Gesto pblica e cidadania: metodologias

participativas em ao
Fernando Guilherme Ten6rio**
Jacob Eduardo Rozenberg***

Sumrio: I. Introduo; 2. Participao. cidadania e outros conceitos; 3. A pesquisa:

proposta e caractersticas da amostra; 4. Pesquisa: resultados qualitativos; 5. Conclu-
ses.
Palavras-chave: gesto pblica; cidadania; metodologia participativa.

Tendo em vista a multiplicidade de experincias cujo modus operandi tem como traos
marcantes a participao e o entrosamento entre Estado e sociedade. este artigo analisa
um conjunto dessa iniciativa. buscando identiticar suas caractersticas metodolgicas
comuns.

Public management and citizenship: participative methodologilS

Considering the great variety of experiences in which the participation and harmony
between State and society are strong traits of their modus operandi. this article anaJyzes a
group of those initiatives. in order to identify their common methodological characteristics.

1. Introduo

A magnitude dos problemas sociais brasileiros, com todas as suas nuanas e

complexidades, um tema que desafia a capacidade de resoluo da administra~
o pblica. A intensificao do processo de desvalorizao social impe admi~
nistrao pblica a adoo conjunta de solues emergenciais atenuantes dos seus
efeitos perversos e de solues slidas e duradouras comprometidas com a trans-
formao definitiva de um quadro marcado pela crescente pauperizao e pelo
agravamento da excluso social.
Durante dcadas, a interveno governamental sobre um quadro de grave de-
sequilbrio social foi desperdiada em aes paliativas, de forte cunho assisten~
cialista, que atuavam na realimentao da misria e manuteno do status quo,
pouco contribuindo para transformaes efetivas no sentido da conquista da cida-
dania e de condies mais dignas de existncia. Esse panorama, contudo, vem-se
modificando de forma lenta mas gradual a partir do prprio processo de consoli~
dao da democracia no pas nos anos 80. Por um lado, vemos o Estado reconhe-
cer sua incapacidade de assumir a responsabilidade exclusiva e isolada pela
formulao de polticas pblicas e pela tomada de decises sobre temas e questes

* Artigo recebido emjun. e aceito em ago. 1997.

** Doutor em engenharia da produo (Coppe/UFRJ) e professor da EBAPIFGV.
*** Mestre em administrao pblica (EBAPIFGV).

RAP RIO DE JANEIRO 31(4):10125. JUL./AGO. 1997

que, na verdade, pertencem ao conjunto da sociedade. Por outro, a sociedade bus-
ca encontrar seu espao de influncia atravs do desenvolvimento de formas va-
riadas de organizao social, da abertura de novos canais de participao, do
incremento na interao com o mbito governamental e da assimilao.de instru-
mentos e tcnicas de gesto social que tornem suas aes mais eficientes e efica-
zes. A parceria entre Estado e sociedade parece ganhar cada vez mais adeptos em
torno da busca de solues para remover os obstculos colocados diante da so-
ciedade na luta pela conquista da cidadania plena.
Contudo, antes que a participao popular e a parceria Estado-sociedade se-
jam encaradas como soluo universal para todos os problemas sociais, indis-
pensvel promover a separao entre o joio e o trigo. Em outras palavras,
necessrio evitar a homogeneizao e vulgarizao dessas experincias, procu-
rando distinguir a legtima participao da mera manipulao, formas vlidas de
cooperao Estado-sociedade da simples cooptao ou, o que mais grave, da
pseudoparticipao.
Tendo em vista a multiplicidade de experincias cujo modus operandi tem
como traos marcantes a participao e o entrosamento entre Estado e sociedade,
este artigo analisa um conjunto dessas iniciativas, buscando identificar suas carac-
tersticas metodolgicas comuns. Com isso, pretendemos verificar o que podemos
esperar em termos de estmulo participao consciente e legtima da sociedade
e de contribuio para a formao e capacitao dos atores sociais e para o esta-
belecimento de uma relao Estado-sociedade onde a cidadania seja de fato uma
construo e um exerccio permanentes.
Os programas e projetos aqui examinados compem o grupo de 100 experi-
ncias escolhidas como semifinalistas do Programa Gesto Pblica e Cidadania,
iniciativa conjunta da Fundao Getulio Vargas e da Fundao Ford com vistas a
premiar experincias inovadoras na rea de administrao pblica. Essas expe-
rincias foram selecionadas entre 629 iniciativas inscritas em 1996, primeiro ano
de existncia do programa no Brasil. O grande nmero de projetos participantes
por si s sinaliza positivamente, no sentido de que novas perspectivas de solues
para as questes sociais esto sendo buscadas. Por outro lado, serve ainda como
justificativa para a realizao desta pesquisa, por ressaltar a necessidade de se
aprofundar a anlise do comportamento das experincias ditas participativas.
Antes de descrever as caractersticas metodolgicas das experincias destaca-
das, revisaremos o significado de conceitos como cidadania e participao que,
por serem amplamente difundidos e utilizados, muitas vezes tm seu sentido dis-
torcido ou mal compreendido. Somente ento ser possvel empreender a averi-
guao dos chamados projetos inovadores e apontar caractersticas metodolgicas
afins.

102 RAP4197
2. Participao, cidadania e outros conceitos

A participao integra o cotidiano de todos os indivduos. Ao longo da vida e

em diversas ocasies somos levados, por desejo prprio ou no, a participar de
grupos e atividades. O ato de participar revela a necessidade que os indivduos
tm de se associar na busca de objetivos que lhes seriam de difcil consecuo ou
at mesmo inatingveis caso fossem perseguidos individualmente, de maneira iso-
lada.
A participao social e a cidadania referem-se apropriao pelos indivduos
do direito de construo democrtica do seu prprio destino. Sua concretizao
passa pela organizao coletiva dos participantes, possibilitando desde a abertura
de espaos de discusso dentro e fora dos limites da comunidade at a definio
de prioridades, a elaborao de estratgias de ao e o estabelecimento de canais
de dilogo com o poder pblico.
Porm, a interrogao que paira sobre as experincias que envolvem a parti-
cipao est relacionada com o grau de domnio e de compreenso dos participan-
tes sobre o processo em que esto inseridos. A participao que se espera depende,
portanto, da reunio de atributos que sero agora examinados.
Em primeiro lugar, participao requer conscincia sobre os atos. Logo, par-
ticipao consciente aquela em que os envolvidos possuem a compreenso sobre
o processo que esto vivenciando. Quando uma pessoa ou grupo de pessoas age
sem o entendimento das razes e conseqncias de seus atos, a participao res-
trita, estabelecida em funo de alguma espcie de relao de dominao, onde, a
partir de algum tipo de poder persuasivo, determinado grupo impe aos demais as
decises e os passos que devem ser seguidos. Nestas situaes, a falta de senso
crtico faz a participao pouco se distinguir do simples adestramento. Entre as
formas de dominao, a mais sutil e, por isso mesmo, mais perversa a que man-
tm as pessoas alijadas do acesso informao e educao, instrumentos funda-
mentais para a equalizao das oportunidades e eliminao de injustias.
Somente a participao consciente possibilita o reconhecimento das relaes
de interesse e poder que, ocultas ou manifestas, tentam se desenrolar associadas
ao processo participativo. A compreenso das motivaes que inspiram o com-
portamento de pessoas ou grupos de extrema relevncia para inibir o desvirtua-
mento do mpeto participativo, evitando a sua transformao em mobilizao
popular manobrada e desviada na direo de interesses egostas.
Uma segunda caracterstica da participao est na forma de assegur-Ia.
Como bem expressou Demo (1991 :35) "no h participao imposta, concedida
ou doada". Logo, a participao no pode ser forada nem aceita como donativo.
Sua legitimidade encontra-se na conscientizao da sua importncia, da negocia-
o de espaos para o seu exerccio e do estabelecimento das regras que iro
democraticamente delimitar a sua prtica. A ampliao e o aperfeioamento dos
mecanismos e dos espaos participativos demandam tempo e uma ao conti-
nuada.

