278 Captulo 9.

del ail al consenso de washington

Seccin V
Poltica social, bienestar
y desarrollo humano
El envejecimiento del pas tiene
consecuencias claras en la
salud de sus habitantes y, por
ende, en las necesidades de sus
sistemas de salud. Las mujeres
reciben en promedio menos
ingresos que los hombres en su
vida laboral, y llegan a la vejez
con desventajas econmicas y
sociales que las vuelven ms
vulnerables

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 279

 No podemos resolver problemas pensando
de la misma manera que cuando los creamos
Albert Einstein

280 Captulo 9. del ail al consenso de washington

seccin v
Introduccin
H
ace 20 aos el paradigma de desa-
rrollo humano propuso una nueva
forma de entender el desarrollo. Su
argumentacin se bas en la premisa que la
principal riqueza de una nacin est en su gente. Esta
forma de entender el desarrollo se correspon-
de con la experiencia de muchos pases que al
no contar con recursos naturales, un flujo ex-
traordinario de recursos u otros medios que les
permitieran alcanzar el desarrollo econmico,
invirtieron intensivamente en ampliar las capa-
cidades de la gente y crear oportunidades para
su pleno aprovechamiento.
Qu hicieron estos pases para avanzar
en un entorno aparentemente desfavorable?
Hicieron que la poltica social dejara de tener
un rol subsidiario y pasara a jugar un papel
protagnico en las estrategias de desarrollo.
En lugar de darle prioridad a los objetivos
econmicos sobre los sociales, brindaron a
ambos una similar jerarqua y los interrela-
cionaron. En otras palabras, estas sociedades
comprendieron que el principio para alcanzar
mayores niveles de bienestar reside en la po-
ltica social.
En esta parte del Informe se analiza el
camino recorrido por El Salvador en materia
social. En primera instancia se realiza una ra- La historia de
diografa de las principales apuestas en mate- los ltimos 60
ria social que ha hecho el pas a lo largo de 60 aos demuestra
aos. Se analizan los beneficios que han ob- que las distintas
tenido los salvadoreos de la apuesta univer- intervenciones y
salista del perodo comprendido entre 1960 y reformas sociales, si
1980, as como de la poltica social focalizada bien han mejorado
que se viene implementando desde 1989 has- la calidad de vida de
ta la fecha. Del anlisis se concluye que en la muchos, estn lejos
prctica, ninguno de los enfoques utilizados de haber conducido
ha sido capaz de llevar al pas a constituirse al alto desarrollo
en una nacin de alto desarrollo humano. De humano de todos
ah la necesidad de construir una nueva arqui- los salvadoreos
tectura de poltica social.
Para orientar el modelo al que debe as-
pirar la sociedad salvadorea, se realiza un
acercamiento a dos experiencias exitosas de
poltica social: la de los pases nrdicos y la
de Singapur. Aqu se hace una radiografa de
estos dos paradigmas de poltica social y sus
intervenciones clave. La experiencia de estos
pases muestra que los logros econmicos son
posibles en la medida en que exista una apues-
ta clara por desarrollar las capacidades de la
gente. De ah el papel central que tiene la pol-
tica social para llenar vacos histricos y para
dar oportunidades a las nuevas generaciones.
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 281
 Por ltimo, la revisin de estas experien-
cias deja lecciones importantes para El Salva-
dor. La primera de ellas es que en materia de
poltica social no hay una receta nica para
todos los pases: el secreto no consiste en im-
portar buenos modelos, sino en construir
uno propio tomando en cuenta el contexto,
especificidades y cultura del pas. La segunda
es que alcanzar niveles de bienestar altos es
posible incluso partiendo de situaciones de
pobreza generalizada; sin embargo, es indis-
pensable hacer un esfuerzo como sociedad
282 seccin V. introduccin
para vencer al subdesarrollo. La tercera, que
la poltica social y la poltica econmica son
dos realidades inseparables, es decir, que el
bienestar humano no solo depende de una
poltica social activa, sino de un ambiente
econmico propicio para el desarrollo de las
capacidades y oportunidades. Por ltimo, la
poltica social debe estar en el centro de todos
los esfuerzos gubernamentales, lo cual implica
hacer un ejercicio serio de conceptualizacin
y definir claramente su alcance, cobertura y
mecanismos de financiamiento.
seccin V // captulo 11
Sesenta aos de polticas sociales
en El Salvador
La poltica social de El Salvador requiere una
nueva arquitectura. La historia de los ltimos 60
aos demuestra que las distintas intervenciones
y reformas sociales, si bien han mejorado la ca-
lidad de vida de muchos, estn lejos de haber
conducido al alto desarrollo humano de todos
los salvadoreos. No lo han conseguido las re-
formas sociales llevadas a cabo desde princi-
pios de los noventa hasta la fecha, cuyo nfasis
ha sido la focalizacin de los recursos pblicos
en las poblaciones ms necesitadas. Tampoco
lo consiguieron las reformas de la dcada de
los cincuenta, cuyo objetivo era universalizar el
acceso a los servicios bsicos en un intento por
hacer realidad el contrato social plasmado en la
Constitucin de la Repblica (1950).
Como se mostrar a continuacin, el ac-
ceso a la proteccin social hacia mediados del
siglo xx se caracteriz por ser excluyente y
segmentado: beneficiaba, casi en su totalidad,
a grupos de reas urbanas. A inicios de los
noventa se dio un giro en la manera de ha-
cer poltica social, con lo cual se favoreci el
principio de seleccin para atender a quienes
tcnicamente se definan como ms pobres.
Este captulo se desarrolla en tres partes:
la primera presenta el paradigma de la poltica
social desde 1950 hasta 1980, y revisa las inter-
venciones de poltica y sus resultados en cinco
reas bsicas para el bienestar de las personas, a
saber: salud, educacin, vivienda, empleo y se-
guridad social. El mismo esquema se utiliza en
la segunda parte, que presenta el perodo com-
prendido desde 1990 hasta la fecha. Por ltimo,
se realiza un balance de los resultados de 60
aos de polticas sociales en El Salvador.
Poltica social universal
con sesgo urbano:
1950 a 1980
El rgimen militar que gobern entre 1950
y 1979 tuvo sus orgenes en la llegada al po-
der del Consejo Revolucionario de Gobierno
(CRG) en 1948. Este acontecimiento poltico,
la Revolucin de 1948, represent un cambio
de direccin en el papel del Estado. El CRG
prometi un gobierno fundamentado sobre
bases completamente nuevas (Diario Oficial,
1948, diciembre 16), inicindose as una era de
modernizacin e industrializacin en la que se
apost por universalizar los servicios bsicos
como principio de la poltica social.
Dentro del proceso de industrializacin,
las mayores transformaciones ocurrieron en
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 283
284 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador
el rea agrcola. La demanda internacional de
productos tradicionales de exportacin, los
buenos precios de los mismos y la introduc-
cin de nuevas tecnologas y pesticidas condu-
jeron a significativas ampliaciones de las reas
de cultivo: los plantos de algodn se quintu-
plicaron entre 1950 y 1964; los cafetales casi se
triplicaron entre 1945 y 1979; y el cultivo de
azcar se cuadruplic entre 1961 y 1979 (Arias
Peate, 1988).1
Entre 1932 y 1971 la produccin agrcola
per cpita se mantuvo constante, lo cual im-
plicara que los aumentos de la produccin
comercial y de exportacin per cpita fueron
a costa de la produccin de alimentos (Dur-
ham, 1979). As, en la dcada de los cincuen-
ta, El Salvador dependi de la importacin de
alimentos. Adems, como la agricultura tec-
nificada demandaba menos mano de obra, la
poblacin activa en este sector empez a de-
clinar, y pas de ser del 60% en 1961, al 43%
en 1983 (Seligson, 1995).
En El Salvador de los aos cincuenta, dos
tercios de la poblacin residan en reas ru-
rales, pero el pas se encontraba en las fases
primarias del proceso de urbanizacin. La po-
blacin urbana creci 2 puntos porcentuales
al ao entre 1950 y 1961, y 1 punto adicional
entre 1961 y 1971.
Modernizacin guiada
por el Estado
La poltica econmica en El Salvador antes
de 1948 haba estado inspirada en la filosofa
de Adam Smith sobre la mano invisible: los
mercados asignan los recursos econmicos de
la manera ms eficiente, por lo que la interven-
cin del Estado se debe mantener al nivel ms
bajo posible.
Cuando el CRG lleg al poder en 1948,
esas ideas liberales haban perdido fuerza en el
mundo occidental debido, en cierta medida, a
la cada de la Bolsa de Nueva York en 1929
1. Las cifras de Seligson confirman cmo la indus-
trializacin conllev un incremento de la poblacin de
jornaleros sin tierra.
y a la Gran Depresin de los aos treinta, ca-
racterizada por el desempleo persistente. En
cambio, en la dcada de los cuarenta se popu-
larizaron las ideas del economista John May-
nard Keynes, que justificaban la participacin
del Estado en la economa para contrarrestar
los daos causados por las fluctuaciones de los
ciclos econmicos.2
Adems, dos experiencias positivas de
intervencin estatal persuadieron a influyen-
tes sectores de Estados Unidos y Europa de
que las iniciativas planificadas podan conducir
hacia una mayor prosperidad. Una fue el Plan
Marshall, masivo programa de ayuda de Esta-
dos Unidos para reconstruir a Europa despus
de la Segunda Guerra Mundial, y la otra fue
la Autoridad del Valle de Tennessee, enorme
proyecto de gasto pblico para generacin de
energa elctrica en Estados Unidos.
El contexto centroamericano tambin
presentaba la modernizacin econmica guia-
da por el Estado como algo atractivo. En Gua-
temala los gobiernos de Juan Jos Arvalo y
Jacobo Arbenz introdujeron reformas impor-
tantes en ese sentido. Asimismo, en Costa Rica,
en la dcada de los cuarenta se introdujeron
iniciativas inspiradas en el Estado de bienestar
europeo (Cceres Prendes, 1995).
Todas esas tendencias tuvieron su versin
salvadorea en las polticas de los gobiernos a
partir de 1950. Los militares no desaparecieron
del mapa poltico, sino que se convirtieron en
modernizadores del Estado y de la economa.3
El presidente scar Osorio, en su discurso de
toma de posesin (14 de septiembre de 1950),
seal la necesidad de modernizar las activida-
des agropecuarias, aprovechar la energa gene-
rada por la nueva planta hidroelctrica del ro
Lempa para industrializar el pas y, en general,
2. En Amrica Latina, a las ideas de Keynes se suma
la produccin intelectual de Ral Prebisch y sus colegas
en la Comisin Econmica para Amrica Latina y del
Caribe (CEPAL), fundada en 1947.
3. En el artculo 135, la Constitucin de 1950 habla-
ba de la necesidad de que el rgimen econmico res-
pondiera esencialmente a principios de justicia social,
que tiendan a asegurar a todos los habitantes del pas
una existencia digna del ser humano.
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 285
 habl sobre la conveniencia de la planificacin
para enfrentar los problemas nacionales (Boletn
del Ejrcito, 1950, septiembre 22).
La planificacin era promovida por las
nuevas agencias internacionales surgidas des-
pus de la Segunda Guerra Mundial. En 1949
un grupo de expertos de Estados Unidos re-
comend a las autoridades salvadoreas dar
especial consideracin al establecimiento de
una o varias entidades de investigacin y pla-
nificacin en el Ministerio de Economa o en
otro organismo del Gobierno, que prepararan
planes de desarrollo para las actividades eco-
nmicas, tales como el desarrollo industrial,
la planificacin agrcola, la colonizacin, y la
vivienda, en forma que permita aumentar la
produccin nacional (Public Administration
Service, 1949).
Hacia mediados
El gobierno del presidente Osorio coinci-
del siglo XX, el di con un ciclo econmico expansivo como
acceso a servicios fruto del aumento en los precios del caf y el
profesionales de algodn. Esto, en parte, posibilit un Estado
salud era muy ms activo, que implement numerosas ini-
limitado. La mayora ciativas inspiradas en el Estado de bienestar.
de personas acuda As, la poltica social comenz a ocupar un
a enfermeras, lugar en el desarrollo del pas, como se ver
dentistas prcticos y adelante.
boticarios; tambin
a practicantes Salud
de medicina
tradicional, Hacia mediados del siglo xx , el acceso a ser-
sobadores y vicios profesionales de salud era muy limita-
curanderos do. La mayora de personas, ante problemas
de salud, acuda a enfermeras, dentistas prc-
ticos y boticarios; tambin a practicantes de
medicina tradicional, sobadores y curanderos.
Sondeos del Programa Regional del Empleo
para Amrica Latina y el Caribe (PREALC,
1977) indicaron que en pueblos pequeos
predominaban representantes de la medicina
tradicional, mientras que los de la moderna
eran muy escasos.
Antes de 1950, los servicios hospitalarios
no se conceban como obligacin del Estado o
respuesta a un derecho ciudadano, sino como
una forma de caridad con los indigentes. Con
este criterio, la expansin del sistema pblico
de salud dependa de la benevolencia de los
gobernantes.
286 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador
Adems de la escasez de servicios m-
dicos, la mala nutricin haca a la poblacin
ms vulnerable a las enfermedades. En 1965,
el 73% de los menores de 5 aos presentaban
un peso 10% menor del que corresponda a su
edad; adicionalmente, la mitad de la poblacin
con bajos ingresos consuma un promedio de
1,345 caloras diarias, cuando el consumo re-
comendado era de 2,189 (PREALC, 1977).
La moderna poltica de salud del Estado
responda al espritu de la Constitucin de 1950.
El artculo 2 defina como obligacin del Es-
tado asegurar a los habitantes de la Repbli-
ca el goce de la libertad, la salud, la cultura,
el bienestar econmico y la justicia social, y
el artculo 206 agregaba que la salud de los
habitantes de la Repblica constituye un bien
pblico del Estado.
Entre 1950 y 1979, el sistema de hospi-
tales que dependa del Ministerio de Salud
se extendi ms all de las cabeceras depar-
tamentales. Dicho ministerio estableci una
jerarqua de servicios: hospitales, centros de
salud, unidades de salud y puestos de salud.
Para 1979, estas dependencias llegaban a 230
municipios. A pesar de que las estadsticas
oficiales de salud no distinguen entre zonas
urbanas y rurales, es posible inferir, por la
ubicacin de los servicios, que los habitan-
tes de las reas rurales tenan mucho menos
acceso a atencin mdico-hospitalaria. No es
demasiado aventurado especular que esta fal-
ta de acceso se tradujo en diferencias en los
logros en materia de salud entre los habitantes
de una y otra zona.
Adems del sistema pblico del Ministe-
rio de Salud, en 1954 comenz a funcionar el
Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS),
que ofreca servicios de salud a trabajadores
cotizantes, tambin mayoritariamente de las
reas urbanas, como se ver en el apartado so-
bre Proteccin social.
En las polticas sociales de la dcada de
los cincuenta primaba el enfoque de aten-
cin primaria de la salud (CEPAL, 1983).
A pesar de tratarse de servicios bsicos, las
condiciones generales de salud de la pobla-
cin mejoraron sensiblemente (cuadro 11.1).
Entre 1950 y 1980, la esperanza de vida al
 CUADRO 11.1 // Situacin de la salud en El Salvador (1950-1980)

Indicadores 1950 1960 1970 1980

Esperanza de vida al nacer 45.3 52.3 59.1 62.2

Tasa bruta de mortalidad (por mil habitantes) 15.4 11.2 9.9 6.9

Tasa bruta de natalidad (por mil habitantes) 49.0 48.7 40.0 39.7

Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 81.2 76.3 66.6 60.0

Nmero de mdicos (por 10 mil habitantes) Nd 1.9 2.4 2.6

Nmero de camas (por mil habitantes) Nd 2.2 1.9 1.4

Gasto en salud (% del PIB) Nd Nd 1.3 1.3

Nd: No disponible

Fuente: Elaboracin propia con base en CEPAL, 1983.

nacer4 aument 16 aos, mientras que la tasa
de mortalidad infantil cay en 20 puntos y la
tasa bruta de mortalidad se redujo en casi dos
terceras partes.
Por otro lado, algunas polticas econmi-
cas tuvieron efectos negativos sobre la salud
pblica. Por ejemplo, el cultivo del algodn se
promovi sin establecer regulaciones para el
uso de insecticidas. El regado masivo e indis-
criminado de estas sustancias tuvo efectos no-
civos en la salud de los habitantes de las zonas
algodoneras.
Un simple ejercicio ayuda a determinar
que, a pesar de la aspiracin del Estado de
universalizar los servicios de salud, estos eran
insuficientes hacia 1979. Al comparar el n-
mero de consultas por persona en el sistema
contributivo del ISSS y en el sistema pblico
del Ministerio de Salud, se observa que los be-
neficiarios del ISSS (eminentemente urbanos)
tuvieron casi 6 veces ms consultas que el res-
to del pas (cuadro 11.2). Aunque este es un
4. El aumento de la esperanza de vida al nacer, co-
mn a los pases de Latinoamrica, no se puede atribuir
en su totalidad al mejoramiento en servicios mdico-
hospitalarios. Acemoglu y Johnson (2007) muestran
que se atribuye a un mejor acceso al agua potable, al
uso extendido de antibiticos a partir de la dcada de
los cincuenta, a los avances en la epidemiologa tropi-
cal y a las campaas de vacunacin promovidas por la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS).
clculo muy aproximado, las diferencias son
Las polticas sociales
lo suficientemente grandes como para dar una
de la dcada de
idea de las limitaciones del sistema del Minis-
los cincuenta
terio de Salud.
contribuyeron
Educacin a mejorar las
condiciones
Si en el presente persisten diferencias en generales de salud
cobertura, acceso y calidad de la educacin de la poblacin.
entre las reas urbanas y rurales, hacia me- Entre 1950 y 1980,
diados del siglo xx los contrastes eran ms la esperanza de vida
acentuados. En aquella poca, las familias al nacer aument
que residan en zonas rurales tenan serias 16 aos, mientras
dificultades para enviar a los nios a la es- que la tasa de
cuela: hacerlo implicaba someterlos a gran- mortalidad infantil
des caminatas o, en muchos casos, privarse cay en 20 puntos
de la ayuda que podan proporcionar en las
faenas del campo o la casa. En cambio, para
las familias urbanas, la escuela era sitio pro-
picio para el cuidado de los nios, quienes al
salir de estudiar podan ayudar en casa o en
los negocios familiares.
Hacia 1950, 4 de 10 diez salvadoreos,
en promedio, estaban alfabetizados. Las tasas
de alfabetizacin eran aproximadamente tres
veces ms altas en las zonas urbanas que en
las rurales (64.4% y 23.5%, respectivamen-
te). Asimismo, exista una brecha en logros
entre hombres y mujeres. En promedio, los
hombres tenan una tasa de alfabetizacin 7
puntos porcentuales superior a la de las mu-
jeres (42.4% y 35.9% respectivamente).

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 287

 CUADRO 11.2 // Consultas mdicas por persona en hospitales pblicos e ISSS (1979)

Consultas Poblacin Nmero de consultas promedio

(1) servida (2) por persona (1/2)
Hospitales pblicos 2,391,000 4,337,331* 0.55

ISSS 1,024,591 322,200 3.18

* Poblacin total del pas menos los beneficiarios del ISSS.

Fuente: Elaboracin propia con base en MIPLAN, 1980a y 1980b.

De igual modo, el promedio de aos de Osorio cre 418 centros alfabetizadores, lo

escolaridad era mucho menor en el campo que
en la ciudad. Esto se deba, en parte, a que los
nios dejaban la escuela a temprana edad para
trabajar en las labores agrcolas. Adems, aun-
que hubiesen querido seguir estudiando, eran
raras las escuelas rurales que provean ms all
del tercer grado.
En materia educativa fue donde los go-
biernos de la poca realizaron los mayores es-
fuerzos. El punto de partida era muy crtico:
en 1952, una misin de expertos de la Orga-
nizacin de las Naciones Unidas para la Edu-
cacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) en-
contr que solamente el 40% de los nios en
edad escolar asista a la escuela y que haba un
gran dficit de maestros de primaria.
La primera medida correctiva para mejo-
rar las tasas de alfabetizacin y la educacin
primaria fue aumentar la cobertura del sis-
tema educativo. El gobierno del presidente
que condujo a una rpida cada de las tasas de
analfabetismo del 61% al 49.2% en la dcada
de los cincuenta (cuadro 11.3). Adems, la ma-
trcula en la escuela primaria aument casi un
50% entre 1956 y 1962.
En 1960 la poltica educativa se reorien-
t para apoyar el crecimiento industrial del
pas, concentrndose en la educacin secun-
daria que se imparta, casi en su totalidad, en
las zonas urbanas. La reforma educativa del
presidente Fidel Snchez Hernndez le dio
prioridad a la televisin educativa y a la expan-
sin y renovacin curricular de la enseanza
secundaria. Esta estrategia, la ms importante
para apoyar el sistema educativo durante todo
el perodo, privilegi a la educacin urbana
(Lindo-Fuentes, 2009).
Los grados sptimo, octavo y noveno
fueron los ms favorecidos con la reforma
educativa. La revisin curricular, los libros de

CUADRO 11.3 // Principales indicadores educativos (1950-1980)

Indicadores 1950 1960 1970 1980

Tasa de analfabetismo (total) 61 49.2 40.3 33.1

Tasa de analfabetismo (urbana) 35.6 26.8 19.8 16.8

Tasa de analfabetismo (rural) 76.5 64.2 55.3 46.1

Matrcula primaria (miles de alumnos) 145 321 531 823

Matrcula secundaria (miles de alumnos) 6 34 88 65

Matrcula superior (miles de alumnos) 1 2 9 30

Gasto pblico en educacin (% del PIB) 1.2 2.3 2.8 3.7

Fuente: Elaboracin propia con base en CEPAL, 1983 y DIGESTYC, 1954.

