una elevada tasa de mortalidad empresaria en
los aos ochenta como consecuencia, primero, de la
severa contraccin de la demanda interna que sigui a
los programas de estabilizacin macroeconmica y,
posteriormente, por las dificultades que este grupo de
empresas ha tenido para adaptarse a la apertura de la
economa y a un rgimen competitivo ms riguroso,
disciplinado por la competencia externa. A las PYME les
ha sido ms difcil acceder a los mercados de capital
por su carencia de garantas bancarias aceptables, y a
los mercados de tecnologa por su proverbial falta de
informacin. Su percepcin de la naturaleza de los
cambios en el rgimen global de polticas pblicas ha
sido sumamente imperfecta y tambin sus esfuerzos de
adaptacin al nuevo modelo de organizacin industrial
(Mizala, 1992; Boscherini y Yogel, 1996). Por tener
como punto de partida procesos productivos y diseos
de productos anticuados, as como plantas fabriles que
an mantienen mucho de la organizacin del trabajo
anterior a la reciente revolucin de la 'manufactura fle-
xible', y una estructura empresarial y de gestin de cor-
te familiar que ha tenido dificultad para asimilar las
complejidades de los principios organizativos de 'jus-
to a tiempo' y de 'calidad total', a muchas de las PYME
les ha sido imposible sobrevivir en la atmsfera mu-
cho ms competitiva de los aos noventa (Castillo, Dini
y Maggi, 1996; Kosacoff, 1993). Las adquisiciones y
compras de empresas, las fusiones forzadas y una alta
tasa de quiebras muestran que en dichas industrias mu-
chas veces hasta la mitad de las empresas se ha visto
obligada a abandonar el mercado.
De las que sobrevivieron, muchas lo hicieron sim-
plemente porque modificaron de manera significativa
la naturaleza de sus operaciones, dando preeminencia
a las actividades financieras y especulativas y aban-
64 REVISTA DE LA CEPAL
donando en parte su preocupacin por lo ingenieril y
productivo (Mizala, 1992). Otros, en cambio, lo logra-
ron transformndose en subcontratistas de grandes fir-
mas transnacionales (Posthuma, 1995) o mantenindo-
se aislados en pequeos nichos de mercado. Slo unos
pocos lo hicieron invirtiendo y mejorando significativa-
mente sus instalaciones y sus capacidades tecnolgi-
cas, readiestrando su fuerza de trabajo y cambiando de
manera profunda sus principios de gestin y adminis-
tracin empresaria. En los aos noventa, las firmas ms
dinmicas han aumentado las compras de equipos ex-
tranjeros y la obtencin de licencias internacionales
para nuevos productos y procesos productivos, y han
ido adoptando gradualmente modalidades de arrenda-
miento con promesa de compraventa (leasing) u obte-
niendo franquicias (franchising) otorgadas por grandes
cadenas transnacionales.
El segundo grupo, el de los grandes conglomera-
dos de capital nacional involucrados en las industrias
procesadoras de recursos naturales (celulosa y papel,
aceites vegetales, hierro y acero, productos petroqumi-
cos) logr, a diferencia de las PYME, un avance especta-
cular dentro de la escena productiva de la regin (Bi-
sang, 1996). En aos recientes ha aparecido un gran
nmero de nuevas plantas fabriles con alta densidad de
capital y tecnologas muy cercanas a las ms avanza-
das del mbito internacional, gran parte de las cuales
son de propiedad de estos conglomerados. Ellas han
contado con generosos subsidios fiscales y otras for-
mas de apoyo pblico (Bisang, Burachik y Katz, 1995),
especialmente en Argentina y Brasil. Como explicamos
en nuestra seccin anterior, muchas de estas plantas
fueron originalmente pensadas para satisfacer la de-
manda interna de dichos pases, aunque no as en el
caso de Chile (Daz, 1996; Stumpo, 1995); posterior-
mente ellas debieron reprogramar su estrategia opera-
tiva y volcarse a la exportacin cuando el mercado
interno se contrajo a raz de los programas de estabi-
lizacin macroeconmica y la capacidad instalada re-
sult redundante frente a un mercado interno disminui-
do a veces hasta la mitad de lo previsto. En fechas ms
recientes, muchos de estos grandes conglomerados de
capital nacional han establecido acuerdos y alianzas
estratgicas con casas bancarias transnacionales y con
subcontratistas o firmas de ingeniera del exterior a fin
de participar en los programas de privatizacin empren-
didos como parte de la estrategia global de desarrollo
