CJAP3 Sistemasadministrativoscomparados 02 PDF

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Sistemas Administrativos Comparados
GRUPO TRABAJO UNED- SISTEMAS ADMVOS COMPARADOS
PRIMERA PARTE: Temas generales
1-La comparacin de sistemas administrativos Lidia E.
2-Poltica y Administraciones pblicas Alberto C.
3-Presidencia y gobierno Ins C.

4-Las estructuras administrativas M Jos V.
5-La funcin pblica Mara Y.
6-Las administraciones territoriales locales Jos Luis A.
SEGUNDA PARTE: Estudio de pases
7-Reino Unido
Juana M.
8-Alemania
9-Estados Unidos M Paz E.
10-Francia M Elena C.
11-Canad M Felisa dH.
12-Suecia Javy R.
Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 2

CAPITULO 1
La Comparacin de los gobiernos y las Administraciones pblicas
1. INTRODUCCIN
El texto introduce una perspectiva comparativa del estudio de la administracin pblica y
ofrece una panormica de varios sistemas administrativos cercanos a nuestro entorno. Con
este fin se ofrecen seis captulos transversales incluyendo ste y los sistemas administra-
tivos de seis pases: Alemania, Canad, Francia, Estados Unidos, Reino Unido y Sue-
cia. El anlisis comparativo de la Administracin pblica en varios pases de Europa y Am-
rica debera servir para comprender mejor la administracin pblica espaola y conocer en
qu medida se pueden transferir prcticas administrativas entre pases.

Nuestros dirigentes adoptan a veces decisiones que parecen reflejar lo acometido en
otros pases, pero que fallan en identificar las caractersticas institucionales de partida de los
sistemas, por lo que una pretendida poltica similar esconde condiciones de partida muy di-
ferente.
Por ejemplo, al inicio de la crisis y cuando los gobiernos comenzaron a aplicar medidas restricti-
vas para el gasto pblico, pareca que la poltica irlandesa de reduccin del nivel salarial de los
empleados pblicos se haba transferido a Espaa por lo que respecta a los porcentaje aplicados:
15% para los cargos de primer ministro (presidente) a secretario de Estado o equivalente y en torno
al 5-7% para los niveles funcionariales superiores. Sin embargo, la aplicacin de los mismos porcen-
tajes de reduccin oculta las distintas polticas de subidas salariales durante los ltimos 16 aos en
los dos pases.
Si tomamos el puesto de Secretario
de Estado en Espaa, la subida de las
remuneraciones entre 1992 y 2008 fue
de un 48,4%, mientras que los Secreta-
rio irlandeses experimentaron un aumen-
to del 202% en trminos nominales. Si
se deflacta por el ndice de paridad del
poder compra, que permite comparar
pases en el mismo ao de acuerdo al
coste de la vida, se observa que los ni-
veles salariales irlandeses para el mismo
puesto se situaban slo entre un 6 y un 20% ms alto que los de sus homlogos espaoles en 1992,
pero entre el 70 y el 137% en 2008. Esta diferencia de aumento se puede explicar por los distintos
criterios aplicados en la determinacin salarial en ambos pases.

En Irlanda ha habido cierta correlacin entre las remuneraciones del sector pblico y del privado
como consecuencia de las re-
formas gerencialistas del sector
pblico, para evitar la fuga de
talento hacia el sector privado.
Sin embargo, la funcin pbli-
ca espaola nunca ha intenta-
do igualar o aproximarse al ni-
vel retributivo el sector privado y
este argumento no ha sido de-
batido en las instancias corres-
pondientes. La revisin anual
salarial se ha vinculado a la ta-

sa de inflacin, y la capacidad los funcionarios superiores para manejar las partes variables de la
remuneracin para conseguir aumentos ms altos que en el resto de la funcin pblica no ha propi-
ciado unos incrementos retributivos considerables. Cuando la inflacin subi en el pasado, las retri-
buciones del sector pblico se congelaron, por ejemplo, para cumplir con los criterios de convergen-
cia con la zona euro. (Parrado 2010)
Los gobiernos a veces buscan respuestas a la crisis en otros pases sin reflexionar ade-
cuadamente sobre las implicaciones de adoptar soluciones de otros contextos. La aplicacin
literal de la poltica irlandesa de recortes al contexto espaol, si esto fue un propsito de los deciso-
res, demuestra que la emulacin de otras prcticas requiere de un anlisis que vaya ms all de los
aspectos superficiales. Esto se refiere no slo a las respuestas a la crisis, sino a cualquier otro
ejemplo de transferencia de prcticas instituciones. Por esta y otras razones que se aducen a los
largo de este captulo se considera necesario el anlisis comparado de los sistemas administrativos.
Aunque se han escrito algunos estudios en espaol (vase Parrado 2002) y se han traducido algu-
nas obras anglosajonas (Peters 2010, Heady 2000) o publicado otras en Francia, Italia o Alemania
(Ziller 2001, Gualmini 2003, Kuhlman y Wollmann 2011) que sirven de punto de partida para este li-
bro, el estudio comparativo de las Administraciones pblicas es an muy escaso en lengua espao-
la.
Este captulo se divide en tres partes: 1. Se analizan la tradicin existente de estudios compara-
dos, los problemas conceptuales y metodolgicos con los que se enfrenta esta empresa y las razo-
nes aducidas para comparar administraciones. 2. Se da cuenta de los principales temas de estudio
as como las preguntas que orientan estas cuestiones. 3. Se clasifican los sistemas administrativos
en torno a unas tradiciones estatales en las que se dan relaciones peculiares ente el Estado y la so-
ciedad y entre las diversas partes del sistema.
La tradicin del estudio comparativo de la administracin pblica

Como es sabido, la Administracin pblica es tan antigua como la civilizacin. Ambas han
existido juntas desde los tiempos de las obras pblicas ejecutadas por los imperios y las ciudades-
estado. Adems los conceptos de gobierno y administracin pblica han sido objeto de discusin
durante varios milenios. Filsofos y expertos en gestin y administracin han escrito sobre la natura-
leza de los Estados y aconsejado a los gobernantes sobre la conduccin adecuada y eficiente de los
asuntos pblicos, desde que los sistemas administrativos de los grandes imperios y ciudades-estado
del mundo antiguo implantaron gigantes proyectos de desarrollo a travs de sus burocracias y orga-
nizaciones estatales (Farazmand 1991).

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Sin embargo, el estudio sistemtico de los sistemas administrativos es un fenmeno ms re-

ciente. En realidad comenz a desarrollarse despus de la Segunda Guerra Mundial en Estados
Unidos (Heady 2000). Una serie de factores contribuyeron a este crecimiento: la ocupacin en la
posguerra de varios pases por Estados Unidos y otras grandes potencias, la necesidad de amplia-
cin del alcance de la disciplina de la Ciencia de la Administracin, la experiencia de acadmicos y
profesionales en el extranjero durante la guerra, las misiones de asistencia tcnica en el exterior, el
desarrollo de la seccin de Poltica Comparada de la Asociacin Americana de Ciencia Poltica y la
de Administracin Pblica y el aumento de las oportunidades de financiacin en la dcada de los
aos cincuenta y sesenta para los interesados en la investigacin comparativa de la administracin
pblica.
Inicialmente, el aspecto comparativo fue dominante en las investigaciones, pero con el paso
del tiempo otros aspectos como los estudios sobre el desarrollo pasaron a ser ms importantes, el
dinero, la ideologa y la poltica fueron algunos de los factores principales. El enfoque tradicional
de la ley y el orden, las instituciones y el fortalecimiento institucional y, en general, las reas funcio-
nales de la administracin gubernamental dieron lugar a los estudios sobre el desarrollo, la cons-
truccin de modelos y teora de rango medio en la dcada de 1960 (Frazmand 1991). En muchos
casos, las investigaciones producidas durante el auge de la administracin pblica comparada no
eran inicialmente comparativas en sentido estricto, sino ms bien colecciones de informes sobre va-
rios pases o anlisis de un solo pas. Los contenidos se centraban principalmente en la relacin en-
tre la poltica y la burocracia en la influencia burocrtica en los procesos polticos y los problemas
funcionales de las burocracias modernas. Una fase destacada del desarrollo de la disciplina fue el
estudio de las elites ministeriales (Aberbach, Putnam, Rockman 1981) y los estudios sobre la estruc-
tura y el funcionamiento del gobierno en varios pases.

Por tanto se puede decir que la aparicin de los estudios de sistemas administrativos com-
parados coincide con el proceso de descolonizacin y la expansin de los nuevos Estados-
nacin en la posguerra mundial.
En sus orgenes comenz como un intento de apoyar la prctica administrativa de los pases en
desarrollo. Sin embargo, cuando la financiacin se fue agotando, la disciplina sufri una crisis hasta
casi su desaparicin, y se centr sobre todo en los estudios prcticos sobre el desarrollo.
En el contexto de la crisis econmica de la dcada de los aos setenta y sus postrimeras, mar-
cadas por la llamada revolucin neoliberal dominada por los problemas de la escasez, la eficiencia
y la economa, se desarrolla una agenda de investigacin centrada en estudiar comparativamente el
tamao del sector pblico y su crecimiento.
Los cambios en todo el mundo a partir de la dcada de los aos ochenta y noventa fueron, sin
embargo, una oportunidad para la reactivacin de los estudios comparativos de los sistemas admi-
nistrativos.
Este inters produce a su vez dos lneas de investigacin. En primer lugar, la explicacin del
crecimiento del sector pblico se convirti en un foco de las teoras sobre el poder burocrtico que,
llevaron a la modificacin del modelo burocrticos tradicional. En segundo lugar, los problemas vin-
culados a la medicin del tamao del gobierno y su administracin para analizar comparativamente
los pases llevaron a estudiar la privatizacin y la desregulacin desde finales de la dcada de los
aos ochenta (Brans 2003).
A pesar de esta recuperacin en la dcada de los aos noventa, la disciplina ha sido criticada
desde entonces por ser habitualmente ms
comparable que comparativa, es decir, se com-
paran sistemas e instituciones sin hacer un dise-
o explcito para la comparacin antes de exami-
nar los objetos que se comparan (Derlien
1992). La falta de comparaciones reales y sis-
temticas y la falta de una teora general y de
conceptos universalmente aceptados tambin
se han criticado. Se considera que el enfoque que ha sido predominantemente descriptivo y casi
siempre centrado en estudios de un solo pas (Peters 2010; Schnapp 2006).
Problemas conceptuales y metodolgicos de la comparacin de las administraciones
pblicas
La comparacin de las administraciones pblicas adolece de una serie de problemas con-
ceptuales y metodolgicos, sobre la naturaleza de su objeto y la disposicin de datos empri-
cos adecuados que hace difcil pasar del enfoque descriptivo y ser capaz de explicar por qu
ocurren determinados fenmenos. En esta subdisciplina de la ciencia poltica es difcil acumular
suficientes resulta-
dos de la investiga-
cin que lleven de la
descripcin a la cla-
sificacin y, final-
mente, a la compro-
bacin de teora y el
desarrollo de teoras
generales, que
permitan la explica-
cin.
Las razones de
esta situacin son
mltiples. Normal-
mente se ha aludido
a la falta de tiem-
po, dinero y apoyo
institucional para
realizar investiga-
cin comparativa de de las administraciones. Otras razones tienen que ver con la complejidad de las
propias administraciones pblicas y la escasez de
mtodos adecuados para reducir esta complejidad
mediante tipologas que permitan estudiar un conjunto
estructurado de dimensiones. As, la administracin
pblica y su entorno son complejos complejidad per
se de las administraciones. Incluso cuando hay consenso
bsico sobre cules son las variables dependientes tpicas
del estudio de los sistemas administrativos y su naturaleza,
tales como las estructuras, los actores y los comportamientos
(Peters 1988), no es fcil que puedan investigarse de modo
comparativo. Por ejemplo:

Varios ejemplos tpicos de esta dificul-

tad de clasificacin comparativa se
plasman en la identificacin de emplea-
dos pblicos, en las estructuras adminis-
trativas bsicas o en la gran variedad de
estructuras de gobierno local.
La OCDE, organizacin
que rene a los pases
ms desarrollados, no ha
conseguido:
aunar la concepcin
del empleado pblico
y ni
contabilizar el n de
empleados pblicos.
Las instituciones admi-

nistrativas se encuen-
tran en constante evolu-
cin y los conceptos ne-
cesitan ser vlidos en el
tiempo.
Por ejemplo existen organiza-

ciones con cierta autonoma de
los ministerios con los que se
relacionan desde hace ms de
dos siglos bajo diversos nom-
bres: establecimientos pblicos
en Francia, Agencias en Suecia
y Reino Unido, organismos
autnomos en Espaa. Si se
quiere comparar una Agencia
en Reino Unido y una en Sue-
cia, el mismo nombre esconde
realidades distintas.
Los entornos de las adminis-

traciones pblicas tmb cam-
bian constantemente y ofrecen
a su vez mltiples variables de
cambio. Por ejemplo una de las
grandes revoluciones de los
ltimos tiempos se debe al im-
pacto de las tecnologas en la
Administracin.
La administracin electrnica,
en la prctica, ha calado en
otras partes del sistema, como
por ejemplo la transparencia de
los asuntos pblicos o lo que
se denomina el gobierno
abierto.

La utilidad de la comparacin de las Administraciones pblicas

A pesar de estas dificultades, los avances del estudio de los sistemas administrativos com-
parados han sido considerables en los ltimos aos. Adems de las investigaciones que presentan
descripciones comparables y anlisis de sistemas administrativos de diferentes pases, tambin se
han desarrollado algunas comparaciones sistemticas ms sofisticadas, basadas en conceptos te-
ricos e intentos de explicacin y generalizacin, proponindose algunas categoras, tipologas y
mtodos de investigacin comparativa (Schanapp 2006). Aunque la disponibilidad de estudios y da-
tos comparativos, el uso intensivo de estudios de caso y los anlisis secundarios no han permitido
desarrollar una teora general de los sistemas administrativos, no pueden negarse avances en la in-
vestigacin sobre administraciones pblicas comparadas (Brans 2003).
En primer lugar, se han producido varios avances en la documentacin y el anlisis compara-

tivo de diferentes fenmenos administrativos, habindose diseado tipologas y clasificaciones rele-
vantes en los estudios de los sistemas de funcin pblica y de los altos funcionarios en los pases de
la OCDE, Europa Central y Oriental y Asia, as como en el estudio de las estructuras de gobierno lo-
cal y las funciones y los sistemas pblicos de prestacin de servicios.
En segundo lugar, desde el punto de vista metodolgico, puede observarse un uso ms sofisti-
cado de estrategias de anlisis que, si bien no son totalmente comparativas, han intentado la com-
probacin de teoras mediante mtodos cualitativos o la comprobacin alternativa de diferentes teor-
as en campos como la reorganizacin del gobierno local, la descentralizacin o los salarios del sec-
tor pblico. Tambin se han desarrollado series temporales de datos cuantitativos sobre las admi-
nistraciones pblicas para hacer generalizaciones sencillas sobre la evolucin del tamao del sector
pblico.
En tercer lugar, otra va fructfera ha sido la investigacin histrica comparativa de por ejem-
plo, las principales caractersticas de los sistemas de funcin pblica, que puede aportar importantes
lecciones para el examen actual de las reformas administrativas. Estos estudios comparados sis-
temticos son necesarios porque permiten evaluar los efectos de los diferentes entornos sobre la
estructura organizativa y el comportamiento burocrtico. Adems sirven para analizar por qu la es-
tructura de la organizacin y el comportamiento son relevantes en la produccin de los diferentes
resultados fundamentales para la sociedad (Peters 1988). Nos interesa conocer cmo se podran
prestar mejor y ms eficazmente los servicios pblicos, cmo se pueden rendir cuentas ante los
ciudadanos, y cmo se puede disminuir la prctica de la corrupcin en determinados pases. De
hecho, los estudios comparados son de gran utilidad.
Por ejemplo, estudios sobre los funcionarios pblicos han vinculado el uso de prcticas meri-
tocrticas (no clientelares) en la seleccin de estos funcionarios con un mayor crecimiento econmi-
co (Evans and Rauch 1999), mejores polticas econmicas (Word Bank 1997; Capos, Levi y Sher-
man 1994) o mayor rendimiento organizativo (Hildebrand y Grindle 1994)

La comparacin y el conocimiento de los casos internacionales sirven tambin para la

prctica de la gestin pblica ya que permiten, tanto a investigadores y funcionarios en busca de re-
comendaciones, identificar cules son aqullas que constituyen las mejores prcticas administrativas
y as guiar el diseo administrativo. En todo caso, los marcos comparativos tiles para comprender
los determinantes polticos y culturales del comportamiento y el rendimiento administrativo son fun-
damentales, ms all de las listas de buenas prcticas, a la hora del plantearse la transferencia de
diseos administrativos de unos pases a otros. Por ejemplo, un estudio comparativo de Dahlstrm
y Lapuente (2010) mantiene que si existe independencia entre los polticos y los funcionarios (no in-
terferencia de los polticos en el reclutamiento, la carrera o las remuneraciones de los funcionarios),
es ms fcil establecer complementos de productividad que premien verdaderamente un rendimien-
to ms alto de los funcionarios.
Como mnimo, la comparacin entre pases puede revelar y desenmascarar las falsedades o
exageraciones que aparecen en el discurso poltico o meditico o en las propias investigaciones y
descubrimientos acadmicos locales sobre algunos pases, por ejemplo, sobre el supuesto excesivo
nmero de empleados pblicos en Espaa, o sobre la peculiaridad de las estructuras locales espa-
olas. El contraste del propio pas con otros sistemas administrativos es bsico para comprender
sus caractersticas e identificar sus ventajas y desventajas, sus puntos fuertes y debilidades. Es
incluso una condicin previa para llegar a una comprensin ms amplia y ms realista de la admi-
nistracin pblica del propio pas y sus propios lmites o potencialidades desde un punto de vista
crtico.
En los seminarios con directivos pbli-
cos en distintos pases siempre aparecen
dos resistencias a aprender adecuada-
mente de otros sistemas. Por una parte,
estos directivos tienden a rechazar el aprendi-
zaje de otras prcticas institucionales arguyen-
do que su sistema es diferente y lo que se apli-
ca en otros pases no tiene cabida en su siste-
ma.
Por otra parte, se desarrolla una estrategia
contraria, pero igual de negativa, los directivos
pblicos se quedan con los elementos superfi-
ciales de la reforma y la intentan aplicar sin en-
tender las condiciones bajo las cuales esos instrumentos o diseos institucionales funcionan adecuadamente .
2. PRINCIPALES TEMAS DE LA COMPARACIN

Despus de dcadas de desarrrollo, el estudio comparativo de los sistemas administrativos
se ha ocupado de varios aspectos y fenmenos de la AP.
Una parte sustancial de la investigacin se ha centrado en la comparacin de la burocracia, los
altos funcionarios ministeriales y de las elites. Muchos otros trabajos se han interesado por las
estructuras de organizacin, las reglas formales e informales en la administracin y la adopcin
de decisiones y sus resultados y efectos sobre las polticas pblicas (Peters 2010).
En algunos casos, la comparacin de las administraciones se ha limitado al nivel de gobierno

central y en otras se ha centrado en los niveles subcentrales y locales. A veces, se han
comparado pises en el mismo punto temporal (sincrnica) o a travs del tiempo, en un nico o
varios pises (diacrnica). Metodolgicamente, en ocasiones se ha llevado a cabo la comparacin
de pocos casos o de muchos pases ya sea mediante el uso de datos cuantitativos agregados o de
estudios de caso.
El estudio comparativo de las administraciones publicas ha sido un estudio multidimensional, a

veces multidisciplinar, cuyos complejos objetos de estudio puede resumirse, siguiendo a Pierre
(1995) en tres conjuntos de variables, a los que se le aaden como campos de atencin
especializada reciente dos variables ms:

a) La dinmica de las organizaciones administrativas: actores, estructuras y

comportamiento
Los componentes fundamentales de la dinmica interna del sector pblico son el personal, las
estructuras organizativas y el comportamiento administrativo
De estos, los dos primeros componentes

son ms tangibles y compatibles con el estudio
emprico por ser ms fcil definir e identificar
cules y cmo son los empleados y los
organismos pblicos. Sin embargo, no parece
tan sencillo definir, etablecer y explicar qu es

el comportamiento administrativo de los actores
dentro de la administracin pblica.
i. Empleados pblicos y sistemas de funcin pblica
El estudio de los empleados pblicos se ha desarrollado de manera muy notable. Existe una
cantidad considerable de material e informacin, ya sea centrado en la funcin pblica en
general o en las lites administrativas o ministeriales. Se han comparado el nmero de empleados
pblicos entre pases, su nivel u origen socioeconmico, sus caractersticas y condiciones socio-
econmicas y su desarrollo en el empleo y carrera profesional. En ocasiones, se ha usado el
estudio de las caractersticas del personal para contestar a preguntas sobre el tamao del sector
publico y la forma en la que ste se relaciona con la sociedad. Tambin se han abordado las
caractersticas y el bagaje de los empleados pblicos para responder a cuestiones ms normativas
como la representatividad de la administracin pblica en diferentes pases o el grado de igualdad
imperante en un pas.
Por otra parte se ha comparado la funcin pblica (Bekke et al, 2000; Derlien y Peters 2009)
estudiando el desarrollo histrico, el diseo legal e institucional y las races culturales de estos
diferentes sistemas. Asimismo, se han analizado no solo las estructuras institucionales de la funcin
pblica en las que se desenvuelven los altos funcionarios sino tambin las diferentes preferencias
de los actores administrativos y su capacidad de veto a la hora de determinar estas instituciones
(Schnapp 2004). Finalmente, tambin se ha estudiado la influencia de los empleados pblicos en el
diseo y la implementacin de las polticas (Peters 2010, page 2012)

ii. Las estructuras administrativas

En el estudio de los sistemas admvos ha sido habitual comparar las estructuras administrativas
con el fin de entender mejor la naturaleza y el funcionamiento de los sectores pblicos en diferentes
pases. La comparacin de las estructuras ha ayudado a abordar el tamao y las modalidades de
prestacin de servicios pblicos y a entender mejor los fenmenos de la reforma administrativa
(Peters 1988), las prioridades de los distintos gobiernos y las formas en que las diferencias en el
entorno de los sistemas administrativos se traducen en la configuracin organizativa del Estado.
Adems, el estudio ha servido para analizar las condiciones para la ejecucin eficaz de las
polticas pblicas o para desentraar la complejidad de la reforma del sector pblico. Por tanto, el
anlisis de las diferentes configuraciones organizativas de la jerarqua o la especializacin o la
departamentalizacin puede producir resultados bsicos para el funcionamiento y el rendimiento de

la administracin pblica en el grado de coordinacin, el intercambio de informacin, la capacidad de
prestacin de servicios pblicos, la autonoma profesional de los directivos pblicos o la
transparencia de la actuacin administrativa.
As, a partir de diferentes dimensiones como la jerarqua, la divisin del trabajo y la
especializacin, el principio de legalidad y la profesionalidad y la neutralidad poltica del
personal administrativo se han establecido algunos modelos bsicos de estructuras organizativas
desde un punto de vista macro o micro para comparar sistemas nacionales o con ciertos tipos
ideales, como el modelo burocrtico weberiano. Por otro lado, si bien las estructuras organizativas
pueden investigarse y son relativamente fciles de determinar empricamente analizando los
organigramas o la normativa, en ocasiones son demasiado complejas para poder adaptarse a
conceptos generales y simplificados que se puedan medir comparativamente. A pesar de ser
elementos tangibles, hay problemas para la comparacin.
iii. El comportamiento administrativo

El estudio emprico del comportamiento burocrtico se ha centrado en varios temas como las
interacciones de los administradores pblicos con los ciudadanos como clientes de los
servicios pblicos, la transformacin de las decisiones en servicios pblicos o polticas pblicas,
las interacciones entre superiores y subordinados y su impacto en la adopcin de decisiones.
No existe una conceptuacin general de las diversas formas en que los administradores se
comportan o utilizan su poder, pero en la mayora de estas teoras se da una evaluacin negativa
sobre el comportamiento de los burcratas. Ello se produce, por ejemplo, en los modelos que
entienden que los burcratas solo buscan la maximizacin del presupuesto, la autonoma sobre su
rea de responsabilidad, o en los modelos que sealan su proclividad a la bsqueda de rentas y la
corrupcin. Tambin existen estudios comparados que ofrecen una visin ms positiva de los
funcionarios pblicos. Por ejemplo se estudian cules son los factores que inciden en la
motivacin del empleado pblico para que ste rinda ms y mejor o los factores que permiten que
los funcionarios pblicos impliquen a los usuarios en el diseo de los servicios.