288 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador

 CUADRO 11.4 // Costos por estudiante en El Salvador, comparados
con el promedio latinoamericano (1973)
Nivel educativo Latinoamrica
Costo por
estudiante (US$)
Primaria 82
Secundaria 135
Universitario 625
Fuente: Werthein, 1977.
texto y las clases de televisin educativa fue-
ron diseados y producidos para ellos. El en-
trenamiento de maestros en la recin creada
Ciudad Normal Alberto Masferrer se orient
a trabajar en armona con la televisin educa-
tiva. El otro aspecto innovador de la reforma
fueron los bachilleratos diversificados, a un
nivel educativo todava ms alto.
Tal fue el sesgo a favor de la educacin
secundaria y superior que la inversin en es-
tas era desproporcionada respecto del nivel
primario. Mientras que en el promedio lati-
noamericano la educacin secundaria era 1.6
veces ms cara que la primaria, en El Salvador
la relacin era de 4.1 a 1 (Werthein, 1977). La
inversin en cada estudiante universitario, por
su parte, equivala a 20 veces el costo de un
estudiante de primaria (cuadro 11.4).
Las apuestas anteriores llevaron a que las
necesidades de financiamiento para el sector
educativo aumentaran en el tiempo. As, se
pas de tener un gasto en educacin del 1.2%
del producto interno bruto (PIB) en 1950, al
2.3% entre 1950 y 1960. Dicho porcentaje se
increment a ms del 3% a fines de los aos
setenta.
Vivienda
El acceso a vivienda digna era muy deficitario
en el perodo examinado. Antes de los aos
cincuenta, la construccin de viviendas po-
pulares era competencia de la Junta Nacional
de Defensa Social, y luego de Mejoramiento
El Salvador
Razn con respec- Costo por Razn con respec-
to al nivel primario estudiante (US$) to al nivel primario
1 40 1
1.6 166 4.1
7.6 800 20.0
Social, S.A. Estas entidades edificaron un pro-
medio de 26 casas al ao entre 1935 y 1944
segn el Instituto de Vivienda Urbana (IVU, A mediados del
1960), cantidad que ni remotamente supla las siglo pasado, en
necesidades de crecimiento de la poblacin. La el departamento
calidad de las viviendas dejaba mucho que de- de San Salvador
sear: las construcciones de Mejoramiento So- ms de la mitad
cial eran estructuras de madera con techo de de la poblacin
teja o lmina, sin cielo raso. urbana viva en
Un estudio solicitado por el CRG al mesones donde
Public Administration Service (1949) de Es- predominaban
tados Unidos indic que era necesario cons- las condiciones
truir 240,000 viviendas nuevas en las zonas insalubres y el
rurales, donde la mayora viva en ranchos sin hacinamiento. El
servicios bsicos. Adems se constat que en agua corriente, los
el departamento de San Salvador ms de la baos privados y los
mitad de la poblacin urbana viva en meso- servicios sanitarios
nes donde predominaban las condiciones in- privados eran lujos
salubres y el hacinamiento. El informe estim de muy pocos
que el dficit total en zonas urbanas llegaba
a 83,000 unidades (Public Administration
Service, 1949). Estos clculos no incluan el
aumento por crecimiento poblacional, para lo
que se requeriran 75,000 unidades ms en la
siguiente dcada.
El estudio del Public Administration
Service (1949) conclua que El Estado debe
asumir la responsabilidad directa en el mejo-
ramiento de la situacin de la vivienda para
las familias urbanas de escasos recursos, pe-
queos agricultores y obreros rurales inde-
pendientes. A la vez recomendaba estable-
cer un Instituto de la Vivienda Popular y de
Colonizacin, y construir anualmente 1,000
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 289
 viviendas urbanas para cubrir el crecimiento
natural de la poblacin.
Para darle seguimiento a tales recomen-
daciones, Mejoramiento Social solicit un
segundo estudio a la Seccin de Vivienda y
Planificacin de la Unin Panamericana (Ma-
sis, 1950). Este organismo introdujo la idea de
construir varios tipos de vivienda econmica,
incluyendo casas unifamiliares y edificios mul-
tifamiliares. Luego de ambos estudios se deci-
di llevar a cabo un censo de vivienda urbana,
as como sustituir a Mejoramiento Social por
el Instituto de Vivienda Urbana (IVU) y por el
Instituto Salvadoreo de Colonizacin Rural,
ambos fundados en 1950.
Los resultados del censo de vivienda ur-
bana (DIGESTYC, 1953) mostraron un pano-
rama ms grave que el del informe del Public
Administration Service. Aproximadamente el
41% de los habitantes urbanos viva en meso-
nes en todo el pas, pero en las ciudades ms
grandes los porcentajes eran significativamen-
te mayores: 67.5% para San Salvador y 69.1%
para Santa Ana. En la ciudad de San Salvador
solo el 15.9% de los habitantes eran propieta-
rios de las casas donde vivan.
La mayora de las viviendas urbanas no
contaba con servicios bsicos. El agua co-
rriente, los baos privados y los servicios
sanitarios privados eran lujos de muy pocos
(solo el 39.8% tena agua corriente; el 23.1%,
servicios sanitarios privados; y el 11.3%, bao
privado). La electricidad llegaba al 39.1% de
los hogares, el resto tena que alumbrar el inte-
rior de sus casas con gas, velas y combustibles
como gasolina o carburo (DIGESTYC, 1953).
No se hizo un estudio similar de la vivienda
rural cuando el 63.5 % de los habitantes del
pas viva en las zonas rurales.
A pesar de que los esfuerzos del IVU fue-
ron considerables, no suplieron las necesidades
de la poblacin. El promedio anual de unidades
de vivienda construidas entre 1950 y 1960 fue
de 496, muy lejos de las cantidades recomenda-
das por los estudios citados. Adems, el tipo de
vivienda y la forma de asignacin privilegiaban a
las familias nucleares de ingresos medios bajos.
Eso signific que los hogares de menores ingre-
sos siguieron habitando en mesones y tugurios,
290 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador
ya que tampoco eran sujetos de crdito de la Fi-
nanciera Nacional de la Vivienda o de las asocia-
ciones de ahorro y prstamo que comenzaron a
operar en 1963.
El gobierno del presidente Arturo Arman-
do Molina dio un paso ms en 1973 al crear el
Fondo Social para la Vivienda (FSV), que se
financiaba con cotizaciones de trabajadores y
sus empleadores en un sistema contributivo si-
milar al del ISSS. Los cotizantes, trabajadores
afiliados al ISSS y al Instituto Nacional de Pen-
siones de los Empleados Pblicos (INPEP),
tenan acceso a crdito para vivienda en condi-
ciones favorables.
Aunque nunca se hizo un censo comple-
to de la vivienda rural, los datos de la Encuesta
de hogares de propsitos mltiples 1977 (Wright-
Romero et al., 1981) indican que el impacto
de las acciones del Estado en la calidad pro-
medio de la vivienda rural fue muy limitado.
El estudio encargado por la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Interna-
cional (USAID) a Wright-Romero y otros,
encontr que solo el 12 % de las viviendas
rurales tena agua corriente.
Empleo, salarios y proteccin
del ingreso
Uno de los rasgos ms marcados del mercado
laboral hacia mediados del siglo xx era la se-
gregacin por gnero. As, las oportunidades
de trabajo en las ciudades eran muy diferen-
ciadas para hombres y mujeres (White, 1969).
Algunas fuentes de empleo, como las indus-
trias de la construccin y el transporte, eran
casi universalmente masculinas. La legislacin
tambin estableca distinciones en ese senti-
do. La Constitucin de 1950 consideraba a los
hombres como los principales responsables
de la manutencin de la familia.5 El Cdigo de
Trabajo de 1963 estableca categoras de trabajo
5. El artculo 182 deca que El Estado emplear
todos los recursos que estn a su alcance para propor-
cionar ocupacin al trabajador, manual o intelectual, y
para asegurar a l y a su familia las condiciones econ-
micas de una familia digna.
inapropiadas para las mujeres, entre ellas las
labores de reparacin, inspeccin o aceitado
de maquinaria en movimiento, el trabajo en
minas y el manejo de sustancias txicas.
De acuerdo con datos de la Organiza-
cin Internacional del Trabajo (OIT, 1981), el
mercado laboral del pas en 1950 presentaba
serios problemas de subempleo alrededor
del 49% de la poblacin econmicamente ac-
tiva (PEA). La participacin laboral en aque-
lla poca era mayoritariamente rural: la PEA
agrcola contaba por el 67.5% y la PEA urbana
por el 32.3%, aproximadamente.
Los gobiernos de los aos cincuenta y se-
senta no disearon polticas de empleo, pues
se supona que la industrializacin y moderni-
zacin abriran oportunidades de trabajo para
los salvadoreos. Un estudio encargado por el
presidente Molina al PREALC en 1974 con-
cluy que la poltica econmica implemen-
tada a lo largo del perodo [anterior] otorg
prioridad al equilibrio del balance de pagos y
a la aceleracin del crecimiento, relegando a
un plano secundario la generacin de empleo
y las polticas de redistribucin del ingreso
(PREALC, 1977). Este estudio no tuvo mayor
efecto en el diseo de polticas pblicas.
En cuanto a la proteccin de los trabaja-
dores, la Constitucin de 1950 estableci, ade-
ms del ISSS, el salario mnimo.6 Este ltimo,
sin embargo, tuvo que esperar hasta 1961,
cuando el Directorio Cvico Militar decret
la Ley Transitoria de Fijacin de Salarios Mnimos
para Empleados de Comercio. En 1965 se defini
un salario mnimo permanente para el sector
agropecuario. Con el tiempo se fijaron salarios
mnimos diferenciados para los trabajadores
agropecuarios mayores y menores de 16 aos,
para la recoleccin de cosechas de caf, azcar
y algodn, para la industria agrcola de tempo-
rada y para los trabajadores de servicios, y de
comercio y de industria.
No obstante, tal como se mostraba en el
grfico 9.3 (ver captulo 9), la poltica de sala-
6. Antes de esa fecha el nico salario mnimo que fi-
jaba el Estado era el de los peluqueros, que exista desde
1933 (Ministerio de Trabajo y Previsin Social, 1986).
rio mnimo no fue capaz de evitar la prdida
de poder adquisitivo, especialmente de los tra-
bajadores agropecuarios, que por tener vedada
la posibilidad de organizarse estaban en peor
posicin para defender sus intereses.
Seguridad social
La Asamblea Legislativa aprob la legislacin
que dio nacimiento al ISSS (conocido como
Seguro Social) en 1949. Este se concibi como
un sistema obligatorio al que deberan afiliarse
todos los trabajadores y que se financiara con
aportes econmicos de estos, de los patronos
y del Estado. El Seguro inclua inicialmente
solo a asalariados urbanos, aunque la ley, en su
artculo 77, expresaba la aspiracin de implan-
tar el Seguro Social en las zonas rurales (Dia-
rio Oficial, 1949, septiembre 30). La institucin
empez a prestar servicios hospitalarios en la Los gobiernos de
zona metropolitana de San Salvador en 1954, los aos cincuenta
y poco a poco se extendi a los departamentos y sesenta no
empezando por los municipios de Sonsonate y disearon polticas
Acajutla. Los cotizantes del Seguro eran em- de empleo, pues
pleados en comercio, industria y servicios que se supona que la
se concentraban en las zonas urbanas. industrializacin
El ISSS ampli su cobertura y servicios, y modernizacin
de manera que el nmero inicial de cotizantes abriran
se haba multiplicado por 10 en 1979 (cuadro oportunidades de
11.5), pero la mayora (68.4%) se concentraba trabajo para los
en la zona metropolitana. En 1967 los ser- salvadoreos
vicios del ISSS se limitaban a 24 municipios
(Departamento de Relaciones Pblicas, 1971).
Adems, los asegurados eran una fraccin de
la PEA. En 1979 la PEA que cotizaba en el
Seguro Social no llegaba al 10%: el acceso, en-
tonces, se concentraba en la zona metropolita-
na y no llegaba a los trabajadores agrcolas o a
aquellos que quedaban fuera de lo que se dio
en llamar el sector formal.
A pesar de sus limitaciones, la atencin
mdica que prestaba el ISSS era un derecho
que haban ganado los contribuyentes con su
trabajo. Estos servicios de salud complemen-
taron los que prestaban los hospitales del Mi-
nisterio de Salud.
Adems de la salud, el ISSS inclua un
sistema de pensiones por invalidez, vejez
y muerte que comenz a funcionar en 1969
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 291
 CUADRO 11.5 // Cotizantes del ISSS por riesgos comunes, profesionales y maternidad
(en miles)

Cotizantes % en zona
aos % de PEA*
(en miles) metropolitana
1955 22.5 100 1.7

1960 35.6 100 2.5

1965 62.1 92.4 3.8

1970 92.9 75.2 4.9

1975 169 66.9 7.8

1979 225.5 68.4 9.4

*Calculado con base en los datos de poblacin de Ministerio de Economa, 2009.

Fuente: MIPLAN, 1980b y Revista de Trabajo, 1957.

(PNUD, 2008). El Estado ampli estas pro-
Hacia 1979 el total
tecciones con la creacin en 1974 de la Caja
de trabajadores de Ahorro Mutual de la Fuerza Armada, y
que gozaban de en 1975, del Instituto Nacional de Pensio-
la proteccin del nes de los Empleados Pblicos (INPEP).
Seguro Social Este ltimo, concebido como una institucin
para servicios de complementaria al ISSS en lo que se refera a
salud y pensin de pensiones (Diario Oficial, 1975, octubre 24), se
jubilacin era de financiaba con contribuciones del Estado y de
332,482 personas. los trabajadores del sector gubernamental.
Es decir, solo Hacia 1979 el total de trabajadores que
alrededor del 14% gozaban de la proteccin del Seguro Social
de los trabajadores para servicios de salud y pensin de jubilacin
salvadoreos, en su era de 332,482 personas, cuando la PEA (en-
mayora urbanos, tre 15 y 65 aos de edad) contaba con poco
estaban protegidos ms de 2 millones de personas. Es decir, solo
alrededor del 14% de los trabajadores salvado-
reos, en su mayora urbanos, estaban protegi-
dos (cuadro 11.6).
CUADRO 11.6 // los noventa: sin una perspectiva clara de cmo
Cotizantes en el ISSS y el INPEP,
como porcentaje de la PEA (1979)
ISSS (incluyendo invalidez, vejez 9.4
y muerte)
Hacia finales de los aos setenta se ce-
rr una poca en que las polticas sociales
estuvieron inspiradas, en gran medida, en
la idea de universalizar el acceso a servicios
de salud y educacin, proteccin social, vi-
vienda y empleo a todos los salvadoreos
para materializar el contrato social estable-
cido en la Constitucin de la Repblica de 1950.
Sin embargo, las intervenciones en las reas
mencionadas fueron limitadas y tendieron a
beneficiar a ciertos segmentos poblaciona-
les, dejando la aspiracin universalista en el
plano retrico. En el perodo contemplado,
el sesgo urbano de la mayora de intervencio-
nes es notorio. Este sesgo dejaba desprotegi-
da a la mayora de la poblacin, que habitaba
en zonas rurales.
Durante la dcada de los ochenta, la ines-
tabilidad poltica de aos anteriores, aunada a
la profundizacin de la pobreza, desencaden
el conflicto armado que concluira en 1992 con
la firma de los Acuerdos de Paz. As se lleg a
aumentar los niveles de desarrollo humano de
la poblacin.