GEST O PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTICIPATIV AS 103

 Um outro aspecto ratifica o valor da participao conquistada. Quando a par-
ticipao concedida, sem que qualquer empenho tenha sido feito nessa direo,
dificilmente se verifica um processo de internalizao e de absoro desse direito
por parte dos beneficirios. A tendncia, a menos que uma ao educativa e cons-
cientizadora tenha lugar, seu esvaziamento ou, o que pior, sua apropriao por
parte de alguns poucos, que passam a fazer poltica pessoal e manipular o poder
em nome da coletividade. Nessas condies, da mesma forma como foi concedi-
da, a participao pode ser retirada. Por outro lado, quando a participao resul-
tante de organizao e mobilizao sociais, sua prtica tende a ser menos
suscetvel a aes que invistam a favor de seu enfraquecimento e cerceamento.
A voluntariedade outro aspecto que contribui para legitimar a participao.
Seria contraditrio reivindicar a obrigatoriedade para um processo que se deseja
consciente e gerador de um indivduo mais comprometido com mudanas. O en-
volvimento direto, e sem a intermediao de terceiros, do indivduo com os seus
problemas e com a busca de solues no pode se dar por imposio ou qualquer
tipo de coao. A falta de uma cultura de participao e a realidade marcada pela
luta diria pela sobrevivncia atuam, muitas vezes, como agentes refreadores do
engajamento popular na vida comunitria. Por outro lado, a mobilizao social
depende de se acreditar que solues possam nascer do envolvimento da prpria
comunidade organizada, a partir da criatividade, do companheirismo e do incon-
formismo com certa realidade que se quer transformar.
A participao, portanto, deve ser vista como o grande instrumento de acesso
cidadania. Em sua plenitude, a cidadania s se consolida na presena de uma
participao entendida como ao coletiva e exerccio consciente, voluntrio e
conquistado. Contudo, apesar de condio sine qua non para a construo da ci-
dadania, a participao no constitui seu nico e exclusivo requisito. Para o alcan-
ce da cidadania plena, a organizao social e a participao poltica devero vir
associadas superao das desigualdades econmicas. "Nenhuma soluo social
relevante e profunda se no passar pela questo produtiva, bem como se no pas-
sar pela questo poltica" (Demo, 1991 :34). Segundo Demo (1991 :33), a transpo-
sio dos entraves decorrentes das duas faces da pobreza, a poltica e a econmica,
esforo que conjuga duas aes:

"- de um lado, capacidade de produzir/trabalhar, para superar a dependncia

material;

- de outro, capacidade de se organizar politicamente, para superar a dependn-

cia poltica."

Partindo do pressuposto de que o duplo desafio acima referido est longe de

ser uma realidade para parcela considervel da populao, estamos diante de uma
cidadania incompleta que pode ser tambm denominada de cidadania passiva ou
inerte, onde o cidado visto apenas nas suas atribuies de eleitor, contribuinte

104 RAP4197
e cumpridor das leis. A esta concepo restrita de cidadania contrape-se de ci-
dadania ativa, ou seja, "aquela que institui o cidado como portador de direitos e
deveres, mas essencialmente, criador de direitos para abrir novos espaos de par-
ticipao poltica" (Benevides, 1994: 16).
A utilizao corrente e j popularizada da expresso "resgate da cidadania"
implica grave erro conceitual e merece ser revista. A ao de resgatar subentende
a recuperao de algo que j pertenceu e que foi perdido e este, sem dvida algu-
ma, no o caso da cidadania no Brasil. Muito pelo contrrio, a cidadania no pas
est em processo de construo e, dessa forma, deve ser encarada como uma con-
quista dos que tomam parte no processo.
Os projetos que sero aqui tratados constituem experincias que, de diversas
formas, tentam fomentar, na prtica, a introduo de processos participativos que
concorram para a formao da chamada cidadania ativa.

3. A pesquisa: proposta e caractersticas da amostra

Proposta da pesquisa

A quantidade e a qualidade das informaes reunidas pelo Programa Gesto

Pblica e Cidadania proporcionam amplo contedo para a elaborao de estudos
centrados na capacidade da administrao pblica de prover solues criativas e
inovadoras para problemas locais. Esta pesquisa constituiu, assim, um dos resul-
tados que comeam a ser gerados pelo programa, estando apoiada no material co-
letado e colocado disposio da comunidade acadmica para a realizao de
estudos subsidirios e complementares que venham a aprofundar os conhecimen-
tos e a focalizar novos ngulos e perspectivas de ao no mbito local.
Esta pesquisa no teve a inteno de tratar pontos especficos das experincias
que perfazem a amostra, ou seja, as 100 iniciativas classificadas como semifina-
listas do programa. Ao contrrio, a proposta foi a de no trabalhar com as particu-
laridades, mas sim centrar-se nas afinidades, isto , verificar quais os traos
metodolgicos que predominavam e quais as caractersticas mais marcantes entre
experincias que englobam temas, pblicos-alvo e reas de localizao diversos,
quanto ao envolvimento da cidadania.

A seleo das experincias

De acordo com o regulamento estabelecido pelas Fundao Ford e Fundao

Getulio Vargas, estariam aptos a participar do Programa Gesto Pblica e Cida-
dania os projetos, programas ou atividades de administrao pblica com pelo
menos um ano de operao efetiva, desenvolvidos por instituies pblicas gover-
namentais dos nveis estadual e municipal, e por organizaes prprias dos povos

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTlCIPATIV AS 105

indgenas. As experincias deveriam promover algum tipo de inovao em estra-
tgias tcnicas ou administrativas e contribuir para o aumento da capacidade de
atendimento das demandas sociais e comunitrias. Ao longo do processo de sele-
o que resultou na escolha dos semifinalistas e, posteriormente, na definio das
20 experincias premiadas, avaliou-se se elas:

a) representavam uma mudana substancial, qualitativa ou quantitativa, com

relao a prticas e estratgias anteriores em determinada rea geogrfica ou
temtica, seja atravs da implantao de um novo programa ou conjunto de ativi-
dades, seja por intermdio de um significativo aprimoramento de atividades ou
programas existentes;

b) apontavam caminhos pelos quais a experincia poderia ser repetida por (ou
transferida para) outras regies ou instituies;

c) ampliavam ou consolidavam formas de acesso da sociedade a seus agentes

pblicos, elevando a qualidade das prticas polticas institucionais;

d) utilizavam recursos locais ou oportunidades, nacionais e internacionais, na

perspectiva de desenvolvimento responsvel, estimulando, sempre que possvel,
prticas nativas e autnomas, que pudessem tornar-se auto-sustentveis.

A partir da inscrio inicial dos 629 projetos teve lugar a primeira etapa sele-
tiva. Um comit tcnico composto por membros de entidades acadmicas e da so-
ciedade civil esteve incumbido dessa responsabilidade, que resultou na definio
das 100 iniciativas semifinalistas que agora compem a amostra desta pesquisa.
No anexo 1 apresentada a lista das experincias e sua localizao geogrfica.