El comportamiento administrativo, por tanto, presenta an dificultades mayores para encontrar

definiciones operativas, para la recoleccin de datos empricos y para su interpretacin. Esto es
as porque es ms difcil acceder a los datos sobre la actuacin y el comportamiento de los actores,
requirindose una interpretacin contextualizada de sus acciones. En algunas teoras sobre el
comportamiento administrativo, este problema se ha tratado de superar utilizando modelos
formales de comportamiento que parten del supuesto universal de que los actores actan
maximizando su utilidad. Estos supuestos porporcionan as un medio de formulacin de hiptesis
sobre el comportamiento burocrtico que permiten compararlo y explicarlo.
El estudio tiene tambin un componente normativo por lo que los enfoques comparativos son
muy relevantes para transferir modelos de unos pases a otros. El anlisis comparativo del
comportamiento burocrtico, por tanto, no slo ayuda a explicar cmo funciona realmente la
administracin pblica, sino tambin puede ser la base de un mayor conocimiento sobre qu
prcticas funcionan mejor, cmo y bajo qu condiciones (Brans 2003)
b) Las relaciones poltico-administrativas: politizacin e influencia de la burocracia
Las relaciones entre polticos y burcratas se han estudiado comparativamente de forma cre-
ciente. Se ha tratado de entender la relacin, a veces conflictiva, entre el control poltico de la admi-
nistracin y la capacidad de actuacin pblica. Los distintos grados de burocratizacin de la pol-
tica o politizacin de la burocracia pueden manifestarse de diferentes formas y afectar el fun-
cionamiento y los resultados del diseo institucional.
En este mbito se establece la disyuntiva entre la neutralidad requerida a los funcionarios por
los ciudadanos y la sensibilidad poltica demandada por los polticos electos a los funcionarios.
Las comparaciones de las relaciones poltico-administrativas entre pases no son simples, ya
que son necesarios la recopilacin y el anlisis de datos empricos sobre estructuras, procesos y
comportamientos. Explicar la variacin entre diferentes pases o momentos temporales requiere de
un anlisis institucional cuidadoso y de la indagacin en una serie de variables que influyen en la in-
teraccin entre polticos y funcionarios pblicos
En algunos casos, para estudiar estas relaciones se ha utilizado la construccin de tipos idea-
les (por ejemplo, Aberbach et al. 1981; Peters 1988, 2010), que proporcionan un medio estructurado
para identificar empricamente y clasificar las interacciones entre los polticos y los burcratas en
funcin, por ejemplo, del tono de las relaciones, los probables ganadores y el modo de resolucin de
conflictos entre los dos grupos.
Por otro lado, la influencia de la burocracia en la adopcin de las polticas pblicas es una de
las cuestiones clsicas de la administracin pblica comparada que se remonta a los estudios del
propio Max Weber y tiene ejemplos recientes de calidad como las obras de Page (1992), Schnapp
(2001, 2004) o Peters (2010). El foco es la indagacin de la influencia en el diseo de las polticas
de los altos funcionarios ministeriales en diferentes pases. En algunos casos se examina cmo
afecta el diseo institucional en las posibilidades de los actores burocrticos de influir en los proce-
sos de adopcin de decisiones (Schnapp 2004).

c) Las relaciones entre la administracin pblica y la sociedad civil

El inters en las relaciones entre la administracin pblica y la sociedad civil y la autonoma
relativa de la una frente a la otra no es un tema nuevo.
Sin embargo, s es un campo de creciente inters por parte de la investigacin comparativa el es-
tudio de aquellos puntos de contacto entre la administracin o el sector pblico y las organizacio-
nes e individuos que forman parte de la llamada sociedad civil, tercer sector, sector privado o las
asociaciones pblico-privadas. Este debate ha estado influido por conceptos muy utilizados en los
ltimos aos como el de gobernanza (governance) que han puesto de relieve los cambios o desaf-
os a las tradicionales relaciones entre actores pblicos y privados. Paralelamente al debate sobre la
gobernanza, tambin otros conceptos han aparecido en la investigacin comparativa como son
los de confianza pblica (public trust), la transparencia, la rendicin de cuentas, el gobierno
abierto entre otros.
La naturaleza de la relacin entre la administracin pblica y la sociedad civil parecen va-
riar en los diferentes pases en funcin de los instrumentos empleados, la direccin de los contactos
y los sujetos de la relacin (Brans 2003).
Los instrumentos pueden ser legales como las leyes de acceso a la informacin o ser comuni-
cativos, como el uso de las TIC de cara a la participacin de los ciudadanos, o bien estar basados
en las instituciones como el establecimiento de asociaciones o los procedimientos tradicionales de
implicacin ciudadana. En cuanto a la direccin de los contactos puede existir un deseo de la ad-
ministracin de obtener informacin y de asegurar una ejecucin o implantacin correcta o puede
venir de los ciudadanos que desean participar en la administracin. Por ltimo, los pases tambin
varan en el tipo de relaciones entre administracin y ciudadanos en trminos de los sujetos impli-
cados, ya que estos pueden ser los individuos, las asociaciones sin nimo de lucro o las em-
presas privadas. Las interacciones sern diferentes si las administraciones pblicas conciben a los
individuos con los que interactan como clientes o como ciudadanos activos.

d) Gobierno local y descentralizacin de los servicios pblicos

Podra considerarse que el estudio de las administraciones locales, municipales o regionales
as como el anlisis de la descentralizacin de las funciones y los servicios pblicos implica
tambin el estudio de los tres grandes temas mencionados hasta ahora de la investigacin compara-
tiva: la dinmica administrativa, las relaciones poltica-administracin y las relaciones admi-
nistracin-sociedad. Sin embargo, tambin podra argumentarse que, de manera creciente, el es-
tudio comparativo del gobierno y la administracin local constituye, como subsistema autnomo,
un campo de estudio reconocible en el estudio comparativo de los sistemas administrativos.
Crecientemente, la descentralizacin de la gestin pblica y las reformas administrativas en el ni-
vel local han sido estudiadas comparativamente en varios pases europeos. Para ello, se han utiliza-
do las herramientas conceptuales del anlisis del gobierno local y del estudio de la coordina-
cin o la gobernanza en los sistemas multinivel (Bogumil y Holtkamp 2006, Benz 2009) as co-
mo del estudio de la implantacin de las polticas pblicas.
Se han propuesto diferentes clasificaciones de gobiernos y administraciones locales en funcin
de sus tareas, su estatus constitucional y su relacin con otros niveles de gobiernos.
Otros criterios utilizados para establecer tipologas de gobiernos locales y su gestin han sido el
alcance funcional de las tareas municipales, medido, por ejemplo, en trminos de la proporcin
del gasto municipal sobre el gasto total de las administraciones pblicas o en trminos de la tasa de
empleo local. Tambin se han comparado los diferentes sistemas de funcin pblica local (Kuhl-
mann 2009) el estatus constitucional de los gobiernos locales, el grado de autonoma local
(por ejemplo, medido como proporcin de ingresos propios que suponen los tributos sobre el total de
los ingresos municipales), las relaciones intergubernamentales (con el gobierno central y los go-
biernos regionales) y el acceso de los actores locales a niveles polticos o administrativos su-
periores (por ejemplo, mediante la acumulacin de cargos, el cumul de mandats, en Francia). Por
ltimo, puede mencionarse el estudio comparado de la importancia de la democracia local y la in-
fluencia de los gobiernos locales en el sistema nacional (Kuhlmann 2009, 2010).

3. LA UTILIDAD DEL ESTUDIO DE LAS TRADICIONES ADMINISTRATIVAS.
La tradicin administrativa es un concepto multidimensional que combina consideracio-

nes geogrficas, histricas y culturales a las que se atribuyen consecuencias en la estructura
y el funcionamiento de las administraciones pblicas. Las ventajas de llevar a cabo un anlisis
sistemtico de las tradiciones administrativas para identificar la complejidad y las diferencias de la
administracin pblica se basa, como han sealado Painter y Peters (2010), en las cuatro justifica-
ciones que se analizan a continuacin.
Metodolgicamente, la agrupacin de los sistemas nacionales de administracin en dife-

rentes tradiciones administrativas puede ser una herramienta muy til para el anlisis comparati-
vo, por ejemplo en el momento de la seleccin de los casos de estudio. La capacidad de mantener
algunas variables constantes y resaltar las diferencias importantes basadas en una clasificacin rigu-
rosa de las distintas tradiciones es un elemento clave para el anlisis comparativo de una variedad
de fenmenos. Hasta cierto punto, las diferentes tradiciones cumplen la misma funcin que un tipo
ideal como el modelo burocrtico desarrollado por Max Weber. Podemos comparar los casos del
mundo real con el tipo ideal de tradicin administrativa. Por ejemplo, en el sistema napolenico hay
una alta centralizacin del sistema administrativo con escasa autonoma de los gobiernos territoria-
les (regional y local). Si se analizan dos sistemas napolenicos como Francia y Espaa, Francia an
mantiene ese ideal napolenico, pero la alta descentralizacin del sistema espaol con sus auto-
nomas y gobiernos locales se aleja de ese ideal.
Varios estudios han puesto de relieve el impacto de las diferentes tradiciones administrativas en
la capacidad de reforma de los sistemas, en las agendas gubernamentales de reforma, en la
receptividad a las ideas de reforma y en los propios resultados de la reforma. Existen, por
ejemplo, notables diferencias en las soluciones que diferentes pases han considerado factibles y
apropiadas en funcin de los rasgos y caractersticas de su tradicin administrativa. Asimismo, el en-
foque de las tradiciones administrativas llama la atencin sobre la importancia del tiempo como una
variable que explica alguna de las caractersticas actuales del funcionamiento administrativo. Por
ejemplo, el gobierno britnico de la coalicin conservadora-liberal ha apostado por la Gran Socie-
dad (Big Society) potenciando el papel que le corresponde a las asociaciones y los individuos en la
gestin de los servicios pblicos. Esta propuesta tendra menos sentido en Alemania donde la impli-
cacin de la sociedad civil en la gestin de los servicios pblicos es tradicionalmente alta.
Tanto los acadmicos como los profesionales de la administracin estn a menudo cegados
por las preocupaciones y los supuestos implcitos en el sistema administrativo con el que estn fami-
liarizados. Por un lado, esto se puede resolver estudiando un sistema perteneciente a una tradicin
diferente. Por otro lado, la tarea de comprender otro sistema (por ejemplo, qu funciona y por qu)
debe estar informada por la propia tradicin de ese sistema. Ello lleva despus a considerar el pro-
pio sistema desde la ptica de otras tradiciones y as se es capaz de problematizar o cuestionar as-
pectos propios que se tenan por irremediables. Esto es relevante en el caso de los profesionales de
la administracin que desean importar o exportar recursos administrativos o instrumentos para re-
solver problemas aparentemente similares. La comparacin de las tradiciones administrativas permi-
te as enriquecer el conocimiento del propio sistema.
En este libro se han seguido las principales tradiciones administrativas europeas y america-
nas: la Napolenica, la Angloamericana, la Germnica y la Escandinava. (Loughlin y Peters
1997, Ziller 2001, Peters 2008, Painter y Peters 2010)
La tradicin napolenica se encuentra no solo en Fran-

cia sino tambin en Espaa y otros pases del sur de Euro-
pa.
Al igual que otros sistemas continentales, el derecho es
un instrumento del Estado para intervenir en la sociedad y no
tanto para la resolucin de conflictos entre los diferentes ac-
tores de la sociedad. El derecho pblico regula las relacio-
nes entre el Estado y los ciudadanos. La administracin est
ntimamente ligada al derecho pblico y existe una compleja
jerarqua de Constitucin, ley del parlamento, reglamentos,
rdenes y circulares administrativas del poder ejecutivo que
definen el alcance y el contenido de toda la actuacin admi-
nistrativa. Donde se ejerce la discrecionalidad administra-
tiva, es controlada por un sistema de jurisdiccin adminis-
trativa, cuyo alcance es mucho ms amplio que en la tradicin anglosajona.
Otras caractersticas que definen esta tradicin son una organizacin unitaria del Estado, una
orientacin tecnocrtica de la adopcin de decisiones y un importante papel del Estado en la cons-
truccin de la nacin. La administracin est dirigida por una clase formada exclusivamente por fun-
cionarios.
La variante napolenica del Sur de Europa (Espaa, Portugal, Italia y Grecia) se caracteriza
por un alto grado de formalismo jurdico junto con la existencia de 'clientelismo' sectorial y local. Las
reglas son "observadas" a travs de los procedimientos de elaboracin, pero los resultados se lo-
gran mediante acuerdos informales, incluyendo a veces la corrupcin. Tiende a producirse una
mayor incidencia de la politizacin de los altos cargos. Adems, existe una tradicin de uso de los
puestos de trabajo del sector pblico como recompensa poltica parar los compaeros de partido y,
como resultado, cierto abuso del empleo pblico (Sotiropoulos 2004).

Los principales pases pertenecientes a la tradicin admi-

nistrativa angloamericana son el Reino Unido, Irlanda, Esta-
dos Unidos, Australia, Canad y Nueva Zelanda.
En esta tradicin, el Estado" (a diferencia de el gobierno)
no forma parte del discurso del derecho o la poltica y rara
vez aparece como un concepto en los escritos acadmicos so-
bre administracin pblica.
El Reino Unido y Estados Unidos han sido a menudo des-
critos como "sociedades sin Estado". Los lmites entre el Es-
tado y la sociedad estn lejos de ser claros y el mercado y la
sociedad civil desempean un papel destacado en la gestin de
los servicios pblicos.
Esto es llevado a su mximo extremo en Estados Unidos,

con su concepcin pluralista de la sociedad, su hostilidad hacia
el estatismo y su fuerte dependencia de las diversas formas de
gobierno auto-organizado y voluntarios. La repblica compuesta divide y fragmenta el poder de
gobierno deliberadamente.
Estrechamente ligada a esta concepcin de la naturaleza y el papel del Estado en la sociedad
est la tradicin jurdica anglosajona. El sistema de derecho comn (common law) se basa en un
enfoque inductivo y procedimental a travs de la acumulacin de casos, a diferencia de la tradicin
del derecho romano, con su enfoque deductivo de fondo y basado en la codificacin detallada. Los
mecanismos de rendicin de cuentas en la tradicin anglo-estadounidense tienden a destacar la
poltica en lugar de los enfoques jurdicos, con una salvedad importante: en los EE.UU.
La tradicin jurdica le otorga a la revisin judicial un papel ms destacado, en contraste con el
Reino Unido y Australia, donde la soberana parlamentaria reduce la revisin administrativa a una
esfera limitada, principalmente a cuestiones de procedimiento. En la tradicin anglo-americana, la
formacin para el ejercicio profesional de la administracin pblica, a diferencia de los sistemas con-
tinentales europeos, ha estado basada en su mayor parte en la gestin y la poltica, no en el de-
recho. En el Reino Unido, la funcin pblica como una ocupacin especializada tuvo un desarrollo
ms tardo que en la Europa continental, y aun as nunca ha adquirido el mismo estatus.
El Rechtsstaat alemn es a menudo presentado como el ejem-

plo paradigmtico de una visin estatista del gobierno, con un
derecho pblico que rige todos los mbitos administrativos.
Los pases pertenecientes a esta tradicin son, adems de
Alemania, Austria y Suiza.
Los funcionarios pblicos (y jueces) tienden a ser entre-
nados para pensar que solo ellos poseen la capacidad y el de-
recho a definir lo que constituye el inters pblico. La formacin
jurdica es la cualificacin necesaria y el legalismo impregna to-
da la administracin pblica.
La tradicin germnica del Estado difiere en varios aspectos
de la napolenica. En Alemania, un mbito importante de la ac-
cin pblica se lleva a cabo a travs de corporaciones no
pblicas a las que se da un estatus jurdico especial para re-
presentar y organizar a los grupos econmicos y sociales y sus funciones.
Este modelo corporativista del gobierno refleja una visin organicista de las relaciones Esta-
do-sociedad, en contraste con la tradicin francesa en la que la sociedad es vista como un conjunto
de ciudadanos libres, jurdicamente iguales, mientras que se atribuye de modo rutinario legitimidad a
la imposicin directa de la autoridad del Estado sin mediacin ninguna.

Por otra parte, Alemania es un Estado federal, en el que los entes territoriales se mantuvieron
como entidades poderosas despus de la unificacin en el siglo XIX. Las instituciones federales
tambin son "orgnicas" y operan a travs de las pautas formales de cooperacin y negociacin, al-
gunas de ellas previstas en la Constitucin.
La tradicin administrativa escandinava o nrdica (Di-

namarca, Suecia y Noruega, adems de Finlandia) combina
una herencia estatista, organicista similar a la tradicin
germnica con una fuerte orientacin hacia el Estado de bien-
estar.
Este ltimo se basa en un pacto social, derivado de una
profunda tradicin democrtica y comunitaria. Sin embargo, los

pases de esta categora se diferencian en una serie de dimen-
siones estructurales. Noruega es ms unitaria que Suecia y
Dinamarca, que tienen fuertes gobiernos locales. Suecia se
caracteriza por sus tradiciones de participacin social y de un
estilo consensual de poltica, mientras que tambin es reco-
nocida por su sistema altamente descentralizado en el nivel
central, con un ministerio de pequeo tamao que interacta
con un conjunto de agencias que operan autnomamente. Este "modelo sueco" de la organizacin
administrativa ha sido tambin adoptado por Noruega. Las agencias administrativas en Suecia se
regulan no solo por los polticos electos y ministros, sino por un sistema de revisin administrativa,
incluido un ombudsman. Las actuaciones de los funcionarios pblicos son bastante transparentes.
La tabla siguiente resume las caractersticas de las cuatro tradiciones administrativas:

CAPTULO 2:
Poltica y Administraciones Pblicas
Las Administraciones Pblicas interactan con otras instituciones del sistema poltico en el
que se encuentran insertas.
Por un lado el poder ejecutivo (conjunto formado por el gobierno u rgano poltico y las AAPP)
interacta con otras instancias del Estado como son los tribunales del poder judicial, las cmaras
parlamentarias del poder legislativo y otros niveles de gobierno del mbito territorial.
Por otro, tambin se relacionan con otros sistemas y actores como son el sistema de partidos,
el sistema electoral, los intereses afectados por las polticas, etc..

La interaccin de las AAPP con los actores polticos formales e informales de la sociedad tiene
un efecto profundo sobre el comportamiento de los administradores y sus decisiones.
EL SISTEMA DE PARTIDOS Y LOS PARTIDOS POLTICOS
Los partidos polticos son una pieza clave del sistema poltico-administrativo al ser los inter-
mediarios entre los ciudadanos y los servicios pblicos. La influencia de estos est vinculada al
control de la poltica sobre la administracin.
Los partidos polticos
Existen, al menos, dos grandes tipos de partidos polticos:
Los partidos de cuadros o partido centrado en una lite:
Organizacin en armazn esqueleto, activa de forma intermitente con asociaciones en to-
das las circunscripciones del pas, apenas visible fuera del parlamento y del momento en el
que se celebran las elecciones generales o de direccin de partido.
Este tipo de partidos suele asociarse con los sistemas presidencialistas, como el de EEUU.
Los partidos de masas o de cuadros moderno:
Cuenta, adems de una oficina nacional, con organizaciones regionales y locales. Tiene un
programa de partido detallado, est siempre activo (durante y entre las campaas). Las cam-
paas electorales estn a cargo de un equipo pequeo de personas que trabajan con el lder
del partido.
Este tipo de partidos predomina en los sistemas parlamentarios europeos.
En ambos casos existen los think tanks (institutos u organizaciones de investigacin) se encar-
gan de elaborar estudios y crear documentos vinculados a la ideologa que sustentan los partidos
afines. Su presencia en el sistema se realiza de forma indirecta, ya que el gobierno puede recurrir a
estos estudios o no para moldear sus polticas.
Los partidos tambin se pueden clasificar
en funcin de los fines hacia los que se orien-
tan (aunque la mayora de los partidos grandes
suelen combinar los tres tipos):
-Implantacin de polticas pblicas
-Bsqueda de votos
-Consecucin de cargos

El partido centrado en la consecucin de polticas pblicas: se centra hacia temas (is-

sues) concretos a los que otorgan prioridad. Se incluyen adems de los partidos que cuentan
con programas bien definidos, los partidos que han sido creados en principio para hacer valer
una nica reivindicacin o una protesta determinada. Su principal caracterstica es la priori-
dad de sus polticas ms que la maximizacin de los votos u obtener cargos.
Ejemplos de partidos: ecologistas, socialdemcratas del norte de Europa, muchos partidos liberales
y algunos partidos demcrata-cristianos, as como los partidos de la izquierda libertaria, y algunos par-
tidos de la nueva derecha.
El partido centrado en la bsqueda de votos: su objetivo principal es ganar las eleccio-
nes. Las posiciones sobre temas concretos no estn cerradas, sino abiertas y flexibles para
atraer al electorado. El partido intenta atraer al votante medio (teora del votante medio de
Downs). Tiene una estructura lo suficientemente amplia como para abarcar diferentes grupos
sociales.
En un sistema multipartidista, el equivalente sera un partido atrpalotodo (catch-all), aquel
que trata de maximizar el apoyo de un amplio electorado, aunque sin incorporar necesariamente a to-
do tipo de sectores sociales. Presenta un programa de gobierno amplio, con ideas claras en algunas
polticas, pero flexibles en otras para obtener votos y con la necesidad de obtener el mayor nmero de
cargos posibles para poder implantar el programa electoral.
Se organiza para obtener resultados en todos o casi todos los niveles territoriales (local, re-
gional y nacional), con una organizacin mnima para reclutar y seleccionar a los candidatos.
Suelen contar con aportaciones pblicas y privadas para financiar costosas campaas a
cargo de profesionales y agencias de mercadotecnia.
Ejemplos de partidos: los de Canad, los estadounidenses, el RPR francs, o la Unin Cristiano
Demcrata alemana (UCD).
El partido orientado a la consecucin de cargos: se orienta a la bsqueda de cargos en
las AAPP, aunque sea a expensas de los objetivos de poltica pblica o la maximizacin de
votos, ya sea para alcanzar el poder en solitario, o de manera ms realista a compartir el po-
der con los dems. Suele evitar compromisos sobre polticas pblicas que podran hacerle
indeseable como socio de coalicin.
Su objetivo principal sera ganar los votos suficientes para garantizar la inclusin en las coali-
ciones gubernamentales.
Estos partidos pueden tener diferentes formas. Una muy comn es la de un pequeo partido
en un sistema multipartidista, construido sobre las redes patrn-cliente. Es poco probable
que este partido atraiga a activistas polticos. Sus principales afiliados son titulares de car-
gos. Cuanto mayor sea el partido, lo ms probable es que se divida en facciones.
Ejemplos de partidos: Unin Cristiana Histrica en los Pases Bajos, o los partidos belgas.
En muchos sistemas polticos contemporneos, la influencia de los partidos polticos en
las burocracias pblicas se ha intentado limitar mediante la implantacin de un sistema de
mritos entre los funcionarios pblicos para evitar lo que se denominaba el sistema de
despojos (spoils), de cesantas o de patronazgo poltico por el que el partido ganador de
las elecciones cambiaba las personas que ocupan los puestos superiores de la Administra-
cin. Su utilizacin extensa se considera por lo general como una prueba de corrupcin y de
mala administracin.
Los sistemas de partidos y su impacto en la calidad el gobierno
Un sistema de partidos es el conjunto de interacciones que resultan de la competicin entre
partidos (Sartori). Sirve para comprender el funcionamiento del sistema administrativo.
Las dos tipologas de sistemas de partidos ms conocidas son la de Duverger y la de Sartori.