de distintos pases de la regin; su poder de mercado
ha aumentado an ms en la escena productiva local a
raz de estos acuerdos de asociacin.
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA * JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 DICIEMBRE 1996
El tercer grupo de empresas que reclama atencin
es el de las subsidiarias locales de firmas transnacio-
nales, dedicadas principalmente a la fabricacin de
alimentos, automviles, productos petroqumicos y
medicamentos. El flujo de inversin extranjera directa
hacia el sector industrial latinoamericano baj signi-
ficativamente en los aos ochenta, poca en que diver-
sas firmas transnacionales decidieron dejar los merca-
dos de Argentina, Chile y Colombia y algo menos
el de Brasil ante la contraccin de la demanda in-
terna y el clima de turbulencia econmica y social. A
fines de ese decenio y principios de los noventa algu-
nas de estas firmas buscaron regresar a dichos pases.
Este retorno, sin embargo, muchas veces ha sido parte
de una estrategia globalizada de funcionamiento trans-
nacional y no ha obedecido ya a la perspectiva de abas-
tecer casi exclusivamente el mercado local de los pa-
ses receptores. Dados los avances en programas de
integracin regional como el Mercosur o el Tratado de
Libre Comercio de Norteamrica (TLCN O Nafta), esas
empresas han dado un carcter ms permanente a sus
estrategias de operacin globalizada y sus directorios
han buscado nuevas formas de organizacin para adap-
tarse a ellas. La privatizacin de activos del sector
pblico y la compra a precios de descarte de los certi-
ficados de la deuda en los mercados secundarios de
dichos valores brindaron amplias oportunidades para
que empresas transnacionales viejas y nuevas amplia-
ran sus intereses en la regin, aumentando su partici-
pacin relativa en el PIB.
El cuarto y ltimo grupo es el de las grandes
empresas del Estado que han tenido a lo largo de los
aos un rol protagnico en la explotacin petrolera, la
siderurgia, la minera y otros campos. Muchas de es-
tas empresas fueron el eje de los procesos de privati-
zacin llevados a cabo en aos recientes en la regin.
En muchos casos tales privatizaciones se efectuaron
primordialmente por razones fiscales de corto plazo
con el propsito de allegar recursos a las arcas guber-
namentales. En otros quizs los menos el objeti-
vo fue ms bien el de mejorar la eficiencia mi-
croeconmica del aparato productivo, saliendo de es-
cenarios de monopolio y buscando, mediante el frac-
cionamiento de esas empresas, nuevas formas de com-
petencia destinadas a favorecer al usuario final de ser-
vicios. Diversos ejemplos de esta ndole pueden encon-
trarse, entre otros campos, en la generacin y distri-
bucin de energa y en las telecomunicaciones, siendo
Chile quizs el pas que ms ha avanzado en esa di-
reccin. Es difcil efectuar un balance final acerca del
 REVISTA DE L A C E P A L
xito o fracaso de lo ocurrido en esta materia, pero lo
cierto es que las grandes firmas estatales han perdido
considerable presencia en la regin, y su participacin
relativa en el PIB manufacturero y en el global ha ca-
do de manera significativa.
En los aos noventa cada uno de estos cuatro
grandes grupos empresarios ha debido enfrentar dis-
tintos tipos de desafos y nuevas oportunidades ante el
cambio en el rgimen global de polticas pblicas. Su
capacidad de adaptacin al nuevo conjunto de reglas
del juego ha sido muy diversa, de modo que sus re-
sultados exhiben notables diferencias. Tanto las empre-
sas pequeas y medianas, muchas de ellas de propie-
dad y organizacin familiar, como las grandes empre-
sas pblicas han perdido considerable terreno en la
regin, lo que ha derivado en un fuerte aumento de la
concentracin econmica tanto sectorial como dentro
del conjunto de la actividad econmica global de cada
sociedad. As, a mediados de los aos noventa el 30%
o ms del producto industrial de cada uno de los pa-
ses de la regin est controlado por algo as como una
veintena de grandes empresas, ya sea conglomerados
de capital nacional o subsidiarias de firmas transnacio-
nales (Paredes y Snchez, 1996; Bisang, 1996; Obst-
chatko, 1996).
2. El sesgo ahorrador de factores que tienen los
cambios recientes en la estructura productiva
y la organizacin de la produccin a nivel de
la empresa