As caractersticas da amostra

A diversidade , sem dvida alguma, a palavra que melhor define o conjunto

das experincias analisadas. Desde o ponto de vista geogrfico, com iniciativas
que atravessam o pas de norte a sul, passando pela variedade de segmentos so-
ciais participantes e pela multiplicidade de questes abordadas, abre-se um leque
extraordinrio de aes envolvendo a administrao pblica que, em comum, ob-
jetivam trazer solues criativas e inovadoras para algum problema de natureza
local. Sero agora apresentadas algumas caractersticas da amostra baseadas nas
informaes requisitadas aos responsveis pelos programas e projetos classifica-
dos como semifinalistas. Faz-se necessrio ressaltar que cinco destas experincias
retornaram estas informaes, fato que de forma alguma invalida ou prejudica as
concluses que sero extradas desta pesquisa. Exemplos concretos sero apresen-
tados de maneira a enriquecer o texto e a sustentar as afirmaes feitas.

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 Num primeiro momento, sero examinadas algumas caractersticas da amos-
tra, tais como sua classificao por reas e subreas temticas, sua distribuio
geogrfica, a populao-alvo atendida e o tempo de existncia dos projetos. Em
seguida, sero feitas consideraes sobre as metodologias empregadas nas expe-
rincias.

Distribuio por reas e subreas

Uma primeira caracterstica da amostra refere-se variedade dos temas enfo-

cados. guisa de classificao, os programas e projetos que configuram a amos-
tra podem ser desmembrados em diversas reas e subreas como apresentado no
anexo 2.

Distribuio geogrfica e amplitude espacial das experincias

Com relao distribuio geogrfica, constata-se a presena de projetos pro-

venientes de todas as regies do pas, estando o maior volume de experincias
concentrado na regio Sudeste, com mais da metade do total (tabela 1). O estado
de So Paulo, com 25 projetos, foi aquele que mais se fez representar, seguido de
Minas Gerais, Paran e Rio Grande do Sul, com, respectivamente, 19, 9 e 7 ini-
ciativas participantes.

Tabela I
Distribuio das experincias por regies
Regio Nmero de projetos
Norte 6
Sul 19
Centro-Oeste 8
Nordeste 14
Sudeste 53
Total 100

Outro aspecto que merece ser focalizado o que trata da amplitude das expe-
rincias. O regulamento do Programa Gesto Pblica e Cidadania concede o di-
reito de participao a iniciativas com dimenses variadas, abrangendo desde
programas estaduais e regionais at projetos cujo campo de ao restringe-se ao
espao micro, ou seja, ao atendimento de uma comunidade especfica, de uma fa-
vela, de uma reserva indgena. De fato, o que se verifica na amostra a coexistn-
cia de experincias de dimenses to dspares quanto, por exemplo, o Programa

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTlCIPATlVAS 107

Pobreza e Meio Ambiente na Amaznia (Poema), que contempla vrios estados
da regio Norte, e o Projeto Castelinho, em Fortaleza, cujo objetivo bsico be-
neficiar 50 famlias moradoras em uma rea de ocupao. Entre um plo e outro,
o espao municipal constitui [oeus privilegiado da concretizao de experincias
pblicas. O poder local emerge desse programa na condio de fonte de propostas
de solues para questes que, de to especficas e localizadas, fogem percepo
do nvel de governo macro ou federal, s podendo ser enfrentadas a partir de um
olhar microdirecionado.

Pblico-alvo

Quanto ao pblico-alvo, as experincias podem ser classificadas em trs ca-

tegorias: aquelas que atingem a totalidade da populao local, as que buscam a sa-
tisfao das demandas de um pblico especfico, e as mistas, ou seja, as que
executam ao mesmo tempo aes mais gerais e aes que incidem sobre alguma
clientela especfica.
No primeiro grupo, ou seja, o das experincias em que no h seleo de be-
neficirios, mas sim uma generalizao dos benefcios a toda a populao, esto
enquadrados em tomo de 25% dos projetos da amostra. A ttulo de ilustrao, trs
exemplos so apresentados:

a) Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte, que possibilita a toda a populao

de Porto Alegre, RS, individualmente ou via representantes de entidades, discutir
os rumos da gesto da cidade e participar da formulao das diretrizes e propos-
tas que, aps debatidas e sistematizadas, so encaminhadas Cmara Muncipal
na forma de projeto de lei;

b) Projeto de Criao e Implantao de Postos e Servios de Atendimento ao

Cidado (SAC), em Salvador, BA, que, atravs da concentrao num mesmo
espao fsico de uma srie de servios pblicos de todas as esferas governamen-
tais, objetiva facilitar o acesso do cidado aos servios, melhorar o atendimento e
reduzir os custos;

c) Programa de Humanizao do Trnsito, em Novo Hamburgo, RS, em que toda

a populao da cidade merecedora da ateno do programa que, atravs da edu-
cao e da mudana de atitudes com relao ao trnsito, tenciona reduzir e at
mesmo eliminar a ocorrncia de acidentes de trnsito; o programa conta com a
participao direta da comunidade e com a colaborao de instituies como
agremiaes estudantis, sindicatos, imprensa, polcias civil e militar, entre
outras.

De natureza inversa aos exemplos supracitados, a maioria dos programas e

projetos analisados nesta pesquisa foi implantada para beneficiar estratos espec-

\08 RAP4/97
ficos da populao. Relevante, sem dvida, verificar a constelao de distintos
pblicos atendida pela amostra. So, quase todos, grupos imersos em situaes de
excluso, padecendo das conseqncias de estigmas sociais e culturais h muito
enraizados na sociedade. Numa primeira categorizao estaria enquadrada a po-
pulao de baixa renda residente em favelas, na periferia das cidades, em reas de
risco e na zona rural. Diversas iniciativas foram colocadas em prtica com o in-
tuito de trazer melhorias na qualidade de vida dessa populao, sendo que foram
muitos os projetos preocupados com a gerao de emprego e renda para os peque-
nos produtores rurais e urbanos, desempregados e subempregados. Outra parcela
de iniciativas teve como destinatrio final grupos sociais marginalizados e mino-
rias, entre os quais crianas, mulheres, idosos, deficientes e ndios. So citados al-
guns exemplos de aes voltadas para estes grupos:

a) Programa Nutrir, em Apucarana, PR, desenvolvido para beneficiar crianas

em idade escolar, gestantes e desnutridos de zero a seis anos, atravs do forneci-
mento de alimentao de origem alternativa e de medicamentos fitoterpicos,
entre outras medidas;

b) Projeto Conviver, em Duque Bacelar, MA, que busca reintegrar os idosos na

vida social por intermdio de oficinas, dando-lhes a oportunidade de transferir
aos mais jovens seus conhecimentos acumulados; alm de se sentir til, o idoso
atua no fortalecimento e na preservao do saber da cultura popular;

c) Centros de Convivncia, em Belo Horizonte, MG, que garantem aos usurios

dos servios de sade mental espaos de criao, expresso e produo em ofici-
nas de arte e artesanato, apostando nesse caminho como meio de romper precon-
ceitos e estimular as relaes sociais.