La de Sartori va un poco ms all del mero recuento del nmero de partidos, y basa su clasifica-
cin en cmo se traducen los votos obtenidos en fuerza parlamentaria y en fuerza gubernamen-
tal, es decir cules son las posibilidades de crear coaliciones electorales, parlamentarias y gu-
bernamentales.
Dominan dos sistemas de partidos: el sistema bipartidista y el sistema de pluralismo moderado.
El bipartidista (Reino Unido, hasta 2010) se caracteriza por la primaca de dos partidos prin-
cipales que consiguen la prctica totalidad de los escaos (no menos del 75%) y las diferen-
cias entre los dos partidos no son considerables. El partido ganador forma gobierno mayorita-
rio, los partidos de la oposicin no pueden impedir esa formacin.
El sistema de partidos de pluralismo moderado se caracteriza porque el nmero de parti-
dos importantes oscila entre 3 y 5. A diferencia del bipartidista, los gobiernos suelen ser de
coalicin, pues ninguno de los partidos consigue la mayora absoluta.

EL SISTEMA ELECTORAL
Las elecciones son el mecanismo central de la democracia representativa y operan de dos
maneras interconectadas.
Por un lado, las elecciones permiten a los votantes elegir entre programas polticos rivales. El
partido ganador implanta su agenda.
Por otro lado, las elecciones permiten a los votantes elegir a las personas que ocuparan los car-
gos polticos de mxima responsabilidad.
Slo cuando existe la posibilidad de elegir entre alternativas y hay alternancia en el gobierno se
puede hablar de democracia segn la definicin minimalista de democracia de Schumpeter o
Downs.
Tipologa
Hay distintas maneras de organizar las elecciones y valorar los resultados dentro del sistema
electoral, que se rige por leyes electorales, normas que se ocupan de todos los aspectos jurdicos
importantes de las elecciones: requisitos para elegir y ser elegido, el procedimiento para la emisin
del voto y para ordenar a los ganadores
El estudio de los sistemas electorales se centra en cmo vota la gente y quin gana o pier-
de. Especficamente permite conocer la transformacin de la preferencia de los ciudadanos en vo-
tos y de los votos en escaos.
Coexisten dos elementos en la representacin poltica: la posibilidad que la papeleta de votacin
le da al elector para expresar sus opciones y sus consecuencias para la asignacin de los cargos
para los que se ha votado. Los cargos en juego pueden ser representativos (parlamentarios) o de
designacin por quienes han sido elegidos (jefe de Estado o de Gobierno).
Tipos ms importantes de sistemas electorales segn el grado de proporcionalidad de la re-
presentacin:
Sistemas mayoritarios: A principios del siglo XX, prcticamente todos los Estados europeos
adoptaron los sistemas mayoritarios. Hoy en da pocos, entre ellos, Australia, Canad,
EEUU, Reino Unido y Francia. Las tres principales variantes son:
o Sistema de mayora simple (first-past-the-post) como en Inglaterra, Canad y EEUU.
Cada elector marca el candidato de preferencia, y gana el que ms votos obtiene.
o Sistema de mayora absoluta a dos vueltas, que es el que se utiliza en Francia des-
de hace 50 aos.
Los electores eligen a un nico candidato en la primera vuelta y si ninguno obtiene la
mayora absoluta, se realiza una segunda vuelta entre los dos candidatos ms vota-
dos en la primera vuelta.
o Sistema de mayora absoluta con votos a alternativas es el empleado en Australia.

Los votantes ordenan sus candidatos poniendo un nmero a sus preferencias. Si

ningn candidato recibe la mayora absoluta, se elimina el candidato con menos votos y
as sucesivamente hasta que una de las candidaturas obtiene ms de la mitad de los
votos.
Sistemas proporcionales: la mayora de las democracias avanzadas. Este sistema intenta
asignar los escaos en funcin de la proporcin del voto. La variedad es muy grande,
puede haber combinaciones muy diferentes de frmulas, tipos de voto y magnitud del distrito,
as como la posible presencia de umbrales electorales, o de mltiples niveles, etc. A pesar de
las variantes, los dos grupos ms importantes se refieren si las listas estn cerradas (los vo-
tantes slo pueden elegir los candidatos previamente seleccionados por el partido) o abiertas
(los votantes priorizan sus preferencias). Estos sistemas muestran un mayor nivel de comple-
jidad. Se corresponden a sistemas parlamentarios europeos continentales.
Sistemas mixtos: con elementos de ambos sistemas, como, por ejemplo, el sistema alemn
de representacin proporcional personalizada.
El impacto del sistema electoral en el poder ejecutivo
Por un lado, los sistemas electorales con distrito uninominal tienden a producir un pequeo
nmero de partidos, y el gobierno de un nico partido, pero tambin tienen parlamentos relativamen-
te poco representativos. Por otro lado, los sistemas electorales con grandes distritos plurinomina-
les tienen parlamentos muy representativos, pero sistemas de partidos muy fragmentados y gobier-
nos multipartidistas de coalicin difciles de manejar. Los sistemas electorales con pequeos distri-
tos plurinominales con una magnitud media entre cuatro y ocho escaos, como Espaa tienen a
tener los parlamentos muy representativos y un nmero moderados de partidos en el parlamento y
en el gobierno.
Existen efectos distintos de los sistemas electorales en funcin de cmo estn organizados.
Cuanto ms fragmentado y disperso menos eficaz ser el gobierno.
En este sentido, los sistemas electorales son relevantes porque permiten conocer a priori si un
gobierno determinado puede aplicar la legislacin y ello depende de si tiene una mayora suficiente
en el parlamento, que a su vez se vincula al sistema electoral.
Convencionalmente, se piensa que los sistemas mayoritarios son ms eficaces que los de re-
presentacin proporcional porque son supuestamente menos fragmentados y ms capaces de
tomar decisiones menos contestadas.
En teora, dependiendo de las caractersticas del sistema electoral en conjuncin con el sistema
de partidos se puede predecir la facilidad que tiene la Administracin pblica para poder reformarse.
Los sistemas electorales mayoritarios tienen tendencia a facilitar las polticas de reforma. El
partido que gana las elecciones tiene normalmente la mayora absoluta en el Parlamento y tiene la
capacidad de imponer sus reformas sin contestacin por parte de la oposicin.
En los sistemas proporcionales se tiende a que una coalicin forme gobierno, como ocurre en
algunas CCAA espaolas. En los sistemas acostumbrados a la formacin de la coalicin de go-
bierno, esto tiene un impacto considerable en cmo se articulan los procesos decisorios dentro del
poder ejecutivo y cmo se ocupan los puestos de relevancia. Se detectan al menos dos dimensiones
de relevancia derivadas de un gobierno de coalicin:
Por una parte, el proceso decisorio est marcado por el pacto de coalicin. Es muy probable
que exista una alta intensidad de negociaciones entre los miembros del gobierno y entre el gobierno
y el parlamento.
En cuanto al reparto de los altos puestos, se tiende a generar una dinmica de silo dentro del
poder ejecutivo. La tendencia centrpeta es favorecida por los gobiernos de coalicin y va a depen-
der mucho de cmo se configure constitucionalmente el proceso decisorio en el poder ejecutivo. Por
ejemplo, en Suecia la responsabilidad del gobierno es colectiva y no individual, mientras que en
Alemania, el principio constitucional de autonoma ministerial se contrapone al principio de domina-
cin del canciller.

LOS GRUPOS DE PRESIN

Los grupos de inters o de presin, desempean un papel central en todos los sistemas polti-
cos democrticos, donde las organizaciones privadas representan a la sociedad civil en el proceso
de elaboracin de las polticas pblicas.
El pluralismo es el modelo clsico de la interaccin de grupos de inters en los sistemas de-
mocrticos.
Habr una pluralidad de oposiciones y un solo inters nunca ser capaz de monopolizar el pro-
ceso. Los pluralistas suponen ingenuamente que los grupos opositores tienen el mismo poder.
Marcus Olson proporcion una explicacin: los grupos relativamente pequeos son capaces de
organizarse y actuar en apoyo de sus intereses comunes, y los grupos grandes normalmente no.
Los grupos privilegiados e intermedios suelen triunfar sobre fuerzas numricamente superiores.
La razn que argument Marcus es la Lgica de la accin colectiva: que funciona donde
hay incentivos elevados para unirse a un grupo que busca beneficios slo para sus miembros (inter-
eses privados) y escasos alicientes para asociarse a un grupo que busca beneficios para toda la so-
ciedad (intereses pblicos). Con los intereses pblicos las gentes pueden simplemente gorronear,
en los intereses concentrados son ms capaces de organizarse que los intereses difusos.
Para superar los resultados sesgados, han surgido tres modelos alternativos de mediacin de
grupos de inters.
Modelo corporativista: finales de los 70, supone que la divisin principal se da entre los ca-
pitalistas y las patronales y los trabajadores y sindicatos. El Estado reconoce representacin
como interlocutores sociales a ambos grupos. Los lderes de la comunidad empresarial y del
movimiento sindical participan en reuniones tripartitas con las autoridades polticas y funcio-
narios estatales. Por ejemplo Alemania, Espaa o Turqua.
Sistema consociacional de mediacin de intereses: privilegia las divisiones culturales
(idioma, religin y nacionalidad) en lugar de los intereses de clase como el corporativismo.
Elaborado por Lijphart a mediados de la dcada de los 70, lo considera como conjunto de
prcticas constitucionales formales (Ej: gobierno de coalicin y representacin proporcio-
nal) para promover la armona social en las sociedades culturalmente fragmentadas. Se ex-
tienden a la burocracia, polticas pblicas y asignacin de fondos. Ejemplos son Blgica y Suiza
Neopluralistas: argumentan que los sesgos inherentes al pluralismo pueden superarse si los
funcionarios del Estado dejan de ser rbitros neutrales. Los burcratas buscan, subvencio-
nan y dan acceso a los intereses infrarrepresentados. El Estado promueve al grupo que re-
CAPTULO 3: Presidencia y gobierno
INTRODUCCIN
El sistema de gobierno de gabinete1 ministerial est muy extendido en la mayora de los pa-
ses europeos, as como fuera del continente por ejemplo, Canad, Australia, Nueva Zelanda, Japn,
India e Israel.
1
En espaol se emplea gabinete tanto para referirse al rgano colegial o colectivo que agrupa al consejo de minis-
tros, al gobierno, como al grupo reducido de asesores tcnicos o de confianza poltica (gabinete de prensa, gabine-
te del ministro). Aqu se utilizar indistintamente gabinete o gobierno para referirnos al primero.
Este sistema surge en el siglo diecinueve y se basa en el compromiso entre dos tendencias
opuestas: el antiguo derecho a gobernar de los monarcas absolutos y el nuevo valor de la soberana
nacional de las naciones. De aqu parte la contraposicin entre el gobierno en un rgimen presiden-
cial y los gobiernos de gabinete en los regmenes parlamentarios, lo que separa la experiencia polti-
co-administrativa de los Estados Unidos y otros pases de Latinoamrica de Europa occidental. En
Europa, un rgimen semi-presidencial, con caractersticas particulares, resurgi en la constitucin de
1959 de la V Repblica francesa.
Se analiza en este captulo, las dimensiones que caracterizan el ejecutivo poltico, cmo
funciona, cules son sus actores principales, cules son las organizaciones que componen el
centro del gobierno (ms all del gabinete propiamente dicho) y cmo el gobierno desarrolla su
capacidad analtica para desarrollar sus funciones.
TIPOLOGA DE LOS REGMENES POLTICO-ADMINISTRATIVOS
A pesar de que la distincin entre sistemas presidencialistas, Semipresidencialistas y parlamen-
tarios no refleja con exactitud las diferencias entre los poderes ejecutivos porque se basa en carac-
tersticas formales, esta caracterizacin constituye un buen punto de partida para posteriormente
examinar otras dimensiones informales.
Democracias presidencialistas, semipresidencialistas y parlamentarias
Entre los distintos regmenes de gobierno hay diferencias formales, los clsicos por excelencia
son el presidencialismo y el parlamentario. Posteriormente, en funcin de diversas caractersticas de
cada uno de ellos, hay otras variedades, aunque la ms importante es el hbrido semipresidencial.
En el rgimen presidencial:
El presidente, es elegido directamente o mediante un colegio electoral establecido para ese
nico fin; y
Los miembros de las cmaras legislativas, una o dos, son tambin elegidos por los ciuda-
danos.
Ambos poderes gozan de legitimidad democrtica directa.
Tanto el presidente como el congreso son elegidos por un periodo fijo e independiente uno
de otro, de manera inflexible. La independencia es tal que se pude dar una mayora partidista distinta
en el congreso al partido poltico que apoya al presidente.
El presidencialismo se caracteriza por la legitimidad democrtica dual y la rigidez (Linz).
En el rgimen parlamentario:
Los ciudadanos eligen a sus representantes parlamentarios quienes otorgan su confianza a
un primer ministro con el suficiente apoyo de los partidos del arco parlamentario. Bsicamente
se dividen en:
sistemas mayoritarios, en los que predomina una estructura bipolar de la competicin
electoral y

sistemas consensuales con gobiernos en minora, amplias coaliciones y actores con ca-
pacidad de veto.
Los ministros suelen ser nombrados por el primer ministro, quien suele tener en cuenta los
pactos de la coalicin sobre nombramientos, en el caso de que el gobierno est formado por
una coalicin gubernamental. En este pacto se suelen negociar las carteras a ser ocupadas
por cada partido y posteriormente los cuadros del partido propondrn los ministros.
Sin embargo, aunque las democracias europeas suelen describirse como parlamentarias, es
ms preciso hacerlo como democracias ejecutivas, dado que el trabajo lo realizan los go-
biernos, los primeros ministros y las administraciones pblicas (Petes 2007), y el parlamento
viene a constituirse en un actor que simplemente rubrica las decisiones del ejecutivo.
De todas las diferencias que se pueden encontrar entre el sistema presidencial y el parlamenta-
rio, la ms importante es que:

en el rgimen parlamentario, el ejecutivo poltico (el gobierno) es responsable ante el par-
lamento, en el presidencialista, no.
el ejecutivo en el rgimen presidencial fusiona en la misma persona la jefatura del Estado y
la del gobierno mientras que en la mayora de las democracias parlamentarias existe de for-
ma separada:
un jefe del Estado (monarca o presidente) con atribuciones constituciones
un jefe del gobierno (primer ministro, denominado presidente en Espaa o canciller en
Alemania).
En los regmenes semi-presidenciales, sistemas de motor doble (Sartori 1994), tienen:
un ejecutivo dual con presidente y primer ministro, con importantes atribuciones constitucio-
nales en ambos casos, dado que el presidente no queda restringido a funciones simblicas,
como las que desempea la jefatura monrquica del Estado en algunas democracias parla-
mentarias europeas.
El presidente es elegido por los ciudadanos, directa o indirectamente y tiene algunas compe-
tencias del poder ejecutivo.
El primer ministro necesita la confianza del parlamento para ser nombrado y comparte el po-
der ejecutivo con el presidente con diferentes competencias.
Shugart y Carey (1992), establecen dos sub-categoras de semi-presidencialismo.
o En el sistema de premier-parlamentarismo (Francia), el gobierno es responsable so-
lamente ante el parlamento; mientras que
o en el sistema de presidente-parlamentarios (democracias del centro este de Europa),
el gobierno es conjuntamente responsable ante el presidente (elegido mediante sufragio
popular) y el parlamento.
Caracterizacin del poder ejecutivo
A la hora de catalogar el rgimen existen, adems de criterios formales, otros ms tiles, como
son las relaciones entre el poder ejecutivo y el legislativo, que facilitan entender el funcionamiento de
las Administraciones Pblicas. En la siguiente tabla se clasifican los sistemas en funcin de diversas
caractersticas cuyo detalle se expone a continuacin:
Estructural estatal,
Gobierno ejecutivo,
Relaciones ministro-mandarines y
Cultura administrativa.

*La estructura estatal. Esta dimensin se refiere al grado de dispersin vertical de la autori-
dad entre niveles de gobierno.
Y alude a la distincin entre constituciones federales y unitarias, en la tabla se recogen distintos
tipos de federaciones: Alemania, Australia, Blgica, Canad, Espaa y los Estados Unidos. No obs-
tante, la descentralizacin de algunos Estados unitarios supera en algunos aspectos a otros federa-
les, por ejemplo, la descentralizacin operada en Suecia en las dcadas de 1980 y 1990, ha engro-
sado el Estado local a expensas de un grupo de ministerios centrales de menor tamao (Pollit,
Bouckaert 2004)
Paulatinamente, se est construyendo en Francia un fuerte poder local. Finalmente, segn la con-
cepcin jurdica ms heterodoxa, Espaa no sera un Estado federal; sin embargo, algunas de sus
comunidades autnomas (Pas Vasco y Navarra por su exaccin fiscal) tienen mayor autonoma que
muchos estados de pases federales.

La estructura estatal es una dimensin de contexto importante para la actuacin del gobierno na-
cional y de las Administraciones pblicas.
En los Estados unitarios sin fuerte poder local, las decisiones del centro para homogenei-
zar las condiciones de vida en todo el pas suelen tener poca oposicin y en muchas ocasio-
nes, el gobierno central puede incluso reemplazar a los directivos locales cuyos municipios
no rindan de forma similar a otros que presten buenos servicios en el pas (p ej Reino unido).
En los Estados unitarios, con un poder local relativamente fuerte, el gobierno nacional
precisa de instrumentos para negociar con la periferia, al mismo tiempo que debe establecer
lazos de conexin entre la periferia y el centro. Esto ocurre p ej, en los pases que tiene un
prefecto (o similar) y se encargan de establecer las conexiones entre los dos niveles de go-
bierno.
Finalmente, en los Estados federales, la distribucin formal de competencias as como la posibili-

dad o no de usar financiacin condicionada determinan el tipo de colaboraciones que se establecen
para conseguir similares estndares de vida en todo el pas.
*Respecto a la dimensin gobierno ejecutivo, Lijphart ha sealado que existen diferencias fun-
damentales entre los sistemas democrticos mayoritarios, en los que el vencedor electoral obtie-
ne todo el poder, y los sistemas ms consensuales, en los que predominan gobiernos de coalicin
de base ms o menos amplia. Esta dimensin afecta considerablemente a la Administracin. En los
sistemas consensuales, la negociacin entre partidos polticos dificulta ms la posibilidad de hacer
reformas administrativas que en los partidos mayoritarios. Adicionalmente, dado que muchos temas
son transversales a varios ministerios, la ocupacin de carteras por miembros de distintos partidos
puede complicar la coordinacin transversal del gobierno.
*Las relaciones ministro-mandarines. La manera en la que funcionan las relaciones entre los
ejecutivos polticos (ministros) y los funcionarios superiores (mandarines) est condicionado
por supuestos y valores culturales. Las relaciones entre estos dos grupos de elite varan considera-
blemente entre pases y a lo largo del tiempo en torno a dos dimensiones:
Grado de integracin o separacin de las carreras de los polticos y los altos funciona-
rios. Se refiere hasta qu punto los cargos que se encuentran por debajo de los ministros
son ambivalentes en el sentido de que son nombrados discrecionalmente y son personas cu-
ya carrera previa es administrativa o ajena a la Administracin.
Nivel de politizacin del sistema. Se refiere a varias dimensiones aunque esta clasificacin
hace referencia a los criterios empleados para el nombramiento para un puesto concreto
*La cultura administrativa, se refiere a las expectativas de lo que el personal de una organi-
zacin considera normal y aceptable en ella. Proporciona el contexto de creencias y actitudes,
smbolos y rituales de las relaciones que se producen en el sector pblico. Se han considerado dos
grandes culturas administrativas:
Rechtsstaat:, el Estado es una fuerza integradora central en la sociedad y sus preocupacio-
nes fundamentales son la preparacin, promulgacin, aplicacin y cumplimiento de las leyes.
De aqu que la mayora de los altos funcionarios son juristas. En esa cultura la postura bu-
rocrtica instintiva es el seguimiento de las normas y los precedentes, y el comportamiento
de los funcionarios y ciudadanos individuales se sita en un contexto de correccin y control
legal
Inters pblico, se refiere a cmo los polticos, elegidos por los ciudadanos, interpretan el
inters pblico. Se fomenta por esta razn, la consulta con los ciudadanos y los usuarios de
los servicios. El propio trmino Estado es raro en el lenguaje poltico anglosajn y se suele
hablar ms de Gobierno, al que se considera una suerte de mal necesario cuyos poderes
han de ser los mnimos absolutamente imprescindibles y cuyos ministros y funcionarios de-
ben ser controlados por los parlamentos y otros mecanismos. Aunque el derecho es impor-
tante, est en segundo plano, y buena parte de los altos funcionarios carecen de una forma-
cin especializada.

EL GOBIERNO Y LA ADOPCIN DE DECISIONES
El gobierno puede ser analizado desde una perspectiva jurdica formal o a partir de un enfoque
ms administrativo y de polticas pblicas, segn establece (Weller 2003: 704-708). Cada una de es-
tas formas de concebir al gobierno implica una composicin diferente de actores:
Desde el punto de vista jurdico formal de la teora constitucional y del enfoque legal se
concibe al gobierno como centro de responsabilidad y rendicin de cuentas colectiva e indi-
vidual ante el parlamento y el electorado, son los aspectos centrales de la relacin entre el
ejecutivo y el legislativo. La composicin del gobierno se restringe a los miembros del gabine-
te, es decir, primer ministro y ministros.
Desde el enfoque administrativo y de las polticas pblicas, el gabinete es una institu-

cin administrativa basada en normas, rutinas y protocolos, que coordinan las propuestas
ministeriales, concebidas como demandas que articulan necesidades y valores de la socie-
dad. En el gobierno culmina la institucionalizacin del proceso de adopcin de decisiones. La
composicin del gobierno suele incorporar adems de los ministros y el primer ministro, a
aquellos altos funcionarios y/o cargos de designacin poltica que se encargan de coordinar y
filtrar las decisiones que formalmente adoptar el gabinete en la sesin del consejo de minis-
tro.
Desde la perspectiva desarrollada por Dunleavy y Rhodes (1990) y su concepto de

ncleo del ejecutivo (core executive) o centro del gobierno, el gabinete es un sistema de
gobierno, cuyo ncleo se define funcionalmente para incluir todas aquellas organizaciones y
estructuras que sirven primariamente para trabajar conjuntamente e integrar las polticas del
gobierno central, o para actuar como rbitro final dentro del ejecutivo en los conflictos entre
diferentes elementos de la maquinaria gubernamental. De acuerdo con este enfoque, por
tanto, el gabinete slo sera una parte de este complejo orgnico pero a veces es la clave
porque es diferente pues sus decisiones tienen un peso y una legitimidad de la que carecen
otras instancias. No obstante, se espera que el centro est ocupado por el primer ministro,
por sus asesores as como, unidades que dependan de l directamente, Adicionalmente, se
incorpora el ministerio no responsable del presupuesto y un ministerio que se encarga de una
coordinacin ms poltica.
Existen diferentes tipologas analticas sobre los procesos de adopcin de decisiones en
los gobiernos, como las de Sartori, Dunleavy y Rhodes o la de Andeweg. En este tema se exami-
nan algunos de los elementos de la tipologa de Andeweg, como los que se refieren a la distribu-
cin interna de poder dentro del gabinete y el grado de centralizacin del proceso.
Andeweg parte de la distincin entre las dimensiones colegial y colectiva de los gabinetes.
Aunque estos trminos se emplean a veces como sinnimos denotan dimensiones distintas. El tipo
ideal de gabinete es colectivo y colegial.
El carcter colegial supone que el gobierno se basa en que todos los ministros deberan tener
igual voz y voto en la adopcin decisiones, en el supuesto del principio un hombre, un voto. La
idea est presente con independencia de que los asuntos se decidan formalmente con votacio-
nes y pese al hecho de que en los gabinetes de la mayora de los pases el primer ministro sue-
le tener el voto de calidad en caso de empate (Andeweg 1993: 25-26). En un extremo de esta
ltima dimensin un primer ministro poderoso puede dirigir el gabinete, lo que lo convertira en
monocrtico, mientras que en el otro extremo del continuum sera verdaderamente colegial.
Un indicador de esta variable puede ser el poder del primer ministro para dar instrucciones a
los ministros individuales dentro del campo de accin de sus departamentos, mientras que, en el
extremo opuesto, el poder estara distribuido equitativamente entre los ministros. Entre ambos
extremos hay situaciones en las que un pequeo grupo de ministros domina la vida del gabinete
por lo que puede denominarse oligrquico. El indicador par excellence es la existencia de un
gabinete interno, formal o informal. En unos casos estos gabinetes internos pueden reforzar la

posicin del primer ministro mientras que en otros pueden contraponerse a sus ambiciones po-
tencialmente monocrticas (Andeweg 1993: 27-28)
El carcter colectivo del gobierno no implica una distribucin especfica del poder dentro del
gabinete. Se refiere a que ninguna persona, sea un ministro o el primer ministro, adopta en soli-
tario las decisiones sino que todos los ministros forman parte del proceso. En la nocin de go-
bierno colectivo subyace la norma constitucional de la responsabilidad colectiva sea la partici-
pacin ministerial amplia o pequea, sustancial o superficial.
Andeweg tambin divide en tres posibilidades la forma de distribuirse el poder en el gabinete.
En un extremo se situaran los gabinetes colectivos. En ellos, las decisiones se adoptan en
las reuniones plenarias de todos sus miembros.
En el extremo de los gabinetes fragmentados, cada ministro con sus asesores y altos fun-
cionarios adopta independientemente las decisiones.