El proceso de reestructuracin industrial que hasta aqu
hemos venido examinando ha tenido lugar en contex-
tos macroeconmicos sumamente inestables y en me-
dio de gran turbulencia social. Uno de los rasgos cen-
trales de dicho proceso ha sido la fuerte contraccin
de la inversin bruta, tanto privada como pblica. Sin
embargo, la tasa de inversin en sectores particulares
de la industria por ejemplo, en las ramas procesa-
doras de recursos naturales se ha mantenido signifi-
cativamente alta, incluso cuando ha cado la inversin
global. Debemos suponer, por lo tanto, que el peso rela-
tivo de las ramas productivas que hacen uso intensivo
de capital ha aumentado considerablemente dentro de
cada economa, en tanto que el de las ramas relativa-
mente intensivas en el uso de mano de obra o de co-
nocimientos tecnolgicos y servicios de ingeniera ha
cado de manera significativa.
Las nuevas plantas procesadoras de recursos na-
turales requieren poca gente. Por lo general son alta-
mente automatizadas, su ritmo de trabajo est dado por
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 DICIEMBRE 1996
65
los subprocesos bsicos empleados y no por la orga-
nizacin del trabajo fabril, el conjunto de bienes que
producen es muy estandarizado, no requieren de gran
trabajo ingenieril en diseo de productos y prctica-
mente no utilizan mano de obra de baja calificacin
(Obstchatko, 1996).
Por otro lado, la reestructuracin del aparato pro-
ductivo en las ramas industriales que hacen uso inten-
sivo de mano de obra, o de servicios de ingeniera y
de organizacin y mtodos de trabajo, como las de
calzado, vestuario, textiles, mquinas herramientas y
equipos agrcolas, ha desembocado en una fuerte re-
duccin del empleo administrativo, as como tambin
de los operarios y tcnicos de planta. A medida que
las empresas han ido avanzando hacia una menor in-
tegracin vertical en sus procesos productivos, hacia
la subcontratacin a terceros de partes, componentes
y servicios, y hacia la incorporacin de un mayor con-
tenido unitario de importaciones en sus productos fi-
nales, el efecto ahorrador de mano de obra ha resulta-
do ms visible. Estos procesos llevaron a introducir una
infinidad de cambios tecnolgicos 'desncorporados'
que ahorran mano de obra. Muchas firmas han com-
probado que pueden producir el mismo producto, o
quizs ms, con la mitad o aun un tercio de la mano
de obra empleada antes. La productividad laboral ha
crecido significativamente, en tanto que el desempleo
estructural ha comenzado a ser una preocupacin cen-
tral de diversos pases de la regin, entre ellos Argen-
tina y Brasil (Katz, ed., 1996). En muchos de los pa-
ses esto ha ocurrido conjuntamente con un fuerte de-
bilitamiento de la estructura sindical, en el marco de
un cambio radical en las relaciones laborales y el com-
portamiento de las instituciones prototpicas del mer-
cado de trabajo. El despido simplificado y las formas
flexibles de contratacin han experimentado un fuerte
avance respecto de una o dos dcadas atrs.
Desde una perspectiva general, podemos pensar
que los empresarios se agrupan en tres grandes cate-
goras, segn su reaccin frente a la reestructuracin
de sus plantas fabriles y de sus estrategias de largo
plazo (Kosacoff, 1993). Estn, por un lado, aquellas
firmas 'proactivas' en las que la adaptacin al nuevo
conjunto de reglas del juego ha significado, entre otras
cosas, nuevas inversiones fsicas, la expansin de la
capacidad instalada, cambios en la gama y la natura-
leza de los productos fabricados, readiestramiento del
personal y cambios en las relaciones sindicales. Ade-
ms de las industrias procesadoras de recursos natura-
les, a las que ya hemos hecho mencin anteriormente,
debemos incluir en este grupo a la industria automo-
66 REVISTA DE LA C E P A L
triz, particularmente la de Mxico y en menor medida
las de Brasil y Argentina (Shaiken y Mankita, 1995).
Una segunda categora, bastante significativa,
abarca las empresas que han adoptado una actitud
defensiva frente a los hechos y que han concentrado
su respuesta en el ahorro relativo de mano de obra
mediante la introduccin de mltiples cambios tecno-
lgicos 'desincorporados' en la organizacin del tra-
bajo (Kosacoff, 1996). En esta categora y en la ante-
rior la relacin capital/trabajo ha crecido significati-
vamente mucho ms en la primera que en la segun-