Finalmente, um conjunto distinto de projetos voltou-se para o atendimento de

um outro tipo de beneficirios: o prprio setor pblico. So iniciativas que, de al-
guma forma, tentam promover um salto de qualidade em alguma rea ou setor da
administrao pblica, repercutindo, direta ou indiretamente, na prpria socieda-
de. Alguns exemplos desse tipo de interveno so:

a) Administrao Estratgica, em Vitria, ES, que tem entre seus mtodos de

gesto o Programa de Qualidade, que visa melhoria da qualidade da prestao
dos servios pblicos municipais;

b) Sistema de Acompanhamento da Prefeitura, em Angra dos Reis, RJ, cujo

pblico-alvo composto por diversos rgos pblicos e pelos representantes no
Conselho de Oramento Participativo, que passaro a contar com maior transpa-
rncia e detalhamento nas informaes sobre as despesas da prefeitura;

c) Ncleo de Informao em Mortalidade (NIM), em Londrina, PR, que passa a

ser um importante instrumento de informao e de balizamento no planejamento

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTICIPATIVAS 109

 de aes na rea de sade pelos profissionais de sade municipais, beneficirios
primrios da experincia;

d) Curso de Administrao Municipal de Araraquara, SP, tendo como pblico-

alvo os funcionrios pblicos municipais; entre seus objetivos, destacam-se a
capacitao do servidor pblico e a criao de um espao de conhecimento sobre
a esfera municipal.

interessante registrar, tambm, a existncia de algumas experincias que

poderamos chamar de mistas, isto , por um lado abrangem uma populao am-
pla, e por outro desenvolvem aes especficas para determinado grupo. Esta ca-
tegoria composta por um nmero mais limitado de experincias. Citamos alguns
exemplos:

a) Modelo de Gesto dos Resduos Slidos, em Belo Horizonte, MG, compreen-

dendo uma iniciativa que visa a criar, atravs da comunicao e da mobilizao
social, uma nova conscincia em toda a populao do municpio com relao
questo do lixo e da limpeza urbana; concomitantemente, so desenvolvidos tra-
balhos especficos com catadores de papel e moradores de vilas e favelas. na
gerao de emprego e renda;

b) Unidade Experimental de Compostagem e Reciclagem, em Brazlndia, DF,

que tem toda a populao como beneficiria do projeto, buscando dar um trata-
mento adequado e racional ao lixo urbano; por sua vez, os catadores de lixo que
atuavam no lixo local esto sendo atendidos a partir de um processo que
engloba a sua organizao coletiva e abrange a coleta seletiva, o tratamento do
lixo, a comercializao de reciclveis e a produo de adubo orgnico.

Com relao ao percentual da clientela potencial atendida pelos projetos, ini-

cialmente necessrio assinalar que, para uma parcela substancial das experin-
cias, as suas prprias caractersticas impossibilitam ou dificultam a aferio
numrica da populao beneficiada. So projetos em que a populao participa
atravs de representantes ou em que os benefcios no so tangveis, como, por
exemplo, a disseminao de informaes e a mudana de hbitos. Da mesma for-
ma, nem sempre factvel precisar o montante total da populao-alvo para veri-
ficar a eficcia da experincia.
Nos casos em que esto explicitados os percentuais da demanda beneficiada,
observa-se que os projetos situam-se em estgios variados. Os valores atingidos
variam entre 1 e 100% do pblico-alvo potencial. difcil definir causas gerais
que expliquem essa grande amplitude registrada. Cada projeto apresenta seu pr-
prio ritmo, muitas vezes contando com metas de curto, mdio e longo prazos, de-
frontando-se com situaes especficas que atuam como freios ou aceleradores do
processo.

110 RAP4/97
Tempo de existncia dos projetos

Uma caracterstica marcante dos projetos o fato de serem, na sua maioria,

experincias relativamente recentes. Menos de 20% dos projetos que compem a
amostra surgiram ainda na dcada de 80. Inversamente, mais de 60% das iniciati-
vas tm menos de trs anos de existncia, o que, em se tratando de projetos so-
ciais, certamente um perodo muito curto para se avaliar com plenitude as
conseqncias sobre os beneficirios e os impactos, previstos ou no, sobre a am-
bincia e a populao como um todo.
A curta durao das experincias e, portanto, a falta de tempo hbil para conso-
lidar efetivamente suas propostas e metodologias tomam os projetos mais vulner-
veis a presses e situaes de dificuldade que operam a favor da sua descontinuidade.
Projetos na rea social, sobretudo os de natureza participativa, necessitam de um pe-
rodo de maturao para serem assimilados e ganhar dinamismo. No foi sem razo
que a descontinuidade administrativa, mal tpico do setor pblico, foi apontada como
um dos principais riscos a que esto sujeitas essas iniciativas.

4. Pesquisa: resultados qualitativos

Feita a descrio de algumas caractersticas da amostra, passaremos a exami-

nar aspectos concernentes metodologia dos programas e projetos. Em especial,
estvamos interessados em aprofundar a compreenso sobre dois tpicos espec-
ficos: em primeiro lugar, identificar de que forma as experincias inovadoras in-
corporaram a participao social; em segundo lugar, analisar as possibilidades de
relacionamento entre Estado e sociedade que afloram a partir dessas iniciativas.
A pesquisa foi muito mais de natureza qualitativa do que quantitativa. Seria
simplista buscar respostas com extremo rigor para questes imersas em um con-
texto marcado pelo dinamismo, pela imprevisibilidade e pela conjuno de fatores
subjetivos como so a participao e a tomada de conscincia. Somente visitas in
loco, o que estava alm desta pesquisa, poderiam propiciar informaes mais de-
talhadas e refinadas sobre cada iniciativa. Portanto, a pretenso no foi realar o
detalhe, a particularidade, mas sim distinguir aspectos que se repetiram nos pro-
jetos e que permitissem a definio de algum tipo de classificao para fins de en-
quadramento das experincias.

A origem dos projetos

Uma primeira questo que mereceu ser abordada envolveu a gnese dos pro-
jetos. Seriam as experincias em estudo uma transposio, com as adaptaes ne-
cessrias, de iniciativas j introduzidas e testadas em outros locais ou, ao
contrrio, tratar-se-iam de projetos inteiramente novos, construdos unicamente a
partir da prpria realidade problematizada que se quer transformar e sem qualquer

GEST O PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTlCIPATIVAS 111

inspirao em aes j materializadas? As informaes constantes nos projetos
permitem deduzir que, na amostra, um nmero maior de experincias considera
original sua metodologia, sem sustentao em qualquer prtica anterior.
Quanto s experincias que afirmaram ter recebido influncias externas, fo-
ram diversas as fontes inspiradoras mencionadas, constando desde aes locais
at iniciativas de procedncia internacional. Observa-se que j existe, ainda que
no na intensidade ideal, um intercmbio entre experincias municipais que ultra-
passa as fronteiras regionais.

Recursos financeiros

A questo financeira sempre assumiu um papel destacado no momento da im-

plementao de projetos sociais. A escassez de recursos financeiros , muitas ve-
zes, a responsvel direta pelo fracasso de experincias em todas as esferas da
administrao. comum haver motivao e fora de vontade, mas faltarem as
condies materiais para prosseguir com determinada atividade. Pelo exame da
amostra, possvel afirmar que a questo financeira permanece sendo uma fonte
de obstculos consecuo de muitos dos objetivos delineados.
importante, portanto, verificar quais as caractersticas predominantes na
amostra no que tange questo do financiamento. A primeira concluso a que se
pode chegar aponta para o relevante papel assumido pelos municpios no custeio
dos projetos. exceo de algumas poucas iniciativas que no dispem de verbas
governamentais diretas e de algumas experincias situadas no mbito estadual, a
maioria dos projetos tem no municpio a sua principal fonte financiadora. Esta afir-
mao ganha ainda mais consistncia ao se constatar que em torno de 40% das ini-
ciativas contam exclusivamente com recursos financeiros municipais para serem
desenvolvidas. So exemplos de projetos totalmente dependentes das verbas locais:

a) Programa de Enfrentamento do Risco de Escorregamento nos Morros de San-

tos, SP, que objetiva atenuar as conseqncias de deslizamentos de solo e rochas
nos morros da cidade: todos os gastos com pagamento de pessoal, custeio e
investimento em obras e em programa habitacional so oriundos exclusivamente
do oramento municipal;

b) Programa Municipal de Transporte Escolar, em Itaj, GO, que tem como meta
oferecer transporte escolar gratuito aos alunos das reas rurais do municpio, con-
tribuindo para melhorar o rendimento escolar, eliminar o xodo rural e aumentar o
intercmbio sociocultural entre as populaes rural e urbana; da mesma forma
como o exemplo anterior, 100% dos recursos advm dos cofres municipais.