Cabe una tercera situacin intermedia de decisiones segmentadas, bien como resultado de
divisiones en reas de poltica pblica o en fracturas polticas partidistas. Un indicador de
segmentacin sectorial puede ser la importancia de las comisiones interministeriales, nor-
malmente diseadas en torno a un rea transversal que abarca varios ministerios y traspasa
sus fronteras. Las reuniones de ministros del mismo partido son frecuentes en los gobiernos
de coalicin.
Los gabinetes se hallan en una posicin central y poseen una autoridad prevalente sobre las
polticas pblicas, pero cuando se desagregan en sus componentes individuales, los ministros, los
gabinetes parecen, ms bien, comits sobrecargados cuyos miembros representan un rea de ela-
boracin de polticas frente al resto de sus compaeros de gabinete, al tiempo que dirigen esa polti-
ca, encabezando su dominio organizativo.
La prctica totalidad de los conflictos que se originan en los gobiernos contemporneos pueden
imputarse a su heterogeneidad departamental o poltica. Los ministerios y los partidos o las faccio-
nes constituyen las dos fuerzas centrfugas que estructuran el debate en la mayora de los gabinetes
que operan en un sistema parlamentario. Su relacin puede representarse en la tabla de doble en-
trada recogida en la Figura, que, como es obvio, simplifica toscamente las situaciones reales, ya
que no se trata de variables dicotmicas, sino de dimensiones que varan a lo largo de un conti-
nuum.
La heterogeneidad departamental significa que los intereses organizativos juegan un papel im-
portante en el proceso de adopcin de decisiones, junto con la mayor proporcin de ministros espe-
cialistas. La heterogeneidad poltica no depende slo de que haya varios partidos representados
en el gobierno, tambin puede darse en gabinetes de un solo partido (Andeweg 1988: 127-128). La
cuestin fundamental radica en calibrar hasta qu punto se refuerzan o se anulan mutuamente estas
dos fuentes de tensin. El dispositivo habitual para contrapesar estas tendencias centrfugas suele
consistir en el establecimiento de un complejo orgnico asesor o de control y seguimiento de las
polticas sectoriales en torno al Primer Ministro o el Presidente del Gobierno.
Figura. Dos fuerzas centrfugas en los gobiernos.
Por ejemplo, considrese el empleo de los ministros sin cartera o la ampliacin del nmero de ministerios pa-
ra acomodar y dar satisfaccin a las distintas facciones partidarias o a los representantes de los distintos parti-
dos en un gabinete de coalicin. La adopcin de uno u otro criterio proporcionara una distribucin ministerial
distinta en las dos grandes variables expuestas.
EL PRIMER MINISTRO Y LOS MINISTROS
Desde un punto de vista general (Peters 2007), la nocin fundamental de gobierno de gabinete
es que el parlamento selecciona entre sus miembros a una persona que ser investido como primer
ministro. El primer ministro se responsabiliza de la formacin del gabinete, nombrando a los minis-
tros, que pueden (o deben) ser parlamentarios, en funcin del sistema concreto.
Se ha producido un desplazamiento de poder desde el parlamento hacia el gabinete, dentro de
ste se ha producido otro con ms intensidad, del gabinete como rgano colectivo hacia el primer
ministro. Quiz el factor singular de mayor peso en esta transformacin ha sido el uso de los me-
dios de comunicacin social en la poltica y la concentracin de la atencin del pblico sobre los lde-
res nacionales. En su origen hay que recordar que esta figura era la de un primus inter pares (el
primero entre iguales), para indicar que tena primaca pero no ms autoridad. Los primeros minis-
tros han tendido a reforzar sus propios gabinetes de apoyo para tener una mayor capacidad de con-
trol y supervisin sobre otras partes del gobierno.
Concentracin del poder en el primer ministro

Poguntke y Webb (2005) argumentan que los regmenes parlamentarios tienen una acusada
tendencia a la concentracin del poder del primer ministro, denominan a este proceso presidencia-
lizacin. Por ejemplo, Dowding (2012) considera que con el trmino presidencializacin para el
caso britnico (pero tambin en el caso espaol), se reduce el poder que posee el primer ministro.
Con ello se estara haciendo alusiones a que el sistema se encamina a poseer las mismas carac-
tersticas que el sistema presidencial de EEUU. En este caso, el presidente no tiene ms poderes
que el jefe del gobierno en Espaa o en el Reino Unido.
Hay dos aspectos fundamentales en los que el primer ministro tiene un mayor poder que el presi-
dente de los EEUU, tomado como modelo del presidencialismo.
Por un lado, el primer ministro tiene un control absoluto sobre el ejecutivo incluyendo
ministerios y agencias, mientras que el presidente de EEUU debe compartir el poder con
los comits del Congreso, que se encargan de aprobar las asignaciones presupuestarias
de las agencias.
Por otro lado, el primer ministro de un gobierno mayoritario tambin puede controlar el
parlamento haciendo que el partido que lo apoya apruebe los proyectos leyes que emanan
del poder ejecutivo.
En cambio el presidente de los EEUU no tiene siquiera asegurado el apoyo de su propio partido
en algunas votaciones del Congreso, pues la disciplina de partido en los EEUU es mucho menor que
en el continente.
Independientemente de la etiqueta empleada, se describe la dinmica de la concentracin del
poder en torno al primer ministro y las causas subyacentes a este proceso, que se producen
en tres arenas fundamentales del gobierno democrtico: el poder ejecutivo, el partido poltico y el
mbito electoral
- La esfera del poder ejecutivo, ms especficamente del gobierno en sistemas parlamentarios. El
crecimiento de zonas de autonoma puede resultar de que el lder del ejecutivo o del partido consiga
ms poderes formales, mediante el poder de realizar nombramientos o de decidir unilateralmente
sobre las polticas pblicas. Adems de los poderes formales (personal y recursos financieros), ca-
da vez resulta ms importante, dada la mediatizacin de la poltica, la capacidad para establecer la
agenda y definir las alternativas en juego. El control de los flujos de comunicacin es crucial a es-
tos efectos pues permite modular la percepcin de los dems sobre el rango de las opciones viables,
sean otros decisores o el pblico en general. De hecho, la implicacin creciente en negociaciones
internacionales, gubernamentales o partidistas, hace que este poder de definir las alternativas sea
casi irresistible pues este tipo de acuerdos rara vez pueden renegociarse si hay discrepancias inter-
nas. Por tanto, un indicador de concentracin del poder podra ser un desplazamiento del poder
interno del ejecutivo en beneficio de la cabeza del gobierno (sea un primer ministro o un presi-
dente).
- La esfera del partido poltico. Se manifiesta en el interior del propio partido poltico en el que se
producira un desplazamiento del poder interno de la organizacin en beneficio del lder, otorgando
una creciente autonoma respecto a las coaliciones de poder dentro del partido. Esto puede suceder,
por ejemplo, mediante elecciones directas de los dirigentes por los militantes, y como resultado los
activistas y los lderes de las facciones ideolgicas o territoriales dejan de ser el fundamento decisivo
para los lderes del partido, que reclaman mandatos personalizados. Todo ello se acompaa por un
desplazamiento hacia modos de comunicacin y movilizacin plebiscitarios que dependen de los
atractivos y las habilidades comunicativas de los lderes individuales. El aspecto fundamental, que
se desarrolla ms abajo, son las campaas electorales centradas en el candidato, pues es el lder el
que compite por el mandato popular ms que el propio partido. Los ejecutivos en su conjunto se
hacen crecientemente independientes de la interferencia directa de sus partidos. Se estara pasan-
do de un gobierno de partidos a otro, en el que se prescinde de ellos.
- La esfera electoral. En los procesos electorales se produce un desplazamiento desde el control

del partido hacia la dominacin por los lderes.
Primero, se produce un nfasis creciente en las apelaciones de los lderes en las campaas.
Segundo, la cobertura de los medios sobre la poltica se centra mucho ms en los lderes.
Finalmente, puede haber una creciente significacin del efecto de los lderes a la hora del
voto, aunque es difcil probar estos efectos porque dependen mucho de contingencias tales
como las personalidades de los lderes o el contexto de cada eleccin. Pero, aunque se per-
ciba que los efectos son mnimos, los partidos pueden optar por personalizar las campaas
con tal de conseguirlos.
Poguntke y Webb (2005) destacan la existencia de:
factores contingentes (dependientes de las caractersticas de actores polticos particula-
res o de contextos especficos) y
estructurales (cambios duraderos por debajo del plano constitucional como transforma-
ciones en el sistema de partidos o en el tejido social de un pas), es decir factores informa-
les en oposicin a los formales y constitucionales, que impulsan un modo de funciona-
miento ms presidencial en los lderes de los ejecutivos parlamentarios.
Se produce un desplazamiento de recursos polticos de poder y autonoma en beneficio de los
lderes individuales y una prdida subsiguiente de actores colectivos como los gabinetes y los parti-
dos polticos. Si entendemos el poder, siguiendo a Weber, como la capacidad de conseguir un
resultado deseado, incluso venciendo la resistencia que pueda presentarse, el poder del lder
del ejecutivo depende del rea de competencia protegida de la interferencia exterior y su capacidad
para emplear todos sus recursos de poder para superar las resistencias potenciales.
Adems de los factores contingentes del contexto poltico y la personalidad de los lderes cabe
formular, a modo de hiptesis, los siguientes factores estructurales (Poguntke, Webb 2005):
- La internacionalizacin de la poltica. Gran parte de los problemas polticos relevantes slo

pueden tratarse mediante la cooperacin internacional, por ejemplo, en el conflicto tnico en mlti-
ples partes del globo, la lucha contra el terrorismo yihadista, la contaminacin ambiental, las polti-
cas de asilo e inmigracin, el control de los mercados financieros globales y los flujos de inversin
transnacional.
- El crecimiento del Estado. Paulatinamente se est produciendo una mayor complejidad bu-
rocrtica y especializacin organizativa como fruto de dos procesos:
diferenciacin institucional, aumento de los tipos de organizaciones mediante los que tra-
baja el gobierno;
clonacin institucional, crecimiento del mismo tipo de organizaciones.
Estos procesos han provocado la centralizacin del poder en el ncleo del ejecutivo para coordinar
una organizacin estatal fragmentada y el deterioro de la responsabilidad colectiva del gabinete, de-

bido al aumento de contactos bilaterales entre el lder del ejecutivo y los ministros para la elabora-
cin de polticas pblicas sectoriales.
- La estructura cambiante de la comunicacin de masas. La introduccin de las tecnologas

de la informacin y las comunicaciones ha alterado fundamentalmente la naturaleza de la comu-
nicacin poltica en las democracias modernas. La televisin tiende a centrarse en las personalida-
des y no en los programas electorales para reducir la complejidad de los asuntos polticos, con-
centrndose en los smbolos ms que en la sustancia y en los detalles. No cabe descartar tampoco
que esta mediatizacin de la poltica sea resultado de una eleccin consciente de los polticos para
explotar el potencial simplificador y simblico de los medios visuales para utilizarlo para sus propios
fines y establecer su agenda poltica.
No obstante, pese a la importancia de la concentracin del poder en el primer ministro en los sis-
temas parlamentarios., ste es un actor entre otros, trabajando dentro de redes estructuradas y
compartiendo en cierta medida el poder del modo que los factores institucionales imposibilitan que,
en la prctica, tenga el poder absoluto de monarca (Heffernan 2005).
Las democracias consensuales se definen porque la capacidad del gobierno de ejercer el poder
est constreido severamente por la existencia de puntos de veto institucionalizados: revisin judi-
cial, segundas cmaras poderosas, socios de coalicin, o partidos fundamentales en el parlamento
en el caso de gobiernos minoritarios, mecanismos de negociacin neocorporativistas, bancos centra-
les independientes Los gobiernos mayoritarios disfrutan de amplias zonas de autonoma, pues
pueden decidir sobre un amplio rango de asuntos sin tener que tomar en consideracin a otros cen-
tros de poder. Los jefes del ejecutivo en los sistemas mayoritarios disponen de mayor poder inme-
diato y directo por efecto de la presidencializacin, pero sus homlogos en los sistemas consensua-
les se beneficiarn tambin porque, al ser los mediadores entre fuerzas polticas influyentes, les sit-
a en el centro de la escena poltica.
La crisis econmica y financiera global iniciada en 2008 ha afectado la concentracin del po-
der en manos del primer ministro. Tanto en las democracias mayoritarias como en las consensua-
les se ha apreciado, si cabe, mayor concentracin de este poder, especialmente el de adopcin de
decisiones econmicas, incluso a veces cortocircuitando la influencia del primer ministro de econom-
a (Parrado 2012). Durante este perodo, en pases como Francia, Reino unido, Alemania y Espaa,
el primer ministro se ha encargado de realizar los discursos de poltica econmica, ensombreciendo
el poder del ministro de economa o finanzas. De forma menos simblica, el gabinete ha incremen-
tado su actividad mediante un huso intensivo de los asesores del primer ministro, convocando con-
sejos de ministros en perodos vacaciones o durante los fines de semanas, estableciendo reuniones
monogrficas sobre medidas econmica, o creando comisiones interministeriales de economa, a
veces presididas por el primer ministro, como es el caso del presidente Rajoy en Espaa.
En democracias consensuales, como Alemania, la crisis tambin ha permitido destacar el
canciller. Por ejemplo, Fleischer (2010) mantiene que le tringulo de principios constitucionales del
ejecutivo alemn se ha inclinado hacia un centro dual entre el canciller y el ministro de finanzas
(incluso cuando perteneca a otro partido de la coalicin gubernamental), pues ellos dos se han en-
cargado de coordinar la poltica anticrisis, incluso dejando a un lado al ministro de economa.
Tipos de ministerios y ministros
Un segundo elemento que debe tenerse en cuenta a la hora de considerar el carcter colectivo
y colegial del gabinete es que no todos los ministros ni los ministerios son iguales pese a que to-
dos forman parte nominalmente en igualdad de condiciones de la estructura colectiva, pero en reali-
dad todos tienen funciones muy diferentes y distintos niveles de poder y prestigio.

Los distintos tipos de ministerios en los gabinetes contemporneos comprenden los siguientes
(Peters 2007: 241-243):
Organismos Transversales
Funciones de soberana
Funciones econmicas
Funciones sociales
Nuevos ministerios
Organismos transversales. Algunos ministerios son responsables de la gestin interna del ga-
binete y proporcionan pocos o ningn servicio al pblico, como por ejemplo, los ministerios de
economa y hacienda, el ministro de presidencia, el de relaciones intergubernamentales o el de
Administracin Pblica. Algunos de ellos tienden a ser los ms poderosos del gobierno pues con-
trolan recursos necesarios para los otros ministros. En muchos casos el ministro de economa,
de acuerdo con el primer ministro, puede vetar algunas acciones de sus colegas de gabinete,
formndose casi un duopolio en el proceso decisorio. En muchos pases es normar que se for-
me un poder dual entre un coordinador econmico (Hacienda) y un coordinador ms poltico
(Presidencia) (Canad, Reino Unido, Espaa o Chile)
Funciones de soberana. Son las funciones tradicionales y esenciales de cualquier gobierno:
justicia, asuntos exteriores, defensa, recaudacin de impuestos Suelen ser puestos poderosos
y prestigiosos en un gabinete y pueden superponerse con la categora precedente (como es el
caso de hacienda) o de interior (llevando asuntos vinculados a las AAPP, como por ejemplo en
Alemania). En particular, con el avance de la globalizacin se incrementa la importancia interna-
cional de casi todos los sectores de poltica pblica, los ministerios de asuntos exteriores se con-
vierten en agencias centrales que deben aprobar un amplio abanico de acciones de otros minis-
terios. Esto se agudiza en algunos procesos de participacin de los EEMM en los asuntos de la
UE.
Funciones econmicas. La mayora de los gobiernos europeos tienen una extensa implicacin
en la economa. Todos los pases suelen tener un ministerio dedicado a comercio e industria,
otro a trabajo, otro a agricultura Todos estos ministerios tienen un impacto considerable en la
economa y en la poltica econmica.
Funciones sociales. La mayora de los gobiernos europeos promueven los principios y los ser-
vicios del Estado de bienestar y suelen tener un amplio conjunto de ministerios dedicados a la
sanidad, los servicios sociales o la educacin. Suelen ser los mayores empleadores, dadas las
necesidades de profesores, trabajadores sociales y de personal sanitario.
Nuevos ministerios. Junto a los ministerios descritos ms arriba, se aaden nuevas funciones
al sector pblico. Los ms frecuentes han sido los dedicados a la proteccin ambiental. Pero
tambin se dedica a clientelas concretas: mujeres, familias
Los ministros
Los ministros son nombrados por el primer ministro, excepto en Francia donde normalmente el
presidente y el primer ministro negocian los nombramientos de los ministros, especialmente desde
que coincide el mandato presidencial con el del primer ministro. Existen no obstante, disposiciones
legales que pueden poner restricciones al poder absoluto de nombramiento de ministros.
Las restricciones legales (Dowing y Dumont 2009), pueden ser de diverso tipo. Es bastante
comn que muchos ministros sean a su vez parlamentarios. Por ejemplo en regmenes presidencia-
listas, como los EEUU, el ministro debe renunciar a su escao parlamentario, pero esto es algo es-
perable en un sistema donde se concibe una divisin bastante estricta entre el poder legislativo y el
ejecutivo. Lo mismo ocurre en otros pases como Bulgaria, Estonia, Eslovaquia o Blgica desde
1995, donde los ministros deben renunciar al mandato legislativo durante el perodo de paso por el
gobierno, aunque pueden recuperar eventualmente el escao cuando cesen de su actividad como
ministros, siempre que se encuentren dentro de la legislatura para la que fueron elegidos. Aunque
puede haber ventajas en nombrar ministro de fuera del parlamento, tambin pude tener desventa-
jas a la hora de intentar pasar determinados proyectos ley del departamento, por su falta de expe-
riencia parlamentaria.

La composicin del gabinete puede estar regulada por ley o por la constitucin. Por ejemplo
en Blgica, la constitucin asegura que el gabinete est compuesto por el mismo nmero de minis-
tros de la comunidad francfona (en minora) y la flamenca. En este pas, adems se establece co-
mo lmite legal el nmero de 15 ministros (igual en Irlanda) e igualdad de gnero. Otra restriccin a
la hora de seleccionar un ministro puede deberse a la existencia de un voto de no confianza contra
un ministro individual, algo que puede ocurrir en pases como Blgica, Islandia, Italia, Suecia, Esto-
nia, Lituania, Letonia y Polonia.
Adicionalmente a las restricciones o imposiciones legales a la hora de nombrar ministro, tambin
existen otras reglas informales genricas o contingentes, que dependen de un sistema determi-
nado.
Blondel establece la existencia de un dilema entre la representatividad y la especializacin,
cuando se tiene en cuenta la trayectoria profesional de los ministros.
Por un lado la representatividad de los ministros resulta crucial para reducir los problemas que
puedan surgir entre los sectores sociales en competencia. Por ejemplo, se pueden nombrar
ministros que representen la sensibilidad de una regin del pas (esto es propio de sistemas
federales como Espaa, Blgica o Alemania) o de un grupo social determinado (religiosos o de
un grupo econmico como agricultores o industriales) o de una faccin del partido o de un par-
tido de coalicin.
Por otro lado, en estos casos es posible que la competencia individual sobre un campo deter-
minado se considere de menor importancia y la gestin del departamento se deja en manos de
los funcionarios pblicos.
En general, se espera que la funcin principal del ministro sea resolver los problemas de adminis-
tracin, dando prioridad a los resultados, el desarrollo de los programas y las polticas (Blondel
1985).
En la prctica los ministros tienen que ser especialistas y generalistas, tcnicos y polticos por-
que si no quieren limitarse a vetar las propuestas que los altos funcionarios les proponen, deben ser
verdaderamente competentes en la esfera de competencias de su departamento. Tambin deben
poseer habilidades de gestin. Tienen que ser capaces de dirigir sus departamentos eficientemente.
Esto repercute indirectamente sobre su papel en las materias tcnicas pues deben edificar una
atmsfera de toma y daca por la cual se muestran abiertos a las propuestas tcnicas de sus aseso-
res, al tiempo que retienen el derecho a insistir sobre los cambios que creen necesarios. En conse-
cuencia, tienen que acometer tres clases de tareas:
1) tienen que calibrar adecuadamente el efecto poltico potencial de las propuestas y parar
aquellas que pudieran ser inaceptables;
2) tienen que juzgar estas propuestas en su mrito tcnico y aceptar aquellas que parezcan
intrnsecamente valiosas;
3) tienen que asegurar que la moral de los funcionarios de su departamento sea alta (Blondel
1991: 7-8).
La mayora de los altos funcionarios prefieren que sus ministros tengan capacidad de reso-
lucin y juicio poltico.
Una descripcin de las tareas genricas que realizan los ministros se recoge en la Tabla: sobre
poltica pblica; poltica; ejecutiva o gestora; relaciones pblicas. Estn interrelacionadas y no son
mutuamente excluyentes y su actividad como tal combina ingredientes de cada una de las tareas en
distinta proporcin. Por ejemplo, si una ministra inicia una poltica pblica, necesitar desarrollar tareas ges-
toras o ejecutivas, decidir sobre los debates intra e inter departamentales y sobre la consulta a distintos grupos
de inters. Adems deber guiar la poltica a travs de gabinete y el parlamento, desempeando a la vez rela-
ciones pblicas a favor de su proyecto y convenciendo al electorado de las bondades de esa poltica pblica
en particular. De todas estas tareas, la de relaciones pblicas y la de elaboracin de polticas pblicas
son las que ha cobrado mayor importancia en los ltimos aos. Tambin se ha hecho ms complejo
su papel estrictamente poltico, adquiriendo las relaciones con la Unin Europea gran significacin
en especial en algunos departamentos.