da y tambin lo ha hecho la productividad laboral.
El reemplazo de trabajo por capital y los cambios tec-
nolgicos que ahorran mano de obra han desempea-
do un papel importante en ambos tipos de situaciones
(Katz, ed., 1996).
Existe, sin duda, una tercera categora de empre-
sas, sumamente significativa en nmero, cuya adapta-
cin a las nuevas circunstancias ha sido mnima o ni
siquiera se ha intentado; en ella la tasa de mortalidad
empresaria es y seguir siendo sumamente elevada. La
inercia, la imperfecta informacin, la dificultad de
acceso a los mercados de factores (particularmente al
crdito de largo plazo) y de tecnologa aparecen como
los principales motivos de estas situaciones. Dado el
V
La brecha relativa de productividad
En esta seccin se intenta explorar el tema de la bre-
cha relativa de productividad que separa a la regin de
la frontera tecnolgica internacional.
Una alternativa para estudiar esos procesos de
convergencia pasa por formular un modelo de creci-
miento estructural y, a partir de l, estimar una versin
reducida para las variables exgenas. Este procedi-
miento, que ha sido tpicamente utilizado en los estu-
dios empricos sobre las llamadas nuevas teoras de cre-
cimiento endgeno, supone que el investigador cono-
ce el 'verdadero modelo' y, por ende, que no incurre
en sesgos de especificacin.
Otra alternativa es la de examinar el problema a
partir del estudio de las propiedades estocsticas de las
series de tiempo involucradas, y luego establecer un
marco interpretativo para los hallazgos obtenidos; este
enfoque tiene la ventaja de que exime al investigador
de formular un modelo causal a priori, y adems ha
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 DICIEMBRE 1996
gran nmero de empresas en esta categora, es fcil
comprender por qu la heterogeneidad estructural ha
ido en aumento en los diversos pases, y por qu un
amplio sector de la comunidad siente que las nuevas
polticas macroeconmicas amenazan su superviven-
cia.
En resumen, en la regin ha habido una transicin
incompleta e imperfecta a un nuevo modelo de orga-
nizacin social de la produccin, en el cual la concen-
tracin econmica es mayor que en el pasado inme-
diato y en el que se generan pocas nuevas oportunida-
des de empleo. La productividad laboral ha experimen-
tado avances muy significativos en diversas ramas de
la industria, pero la heterogeneidad estructural hace que
las mejoras no sean generalizadas ni involucren a la
totalidad de la fuerza de trabajo. Todo esto est ocu-
rriendo en una estructura industrial que de partida es-
taba muy rezagada respecto de los estndares interna-
cionales de productividad laboral. Cabe esperar que la
dinmica hasta aqu descrita evolucione y que con el
tiempo se cierre la brecha relativa que separa a los
pases latinoamericanos de la frontera tecnolgica in-
ternacional. Y, si esto sucediera en trminos agrega-
dos, qu diferencias entre industrias podran aparecer?
Examinaremos este tema en nuestra prxima seccin.
mostrado capacidades predictivas superiores a las
aproximaciones ms convencionales (Dickey y Fuller,
1979; Doornik y Hendry, 1994).
Si se sigue este ltimo camino, luego de estudiar
el grado de integracin de las series e identificar su
proceso estocstico generador, se busca una presenta-
cin estacionaria de ellas y mediante sendas estimacio-
nes por mnimos cuadrados recursivos, junto con Tests
de Chow secuenciales, se procede a identificar quie-
bres estructurales tanto en los niveles como en las ten-
dencias de cada serie.
Esta metodologa fue la que se aplic aqu a la
productividad laboral de Amrica Latina y de Estados
Unidos en los rubros siguientes: total manufacturero;
alimentos, bebidas y tabaco; commodities industriales;
maquinaria y equipos, e industrias tradicionales. Las
pruebas del orden de integracin de las series se basa-
ron en Tests de Dickey-Fuller aumentados con rezagos
 REVISTA DE LA C E P A L
variables para cada serie y una tendencia determins-
tica. En ninguno de los casos se pudo rechazar la hip-
tesis nula de que las series son integradas de orden uno.
Se trabaj entonces en trminos de tasas de crecimiento
de la productividad laboral. Los resultados que surgen
de estimar el modelo 1 se presentan en los apartados
que siguen.
Modelo 1
Dln(Q/L)ijt= a+prrend+tfbJ Yfi^+SjD^rendiJ+e^