INPEP 4.6
Poltica social basada en la
focalizacin: 1989 a la fecha
Total 14

Fuente: MIPLAN, 1980b y 1982. El perodo presidencial de Alfredo Flix Cris-

tiani, de 1989 a 1994, represent un punto de

292 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador

inflexin en la historia salvadorea, as como
en la poltica social. Los Acuerdos de Paz, fir-
mados en 1992, permitieron la estabilizacin
de una economa muy deteriorada por efecto
del conflicto armado. Adems, el perodo coin-
cidi con una reorientacin del papel del Esta-
do en la economa y gestin social.7
En su discurso de toma de posesin, el
presidente Cristiani plante para el Estado una
funcin muy diferente de la que haba desem-
peado en los gobiernos anteriores. En lugar
de un Estado modernizador orientado a la
ejecucin de grandes proyectos, la administra-
cin de empresas estatales y la planificacin, lo
propuso como regulador de las normas indis-
pensables para que la economa funcione, re-
duciendo el papel del Estado a lo estrictamente
necesario (Cristiani, 1990).
En relacin con la poltica social, la clave
era la focalizacin del gasto para evitar filtracio-
nes hacia sectores que estuviesen en la capaci-
dad de satisfacer por s mismos sus necesidades
bsicas. De acuerdo con el gobierno de Cristia-
ni, las polticas sociales estuvieron basadas en
la idea de que el gobierno tena una obligacin
constitucional de proveer los servicios sociales
a la poblacin como un todo, sin establecer
ningn tipo de diferenciacin. Hoy, se plantea
un esfuerzo por focalizar el gasto social hacia
los ms necesitados (MIPLAN, 1990).8
Segovia (1998) resume as los cambios
ms importantes que sufri en su concepcin
y contenido la poltica social. En primer lugar,
7. La nueva orientacin, que recibi la etiqueta de
neoliberal, haca nfasis en la necesidad de contro-
lar los desequilibrios macroeconmicos y en la dismi-
nucin de la participacin del Estado en la economa.
Entre sus principales intervenciones se contaban la
reduccin del tamao de la burocracia, la privatizacin
de empresas estatales, la disminucin de regulaciones,
impuestos y subvenciones, y la apertura de la econo-
ma al mercado exterior por medio de desgravaciones
unilaterales y tratados de libre comercio.
8. Aunque no formaba parte del discurso oficial, en
la nueva concepcin de la poltica social, la descentra-
lizacin y el aumento de mecanismos de terciarizacin
formaban parte de las estrategias para mejorar la efi-
ciencia del Estado. Esto era visible particularmente en
los sectores de educacin, salud y pensiones.
la concepcin de atencin universal fue susti-
tuida por la visin centrada en la focalizacin
de la atencin y de los servicios en los sectores
ms vulnerables de la sociedad, por un pero-
do transitorio. En segundo lugar, la imple-
mentacin de la poltica social compensatoria
qued en manos de instituciones ad hoc, con
una temporalidad bien definida. Finalmente, y
ante la gravedad de la crisis fiscal, los recursos
para financiar la nueva poltica social provi-
nieron del exterior, ya sea en forma de prsta-
mos o donaciones.
Desde que se iniciaron las reformas econ-
micas inspiradas en los programas de estabiliza-
cin y ajuste estructural en 1989, se pusieron en
marcha fondos y programas destinados a reducir
los costos sociales esperados (MIPLAN, 1990).
Entre estos, al menos cinco se han convertido en
Las polticas
ejes clave de la poltica social: el Fondo de De-
sociales impulsadas
sarrollo Econmico y Social para las municipa-
despus de 1989
lidades (FODES), el Fondo de Inversin Social
sustituyeron la
para el Desarrollo Local (FISDL), el programa
Educacin con Participacin de la Comunidad atencin universal
(EDUCO), el Fondo Nacional de Vivienda Po- por la visin
pular (FONAVIPO) y los Sistemas Bsicos de centrada en la
Salud Integral (SIBASI) (PNUD, 2003). focalizacin en
El decreto de creacin del Fondo de In- los sectores ms
versin Social (FIS) ahora FISDL que vulnerables de la
data de 1990, habla de una accin urgente sociedad
que compense a los ms pobres y promueva
su plena incorporacin al proceso nacional de
desarrollo econmico y social (Diario Oficial,
1990, noviembre 16). Su misin era la dismi-
nucin de los efectos negativos del ajuste es-
tructural en los sectores ms vulnerables, es
decir, aquellos en extrema pobreza, explica su
sitio web oficial (FISDL, 2010).
La estructura institucional del FIS res-
ponda a la nueva filosofa. Estaba fuera de la
organizacin de ministerios, tena flexibilidad
para los desembolsos presupuestarios, llegaba
directamente a las comunidades y tena un
personal poco numeroso que trabajaba con un
estilo de administracin similar al de la em-
presa privada. El FIS no era una institucin
nica: el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) promovi instituciones similares en
toda Amrica Latina. Al igual que en el resto
de la regin, el FISDL ha pasado de ser una
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 293
 institucin temporal a una de carcter perma-
nente por considerarse til en la lucha contra
la pobreza (BID, 1998).
Salud
Al terminar el conflicto armado, el Ministerio
de Salud se propuso aumentar de manera sos-
tenida el nmero de unidades de prestacin de
servicios de salud en todo el territorio nacio-
nal, pero sin reformar el esquema institucional
del sector. Desde finales de los aos ochenta el
incremento en la oferta de servicios de salud
estuvo liderada por las organizaciones no gu-
bernamentales (ONG). En el 2000 se estimaba
que estas atendan entre el 25% y el 40% de la
poblacin rural (Spence et al., 2001).
Desde 1995 el Ministerio de Salud par-
ticipa en el programa Escuela Saludable, me-
Desde finales de diante el cual se presta atencin preventiva y
los aos ochenta, curativa a estudiantes de primero y segundo
el incremento en la ciclo de educacin bsica en escuelas pblicas
oferta de servicios en zonas rurales y urbano-marginales, con la
de salud estuvo finalidad de mejorar su estado de salud y nutri-
liderada por las cin y disminuir la desercin y la repeticin de
organizaciones no grados. Para 1997 el programa cubra a todas
gubernamentales. las escuelas rurales y dos aos ms tarde lleg
En el 2000 se a toda la poblacin meta.
estimaba que estas Las reformas para estimular mayor com-
atendan entre el petencia y participacin del sector privado,
25% y el 40% de la acordes con los principios econmicos y po-
poblacin rural lticos de este perodo, encontraron gran resis-
tencia de parte de sectores del gremio mdico
y del sindicato del ISSS. No obstante, en el ao
2000 se crearon los Sistemas Bsicos de Salud
Integral (SIBASI), concebidos como la estruc-
tura bsica operativa del Sistema Nacional de
Salud (SNS), que funcionaran de forma des-
centralizada, conjugando a los sectores pblico
y privado en la provisin de atencin primaria
en salud en un rea geogrfica determinada y
para una poblacin delimitada. Ese ao se ofi-
cializaron 28 SIBASI.
Como sealaba el PNUD (2003), la con-
tribucin de los SIBASI ha sido la aplicacin
de mecanismos de focalizacin a grupos de alta
vulnerabilidad social, principalmente en el rea
rural, as como la deteccin oportuna y bs-
queda domiciliar activa de casos para prevenir
294 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador
complicaciones, sobre todo en nios menores
de un ao.
Otra de las intervenciones en materia de
salud incluye la creacin del Fondo Solidario
para la Salud (FOSALUD), aprobado en el 2004
por la Asamblea Legislativa. El FOSALUD tie-
ne como objetivos fundamentales propiciar la
creacin de programas especiales para ampliar
la cobertura en los servicios de salud, formular
y ejecutar programas integrales que atiendan las
necesidades bsicas de la poblacin ms vulne-
rable del pas, y fomentar campaas de educa-
cin en salud (Ley Especial para la Constitucin del
Fondo Solidario para la Salud, 2004).
En el 2007 qued establecido por decreto
legislativo el SNS, que coordina las activida-
des de las diferentes instancias que proporcio-
nan servicios de salud. Estas incluyen al Mi-
nisterio de Salud y sus dependencias, el ISSS,
el FOSALUD, los ministerios de Defensa y
Educacin en lo concerniente a Sanidad Mili-
tar y Bienestar Magisterial, respectivamente, y
el Instituto Salvadoreo de Rehabilitacin de
Invlidos (ISRI). El SNS apost por el fun-
cionamiento descentralizado del sector a nivel
nacional, y se enfoc en incrementar la cober-
tura y garantizar la gratuidad de la atencin a
todas las personas de escasos recursos econ-
micos (Saca, s/f).
Educacin
La mejor expresin de la nueva orientacin de
la poltica social en el campo educativo fue el
programa de Educacin con Participacin de
la Comunidad (EDUCO). Como seala Basso
(1994), a partir de una investigacin en las zo-
nas ms pobres se encontr un modelo educa-
tivo que bsicamente operaba como modelos
de articulacin escuela-comunidad [] que de
manera autogestionaria se organizaban y con-
trataban con sus fondos a un docente. A partir
de esta experiencia se decidi masificar el mo-
delo, perfeccionando los mecanismos, procedi-
mientos y procesos para canalizar la participa-
cin de la comunidad.
Uno de los elementos cruciales del pro-
grama EDUCO son las Asociaciones Comu-
nales para la Educacin (ACE). Cada ACE
est conformada por un grupo de padres y
madres con personera jurdica para adminis-
trar las escuelas, que operan de acuerdo con
un reglamento especial aprobado por el Poder
Ejecutivo en 1991 (MINED, 1999).
En EDUCO el Estado proporciona ca-
pacitacin, seguimiento, orientacin y fondos,
mientras que la ACE est a cargo de la gestin
local, de contratar y pagar educadores, comprar
material educativo y garantizar la matrcula y la
infraestructura. EDUCO se convirti en uno
de los elementos ms importantes de la refor-
ma educativa de 1995, y lleg a ser la modalidad
institucional ms importante para la expansin
del sistema educativo en las zonas rurales.
Por otra parte, la Ley de Educacin Supe-
rior, aprobada por la Asamblea Legislativa en
1995, busc suplir el dficit de regulacin del
que adoleca la enseanza superior. Introdujo
un sistema de supervisin y mejoramiento de
la calidad de la educacin superior con nfasis
en la autoevaluacin y en la generacin de in-
formacin sobre las instituciones para que los
usuarios pudieran optar por la institucin que
ms le conviniera. El proceso de acreditacin,
que entr en vigencia en el ao 2000, apunt
en la misma direccin.
La ms reciente apuesta en materia
educativa estuvo en la confeccin y puesta
en marcha del Plan Nacional de Educacin
2021, cuyos objetivos principales eran la
formacin integral de las personas, asegurar
que la poblacin alcance 11 grados de
escolaridad, fortalecer la educacin tcnica y
tecnolgica para asegurar que el pas cuente
con capital humano especializado, y propiciar
el desarrollo de la ciencia y la tecnologa en
funcin del bienestar de la sociedad (Saca,
s/f). Dentro del Plan se cre el Modelo
Educativo Gradual de Aprendizaje Tcnico
y Tecnolgico (MEGATEC), con el fin de
articular la educacin tcnica media y superior,
y la formacin profesional para formar capital
humano (MINED, s/f); asimismo, se promovi
la medida de gratuidad en el bachillerato y se
cre el Programa de Alfabetizacin y Educacin
de Adultos (PAEBA), entre otros.
Como parte del Plan Anticrisis, la actual
administracin ha lanzado un programa que
provee gratuitamente tiles y uniformes esco-
lares con el objetivo de aliviar el gasto de bolsi-
llo que esto pueda representar para las familias
que envan sus hijos a la escuela.
Vivienda
El dficit de vivienda creci a ritmo progresivo
en los aos de la guerra. Entre 1985 y 1990, la
industria de la construccin aadi nicamente
60,400 unidades al inventario de viviendas. Esta
cantidad no cubri ni siquiera el crecimiento
natural de la poblacin (96,800 hogares) en mo-
mentos en que persista el dficit habitacional
acumulado en dcadas anteriores (Sol, 1992).
El Ministerio de Planificacin (MIPLAN)
estimaba que para 1988 el dficit habitacional
era de 450 mil unidades, y era particularmente
grave en las reas rurales. A nivel agregado,
deca una ponencia del Ministerio, se observ
que este dficit se encontraba principalmente
en el rea rural, registrando una cifra de 317
mil viviendas, equivalente al 70% del total
(FUNDASAL, 2005).
La estrategia de la administracin Cristiani
para enfrentar el problema parta de la idea de
que el Estado se limita a ser un normador, un
facilitador del proceso de desarrollo, pero no
interventor ni ejecutor (MIPLAN, 1990). Con
base en este principio, la estrategia de vivienda
desarrollada a principios de los noventa iden-
tific cuatro reas de accin: (a) el sistema de
financiamiento de la vivienda; (b) la creacin
de nuevos instrumentos financieros para cap-
tar fondos; (c) el apoyo a la vivienda para la
poblacin de escasos recursos; y (d) asegurar
los derechos de propiedad (Livano, s/f).
En este contexto se reform la Ley de
Asociaciones de Ahorro y Prstamo, se organiz el
Instituto Libertad y Progreso (ILP) en 1991, se
cre el FONAVIPO en 1992, y se pusieron en
circulacin los Certificados de Depsito para
Vivienda (Diario Oficial, 1992, junio 8).
A pesar de estos programas, el dficit habi-
tacional utilizando los parmetros oficiales
afecta al 30% de los hogares del pas, pero po-
dra ser muchsimo ms alto si los parmetros a
utilizar fueran ms congruentes con un enfoque
de bienestar y de derechos (captulo 4).
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 295
 Empleo
La idea de crear polticas especficas de empleo
no era compatible con la teora econmica que
orientaba las polticas salvadoreas desde 1989.
La poltica impulsada ha consistido en esperar a
que el empleo se produzca como consecuencia
del crecimiento econmico; este, a su vez, sera
resultado de la mayor eficiencia econmica y
los mayores niveles de inversin esperados de
la apertura y la liberalizacin de los mercados.
Como ha sealado el PNUD (2008), el empleo
ha estado supeditado al logro de los objetivos
econmicos. El Estado ha intervenido en la
creacin de empleos nicamente en situaciones
de emergencia, tales como la reconstruccin de
los terremotos del 2001.
La idea de crear El salario mnimo ha sido el principal ins-
polticas especficas trumento de poltica para proteger a los traba-
de empleo no era jadores ms vulnerables del mercado de traba-
compatible con la jo. A pesar de ello, su poder adquisitivo en la
teora econmica actualidad representa cerca del 30% del nivel
que orientaba de inicios de los aos setenta.9 En los ltimos
las polticas aos el otro mecanismo privilegiado ha sido la
salvadoreas organizacin de ferias o bolsas de trabajo, con
desde 1989. La el objetivo de facilitar el acceso a oportunida-
poltica impulsada des de empleo a quienes lo necesiten.
ha consistido en
esperar a que el Pensiones
empleo se produzca
como consecuencia En 1992 el gobierno del presidente Cristiani
del crecimiento estableci una comisin para estudiar el sis-
econmico
tema de pensiones que, despus del conflicto
armado, enfrentaba una situacin financiera
muy deteriorada. La comisin se integr con
representantes del Banco Central de Reser-
va (BCR), el ISSS, los ministerios de Trabajo
y Planificacin, el Viceministerio de Vivienda
y Desarrollo Urbano (VMVDU) y la empresa
privada. Con el apoyo del Banco Mundial, el
gobierno encarg a una empresa chilena un
primer estudio para modificar el sistema.
La reforma estructural de pensiones fue
aprobada en 1996 y comenz a funcionar en
1998. Cerr los dos antiguos programas pbli-
9. En el captulo 9 de este Informe se ampla el tema
del salario mnimo.
296 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador
cos de pensiones basados en reparto del
ISSS y del INPEP, y los integr en el Sistema
de Pensiones Pblico (SPP). Este nuevo pro-
grama integr tambin a los policas, diputa-
dos, jueces y empleados del BCR. La ley cre,
adems, un sistema privado (Sistema de Aho-
rro para Pensiones, SAP) de contribucin de-
finida, cuentas individuales y administracin
privada por Administradoras de Fondos de
Pensiones AFP (PNUD, 2008).
En la reforma, la mayora de los asegura-
dos del ISSS y del INPEP los ms jvenes
fue obligada a pasarse al SAP; la minora de
mayor edad se qued en el SPP. Los de edad
intermedia, ante la opcin de quedarse o tras-
ladarse, se cambiaron mayoritariamente al SAP.
Asimismo, los nuevos trabajadores asegurables
deben afiliarse al SAP. En el 2007 el SAP tena
al 98% de los asegurados de todo el sistema.
Ambos sistemas han logrado cubrir apenas una
quinta parte de la fuerza laboral.10
Alivio a la pobreza:
Comunidades Solidarias
Otra de las intervenciones privilegiadas en la
administracin presidencial 2004-2009 fue el
programa de alivio a la pobreza rural Red So-
lidaria, conocido en la actual administracin
como Comunidades Solidarias (extendido a
reas urbanas).
De acuerdo con el Plan Quinquenal de
Desarrollo, Comunidades Solidarias tiene cua-
tro ejes estratgicos: (a) capital humano (educa-
cin, nutricin, salud, prevencin de la violen-
cia, pensin bsica); (b) infraestructura social
bsica; (c) generacin de ingreso y desarrollo
productivo; y (d) gestin territorial. Las accio-
nes e intervenciones sociales varan y dependen
de la dimensin que se est abordando, ya sea
rural o urbana, porque responden a distintas
realidades y entornos de las comunidades, las
familias y las personas (GOES, 2010). El cua-
dro 11.7 presenta un resumen de las acciones y
metas que se ha trazado dicho programa.
10. En el captulo 3 de este Informe se exponen los
avances y desafos del sistema de pensiones.
 CUADRO 11.7 // Acciones y metas de Comunidades Solidarias
a) Comunidades Solidarias Urbanas: atencin en 25 municipios
Acciones selectivas
Pensin bsica universal y atencin bsica a las
personas mayores de 70 aos de edad
Programa de Apoyo Temporal de Ingreso
Bonos/becas educativas
Mejoramiento integral de los AUP
Desarrollo productivo
Prevencin de violencia; oferta de salud y
nutricin
Gestin territorial
b) Comunidades Solidarias Rurales: atencin a 100 municipios en pobreza extrema y alta
Acciones selectivas
Bonos salud y educacin
Pensin bsica universal y atencin bsica a las
personas mayores de 70 aos de edad
Infraestructura social bsica
Desarrollo productivo
Fuente: GOES, 2010.
Resultados de 60 aos
de polticas sociales
La revisin en materia social del pas reali-
zada en este captulo indica que los primeros
visos de poltica social se dieron hacia 1950.
Desde entonces han primado dos paradig-
mas o maneras de pensar la poltica social:
el enfoque universalista (1950-1980) y el en-
foque selectivo o de focalizacin (de 1990 a
la fecha). El hecho de enfocar de una u otra
manera la poltica social no ha rendido los
frutos esperados en trminos de bienestar de
la gente; al contrario, ambos enfoques han
Metas
41,000 personas
55,000 jvenes de ambos sexos y mujeres jefas de
hogar
100,000 menores (entre 0 y 18 aos de edad) de am-
bos sexos que residen en los asentamientos urbanos
precarios (AUP)
20,000 familias
8,000 beneficiarios
Total de habitantes de los AUP
Total de habitantes de los municipios
Metas
117,900 familias
37,000 personas
80% de hogares con acceso a agua potable y 95% con
acceso a electricidad en los 100 municipios ms po-
bres. Al menos 20,000 viviendas mejoradas a travs
del programa Piso y Techo en los 32 municipios de
pobreza extrema
32,000 personas
tenido como comn denominador que han
sido incapaces de apropiarse de la premisa
de desarrollo humano: la principal riqueza de
una nacin est en su gente.
Una manera de dar cuenta de ello es ana-
lizando la trayectoria que ha tenido el ndice
de Desarrollo Humano (IDH) en los ltimos
30 aos. Tal como muestra el grfico 11.1, el
pas, desde 1980, se ha colocado en la fran-
ja de pases con desarrollo humano medio.
Para este mismo ao, el pas se encontraba en
la posicin 59 de una muestra de 95 pases.
Treinta aos despus, El Salvador se man-
tiene entre los pases con desarrollo humano
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 297
 GRFICO 11.1 // Trayectoria del ndice de Desarrollo Humano de El Salvador (1980-2010)*
0.850

0.800

0.746
0.750 0.743
0.747
0.691
0.700
0.660 0.704

0.650

0.600
0.585
0.573
0.550

0.500
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007

* Los valores del IDH presentados en este grfico est calculados de acuerdo con la metodologa antigua
de medicin. Esto responde a que, bajo la nueva metodologa, no existen datos histricos para el caso
de Singapur, lo cual impedira realizar el ejercicio comparativo que se quiere construir (captulo 12).
La forma en que Ver Anexos metodolgicos al final de este Informe para mayor detalle sobre el clculo de la familia de
ndices de Desarrollo Humano.
se ha concebido la
poltica social en Fuente: PNUD, 2010.

El Salvador desde
los aos cincuenta
hasta la fecha no ha medio; su posicin en la clasificacin mundial
permitido hacer de del IDH para el 2010 es la 90 de 169 pases
esta un instrumento (PNUD, 2010).
que haga realidad Al analizar aisladamente la trayectoria del
las aspiraciones IDH salvadoreo se podra intuir que el pas
sociales plasmadas ha hecho relativamente un buen trabajo, pero
en la Constitucin no es el caso. Las tasas promedio anuales que
de la Repblica se han alcanzado han estado histricamente
por debajo de las logradas por los pases menos
desarrollados y de desarrollo humano medio,
e incluso del promedio mundial en la ltima
dcada (cuadro 11.8). Esto estara indicando
que los esfuerzos hechos por el pas en materia
de desarrollo humano, comparados con la ex-
periencia de otros pases, han sido menores.
Sin embargo, los hallazgos de este captulo
van ms all del panorama global que brinda el
IDH. De hecho, de acuerdo con esta investiga-
cin, en 60 aos el principal obstculo para au-
mentar los niveles de bienestar de la sociedad y
el origen de los bajos niveles de competitividad
que tiene el pas es la poca importancia que se
le ha dado a la poltica social.
La forma en que se ha concebido la poltica
social en El Salvador desde los aos cincuenta
hasta la fecha no ha permitido hacer de esta un
instrumento que haga realidad las aspiraciones
que como sociedad estn plasmadas en la Cons-
titucin de la Repblica. Estas aspiraciones consis-
ten en convertir al pas en una nacin de alto
desarrollo humano, aumentar sostenidamente
su competitividad y lograr niveles de cohesin
que permitan que los conciudadanos puedan
verse a los ojos sin menosprecios o temor de
ser agredidos. En pocas palabras, la poltica so-
cial no ha tenido el rol protagnico que debera
para transformar la vida de las personas, para
crear riqueza o para procurar el bienestar de un
pas (cuadro 11.9).
Visto en las clasificaciones mundiales, esto
se traduce en ostentar la posicin 94 de 128
pases en el ndice de Desarrollo de Educacin
para Todos que realiza la UNESCO; la posicin
121 y 124 de 136 pases en la evaluacin del sis-
tema educativo y de la calidad de la enseanza
en ciencia y matemticas, respectivamente, que
realiza el Foro Econmico Mundial; y en tener
la posicin 78 de 110 pases en la clasificacin
del ndice de Prosperidad del Legatum Institu-
te. El hecho de que no existe una manera clara

298 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador

 CUADRO 11.8 // Crecimiento promedio anual del IDH (1980-2010)

1980-1990 1990-2000 2000-2010

El Salvador 1.23 1.27 0.85

Pases menos desarrollados 1.44 1.40 1.72

Pases de desarrollo humano medio 1.65 1.49 1.49

Mundo 1.05 0.85 0.89

Fuente: Construccin propia con base en PNUD, 2010.

CUADRO 11.9 // Conceptualizacin, operativizacin y resultados de la poltica social salvadorea (1950-2010)

poca Conceptualizacin Cmo se ha operativizado la poltica social? Resultados

Mecanismo de Indicadores Indicadores
Enfoque Alcance (reas) Cobertura
financiamiento sociales econmicos

El Salvador Falta de conceptuali- Salud y pensiones Cotizantes (% Gasto pblico ndice de Desa-
(1950-1989) zacin; adopcin de PEA): 9.4% (impuestos) rrollo Humano
enfoque de derechos Contribuciones (PNUD, 95 pa-
(universalismo como de empleado y ses): posicin 59
ideario); poltica empleador Esperanza de
social subordinada a vida al nacer:
poltica econmica; 62.2 aos
cobertura depen- Tasa de mor-
diente de resultados talidad infantil
en mercado laboral (por mil nacidos
vivos): 60
Tasa de analfa-
betismo: 33.1%
Tasa de subuti-
lizacin laboral:
60.2%

El Salvador Ante la persistencia Salud y pen- Poblacin con Gasto pblico ndice de Desa- Facilidad para
(1990-2010) de bajos niveles de siones empleo formal. (impuestos) rrollo Humano hacer negocios
cobertura y de la li- Intervenciones Cotizantes (% Contribuciones (PNUD, 169 (183 pases):
mitacin del alcance fragmentadas PEA): 18.6% de empleado y pases): posi- posicin 83
en salud y retiro, se en educacin y Atencin a empleador cin 90 ndice Compe-
incorpora el criterio vivienda poblacin ndice de titividad Global
de atencin focaliza- en situacin Prosperidad (Le- (139 pases):
da a los ms pobres de pobreza gatum Institute, posicin 82
en educacin, salud, (Comunidades 110 pases): ndice de Liber-
vivienda, alimenta- Solidarias) posicin 78 tad Econmica
cin e ingresos Calidad del (179 pases):
sistema edu- posicin 32
cativo (WEF, ndice Per-
139 pases): cepcin de
posicin 121 Corrupcin
Calidad de la (180 pases):
educacin en posicin 84
matemticas y
ciencias (WEF,
139 pases):
posicin 124

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de PNUD, 2010; Legatum Institute, 2010; World Economic Forum, 2010a y 2010b; World Bank,
2010; Transparency International, 2010; The Heritage Foundation, 2010.

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 299

 de hacer desarrollo humano tambin est te-
niendo efectos negativos sobre la esfera econ-
mica del pas, lo cual no resulta sorprendente,
ya que son los individuos de una sociedad los
que al final de cuentas hacen posible el desarro-
llo de acuerdo con sus capacidades y destrezas.
Como consecuencia de la baja prioridad que se
ha dado a invertir en la formacin y el desplie-
gue de las capacidades de la gente, el pas regis-
tra deficiencias en la creacin de riqueza mone-
taria (medida por el crecimiento del PIB), as
como en sus niveles de competitividad (vase
captulo 10). Tampoco se encuentra en un lugar
privilegiado en el clima de hacer negocios (po-
sicin 83 de 183 pases), ni se percibe como una
economa pujante y competitiva a nivel mundial
(posicin 82 de 139 economas en el ndice de
Competitividad Global), a pesar de contar con
300 Captulo 11. Sesenta aos de polticas sociales en El Salvador
una posicin relativamente buena en el ndice
de Libertades Econmicas posicin 32 de
179 pases (cuadro 11.9).
A la luz de estos hallazgos, este captulo
hace un llamado a ver la ampliacin de las ca-
pacidades de las personas no solo como un de-
ber tico, o como un tema de correspondencia
con el contrato social que le da origen y sen-
tido a El Salvador como nacin, sino como la
base de la competitividad del pas en un mun-
do globalizado. La poltica social es el brazo
operativo del desarrollo humano y la gnesis
de la competitividad de un pas. Apostarle a la
gente por medio de una poltica social amplia
y articulada es, al final de cuentas, la nica ma-
nera de crear un mejor nivel de bienestar en la
sociedad, de tener mejores resultados econ-
micos y de salir del subdesarrollo.
 El camino hacia la riqueza depende
fundamentalmente de dos palabras: trabajo
y ahorro Benjamin Franklin

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 301

Seccin V // Captulo 12
Anlisis comparativo de modelos
de poltica social
La poltica social es el brazo operativo del de-
sarrollo humano. Sin una poltica social que
parta del reconocimiento de que la principal
riqueza de un pas est en su gente, es virtual-
mente imposible alcanzar niveles de desarrollo
humano alto en una sociedad. Es tambin la
manera de hacer realidad las principales aspi-
raciones colectivas establecidas por una socie-
dad: en otras palabras, la poltica social es el
medio que permite cumplir el contrato social
de una nacin.
En este captulo del informe se hace una
revisin de dos experiencias que se han vuelto
un punto de referencia en la forma de concebir
y echar a andar la poltica social en el mundo:
el modelo nrdico y el de Singapur. Se trata de
dos modelos diferentes, pensados en momen-
tos distintos, pero con un comn denomina-
dor: han sido determinantes para que su pobla-
cin pase de la pobreza generalizada a niveles
de bienestar sin precedentes.
Para ello se hace un breve recorrido de
las situaciones de partida de cada una de es-
tas experiencias, mostrando la situacin social
y econmica que prevaleca previo a la puesta
en marcha de la poltica social. Asimismo se
da cuenta de algunos condicionantes polticos,
econmicos y sociales que facilitaron el proce-
so. Luego se presenta con mucho detalle cules Sin una poltica
son los pilares de la poltica social moderna y social que parta
las principales intervenciones en cada uno de del reconocimiento
estos. En seguida se elabora sobre la forma en de que la principal
que se financia la poltica social en cada uno riqueza de un pas
de estos modelos. Finalmente se presentan al- est en su gente,
gunas reflexiones a partir de las experiencias es virtualmente
analizadas. imposible alcanzar
niveles de desarrollo
humano altos en
El paradigma nrdico: una sociedad
de la pobreza generalizada
al arquetipo de las polticas
sociales de corte universalista
El modelo nrdico es considerado un punto
de referencia en el diseo y concepcin de po-
lticas dirigidas al incremento del bienestar de
la gente. La experiencia de estos pases mues-
tra que, a diferencia de lo que usualmente se
cree, las apuestas sociales pueden ir de la mano
con las apuestas econmicas. As, han logrado
combinar altas tasas de crecimiento econmico
con mayor equidad, pleno empleo y cohesin
social (Andersen et al., 2007).
El xito econmico y social que hoy en da
disfrutan no es accidental. Est asociado a las
decisiones polticas y a la concepcin de una
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 303
 GRFICO 12.1 // Trayectoria del ndice de Desarrollo Humano (IDH)
en pases nrdicos (1980-2007)

0.990

0.971
0.970
0.963
0.959
0.955
0.950

0.930

0.910
0.900

0.890
0.885
0.882
0.870
0.865

0.850
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007

Noruega Suecia Finlandia Dinamarca

Fuente: PNUD, 2009.

poltica social a lo nrdico. Para estos pases
la poltica social es mucho ms que brindar se-
guridad ante riesgos sociales: se concibe como
el instrumento que crea y fortalece vnculos
sociales. De ah que sus programas sociales
tengan un alcance universal, pues lo que pre-
tenden es cohesionar a la gente y a los diversos
grupos sociales.
Esto ha tenido resultados concretos en los
niveles de desarrollo humano alcanzados por
estos pases. Como muestra el grfico 12.1, ya
en 1980 eran considerados de alto desarrollo
humano.1 Sin embargo, con el paso de los aos
han continuado mejorando hasta colocarse en-
tre los primeros 16 puestos de un total de 182
pases. Noruega, de acuerdo al ltimo informe
sobre desarrollo humano, es el pas que lidera
dicha clasificacin (PNUD, 2010).
Sin embargo, como se mencionaba ante-
riormente, los resultados no solo se han cir-
cunscrito a la esfera social, sino que tambin
han tenido repercusiones en otro tipo de me-
diciones que son relevantes para el mundo de
los negocios, la economa y la competitividad a
nivel mundial (vase cuadro 12.1).
De acuerdo con la clasificacin del Banco
Mundial sobre la facilidad para hacer negocios
en 183 pases, la economa danesa ocupa el
puesto nmero 6, seguida de Noruega (puesto
10), Finlandia y Suecia (puestos nmero 16 y
18 respectivamente). Lo mismo ocurre con el
ndice de Competitividad Global2 que publi-
ca el Foro Econmico Mundial donde, segn
la publicacin 2010-2011, Suecia, Finlandia,

2. Este ndice mide la habilidad de los pases de

1. Se considera que un pas es de desarrollo huma-
no bajo si el ndice de Desarrollo Humano (IDH) es me-
nor a 0.5; de desarrollo humano medio si el IDH est
entre 0.5 y 0.8, y de desarrollo humano alto si el IDH es
mayor a 0.8. El IDH puede tomar un valor mnimo de
cero y un mximo de 1.
proveer altos niveles de prosperidad a sus ciudadanos.
A su vez, esta habilidad depende de cun productiva-
mente un pas utiliza sus recursos disponibles. En con-
secuencia, el ndice mide un conjunto de instituciones,
polticas y factores que definen los niveles de prosperi-
dad econmica sostenible hoy y a medio plazo.