A participao das esferas estadual e federal, assim como de outras fontes de

financiamento (empresariado e ONGs) ocorre numa proporo menor, porm no
menos importante. Da possvel explicitar mais uma das caractersticas da amos-
tra: o entrelaamento de recursos oriundos dos diversos nveis governamentais,

112 RAP4197
muitas vezes associados a financiamentos provenientes de organizaes no-go-
vernamentais ou do prprio setor empresarial. Muitas experincias foram finan-
ciadas pelos recursos de duas ou mais fontes distintas. Dois exemplos de
iniciativas onde se verificou essa comunho de fontes de recursos so:

a) Programa de Sade da Famlia, em Campina Grande, PB, destinado a dar

assistncia integral s famlias beneficiadas, a mobilizar a populao em torno do
tema sade e a identificar grupos de risco como hipertensos, diabticos e desnu-
tridos; neste programa, o financiamento tripartite, com os recursos sendo oriun-
dos das esferas municipal e estadual e de uma ONG;

b) Projeto Casa Rosa Mulher, em Rio Branco, AC, voltado para o atendimento de
meninas, adolescentes e mulheres em situao de risco pessoal e social; compar-
tilhavam, em 1995, a tarefa de financiar o projeto a Secretaria Municipal do Tra-
balho e Bem-Estar Social, os Ministrios da Cultura e da Sade, o Centro
Brasileiro para a Infncia e a Adolescncia (CBIA), o Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (Ibam), o Conselho Comunidade Solidria e o Fundo
das Naes Unidas para a Infncia (Unicef).

Podemos concluir afirmando que as parcerias intergovernamentais e com o

setor no-governamental continuam sendo buscadas para a viabilizao de proje-
tos. Porm, mais significativo ainda foi constatar que o prprio poder local tem
chamado para si a responsabilidade de sustentar financeiramente um nmero ele-
vado de experincias, o que evita que elas dependam do repasse de recursos que
se encontram fora de seu controle (ver anexo 3).

Abrangncia das questes

A classificao dos projetos por reas e subreas apresentada anterionnente,

apesar de ser relevante como guia dos principais temas tratados pelos projetos,
insuficiente para que tenhamos uma viso mais completa do conjunto de questes
abarcadas pelas iniciativas. Neste momento, ao invs de temas gerais, estamos in-
teressados em verificar quais as questes sociais que do configurao aos proje-
tos. Com base nas infonnaes prestadas nos questionrios respondidos pelos
responsveis pelos projetos, a tabela 2 apresenta a seguinte distribuio das prin-
cipais questes sociais abrangidas e tambm do nmero de aparies de cada uma.
A pluralidade de temas encerrados na amostra aponta para a diversidade das
demandas sociais que se multiplicam por todo o pas. Questes tradicionais como
a sade, a educao, a alimentao e a habitao mesclam-se com intervenes
em reas cuja conscincia de sua importncia tem aumentado nos ltimos tempos:
a preservao do meio ambiente, a democratizao da comunicao e a valoriza-
o da cultura e do lazer. Outrossim, patente a concentrao de iniciativas des-
tinadas a atuar no sentido de reverter situaes iminentes ou j consumadas de
marginalizao social.

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTICIPA TlV AS 113

 Tabela 2
Distribuio das questes sociais pelos projetos
Questes sociais Nmero de aparies

Gerao de emprego e renda 33

Conquista de direitos 25
.;, ucao 24
Sade 22
Alimentao/abastecimento 18
Meio ambiente 16
Cultura/lazer/esporte 15
Habitao/urbanizao/saneamento 14
Comunicao/informao 12
Agricultura/pecuria/extrativismo 12
Transporte/trnsito 6

No que diz respeito organizao social dos beneficirios, essa preocupao

insere-se de diferentes maneiras nas experincias. Em alguns poucos casos, con-
siderada pr-requisito para a participao no projeto. Invariavelmente, porm, a
organizao social vista como um dos resultados que se quer alcanar, sendo
identificada, muitas vezes, como sinnimo da conquista da capacidade de autoge-
rir a continuidade da prpria experincia.
O incremento e a democratizao da gesto pblica tambm compem o rol dos
temas enfocados pela amostra. Como j foi visto em alguns projetos, a populao
apenas beneficiria indireta da iniciativa, uma vez que os objetivos propostos so
buscados internamente ao servio pblico, atingindo, assim, o funcionalismo e as
rotinas de trabalho. Inversamente, vrias experincias se caracterizam por estimular
o envolvimento da participao e da organizao sociais em processos dedicados a
promover a democratizao da administrao, atravs da criao de espaos amplia-
dos para a discusso do oramento, a definio de prioridades, o planejamento de
aes e a prestao de contas.
Um aspecto a ser abordado relaciona-se natureza multifacetada de vrios
projetos. Em outras palavras, ao invs de unidimensionadas, as iniciativas, em
grande nmero, abraam vrias demandas simultaneamente. Essa viso parece as-
sinalar uma tendncia implementao de projetos que levem em considerao a
organicidade dos problemas sociais, em oposio a uma viso segmentada da rea-
lidade, onde a complexidade e a interdependncia das questes so ignoradas.
Corroborando essa afirmao, no foi incomum divisar experincias com penetra-
o em trs ou mais situaes-problema. Toda essa pluralidade fica patenteada
nos seguintes exemplos:

114 RAP4/97
a) Projeto Creche Comunitria, em Teresina, PI, que assiste s crianas proveni-
entes de famlias indigentes, que vivem em favelas e vilas na zona periurbana,
atravs de aes nas reas de sade, alimentao e educao, alm de estimular o
envolvimento das organizaes comunitrias, atravs da diviso das tarefas e res-
ponsabilidades concernentes ao projeto;

b) Projeto laburu, em Nova Xavantina, MT, realizado junto com a comunidade

xavante local; trata-se de um projeto que associa uma preocupao fundamental,
a preservao da cultura indgena, com aes pautadas na gerao de renda, na
educao ambiental e no fortalecimento das organizaes indgenas;

c) Projeto Meninas de Santos, SP, que atende crianas e adolescentes do sexo

feminino, vtimas da explorao sexual ou em risco de se prostituir; as atividades
desenvolvidas junto a esse pblico compreendem reas diversas como a educa-
o, a sade, o lazer, a cultura, o esporte e a gerao de emprego e renda, inte-
grando essas meninas num esforo concentrado na tarefa de valoriz-las como
seres humanos, mulheres e cidads.

Pela anlise dos resultados da amostra, nota-se que a questo da sobrevivncia

material ocupa um lugar de destaque. A insero dessa preocupao nos programas
e projetos ocorre, basicamente, de duas maneiras: a primeira, na condio de obje-
tivo central, atravs, por exemplo, da criao de fundos para o financiamento dos
pequenos produtores rurais, microempresas, profissionais autnomos e cooperati-
vas; a segunda, como mais uma entre vrias aes adotadas em conjunto, para
transformar a realidade de algum segmento social marginalizado. Nessas experin-
cias de superao da pobreza material, os beneficirios manifestam graus variados
de comprometimento com o processo vivenciado. A participao popular nas ex-
perincias oscila entre dois extremos: a recepo passiva de benefcios definidos
de "cima para baixo" e uma posio ativa de envolvimento nas decises, incluindo
um esforo de organizao social dos participantes, de "baixo para cima".