LOS ASESORES DEL GOBIERNO

En esta seccin se analiza la capacidad analtica del gobierno para poder adoptar decisio-
nes. Se definen los conceptos de capacidad analtica y de asesoramiento y se examinan algunas
de las fuentes de asesoramiento. Especialmente se presta atencin a los asesores gubernamenta-
les que trabajan directamente para el primer ministro y los ministros.
Capacidad analtica y de asesoramiento
El gobierno requiere de capacidad analtica y de asesoramiento para poner en marcha sus
polticas y saber identificar adecuadamente las necesidades y las demandas de la poblacin
as como pronosticar problemas de sostenibilidad de futuro en el mbito social, econmico y
medio ambiental. Tradicionalmente, esta capacidad analtica y de asesoramiento era provista por
los funcionarios de los departamentos ministeriales, pero paulatinamente estas funciones han ido
cambiando en los sistemas administrativos contemporneos.
Capacidad analtica es la generacin de conocimieinto a ser empleado en una poltica pblica
determinada (MacRae, Leeuw 1991). Se refiere a los resultados de la investigacin que el go-
bierno produce o a los que accede (de otras organizaciones e instituciones de investigacin no
gubernamentales), para comprender, pronosticar y anticipar la opinin pblica y los impactos
de las polticas. La capacidad analtica del gobierno constituye el requisito de todo proceso de
adopcin de decisiones que se base en la evidencia y no en la intuicin.
Algunos autores (Tiernan 2011, Lindquist) distinguen:
La capacidad analtica se centra en el medio y el largo plazo en la fase del establecimiento de
la agenda poltica
El asesoramiento poltico se refiere a la provisin de anlisis e informacin para el corto, me-
dio y largo plazo de todas las fases del proceso poltico incluyendo la implantacin de las pol-
ticas y la prestacin de servicios pblicos. El asesoramiento por tanto, incluye la capacidad
analtica, la coordinacin de informacin y el consejo de varias fuentes (gubernamentales y no
gubernamentales) as como la necesidad de que el asesor rinda cuenta ante el decisor.
La autonoma-independencia de los asesores es relevante, porque si no existe independencia
para llevar a cabo el anlisis y el asesoramiento y para exponerlo al decisor, el asesor tendr dificul-
tades en decir la verdad al poder (speaking the truth to power), Wildavsky-1987. Por tanto una buena
capacidad analtica requiere independencia del gobierno. Al mismo tiempo el gobierno, a veces
sospecha de la independencia de los funcionarios, cuando stos asesoran a los nuevos ocupantes
de los cargos ministeriales, pues piensan que pueden tener an lealtad al ejecutivo poltico de la le-
gislatura anterior, especialmente si un partido poltico ha permanecido durante tiempo en el poder.
La tabla siguiente, ofrece una distribucin de los analistas-asesores polticos en funcin de
dos dimensiones: grado de autonoma del ejecutivo poltico y si el tipo de actor es gubernamental o
no-gubernamental.

Clasificacin de los asesores polticos
Autonoma del poder poltico
Tipo de actor Baja Alta
-Altos funcionarios
Asesores polticos del primer mi-
Gubernamental -Grupos de trabajo interministeria-
nistro y de los ministros
les
-Think tanks (especialmente del

-Consultores (individuales o em- partido de la oposicin o financia-
presas) dos con recursos totalmente inde-
-Think tanks (institutos de investi- pendientes del gobierno)

No gubernamental gacin, cuya autonoma es baja -Sindicatos
cuando estn financiados parcial o
totalmente por el gobierno o por el -Medios de comunicacin
partido poltico que apoya al go- -Universidades
bierno)
-Centros de investigacin
Segn Howlett (2009), una buena asesora debera combinar informacin procedente de varias
fuentes:
de funcionarios,
de una unidad especializada de asesores
de una tercera opinin, externa a la Administracin.
Estos grupos ofrecen una combinacin ptima de asesora y anlisis gubernamental y no guber-
namental as como cierto grado de autonoma del ejecutivo poltico. En general, la tendencia de los
sistemas consiste en que las fuentes de asesora y de anlisis se han diversificado; en algunos sis-
temas se ha reemplazado o incluso complementado el trabajo desempeado por los funcionarios.
La presencia del asesoramiento externo se ha incrementado considerablemente en las dcadas
recientes, no se puede afirmar con datos para todos los pases, pero en algunos se ha comprobado
empricamente y se piensa que esta evolucin simplemente refleja una tendencia general.
Los estudios de Perl y White (2002) y de Howlett y How (2013), en Canad muestran que los
contratos de consultora han experimentado un crecimiento incesante. Por ejemplo, entre 2007 y
2011, se muestra que un 5% de las empresas consultoras controlaba el 80% de los fondos federales
canadienses destinados a consultora, lo que provoca cierta preocupacin por el impacto que puede
tener la concentracin de los contratos en las polticas pblicas. Otra preocupacin que ha surgido
en el sistema es que algunas compaas han recibido contratos plurianuales, lo que reduce el nme-
ro de licitantes y esto disminuye a su vez la capacidad del gobierno de obtener los beneficios de la
competencia (Kim y Brown 2012).
Los Think tanks (institutos de investigacin) tambin han proliferado en el mundo, aunque sigue
siendo EEUU el pas que cuenta con ms (1815). La diferencia entre este pas y los que le siguen
en la lista es considerable: China (428), Reino Unido (285), India (261), Alemania (190).
Abelson (2002), ofrece varias razones de esta primaca: en los EEUU, los partidos polticos son
dbiles y no siempre se alinean con la perspectiva del ejecutivo o de los legisladores; el poder no
est concentrado en el ejecutivo o de los legisladores: el poder no est concentrado en el ejecutivo,
como en los regmenes parlamentarios, sino que se distribuye entre el ejecutivo y el legislativo, por
lo que existen varias avenidas para hacer llegar el anlisis y el asesoramiento.
Es difcil hacer una valoracin final de cul es la capacidad analtica y de asesoramiento de la que
disponen las democracias parlamentarias, incluso determinar qu parte del presupuesto se destina a
esta actividad o cuantos puestos del sector pblico estn destinados a asesores y analistas. Varios
autores mantienen que la capacidad analtica del gobierno canadiense es baja y afecta a la cali-
dad del proceso de adopcin de decisiones (Dobuzinskis et al, 2007, Colebatcha y Radin 2006). Al-

go similar se predica de Nueva Zelanda, donde se dice que existe un desajuste entre la asesora
que se ofrece y las prioridades ministeriales. En el Reino Unido, tanto los ministros como los fun-
cionarios manifestaban estar descontentos con la asesora disponible durante el periodo del gobier-
no laborista, a pesar de que el Primer Ministro Tony Blair intentaba que se desarrollara un enfoque
sistemtico para basar las decisiones en evidencias empricas (Head 2009). Tiernan y Wanna (2006)
tambin manifestaron un declive de la calidad del asesoramiento poltico en el gobierno australia-
no.
Asesores gubernamentales.
Los asesores ministeriales se han convertido en la tercera rama del poder ejecutivo en las dos
ltimas dcadas desdibujando materialmente la rgida separacin entre poltica y administracin. Se
definen en general como personal eventual que proviene, normalmente, del exterior de la carre-
ra funcionarial y cuyo nombramiento est sujeto al patronazgo de un ministro al que estn asig-
nados y para el que trabajan. Su institucionalizacin supone una clara desviacin de la divisin es-
tructural entre las autoridades partidistas electas y los funcionarios de carrera, neutrales frente al
partido en el poder,
Su existencia en todos los pases implica que proporcionan un apoyo necesario a primeros mi-
nistros y ministros ante las mltiples demandas que tiene que afrontar y que no se cumplen
por los funcionarios: agenda poltica internacional, presiones electorales, constante atencin de los
medios de comunicacin, seguridad, demandas crecientes de coordinacin y mejora de las polticas
pblicas internas. El examen de la labor de estos asesores es importante pues se relaciona con las
estructuras del gobierno, con la elaboracin e implantacin de las polticas pblicas y la efectividad
ministerial y la relevancia de la poltica para la administracin. Los asesores cubren las cuestiones
vinculadas a los asuntos polticos sobre los que sera imposible o inapropiado que proporcionara
asesoramiento un funcionario pblico dada la neutralidad que debe regir la actuacin de ste.
Desde una perspectiva comparativa, interesa desterrar el estereotipo que atribuye a los aseso-
res un papel nico e indiferenciado como encargados de imponer una perspectiva partidista sobre
los asuntos del ejecutivo. Ms bien, los papeles de los asesores son mltiples porque su impacto e
influencia varan segn los casos en funcin del partido poltico, el asunto de poltica pblica, la ad-
ministracin nacional y el pas.
Figura: Configuracin de los papeles de los asesores
Connaughton (2010) construye su tipologa sobre las percepciones de los papeles de los
asesores sobre dos dimensiones:
la formulacin e implantacin de las polticas pblicas donde el papel oscila entre el aseso-
ramiento y la direccin;
y la comunicacin, el papel flucta entre la tcnica y la gestin y la poltica.
De acuerdo con ello,
el primer tipo (Experto) trabaja en solitario proporcionando asesoramiento de ayuda, refuta-
cin o promocin sobre las polticas pblicas de un sector especfico.

El asesor partidario, como indica su denominacin es nombrado por su vinculacin personal

con el ministro u otro alto cargo poltico, y son receptivos y estn bien situados para antici-
parse a las demandas ministeriales.
El coordinador est implicado principalmente en la supervisin de programas, as como con
la relacin con otros altos funcionarios o grupos interesados con el fin de facilitar el cumpli-
miento de la agenda ministerial.
Por ltimo, el guardaespaldas desempea funciones de proteccin de los ministros, prote-
gindoles de posibles daos polticos o de reputacin.
Desde una perspectiva comparada se puede apreciar que el nmero de asesores del ejecutivo
se encuentran en auge. Tradicionalmente, pases como EEUU, Francia, Italia, Blgica y Espaa tie-
nen un gran nmero de asesores. Una de las mayores preocupaciones en estos sistemas es la in-
terferencia de los asesores con la gestin de los asuntos departamentales. El asesoramiento

ofrecido por este tipo de personal eventual es de naturaleza poltica y/o partidista y cumplen fun-
ciones distintas del personal de apoyo de los ministerios, que desarrollan tareas de secretara.
Segn un estudio de SIGMA (2007), hay tres tipos de asesores polticos en relacin con las
funciones que desempean y el contexto en el que operan:
1. Canad, Reino Unido y Pases Bajos: los asesores polticos trabajan conjuntamente con los
funcionarios directivos, desempeando un papel de asesora sin interferir con la forma en
que los directivos implementan las polticas encomendadas
2. Los gabinetes ministeriales son mixtos (Francia, Italia, Blgica), con asesores externos y
funcionarios que desempean eventualmente esta tarea de asesora. En algunos casos, los
asesores intentan implicarse en la implantacin de las polticas de los ministerios dando
rdenes a los funcionarios de lnea.
3. En pases como Espaa, los asesores polticos trabajan junto con los cargos polticos
ejecutivos, pero sin funciones de supervisin sobre otros funcionarios. En estos casos mu-
chos de los miembros del gabinete tienen la condicin previa de funcionario. A diferencia
de Francia, puesto en el gabinete no supone mayores perspectivas de carrera en el futuro.
Incluso la carrera del funcionario trabajando en el gabinete puede verse afectada negativa-
mente por su fuerte identificacin con el partido poltico del gobierno que lo nombr.
RELACIONES ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL PARLAMENTO
El gobierno posee la autoridad ejecutiva mientras mantenga la confianza del parlamento,

pero ste puede retirrsela individual o colectivamente mediante un voto de no confianza. En
consecuencia, el ejecutivo depende de mantener el control de la mayora parlamentaria.
Las relaciones imperantes entre parlamento y gobierno son de carcter reactivo, no de direc-
cin activa. Estas relaciones son cruciales en cualquier democracia parlamentaria pero, al mismo
tiempo, son complejas y desconcertantes porque estos poderes se superponen y se funden hasta
cierto punto. Los gobiernos se forman sobre la base de los partidos presentes en el parlamento, es
decir, los partidos estn representados en ambos mbitos, por ello se suele hablar de gobierno de
partido. El funcionamiento real del gobierno parlamentario presenta los rasgos siguientes:
En la mayora de los sistemas parlamentarios es el gobierno quien tiene el derecho formal
de presentar proyectos de ley.
El control parlamentario se suele ejercer principalmente mediante comisiones ms que en
sesiones plenarias.
La relacin entre parlamento y gobierno es reactiva y no de direccin activa del primero.
Pero interesa destacar tambin el mbito institucional que constrie estas relaciones y que consti-
tuye su estructura formal, cuyas dimensiones bsicas se recogen en la Tabla y definen el espacio
de maniobra del gobierno en relacin al jefe del Estado y del mismo parlamento (Woldendorp,
Keman, Budge 2000: 50-58).

El voto de investidura y la mocin de censura, o en ocasiones el voto de confianza, son los

indicadores principales de cmo llega a existir un gobierno y de cmo puede terminar.
Si se requiere constitucionalmente un voto de investidura, se impone una barrera cuando no hay
una mayora suficiente en el parlamento. En algunos casos, el jefe del Estado puede ignorar el resul-
tado del voto pero esto no suele ocurrir en la prctica. Se requiera formalmente o no, todos los go-
biernos buscarn el apoyo parlamentario, en especial en los gobiernos de coalicin pues tiene un
efecto directo sobre su duracin. La mocin de censura, o el voto de confianza, es quiz ms impor-
tante para la vida del gobierno, pues ste debe dimitir en la mayora de las democracias si la mayor-
a del parlamento lo aprueba. Es una espada de doble filo pues el gobierno puede solicitarlo. En
Alemania, Blgica y Espaa la mayora parlamentaria no puede derribar al gobierno a no ser que
otorgue la mayora a otro, es una mocin de censura constructiva.
Estas normas matizan el contraste tpico entre los parlamentos dbiles en los sistemas de ga-
binete frente a los parlamentos fuertes de los sistemas parlamentarios. En teora, estas reglas
pueden levantar y derribar gobiernos, instrumentos fuera del alcance del Congreso en los Estados
Unidos.
A continuacin se describen diferentes indicadores de las interrelaciones entre la jefatura del
Estado, el gobierno y el parlamento que definen sus respectivas capacidades de influencia.
La primera medida (ParlGov) se refiere a los poderes del parlamento para crear o romper gobiernos.
Se trata de una variable crucial para entender la variacin en la duracin del gobierno desde una perspec-
tiva comparada. La tabla recoge si el parlamento es una condicin necesaria para instalar un gobierno y si
es capaz o no de acabar con l.
La segunda medida (JefEstParl) se refiere principalmente al poder independiente del jefe del Estado y
su influencia directa sobre el gabinete en trminos de su composicin y poderes ejecutivos. Cuanto mayor
sea la puntuacin, el sistema parlamentario puede considerarse ms semipresidencial. A su vez, esto es-
triba en cun independiente es el gobierno del parlamento, de una parte, y cun dependiente es del pri-
mer ministro para gobernar, de otro (GovParl).
Por ltimo, la variable final (EqGovParl) es un intento de construir un ndice compuesto de la fuerza rela-
tiva de los poderes ejecutivos y legislativos. Como se desprende de los datos el equilibrio est distribuido
desigualmente a favor del gobierno

En la actualidad, este control del parlamento es ms aparente que real porque el poder se ha
concentrado en el ejecutivo. El principal instrumento del poder del ejecutivo es su capacidad
de controlar la agenda parlamentaria, que determina las leyes que se consideran y se aprueban. A
su vez tiene a su disposicin a la burocracia cuando elabora le legislacin, mientras que los parla-
mentarios slo disponen de expertos de su partido o de un sindicato u otro grupo de inters o unos
asesores parlamentarios que en algunos sistemas es muy reducido como para poder intervenir con
fundamento en el proceso legislativo iniciado en el poder ejecutivo.
En los sistemas parlamentarios no hay organizaciones comparables a las que posee el Con-
greso de los EEUU (Cmara de representantes y Senado)
el Congressional Research Service, encargado de asesorar en general a los congresistas, las
comisiones y al personal con confidencialidad y de manera no partidista;

la Congressional Budget Office, que hace lo mismo en materias presupuestarias;
y la Government Accountability Office, encargada de revisar y controlar las actividades del
ejecutivo mediante auditoras independientes, y de realizar investigaciones y evaluaciones de
los programas y polticas federales.
En ltimo lugar, el poder creciente de los medios de comunicacin ha tendido tambin a des-
plazar el poder desde el parlamento hacia el ejecutivo. Es mucho ms probable que un ministro apa-
rezca en televisin y sea capaz de conformar las percepciones del pblico sobre un programa o una
poltica concreta de que lo haga un parlamentario raso. Aquellos ministros que son eficaces utilizan-
do los medios realzan sus carreras y refuerzan la posicin del gobierno en su conjunto, pero la aten-
cin se centra en la personalidad, la imagen, mucho ms que en los complejos detalles de las polti-
cas pblicas. Los parlamentarios corrientes carecen normalmente de esas oportunidades y no pue-
den divulgar sus ideas con tanta facilidad.

2. LA DISTRIBUCIN HORIZONTAL DEL PODER

Las Administraciones Pblicas se encuentran diferenciadas horizontalmente segn la misin en-
comendada.
Dado que la diferenciacin supone fragmentacin y potenciales incoherencias/discrepancias, se
precisa de una coordinadora horizontal.
Dicha coordinacin se puede asegurar de forma organizativa o mediante procesos y protocolos
que comuniquen las partes separadas.
Criterios para estructurar las organizaciones horizontalmente (segn Peters (2010)
quien recoge la clasificacin clsica de Gulick): * el rea geogrfica, la funcin encomendada, las
clientelas especficas a las que se atienden o lo procesos que se gestionan.
* La especializacin por rea geogrfica

Dos extremos del CONTINUUM:
Los Estados unitarios: Tienden a cubrir todo el espacio geogrfico prestando los servi-
cios a la poblacin desde el centro.
Los Estados territoriales: Estados cuyas competencias se distribuyen entre los niveles
territoriales del gobierno.
La prestacin de servicios en el territorio de los Estados unitarios se presta a travs de delegaciones
perifricas ministeriales y en algunos pases para complementarlo cuentan con un sistema prefec-
toral.
SISTEMA PREFECTORAL
Conjunto de agentes del gobierno central que desempean varias funciones:

velar por la seguridad ciudadana del territorio bajo su competencia;
asegurarse de la buena marcha de los comicios electorales y
coordinar las polticas y los servicios ministeriales en la parte del territorio
bajo su responsabilidad.
El territorio bajo el sistema prefectoral puede ser una provincia, departamen-
to, condado, regin, comunidad autnoma o similar.
Las funciones del prefecto o asimilado pueden variar entre los pases en los
que est implantado como Francia, Italia, Turqua, Espaa (delegados y subdele-
gados del gobierno) y Noruega, por ejemplo.
Uno de los mayores obstculos de los prefectos es que los ministros son
muy celosos de sus competencias como para ponerlas bajo la supervisin de un
agente local (el prefecto o asimilado) que depende jerrquicamente de un minis-
terio transversal (interior, presidencia o similar)
* La especializacin por proceso

Implica la distincin entre los procesos transversales de las Administraciones Pblicas y los
servicios prestados por las organizaciones de lnea.
Procesos transversales: presupuesto, compras pblicas, contratacin de empleados
pblicos, el asesoramiento al ejecutivo poltico o las relaciones intergubernamentales.
Organizaciones de lnea: Aquellas que prestan servicios directamente a los ciudadanos
como los servicios sociales o la sanidad, por ejemplo.
No todos los procesos dan lugar a una nica agencia o ministerio, aunque es normal encontrar un
Ministerio de Hacienda o de la Funcin Pblica para los procesos mencionados.

Tipologa de entes segn su nivel de autonoma
(La Tipologa de Van Thiel (2012) clasifica las organizaciones pblicas por categoras)
Los ministerios, las secretaras de Estado y las direcciones generales.
Categora 0
Existe un continuum jerrquico entre ellos.
Organizaciones, entes y unidades semi-autnomas sin independencia legal del

ministerio, pero con cierta autonoma de gestin.
En esta categora se incluyen las agencias ejecutivas del Reino Unido, Australia, Ir-
landa, Blgica o los Pases Bajos (Pollitt et al. 2004).
CARACTERSTICAS
a) Desagregacin estructural entre las funciones desempeadas por el ministerio y
por el ente. La desagregacin es consecuencia de realizar una tarea especfica:
gestin de prisiones, servicios de meteorologa o investigaciones cientficas, por
Categora 1 ejemplo.
b) Existen pautas contractuales entre ministerio y ente que establecen:
a. Unos resultados a obtener,
b. unos indicadores para medir estos objetivos,
c. un seguimiento por parte del ministerio y
d. una obligacin de informar por parte del ente semi-autnomo.
c) Se produce cierta relajacin del control por parte del ministerio sobre la gestin fi-
nanciera, de personal y de otros recursos.
Organizaciones legalmente independientes y con autonoma de gestin.

Categora 2 Ejemplos: Los organismos autnomos y las agencias estatales de Espaa, los entes
pblicos no departamentales del Reino Unido y los entes estatutarios de Irlanda y Aus-
tralia.
Entidades que se rigen por el derecho privado, siempre que el gobierno tenga la
Categora 3 propiedad mayoritaria de la organizacin.
En esta categora se incluyen las corporaciones estatales o las fundaciones pblicas.
La ejecucin de las tareas del gobierno por parte de entes subnacionales.

Categora 4 Entes subnacionales: los estados, las comunidades autnomas, los cantones, los
condados, las comarcas, las provincias y los municipios.
Otros entes que no han sido mencionados arriba pero que se financian a travs
de fondos pblicos.
Categora 5
Por ejemplo: la ejecucin de funciones pblicas por empresas privadas que no estn
controladas mayoritariamente por el gobierno.
El nmero de entes autnomos de las CATEGORAS 1 Y 2 creci entre las dcadas de los cin-
cuenta y ochenta del siglo pasado, pero su mayor incremento se produjo en los aos noventa. En
muchos casos, estos entes resultaron de la transformacin del estatuto jurdico de una direccin ge-
neral o de la fusin de varios entes.
Los entes estatutarios (categora 2) eran ms populares que las agencias ejecutivas sin in-
dependencia legal (categora 1) hasta la dcada de los 90.
A partir de los noventa, el nmero de agencias ejecutivas (categora 1) ha aumentado ms que el
de entes estatutarios (categora 2) debido a dos razones:
1. La filosofa gerencialista que pretende dividir la provisin (ministerios) de la prestacin de los
servicios (agencias ejecutivas).
2. Los problemas derivados de la rendicin de cuentas de las organizaciones de la categora 2.

Desde 1980, muchos pases de la OCDE cambiaron la naturaleza de las empresas pblicas con-
virtindolas en corporaciones.
La creacin de corporaciones de los pases de la OCDE ha estado vinculada al logro de una ma-
yor eficiencia en la gestin del sector pblico.
Se ha perdido cierto control poltico sobre las corporaciones en algunos pases (Zuna 2001):
Nueva Zelanda: se acus al gobierno de haber relajado el control poltico en reas comercia-
les sensibles debido a:
o nuevas pautas de control,
o la percepcin de que los cargos de designacin poltica no deberan ejercer mucho
control en este tipo de actividades.
Noruega: el control poltico no se ha debilitado tanto porque muchas corporaciones mantie-

nen actividades comerciales junto a funciones vinculadas a la proteccin de intereses nacio-
nales.
3.3. Las agencias ejecutivas y su nivel de autonoma
Creacin de agencias ejecutivas
La teora de la delegacin y la teora de la eleccin de la estructura organizativa (Moe 1989;
1995) ayudan a entender el debate que est en la creacin de agencias ejecutivas, especialmente
en Estados Unidos:
Los polticos, los burcratas y los grupos de presin tienen intereses en cuestiones organizati-
vas, porque la organizacin ayuda a distribuir y canalizar el poder ejercido.
Cada grupo tiene diferentes preferencias respecto a la cantidad de autonoma que una agencia
debera tener y cul es el grado de control que el ministerio debera ejercer sobre ellas.
La autonoma y el diseo de las agencias resulta de dos dimensiones distintas (Yesilkagit 2004):
1. La incertidumbre poltica.
Propicia que los grupos de presin no tengan garantizado un acceso permanente al poder.
La base tcnica de esa incertidumbre estriba en que los temas evolucionan a lo largo del
tiempo lo que imposibilita tener un control absoluto de la agenda poltica.
En esta circunstancia los grupos de inters intentarn favorecer un diseo organizativo que
les permita influir en las decisiones de los burcratas, aunque dicho diseo suponga restriccio-
nes a sus aspiraciones.
2. El compromiso poltico.
Los grupos de inters tienen que negociar con otros grupos el diseo de las agencias y su
autonoma.
Agencia
Los entes autnomos que se crean con estas teoras se denominan agencia.
El trmino agencia se emplea
predominantemente en los pases anglosajones (Reino Unido, Estados Uni-
dos, Australia y Nueva Zelanda).
Algunos ejemplos en Pases Bajos y Espaa.
En el resto de pases el nombre empleado es ms idiosincrtico:
Entes de derecho pblico en Suiza.
Establecimientos pblicos en Francia.
Organismos autnomos en Espaa,
etc.