donde:
i - sector.
j = regin (Amrica Latina o Estados Unidos).
Djjh - variable muda que toma el valor 0 o 1 segn
exista evidencia o no de cambio estructural
en el perodo h.
K = nmero de posibles cambios estructurales
identificados.
eijt = N(0,C2).
1. Cerrando la brecha o perdiendo terreno rela-
tivo? La experiencia de los aos setenta,
ochenta y noventa
En el grfico 1 se muestran los resultados obtenidos
para el total de la industria manufacturera al comparar
la productividad laboral de Amrica Latina con la de
Estados Unidos entre 1975 y 1995. En el segmento
superior izquierdo del grfico aparecen los logaritmos
de la productividad laboral en las dos regiones; en el
segmento superior derecho se muestran las mismas se-
ries, pero traslapadas de manera de ajustar las medias
de las series, simulando de esta manera condiciones ini-
ciales idnticas;finalmente,en el segmento inferior se
muestra la evolucin de las tasas de crecimiento de la
productividad y se identifican las discontinuidades de
cada serie.
En trminos generales, Amrica Latina tena ha-
cia 1970 una productividad laboral industrial que era
tan slo un 26.5% de la estadounidense. Se inici lue-
go un proceso de convergencia que coincidi con la
crisis petrolera y con una cada absoluta de la produc-
tividad estadounidense que se mantuvo hasta 1983. La
regin, entre tanto, sigui creciendo a un ritmo cerca-
no al 2% anual, sin acusar los efectos adversos de la
crisis del petrleo; esto es propio de economas cerra-
das en las cuales el Estado, a travs del control de la
divisa, acta para amortiguar la volatilidad de los pre-
cios externos, muchas veces financindose con el
impuesto inflacionario.
LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
60 DICIEMBRE 1996
67
El proceso de convergencia se detuvo luego, al
recuperar Estados Unidos un mayor ritmo de creci-
miento a mediados de los aos ochenta. Y aunque la
regin tambin se recobr un tanto con el aflojamien-
to de la restriccin externa (fruto de la crisis de la
deuda) y los cambios estructurales de comienzos de los
aos noventa, este hecho ha tenido efectos transitorios
ms que permanentes en la tasa de crecimiento de la
productividad latinoamericana: ha habido ms bien un
salto "de una vez" que acerca el nivel de la regin a la
frontera internacional pero que no se sostiene en el
tiempo. Como resultado, alfinaldel perodo 1974-1994
la convergencia era casi insignificante, y la producti-
vidad latinoamericana todava se ubicaba a un 27.2%
de la estadounidense.
2. Productividad diferencial por grandes grupos
de sectores
En esta seccin se analizan las diferencias sectoriales
de productividad laboral entre Amrica Latina y Esta-
dos Unidos. El grfico 2 muestra el comportamiento
de las industrias de alimentos, bebidas y tabaco. Se-
gn se aprecia, en Amrica Latina este sector exhibe
una gran estabilidad (su productividad crece a menos
de 2% anual en 1970-1994). En Estados Unidos en
cambio acusa el fuerte impacto de la crisis de media-
dos de los aos setenta, cuando el crecimiento de la
productividad se desacelera en seis puntos porcentua-
les; la situacin se revierte de nuevo a partir de 1983,
pero a tasas cada vez menores, hasta alcanzar niveles
cercanos al 3% anual hacia 1994. Este patrn permite
reproducir un proceso de convergencia similar al de la
industria en su conjunto, con una brecha que se cierra
a partir de 1974 y que se abre consistentemente a par-
tir de la segunda mitad de los aos ochenta. Como
resultado neto, la productividad latinoamericana en este
sector se mantiene estabilizada en un 22% de la pro-
ductividad estadounidense.
Por otro lado, el sector de las industrias tradicio-
nales (textil, de vestuario y de calzado) crece a lo lar-
go de 1970-1994 a unritmoalgo inferior al 2% anual.
Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con el caso
anterior, la productividad de estas industrias a comien-
zos de la dcada de 1990 tiene un vuelco positivo que
no puede mantener, terminando el perodo de anlisis
con una tendencia a la baja. Estados Unidos, en cam-
bio, reacciona a los fuertes efectos de la recesin de
los aos setenta con una cada de seis puntos porcen-
tuales en la tasa de crecimiento (y una baja de la pro-
ductividad); sin embargo, su sector tradicional se re-
68 REVISTA DE LA C E P A L 60 DICIEMBRE 1996