Parcerias: sada para a viabilizao de projetos

A formao de parcerias envolvendo Estado e sociedade uma caracterstica

metodolgica que predomina na maioria das iniciativas examinadas. Poucas foram
as experincias concretizadas sem que houvesse algum tipo de composio entre as
vrias esferas de governo e que no contasssem com a participao de pelo menos
uma das seguintes organizaes: associaes comunitrias, instituies religiosas
ou de ensino, ONGs, sindicatos, setor empresarial e organismos internacionais (ver
anexo 4). Podemos estimar em mais de 50% os projetos colocados em prtica pela
conjuno de esforos oriundos de trs ou mais entidades das citadas anteriormente.
A quantidade e a di versidade de formatos assumidos pela parceria entre Estado e so-
ciedade na implementao de projetos descortinam um novo e amplo universo de

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTICIPATIV AS 115

 possibilidades para a superao de problemas sociais, todas fundadas na aglutinao
de esforos e na diviso de responsabilidades.
Um exemplo tpico dessa parceria encontrado no Programa Cidade Me, em
Salvador, BA. Seu objetivo assistir a crianas e adolescentes das comunidades
de baixa renda, atravs da implantao de casas de acolhimento noturno e de em-
presas educativas, espaos destinados ao desenvolvimento de atividades de cultu-
ra, esporte e lazer e de cursos de iniciao profissional e educao para a sade.
Nessa tarefa esto associadas a Prefeitura de Salvador, o Servio Nacional da In-
dstria (Senai), a Universidade Federal da Bahia, o Centro Projeto Ax (ONG),
os Conselhos Tutelares, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cin-
cia e Cultura (Unesco), o Unicef e outras instituies.
Outra caracterstica marcante no que tange questo da parceria refere-se
intersetorialidade das aes, ou seja, a interao entre diversas secretarias e rgos
de governo no desenvolvimento de projetos. A articulao de polticas e a priori-
zao de determinadas questes que passam a ser alvo do esforo concentrado da
administrao pblica tm sido observadas em diversas experincias. Vale ressal-
tar que sua consecuo depende de uma ao harmnica e dialgica entre os di-
versos organismos, o que nem sempre uma tarefa de fcil concretizao no setor
pblico.
O Programa Sade da Famlia, de Joinville, SC, ilustrativo do empenho inter-
governamental para dar vida a uma iniciativa. Em cooperao com ONGs e orga-
nizaes comunitrias, nada menos que seis secretarias municipais compartilham
aes de modo a promover um atendimento integral sade, sobretudo s famlias
com dificuldade de acesso a esse servio.
Tanto a ampliao da interao entre Estado e sociedade quanto a integrao
entre rgos pblicos podem ser consideradas conquistas e inovaes de primeira
linha em termos de metodologias de projetos sociais. A comunho de esforos
o caminho para superar obstculos, sobretudo a falta de recursos. capaz de gerar
uma sinergia que ultrapassa qualquer retomo obtido por intermdio do somatrio
de aes isoladas.

Outros aspectos concernentes metodologia dos projetos

Um aspecto importante que pode ser extrado do conjunto das experincias

estudadas relaciona-se sua capacidade de replicao. Apesar de serem projetos
localizados no espao micro e dispersos geograficamente pelo pas, significativa
a generalidade de suas caractersticas. So experincias que podem ser transferi-
das para outras comunidades, dependendo apenas de adaptaes perifricas, le-
vando-se em considerao as especificidades locais.
Como j foi dito, a participao, para ser legtima e voltada para um objetivo
que a conquista da cidadania, deve abranger o envolvimento ativo do indivduo
na construo da realidade que almeja. Num processo democrtico, as transfor-

116 RAP4/97
maes devem ser feitas tomando como base a vontade daqueles que sero afe-
tados pelos resultados da interveno. Logo, o papel de definir sobre qual
questo atuar e o que priorizar cabe populao, em conjunto com o poder p-
blico. Pelo material que serviu de subsdio pesquisa, observa-se que nem sem-
pre o ponto de partida das experincias esteve localizado na sociedade, mas sim
numa deciso tomada de forma independente pelo poder pblico. Em funo da
multiplicidade de carncias que precisam ser eliminadas, esta constatao no
implica comprometimento do restante do processo. Todavia, a questo que se co-
loca saber at que ponto a escolha feita condizia com as prioridades da comu-
nidade atingida.
Com relao construo das experincias, ou seja, o processo que tem in-
cio com o planejamento e prossegue com a sua implementao, acompanhamen-
to e avaliao, nota-se uma grande variao de enfoques no que tange
participao. Basicamente, esses enfoques podem ser desmembrados em dois
grupos. De um lado, as experincias que valorizam mais o benefcio gerado e co-
locado disposio do que o processo montado para alcan-lo. Nesses casos, a
participao social ao longo do processo assume uma posio secundria. De ou-
tro, enquadram-se os projetos que tomam a participao e a organizao social
dos beneficirios como elementos centrais e indispensveis na elaborao e im-
plantao da experincia. Fugindo de um maniquesmo simplificador, entende-
mos que os projetos se espalham ao longo de um continuum que limitado, de
um lado, pelos projetos que se assemelham a "pacotes", ou seja, so entregues
prontos e acabados aos beneficirios finais, e, de outro, pelos projetos voltados
para a conquista da autogesto do prprio processo pelos beneficarios e onde a
participao e o grau de mobilizao so os principais responsveis pela quali-
dade dos resultados.
Dispostos ao longo desse contilll1UI11, os projetos apresentam conformaes
distintas. De um modo geral, porm, foram geridos predominantemente a partir
de estruturas burocrticas j existentes, sem a necessidade de criao de aparatos
administrativos extras.
Um comentrio merece ser feito a respeito da avaliao das experincias.
Em primeiro lugar, necessrio estabelecer a distino entre dois tipos de ava-
liao: de processo e de produto. Basicamente, a diferenciao entre ambas est
centrada no objeto a ser avaliado. Na avaliao do processo esto em anlise no
os resultados alcanados mas a estrutura montada e os instrumentos aplicados
para obt-los. Em outras palavras, est em foco a eficincia da experincia. J a
avaliao do produto visa apreciao dos resultados em si, ou seja, tem o ob-
jetivo de medir a eficcia do projeto. Este discernimento importante em funo
daquilo que foi observado na amostra: enquanto a avaliao do produto foi uma
constante nas experincias, a avaliao do processo foi uma prtica muito menos
observada.

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTlCIPATIVAS 117

 A avaliao dos resultados normalmente considerada como uma necessi-
dade de justificar, perante a sociedade, a razo da existncia e a legitimidade de
uma determinada ao. Consiste, basicamente, na comparao entre dois mo-
mentos distintos de uma mesma realidade: o antes e o depois da implementao
do projeto. Sem entrar na discusso sobre a qualidade dos indicadores selecio-
nados, quase todos os projetos praticam alguma forma de avaliao de resulta-
dos. A avaliao feita em conjunto entre o poder pblico e a sociedade
observada em vrias experincias, sobretudo atravs de reunies de avaliao.
Contudo, em um contingente ainda maior de iniciativas, a avaliao ainda feita
pura e simplesmente por meio de observao, s vezes assistemtica, das alte-
raes introduzidas, sem maior comprometimento com a participao daqueles
efetivamente afetados.
Por seu turno, a avaliao do processo muito mais delicada por constituir es-
sencialmente um procedimento de autocrtica coletiva sobre comportamentos e
responsabilidades assumidas que nem sempre os promotores dos projetos esto
dispostos ou sabem como levar adiante. De fato, a adoo de mecanismos de ava-
liao de processo no foi largamente observada nos projetos. Todavia, nos casos
em que se verificou a sua realizao, foi significativa, para a sua concretizao, a
parceria entre o poder pblico, as demais entidades participantes e os prprios be-
neficirios.
Um exemplo de estrutura que abrange tanto avaliao do processo quanto dos
resultados oferecido pelo Projeto Desafio, implantado em Ipatinga, MG. Trata-
se de uma experincia realizada junto aos alunos com carncias afetiva, social,
cognitiva e material, em escolas da periferia da cidade, no sentido de gerar um in-
cremento no rendimento escolar associado formao integral do indivduo como
cidado. Para avaliar a iniciativa, foi montada uma tabela que pode servir de mo-
delo para outras experincias e onde esto claramente definidos os focos de an-
lise, os responsveis pela avaliao, os indicadores a serem empregados e os
instrumentos de coleta. Especificamente com relao avaliao do processo, foi
estabelecido o esquema do quadro: .