304 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social

 CUADRO 12.1 // Pases nrdicos en diferentes clasificaciones econmicas y sociales (2009-2010)

Clasificacin Clasificacin Clasificacin Clasificacin

Clasificacin
ndice de Valor ndice de Valor ndice de Valor ndice de Valor
Pas Doing
Desarrollo IDH Libertad ILE Competitividad ICG Percepcin de IPC
Business
Humano * Econmica Global Corrupcin
Noruega 1 0.938 37 69.4 10 14 5.17 11 8.6

Suecia 9 0.885 21 72.4 18 2 5.51 4 9.2

Finlandia 17 0.871 17 73.8 16 7 5.43 6 8.9

Dinamarca 19 0.866 9 77.9 6 9 5.46 2 9.3

* Tanto la clasificacin como el valor del IDH presentado en este cuadro respetan la nueva metodologa de medicin presentada en el
informe Human Development Index Trends (PNUD, 2010).

Fuente: PNUD, 2010; The Heritage Foundation, 2010; The World Bank Group, 2010; World Economic Forum, 2010;
Transparency International, 2009.

Dinamarca y Noruega ocupan el segundo, Origen y condiciones del modelo nrdico

sptimo, noveno y decimocuarto puesto en la
clasificacin de 139 pases.
Asimismo, el ndice de Libertad Econmi-
ca producido por la Heritage Foundation clasi-
fica a estos pases entre las primeras 21 posicio-
nes a excepcin de Noruega, que est en el
puesto 37. No menos importante es la posicin
que ocupan los pases nrdicos en cuanto a la
percepcin de corrupcin3 segn clasificacin
que realiza Transparencia Internacional, en
donde Dinamarca y Suecia se encuentran entre
los cinco pases con menores niveles de corrup-
cin (posiciones 2 y 4), seguidos por Finlandia y
Noruega (posiciones 6 y 11, respectivamente).
En suma, se trata de un bloque de pases
cuyo estado actual sugiere que no solo es po-
sible unificar objetivos socialmente deseados
como la prevencin de la pobreza con
economas competitivas orientadas al creci-
miento econmico, sino que tambin existen
caminos mediante los cuales una poltica social,
diseada apropiadamente, puede contribuir al
crecimiento econmico.
A principios del siglo XX los pases nrdicos Aunque ahora
presentaban serias deficiencias en los niveles de se consideran
bienestar de su poblacin, lo cual les haca figu- ejemplo mundial en
rar entre los pases europeos con mayores tasas desarrollo humano,
de pobreza. Se trataba de sociedades agrcolas a principios del
semifeudales en las que los campesinos tenan siglo XX los nrdicos
una presencia poltica bastante similar a la de figuraban entre los
los terratenientes como resultado de la indivi- pases europeos con
dualizacin de la agricultura que, a su vez, fue mayores tasas de
fruto de una pacfica revolucin agraria4 (Ales- pobreza
talo et al., 2009).
Este cambio en el uso y propiedad de la
tierra, junto con la introduccin de nuevas
tcnicas de produccin, desemboc en una
industrializacin temprana y en la creacin de
industrias de exportacin. As, Dinamarca, con
su industria agrcola, alcanz el producto in-
terno bruto (PIB) promedio europeo antes de
la Primera Guerra Mundial; Noruega y Suecia
alcanzaron el mismo nivel alrededor del ao
1950; y Finlandia, que debido a los efectos de
la Segunda Guerra Mundial, fue el pas que ms
tard en alcanzar el nivel de sus pares nrdicos

3. Este ndice trata de medir el nivel de corrupcin

percibido en el sector pblico de un determinado pas. 4. Segn Alestalo, Hort y Kuhnle (2009), la revolu-
En la clasificacin del 2009 se tomaron en cuenta a 180 cin consisti en la utilizacin de nuevos mtodos
pases. El ndice puede tomar valores entre cero (alta- agrcolas y en la transformacin del comercio tradicio-
mente corrupto) y 10 (bajos niveles de corrupcin). nal agrcola en una economa de mercado.

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 305

 (alrededor de 1980). Desde entonces, las eco-
nomas nrdicas pertenecen al grupo de pases
ms ricos del mundo (Alestalo et al., 2009).
Segn Goetschy (1995), adems de la reali-
dad socioeconmica tambin hay que considerar
dos factores histricos ms que hicieron posible
transitar hacia el modelo nrdico que hoy se co-
noce. El primero se refiere a la existencia desde
principios de siglo de organizaciones sindicales
y patronales centralizadas y poderosas. La pri-
mera confederacin sindical apareci en Suecia
en 1898; en Noruega, en 1899; y en Finlandia,
en 1907. La amenaza de movimientos sindica-
les fuertes llev a la patronal a organizarse muy
pronto de manera centralizada semejante a la de
Entre los factores
los sindicatos, tanto en Noruega (1900), como
histricos que
en Suecia (1902) y Finlandia (1907).
hicieron posible que
El segundo factor, vinculado con el ex-
los pases nrdicos
puesto anteriormente, se refiere a la existencia
transitaran hacia de un compromiso sobre la visin de futuro
el modelo que entre empresarios y sindicatos, que se concret
hoy se conoce, se en la firma de acuerdos hacia 1930 en Suecia y
cuentan, primero, Noruega, y en Finlandia despus de la Segunda
la existencia Guerra Mundial. Estos histricos compromisos
de poderosas de clases entre capital y trabajo fueron posibles
organizaciones y duraderos gracias a la existencia de condicio-
sindicales y nes polticas favorables trabajadas por la social-
patronales democracia, cuya principal fortaleza residi en
centralizadas su carcter y en su capacidad reformadora.
y poderosas; A cambio de aceptar el desarrollo tecno-
y segundo, la lgico, la racionalizacin de las empresas, la
existencia de un movilidad en el mercado de trabajo y la mode-
compromiso sobre racin salarial, que deban contribuir a un cre-
la visin de futuro cimiento activo y a la estabilidad de los precios,
entre empresarios y el proyecto de reforma de la socialdemocracia,
sindicatos fruto del compromiso social arriba menciona-
do, ofreca pleno empleo, la solidaridad salarial
y las ventajas de polticas de bienestar puestas
en marcha desde el Estado (Goetschy, 1995).
Los primeros pasos del modelo nrdico
Los pases nrdicos no establecieron un modelo
integral de bienestar sino hasta 1930 y 1940 (en
el caso de Dinamarca, Noruega y Suecia), y 20
aos despus en el caso de Finlandia, coincidien-
do con la llegada de gobiernos de corte social-
demcrata (Esping-Andersen, 1997, citado en
Alestalo et al., 2009). Los efectos del esquema
306 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social
germano de Bismarck derivaron en la creacin
de leyes de seguridad social en el perodo de
1890 a 1895. Dinamarca introdujo una ley que
ofreca beneficios a adultos mayores respeta-
bles en 1891, una ley de subsidios a fondos vo-
luntarios de enfermedades en 1892, y una ley de
responsabilidad de los empleadores en el caso de
accidentes en 1898. Suecia introdujo subsidios
a fondos voluntarios de enfermedad en 1892;
Noruega pas una ley de seguros por accidentes
industriales en 1894; y Finlandia introdujo su pri-
mera ley semiobligatoria de seguro por acciden-
tes industriales en 1895 (Alestalo et al., 2009).
En trminos generales, las primeras legisla-
ciones sociales de los pases nrdicos empeza-
ban a reconocer algunas de las reas que luego
se convertiran en los pilares de la poltica social.
Dinamarca y Suecia fueron los primeros en in-
troducir una cobertura universal en los sistemas
bsicos del estado de bienestar, a saber, seguro
por enfermedad y pensiones. Suecia introdujo
un sistema de pensiones en 1913 y Dinamarca
lo logr luego de una serie de reformas en 1891,
1922 y 1933. Finlandia y Noruega implementa-
ron sus esquemas de pensiones hacia mediados
de 1930. El cuadro 12.2 resume la fecha de in-
troduccin de las leyes que impulsaban esque-
mas de seguridad social obligatorios. Todos
estos terminaron siendo de carcter universal,
pero las primeras leyes estaban limitadas a cubrir
a la poblacin en edad de trabajo, a excepcin de
la ley sueca de pensiones y de asignacin econ-
mica por hijo (Alestalo et al., 2009).
Construccin del modelo nrdico moderno:
el avance hacia el universalismo
Fue a partir del perodo post-Segunda Guerra
Mundial que los pases nrdicos lograron pasar
a un esquema universal que abarca a todos sus
ciudadanos (Suecia en 1955, Noruega en 1956,
Dinamarca en 1960, Finlandia en 1963). Como
sealan Esping-Andersen y Korpi (1987), fue
durante el perodo de posguerra que las piedras
angulares del moderno estado de bienestar nr-
dico fueron establecidas. Si los pases nrdicos
no diferan de las tendencias internacionales en
aos anteriores, este nuevo perodo dio vida a
un modelo nico: un modelo que, de acuerdo
 CUADRO 12.2 // Ao de introduccin del primer esquema de seguridad social
universal/obligatorio en los pases nrdicos

esquema ao de introduccin del esquema universal / obligatorio

Dinamarca Finlandia Noruega Suecia

Seguro de accidentes 1898 1895 1894 1901

industriales 1916 1917 1901 1916
1921

Seguro de enfermedad 1933 1963 1909 1955

(semiobligatorio) 1953

Pensiones 1891 1937 1936 1913

1922
1933

Seguro de desempleo 1938

Asignacin econmica por hijos 1952
Fuente: Alestalo et al., 2009.
con Eriksson y otros (1987, citado en Kildal y
Kuhnle, 2002), se basa en una amplia partici-
pacin pblica en muchos mbitos de la vida
econmica y social, y cuyo propsito es el de
promover la eficiencia econmica y aumentar
la habilidad de la sociedad para solucionar sus
problemas y para enriquecer e igualar las con-
diciones de vida de las familias e individuos.
Las fundaciones del universalismo nr-
dico responden a un ideario social propio de
estos pases. Una de las grandes aspiraciones
era crear un estado-nacin con una identidad
nacional slida, para lo cual era imprescindible
hacer partcipe de los beneficios sociales a toda
la poblacin. En lnea con lo anterior, tambin
hay que tomar en cuenta que, constitucional-
mente, el Estado garantizaba y lo sigue ha-
ciendo hasta la fecha la igualdad de los in-
dividuos ante la ley, lo cual operativamente se
traduce en que los ciudadanos tienen una serie
de derechos y obligaciones que les brindan la
membresa dentro de los sistemas de seguridad
social universal (Kildal y Kuhnle, 2005).
Otros autores como Titmuss (1968, ci-
tado en Kildal y Kuhnle, 2002), tambin ha-
cen eco de la idea de proteger a las personas
de los riesgos sociales provenientes de crisis y
guerras, y de que la prevencin podra ser ms
rentable; esta idea contribuy al reconocimien-
to del universalismo. Finalmente, otro aspecto
1948 1946 1948 Una de las grandes
aspiraciones de los
nrdicos era crear
un estado-nacin
imprescindible de estas polticas sociales tuvo con una identidad
que ver con la evolucin del reconocimiento nacional slida,
de la dignidad humana: los primeros progra- para lo cual era
mas sociales tendan a excluir en muchos casos imprescindible
a personas no dignas de atencin, tales como hacer partcipe
mendigos y vagos. Esta realidad cambi con de los beneficios
la concepcin de los derechos humanos de la sociales a toda la
Declaracin Universal de Naciones Unidas de poblacin
1948 (Kildal y Kuhnle, 2005).
Hoy en da el modelo nrdico puede resu-
mirse en trminos de tres conjuntos de medi-
das: transferencias sociales (tambin conocido
como seguridad social), servicios sociales y la
poltica de mercado laboral (cuadro 12.3).
En el caso del sistema de transferencias
sociales, lo que prima es la transferencia social
universal, seguida de la seguridad social vin-
culada a los ingresos. En el caso de que estos
beneficios todava dejaran a una poblacin en
pobreza o vulnerable a caer en la pobreza, exis-
te un beneficio focalizado. Sin embargo, la pro-
babilidad de que una persona se encuentre en
dicha situacin es bastante baja; por ello, como
seala el cuadro 12.3, esta intervencin tiene
una importancia secundaria.
Tambin cabe destacar que los servicios
sociales son universales. En la mayora de casos,
cuentan con una alta participacin de los go-
biernos locales, y se brindan aparte de los be-
neficios monetarios (que provienen del sistema

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 307

 CUADRO 12.3 // Componentes institucionales de la poltica social nrdica,
caractersticas y fuentes de financiamiento
Componentes institucionales
Sistema de transferencias sociales:
Transferencia social universal (primer nivel)
Seguridad social vinculada a los ingresos
(segundo nivel)
Beneficios focalizados a los pobres (importancia
secundaria)
Servicios sociales:
Universales
Descentralizados
Separados de los beneficios monetarios
Poltica de mercado laboral
Modelo de dos proveedores
Poltica de pleno empleo
Polticas activas en el mercado laboral
Fuente: Traduccin propia de Carroll y Palme, 2006.
de transferencias sociales). Por ltimo, el mo-
delo tiene como pilar indiscutible una amplia
y articulada poltica de mercado laboral. El ob-
jetivo es mantener un modelo en el que la o
las personas al frente de una familia estn per-
manentemente en el mercado laboral. Si bien
existen compensaciones para aquellos que caen
en desempleo, la idea es colocar cuanto antes a
estas personas en el mercado laboral. En otras
palabras, las polticas laborales activas priman
sobre las pasivas.
Estas medidas son aplicadas a cada uno
de los pilares de la poltica social nrdica,5 a
saber: familia y sus hijos, salud, educacin y ca-
pacitacin, empleo, pensiones, vivienda y otros
servicios, que se presentan de forma resumida
a continuacin.6
Familia e hijos. En todos los pases nr-
dicos existe una compensacin econmica di-
seada para subsanar las prdidas de ingresos
vinculadas al nacimiento de un hijo, que cubre
5. Segn la clasificacin realizada por el Nordic
Social-Statistical Committee (Comit Socio-Estadstico
Nrdico) en su reporte Proteccin social en los pases
nrdicos, del 2009.
6. Un resumen con mayor detalle se encuentra en el
cuadro 12.4.
308 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social
modo de financiamIento
Impuestos centrales (ingresos del Estado)
Contribuciones del empleador y empleado
Impuestos locales y subsidios del Estado
Impuestos locales con subsidio del Estado
Algunos cargos a usuarios
Impuestos centrales (ingresos del Estado)
unas semanas previas y los primeros meses des-
pus del nacimiento. En todos los pases nrdi-
cos existe una compensacin similar en el caso
de las adopciones. En el caso de que la persona
no est vinculada al mercado laboral, tambin
puede beneficiarse de la compensacin, pero
en una menor proporcin. El otro beneficio
econmico que existe es el relacionado a las
asignaciones monetarias por hijo: esta asigna-
cin es libre de impuestos e independiente del
nivel de ingreso de los padres.
Otro de los beneficios en este pilar social
lo constituyen los servicios a familias e hijos
provistos a diario, entre los que destacan las
instituciones de cuidado diurno y familias al
cuidado de nios, as como las clases preesco-
lares (vase cuadro 12.4). La responsabilidad
de la operacin de estos servicios es de las au-
toridades locales.
Empleo. Las polticas relacionadas con
el mercado laboral han jugado un papel pri-
mordial en el diseo de las polticas econmi-
cas nrdicas, donde una tasa alta de empleo y
una casi nula tasa de subutilizacin laboral son
prerrequisitos para sostener los altos niveles de
bienestar. Para lograr estas metas se elaboran
medidas activas (entrenamiento y educacin
para el empleo y bsqueda de empleo) y pasi-
vas (prestaciones de desempleo).
 En todos los pases nrdicos, las pres-
taciones de desempleo son establecidas por
ley y pagaderas a todos aquellos que pierden
su empleo. Los beneficios son para com-
pensar la prdida de ingresos y contribuir al
mantenimiento de un nivel de vida estndar.
Los niveles de compensacin y el pago por
un perodo determinado deben alentar a que
los desempleados busquen y tomen nuevas
oportunidades de empleo. Los beneficiarios
tienen la obligacin de estar disponibles para
un nuevo trabajo, deben permanecer activos
en la bsqueda de trabajo y deben aceptar las
ofertas de activacin y trabajo propuestas por
la entidad de gobierno competente. El acento
nrdico est en este tipo de polticas, es decir,
en la activacin del trabajo (Nordic Social-
Statistical Committee, 2009).
Enfermedad. Los pases nrdicos tienen
una red bien establecida para la prevencin y
tratamiento de enfermedades.7 El acceso a tra-
tamiento especializado y asistencia mdica a
domicilio est disponible en todos estos pases,
tanto para las familias y nios como para los
ancianos y discapacitados. En todo el bloque
nrdico, las mujeres embarazadas e infantes tie-
nen atencin mdica pblica, y todas las escue-
las cuentan con servicios mdicos de primera
lnea. Los costos de transporte vinculados a la
atencin de enfermedades en la red de salud
son subsidiados en todos los pases.
Existe un pago por servicios de salud que
difiere entre pases. En el caso de Suecia, Fin-
landia y Noruega se establece un monto mxi-
mo del gasto total de la visita mdica que el
usuario debe pagar (8% y 35% en los dos lti-
mos, respectivamente). En Dinamarca no exis-
te cobro a los usuarios, a excepcin de un pe-
queo grupo de personas que decide el mdico
7. Existen diferencias importantes en cuanto al pro-
veedor de salud. En el caso de Dinamarca, Finlandia y
Suecia, las autoridades locales y/o de condados son las
responsables de organizar todos los sectores de salud.
En Noruega, en cambio, el gobierno central es el en-
cargado del sector especializado (hospitales), mientras
que las autoridades locales se encargan de la atencin
primaria de salud.
al que quiere asistir y que, por ende, debe pagar
una pequea parte del tratamiento mdico.
El gasto en medicamentos prescritos vara
segn el pas. En el caso de Finlandia los usua-
rios pagan un mximo del 58% del tratamien-
to mdico, con algunas variantes en el caso de
enfermedades severas y crnicas. En Noruega
la poblacin paga alrededor del 36% de la fac-
tura en medicamentos; sin embargo, no existen
cargos para menores de 12 aos ni para perso-
nas que solo reciben una pensin mnima. En
Dinamarca y Suecia el costo ronda el 25% del
total de la medicacin.
Pensiones, discapacidad y familiares
sobrevivientes. Una de las caractersticas
comunes en los sistemas de pensiones de los
pases nrdicos es que todos los ciudadanos
tienen el derecho legal a cierto monto mnimo
de subsistencia (pensin bsica). A este nivel
mnimo debe sumrsele la pensin obligatoria Una de las
del mercado laboral de aquellos que han estado caractersticas
activos laboralmente. Adems existen esque- comunes en
mas de pensiones suplementarios establecidos los sistemas de
por ley o acuerdos colectivos. Tambin hay va- pensiones de los
rios esquemas privados de pensin-ahorro. pases nrdicos
No existe una frontera clara entre los tres es que todos
sistemas de pensiones, especialmente entre los ciudadanos
las pensiones del empleo y las suplementarias. tienen el derecho
En Finlandia y Suecia se han llevado a cabo legal a cierto
reformas para tratar las pensiones de empleo monto mnimo
y suplementarias como una sola. As, a todas de subsistencia
las personas se les garantiza una pensin m- (pensin bsica)
nima, independientemente de su afiliacin con
el mercado laboral, aunque a las personas que
han adquirido un nivel suficiente de pensin
suplementaria o pensin por empleo no se les
entrega la pensin mnima garantizada. A pesar
de que este principio bsico es el mismo en Fin-
landia y Dinamarca, los esquemas de pensiones
estn estructurados de manera diferente.
En Dinamarca, Finlandia y Suecia la edad
de jubilacin es a partir de los 65 aos, y en
Noruega, a partir de los 67. En todos los pases
se realiza una indexacin de la pensin, ya sea
siguiendo la evolucin del ndice de precios al
consumidor o de los salarios.
Dentro de este pilar de la poltica social
nrdica se incluyen las compensaciones por ac-
cidentes de trabajo y un esquema de pensiones
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 309
 especial, as como servicios de rehabilitacin
para personas cuya capacidad de trabajo se ha
visto reducida por discapacidad mental o fsica.
Tambin existen prestaciones para familiares
sobrevivientes, tales como pensiones para viu-
dos o la pensin para nios, la cual es concedi-
da a menores de 18 aos en el caso de que uno
o ambos padres fallezcan.
Vivienda. En este grupo de pases es co-
mn encontrar un subsidio a la vivienda para
familias con o sin hijos. En Noruega estos
beneficios son usualmente brindados a fami-
lias sin hijos si al menos una persona recibe
otro beneficio monetario. En el caso de Di-
namarca, el beneficio es exclusivamente para
las familias que viven en un lugar arrendado.