Gerencialismo y agencias
Con la creacin de agencias se intentaba:
aumentar el nivel de desagregacin (especializacin vertical) de los departamentos minis-
teriales y
adoptar tcnicas de gestin de las empresas privadas.
Segn la lgica gerencialista, la especializacin vertical y la creacin de pequeas unidades:
Mejorara el rendimiento del sector pblico porque los polticos interferiran menos.

Se podran adoptar tcnicas gerenciales del sector privado aumentando la eficiencia y

centrndose ms en los usuarios.
Con la creacin de agencias los polticos se concentraran en la estrategia y la planificacin
poltica. La mayor libertad de gestin de la agencia sera contrarrestada por un mayor control minis-
terial a travs de un contrato de gestin.
Evaluacin de las aportaciones de las agencias
La evaluacin de las aportaciones de las agencias muestra que los objetivos sealados no se
han conseguido siempre.
Han surgido problemas en agencias de determinados pases, especialmente menos desarrolla-
dos (Pollit at al. 2004):
aumento del clientelismo (nombrando a amigos o familiares),
aumento de la corrupcin,
incremento de los privilegios de quienes trabajan en ellas.
Otras expectativas generadas y no satisfechas por las agencias (Moynihan 2006):
Muchas agencias tienen mltiples fines y no uno como se esperaba segn la teora.
No siempre han supuesto una clara separacin entre el diseo de las polticas y su implanta-
cin.
La proliferacin de agencias puede obstaculizar la coordinacin de la accin gubernamental.
Los contratos de gestin y la informacin sobre el rendimiento de las agencias no siempre
son utilizados para orientar su gestin.
No existe informacin emprica que respalde la idea de que las agencias:
o ahorren dinero,
o aumenten el rendimiento de la Administracin o
o reduzcan el tamao de la Administracin.
La proliferacin de agencias ha debilitado la capacidad de las administraciones de supervisar
su actividad por la asimetra de acceso a la informacin: la agencia controla mejor este re-
curso que la administracin.
Autonoma de una agencia: dos nociones distintas (Verhoest et al. 2004)
La autonoma de decisin
Se refiere a la capacidad de la agencia para adoptar decisiones respecto al contenido de
las polticas que implanta y de los servicios que presta.
En una burocracia clsica, una agencia puede estar dirigida por uno o varios ministerios y recibe
instrucciones y disposiciones normativas de esos superiores jerrquicos sobre cmo actuar. Si los
responsables de la agencia desean desarrollar una iniciativa requieren la aprobacin explcita de
sus superiores. Esto se conoce como el control EX ANTE ejercido por el superior jerrquico.
La autonoma de la agencia por tanto supone relajar los controles ex ante y dejar a la agencia
desarrollar la iniciativa sobre cmo prestar los servicios. Esta autonoma se refiere a la libertad de
elegir:
los procedimientos para producir los bienes y servicios,
los instrumentos de gestin necesarios para prestar estos servicios y
la cantidad y calidad de los servicios prestados.
La autonoma de gestin
La autonoma depende de la capacidad de la agencia para gestionar sus recursos para ejecutar
esas polticas y servicios. Hay al menos tres formas de entender esta autonoma de gestin:
A) La autonoma estructural
Es la capacidad de la agencia de protegerse contra la influencia del ministerio con el que se rela-
ciona en el NOMBRAMIENTO DE SU PRESIDENTE.
La autonoma es menor si lo nombra el ministro
mucho mayor cuando lo designa una comisin parlamentaria con intervencin de miem-
bros de los partidos de la oposicin.
Ejemplo: el sistema para nombrar la direccin y el consejo de Radio Televisin Espaola deja
bastante autonoma a la entidad.
B) La autonoma financiera
Es la capacidad de la agencia para GENERAR RECURSOS PROPIOS.
La autonoma es menor si la financiacin depende enteramente de los presupuestos pbli-
cos.
mayor autonoma (tambin ms riesgo) si genera recursos propios a travs de sus activi-
dades comerciales.
Ejemplo: la agencia estatal de meteorologa o el Boletn Oficial del Estado.
C) La autonoma legal
Se vincula a la facilidad del gobierno de cambiar la CAPACIDAD DE DECISIN de una agen-
cia.
Ejemplo: el Banco de Espaa tiene considerable independencia del gobierno para adoptar de-
terminadas decisiones, gracias entre otras cuestiones a un diseo legal que no hace fcil que se
cambien sus competencias.
Control sobre la fragmentacin derivada de la creacin de agencias
Se impone a travs de diversos mecanismos:
fusin de agencias,
recentralizacin de las agencias mediante su incorporacin al ministerio,
establecimiento de una regulacin ms estricta,
la supervisin jerrquica (mediante mecanismos de tutela) y
Utilizando contratos de gestin.
Los ministerios tienen dos instrumentos genricos de control

Control ex ante Control ex post
Es la capacidad del ministerio(s) parental(es) para Es el control del grado de consecucin de las me-
formular reglas y estndares de prestacin de servicio tas de la agencia y en qu medida se necesitan medi-
que dirigen la actuacin de la agencia en una direccin das correctoras en caso de esas metas no se hayan
determinada para obtener resultados especficos. alcanzado.
El control se puede efectuar de dos formas: Las metas se establecen antes del perodo objeto
de anlisis.
Mediante el examen del ajuste de la conducta de
la agencia a las reglas, En el ejercicio de control se establece un sistema
de incentivos (sanciones y premios) en caso de que las
Mediante la adopcin de estas decisiones por par- metas se (in)cumplan.
te de los directivos ministeriales.

4. LA PROLIFERACIN DE AGENCIAS EN PERSPECTIVA COMPARADA

4.1. Pases anglosajones
Pases: Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Irlanda y Estados Unidos.
Sistemas de gobierno:
Estados Unidos y Australia: Sistema presidencialista y es federal.
Nueva Zelanda, Irlanda y Reino Unidos: Sistema parlamentario unitario.
En Reino Unido y Nueva Zelanda, la proliferacin de las agencias es consecuencia directa del
movimiento de la Nueva Gestin Pblica (NGP) de la dcada de los aos noventa y de las presio-
nes sobre el presupuesto pblico derivadas de la crisis econmica de finales de la dcada de los 70
y 80.
Proliferacin de agencias e impacto de la NGP

Junto con Nueva Zelanda, experiment el crecimiento ms radical y
rpido del nmero de agencias.
Reino Unido Aumentaron las agencias ejecutivas desde mediados de los noventa.
Se racionaliz el nmero de agencias mediante fusiones a finales de
la dcada de 2000.
Surgen a mediados de los 90, como en el Reino Unido.

Irlanda
Abundan las corporaciones estatutarias con independencia legal.
Las agencias ya existan antes de la NGP y no se generaron nuevas.

Australia Existen agencias bajo el frreo control del gobierno y otras que fun-
cionan a modo de compaas independientes.
Estados La NGP no tuvo impacto considerable y el panorama de las agencias

Unidos se mantuvo igual de fragmentado.
Junto con Reino Unido, experiment el crecimiento ms radical y

rpido del nmero de agencias.
Nueva
La NGP afect a los departamentos (o equivalentes a las direcciones
Zelanda
generales) que se desagregaron de los ministerios y a la independen-
cia de las entidades de la corona.
En los pases anglosajones, la creacin de nuevas agencias se debe:

A presiones presupuestarias,
al deseo de reducir el tamao del sector pblico (incluso privatizando agencias, lo que redujo
su nmero).
En algunos casos, a reformas derivadas de las demandas de la Unin Europea (Irlanda cre-
ando agencias regulatorias).
En Estados Unidos, al activismo poltico de algunos presidentes y del Congreso; mientras
que otros presidentes han intentado racionalizar el nmero de agencias.

Agencias en la actualidad. Autonoma y control

Se ha mantenido el modelo estndar de agencia, aunque se revis al
Nueva apreciarse que haban adquirido demasiada autonoma en la adopcin e im-
Zelanda plantacin de decisiones.
La implantacin de agencias es exitosa debido a su escala y sostenibili-
dad. El modelo fue novedoso porque:
Se haca una evaluacin del rendimiento,
se separaba la decisin de la implantacin de las polticas.
Reino Unido
Dados los incentivos, las agencias se centraron en los objetivos en vez
de promover una coherencia programtica entre agencias. Por ello, se han
establecido estrategias para mantener la coherencia de todo el gobierno y

agencias del mismo mbito.
Australia Igual que Reino Unido.

La implantacin de las agencias ha proliferado por:
Aumento de las expectativas de los ciudadanos respecto a los servi-
cios pblicos,
Irlanda al clima de crecimiento econmico anterior a la crisis reciente.
En el sistema hay problemas todava para encontrar el equilibrio entre la
autonoma de las agencias y el control por parte ministerial.
La iniciativa de introducir agencias basadas en el modelo de organiza-
cin orientada al rendimiento fall porque el Congreso no quera ceder con-
Estados trol al ejecutivo, dado que el Congreso se encarga de aprobar directamente
las asignaciones presupuestarias de las agencias.
Unidos
Adems, el presidente ha limitado el control de las agencias al nombrar a
sus directores generales. (Halligan y James 2012).
4.2. Pases escandinavos

Pases: Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca.
Caractersticas generales (Hansen et al. 2012):
Son sociedades homogneas relativamente pequeas y ricas.
Su principal objetivo es la consecucin de la igualdad social y econmica.
Estados del Bienestar muy desarrollados.
Amplio nivel de transparencia en la gestin de los asuntos pblicos: No se acepta gran dis-
tancia entre el poder y el ciudadano.
Los pases escandinavos tenan agencias mucho antes de que las inventaran los pases anglo-
sajones. Tienen su tradicin histrica de agencias para prestar servicios pblicos, pero han adquirido
algunas caractersticas de la NGP.
Modelo de agencia: Diferencias entre pases
Modelo dual, con fuertes agencias autnomas que rinden

Pases nrdicos del
cuentas al gobierno y no a los ministros individuales.
Este
(Finlandia y Suecia) Las agencias tienen cierta autonoma de gestin y una
identidad legal diferenciada basada en el Derecho Pblico.
Sistema monista, con relaciones ms estrechas con el
Pases nrdicos del
ministerio paterno, ante quien rinden cuentas.
Oeste
(Dinamarca y Noruega) Las agencias tienen cierta autonoma de gestin, pero no
poseen independencia legal.

Nmero de agencias por pases

Suecia El mayor nmero de agencias: 345
Noruega Posicin intermedia: 311
Dinamarca Posicin intermedia: 262
Finlandia El menor nmero de agencias: 134
El proceso fuerte de creacin de agencias se produjo en las dcadas posteriores a la Segunda

Guerra Mundial, al hilo de la expansin del Estado del Bienestar generando una fragmentacin del
sistema.
La NGP increment el uso de la gestin por resultados y el control de los objetivos en lugar de
los tradicionales mecanismos de control.
4.3. Pases de tradicin prusiana
Pases: Alemania, Austria, Pases Bajos y Suiza.
Caractersticas generales (Painter and Peters 2010, p. 22):
Tienen visin estatista fuerte de la gobernanza y
cuerpo de derecho pblico que gobierna todas las esferas administrativas.
Se valora considerablemente la formacin jurdica de los funcionarios pblicos
la existencia de pautas corporativas en los procesos decisorios a travs de los sindicatos, el
empresariado y el gobierno.
En los Pases Bajos, la formacin jurdica y la cultura legalista han dado paso a una cultura ms
gerencialista, pluralista y menos corporativista en procesos decisorios (Pollit y Bouckaert 2011).
Nmero de agencias (Bach y Huber 2012)

Organizaciones
Agencias
legalmente
Pas ejecutivas
independientes
(Tipo 1)
(Tipo 2)
Austria 78 35
Suiza 25 18
Alemania 105 195
Pases
40 2 993
Bajos
La diferencia tan considerable entre pases respecto al nmero de agencias se debe a la forma
de contabilizarlas y a la naturaleza de las mismas. Por ejemplo en los Pases Bajos, dentro de la ca-
tegora de Entidades Legales con Tareas Estatutarias (RWTs en neerlands) se encuentran 2 562
organizaciones que son escuelas o museos.
Las organizaciones de tipo 2 se basan en el derecho pblico en Austria, Alemania y Suiza.
Esta forma jurdica se emplea para tareas que requieren proteccin de interferencias polticas.
Ejemplo: autoridades supervisoras, instituciones educativas e instituciones cientficas. En los Pases
Bajos pueden utilizar derecho pblico o derecho privado.

Razones para la creacin de agencias y NGP

Las agencias fueron creadas para tener una mayor autonoma
Austria
financiera.
Las agencias surgen de las ideas de la NGP de separar el
Pases Bajos
proceso de decisin (ministerios) de su prestacin (agencias).
Suiza Igual que Pases Bajos.
No influye la NGP salvo en algn caso aislado como la agencia
federal alemana de empleo.
Alemania
Algunos entes han sido transformados en corporaciones pbli-

cas.
Austria Como Alemania.
En todos los pases de tradicin prusiana existan entes autnomos antes de la aparicin de la
NGP. La Nueva Gestin Pblica impact en los Pases Bajos crendose agencias (ZBOs en acrni-
mo neerlands) y convirtiendo algunos entes pblicos en corporaciones pblicas comerciales.
Niveles de autonoma
Autonoma de decisin (Bach y Huber 2012)
La mayora de los entes pblicos de la tradicin prusiana cuenta con un nivel alto
de autonoma de decisin. Ejemplos:
Nivel alto: En las cuestiones cotidianas.
Alemania y Suiza Nivel medio: En la eleccin del objeto de las polticas y
servicios y de los instrumentos de prestacin de servicios.
La autonoma de entes con distinto estatuto jurdico vara,
Alemania y Pases
pero no siempre los entes ms cercanos a los ministerios tie-
Bajos
nen el nivel ms bajo.
Autonoma de gestin financiera
Es mayor en las agencias neerlandesas que en Austria, Alemania y Suiza.
Las agencias ejecutivas tienen menor autonoma financiera que las organiza-
ciones legalmente independientes o las organizaciones pblicas regidas por el
derecho privado (ejemplo: fundaciones).
Las agencias creadas segn el modelo de la NGP tienen por lo general mayor
autonoma financiera.
Autonoma en la gestin de recursos humanos
Pases Bajos Alta.
Suiza Relativamente alta.
Alemania Media-baja.
Austria Media-baja.

Niveles de control
En todos estos pases existe algn tipo de contrato con objetivos e indicadores para valo-
rar el rendimiento de las agencias. La generalizacin de dicho contrato vara entre los pases.
Alemania Predomina el control ministerial a travs de directivas.
Austria Como Alemania.
Suiza Todas las agencias y las organizaciones independientes tienen
contrato de gestin.
Pases Bajos Igual que Suiza.
4.4. Pases del centro y del este de Europa
Pases: Estonia, Lituania, Letonia, Polonia, Hungra, Rumana, Croacia, Repblica checa, Eslo-
vaquia.
Caractersticas:
Tradicin estatal impregnada de su pasado comunista, de su transicin de rgimen y de sistema
poltico. Sin embargo, las diferencias emergieron con rapidez (Randma-Liiv et al, 2012).
Creacin de agencias
Siempre han existido en estos pases.
Estrategias de autonomizacin o agencificacin muy recientes en Rumana y Lituania.
Dos factores causan la falta de poltica de creacin de agencias:
La alta inestabilidad de los gobiernos.
La NGP no es responsable de la proliferacin de agencias.
Dos tipos de causas que han favorecido la creacin de las agencias semi-autnomas:
Causas endgenas:
o La expansin y la reestructuracin de las funciones gubernamentales como conse-
cuencia de los procesos de transicin.
Causas exgenas:
o La condicionalidad impuesta por la Comisin Europea para valorar la candidatura a
acceder a la UE.
Las agencias se han creado especialmente en el mbito regulatorio y en la distribucin de los
fondos estructurales.
Las agencias ejecutivas:
Son las preferidas para seguridad ciudadana, registro, educacin, servicios sociales e infra-
estructuras en pases como Estonia, Lituania, Hungra y Rumana.
Parecen estar sometidas preferentemente al control ex ante, muy similar a lo que ocurre en
pases de tradicin prusiana y napolenica.
A partir de mediados de la dcada de 2000, especialmente durante el perodo de la crisis
econmica y financiera global (2008-2010) se ha introducido cierta racionalizacin debido a un cre-
cimiento descontrolado de agencias, propiciando fusiones y aboliciones.
4.5. Los pases napolenicos
Pases: Blgica, Francia, Italia, Portugal y Espaa.
Caractersticas:
Sus entes se han creado en los dos ltimos siglos, aunque su expansin fue propiciada por
el Estado del Bienestar.
El proceso de creacin de agencias no es global ni uniforme.
La mayora de agencias no sigue el modelo de la NGP pues no se realizan controles a partir

contratos de gestin de rendimiento.
En la mayora el ministerio matriz tiene considerables poderes de supervisin, reemplazando
en muchos casos la autoridad del director de la agencia. Estos poderes de supervisin (que
restringen la autonoma de las agencias) se conocen como TUTELA ADMINISTRATIVA.
Denominacin de los entes autnomos

Institutos pblicos,
Portugal entidades pblicas y
agncias.
Espaa Organismos autnomos y

agencias.
Francia tablissements publics
Italia Enti pubblici.
En Francia Blgica y Espaa un mismo tipo de institucin puede tener diferentes formas jurdi-
cas. Por ejemplo un museo puede adoptar la forma jurdica de fundacin, organismo autnomo y
agencia.
La tutela administrativa en estos pases
No existe ni definicin oficial ni legislacin especfica, se practica sin ms.

La tutela se compone de mecanismo que emplea el ministerio matriz o el de eco-
noma y hacienda para modificar las decisiones de los entes autnomos o semi-
autnomos.
As se reduce la autonoma de los entes autnomos y se establecen relaciones
jerrquicas similares a ministros directores generales.
Genrica: El ministro puede suspender las decisiones

del ente antes de que tengan efecto.
En Blgica la tutela se
aplica de tres formas: Especfica: El ministro de economa puede restringir a
priori decisiones de gestin.
Excepcional: el ministro toma decisiones especficas
sustituyendo decisiones del comit directivo.
Se reconocen algunas formas de intervencin similares

Espaa
a las belgas.
Italia No existe la prctica de tutela administrativa.

Reformas relevantes de los entes autnomos

Han introducido agencias siguiendo el modelo de las agencias ejecutivas
(tipo 1) de la NGP
Cambio hacia el control ex post de la actividad adminis-
Blgica trativa de los entes. En 2002 en Flandes y en 2004 en Valo-
nia.
Se han establecido los SCN services comptence na-
Francia
tionale desde 2001.
Italia Se introdujeron las agencias ejecutivas (1999).
Portugal Se introdujeron las leyes sobre agencias estatales (2004).
Espaa Como Portugal (2006).

Impacto de disposiciones legislativas
Se crearon numerosos entes como consecuencia de la
Francia implantacin de la LOLF (Ley Orgnica sobre las Leyes Fi-
nancieras).
El nmero de agencias segn el modelo NGP es muy pe-
Espaa queo y el uso de contratos de gestin de forma efectiva es-
caso.
Italia Igual que Espaa.
Esfuerzo exitoso desde 1991 por cambiar los controles ex
ante por los controles ex post.
Blgica
El uso de contratos de gestin no est muy extendido y
no han sustituido la tutela ministerial.
La ley de 2004 otorg autonoma financiera y de gestin a
los institutos pblicos, pero no se establecieron contratos de
Portugal
gestin. Existe un marco de evaluacin del rendimiento de las
organizaciones pblicas.
4.6. La coordinacin de los temas transversales

No siempre es fcil ajustar las tareas a realizar con la misin de un ministerio en particular. Los
problemas suelen atravesar las fronteras ministeriales y solo entonces hay esfuerzos por desarrollar
una accin gubernamental colectiva. De otra forma cada ministerio suele centrarse en sus propios
asuntos. Esto se debe a dos razones (Andeweg, 2000):
Los ministros carecen de personal necesario para desarrollar su perspectiva sobre los asun-
tos de otro departamento.
Los ministros intentan no interferir en los asuntos de los dems, como un pacto de no agre-
sin.
La no interferencia concuerda con la necesidad de cualquier organizacin burocrtica de con-
servar autonoma y control sobre sus tareas asignadas (Teorizacin de Wilson, 1989). El rea de
responsabilidad de una organizacin se denomina TURF. El turf es mucho ms importante que la
asignacin presupuestaria de la organizacin; se prefiere retener el control y la capacidad sobre las
tareas asignadas.
En caso de cooperacin necesaria, la autonoma se preserva mejor si se alcanzan decisiones
de mnimo comn denominador, es decir, decisiones en los que todos puedan estar de acuerdo
sin que peligre su autonoma.

La COORDINACIN
Es el conjunto de instrumentos y mecanismos que fomenta la alineacin de las tareas y las ac-
ciones de las organizaciones pblicas evitando duplicidades o vacos en la prestacin del servicio.
Coordinacin vs. cooperacin
La coordinacin transmite la idea de coercin sobre las partes para que alineen sus acciones
individuales. La cooperacin es un concepto que transmite ms bien la voluntariedad de las par-
tes.
Coordinacin negativa
Los distintos actores y organizaciones llegan al acuerdo, aunque sea tcito, de no agresin, de
no inmiscuirse en los asuntos de los dems, cada uno de ellos preocupndose de su rea de res-
ponsabilidad.
Coordinacin positiva
Consiste, no solo en minimizar el conflicto, sino en aumentar la coherencia de la accin. El reto
consiste en hacer que las distintas organizaciones involucradas renuncien a veces a partes de sus
metas o a la forma de obtenerlas para conseguir una mayor coherencia conjunta.
Niveles de coordinacin
Dentro de la coordinacin positiva existe un continuum de ocho niveles que van en progresin:
desde un mnimo de capacidad de direccin por parte del centro del gobierno con los ministerios
realizando acciones independientes, a una postura maximalista en la que el centro del gobierno es-
tablece prioridades y consigue efectivamente que se obtengan los resultados derivados de estas
prioridades.
Niveles de coordinacin
Los ministerios toman decisiones independientes.
Nivel 1
Conservan autonoma dentro de su mbito de responsabilidad.
Nivel 2 Los ministerios se comunican entre s (intercambio de informacin).
Nivel 3 La consulta con otros ministerios
Nivel 4 Se evitan las divergencias entre los ministerios.
Nivel 5 Bsqueda de acuerdo interministerial.
Nivel 6 El arbitraje de las diferencias inter-organizacionales.
Nivel 7 El establecimiento de las prioridades del gobierno.
Nivel 8 El cumplimiento de las prioridades establecidas.
La aplicacin de la tipologa requiere dos precisiones referidas al nivel de inclusin en el con-
tinuum y a la regularidad de empleo de los mecanismos:
1. La percepcin de progresin en la escala de coordinacin puede ser errnea, pues el estableci-

miento de prioridades por parte del centro del gobierno (nivel 7) no implica que haya consenso
entre ministerios sobre metas comunes, pues esas prioridades establecidas por el gobierno pue-
den referirse al mbito de actuacin de ministerios en particular. El continuum sirve para valorar
el tipo de coordinacin que realiza el centro del gobierno.
2. Es importante conocer hasta qu punto los niveles se aplican de una forma sistemtica y repetiti-
va, siendo reconocida por los actores o de una forma anecdtica y en funcin de las personas
que ocupan el poder en las instancias coordinadoras en esos momentos.
Contemplando ambas dimensiones de forma conjunta se puede comprobar en la prctica que

un gobierno establece prioridades y hace un seguimiento de cumplimiento de los resultados, pero de
forma asistemtica y no institucionalizada, con lo que los beneficios potenciales para el sistema son
pasajeros.
Instrumentos de coordinacin
El nmero de instrumentos para asegurar la coordinacin de la actividad de los ministerios
as como la actividad de las agencias es considerable.
Mecanismos principales:
El equipo de asesores del presidente (o del primer ministro)
Ventaja: Los asesores no prestan servicios directamente, no defienden un rea de responsabili-
dad especfica. Pueden constituirse en estructuras flexibles que se adapten a las prioridades sea-
ladas.
Desventaja: Pueden verse tentados a interferir impartiendo rdenes sin ser responsables de
las consecuencias.
La coordinacin a travs del presupuesto

Ocurre cuando se integra el documento contable y el documento de gestin. La planificacin es-
tratgica se puede producir de mltiples maneras.
La revisin del gasto ayuda a planificar el gasto a medio plazo, separando el presupuesto de in-
versiones del gasto corriente para que las inversiones no sufran presiones a corto plazo. El objetivo
de la revisin del gasto es reasignar fondos a las prioridades clave y reducir el despilfarro. Los minis-
terios evalan la relacin calidad-precio de los servicios que prestan con la ayuda de Hacienda
y de terceros. Simultneamente los ministerios presentan presupuestos para los prximos tres aos
tomando en consideracin los niveles anteriores de gasto y las nuevas prioridades.
Los ministros responsables de macroreas constituyen otro elemento de coordinacin
La coordinacin econmica del ministerio de Hacienda es tpica de la mayor parte de los siste-
mas. Si predomina tiene la ventaja de poder vincular la obtencin de resultados coordinados al pre-
supuesto, canalizando la actividad gubernamental.
La desventaja es que las prioridades polticas pueden pasar a un segundo plano.
El gobierno en conjunto (como gabinete o consejo de ministros)
Es el rgano natural de coordinacin horizontal. La actividad colegiada y colectiva permite a
los ministros informar, consultar y discutir decisiones transversales mediante acuerdos interministe-
riales. El papel del primer ministro es crucial para aunar posiciones.
La desventaja es que precisa de un centro de gobierno fuerte, capaz de imponerse en los con-
flictos interministeriales en los que la proteccin del turf es la moneda de cambio. Los consejos de
ministros no garantizan la coordinacin, aunque la apoyan.
La celebracin de los pactos gubernamentales de coalicin
Facilita la coordinacin en las democracias parlamentarias consensuales.
La fusin de ministerios o agencias
Las fusiones, normalmente, son respuestas a los problemas de ineficiencias y solapamientos de
organizaciones que tratan dimensiones relacionadas.
El nombramiento de un zar o comisario para coordinar varias agencias
Se intenta coordinar la actividad en un sector en el que varias organizaciones tienen un papel
a desempear, pero ninguna tiene una posicin de preeminencia.
En principio, podra parecer similar a la creacin de una agencia o a la fusin de varias. Pero son
instrumentos diferentes (Peters, 2009):
1. El zar es temporal, normalmente deja de existir cuando se resuelve el problema que origin su
puesto.
2. Los zares coordinan un problema especfico y no programas diversos o complejos de un rea
gubernamental.
Los zares actan como rbitros y facilitadores de la cooperacin entre agencias y no estn im-
plicados en el proceso de asignacin de recursos.
Los zares surgen cuando existe una crisis grave que expone las disfuncionalidades del gobierno
o los errores para tratar los problemas transversales.
Un aspecto positivo de los zares: Es su capacidad de detectar el potencial para la coordinacin
positiva entre varias agencias.
Un aspecto negativo de los zares: No tienen recursos ni autoridad real sobre las organizaciones
que coordina para influir los procesos decisorios internos.
La creacin de comisiones interministeriales
En vez de tener un comisario coordinador de varias agencias, se suele recurrir al establecimiento
de comisiones interministeriales a distintos niveles.