Exemplo de avaliao de processo

Quem avaliado? Quem avalia? o que avaliado? Como?

Projeto Desafio Alunos, pais, professo- Exeqibilidade Reunies bimestrais

res, direo e coorde- Transformao dos in- com a comunidade es-
nao divduos colar
Qualidade do trabalho. Encontros semanais
com as equipes de pro-
Progresso e permann- fessores
ciado aluno
Anlise bimestral do
rendimento dos alunos

118 RAP4197
 Os projetos sociais, em especial os que empregam metodologias participati-
vas, tm no processo avaliati vo um aspecto ainda a ser aprimorado. Devem ser sis-
tematizados no somente mecanismos para a avaliao final, mas instrumentos de
acompanhamento da evoluo do projeto. Essa preocupao, j identificada em
diversas experincias, deve ser disseminada at o ponto de se tomar uma prtica
corriqueira. A avaliao permanente, entendida como sinnimo de controle de-
mocrtico, pautada na participao eqitativa de todos os envolvidos, consubstan-
cia-se no nico caminho para efetuar eventuais correes ou alteraes nos
objetivos propostos, sem significar a perda da legitimidade do processo.

5. Concluses

O conjunto de experincias examinadas pode equivaler a uma fotografia do

estgio atual do desenvolvimento de projetos sociais no Brasil. A partir dos anos
90, houve uma acelerao no germinar de experincias por todo o pas, aprovei-
tando a conjuntura poltica favorvel e tendo o nvel local como seu hospedeiro-
mor. A fim de driblar novos e antigos obstculos, solues criativas vm sendo
buscadas, sobretudo a partir da incluso da participao e da parceria Estado-so-
ciedade nas metodologias empregadas.
Porm, tanto os processos participativos postos em prtica quanto as parcerias
firmadas no so adotados do mesmo modo, na mesma intensidade e para o mes-
mo fim, se analisado cada projeto. Da a pluralidade de configuraes e tambm
a dificuldade em se estabelecer categorias rgidas para a classificao metodol-
gica das experincias.
O momento atual de consolidar as conquistas e inovaes, bem como de
vencer os obstculos e as deficincias que ainda persistem. Ambas as tarefas no
so desprezveis, uma vez que os projetos esto, em sua grande maioria, cercados
por e assentados sobre estruturas arcaicas de poder, interesses resistentes a trans-
formaes sociais de maior vulto e processos participativos e de organizao so-
cial ainda no completamente sedimentados.
Obstculos como a falta de uma prtica mais prolongada de participao so-
cial, o descrdito com relao s instituies pblicas, e mais, a descontinuidade
administrativa e a carncia de recursos, sobretudo os de natureza financeira, so
ameaas que rondam o futuro dos projetos.
A superao dessas ameaas requer tempo. Somente o tempo capaz de pro-
mover uma prtica participati va autntica, uma vez que a participao um apren-
dizado contnuo e seu aperfeioamento se d no s pelo reconhecimento dos
acertos mas tambm dos erros. Outrossim, a natureza da participao social, que
implica abertura de canais de comunicao para a discusso de idias e encami-
nhamento de aes concretas, faz com que a confiana mtua entre os participan-
tes seja um requisito essencial para que o processo seja levado adiante. A falta de

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTICIPAT1V AS 119

credibilidade o caminho mais curto para o desengajamento e, conseqentemen-
te, para a interrupo de iniciativas.
O descrdito do poder pblico perante a sociedade dificulta a formao de par-
cerias entre entidades da sociedade civil e rgos do Estado. Do ponto de vista da
populao, a desconfiana fruto de uma longa histria de espoliao coletiva im-
posta por um Estado dominado por poucos, e se reflete na descrena com relao s
aes emanadas do mbito estatal e no desestmulo a uma participao popular mais
efetiva. Para reverter essa imagem, os projetos sociais devem apresentar uma gesto
democrtica, por intermdio da adoo de metodologias que se caracterizem pela
criao de espaos para a participao plena e pelo incentivo organizao dos be-
neficirios para que estejam aptos a opinar, decidir e avaliar o processo, garantindo,
assim, a sua legitimidade.
Cabe frisar que alguns projetos estavam comprometidos com a proposio de
alguma inovao de natureza tcnica muito mais do que preocupados com prti-
cas participativas. De um modo geral, porm, as metodologias observadas na
amostra adotam, parcial ou integralmente, alguma das caractersticas acima iden-
tificadas. Em relao aos projetos tradicionais, as medidas implementadas, como
a composio de parcerias, a democratizao das informaes, o apoio autoges-
to, o fortalecimento das organizaes comunitrias, o reconhecimento do saber
popular e a abertura de canais de comunicao entre Estado e sociedade, so ino-
vaes que devem ser aprimoradas.
Metaforicamente, as experincias analisadas poderiam ser comparadas a
um osis de criatividade e de esperana em meio a um deserto dominado pela
descrena no poder pblico e pela ausncia de perspectivas de solues para as
questes sociais. Tendo em vista o potencial de idias e solues baseadas em
metodologias participativas que de outra maneira permaneceriam ilhadas, sem
qualquer efeito multiplicador, o Programa Gesto Pblica e Cidadania pode
ajudar a estreitar a troca de experincias, divulgando iniciativas que, de outra
maneira, permaneceriam ignoradas, sem possibilidade de serem replicadas e
aperfeioadas.

Referncias bibliogrficas

Benevides, Maria Vitria. Democracia e cidadania. Participao popular IIOS governos locais.
So Paulo, Plis, 1994. (Publicaes plis.)

Demo, Pedro. Participao e planejamento. Arranjo preliminar. Revista de Administrao Pblica.

Rio de Janeiro, 25(3):35, jul./set. 1991.

120 RAP4197
Anexo 1

Lista das experincias

N Nome Local

I Administrao Estratgica Vitria (ES)

2 Apoio ao Pequeno Produtor Franca (SP)
3 Assistncia Odontolgica Integrada ao Deticiente Mental e
Portador de Paralisia Cerebral Araatuba (SP)
4 Assistncia Previdenciria Itapevi (SP)
5 Campanha Seja um Anjo da Guarda Santos (SP)
6 Carto do Contribuinte Municipal (CCM) Bauru (SP)
7 Casa do Cidado Vitria (ES)
8 Centrais de Abastecimento de Campinas S.A. (Ceasa) Campinas (SP)
9 Centro de Atendimento Mulher - Coordenadoria Especial
da Mulher Londrina (PR)
10 Centro de Treinamento em Ateno Integral Sade da Mulher Rio de Janeiro (RJ)
11 Centros de Convivncia Belo Horizonte (MG)
12 Cepae Franca (SP)
13 Circo da Cidade Lages (SC)
14 Coleta de Sementes Nativas do Cerrado e Matas Franca (SP)
15 Comisso Permanente de Investigao e Fiscalizao das
Condies de Trabalho Mato Grosso do Sul
16 Conselho do Oramento Participativo Angra dos Reis (RJ)
17 Curso de Administrao Municipal de Araraquara Araraquara (SP)
18 Ecomoradia Cuiab(Mn
19 Educao Ambiental Angra dos Reis (RJ)
20 Fazendo Arte com os Livros - Montagem de uma Biblioteca
Infantil Bauru (SP)
21 Fundagro Vacaria (RS)
22 Fundo de Desenvolvimento Agropecurio do Municpio de
Tupandi Tupandi (RS)
23 Fundo de Gerao de Emprego e Renda (Funger) Teresina (PI)
24 Gerao de Trabalho para Adolescentes com Trajetria de Rua Belo Horizonte (MG)
25 Gerenciamento Comunitrio Cuiab(Mn
26 Hortas Comunitrias Teresina (PI)
27 Implantao de Escolas Indgenas - Minas Gerais Reservas Indgenas
(MG)
28 Jovem Cidado Consciente e Participante em sua Comunidade So Vicente (SP)
29 Jusagilizar Rio Grande do Sul
30 Justia Tributria Governador Valadares
(MG)
31 Microurbanizao Integrada do Castelinho Fortaleza (CE)
32 Modelo de Gesto de Resduos Slidos Belo Horizonte (MG)