CUADRO 12.4 // Pilares de la poltica social nrdica: intervenciones segn componente

institucional y fuentes de financiamiento, por pases (2007)

Pilares de
poltica
la poltica
socialsocial
e intervenciones
e intervenciones
segn componente institucional
Dinamarca

Familias e hijos Transferencias sociales Gasto total: 3.7 % del PIB

Subsidio diario en caso de nacimiento o
adopcin Fuentes de financiamiento:
Ayuda por nacimiento Autoridades pblicas: 85.1%
Subsidio familiar por cuidado de nios Empleadores: 0.3%
Ayuda econmica a familia o nios Contribuciones e impuestos
Suplementos especiales: 14.7%

Servicios sociales
Instituciones y familias de cuidado
Instituciones residenciales para nios y jvenes
Ayuda a domicilio a familias

Empleo Transferencias sociales Gasto total: 1.6 % del PIB

Subsidio por desempleo
Subsidio por desempleo parcial
Pensin por razones del mercado laboral
Prestacin en efectivo pagable en
entrenamiento vocacional
Prestacin por compensaciones
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 17.4%
Empleadores: 0.0%
Contribuciones e impuestos
especiales: 82.6%

Servicios sociales
Movilidad y reacomodacin
Conexin con entrenamiento vocacional

Salud Transferencias sociales Gasto total: 6.4% del PIB

Prestacin general en caso de enfermedad
Prestacin diaria pagada por empleador del Fuentes de financiamiento:
perodo Autoridades pblicas: 89.4%
Subsidio por enfermedad Empleadores: 4.0%
Seguro especial en caso de accidente de trabajo Contribuciones e impuestos
especiales: 6.6%
Servicios sociales
Acceso a hospitales, tratamiento mdico y
dental
Acceso a medicinas

Pensiones Transferencias sociales Gasto total: 10.7% del PIB

Pensin bsica / mnima
Pensin suplementaria proveniente del empleo Fuentes de financiamiento:
Pensin niveladora Autoridades pblicas: 49.8%
Pensin especial de retiro Empleadores: 24.9%
Pensiones parciales Contribuciones e impuestos
especiales: 2.3%
Servicios sociales
Instituciones de atencin a la vejez
Asistencia para llevar a cabo actividades diarias

310 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social

Para ser beneficiario del subsidio de vivienda
se consideran el ingreso familiar, los costos de
vivienda y el nmero de hijos.
Otros beneficios sociales. Adems de
las esferas sociales que reciben atencin por
parte del modelo nrdico, existen casos donde
se dan incidentes sociales que no son cubiertos
por ninguna legislacin especfica. En dichos
casos, los servicios y beneficios aportados se
resumen bajo la lnea otros beneficios socia-
les. Dentro de estos se encuentra la asisten-
cia social, un beneficio monetario de ltimo
recurso brindado bajo una prueba de medios.
Otros beneficios dentro de este rubro tienen
que ver con la asistencia a refugiados, el trata-
miento de abuso de alcohol y otras sustancias.

Gasto y fuente de financiamiento de transferencias y servicios sociales, por pases (2007)

Finlandia Noruega Suecia

Gasto total: 2.8 % del PIB Gasto total: 2.8 % del PIB Gasto total: 3 % del PIB

Fuentes de financiamiento: Fuentes de financiamiento: Fuentes de financiamiento:

Autoridades pblicas: 85.2% Autoridades pblicas: 82.9% Autoridades pblicas: 76.6%
Empleadores: 11.2% Empleadores: 10.2% Empleadores: 22.7%
Contribuciones e impuestos Contribuciones e impuestos Contribuciones e impuestos
especiales: 3.7% especiales: 7.0% especiales: 0.7%

Gasto total: 1.9 % del PIB Gasto total: 0.3% del PIB Gasto total: 1.1% del PIB

Fuentes de financiamiento: Fuentes de financiamiento: Fuentes de financiamiento:

Autoridades pblicas: 51.0% Autoridades pblicas: 44.7% Autoridades pblicas: 1.0%
Empleadores: 35.9% Empleadores: 34.0% Empleadores: 80.9%
Contribuciones e impuestos Contribuciones e impuestos Contribuciones e impuestos
especiales: 13.1% especiales: 21.3% especiales: 18.0%

Gasto total: 6.5% del PIB Gasto total: 7.3% del PIB Gasto total: 7.6% del PIB

Fuentes de financiamiento: Fuentes de financiamiento: Fuentes de financiamiento:

Autoridades pblicas: 69.4% Autoridades pblicas: 63.3% Autoridades pblicas: 77.7%
Empleadores: 20.1% Empleadores: 27.9% Empleadores: 21.8%
Contribuciones e impuestos Contribuciones e impuestos Contribuciones e impuestos
especiales: 10.4% especiales: 8.8% especiales: 0.5%

Gasto total: 8.6% del PIB Gasto total: 6.8% del PIB Gasto total: 11.3% del PIB

Fuentes de financiamiento: Fuentes de financiamiento: Fuentes de financiamiento:

Autoridades pblicas: 21.0% Autoridades pblicas: 44.2% Autoridades pblicas: 30.4%
Empleadores: 63.4% Empleadores: 34.6% Empleadores: 48.2%
Contribuciones e impuestos Contribuciones e impuestos Contribuciones e impuestos
especiales: 15.6% especiales: 21.2% especiales: 21.4%

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 311

 Viene de pgina anterior

Pilares de
poltica
la poltica
socialsocial
e intervenciones
e intervenciones
segn componente institucional
Dinamarca

Familiares Transferencias sociales Gasto total: 0.0% del PIB

sobrevivientes Pensin bsica sobrevivientes
Fuentes de financiamiento:
Pensin sobrevivientes suplementaria
Autoridades pblicas: 100%
proveniente del empleo
Empleadores: 0.0%
Pensin sobrevivientes niveladora
Contribuciones e impuestos
Prestaciones econmicas en caso de
especiales: 0.0%
fallecimiento

Servicios sociales
Subsidio de
funerales
funerales

Discapacidad Transferencias sociales Gasto total: 4.2% del PIB

Pensin de invalidez bsica
Fuentes de financiamiento:
Pensin de invalidez suplementaria proveniente
Autoridades pblicas: 63.0%
del empleo
Empleadores: 9.2%
Pensin de invalidez niveladora
Contribuciones e impuestos
Pensin de retiro debido a capacidad de trabajo
especiales: 27.8%
reducida
Contribucin monetaria servicio de enfermera
Prestacin suplementaria para la integracin
econmica

Servicios sociales
Instituciones de atencin a discapacitados
Asistencia para llevar a cabo actividades diarias
Rehabilitacin

Vivienda Servicios sociales Gasto total: 0.7% del PIB

Subsidio de vivienda para ocupantes de alquiler
Fuentes de financiamiento:
Subsidio de vivienda para ocupantes
Autoridades pblicas: 100%
propietarios

Otras Transferencias sociales Gasto total: 0.7% del PIB

prestaciones Ingresos sustitutos / prestaciones
Fuentes de financiamiento:
sociales suplementarias
Autoridades pblicas: 98.6%
Empleadores: 1.4%
Servicios sociales
Contribuciones e impuestos
Instituciones de orientacin familiar
especiales: 0.0%
Instituciones para mujeres maltratadas
Refugios para personas sin hogar
Rehabilitacin y tratamiento de alcohol y otras
sustancias

Gasto total y contribuciones

Gasto totalactuales
y contribuciones
para el financiamiento
actuales para el Gasto total: 28% del PIB
del gasto social financiamiento del gasto social
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 62%
Empleadores: 12%
Contribuciones e impuestos
especiales: 21%
Otras fuentes: 6%

Fuente: Alestalo et al., 2009.

312 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social

 Gasto y fuente de financiamiento de transferencias y servicios sociales, por pases (2007)
Finlandia
Gasto total: 0.9% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 6.5%
Empleadores: 73.0%
Contribuciones e impuestos
especiales: 20.6%
Gasto total: 3.1% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 40.4%
Empleadores: 45.0%
Contribuciones e impuestos
especiales: 14.6%
Gasto total: 0.2% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 100%
Gasto total: 0.5% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades
- Autoridadespblicas:
pblicas:98.3%
98.3%
Empleadores:
- Empleadores:1.7%
1.7%
Contribuciones
- Contribucioneseeimpuestos
impuestos
especiales: 0.0%
Gasto total: 24.6% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 43%
Empleadores: 38%
Contribuciones e impuestos
especiales: 12%
Otras fuentes: 7%
Noruega
Gasto total: 0.3% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 19.6%
Empleadores: 57.8%
Contribuciones e impuestos
especiales: 22.6%
Gasto total: 4.2% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 32.9%
Empleadores: 40.4%
Contribuciones e impuestos
especiales: 26.6%
Gasto total: 0.1% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 100%
Gasto total: 0.6% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 99.2%
Empleadores: 0.5%
Contribuciones e impuestos
especiales: 0.3%
Gasto total: 22.3% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 55%
Empleadores: 28%
Contribuciones e impuestos
especiales: 15%
Otras fuentes: 1%
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010
Suecia
Gasto total: 0.6% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 0.0%
Empleadores: 97.2%
Contribuciones e impuestos
especiales: 2.8%
Gasto total: 4.4% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 98.3%
Empleadores: 1.7%
Contribuciones e impuestos
especiales: 0.1%
Gasto total: 0.5% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 100%
Gasto total: 0.6% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 100.0%
Empleadores: 0.0%
Contribuciones e impuestos
especiales: 0.0%
Gasto total: 29% del PIB
Fuentes de financiamiento:
Autoridades pblicas: 47%
Empleadores: 40%
Contribuciones e impuestos
especiales: 10%
Otras fuentes: 3%
313
 Cmo se financia la poltica social
universalista nrdica?
La gran apuesta social llevada a cabo por los
pases nrdicos ha tenido impacto en la evo-
lucin del gasto social. En 1880 el gasto social
de los pases nrdicos oscilaba entre el 0.66%
y el 1.07% del PIB. En 1950 esta relacin haba
aumentado a un rango entre el 6% y el 9% del
PIB. Finalmente, hacia el 2007, la proporcin
de gasto social como porcentaje del PIB ascen-
di a un rango entre el 23% y el 30% aproxima-
damente (grfico 12.2).
Las fuentes para financiar este gasto han
variado en el tiempo. Segn datos del Comi-
t Socio-Estadstico Nrdico, en 1995 ms de
la mitad era financiado va contribuciones del
gobierno central, seguido por las contribucio-
En 1880, el gasto nes realizadas por los empleadores y luego las
social de los pases contribuciones de los empleados. Para el 2007
nrdicos oscilaba las fuentes de financiamiento se haban diversi-
entre el 0.66% y el ficado (grfico 12.3). No obstante, en los casos
1.07% del PIB. En de Dinamarca y Noruega las contribuciones de
1950, entre el 6% y las autoridades pblicas al financiamiento del
el 9% . Finalmente, gasto social eran del 62% y 55%, respectiva-
hacia el 2007, la mente, seguidas por el aporte de los emplea-
proporcin de dos e impuestos especiales (21% en el caso de
gasto social como
porcentaje del PIB
ascendi a un rango GRFICO 12.2 // Gasto pblico social como porcentaje del PIB (1880-2007)
entre el 23%
y el 30% 40%
Dinamarca) y de los empleadores (28% en el
caso de Noruega). En el caso de las economas
finlandesa y sueca exista un mayor balance en
las contribuciones entre autoridades pblicas
(43% y 47%, respectivamente) y empleadores
(38% y 40%, respectivamente).
El hecho de que la contribucin al gasto es
mayoritariamente cubierta por el gobierno impli-
ca un nivel de imposicin que tiende a ser de los
ms altos del mundo. Como se puede observar
en el grfico 12.4, hacia 1955 todos estos pases
tenan una carga tributaria similar, pero hacia el
2008 la situacin es bastante diferente. Dinamar-
ca es el pas con la carga tributaria ms alta, la
cual pas del 22.3% al 47.3% del PIB entre 1955
y el 2008. Los otros tres pases han pasado de un
promedio entre el 23% y 27% del PIB en 1955, a
un rango entre el 30% y 35% en el 2008.
Como se sealaba anteriormente, no solo
a travs de los impuestos se financia la apues-
ta social nrdica: de hecho existen contribu-
ciones que tienden a equipar la carga fiscal de
este grupo de pases (vase grfico 12.5). As,
para el 2008 Noruega y Finlandia tendran una
carga fiscal del 42% del PIB aproximadamente,
y Suecia y Dinamarca, del 47.1% y 48.3% del
PIB, respectivamente.

35%

30% 29.6%
28.7%
25% 25.4%
22.8%
20%

15%

10%

5%

0
1880 1890 1900 1910 1920 1930 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2007

Dinamarca Finlandia Noruega Suecia

Fuente: Para los aos 1880 a 1930, Fishback, 2010; para los aos 1950 a 1980, Nordisk Socialstatiskik Komit,
1996; para los aos 1990 a 2007, Nordic Socio-statistical Committee, 1997 y 2009.

314 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social

 GRFICO 12.3 // Fuentes de financiamiento del gasto social (2007)

Dinamarca
62% 12% 21% 6%

Finlandia
43% 38% 12% 7%

Noruega
55% 28% 16% 2%
Suecia
47% 40% 10% 3%

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%

Auditoridades Contribuciones Empleadores Otras fuentes

pblicas de empleado e
impuestos especiales

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de Nordic Social-statistical Committee, 2009.

GRFICO 12.4 // Carga tributaria en pases nrdicos como porcentaje del PIB (1955-2008)

60

50

40

30

20

10

0
1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2008

Dinamarca Finlandia Noruega Suecia

Fuente: OECD Stats, 2010.

Como se ha visto, el modelo nrdico es Se trata de un modelo slido, que se en-

un esquema nico en el que se mezcla un mo-
delo econmico con un modelo de bienestar
social, y ambos tienen como punto de encuen-
tro una apuesta permanente al pleno empleo.
A pesar de existir diferencias en las polticas
sociales de cada pas, el ideario social que les
mueve es comn: igualdad de oportunidades
para sus ciudadanos.
cuentra constantemente bajo la lupa no solo
de las autoridades que lo manejan, sino de la
atencin pblica. Estos cuatro pases han de-
mostrado que temas como la globalizacin, la
migracin y el envejecimiento de la sociedad, le-
jos de debilitar el modelo, constituyen una ma-
nera efectiva de retocar las bases slidas que le
convierten en un referente social y econmico.

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 315

 GRFICO 12.5 // Carga fiscal en pases nrdicos como porcentaje del PIB (1955-2008)

60

50

40

30

20

10

0
1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2008
Dinamarca Finlandia Noruega Suecia
En alrededor de
30 aos, Singapur Fuente: OECD Stats, 2010.

ha pasado a ser
reconocido como
uno de los pases
con mayores El modelo de Singapur:
avances en materia de la pobreza a la prosperidad
social y econmica en tres dcadas
gracias a un
modelo de gestin En alrededor de 30 aos, Singapur ha pasado
socioeconmica a ser reconocido como uno de los pases con
ligado a su contexto mayores avances en materia social y econmica
y cultura gracias a un modelo de gestin socioeconmi-
ca ligado a su contexto y cultura. ochenta. A pesar de la severa crisis financiera
A pesar de tratarse de un pas catalogado
en 1965 como uno de los ms pobres del Asia
oriental, Singapur busc una frmula alternativa
de desarrollo. La caracterstica ms importante
de la poltica social de este pas es que nunca ha
estado divorciada de la perspectiva econmica,
como sucede en otros casos. Las metas sociales
han sido alcanzadas por medio de la integra-
cin del bienestar social con el desarrollo eco-
nmico. Por dcadas, el crecimiento econmico
sostenido y el pleno empleo han llevado a un
aumento sostenido de los salarios reales y del
bienestar de los singapurenses. Incluso aquellos
ubicados en la parte inferior de la pirmide de
ingresos han gozado de un aumento sostenido
en sus niveles de bienestar (Keong, 2007).
Este aumento en las opciones y oportu-
nidades ha quedado plasmado en la evolucin
que ha tenido el IDH desde 1980 a la fecha (ver
grfico 12.6). La medicin histrica del IDH
nos muestra que Singapur, a diferencia del caso
de los pases nrdicos, era un pas que se en-
contraba en la franja media del ndice, es decir,
se trataba de un pas con desarrollo humano
medio que alcanz un desarrollo humano alto
en el primer quinquenio de la dcada de los
sufrida por los pases asiticos a finales de los
noventa, Singapur no ha cesado de mostrar una
evolucin positiva en su desarrollo humano.
Como se sealaba anteriormente, Singa-
pur, fiel a su modelo, ha acompaado estos
avances sociales con un excelente desempeo
econmico. Como resultado, hoy en da Sin-
gapur se encuentra entre las economas lderes
en el mundo para hacer negocios, en libertades
econmicas y en competitividad.
En cuanto a la facilidad para hacer nego-
cios que publica anualmente el Banco Mundial,
en el 2010 Singapur se encuentra en la posicin
nmero 1 entre 183 pases clasificados. Ocu-
pa adems la posicin nmero 2 entre los 179
pases de la clasificacin concerniente a liber-
tades econmicas formulada por la Heritage
Foundation. Singapur tambin es un pas con