CAPTULO 5: La Funcin Pblica
INTRODUCCIN
Los recursos humanos de las A.A.P.P. estn sometidos a presiones internas y externas. La
crisis econmica mundial se ha convertido en una presin para reducir el gasto pblico (se crean
medidas de restriccin del empleo pblico, las remuneraciones y el sistema de jubilacin). En algu-
nos pases, cuando estas medidas no han sido suficientes, no se han renovado los contratos a tiem-
po definido o el de los interinos de las Administraciones. En otros sistemas, se han empleado medi-
das ms radicales como el despido a empleados pblicos y la movilidad forzosa a otras organizacio-
nes dentro del sector pblico.
Por otra parte, tambin hay presiones internas debido a la demanda de los ciudadanos de servi-
cios de mayor calidad, exigiendo, que los empleados pblicos incrementen cualitativa y cuantitati-
vamente su desempeo.
TIPOLOGA DE EMPLEADOS PBLICOS Y DE SISTEMAS DE FUNCIN PBLICA
Se ha concebido la existencia de un modelo ideal de empleo pblico encarnado por los fun-
cionarios pblicos desde que stos ganaron el derecho a la no remocin del puesto de trabajo.
La permanencia en el puesto de trabajo (lograda a finales del siglo XIX y principios del siglo XX),
aparte de otros privilegios concebidos a los funcionarios, fue protegida como consecuencia de las
fluctuaciones de personal que se producan con los sistemas de cesantas imperantes. Cada cambio
de gobierno despus de unas elecciones democrticas se vinculaba con la remocin de muchos
empleados pblicos de sus puestos, lo que gener inestabilidad.
La funcin pblica se estableci, siguiendo la tradicin weberiana, para representar los inter-
eses generales, ya estn estos encarnados en un ente abstracto o en una disposicin legislativa
consensuada.
El acceso meritocrtico: funcionarios y empleados pblicos
En la mayora de los sistemas administrativos encontramos al menos cuatro categoras de em-
pleados pblicos:
a. Los funcionarios y empleados pblicos, elegidos con criterios meritocrticos.
b. Los cargos de designacin poltica con funciones ejecutivas y el personal de confianza
con funciones de asesoramiento, nombrados discrecionalmente.
Segn el Banco Mundial, los funcionarios pblicos se distinguen del resto de empleados pbli-
cos porque:
1) Son nombrados por una autoridad pblica representante del Estado, siguiendo los preceptos
de la ley, que suele regular un proceso basado en el principio de mrito.
Son el personal civil de los ministerios, aunque otros empleados pblicos tienen caractersticas
similares como el personal del poder judicial.
A determinados funcionarios se les aplica una legislacin especial: educacin, sanidad, cuer-
pos de seguridad del Estado...
2) Una vez nombrado funcionario, es muy difcil terminar su relacin con la Administracin (des-
pido o cese).
3) Debido a la neutralidad y la proteccin de los intereses generales, tienen restricciones en de-
terminados casos como por ejemplo la pertenencia a un partido poltico, participacin en mani-
festaciones contra el gobierno, afiliacin a un sindicato
4) Tienen derecho a una pensin en el momento de la jubilacin.

La clusula de no remocin del puesto de trabajo tiene la disfuncionalidad de no poder des-

pedir a funcionarios con desempeo inadecuado o por razones econmicas y estructurales.
Sin embargo dicha clausula del modelo ideal es retada en algunos pases que pueden terminar
la relacin contractual de un funcionario cuyo desempeo sea pobre o inadecuado, atendien-
do a tres posibilidades:
o Despido solo en el caso de razones disciplinarias: Alemania, Chipre, Luxemburgo, Malta,
Portugal, Espaa, Irlanda e Italia (excepto para los funcionarios directivos)
o Despido en el caso de desempeo inadecuado siempre que se haya dispuesto en la legis-
lacin o en la evaluacin del sistema: Blgica, Polonia, Austria, Letonia, Estonia, Eslovaquia,
Francia, Grecia, Hungra, Pases Bajos e Italia (para los funcionarios directivos) y Bulgaria.
o Despido por desempeo inadecuado en condiciones similares al sector privado (aunque
la proteccin del funcionario pblico es algo mayor en general): Dinamarca, Finlandia, Suecia y
Reino Unido.
Solamente en cuatro pases se puede despedir a los empleados pblicos, pero las condiciones
del despido lo hacen impracticable.
En Dinamarca, se les puede despedir discrecionalmente si se les paga una indemnizacin men-
sual equivalente al ltimo salario que tena antes del despido durante un cierto nmero de aos, y se
les conceda una pensin vitalicia si el gobierno no es capaz de encontrarle una vacante que corres-
ponda con el estatus formal que tena cuando fue despedido
En algunos pases de la UE tambin se puede despedir a los funcionarios por razones econmi-
cas y estructurales.
La terminacin del empleo pblico por razones econmicas o estructurales
o El despido no es posible por estas razones: Luxemburgo, Espaa, Chipre, Malta, Grecia, Por-
tugal, Alemania, Francia e Irlanda.
o El despido es posible por estas razones, pero apenas se practica: Letonia y Polonia.
o El despido por estas razones est claramente explicitado en la legislacin: Dinamarca, Es-
tonia, Suecia, Finlandia, Hungra, Eslovenia, Pases Bajos, Reino Unido, Bulgaria, Repblica
Checa, Letonia y Rumania.
Normalmente, en estos casos, son despidos colectivos, que permiten reducir el tamao del em-
pleo pblico y por lo tanto el dficit pblico.
El despido colectivo vara entre sistemas legales, por lo general se refiere a la terminacin del
contrato de 10 o ms personas en la misma entidad y en un periodo corto de tiempo, unas cuatro
semanas, por motivos econmicos o de reestructuracin organizativa. Estos despidos, suelen estar
sujetos a unas condiciones garantistas de los derechos de los empleados.
Este instrumento no se aplica intensivamente, quizs debido a las contingencias nacionales y a
la falta de voluntad poltica. Muchos pases utilizan la movilidad forzosa como alternativa a los des-
pidos colectivos (especialmente, en los sistemas de carrera), o la bsqueda activa de empleo por
parte de otros empleadores (cuando el sistema se basa en el puesto de trabajo)
El modelo ideal de funcionario pblico, no siempre corresponde con la realidad, pues no to-
dos los empleados pblicos tienen el estatuto de funcionario. Otros empleados pblicos trabajan en
las A.A.P.P. gracias a un contrato laboral. En un principio, estos empleados suelen ocupar puestos
jerrquicos bajos y/o tienen restricciones para desempear determinadas funciones. Recientemente,
se han incorporado contratos de alta direccin para los puestos superiores de algunas organizacio-
nes pblicas, especialmente agencias ejecutivas.
El modelo ideal de funcionario pblico dista de ser el dominante en la UE. En Austria, Blgica,
Francia, Grecia, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal y Espaa, los funcionarios pblicos son mayo-
ritarios. Y en Reino Unido, Finlandia y Dinamarca hay mayora de empleados pblicos con contrato.
Las diferencias entre funcionarios pblicos y empleados pblicos no siempre se traducen
en diferentes condiciones laborales. Por ejemplo, las condiciones laborales de los funcionarios pbli-
cos y los empleados pblicos (e incluso los empleados del sector privado) son similares en Suecia,
Pases Bajos, Finlandia, Letonia, Estonia, Austria, Dinamarca y Reino Unido.
El reclutamiento discrecional: asesores y cargos ejecutivos de designacin poltica.
Otros empleados pblicos acceden al puesto gracias a la confianza poltica. En este grupo deben
distinguirse cargos que fundamentalmente desempean tareas ejecutivas y quienes bsicamente
ofrecen asesoramiento a los cargos ejecutivos polticos.
Los cargos de designacin poltica ocupan la cpula del poder ejecutivo. Caractersticas:
a. Sus miembros son responsables de la adopcin de decisiones, de su implantacin y/o de la eva-
luacin de las polticas pblicas de cobertura nacional (regional o estatal).
b. El reclutamiento temporal y el cese para estos puestos es decidido de acuerdo con criterios no
meritocrticos.
El nombramiento formal le corresponde a la instancia superior del poder ejecutivo.
c. El acceso a estos puestos suele estar abierto a personas del exterior del sector pblico.
La etiqueta para estos cargos cambia segn el sistema: political appointee en EE.UU., politische
Beante en Alemania y cargos de designacin poltica en Espaa.
Para estos cargos, no se suele tener en cuenta el currculum, pero por ejemplo en EE.UU. hay
que enviar el currculum a la Oficina de Personal de la Casa Blanca. Esto es imprescindible para los
nombramientos presidenciales que requieren aprobacin por parte del Senado.
En algunos pases, es obligatorio nombrar externos (que trabajen para empresas privadas o en-
tidades no gubernamentales) para estos cargos o si se nombra a funcionarios, stos deben renun-
ciar a esta condicin, pero tendrn derecho a reincorporarse en la funcin pblica una vez cesados.
Otros nombramientos basados en la confianza poltica recaen en los asesores. Frente al per-
sonal poltico con funciones ejecutivas, este personal de asesoramiento se diferencia no slo por las
funciones de apoyo que desarrolla sino tambin porque en algunos sistemas el cese del superior
que lo nombra supone un cese automtico de los asesores.
Sistema de carrera y sistema de puestos de trabajo
Un sistema de empleo pblico permite conocer las relaciones que los funcionarios tienen con
la Administracin en la que desempean sus funciones. Existen dos sistemas de empleo pblico:
1) El sistema de carrera: se basa en que los candidatos que ingresan en la Administracin ac-
ceden a una constelacin de puestos ordenados y jerarquizados que constituyen la carrera po-
tencial que pueden desarrollar a lo largo de su vida laboral. Esta carrera se puede desarrollar
dentro de un nico ministerio o en varios ministerios.
En algunos casos, la promocin puede producirse mediante un concurso con otros candidatos
(sin necesidad de realizar un examen) y en otros, puede exigir la realizacin de un examen,
aunque normalmente con condiciones diferentes a los candidatos externos. En este sistema se
espera que el empleo sea de duracin indefinida.
El reclutamiento se suele hacer para los puestos inferiores de esa carrera administrativa po-
tencial. Salvo excepciones, no se recluta directamente a nadie del exterior para ocupar los pues-
tos de la jerarqua superior. Se suelen exigir determinados ttulos o nivel educativo especfico
para carreras determinadas.
En algunos sistemas, se produce un sistema de formacin al inicio de la carrera administrativa
y adems, se puede incorporar un periodo de prueba en el momento inicial
2) El sistema de puestos de trabajo en l, el candidato ingresa a un nico puesto, inferior,
medio o superior de la jerarqua administrativa. Los candidatos deben mostrar unos conoci-
mientos y unas habilidades para desempear las funciones del puesto por el que compiten.
Aqu, no existe promocin, si un empleado quiere ascender, podr hacerlo cuando haya una va-
cante de un puesto de nivel superior y compita en condiciones de igualdad con los candidatos
externos e internos.

Si el puesto es abolido en el organigrama de la organizacin, esto puede suponer el despido del

funcionario, aunque existen salvaguardas frente a este tipo de estrategias.
En la prctica, los sistemas, no son totalmente puros y es comn que en los sistemas de carre-
ras aparezcan elementos del sistema de puestos y viceversa.
En la UE el nmero de Estados con sistemas de carreras es superior.
Tabla. Sistema de carrera, de puestos y mixto en los Estados miembros de la UE.
Sistema de carrera Mixto Sistema de puestos

Austria, Blgica, Chipre, Fran- Bulgaria, Italia, Letonia, Lituania, Checa, Dinamarca, Estonia, Fin-
cia, Alemania, Grecia, Hungra Malta, Polonia, Eslovenia, Eslo- landia, Suecia, Reino Unido y
Irlanda, Luxemburgo, Portugal, vaquia Pases Bajos
Rumania y Espaa
3) El sistema hbrido puede estar presente en los puestos de la alta funcin pblica. En esta zo-
na, los requisitos de reclutamiento y condicionales laborales (especialmente salariales) de los al-
tos funcionarios difieren del resto de funcionarios. Es frecuente detectar que en los sistemas de
puestos hay cierta carrera en la alta clase funcionarial y en los sistemas de carrera se elijan ca-
ractersticas predominantes del sistema de puestos para esta alta funcin pblica
El modelo ideal de funcin pblica no converge en la realidad con las polticas de recursos
humanos, debido a que los gobiernos han contratado a veces ms empleados aplicando la legisla-
cin laboral y no la funcionarial. Adems, en muchos pases, hay una alta profusin del empleo tem-
poral y del trabajo a tiempo parcial, lo que se aleja del contrato indefinido.
El tamao del empleo pblico
No todos los pases contabilizan de la misma forma el empleo pblico. Para ello, se sigue el texto
de Christensen y Pallensen (2008) para entender el tamao del sector pblico a travs de la me-
diacin del gasto y el empleo pblico.
En las ltimas dcadas, salvo entre 2007-2011 debido a la crisis econmica mundial, el Estado
se ha expandido debido a:
a. Han aumentado sus labores regulatorias en numerosos sectores en los que antes no interven-
an: regulacin social, medioambiental, econmica de las empresas privadas.
b. Han aumentado los servicios vinculados al Estado del Bienestar como la educacin, la salud, las
prestaciones sociales
Estas tareas han sido integradas en el sector pblico en tiempos recientes, pues anteriormente
las realizaban organizaciones no gubernamentales, por asociaciones sindicales y redes sociales
comunitarias.
El tamao segn el gasto pblico y el empleo pblico
Cuando se analiza el gasto pblico existen dos posiciones extremas:
a. EE.UU., cuyo sistema de provisin de servicios se basa en el mercado, suele tener menor gasto
pblico.
b. Pases escandinavos, tienen un desarrollado Estado del Bienestar con una alta proporcin de
gasto pblico sobre el PIB.
El mayor gasto pblico lo tienen Dinamarca, Finlandia y Suecia, recientemente se ha incorporado
Francia. Entre los menos gastadores de las economas ms desarrolladas EE.UU. ya no se encuen-
tra ni siquiera entre los 10 pases con menos gasto pblico, al menos en 2009.
En lo que respecta al empleo pblico, Suecia tiene la proporcin ms alta un 28,8%, EE.UU.
14,7% en cambio, Japn 5,9% y Corea 6,5% lo tienen realmente bajo. Espaa tiene un 13,7%,
Francia 25,2% y Reino Unido 20,4% acercndose estos dos ltimos, al modelo sueco.
De acuerdo con Christensen y Pallensen, si el gasto pblico se dividiera entre el consumo pbli-
co y los gastos transferidos, se podra ver que existe mucha mayor correlacin entre el consumo

pblico y el empleo dado que los salarios constituyen una gran proporcin del gasto pblico. En
cambio, el gasto pblico a secas, slo correlaciona por trmino medio un 0,75% con el gasto pblico
total.
En el anlisis de esta ratio, Alemania, Suecia y Dinamarca se desvan. La forma de estructurar la
prestacin de servicios, sirve para explicar parcialmente la falta de correlacin entre la proporcin de
empleo pblico sobre la fuerza laboral y el gasto pblico sobre el PIB.
La determinacin del tamao del empleo pblico
El tamao del empleo pblico tiene implicaciones presupuestarias en el presente e influye
en la sostenibilidad futura de las burocracias recientes, suele aumentar porque ninguna estrategia
empleada para determinar el tamao adecuado funciona bien, por lo que la determinacin de dicho
tamao implica 3 tipos de estrategias:
1. Establecer desde el centro un tope personal para todos los departamentos y organismos del
sector pblico.( Reino Unido, Irlanda)
2. Autonoma para cada ministerio, para decidir el nmero de empleados dentro de lo permitido.
(Finlandia, Suecia...).
3. En la mayora de los pases se sigue un procedimiento mixto. Los ministerios manifiestan
sus necesidades de personal y un departamento central concede la aprobacin final, nor-
malmente de acuerdo con el Ministerio de Hacienda. Las negociaciones individuales y bilatera-
les entre los ministerios y los departamentos aumentan el volumen del empleo pblico. La su-
bida permanente del tamao del empleo pblico en el nivel central no ha sido frenada por nin-
guna poltica descrita, segn demuestras los informes del OCDE y las medidas gubernamenta-
les en los casos de Irlanda y Finlandia.
La jubilacin y el tamao del empleo pblico
Existen cuatro razones para reformar la edad de jubilacin, con consecuencias para el tamao
del Sector Pblico:
1. Coste y ahorro de plantilla activa y pasiva del sector pblico (porcentaje de personal que se
jubila a la edad obligatoria). Esto lleva a incentivos para aplazar la edad de jubilacin hasta la
obligatoria o incentivo de jubilacin anticipada.
Los costes para el pago de pensiones aumentan (aportaciones de empleados y empresarios), y
para reducirlos: algunos pases aplazan la edad de jubilacin y con ello se tiene derecho a un
plus, calculado segn los aos de servicio. Sin embargo otros pases fomentan la jubilacin an-
ticipada para: reducir los costes, congelan contrataciones, recortan salarios...
2. Aplicacin del Principio de igualdad entre trabajadores del sector privado y pblico: en al-
gunos pases el sector pblico tiene un rgimen de pensiones ms favorable que el privado.
3. Envejecimiento activo: alentar al personal cualificado de ms edad a permanecer en su
puesto. Llevada a cabo solo por Luxemburgo y Dinamarca.
4. Armonizar la edad de jubilacin entre hombres y mujeres.
Tabla. Edad de jubilacin en los Estados Miembros de la UE
TODOS LOS SEC-

OPCIONES DE JUBILACIN
PAS TORES SECTOR
ANTICIPADA
Hombres Mujeres PBLICO
Austria 65 60 65 Hombres:62 Mujeres:57
Blgica 65 64 65 A los 60 aos
Mujeres:60
Para funcionarios de defen-
Bulgaria 63 60 Hom-
sa, mineros
bres:63

A los 55aos, 58 para los

Chipre 65 65 63 empleados que ingresaron a par-
tir del 30.06.2005
Repblica 61,75 Segn 2-3 aos antes de jubilacin
65
Checa nhijos legal
Se deben dar ciertos crite-

Dinamarca 65 67 71
rios(invalidez)
Estonia 63 60.5 63
Finlandia 63-68 63-68 63-68 62 aos

Francia 60 60 60 56 aos
37 aos de cotizacin, 55
Grecia 65 60 67
aos de edad
62 62
Hungra (65 nacidos despus 70 Bajo ciertas condiciones
1957)
Irlanda 65 65 65 Ninguna
57, despus de 35 aos coti-

Italia 65 60 65 zacin. O cualquier momento
despus de 40 aos cotizacin.
Hasta 2 aos antes de la ju-
Latvia 62 61 62
bilacin legal.
Menos de 5 aos antes de
Lituania 62.5 60 65 jubilacin legal( despus de 30
aos de cotizacin)
57 aos de edad (despus
Luxemburgo 65 65 65 de 40 aos de cobertura estatuta-
ria) o 60 aos de edad.
61 60
Malta 65
(2020: 65 aos)
Pases
65 65 65 Ninguna
Bajos
55 aos, mujeres. Y otros cri-

Polonia 65 60
terios
55 aos de edad (despus

Portugal 65 65 70
de 30 aos de cotizacin)
Rumana 62-65 57-60
58 aos (despus 38 o 40
Eslovenia 63 61
aos de cotizacin)
61 aos si se cumplen cier-

Espaa 65 65 65
tas condiciones.
Suecia 65 65 67 Ninguna
Reino Unido 65 60 Ninguna