GRFICO 1
Amrica Latina y Estados Unidos: Productividad laboral en el
conjunto de la Industria manufacturera entre 1970 y 1994

1975 1980 1985 1990 1995 1975 1980 1985 1990 1995
.12 Tasa de crecimiento de largo pl IZO
I
.

4
.09
1

.06 \
/
1

a
1 1

.03
i / \
.

0 \ -/- \

-.03 i

1975 1980 1985 1990 1995

En Amrica Latina. En Estados Unidos . .
Fuente: Elaboracin propia.

Amrica Latina y Estados Unidos: Productividad laboral en el sector

de alimentos, bebidas y tabaco, entre 1970 y 1994

Logaritmo natural
-2

-2.5

-3

-3.5

-4

-4.5 i -4.4
1975 1980 1985 1990 1995 1975 1980 1985 1990 1995
Tasa de crecimiento de largo plazo de la productividad laboral
.08

.06

.04

.02

-.02
1975 1980 1985 1990 1995
En Amrica Latina. En Estados Unidos __
Fuente: Elaboracin propia.

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
 REVISTA DE LA C E P A L 60 DICIEMBRE 1996
69

GRFICO 3
Amrica Latina y Estados Unidos: Productividad laboral en el
sector de las industrias tradicionales, entre 1970 y 1994

Logaritmo natural
-2.4
-2.8 -4
-3.2
-4.2
-3.6
4.4
-4
-4.4 -4.6 r-

-4.8 j -4.8
1975 1980 1985 1990 1995 1975 1980 1985 1990 1995
12 Tasa de crecimiento de largo plazo
08

04 " \"
i "-""""" /

0 ' r~ " ~
\.--""~"
04

08 ,
1975 1980 1985 1990 1995
En Amrica Latina. En Estados Unidos . .
Fuente: Elaboracin propia.