316 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social

una alta capacidad para proveer prosperidad a
sus ciudadanos, de ah que en la clasificacin
del ndice de Competitividad Global del Foro
Econmico Mundial sea el tercero de 139 pa-
ses. Adicionalmente goza de una altsima re-
putacin en cuanto a percepciones de corrup-
cin, por lo que se ubica como el nmero 3 de
los 180 pases investigados en la clasificacin
de Transparencia Internacional.
En resumen, se trata de un pas cuya ex-
periencia muestra que es posible lograr simul-
tneamente grandes progresos en el bienestar
social junto a un sobresaliente desempeo eco-
nmico. Es ms: podra afirmarse que sus xi-
tos sociales son fruto de la articulacin de po-
lticas macroeconmicas que se fundamentan
en la apuesta al desarrollo de las capacidades
de la gente, para que participe en actividades
productivas que incidan en el crecimiento eco-
nmico.
Origen y caractersticas del modelo
de Singapur
Singapur ha sido considerado un caso nico a
lo largo de su historia. Se trata de una pequea
isla de 648 kilmetros cuadrados de extensin
GRFICO 12.6 // Trayectoria del IDH en Singapur (1980-2007)
0.960
0.940
0.920
0.900
0.880
0.860
0.851
0.840
0.820
0.805
0.800
0.805
0.780
1980 1985 1990 1995 2006 2007
Nota: Los valores del IDH presentados en este grfico est calculados de acuerdo con la metodologa
antigua de medicin. Esto responde a que bajo la nueva metodologa no existen datos histricos para
el caso de Singapur.
Fuente: PNUD, 2009.
territorial, localizada en la punta de la pennsula
de Malasia, con una poblacin aproximada de
5.08 millones de habitantes a julio del 2010.
Se trata de una nacin, Estado y ciudad en uno
solo. Esta isla fue colonizada por el imperio
britnico en 1819, y sirvi de puerto comercial
por 140 aos. Era el centro comercial britnico
en el sudeste asitico, lo que la hizo prosperar
econmicamente.
Este comercio se vio drsticamente redu-
cido durante la ocupacin japonesa, que tuvo
lugar entre 1942 y 1945 (durante la Segunda
Guerra Mundial) y que no solo afect el co-
mercio, sino tambin los reducidos niveles de
bienestar de los que gozaba la poblacin. La
comida y las medicinas se volvieron escasas, y
la mitad de la poblacin emigr hacia las is-
Podra afirmarse que
las Riau y otros lugares de la pennsula malaya.
los xitos sociales de
Muchos de quienes se quedaron sufrieron la
falta de comida, pero con la victoria de los alia- Singapur son fruto
dos en agosto de 1945, los reducidos niveles de de la articulacin
bienestar se restablecieron (Ng, 2004). de polticas
Singapur gan su independencia de In- macroeconmicas
glaterra hacia 1959. En 1963, durante el pri- que se fundamentan
mer gobierno de Lee Kuan Yew, considerado en la apuesta al
el padre del Estado moderno de Singapur, se desarrollo de las
tom la decisin de unirse a la Federacin de capacidades de la
gente, para que
esta participe
en actividades
productivas
que incidan en
0.942 0.944 el crecimiento
econmico
0.884
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 317
 Malasia, bajo la premisa de que el desarrollo
era imposible aisladamente para un pas tan
diminuto. Pronto, sin embargo, comenzaron a
aparecer diferencias y conflictos de tipo tnico
y socioeconmico, que culminaron con su se-
paracin de ese bloque integracionista en 1965,
y con el inicio de la bsqueda de su propia ruta
hacia el desarrollo (Ng, 2004; Yew, 2000).
En 1968 el pas enfrent una nueva adver-
sidad, ya que los britnicos anunciaron el retiro
de sus fuerzas armadas de la base naval que te-
nan en su territorio, con lo cual se perdieron
alrededor de 20,000 empleos y un importante
mercado para la produccin nacional. En pala-
bras de Lee Kuan Yew, habamos superado un
problema, solo para enfrentar uno ms desa-
lentador. Eran tiempos donde no exista espe-
ranza (Yew, 2000). Fue en estas condiciones
que se empez a gestar el modelo de Singapur.
La frmula del xito, Como seala Ng (2004), esta desesperada situa-
para Singapur, cin result ser una bendicin disfrazada, por-
consista en estudiar que fue entonces que la pequea nacin se vio
constantemente forzada a impulsar una diversidad de estrategias
cmo funcionaban creativas a las que se les atribuye el milagro eco-
las cosas o cmo nmico y social del que hoy en da goza.
hacer para que Segn Yew (2000), l junto a sus ministros
funcionaran mejor. saban muy poco sobre cmo gobernar cuando
Si algo no resultaba iniciaron su gestin en 1959. Lo nico con lo
o sus resultados que contaban era un tremendo deseo de cam-
eran pobres, no biar las injusticias de la sociedad. Para lograr
se gastaban ms eso era necesario ganar el poder poltico, lo
recursos en ello cual facilitara tener a los empleados de su lado
y simultneamente atender las necesidades de
los inversionistas cuyo capital, conocimientos,
habilidades administrativas y mercados, ha-
ran posible ganarse la vida sin el apoyo de sus
vecinos ms cercanos. Si exista una frmula
para el xito, para ellos se centraba en estudiar
constantemente cmo funcionaban las cosas
o cmo hacer para que funcionaran mejor. Si
algo no resultaba o sus resultados eran pobres,
no se gastaban ms recursos en ello.
Los primeros pasos del modelo singapurense
Al principio de la administracin del Partido
de Accin Popular (PAP), la atencin estaba
centrada en el desarrollo econmico. Pocos
recursos eran asignados a los temas sociales.
318 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social
Adems, el liderazgo del partido de gobierno
tom un enfoque de poltica social diferente al
adoptado por Inglaterra y otras naciones euro-
peas: en lugar de utilizar la poltica social como
medio para atender las necesidades sociales y
redistribuir el ingreso, las polticas sociales se
implementaban con la intencin que sirvieran
a los intereses del desarrollo econmico.
Las tres grandes iniciativas de poltica so-
cial con las que iniciaron fueron la provisin p-
blica de vivienda, educacin y seguridad social.
Para la primera se cre la Junta de Desarrollo
de Vivienda en 1960, lo que ayud a la expan-
sin de la vivienda pblica. Llama la atencin
que tanto la provisin de vivienda como de
educacin fueron vistas con fines industrializa-
dores. La apuesta por estos proyectos tuvo un
gran significado, no solo porque una poblacin
ms educada y con vivienda segura ayudaba al
objetivo de alcanzar la estabilidad social, sino
porque eran caminos para construir una fuerza
de trabajo ms productiva (Rodan, 1989, citado
en Ng, 2004).
As, en los aos sesenta se dio un acele-
ramiento en la construccin de escuelas y vi-
viendas pblicas. Se estima, por ejemplo, que en
1964 se construa una escuela cada tres semanas,
y que entre 1961 y 1964 se construyeron ms de
51,000 viviendas de bajo costo (Ng, 2004).
El sistema de seguridad social implemen-
tado era muy diferente del que prevaleca en
Europa y en otros pases, ya que no exista un
seguro social. A cambio de ello, el gobierno
promovi la expansin de un sistema de aho-
rro obligatorio para la vejez, conocido como
Fondo de Previsin Central (FPC), el cual haba
sido introducido en 1955 cuando el pas todava
era colonia inglesa, como respuesta a la exten-
sin de la pobreza y privaciones que quedaron
en el pas despus de la ocupacin japonesa.
Construccin del modelo singapurense
moderno: el Fondo de Previsin Central
como piedra angular de la poltica social
Desde 1965, Singapur ha experimentado una
profunda transformacin econmica y social.
Pas de ser un territorio bajo la colonia brit-
nica a una nacin caracterizada por la riqueza
y oportunidades para su gente. Objetivos tales
como contar con una vivienda digna, seguridad
de ingresos en la vejez, buena atencin de salud
y educacin universal han sido alcanzados sin
impedir el aumento de la productividad y el de-
sarrollo econmico.
El modelo de poltica social de Singapur
est basado en la premisa que la gente puede
tomar las acciones necesarias para evitar caer
en la necesidad de asistencia pblica, ya sea por
medio del ahorro programado a lo largo de la
vida o apoyndose en lo que puede proveer la
familia o la comunidad.
Lo anterior no significa que no exista gas-
to social en la esfera pblica, como se ver ms
adelante. De hecho, la educacin es uno de los
pilares donde ms han invertido los diferentes
gobiernos de Singapur desde 1965 hasta la fe-
cha. Sin embargo, en la medida de lo posible,
esta carga financiera se ha ido pasando a lo lar-
go de los aos al FPC.
Por otra parte, la poltica social est dise-
ada de manera tal que facilite el crecimiento
econmico. Esto no implica que los progra-
mas sociales no tengan como objetivo cumplir
metas sociales. De hecho, existe evidencia sus-
tancial que muestra cmo la poltica social ha
contribuido a mejorar los niveles de vida de la
poblacin singapurense.
La compatibilizacin de lo econmico con
lo social se hace por medio del FPC. De ah
que dicho Fondo est en el corazn de todas
estas apuestas sociales del pas. Tambin acta
como instrumento de poltica monetaria en
los momentos que resulta necesario. De he-
cho, durante la recesin ocurrida en 1983, as
como en 1998, las tasas de contribucin fue-
ron disminuidas para aliviar tanto las reduccio-
nes salariales a las que se vieron sometidos los
trabajadores como los costos laborales de los
empleadores, de manera que se ayudara a dina-
mizar la economa.
Como se seal en el acpite anterior, el
FPC naci como medio para generar ingresos
suficientes para el retiro. Sin embargo, a media-
dos de los aos sesenta se comenz a expandir
hacia otras reas que hoy en da constituyen los
pilares de la poltica social de Singapur, a sa-
ber: salud, educacin, propiedad de la vivienda,
proteccin de la familia y mejora de los acti-
vos. Para ello se estructuraron tres cuentas en
el FPC: la Cuenta Ordinaria, la Cuenta Medisave
y la Cuenta Especial.
En esta seccin se presenta una breve des-
cripcin de las funciones prerretiro que desem-
pea el FPC a lo largo del ciclo de vida de las
personas.
Propiedad de la vivienda. La propiedad
de la vivienda es una de las apuestas ms im-
portantes que ha hecho Singapur en la vida de
sus ciudadanos, y parte del reconocimiento de
que la propiedad de la vivienda crea arraigo e
identidad nacional. Es una manera de sentir-
se identificado con la cultura de trabajo y de
sentir que el trabajo duro permite tener activos
importantes al cabo de algunos aos. Como
seala Lee Kuan Yew, mi preocupacin prin-
cipal era ofrecer a cada ciudadano una apuesta
en el pas y en el futuro. Yo quera una socie-
dad de propietarios. He visto el contraste entre
cuadras de apartamentos con alquileres de bajo
costo, en muy mal estado, y otras cuadras con
orgullosos propietarios de vivienda. A partir de
entonces, mi conviccin fue que si cada familia
poda ser propietaria de su hogar, el pas sera
mucho ms estable (Yew, 2000)
Esta meta fue alcanzada por medio de la
vinculacin de la Junta de Desarrollo de la Vi-
vienda y del FPC. En 1968 el gobierno pas
una legislacin mediante la cual se aument la
tasa de ahorro obligatorio, al mismo tiempo
que permita que los ahorros del FPC pudieran
ser utilizados para la compra de viviendas. Pro-
ducto de esta poltica, la tasa de propiedad de
vivienda ha pasado de cerca del 29% en 1970,
a aproximadamente el 89% en el 2009 (Vasoo y
Lee, 2001; Statistics Singapore, 2010).
Los miembros del FPC tienen la oportu-
nidad de ser dueos de sus residencias, ya sea
por medio del Esquema Pblico de Viviendas
o por medio del Esquema de Propiedades Re-
sidenciales. Estos esquemas permiten el ahorro
en la Cuenta Ordinaria, de la cual se financia la
compra de viviendas pblicas o privadas (hipo-
teca y cuota mensual). Bajo ambos esquemas,
el miembro del FPC tiene la potestad de hacer
un prstamo por el 100% del valor de la pro-
piedad. Si la propiedad es vendida en el futuro,
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 319
 el monto que fue prestado debe ser pagado al
FPC con los intereses. No existe un lmite de
veces para efectuar compra de propiedades.
Al analizar la poltica de vivienda de Singa-
pur, es necesario reconocer dos puntos impor-
tantes. El primero es que ha promovido la inte-
gracin social de grupos de diferentes ingresos
y etnias. Singapur es un pas multirracial, por lo
que ha habido un especial cuidado en evitar la
creacin de guetos tnicos que puedan afectar
la cohesin social. En otras palabras, la poltica
de vivienda ha permitido mantener al mnimo
los niveles marginalidad y exclusin social, as
como una configuracin social que ha facilita-
do el empoderamiento y la inclusin (Sherra-
den et al., 1995, citados en Vasoo y Lee, 2001).
El segundo es que no se trata exclusiva-
mente de proveer cualquier tipo de vivienda a
Singapur ha las familias. De hecho, en los ltimos aos se
logrado alcanzar ha dado especial prioridad a la satisfaccin de
una escolaridad las necesidades de la poblacin. Es as como la
promedio de 9.7 idea de escalar a una mejor vivienda, es decir,
aos de estudio la mejora continua de la propiedad, ha sido in-
aprobados en corporada en la poltica de vivienda.
personas de 25 aos Inversiones. Los miembros del FPC
y ms tienen la oportunidad de invertir parte de sus
ahorros en varios esquemas de inversin apro-
bados por la Junta del Fondo. Bajo este esque-
ma, los balances por encima de 20,000 dlares
singapurenses pueden ser invertidos ya sea en
depsitos fijos, anualidades, plizas de seguros
ligados a inversiones, fondos de intercambio
comercial y bonos garantizados del gobierno,
entre otros instrumentos.
Dado que el objetivo del esquema de in-
versin es mejorar los rendimientos de largo
plazo de las cuentas de retiro de los miembros
del FPC, las ganancias son acreditadas a la
cuenta de donde se origin la transaccin en
cada ejercicio, y las prdidas incurridas no de-
ben ser canceladas (Loke y Cramer, 2009).
Educacin. A inicio de los aos 60, el
nico recurso con el que contaba Singapur era
su gente, por lo que educar a su poblacin era
una de las tareas primordiales. De ah que des-
de la poca de la independencia hasta la fecha,
las lites singapurenses hayan visto la educa-
cin como un eje del crecimiento econmico,
la armona social y la riqueza nacional.
320 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social
A diferencia de otros pilares sociales, la
educacin ha sido objeto de fuertes inversiones
pblicas. Segn Khan (2001), la justificacin de
la financiacin gubernamental incluye factores
econmicos y sociales. Por una parte, la creacin
de una visin de nacin en una sociedad multi-
cultural requiere el desarrollo de una identidad
comn y un sentido de pertenencia. De acuerdo
con las autoridades singapurenses, estos valo-
res solo pueden ser inculcados por medio de la
adopcin de un sistema escolar uniforme. Es
por ello que la educacin primaria gratuita fue
introducida desde 1966, seguida de la educacin
secundaria, la cual garantizaba la igualdad en ac-
ceso a todas las razas y grupos religiosos.
Por el lado econmico, los altos niveles
de desempleo y subempleo que prevalecan en
los aos sesenta, y la necesidad de un plan que
pudiera proveer un fundamento slido para el
despegue econmico, sugeran que el pas re-
quera una masa de trabajadores educados. Se
crey que la inversin en educacin permitira
aumentar el crecimiento econmico y los ni-
veles de productividad de la fuerza laboral por
medio de la transferencia de tecnologa.
El FPC, sin embargo, tambin juega un rol
importante dentro del sistema educativo. Sus
miembros pueden hacer uso de hasta un 40%
de los fondos de sus cuentas ordinarias para
ayudar a financiar la educacin de sus hijos o
de su propia educacin postsecundaria en las
instituciones educativas aprobadas. Dado que
los ahorros del FPC tienen como fin ltimo sa-
tisfacer las necesidades financieras en el retiro
y vejez de sus miembros, es necesario realizar el
pago de estos prstamos educativos a las cuen-
tas del FPC, con intereses, un ao despus de
efectuada la graduacin o de haber finalizado el
curso de estudio8 (Loke y Cramer, 2009).
Bajo este esquema, Singapur ha logrado
alcanzar una escolaridad promedio de 9.7 aos
de estudio aprobados de personas de 25 aos
y ms. Su enfoque ha ido cambiando hacia el
8. Los pagos se realizan en un solo monto o de
manera mensual por un perodo mximo de 12 aos.
Quienes no realizan el pago de este prstamo enfren-
tan acciones legales.
aumento de los niveles de calidad y la conso-
lidacin del bilingismo, de manera tal que al
2009, del total de personas entre 25 y 59 aos,
aproximadamente el 90% contaba con al me-
nos estudios de secundaria (Singapore Statis-
tics, 2010).
Salud. El sistema de salud singapurense
se basa en una combinacin de elementos, a
saber: la responsabilidad individual, el apoyo
de la comunidad y subsidios del gobierno para
hacer que el servicio de salud bsico est al al-
cance de todos los ciudadanos. Para pagar los
servicios de salud, el gobierno ha creado un es-
quema de dos redes de seguridad al interior del
FPC: Medisave y Medishield.
El Medisave es el esquema nacional de aho-
rro dentro del FPC introducido en 1984, para
el cual existe una cuenta especial de ahorro para
gastos de hospitalizacin del individuo y sus
familiares (cuenta Medisave, dentro del FPC).
Esta red de salud tambin puede ser utilizada
en el caso de necesidad de tratamientos de alto
costo, como quimioterapia y radioterapia, as
como gastos de hospitalizacin (The Sunday
Times, 2010).
Por su parte, el Medishield es un seguro
mdico catastrfico, diseado para ayudar a neraciones bajas y que trabajan regularmente.
los ciudadanos a pagar parte de los altos costos
por hospitalizacin en el caso de tratamiento
de enfermedades serias que requieren perodos
largos de estada en el hospital, por ejemplo, las
dilisis de rin (The Sunday Times, 2010).
Asimismo, en el ao 2002 el Ministerio de
Salud lanz un programa denominado Elder
Shield, que opera como un esquema de seguro
de bajo costo que cubre discapacidades seve-
ras. Este esquema provee proteccin financiera
para aquellos que necesiten cuidados especiales
durante su retiro y vejez. Todos los miembros
del FPC estn cubiertos automticamente por
este esquema a partir de los 40 aos, a menos
que decidan no estarlo (Loke y Cramer, 2009).
Empleo. En Singapur no existe un siste-
ma de seguro para los desempleados. La visin
del gobierno es que la mejor manera de asistir a
los individuos que se encuentran en una situa-
cin laboral inestable o en desempleo es por
medio de la reactivacin laboral en lugar de un
apoyo financiero puntual. De ah que los pro-
gramas de ayuda financiera sean bastante redu-
cidos y/o enfocados en personas con alguna
discapacidad que les impida el pleno desenvol-
vimiento en actividades laborales.9 La asistencia
gubernamental para las personas desempleadas
se centra en el desarrollo de nuevas capacida-
des mediante programas de reconversin labo-
ral y la provisin de servicios de consejera y
de bolsas de trabajo (Wai-Lam, 2000).
El FPC tambin contempla otras medi-
das vinculadas al mercado laboral, cuya con-
cepcin nace de una visin que las autoridades
singapurenses denominan workfare, es decir,
bienestar desde el trabajo, cuyo objetivo es
proveer apoyo a las personas trabajadoras de
bajos ingresos para mejorar sus condiciones de
progreso futuro.
Este esquema de bienestar desde el tra-
bajo tiene dos grandes componentes que han El sistema de salud
sido introducidos recientemente: el Esquema singapurense
de Ingreso Suplementario (Workfare Income se basa en una
Supplement Scheme) y el Esquema de Apoyo en combinacin de
Formacin/Capacitacin (Workfare Trainning elementos: la
Support Scheme). El primero fue introducido en responsabilidad
el 2007 y opera como un suplemento de los individual, el apoyo
salarios de trabajadores mayores con remu- de la comunidad
y subsidios del
De este ahorro, una parte es utilizada para gobierno para hacer
aumentar los activos de la cuenta del FPC y que el servicio de
otra es pagada en efectivo para que los traba- salud bsico est al
jadores puedan satisfacer sus necesidades ms alcance de todos los
inmediatas. A pesar de que el nfasis es recom- ciudadanos
pensar a las personas por su trabajo, este es-
quema provee un ingreso importante para los
trabajadores con salario bajo, al mismo tiempo
que preserva la tica de trabajo (Ministry of
Manpower, 2010).
El Esquema de Apoyo en Formacin/Ca-
pacitacin es un complemento del apoyo en el
ingreso. El objetivo de este esquema es capaci-
tar y actualizar las capacidades de los trabaja-
dores de bajos ingresos, de manera que puedan
ganar ms y tener mayores posibilidades de ac-
ceder a un empleo mejor remunerado.
9. Estos programas son los siguientes: Public Assis-
tance Scheme, Interim (Short Term) Financial Assistance,
Rent and Utilities Assistance Scheme y Medifund.
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 321
 Otros esquemas de seguridad. La Jun-
ta del FPC ha extendido otros dos esquemas
de seguridad para sus miembros: el Esquema
de Proteccin de Dependientes y el Esquema
de Proteccin de la Vivienda. El primero es un
seguro temporal que ofrece a los miembros y
sus familiares un colchn financiero en caso de
muerte o invalidez permanente. El segundo es
un seguro que ofrece el pago de la hipoteca de
la vivienda en caso de incapacidad o muerte del
miembro del FPC.
Cmo se financia la poltica social
de Singapur?
La apuesta social de Singapur es financiada por
medio de las contribuciones al FPC ms el gas-
to social que realiza el Estado. En los ltimos
20 aos el gobierno singapurense ha dedicado
entre el 5% y 6% de sus recursos para garanti-
zar educacin, salud y seguridad social para sus
habitantes (vase grfico 12.7).
Sin embargo, estos recursos no seran sufi-
cientes para aumentar los niveles de desarrollo
humano como lo ha hecho este pas en las l-
timas tres dcadas. Para esto, el rol del Fondo
de Previsin Central ha sido fundamental desde
1955 hasta la fecha. Como se sealaba anterior-
mente, este fondo opera por medio de tres cuen-
tas en las cuales empleados y empleadores hacen
contribuciones obligatorias. Estas tasas de con-
tribucin han variado en el tiempo, pasando de
ser del 10% del salario total en 1955 (5% pagado
por empleadores y 5% por empleados), hasta un
mximo del 50% en 1985 (25% de aportaciones
de los empleadores y 25% de los empleados).
Actualmente, tal como lo muestra el grfico
12.8, la tasa de contribucin es del 35% (15%
para empleadores y 20% para empleados).
Esta manera de operar la poltica de aho-
rro obligatorio para las necesidades que sur-
gen a lo largo del ciclo de vida ha tenido un
impacto positivo en los niveles de ahorro do-
mstico de Singapur. As, las tasas de ahorro
han pasado de representar un 10% del PIB en
1955, a ms del 50% del PIB en el 2009 (grfi-
co 12.9). Este indicador indirectamente da una
orientacin de cun importante es el FPC en
la provisin de recursos para las apuestas en el
bienestar de la gente.

GRFICO 12.7 // Gasto social de Singapur, en porcentaje del PIB (1990-2008)

%
7.0

6.1%
6.0
5.4% 5.5%

5.0 4.9%

4.3%
4.0% 3.9%
4.0

3.2% 3.1%
2.9%
3.0

2.0%
2.0
1.2%
0.9% 1.0%
1.0 0.9% 0.9%
0.8%
0.7%
0.4% 0.3%
0
1990 1995 2000 2005 2008

Educacin Salud Seguridad y bienestar Gasto social (% del PIB)

Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Asian Development Bank, 2010.

322 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social

 lecientes en el pas. De hecho, en los ltimos
GRFICO 12.8 // Contribuciones 20 aos la carga tributaria de Singapur ha sido
de empleadores y empleados al FPC, inferior al 18% del PIB, que es el promedio lati-
en porcentaje del salario total (1955-2010)
noamericano actual. La carga tributaria mxima
%
registrada ha sido del 17.3% del PIB en 1994, y
50
del 13.3% en el 2009 (grfico 12.10).
En resumen, Singapur ejemplifica una ma-
40 nera diferente de hacer las cosas. Un modelo
25%
del siglo XXI, donde las ideas occidentales y
30 orientales se han mezclado de forma que sean
18%

20%
adecuadas a su contexto cultural. Se trata de un
23%

pas con una corta historia de industrializacin,

20%
15%

20%
20 20%
que ha sabido evitar los errores que han asola-
25%

do a muchos de los estados de bienestar exis-

20.5%
8%

10
20%
6.5% 6.5%

tentes y, a la vez, ha aprendido de las mejores

16.5%
15%

15%
13%
5%

12%

prcticas mundiales.
8%
5%

0 El modelo tiene sus vulnerabilidades, sin

duda: su principal amenaza es la insuficien-
1995
1968
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010

cia de la red de seguridad social para abatir la

disparidad de ingresos, lo que se ha converti-
Empleador Empleado
do actualmente en la mxima prioridad de las
Fuente: Central Provident Fund, 2010.
autoridades pblicas. Sin embargo, compara-
do con otros modelos en donde el riesgo de
insolvencia es alto por el envejecimiento de
Consecuentemente, no existe una alta la poblacin y por el aumento en las tasas de
dependencia de los niveles impositivos preva- desempleo, el de Singapur parece ms exitoso.

GRFICO 12.9 // Ahorro domstico de Singapur, en porcentaje del PIB (1955-2009)

%
60

50

40

30

20

10

0
1965 1970 1975 1980 1995 1990 1995 2000 2005

Fuente: World Development Indicators, 2010.

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 323

 La experiencia de los pases nrdicos
y Singapur nos muestra que es posible
construir una sociedad con alto
desarrollo humano en tan solo una
generacin

324 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social

 GRFICO 12.10 // Carga tributaria de Singapur, en porcentaje del PIB (1990-2009)

21

17.3
17.0
16.9

16.5
18

16.4
16.0

16.0

15.4
15.4

15.2

15.3

14.6
14.6

13.9
15

13.3

13.3
13.0

12.6
12.2

12.2
12

0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Es evidente que no
Fuente: World Development Indicators, 2010.
existe un modelo
nico de poltica
social que lleve
a la creacin y
Lecciones para El Salvador ferencia de lo que convencionalmente se cree, aumento sostenido
no es prerrequisito que un pas sea rico para del bienestar de
De la revisin de los dos modelos de poltica invertir en lo social. Tanto para el caso de los la gente. Lo que s
social examinados se derivan varias lecciones pases nrdicos como para Singapur, los mode- existe es una serie
que pueden servir de referencia en la construc- los de poltica social comenzaron a construirse de condiciones de
cin de la nueva poltica social en El Salvador. en condiciones de pobreza muy generalizadas. partida que hacen
En primer lugar, es evidente que no existe En otras palabras, la experiencia de estos pa- relativamente ms
un modelo nico de poltica social que lleve a la ses muestra que aun desde las situaciones ms fcil construir una
creacin y aumento sostenido del bienestar de acuciantes es posible construir, con recursos sociedad con alto
la gente. Lo que s existe es una serie de condi- propios, naciones con alto desarrollo humano. desarrollo humano
ciones de partida que hacen relativamente ms Ligado al punto anterior se encuentra que
fcil construir una sociedad con alto desarrollo el modelo nunca se termina de construir. Las
humano. sociedades estn expuestas a una cantidad de
Una de esas condiciones de partida es situaciones, externas e internas, a las cuales hay
reconocer que la construccin del modelo de que dar respuesta desde un marco coherente
poltica social debe estar vinculada a la aspi- de polticas pblicas. Por ello, tal como lo sea-
racin colectiva de la sociedad que se quiere la la experiencia de estos pases, el modelo de
construir. Esto significa que no se trata de im- poltica social es un trabajo en progreso.
portar modelos, sino de construirlos toman- Otra cuestin de especial importancia
do en cuenta el contexto, las especificidades y es la necesidad de mantener un dilogo per-
la cultura del pas. Un buen punto de partida manente entre los actores encargados de dar
para El Salvador, por ejemplo, podra ser el rumbo al pas (empleadores, empleados y
contrato social establecido en la Constitucin de gobierno, segn las experiencias analizadas).
la Repblica. Este ejercicio es el que permite que posicio-
Tambin es importante sealar que la ex- nes encontradas sean superadas en favor de
periencia de estos pases nos muestra que, a di- la construccin de una mejor sociedad. Tanto

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 325

 la creacin de riqueza econmica como del imposible contar con una buena poltica social
bienestar de la gente requieren un esfuerzo donde el Estado es dbil y no puede garantizar
de la sociedad y un horizonte compartido. En niveles mnimos de institucionalidad y seguri-
esta misma direccin podra afirmarse que es dad jurdica y ciudadana.