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTICIPATIV AS 121

 N!! Nome Local

33 Municipalizao e Participao Popular Diadema (SP)

34 Museu Maguita Benjamim Constant
(AM)
35 Mutiro em Autogesto Ipatinga (MG)
36 Novos Modelos de Gesto do Estado - Descentralizao
e Fora dos Municpios Vrias cidades (RO)
37 Ncleo de Informao em Mortalidade Londrina (PR)
38 Projeto Conviver Duque Bacelar (MA)
39 Obras em Parceria com a Comunidade Salvador (BA)
40 Oramento Participativo Ipatinga (MG)
41 Ouvidoria Pblica Municipal Santos (SP)
42 Plano de Revitalizao da Bacia da Lagoa Olho D' gua Jaboato dos
Guararapes (PE)
43 Plano Preventivo de Defesa Civil (PPDC) Baixada Santista e
litoral norte (SP)
44 Poltica Urbana em Diadema/Urbanizao de Favelas como
Processo de Construo da Cidadania Diadema (SP)
45 Polcia Interativa Guacu (ES)
46 Plo Agrotlorestal Rio Branco (AC)
47 Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte Porto Alegre (RS)
48 Programa Bolsa Familiar para Educao/Bolsa-Escola Distrito Federal
49 Programa Brincando na Rua Porto Alegre (RS)
50 Programa Cmbio Verde Curitiba (PR)
51 Programa Cidado Criana Vitria (ES)
52 Programa Cidade Me Salvador (BA)
53 Programa de Atendimento Criana e ao Adolescente Canoinhas (SC)
54 Programa de Democratizao de Informaes Belo Horizonte (MG)
55 Programa de Enfrentamento do Risco de Escorregamentos
nos Morros Santos (SP)
56 Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima Campinas (SP)
57 Programa de Gerao de Emprego e Renda Quixad (CE)
58 Programa de Humanizao do Trnsito Novo Hamburgo (RS)
59 Programa de Microbacias Hidrogrticas - Projeto Pega o Poli Aldeia Guarani -
S. Sebastio (SP)
60 Programa de Ocupao Gerenciada Ituiutuba (MG)
61 Programa de Sade da Famlia Campina Grande (PB)
62 Programa de Sade do Trabalhador Rural de Fagundes Fagundes (PB)
63 Programa Hortas Comunitrias Birigui (SP)
64 Programa Intersecretarial de Atendimento Terceira Idade So Paulo (SP)
65 Programa Mdico da Famlia Londrina (PR)
66 Programa Municipal de Atuao na Cadeia Agroalimentar
do Leite - Pr-Leite Juiz de Fora (MG)

122 RAP4197
 NQ Nome Local

67 Programa Municipal de Informao ao Consumidor Juiz de Fora (MG)

68 Programa Municipal de Transporte Escolar Itaj (GO)
69 Programa Nutrir Apucarana (PR)
70 Programa Pobreza e Meio Ambiente na Amaznia Vrios estados
71 Programa Sade da Famlia Joinville (SC)
72 Programa Sade Global Joama (MG)
73 Programa SOS Trnsito - um Projeto de Vida Minas Gerais
74 Projeto Casa Rosa Mulher Rio Branco (AC)
75 Projeto Casulo So Jos dos Campos
(SP)
76 Projeto Creche Comunitria Teresina (PI)
77 Projeto de Criao e Implantao de Postos de Servios
e Atendimento ao Cidado Salvador (BA)
78 Projeto de Gerao de Trabalho e Renda Betim (MG)
79 Projeto Desafio Ipatinga (MG)
80 Projeto ICMS Ecolgico Paran
81 Projeto Jaburu Nova Xavantina (MT)
82 Projeto Meninas de Santos Santos (SP)
83 Projeto Menino no Parque Belo Horizonte (MG)
84 Projeto So Pedro - Desenvolvimento Urbano Integrado e
Preservao do Manguezal Vitria (ES)
85 Projeto Terra Solidria Iguarau (PR)
86 Rdio Muleke Santos (SP)
87 Repblica Reviver Belo Horizonte (MG)
88 Seminrios Legislativos Minas Gerais
89 Servio 156 So Jos dos Campos
(SP)
90 Servio de Atendimento Domiciliar - SAD Campinas (SP)
91 Sistema Curitiba de Coleta e Tratamento de Esgoto Sanitrio Curitiba (PR)
92 Sistema de Acompanhamento Oramentrio Angra dos Reis (RJ)
93 Sistema Integrado da Cidadania (Sisdania) Paran
94 Trabalhando com Mutires - Grupo Procurando Solues Caxias do Sul (RS)
95 Trnsito - Cidadania e Responsabilidade Mato Grosso do Sul
96 TV Pblica Municipal Itabira (MG)
97 Um Canto em Cada Canto Fortaleza (CE)
98 Um Novo Modelo de Gesto Rondnia
99 Unidade Experimental de Compostagem e Reciclagem Brazlndia (DF)
100 Universalizao do Ensino em Icapu Icapu (CE)

GESTO PBLICA ~ CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTICIPATlV AS 123

Anexo 2

Distribuio da amostra por reas e subreas

rea Quantidade

rea I: Admillistrao e governo 22

Formas de gesto e planejamento 8
Oramento pblico I
Finanas pblicas 2
Sistemas de informao 3
Participao popular 6
Recursos humanos e relaes de trabalho 2
rea 2: Infra-estrutura e meio ambiente 12
Infra-estrutura e meio ambiente 2
Saneamento (gua e esgoto)
Trnsito e vias pblicas 2
Desenvolvimento sustentvel 5
Destinao tinal e tratamento de lixo
Preservao de ecossistemas e reflorestamento I
rea 3: Servios pblicos 32
Educao 8
Sade 9
Habitao 5
Cultura, lazer e esporte 3
Segurana pblica 2
Assistncia social 4
Previdncia social I
rea 4: Cidadania e direitos humanos 20
Cidadania e direitos humanos 3
Criana e adolescente 8
Idoso 2
Mulher 2
Deticiente
Consumidor I
Minorias 3
rea 5: Desenvolvimento econmico e social 12
Agropecuria e pesca 5
Desenvolvimento regional e local I
Gerao de empregos e treinamento para o trabalho 5
Reforma agrria
rea 6: Legislativo
rea 7: Judicirio I
Total 100

124 RAP4/97
Anexo 3

Fontes dos recursos financeiros

Fonte Nmero de aparies na amostra

Setor pblico municipal 73

Setor pblico estadual 22
Setor pblico federal 28
Outras 26
* Empresas. ONGs. organismos internacionais etc.

Anexo 4

Organizaes participantes
Tipo de organizao Nmero de aparies na amostra

rgos municipais 88
rgos estaduais 34
rgos federais 26
Organizaes comunitrias 34
ONGs 28
Instituies religiosas 19
Instituies de ensino 32
Empresas 21
Sindicatos 13
Organismos internacionais II

GESTO PBLICA E CIDADANIA: METODOLOGIAS PARTICIPATIVAS 125