cupera mucho ms rpido que las industrias de alimen-
tos, bebidas y tabaco, que permanecen estancadas por
mayor tiempo. Esto hace que la convergencia sea
mucho menos dbil, y que como resultado el sector
sufra en Amrica Latina un retroceso relativofrentea
Estados Unidos, pasando de una eficiencia relativa5 de
27.5% a una de 22.5% (grfico 3).
Por lo dems, en el sector de commodities indus-
triales Amrica Latina presenta un comportamiento es-
table a lo largo de todo el perodo, y un crecimiento
en torno al 3% anual. Esta tasa es claramente superior
a la de Estados Unidos (1.5% ), lo que permite un pro-
ceso consistente de convergencia que se refuerza con
la crisis del sector en Estados Unidos desde fines de
los aos setenta hasta comienzos del decenio de 1980.
En este ltimo pas el sector se recupera con un vigo-
roso crecimiento que no logra mantener (tal vez se trata
slo de una recuperacin de capacidad subutilizada) y
se estanca hacia mediados de los aos noventa. En tr-
minos netos, la regin experimenta un cierre consis-
tente de su brecha relativa, al pasar su eficiencia rela-
tiva del 33.3% en 1970 al 45% en 1994 (grfico 4).
5
Entendida como la relacin entre la productividad laboral de
Amrica Latina y la de Estados Unidos.
Finalmente, en el sector metalmecnico y en el de
equipos de transporte la productividad latinoamerica-
na y la estadounidense tienden a converger (grficos
5 y 6); pero como la brecha inicial es mayor en el caso
de los equipos de transporte, la tasa de cierre es ms
alta en la industria automotriz que en la metalmecnica.
Entre los factores que contribuyen al cierre de la bre-
cha est nuevamente el efecto de la crisis de los aos
setenta, que desacelera el crecimiento de la producti-
vidad estadounidense en ocho puntos porcentuales para
ambos sectores, mientras que la productividad de la
regin contina creciendo a su ritmo histrico de 3%
en la industria de equipos de transporte y de 1.7% en
la metalmecnica. Sin embargo, es en esta ltima don-
de se produce un cambio 'permanente' de su produc-
tividad en el primer quinquenio de los aos noventa,
hasta posicionarse por encima de la trayectoria de Es-
tados Unidos logrndose un cierre mayor de la brecha
en este sector.
En resumen, al considerar las variaciones de la
productividad laboral de distintas actividades industria-
les tanto de Amrica Latina en su conjunto como de
Estados Unidos, se observa que entre 1970 y 1974 ha
habido un proceso de convergencia en el sector de
commodities industriales y en el de equipos de
transporte (sobre todo la rama automotriz). Un paso

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
70 REVISTA DE LA CEPAL 60 DICIEMBRE 1996

GRFICO 4
Amrica Latina y Estados Unidos: Productividad laboral en el
conjunto de los commodities Industriales, entre 1970 y 1994

Logaritmo natural

1975 1980 1985 1990 1995 1975 1980 1985 1990 1995
Tasa de crecimiento de largo plazo

1975 1980 1985 1990 1995

En Amrica Latina En Estados Unidos . .

Fuente: Elaboracin propia.

Amrica Latina y Estados Unidos: Productividad laboral en el sector

metalmecnico, entre 1970 y 1994

Logaritmo natural

1975 1980 1985 1990 1995 1975 1980 1985 1990 1995

.09 Tasa de crecimiento de largo plazo

.06

.03

-.03

-.06
1975 1980 1985 1990 1995
En Amrica Latina En Estados Unidos

Fuente: Elaboracin propia.

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
 REVISTA DE LA CEPAL 60 DICIEMBRE 1996 71

GRFICO 6
Amrica Latina y Estados Unidos: Productividad laboral en el
sector de equipos de transporte, entre 1970 y 1994

1975 1980 1985 1990 1995 1975 1980 1985 1990 1995

Tasa de crecimiento de largo plazo

.06
.04
.02
0
-.02
-.04
.1975 1980 1985 1990 1995
En Amrica Latina En Estados Unidos ..

Fuente: Elaboracin propia,

ms atrs, pero no por ello menos importante, se ubi- prdida significativa un ensanchamiento de la bre-
ca el sector metalmecnico, el que ha cerrado su bre- cha en el sector denominado tradicional. El sector
cha relativa en cerca de 28% (cuadro 8). de alimentos, bebidas y tabaco no presenta variacin
En contraste con estos 'xitos', ha habido una al considerar el perodo completo.

CUADRO 8
Amrica Latina y Estados Unidos: Relacin entre la productividad laboral
de una y otro en algunos sectores, 1970 y 1994
(Porcentajes)

Sectores Eficiencia inicial Eficiencia final Variacin porcentual

(1970) (1994) entre 1970 y 1994

De alimentos, bebidas y tabacos 22.3 22.3 _

Industrias tradicionales 27.5 22.5 -18
De commodities industriales 33.3 45.0 35
Metalmecnico 22.3 28.6 28
De equipos de transporte 16.5 23.4 42

Fuente: Elaboracin propia.

LA TRANSFORMACIN DEL DESARROLLO INDUSTRIAL DE AMERICA LATINA JOSE MIGUEL BENAVENTE Y OTROS
72 REVISTA DE LA CEPAL
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