CUADRO 12.5 // Conceptualizacin, operativizacin y resultados sociales y econmicos de la poltica social

de los pases nrdicos y Singapur

Pas Conceptualizacin Cmo se ha operativizado la poltica social? Resultados

Mecanismo de Indicadores Indicadores
Enfoque Alcance (reas) Cobertura
financiamiento sociales econmicos

Nrdicos Poltica social indepen- Familia, educacin, Toda la poblacin Impuestos ndice de Desa- Facilidad para
diente de los resultados salud, capacitacin Contribuciones rrollo Humano hacer negocios
econmicos; enfoque y empleo, pen- empleado y (PNUD, 169 pa- (183 pases): 6
de derechos (universa- siones, discapa- empleador ses): 1 (N), 9 (S), (D), 10 (N), 16
lismo como principio); cidad y atencin 16 (F), 19 (D). (F) y 18 (S).
desarrollo de capaci- a familiares de ndice de ndice Compe-
dades (ciclo de vida); sobrevivientes, Prosperidad (Le- titividad Global
progresividad en mbi- propiedad de la gatum Institute, (139 pases): 2
tos cubiertos; indepen- vivienda 110 pases): 1 (S), 7 (F), 9 (D) y
dencia econmica de la (N), 2 (D), 3 (F), 14 (N).
mujer (dos proveedores); 6 (S) ndice de Liber-
solidaridad y aversin Calidad del sis- tad Econmica
hacia la desigualdad; tema educativo (179 pases): 9
empleo como eje cen- (WEF, 139 pa- (D), 17 (F), 21
tral; delimitacin clara ses): 6 (F), 8 (S), (S), 37 (N).
de competencias entre 10 (D), 19 (N) ndice Per-
familia, Estado y merca- Calidad de la cepcin de
do; financiamiento de educacin en Corrupcin (180
la poltica con recursos matemticas y pases): 2 (D), 4
propios ciencias (WEF, (S), 6 (F), 11 (N).
139 pases): 3
(F), 19 (D), 20
(S), 64 (N),

Singapur Poltica social subordina- Familia, educacin, Miembros del Fon- Fondo de Previ- ndice de Desa- Facilidad para
da a poltica econmica; salud, capacitacin do de Previsin sin Central rrollo Humano hacer negocios
productivista (educacin y empleo, pensio- Central (incluye Gasto pblico (169 pases): (183 pases):
para la competitividad); nes, propiedad de a personas del (impuestos) posicin 27 posicin 1
instrumento de cohesin la vivienda, inver- sector informal) ndice de ndice Compe-
social; progresividad siones burstiles Prosperidad (Le- titividad Global
en mbitos cubiertos; gatum Institute, (139 pases):
empleo como eje 110 pases): posicin 3
central; incorporacin posicin 17 ndice de Liber-
progresiva de la mujer Calidad del sis- tad Econmica
en el mercado laboral; tema educativo (179 pases):
financiamiento de la (WEF, 139 pa- posicin 2
poltica con recursos ses): posicin 1 ndice Per-
propios Calidad de la cepcin de
educacin en Corrupcin
matemticas y (180 pases):
ciencias (WEF, posicin 3
139 pases):
posicin 1

Nota: Noruega (N); Dinamarca (D); Suecia (S); Finlandia (F).

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de PNUD, 2010; Legatum Institute, 2010; World Economic Forum, 2010; World Bank, 2010;
Transparency International, 2010; The Heritage Foundation, 2010.

326 Captulo 12. Anlisis comparativo de modelos de poltica social

 Asimismo, no existe razn por la cual lo
econmico deba estar divorciado de lo so-
cial, ni viceversa. La poltica social y la polti-
ca econmica son dos realidades inseparables:
el bienestar no solo depende de una poltica
social activa, sino de un ambiente econmico
propicio para el desarrollo de capacidades y
oportunidades.
Como se deca anteriormente, el reco-
nocimiento y aprovechamiento de estas con-
diciones de partida han hecho relativamente
ms fcil el camino hacia el bienestar a estas
sociedades. Sin embargo, el hallazgo central
de este captulo, y por ende, la principal lec-
cin para El Salvador es que los logros de los
pases nrdicos y de Singapur responden a un
ejercicio serio de conceptualizacin de la po-
ltica social. Para estos pases la poltica social
es el medio de provisin de bienestar a sus
ciudadanos y la manera de construir econo-
mas pujantes y modernas. Consecuentemen-
te, hay una claridad sobre el alcance, cobertura
y mecanismos de financiamiento de la poltica
social (cuadro 12.5).
Finalmente, la experiencia de estos pases
nos muestra que es posible construir una so-
ciedad con alto desarrollo humano en tan solo
una generacin. Para ello debe estar claro que la
prosperidad del maana comienza a construir-
se ahora y que, en el mediano y largo plazo, es
la ampliacin de las capacidades de la gente la
que hace posible el desarrollo de un pas.
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 327
328 Captulo 13. Un vistazo al futuro: los desafos y oportunidades de la transicin demogrfica
seccin V // captulo 13

Un vistazo al futuro:
los desafos y oportunidades de la
transicin demogrfica

En los ltimos 60 aos El Salvador ha veni- Tendencias demogrficas El envejecimiento de

do experimentando profundos cambios en las nacionales y mundiales la poblacin es un
estructuras familiares como producto de las fenmeno que est
tendencias demogrficas; estos cambios conti- Como se puede apreciar en el grfico 13.1, la ocurriendo a nivel
nuarn acentundose en las prximas dcadas proporcin de la poblacin de adultos mayores mundial. En el 2006,
y representan desafos y oportunidades para (65 aos y ms) en El Salvador se duplicar en casi 500 millones de
toda la sociedad. La conclusin del anlisis que 40 aos. En 1950 este grupo etario represen- personas alrededor
ac se presenta es clara: estas tendencias son de taba alrededor del 4% del total de la poblacin del mundo tenan
tal magnitud que deben ser tomadas en cuenta del pas, mientras que en el 2050 llegara al ms de 65 aos, y se
desde ya en la planificacin del pas. 14.1%. prev que esta cifra
se duplique para el
2030. Para el 2010
GRFICO 13.1 // El Salvador: porcentaje de la poblacin de 65 aos y ms (1950-2050)
se estima que, por
16% primera vez en la
14.1%
historia, las personas
14%
mayores de 65 aos
12% superarn a los
9.1%
10% menores de 5 aos
7.2%
8% 6.5%

6% 4.0%

4%

2%

0
1950 2005 2010 2025 2050

Fuente: MINEC/DIGESTYC et al., 2009.

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 329

 GRFICO 13.2 // El Salvador: tasas globales de fecundidad por quinquenios

8.00

7.00 6.76

6.00

5.00

4.00

3.00

2.00 1.85

1.00

0.0
1960-1965

1970-1975

1980-1985

1990-1995

2000-2005

2010-2015

2020-2025

2030-2035

2040-2045
Fuente: MINEC/DIGESTYC et al., 2009.

GRFICO 13.3 // Cambio proyectado de la poblacin total y en porcentajes, segn rangos

de edades (2010-2050)

80+ 222.8%
167.7%
70-74 136.0%

126.3%
60-64 135.9%
151.5%
50-54 132.8%
72.2%
40-44 51.5%
43.3%
30-34 39.7%
27.7%
20-24 0.3%

(21.8%)
10-14 (27.5%)
(15.3%)
0-4 (14.4%)

(300,000) (200,000) (100,000) - 100,000 200,000 300,000 400,000

Fuente: MINEC/DIGESTYC et al., 2009.

330 Captulo 13. Un vistazo al futuro: los desafos y oportunidades de la transicin demogrfica
 Recuadro 13.1 // Transicin demogrfica: un proceso global

El envejecimiento de la poblacin es un fenmeno que est ocurriendo a nivel mundial. En el 2006, casi 500 millones de personas alre-
dedor del mundo tenan ms de 65 aos, y se prev que esta cifra se duplique para el 2030. Por otro lado, para el 2010 se estima que por
primera vez en la historia las personas mayores de 65 aos superarn a los menores de 5 aos, y es en los pases en vas de desarrollo
donde este envejecimiento se produce ms rpidamente. Mientras que a Francia le tom ms de un siglo doblar la proporcin de adultos
mayores de 65 aos, a Brasil le tomar alrededor de 21 aos, es decir, se dar un envejecimiento de su poblacin dentro de una misma
generacin (National Institute on Aging, 2007).
De acuerdo con la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), entre los aos 2000 y 2050 la poblacin de adultos mayores en Am-
rica Latina y el Caribe pasar de 41 millones a 184 millones. El Salvador no se escapa de este fenmeno: junto con Costa Rica y Panam se
encuentran entre los pases con mayor poblacin en proceso de envejecimiento en Centroamrica y en el continente (OPS, 2007).

Un factor que ha contribuido al cambio
en la estructura de edad de la poblacin es el
incremento en la esperanza de vida. Hace 60
aos, la esperanza de vida al nacer era de 45
aos, mientras que para el quinquenio 2005-
2010 aument a 71 aos, y se estima que para
el quinquenio 2045-2050, llegar a 77.8 aos
(MINEC/DIGESTYC et al., 2009).
Por otro lado, el pas ha experimentado
una notable y constante reduccin en el n-
mero de hijos de las mujeres en edad frtil
(tasa de fecundidad) desde los aos sesenta
(grfico 13.2). En los pases desarrollados,
la cada en las tasas de fecundidad explica las
proyecciones de reduccin de la poblacin
total. En el caso de El Salvador, se proyecta
que para el 2025 la tasa de fecundidad estar
por debajo del mnimo necesario para repo-
ner la poblacin.
Como consecuencia del incremento de
la esperanza de vida y la reduccin de la tasa
de fecundidad, la estructura de edades de la
poblacin salvadorea continuar cambiando.
En el grfico 13.3 puede apreciarse que la po-
blacin ms joven del pas se reducir en las
prximas dcadas, mientras que la de adultos
mayores experimentar un fuerte crecimiento.
Obsrvese adems, que por estratos de edades,
los grupos poblacionales de mayor expansin
durante los prximos 40 aos sern los de 75 a
79 aos, que crecern un 167.7%, y los de ms
de 80 aos, que crecern un 222.8%.

GRFICO 13.4 // ndice de envejecimiento de El Salvador

2500 50
45
2000 40
35
Miles de personas

Por 100 personas

1500 30
25
1000 20
15
500 10
5
0 0
1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

2014

2017

2020

Menores de 15 aos De 60 aos y ms ndice de envejecimiento

Fuente: Elaboracin propia a partir de MINEC/DIGESTYC et al., 2009.

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 331

 GRFICO 13.5 // El Salvador: ndice de envejecimiento por gnero

60

50

40
Por 100 personas

30

20

10

0
1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

2014

2017

2020
ndice de envejecimiento femenino ndice de envejecimiento masculino

Fuente: Elaboracin propia a partir de MINEC/DIGESTYC et al., 2009.

Las mujeres cuentan

con una menor
participacin Trayectoria del ndice de envejecimiento
en el sistema de
pensiones y, en El ndice de envejecimiento se define como el
la medida en que cociente entre la poblacin de 60 aos y ms y
esta tendencia la poblacin menor de 15 aos. El grfico 13.4
contine, una mayor (ver pgina anterior) muestra que la poblacin
proporcin de menor de 15 aos est disminuyendo y conti-
mujeres no contar nuar con esa tendencia en los aos venideros,
con respaldo mientras que para la poblacin de 60 aos y
durante su vejez ms se pronostica un aumento sostenido a lo
largo del tiempo. Con los datos y proyecciones
para estos grupos etarios se calcula que para
1990, el ndice de envejecimiento fue de 17
personas mayores por cada 100 menores de 15
aos; para el 2010 es de 32, y para el 2020 ser
de 43 personas.
El ndice de envejecimiento es marcada-
mente diferente entre hombres y mujeres: en
el 2010 se estima que hay en El Salvador 36
mujeres mayores por cada 100 menores de 15
aos. En el caso de los hombres, el ndice de
envejecimiento para este mismo ao es de 27
personas. En el grfico 13.5 puede observarse
que a lo largo del tiempo la brecha entre los
ndices de envejecimiento va en aumento.
El anlisis del envejecimiento por gnero
es importante porque muestra las necesidades
diferenciadas de mujeres y hombres, en don-
de las primeras, al vivir ms tiempo, demandan
ms recursos. Adems, si las mujeres reciben
en promedio menos ingresos que los hombres
en su vida laboral, llegan a la vejez con desven-
tajas econmicas y sociales que las vuelven ms
vulnerables. De acuerdo con las estadsticas de
la Superintendencia de Pensiones, las mujeres
cuentan con una menor participacin en el sis-
tema de pensiones y, en la medida en que esta
tendencia contine aunada al hecho de que
un mayor porcentaje de mujeres no tendr hi-
jos, una mayor proporcin de mujeres estar
menos respaldada durante su vejez.
Por otro lado, habr una creciente pro-
porcin de adultos de 50 y 60 aos que tendr
que afrontar la responsabilidad de cuidar a sus
padres, fenmeno que era menos comn en las
dcadas precedentes.
El proceso de migracin de la poblacin
en edad frtil y de mayor productividad ace-
lera el proceso de envejecimiento. Las pro-
yecciones demogrficas actuales son conser-
vadoras, pues asumen que las tasas netas de
migracin se irn reduciendo en las prximas
dcadas tal como se muestra en el grfico
13.6. De no ser as y de continuar los masi-
vos flujos migratorios, el proceso de enveje-
cimiento se acelerar.

332 Captulo 13. Un vistazo al futuro: los desafos y oportunidades de la transicin demogrfica
Recuadro 13.2 // arreglos familiares en El Salvador de hoy

La unidad de anlisis que tradicionalmente se utiliza a nivel microeconmico es el hogar. La Direccin General de Estadsticas y Censos
(DIGESTYC) define en sus encuestas al hogar como el grupo de personas que comparten la misma residencia y los gastos de alimentos.
De esta forma, el concepto de hogar difiere del concepto de familia, pues este ltimo se refiere a un grupo de personas que viven juntas
y que estn unidas por vnculos de parentesco, ya sea consanguneo, por matrimonio o por adopcin.
Para entender las estructuras o arreglos familiares de El Salvador de hoy, se procedi a recuperar la informacin de las familias a partir
de la Encuesta de hogares de propsitos mltiples (EHPM). La conclusin de ese anlisis es que, hoy por hoy, es difcil hablar de una familia
tpica en El Salvador, pues coexisten una amplia variedad de arreglos familiares.
De esta manera, el 38% de los arreglos familiares pueden catalogarse como la familia nuclear tradicional, en la que ambos padres vi-
ven junto a sus hijos. Por otro lado, casi el 24% de las familias son de tipo monoparental, es decir, los hijos viven solamente con la madre
o con el padre. El 27% de las familias pueden clasificarse como familias extendidas, es decir, aquellas en que la familia nuclear (padres e
hijos) viven con otros parientes (abuelos, tos, primos, etc.). Casi un 9% de los salvadoreos viven solos. Es evidente que en El Salvador
no existe una forma predominante de arreglo familiar.

CUADRO 13a // Tipo de arreglo como porcentaje del total de arreglos familiares (2008)

tipo de familia arreglo familiar gnero del jefe de familia

Mujer Hombre Total

Nuclear Ambos padres con hijos 2.79% 35.20% 37.99%

Padre o madre con hijos 11.24% 1.56% 12.8%
Ambos padres sin hijos 0.68% 7.10% 7.78%

Extendida Ambos padres con hijos y con parientes 1.51% 11.25% 12.76%
Un padre con hijos y con parientes 9.63% 1.41% 11.04%
Ambos padres sin hijos y con parientes 0.38% 2.60% 2.98%
Parientes en familia 3.85% 1.88% 5.73%
Viven con conocidos 0.12% 0.10% 0.22%
Viven solos 3.79% 4.91% 8.71%

Total 33.98% 66.02% 100.00%

Arreglos familiares de los nios

Del total de nios (entre 0 y 17 aos), un 69.5% vive con ambos padres y un 24.2% vive solo con la madre. En cuanto al estado civil de los
padres, en el caso de aquellos nios que viven con ambos padres, el 56.6% de los padres estn casados y el 43.3% estn acompaados.
Del total de nios que solamente viven con la madre, el 65.3% de las madres estn separadas, el 23.4% son viudas, el 7.4% son solteras y
el 3.4%, divorciadas.

Cambios en los ltimos aos

Al comparar las estructuras familiares del 2008 con las de 1992 es posible identificar algunas diferencias: ha aumentado la participacin
de las parejas sin hijos y de las personas que viven solas, y parece haberse producido una leve reduccin en la participacin de la familia
extendida. Esto a su vez se ha traducido en una disminucin del tamao de los hogares y las familias: en promedio, un hogar en 1992 tena
6 miembros, versus 4 miembros en el 2008.

Incremento de mujeres jefas de hogar

En 1992, el 26.4% de las familias tenan jefatura femenina, porcentaje que aument hasta el 34% en el 2008. Es importante destacar que
este aumento en la presencia de mujeres como jefas de hogar no se atribuye exclusivamente a que ms mujeres estn viviendo solas o sin
sus parejas, sino tambin a que, incluso en aquellos hogares en los que cohabitan parejas, se ha producido un incremento en las mujeres
que se identifican como jefas. Aunque todava persisten brechas importantes entre el porcentaje de hombres y mujeres como jefes de
hogar, las tendencias parecen indicar una mayor aceptacin del rol de la mujer como jefa de hogar en El Salvador.

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 333

 GRFICO 13.6 // Tasas netas de migracin estimadas para el perodo 1950-2005
(tasas proyectadas: 20052050)

16

12

Tasas netas de migracin (por mil)

0
1950-1955

1955-1960

1960-1965

1965-1970

1970-1975

1975-1980

1980-1985

1985-1990

1990-1995

1995-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

2015-2020

2020-2025

2025-2030

2030-2035

2035-2040

2040-2045

2045-2050
Fuente: Elaboracin propia a partir de MINEC/DIGESTYC et al., 2009.

Es de suma
importancia
aprovechar la Oportunidad de esta transicin: la cual reduce la relacin de dependencia en
oportunidad que aprovechar el bono demogrfico la niez as como por la disminucin en la
brinda el bono tasa de mortalidad y el incremento en la espe-
demogrfico para El grfico 13.7 muestra que el grupo de ma- ranza de vida, que aumenta la relacin de de-
que el pas logre yor crecimiento en trminos absolutos para pendencia en la vejez al aumentar la poblacin
prepararse ante los el ao 2050 es el de personas de 30 a 64 aos de 65 aos y ms.
retos que genera el que se encuentran en edad de trabajar. En cuan- La disminucin de la relacin de depen-
envejecimiento de to a los grupos de edad inactivos, se observa la dencia de la niez a partir de 1970 muestra el
su poblacin disminucin del grupo poblacional menor de 14 inicio de la oportunidad de gozar de un bono
aos a partir del ao 2000, mientras que el de 65 demogrfico (tambin llamado ventana de-
aos y ms se incrementa notablemente. Puede mogrfica de oportunidades), en el que el pas
concluirse por lo tanto que en el pas se est cuenta con la posibilidad de aumentar el creci-
experimentando un cambio poblacional cuyo miento econmico per cpita y el bienestar de
resultado ser el incremento de las personas en la poblacin. Se proyecta que el bono demo-
edad de trabajar, y la disminucin del nmero grfico terminar cerca del 2045, cuando la re-
de personas en edades tericamente inactivas. lacin de dependencia total vuelva a aumentar
La relacin de dependencia demogrfi- debido al incremento de la relacin de depen-
ca mide la poblacin en edades tericamente dencia en la vejez.
inactivas en relacin con la poblacin en edades Es de suma importancia aprovechar la
tericamente activas, es decir, en capacidad de holgura que brinda el bono demogrfico para
trabajar. Al analizar la relacin de dependencia que el pas logre prepararse ante los retos que
en la niez se observa una disminucin consis- genera el envejecimiento de su poblacin. El
tente mientras que, para el caso de la relacin grado en que el pas se beneficie de esta ven-
de dependencia en la vejez, se muestra un au- tana de oportunidad depender principalmen-
mento acelerado. El comportamiento de estos te de la capacidad de generacin de trabajos
indicadores est fuertemente influenciado por decentes. Ya el Informe sobre Desarrollo Humano
la disminucin en la tasa global de fecundidad El Salvador 2007-2008 (PNUD, 2008) alertaba

334 Captulo 13. Un vistazo al futuro: los desafos y oportunidades de la transicin demogrfica
 GRFICO 13.7 // Poblacin por grupos de edad y relacin de dependencia en El Salvador
Poblacin por grupos de edad 4,000,000 120

3,500,000

Relacin de dependencia
100
(nmero de personas)

3,000,000

(porcentaje)
80
2,500,000

2,000,000 60

1,500,000
40
1,000,000
20
500,000

0 0
1950

1960

1970

1980

1990

1995

2000

2010

2020

2030

2040

2050
0-14 aos 15-29 aos 30-64 aos 65 aos y ms

Dependencia total Dependencia en la vejez Dependencia en la niez

Fuente: Elaboracin propia a partir de proyecciones de poblacin de la MINEC/DIGESTYC et al., 2009.

sobre estas tendencias, que enfatizan la nece- que estn supeditadas a haber cotizado durante
sidad de poner al empleo en el centro de los un perodo mnimo; y (b) el no contributivo,
esfuerzos de las polticas pblicas. que como su nombre sugiere, brinda ayudas
monetarias a los segmentos de la poblacin
que carecen de una pensin. El componente no
Los desafos de la transicin contributivo de los sistemas de pensiones sur-
demogrfica en diferentes ge primordialmente para aliviar las condiciones
grupos poblacionales de pobreza de la poblacin adulta mayor.
En el caso de El Salvador, el componen-
Las tendencias demogrficas presentan desa- te contributivo ha sido sujeto de anlisis, so-
fos (entendidos como problemas pendientes bre todo porque desde 1998 el sistema opera
de resolver u oportunidades a aprovechar) a partir de aportes individuales que son ad-
que varan en funcin del grupo poblacional ministrados por las AFP (Administradoras de
que se est analizando. En general, cuando se Fondos de Pensiones). Sin embargo, poco se
estudian estos cambios demogrficos se suele ha discutido el esquema no contributivo, el cual
concentrar la atencin en el impacto del enve- se cre recientemente en el pas y medienate el
jecimiento de la poblacin sobre los sistemas que se entrega una pensin bsica de US$50 a
de salud y pensiones, y se presta menos aten- los adultos mayores de 70 aos en situacin de
cin a las oportunidades que se abren en los pobreza, que viven en los 32 municipios ms
mbitos de la educacin y el empleo. pobres del pas.
El anlisis del componente no contribu-
El sistema de pensiones en una poblacin tivo del sistema de pensiones es pertinente no
que envejece solo por su impacto esperado en la reduccin
de la pobreza de la poblacin adulta mayor,
En muchos pases los sistemas de pensiones sino porque puede afectar las decisiones de tra-
tienen dos componentes: (a) el contributivo, bajo y ahorro de los individuos. Es por ello
que se refiere a las prestaciones econmicas que resulta indispensable concebir a ambos

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 335

 CUADRO 13.1 // Poblacin mayor de 70 aos por condicin econmica y tipo de pensin,
y proyecciones de costo para el Estado de entrega de pensin bsica

2010 2025 2050

Porcentaje poblacin mayor de 70 aos con respecto al total 4.8% 6.3% 10.1%
de poblacin

Poblacin mayor de 70 aos 297,763 430,233 811,763

Poblacin mayor de 70 aos sin pensin* 260,007 375,679 708,831

Poblacin mayor de 70 aos en pobreza y sin pensin** 118,123 170,673 322,026

Costo anual para el Estado en millones US$*** 70.9 137.8 426.6

* Se asume que se mantiene la tasa de cobertura actual de pensiones, de tal forma que el 87.3% de
la poblacin no tiene pensin.
** Se asume que se mantiene la tasa actual de pobreza de personas mayores a 70 aos sin pensin.
Esta tasa es del 39.7%.
*** Se asume que la actual pensin bsica de US$50 se ajusta por inflacin anual del 2%.

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de MINEC/DIGESTYC et al., 2009.

El envejecimiento
de la poblacin,
combinado con la componentes contributivo y no contribu-
limitada cobertura tivo como parte de un mismo sistema. Ya
del sistema en el captulo 3 se sealaba que del total de
contributivo la poblacin econmicamente activa del pas,
de pensiones, nicamente un 19% cotiza en una AFP, de tal
implica que con manera que la mayora de los ocupados llegan
el tiempo habr a la vejez sin una pensin. De hecho, el 94% de
un nmero cada los hogares pobres en los que viven personas
vez ms grande de mayores de 60 aos no cuentan con pensin,
adultos mayores lo que evidencia el importante papel que pue-
que carecern de den jugar los esquemas no contributivos en la
ingresos para hacer reduccin de la pobreza en la vejez.
frente a su vejez Segn Rofman y Lucchetti (2006), el
desempeo de un sistema de pensiones se pue-
de evaluar tomando en cuenta tres aspectos:
cobertura, suficiencia y sostenibilidad. La co-
bertura hace referencia al porcentaje de la po-
blacin de adultos mayores que est protegido
por los sistemas; la suficiencia, al grado en que
los beneficios de los sistemas facilitan que la
poblacin objetivo alcance niveles mnimos de
consumo. En el captulo 3 de este informe, se
encuentra un anlisis de cobertura y rentabili-
dad del sistema contributivo. A continuacin
se presentan elementos para evaluar la sosteni-
bilidad futura del sistema no contributivo, es
decir, la capacidad del Estado para hacer fren-
te a los gastos de este componente del sistema
ante una poblacin salvadorea que envejece y
en la que persisten bajos niveles de cobertura
del sistema previsional.
Tendencias demogrficas y el costo
para el Estado de la pensin bsica
El envejecimiento de la poblacin, combinado
con la limitada cobertura del sistema contri-
butivo de pensiones, implica que con el tiem-
po habr un nmero cada vez ms grande de
adultos mayores que carecer de ingresos para
hacer frente a su vejez.
El actual gobierno ha iniciado la entrega
de una pensin mensual de US$50 a las perso-
nas pobres mayores de 70 aos que viven en los
municipios con los ms altos niveles de pobreza.
Asumiendo que las tasas de pobreza actuales se
mantienen a lo largo del tiempo, en el cuadro
13.1 se presenta una proyeccin del costo para
el Estado de otorgar la misma pensin mnima
a la poblacin adulta mayor pobre.
Si se mantienen las tasas actuales de po-
breza en la vejez y de cobertura del sistema
contributivo, la base de adultos mayores po-
bres carentes de pensin aumentar a lo lar-
go del tiempo. Si se asume que se continuar
con la entrega de US$50 a los adultos mayo-
res en condiciones de pobreza, el costo para el
Estado ser seis veces mayor en los prximos

336 Captulo 13. Un vistazo al futuro: los desafos y oportunidades de la transicin demogrfica
 GRFICO 13.8 // Costo de atencin mdica anual por persona en el ISSS,
por grupo de edad (en US$)
US$
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
0-4
5-9
Aos
2004
Fuente: Elaboracin propia a partir de cifras solicitadas al ISSS.
40 aos, producto del cambio demogrfico y
del aumento de la pensin bsica para ajustarla
por inflacin (cuadro 13.1). Si se asla el efecto
demogrfico, se puede ver que el gasto del Es-
tado casi se triplicara slo por el aumento de la
poblacin elegible de recibir la pensin bsica.
Sistema de salud y cambio en el perfil
epidemiolgico
La tendencia demogrfica hacia una poblacin
de mayor edad significa que habr una mayor
demanda de servicios de salud que atiendan a
los adultos mayores. El Salvador deber pre-
pararse para contar con un plan concreto de
atencin a las enfermedades crnicas no trans-
misibles, que son las que ms afectan a los gru-
pos de mayor edad. Este plan representara un
pilar para el aseguramiento de una vejez ms
saludable y menos costosa para el pas.
El envejecimiento del pas tiene conse-
cuencias claras en la salud de sus habitantes y,
por ende, en las necesidades de sus sistemas de
salud, principalmente porque se ha demostra-
do que existe relacin entre transicin demo-
grfica y epidemiolgica (Galyin y Kates 1997,
tomado de CEPAL, 2009).
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75-79
80-99
2010
El Salvador deber
prepararse para
contar con un
plan concreto
Una transicin epidemiolgica en una so- de atencin a las
ciedad que envejece consiste en el cambio en enfermedades
la prevalencia de enfermedades infecciosas, crnicas no
maternas y perinatales hacia un aumento en transmisibles, que
las enfermedades no transmisibles. Los nios son las que ms
y jvenes se ven beneficiados por este cambio afectan a los grupos
en el perfil epidemiolgico del pas, ya que son de mayor edad
el grupo ms sensible a las enfermedades in-
fecciosas, por lo que se reduce la mortalidad y
morbilidad en estos grupos. Por otro lado, el
aumento en la poblacin adulta mayor conlleva
un incremento de la importancia de las enfer-
medades no transmisibles.
Este cambio en la importancia de las en-
fermedades afecta la demanda de proteccin
de salud porque las enfermedades no transmi-
sibles, en promedio, son ms caras de tratar.
Segn el Instituto Salvadoreos del Seguro So-
cial (ISSS), las estimaciones de gasto en salud
promedio por cohorte de edad para el 2010
indican que el costo de atencin de un pacien-
te de 65 aos y ms es aproximadamente tres
veces superior al de un paciente con menos
de 65 aos. El grfico 13.8 presenta los costos
medios de atencin mdica del Seguro Social
segn grupo etario, donde se observa que los
costos medios de atencin aumentan con la
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 337
 CUADRO 13.2 // Carga de enfermedad por grupos etarios (2007)
Causas transmisibles
Causas no transmisibles
Causas accidentales y violentas
Nota: La pregunta de la EHPM es: En el mes anterior, Cul fue el sntoma, la enfermedad o lesin por
accidente o hecho delictivo ms reciente que tuvo?.
Fuente: Elaboracin propia a partir de MINEC y DIGESTYC, 2008.
edad. Se observa adems que estos costos han
ido subiendo en el tiempo, tendencia que posi-
blemente continuar en los prximos aos.
El Salvador ya comenz con su transicin
Las enfermedades
epidemiolgica
no transmisibles
representan el 13%
Las enfermedades no transmisibles cobran cada
de los problemas vez ms importancia entre la poblacin salvado-
por enfermedades rea. En el cuadro 13.2 puede observarse que
en el pas, cifra que las enfermedades no transmisibles representan
se duplica cuando el 13% de los problemas por enfermedades en
se analiza a la el pas, cifra que se duplica cuando se analiza a la
poblacin de 60 poblacin de 60 aos o ms.1
aos o ms
Impacto de la transicin demogrfica en
el gasto pblico en salud
Una poblacin mayor implica un gasto en salud
ms alto, ya que este grupo etario sufre enfer-
medades no transmisibles que se caracterizan
por ser ms costosas de tratar, tal como qued
evidenciado en el grfico 13.8. Con el fin de
proyectar el impacto de los cambios demogr-
ficos en el gasto en salud, se realiz un ejerci-
cio en el que se estimaron los costos para las
prximas dcadas.2 Para ello se utilizaron tanto
las proyecciones de poblacin elaboradas por
la DIGESTYC como las de gasto en salud por
1. En el captulo 3 se presenta una breve caracteriza-
cin del sector de salud.
2. Para esta estimacin se hizo una adaptacin de la
metodologa de Cutler (2003).
338 Captulo 13. Un vistazo al futuro: los desafos y oportunidades de la transicin demogrfica
0-14 15-59 60+ Nacional
91% 83% 66% 85%
7% 15% 27% 13%
2% 2% 7% 2%
grupo etario proporcionadas por el ISSS.3 Para
proyectar el gasto en salud del sistema pblico
se estim la poblacin atendida por el ISSS y
por el Ministerio de Salud y Asistencia Social
(MSPAS). A partir de la Encuesta de hogares de
propsitos mltiples 2007 EHPM (MINEC
y DIGESTYC, 2008) se calcul el porcentaje
de la poblacin por grupo etario que est afi-
liada al ISSS y el porcentaje de la poblacin
que no lo est, y que por lo tanto debe cubrir
sus necesidades de salud en las dependencias
del MSPAS. Se asumi que esos porcentajes se
mantienen a lo largo del tiempo.4
El gasto en salud en un determinado ao
depende del nmero de personas de cada gru-
po etario y del costo promedio de la atencin
a cada una.5 Tal como se muestra en el grfico
13.9, el gasto en salud como porcentaje del Pro-
ducto Interno Bruto (PIB) aumentar en ms de
2 puntos porcentuales en las prximas dcadas
3. Las cifras del gasto en salud promedio provistas
por el ISSS estn desagregadas en dos sectores de la po-
blacin: personas cubiertas por el ISSS y las personas no
aseguradas, en donde el gasto en salud de las primeras
es prcticamente el doble que el de las segundas.
4. Las proyecciones del ISSS, por otro lado, indican
que el gasto pblico en salud aumentar un 3% por
ao, supuesto que fue utilizado para las proyecciones.
Este mismo crecimiento del 3% se supone para el gasto
en salud del MSPAS.
5. Esto implica que el gasto en salud pblica en un
ao dado es la suma de los costos de atencin de cada
grupo etario, lo que a su vez depende del nmero de
personas en cada grupo de edad y el costo promedio
de atencin de dicho grupo.
 GRFICO 13.9 // Gasto pblico en salud proyectado (porcentaje del PIB)
6%
5%
4.3%
4.1%
4% 3.8%
3.6% 3.6%
3%
2%
1%
0
2009 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Fuente: Elaboracin propia a partir de proyecciones de poblacin y de costo medio de atencin mdica
por grupo etario en ISSS y MSPAS.
como resultado de las tendencias demogrficas
que implican una poblacin de mayor edad con
un gasto medio de atencin mayor.
Educacin: aprovechamiento
de la ventana de oportunidad
y readecuacin del gasto
Las tendencias demogrficas implican que la
poblacin escolar como porcentaje de la po-
blacin total se reducir, lo que representa una
oportunidad para ofrecer mejor educacin a la
poblacin estudiantil. Ya en el captulo 3 se se-
alaban los importantes desafos que enfrenta
el pas en trminos de aumentar la calidad de
la educacin. En efecto, los cambios poblacio-
nales harn que la proporcin de menores de
19 aos pase de representar el 43% de la po-
blacin total en el 2009, al 36% en el 2020, y el
26% en el 2050.
Los cambios demogrficos tienen un claro
impacto en el sistema educativo. La UNESCO
ha desarrollado un modelo (el EPSSim, Educa-
tion Policy and Strategy Simulation), el cual se adapt
al Ministerio de Educacin (MINED) con el fin
de proyectar los recursos humanos y materiales
requeridos para lograr tanto el cumplimiento de
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010
5.7%
5.4%
5.1%
4.8%
4.6%
Las tendencias
demogrficas
implican que la
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) poblacin escolar
relacionados con la educacin como las metas como porcentaje
del Plan Nacional de Educacin 2021. En el de la poblacin
cuadro 13.3 se muestran algunos resultados de total se reducir,
las simulaciones realizadas por el MINED, que lo que representa
ya toman en cuenta las nuevas proyecciones de una oportunidad
poblacin. Se observa el importante descenso para ofrecer
que se proyecta en la matrcula escolar en el ni- mejor educacin
vel de enseanza primaria, y el marcado incre- a la poblacin
mento en la matrcula escolar en enseanza me- estudiantil
dia y superior para la prxima dcada, hechos
asociados a los cambios demogrficos. Por otro
lado tambin se observa que pese a que se redu-
cen las necesidades de los recursos destinados a
la enseanza primaria, en el agregado, el gasto
en educacin como porcentaje del PIB debe
incrementar del 3.2% al 4.9% para el logro del
ODM 2 (lograr la enseanza primaria universal)
y las metas del Plan 2021.
Empleo: oportunidades para los jvenes
que se incorporan al mercado laboral
En el caso de los jvenes, los principales de-
safos y oportunidades se dan en trminos de
creacin de trabajo decente para lograr apro-
vechar el bono demogrfico. Como puede
339
 CUADRO 13.3 // Metas para el cumplimiento del ODM 2 y Plan Nacional de Educacin 2021

2007 2012 2015 2018 2021

Enseanza primaria Matrcula escolar 1,003,319 787,756 748,948 740,511 743,857

Nmero de puestos docentes 36,248 28,954 27,890 27,906 28,469

Enseanza tercer ciclo Matrcula escolar 341,882 411,064 380,375 375,056 375,139
Nmero de puestos docentes 12,415 15,062 13,976 13,958 14,316

Enseanza media Matrcula escolar 205,276 316,824 360,855 359,472 370,296

Nmero de puestos docentes 6,244 9,386 10,462 10,047 10,220

Enseanza superior Matrcula escolar 132,246 212,509 279,993 345,551 421,113

Nmero de puestos docentes 8,370 8,124 9,572 12,531 12,774

Gasto como % del PIB 3.2 5.1 5.1 4.9 4.9

Fuente: MINED, 2009.

Recuadro 13.3 // A qu se dedican los jvenes?

El crecimiento demogrfico de la poblacin de 14 a 24 aos conlleva dos retos importantes: una mayor cobertura de educacin terciaria
y superior y una mayor generacin de trabajo decente para estos grupos que recin se incorporan al mercado laboral. Si un pas no logra
crear estas oportunidades de educacin y empleo, el crecimiento de la poblacin joven conduce al fenmeno de jvenes ninis, trmino
que ha ganado notoriedad, especialmente en Mxico, para referirse a aquellos jvenes que ni estudian ni trabajan.

actividad 14-17 aos 18-24 aos total

Estudiantes 373,895 153,599 527,494
Ocupados 129,328 393,814 523,142
Busca trabajo 4,810 39,586 44,396

Ni trabaja ni estudia 83,036 209,019 292,055

Total 591,069 796,018 1,387,087

Por qu no busca trabajo? 14-17 aos 18-24 aos total

Quehaceres domsticos 51,317 153,709 205,026
No puede trabajar 11,503 9,165 20,668
Espera ciclo agrcola 4,253 5,577 9,830

Obligaciones familiares o personales 3,749 9,095 12,844

Crea que no haba trabajo disponible 3,678 6,636 10,314

Se cans de buscar trabajo 820 4,574 5,394

Ya encontr trabajo o espera respuesta 867 7,508 8,375

Otros 6,849 12,755 19,604

Fuente: EHPM 2009 (MINEC y DIGESTYC, 2010).

La tabla siguiente muestra las actividades a que se dedican los jvenes. El 85% de los jvenes de 14 a 17 aos y el 69% del grupo de
18 a 24 aos se encuentran estudiando o trabajando. Las dificultades para encontrar empleo cobran una mayor relevancia para el grupo
de 18 a 24 aos, de los cuales el 5% se encuentra buscando trabajo. Cul es la incidencia de ninis en El Salvador? Entre los dos grupos de
edad hay 292,000 ninis, es decir uno de cada cinco jvenes, aproximadamente. Los datos muestran que la mayora de ninis se encuentran
ocupados en labores domsticas en sus hogares. Por lo tanto, las polticas educativas y de trabajo deben tomar en cuenta la creacin de
oportunidades para que estos jvenes puedan seguir educndose o conseguir un trabajo remunerado.

340 Captulo 13. Un vistazo al futuro: los desafos y oportunidades de la transicin demogrfica
 GRFICO 13.10 // Poblacin econmicamente activa como porcentaje
de la poblacin total, por edad

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0
14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64
Edad (aos)

Fuente: elaboracin propia a partir de MINEC y DIGESTYC, 2010.

verse en el grfico 13.10, el momento de ma- laboral se evidencian por sus altas tasas de El Salvador ha de
yores cambios en la insercin laboral ocurre subempleo y desempleo, que como muestra el crear alrededor de
entre los 18 y los 24 aos. El 28% de los j- grfico 13.11, son significativamente mayores 417,000 empleos
venes de 16 aos forma parte de la poblacin a las de cualquier otro grupo de edad. durante los
econmicamente activa (PEA), cifra que se Pero, cuntos empleos, como mnimo, prximos diez aos.
duplica para los jvenes de 20 aos de edad y deben crearse anualmente en el pas? La plani- El 47% de estos
alcanza el 70% para los jvenes de 24 aos de ficacin de las polticas de empleo deben par- empleos deber
edad. Las dificultades que los jvenes enfren- tir precisamente de una nocin del nmero de crearse para la
tan para su insercin exitosa en el mercado personas que ao con ao se incorporan a la poblacin de 21 a 30
aos de edad

GRFICO 13.11 // Tasa de subempleo y desempleo por grupos de edad (2009)

60%

50% 48%
47%
43%
40% 38% 40%
40%

30%

20%
14%
10%
7% 5% 4% 4% 5%
0%
18-24 25-32 33-40 41-48 49-56 57-64

Tasa de subempleo Tasa de desempleo

Fuente: Elaboracin propia con base en MINEC y DIGESTYC, 2008a y 2010.

informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 341

 secuencia de los cambios demogrficos, pasen
GRFICO 13.12 // Incremento anual a formar parte de la PEA. Esto representa un
proyectado de la PEA (2010-2020) total de 417,000 empleos durante los prximos
50,000
diez aos. El 47% de estos empleos deber
crearse para la poblacin de 21 a 30 aos de
edad. Este es el nmero de empleos mnimos
Nmero de personas 40,000 que deberan generarse para mantener el perfil
ocupacional actual, caracterizado por la alta
30,000
prevalencia del subempleo y el desempleo.
Un segundo escenario de creacin de em-
pleo es el incremento necesario para darle res-
20,000 puesta al aumento de la poblacin activa, auna-
do a una reduccin paulatina de las personas
10,000 que actualmente estn subempleadas o desem-
pleadas en el pas. Este ltimo grupo fue de
1.3 millones de personas en el 2009: esto sig-
-
nificara que se deben generar 65,000 empleos
2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020
adicionales por ao, asumiendo que el objetivo
Fuente: Elaboracin propia a partir de proyec-
es que este dficit desaparezca en 20 aos.
ciones de poblacin de la MINEC/DIGESTYC et Un tercer escenario es el incremento del
al., 2009, y MINEC Y DIGESTYC, 2010. empleo necesario para dar respuesta al aumen-
to de la PEA, pero tambin para aumentar las
tasas de participacin laboral, especialmente
fuerza laboral. A partir de las proyecciones de para las mujeres. De acuerdo con la EHPM
poblacin es posible aproximar una respuesta 2009 la tasa de participacin global es del
a esta interrogante. Esto se hace calculando: 62.8%, que se distribuye en un 81% para los
(a) la evolucin de la poblacin en edad de hombres y un 47.6% para las mujeres (MINEC
trabajar (PET) segn las proyecciones de la y DIGESTYC, 2010). Si se asume que el obje-
DIGESTYC;6 (b) la poblacin econmicamen- tivo es incrementar la tasa de participacin de
te activa (PEA), asumiendo que se mantiene la las mujeres al 63.7% el promedio en pases
relacin actual entre PEA y PET para cada de alto desarrollo humano, sera necesario
grupo de edad;7 (c) el nmero de personas que crear 357,000 empleos para ellas. Como resul-
anualmente entran al mercado laboral, es decir, tado, la tasa de participacin total se incremen-
el incremento anual estimado de la PEA. tara al 72%.
De acuerdo con estas estimaciones, la eco- Es importante considerar que estas pro-
noma debera crear cada ao ms de 40,000 yecciones deducen de la poblacin total las
empleos a partir del 2011, con el fin de propor- proyecciones de flujos migratorios de los
cionar empleo a las personas que, como con- prximos aos. Estas proyecciones asumen
que 391,000 personas emigrarn del pas du-
rante los prximos diez aos. Si se asume que
6. La DYGESTIC define a la PET como la poblacin de
el 85% de estas personas estn en edad de tra-
personas de 10 aos de edad y ms que, de acuerdo bajar, esto significa que las proyecciones para
con la realidad socioeconmica del pas, se encuentran los prximos aos indicaran que de cada dos
aptas para trabajar. Sin embargo, en este informe se salvadoreos que entrarn al mercado laboral,
considera a la PET a partir de los 16 aos de edad. uno se quedar en el pas y otro migrar. Se
7. Esta relacin entre PEA y PET para cada grupo de
estima que 575,000 personas dejaron el pas
edad se ha calculado con base a datos de la EHPM 2009,
aunque es obvio que aumentara si el pas logra crear entre el 2000 y el 2010; esto significa que ms
un ciclo virtuoso de desarrollo humano y crecimiento o menos por cada tres personas que buscaron
econmico. trabajo, dos lo encontraron fuera del territorio.

342 Captulo 13. Un vistazo al futuro: los desafos y oportunidades de la transicin demogrfica
La oportunidad: generacin de trabajo
decente
Los sistemas de proteccin social representan
una parte integral del bienestar de las familias.
Estos sistemas se encargan de proteger los in-
gresos y la salud de los trabajadores y los de
sus familias ante el advenimiento de diferentes
situaciones y etapas dentro del ciclo de vida,
tales como enfermedades, accidentes, vejez,
desempleo, invalidez y muerte. Un adecuado
sistema de proteccin social contribuye al cre-
cimiento econmico, a la productividad y pro-
picia la estabilidad y la cohesin social.
Difcilmente los sistemas no contributivos
podrn responder adecuadamente a las necesi-
dades que se derivan del cambio demogrfico;
por eso es tan apremiante que el pleno empleo
sea asumido como el objetivo prioritario de las
polticas del Estado. Del anlisis previo, queda
claro que la creacin de empleos y la planifica-
cin de la poltica social van de la mano.
En trminos de una mayor inclusin en
los sistemas de proteccin social, El Salvador
afronta grandes retos y oportunidades que se
vern acentuados por el impacto de los cam-
bios demogrficos que vive el pas. Los dos
principales sistemas de seguridad social con los
que cuenta actualmente El Salvador son el de
pensiones y el de salud, y los costos de ambos
sistemas son sensibles a las transformaciones
demogrficas. El aumento en la esperanza de
vida, la reduccin en las tasas de fecundidad,
la continua migracin al exterior de la pobla-
cin econmicamente activa, el incremento de
la participacin de los grupos de ms edad en
la pirmide poblacional y la reduccin en el ta-
mao de las familias son tendencias que deben
tomarse en cuenta en la planificacin del desa-
rrollo de la poltica econmica y social del pas.
El objetivo de este captulo es motivar el El anlisis seala
debate nacional en torno a los desafos y opor- claramente la
tunidades derivados de la transicin demogr- necesidad que
fica. El pas ha carecido de una agenda de in- tiene El Salvador
vestigacin y discusin en estos temas, la cual de apostarle a
es importante propiciar a efecto de anticipar la generacin
los impactos de estos importantes cambios. masiva de empleos
El anlisis que aqu se presenta seala cla- formales dentro
ramente la necesidad que tiene El Salvador de de sus planes
apostarle a la generacin masiva de empleos y polticas de
formales dentro de sus planes y polticas de de- desarrollo
sarrollo. nicamente incorporando a ms tra-
bajadores en los sistemas contributivos (tales
como la seguridad social o el sistema de pen-
siones) ser posible contar con una red de pro-
teccin social sostenible en el mediano plazo.
Esto, porque los cambios demogrficos impli-
carn un aumento de costos en los sistemas no
contributivos, limitando la capacidad del Esta-
do para financiar estos programas.
informe sobre desarrollo humano el salvador 2010 343