NEUTRALIDAD TCNICA Y SENSIBILIDAD POLTICA
Dos tendencias contrapuestas configuran la lgica de los actores del poder ejecutivo:
1. Racionalidad administrativa que aumenta por el desarrollo del Estado administrativo, real-
zando los valores de la profesionalizacin, continuidad en el puesto de trabajo, la experiencia
administrativa y la eficiencia entre otros. Esta racionalidad proporciona neutralidad tcnica de
los funcionarios.
2. Refuerzo de la racionalidad poltica, donde el liderazgo y la responsabilidad poltica son los
principales valores.
Las dos racionalidades pueden generar modos divergentes en la cpula del poder ejecutivo, la in-
vestigacin de Aberdach muestra su convergencia en los puestos superiores de la Admn, donde
confluyen los cargos de designacin poltica y los altos funcionarios. Se est produciendo una hibri-
dacin de la neutralidad tcnica y la sensibilidad poltica.
La politizacin
En el mbito del poder ejecutivo existe una tensin entre la neutralidad tcnica, que los funciona-
rios pblicos deben observar y la sensibilidad poltica, frente a las demandas de los cargos de de-
signacin poltica, que son sus superiores jerrquicos, pero que siguen una lgica distinta a la de la
racionalidad administrativa.
Funcionarios y polticos tienen como funcin principal la de preservar el inters general.
Funcionarios: deben desarrollar competencias tcnicas, que constituyen los conocimien-
tos y las habilidades que los funcionarios pblicos ponen desinteresadamente al servicio de
los polticos independientemente del partido ganador. El funcionario tiene que servir a go-
biernos de cualquier signo poltico
Polticos: los cargos de designacin poltica reclaman cierta respuesta proactiva sensibili-
dad poltica ante las demandas especficas derivadas del programa electoral por el que ocu-
pan el poder. Los polticos deben satisfacer las aspiraciones de sus votantes.
Las competencias tcnicas se garantizan mediante un reclutamiento meritocrtico.
La seleccin que no se basa en el mrito y tiende a primar los criterios polticos se consi-
dera politizacin. Por tanto, la politizacin no se refiere a la afiliacin a un partido poltico de los
cargos reclutados, sino a un aumento del control poltico sobre las estructuras administrativas.
El nmero de puestos de la cpula del poder ejecutivo cubiertos mediante criterios no compe-
titivos importa porque desde ellos se puede controlar la implantacin de las promesas electorales y
un nuevo gobierno tiende a expandir el tamao de la esfera poltica a expensas de la administrativa.
Esta ampliacin de la esfera poltica se denomina politizacin de la estructura, que contempla un
nmero de puestos que pueden ser disputados como botn electoral.
El fenmeno contrario es la administrativizacin de la estructura, que implica que la esfera
administrativa crece a expensas de la poltica, aumentando los puestos superiores cubiertos median-
te criterios meritocrticos.
Con los nombramientos discrecionales basados en la confianza poltica (politizacin), se aumenta
por tanto el nivel de sensibilidad poltica de los puestos superiores de la Administracin. Sin embar-
go, la verdadera tensin entre neutralidad tcnica y sensibilidad poltica se halla en la funcin pblica
directiva, que se encuentra entre los cargos de designacin poltica y los dems funcionarios.
La funcin pblica directiva
La funcin pblica directiva (senior civil service en ingls) es un sistema diferenciado de per-
sonal para las posiciones jerrquicas superiores del poder ejecutivo que son ocupadas con criterios
meritocrticos y competitivos.
En este grupo se aprecia la tensin entre la neutralidad tcnica y sensibilidad poltica

Las funciones de este grupo pueden ser de asesoramiento poltico, prestacin de servicios
directos y prestacin de servicios corporativos al resto de los empleados pblicos.
Normalmente, este grupo es formalmente reconocido por la autoridad.
La funcin pblica directiva est gestionada de forma centralizada y no por cada uno de los
departamentos ministeriales.
A este grupo de le aplican reglas diferentes que al resto de los funcionarios pblicos en lo
que se refiere por ejemplo a la estructura salarial, la forma de reclutamiento, el impacto del
desempeo en el contrato del alto funcionario entre otros.
No todos los pases tienen una funcin pblica directiva diferenciada, como por ejemplo Es-
paa, que tiene altos funcionarios pero sus condiciones laborales son similares a las del re-
sto de los funcionarios pblicos
El nmero de niveles jerrquicos que ocupan los funcionarios pblicos directivos vara segn
los sistemas. Por ejemplo, en algunos casos se menciona el grado o la escala de los puestos des-
empeados por estos directivos (por ejemplo, escalas 15 a 19 en Pases Bajos). En otros casos se
menciona la banda salarial que se les aplica como en Estados Unidos, Australia y el Reino Unido (en
este ltimo caso, las bandas salariales de los directivos pblicos son 1, 1A, 2 y 3).
La creacin de una funcin pblica directiva separada del resto de la funcin pblica se ha
debido a distintas razones segn los pases. En algunos pases, se cre este grupo con el objetivo
de mejorar la coordinacin de las polticas, intentar superar la fragmentacin tanto de departamentos
ministeriales considerados como silos independientes como de las agencias ejecutivas (Nueva Ze-
landa, Pases Bajos y Reino Unido). En otros pases primaba la necesidad de aumentar la flexibili-
dad del reclutamiento y de las condiciones de empleo de estos directivos (Blgica, Italia y Pases
Bajos). Finalmente, otro argumento esgrimido ha sido la clarificacin de los lmites entre la poltica y
la administracin en Blgica, Italia y los Pases Bajos. Por tanto, en algunos pases se ha aducido
ms de una razn para crear esta funcin pblica directiva separada.
LAS COMPETENCIAS DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS
Las competencias se refieren, a las habilidades y las capacidades y no a la autoridad legal de un
funcionario.
Hood y Lodge (2006: 88) definen las competencias como las habilidades, el conocimiento y
las capacidades necesarias para el ejercicio adecuado del poder administrativo.
Hay dos tipos de competencias: competencias de contenido y de proceso (Van der Meer / Steen
2007).
Las competencias de contenido son aquellas que se refieren al conocimiento tcnico que tienen
los funcionarios para influir en el proceso de adopcin de decisiones. Dentro de las competencias de
contenido se pueden distinguir dos grupos: generalistas y especialistas.
Los generalistas se distinguen por tener un conocimiento institucional que emplean para
trabajar y rotar por los distintos puestos de la Administracin.
El conocimiento institucional se refiere al conocimiento de las reglas del juego, los principa-
les actores en el proceso decisorio tanto por su capacidad de influencia como capacidad de
veto, las fuentes de informacin sobre un tema determinado as como las redes de poder
creadas.
Los generalistas tpicos son los licenciados en humanidades en Oxford y Cambridge que
han ocupado puestos de la alta funcin pblica en el Reino Unido. Estos generalistas son
capaces de entender los problemas y resolverlos de una manera genrica. Durante la dca-
da de los aos ochenta los generalistas fueron denominados talentosos amateurs porque
eran brillantes pero sin los conocimientos especializados necesarios para superar las crisis
econmicas de la poca. Los generalistas en Francia y Espaa (administradores civiles del
Estado) suelen ser licenciados en derecho o en ciencias sociales y son capaces de moverse
entre distintos departamentos gracias al conocimiento de cmo funcionan los entresijos de la

Administracin y tambin gracias a las redes personales establecidas con otros miembros del
mismo cuerpo de funcionarios.
Los especialistas basan su poder en los conocimientos tcnicos de contenido que poseen.
A diferencia de los generalistas, este conocimiento est vinculado a un rea especfica de la
Administracin: medio ambiente, servicios sociales, educacin, economa, salud, infraes-
tructuras por citar algunos ejemplos. A diferencia de los generalistas, sus conocimientos no
pueden transferirse entre departamentos y los especialistas normalmente deben desarrollar
su carrera en un ministerio determinado, con pocas posibilidades de rotacin entre ministe-
rios
En tiempos recientes, muchos sistemas administrativos han otorgado mayor importancia a las
habilidades vinculadas al proceso. Esto se refiere a las habilidades y la capacidad de obtener
resultados y prestar los servicios conforme a las metas y los objetivos establecidos.
Muchos pases han fomentado la adquisicin de competencias especficas por parte de los fun-
cionarios directivos y no directivos a partir de programas especficos. Estos programas reflejan en
cierto modo las tendencias sobre la proporcin de generalistas, especialistas y gerencialistas en es-
tos pases.
Del estudio para la OECD realizado por Parrado (2008) se pueden extraer las siguientes con-
clusiones sobre el empleo de programas especficos para mejorar las competencias de los funciona-
rios directivos de Nueva Zelanda, Reino Unido, Pases Bajos y Estados Unidos.
Tradicionalmente, la mayora de los pases han desarrollado las competencias de conte-
nido. En tiempos recientes, las competencias especficas de liderazgo y la capacidad de al-
canzar resultados (competencias ms bien gerencialistas) constituyen una tendencia en con-
tinuo auge en estos pases.
La mayora de los programas de desarrollo de competencias se basan en la formacin en
las aulas. No obstante, en muchos de estos pases la formacin se complementa con otros
instrumentos como los empleados en el Reino Unido y los Pases Bajos: la tutora de un di-
rectivo, la celebracin de grupos de discusin, la transferencia provisional a un puesto de-
terminado para que adquiera las habilidades necesarias para desempear las funciones de
ese puesto y la movilidad obligatoria.
En los Pases Bajos se ha producido recientemente la preocupacin de que un excesivo
nfasis en las competencias de proceso (gerencialistas) pueden hacer peligrar el conoci-
miento tcnico necesario para implantar determinadas polticas pblicas. De hecho, el cono-
cimiento especializado que sola existir entre los funcionarios pblicos en el pasado se ha es-
tado perdiendo. Para contrarrestar esta tendencia, la oficina de la Funcin Pblica Directiva
ha promovido la movilidad obligatoria, pero entre puestos de un mismo mbito de especiali-
zacin aunque estn en distintos ministerios.
En general, la mayora de los pases se han dado cuenta de que necesitan funcionarios
pblicos que dominen tanto las competencias de contenido como las de proceso, pues
incluso para conseguir resultados relevantes para la organizacin se precisan de competen-
cias de contenido especializado
El anlisis de una encuesta enviada a expertos en recursos humanos de la Unin Europea (Pa-
rrado 2010), se detectan dos tendencias. Por una parte, en los ltimos 15 aos se aprecia un cambio
desde la primaca de especialistas en la cpula directiva a una distribucin entre especialistas y ge-
neralistas ms equitativa.
Por otro lado, si se considera la proporcin de gerencialistas y no gerencialistas en la cpula di-
rectiva, el nmero de pases con una mayor proporcin de gerencialistas ha pasado de uno (Malta)
hace 15 aos a cuatro en la actualidad (Dinamarca, Finlandia, Pases Bajos y el Reino Unido). Por-
tugal
En lneas generales, la existencia de una poltica de competencias y de un programa de desarro-
llo de competencias ha potenciado la proporcin de gerencialistas en la cpula directiva; sin embar-
go, en algunos pases la mayor proporcin de gerencialistas no ha estado ocasionada por estos pro-
gramas especficos.
SISTEMAS DE RECOMPENSAS
Recompensa: se refiere a cualquier tipo de renta o compensacin tangible o intangible vinculada
al ejercicio de un cargo pblico. La recompensa de los servicios pblicos est vinculada a la transpa-
rencia y el rendimiento organizativo.
Las teoras normativas: se intenta prescribir la eleccin del nivel de compensacin de
acuerdo con ciertos valores como competitividad, representatividadde las recompensas de
los funcionarios pblicos en relacin con el resto de la sociedad
Las teoras positivas: intentan explicar la eleccin realizada para recompensar a los servi-
dores pblicos.
Tipologa de recompensas
La estructura de las recompensas de los servidores pblicos, est compuesta de elementos mo-
netarios (salario), materiales e intangibles. La combinacin de stos, vara segn pases, institucio-
nes
Recompensas financieras: son remuneraciones recibidas por los empleados pblicos:
o bsicas: remuneracin dada por el puesto de trabajo por el desempeo de las funciones
e incluye las contribuciones a la seguridad social; o
o complementarias: referidas a diferentes tems, que varan entre pases: el nivel o grado
en el que el puesto se desempea, riesgos especiales o condicionales laborales asocia-
das al puesto, complemento por los aos de antigedad en el servicio, deberes o res-
ponsabilidades especiales vinculados al puesto y complementos ligados al desempeo o
rendimiento del empleado pblico.
Recompensas materiales: tienen traduccin monetaria e incluye tems como la promocin a
puestos superiores, uso gratuito del transporte municipal, vivienda o condiciones especiales
de acceso a la vivienda, comidas, deducciones en la declaracin de la renta y seguros priva-
dos de salud entre otros. Normalmente estos tems no estn sujetos a tributacin, por lo que
representa una ventaja adicional para los empleados pblicos
Recompensas intangibles: se refieren a aspectos como el reconocimiento social, tener ms
autoridad delegada y tener ms seguridad en el trabajo. El valor de estas recompensas de-
pende del sistema y de la importancia relativa del funcionariado en un pas determinado
Con la introduccin de la Nueva Gestin Pblica, muchos pases han implantado sistemas de
remuneracin ms flexibles con el doble propsito de hacer ms atractivos los puestos del sector
pblico y tambin de aumentar el rendimiento de estas organizaciones. Esto se ha producido espe-
cialmente en las nuevas agencias semiautnomas y autnomas.
La vinculacin de las remuneraciones al rendimiento organizativo ha sido otro elemento de im-
portancia en este contexto.
El rendimiento extra se reconoce explcitamente bien a partir de la comparacin de los logros al-
canzados en relacin con unas metas predefinidas o bien mediante las negociaciones entre superio-
res y subordinadas para valorar lo logrado en un perodo de tiempo determinado como ocurre en
Suecia y en Blgica.
El pago del complemento de productividad est asociado a las teoras de las expectativas y las
teoras del refuerzo.
Las teoras de las expectativas predicen que la motivacin de los empleados est condi-
cionada por su creencia de que el esfuerzo individual afectar al rendimiento organizativo.
Este incremento del rendimiento redundar en los beneficios monetarios del empleado,
quien valora especialmente estos beneficios. En otras palabras, un salario vinculado al
desempeo motiva a los empleados.

Las teoras del refuerzo mantienen que los individuos probablemente elegirn respuestas
asociadas en el pasado con resultados positivos. El refuerzo positivo implica que una con-
ducta bien valorada ser preferida y repetida a lo largo del tiempo porque arroja resultados
positivos, como por ejemplo, una remuneracin ms alta.
Frente a las predicciones de las teoras sealadas anteriormente, la investigacin emprica ha en-
contrado a menudo un desajuste entre los beneficios potenciales del pago por desempeo y la moti-
vacin de los empleados pblicos. La gran mayora de los estudios revisados por Perry et al. (2000,
2006, 2009) no muestra efectos positivos del complemento de productividad sobre el desempeo in-
dividual y sobre la motivacin de los funcionarios directivos, pues stos desarrollan tareas comple-
jas, que no pueden ser ejecutadas de forma rutinaria.
La NGP y las prcticas gerenciales asociadas con este movimiento han causado un mayor dife-
rencial de remuneraciones entre funcionarios directivos que trabajan en las agencias ejecutivas y el
resto de los cargos de los ministerios (cuadros funcionariales altos y medios) y los diputados parla-
mentarios.
La evaluacin del desempeo
Para retribuir el desempeo individual de forma diferenciada es necesario conocer cmo se

evala ese desempeo. En informes de la OCDE (2007 y 2008), se ofrecen conclusiones sobre la
utilidad de la evaluacin del desempeo:
El desempeo individual parece ser superior en aquellos pases en los que los altos funcio-
narios son seleccionados competitivamente sin las interferencias del poder poltico.
Es ms til emplear la evaluacin del rendimiento en las decisiones sobre la promocin de
los empleados pblicos que en las compensaciones monetarias. Por ejemplo, en los Pases Ba-
jos, los resultados de la evaluacin del rendimiento de los altos funcionarios son empleados para las
promociones, la retencin de los directivos en los puestos y, en su caso, para los despidos. En los Esta-
dos Unidos, segn la legislacin, los directivos pblicos que pertenecen al SES (Senior Executive Servi-
ce) pueden ser despedidos en el caso de que su desempeo individual sea pobre. Sin embargo, el cese
como consecuencia de un mal desempeo apenas ocurre en los niveles directivos de la Administracin
federal estadounidense.
La combinacin de un derecho a tener la condicin de funcionario a tiempo indefinido con la
ocupacin de un puesto concreto mediante un contrato de tiempo fijo ayuda a promover la
movilidad forzosa de personal que no est rindiendo en determinados puesto de trabajo. Los
contratos por tiempo definido para puestos especficos se emplean en pases como Australia, Blgica,
Chile, los Pases Bajos, Nueva Zelanda, el Reino Unido e Italia para todos o algunos puestos directivos
segn los casos. En estos pases, la duracin del contrato por tiempo definido vara entre un ao y la
duracin del mandato parlamentario. La duracin mxima permitida en un contrato va desde tres aos
como mnimo en Italia hasta 5 a 7 aos en otros pases.
El complemento de productividad en la prctica
Se siguen los estudios realizados por la OCDE (2011). En las dos dcadas recientes, la mayora
de los pases miembros de la OCDE han practicado la gestin orientada al rendimiento en las or-
ganizaciones del sector pblico.
Para ello, se ha promocionado la evaluacin del desempeo de los empleados pblicos, as
como la valoracin del rendimiento de las unidades organizativas, que tiene como objetivo incenti-
var el desempeo individual.
Pases como Portugal y Dinamarca han ubicado la evaluacin del desempeo individual y el ren-
dimiento organizativo en el centro de sus instrumentos para adoptar decisiones sobre la carrera, las
promociones y las remuneraciones de los empleados pblicos. Hoy en da, la evaluacin del desem-
peo es obligatoria en la Administracin central en casi todos los pases excepto en Canad, Espa-
a, Islandia, Mxico, y Noruega.
Adicionalmente el pago del complemento de productividad cada vez es ms frecuente. Los pases
que aplican intensivamente el pago de este complemento son pases como Finlandia, el Reino Uni-
do, Suiza y la repblica checa. En algunos pases como en Finlandia, el complemento de productivi-
dad puede constituir hasta un 40 por ciento de todas las remuneraciones en algunos puestos.
La evaluacin del desempeo sigue procesos muy diferenciados en distintos pases. En Dina-
marca y en Blgica existe una valoracin de 360 del desempeo de los empleados, donde cada
empleado recibe las opiniones de sus pares, del personal a su cargo y de sus superiores. Los direc-
tivos que ocupan los puestos superiores reciben una valoracin a partir de las encuestas administra-
das a los empleados.
En la prctica, la mayor parte de las remuneraciones se concentra en el salario bsico y otros
complementos garantizados, no en el complemento de productividad.
Finalmente, la vinculacin entre los objetivos individuales y los objetivos a ser alcanzados por las
unidades organizativas no es muy comn en la mayora de los pases. Solamente el Reino Unido y
los Estados Unidos evalan conjuntamente el desempeo individual y el rendimiento de la agencia
en la que operan los altos directivos pblicos. En los Estados Unidos, incluso hay un proceso de cer-
tificacin de los sistemas de evaluacin de la agencia, dirigido por la Oficina de Gestin de Personal
con el concurso de la Oficina de Gestin del Presupuesto. Por ejemplo, el mximo salario que pue-
den conseguir los altos funcionarios depende de si la agencia tiene un proceso de certificacin.
A pesar del aumento general de los salarios de los altos funcionarios en la mayora de los pases
que han adoptado reformas gerenciales, no ha habido una equiparacin salarial entre los directivos
pblicos y los directivos de las empresas privadas
Sistema de remuneraciones y transparencia
La transparencia, referida a las remuneraciones, se refiere a la publicidad y la disponibilidad de
datos sobre las compensaciones salariales y no salariales que reciben los empleados pblicos.
El nivel de transparencia alcanzado depende del:
nmero de componentes del sistema de compensacin que estn abiertos al escrutinio,
del grado de publicidad de esta informacin sin que sea necesaria hacer una peticin es-
pecfica de informacin y
de la disponibilidad real de los datos peticionados por los individuos.
La falta de transparencia est relacionada al menos con dos grupos diferentes de prcticas:
Por una parte, mientras que el salario bsico puede estar vinculado a la tasa de inflacin,
con lo que los ciudadanos observan que el crecimiento salarial visible no es demasiado
grande; otras compensaciones monetarias variables o las compensaciones no monetarias
pueden aumentar y mantenerse alejadas del escrutinio pblico.
Por otra parte, tambin se pueden observar algunos comportamientos poco ticos por los
que los empleados pblicos (del poder ejecutivo o el legislativo) reclaman compensacin
por gastos de dudosa justificacin (ej. el escndalo ocasionado por los diputados del par-
lamento britnico por reclamar gastos privados que no estaban relacionados con su activi-
dad pblica).
Parece que los niveles de transparencia respecto a la compensacin de los empleados pblicos
estn reducindose en los ltimos aos Brans y Peters 2012-. Los niveles de transparencia son di-
ferentes entre distintos cargos pblicos. Mientras que las compensaciones a los diputados parecen
ser cada vez ms transparentes segn los resultados de la investigacin comparada, la disponibili-
dad de datos sobre las remuneraciones de los funcionarios de la Administracin y, especialmente,
de los altos funcionarios es cada menor.

CAPTULO 6
Los gobiernos y las administraciones locales
INTRODUCCIN
Los gobiernos locales han transformado su papel en los ltimos 25 aos, fundamentalmente a
causa de los cambios producidos en los modos de gobierno, en el sistema econmico globalizado y
en las reformas del Estado de Bienestar. Han resurgido como entidades gubernamentales que de-
ben responder a demandas polticas y sociales crecientes y diversificadas.
Las diferencias entre sistemas de gobierno local se producen en el nmero de niveles de go-
bierno, el tamao de las autoridades locales, el grado de autonoma local y regional, la forma de re-
presentacin democrtica, las competencias y las tareas administrativas, las dinmicas polticas y
las reformas emprendidas y conseguidas en este nivel de gobierno.

Segn Loughlin (2007), el modelo de Estado de Bienestar clsico del ltimo medio siglo de-
termin en gran medida las relaciones entre los niveles centrales y locales de todos los pases. Este
modelo se basaba en una centralizacin, una preeminencia del Estado central frente a las autorida-
des subestatales (locales).
En los ltimos tres decenios, sin embargo, la globalizacin, el cambio econmico y cultural, las
reformas en la gestin pblica, han ocasionado la reestructuracin del Estado de Bienestar. Esto ha
producido una descentralizacin de las funciones estatales a los niveles subestatales de gobierno,
adems de una transferencia de funciones a entidades supranacionales como la Unin Europea.
Se distinguen tres modos tpicos de descentralizacin:
a) Descentralizacin poltica se puede definir como la transferencia de las funciones del
nivel central de gobierno al gobierno local, que permite a las autoridades locales decidir
de forma autnoma sobre la planificacin, la financiacin y la administracin de nuevas fun-
ciones.
b) Descentralizacin administrativa, consiste en la transferencia de funciones y servicios
del poder central a las autoridades administrativas locales, sin decidir de forma autno-
ma, los gobiernos locales actuaran como agentes del gobierno nacional.
c) Desconcentracin administrativa se define como la delegacin de funciones del Estado
central a rganos administrativos del nivel sub-central, estos rganos son parte de la
administracin central.
CLASIFICACIN DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO CENTRAL
Tipologas tradicionales
Una dicotoma clsica distingue:
a) Sistema de jerarqua fusionada, el Estado tiene una participacin en la administracin local
mediante delegados o prefectos.
b) Sistema de jerarqua dual, el gobierno local es independiente de los delegados estatales.
Actualmente, se ha usado otra distincin dicotmica entre:
a) Modelo monista, tpico de los pases escandinavos y del Reino Unido, todos los poderes co-
rresponden a una asamblea de cargos electos y sus comisiones se encargan de adoptar las
decisiones y de su ejecucin administrativa.
b) Modelo dualista, Europa continental, distingue entre funciones decisorias (Pleno) y las fun-
ciones administrativas o ejecutivas (asamblea o alcalde elegido directamente).
Las tradiciones estatales del gobierno local
Hendriks, Loughin y Lidstrm (2010) han aplicado el concepto de tradiciones estatales al estu-
dio de los sistemas de gobierno local en Europa. Distinguiendo cinco grupos:

1.- Sistema de gobierno local en los Estados de la cuenca del Rin

2.- Las Islas Britnicas
3.- Los Estados Nrdicos
4.- Los Estados del Sur de Europa
5.- Las Nuevas democracias europeas
(+ 6.- El Estado Norteamericano)
Estos son tipos ideales, es decir, que tiene una correspondencia ms o menos fiel en la reali-
dad. Los tipos pueden ser considerados como puntos de partida del anlisis en lugar de una des-
cripcin completa de un determinado pas.

1.- Sistema de gobierno local en los Estados de la cuenca del Rin.
-Influenciados por la tradicin estatal germnica.
-Pases Bajos adoptaron un sistema de organizacin territorial similar con las provincias (Pro-
vincies) y las comunas o municipios (Gemeenten)
-Todos los estados de este grupo (excepto Luxemburgo) poseen fuertes gobiernos intermedios
con un fuerte entrelazamiento de los niveles locales y nacionales de gobierno.
2.- Las Islas Britnicas
-El Reino Unido e Irlanda son ejemplos de tradicin anglosajona, sistema separado por dos ni-
veles de gobierno, un Estado unitario relativamente centralizado y un nivel intermedio de gobierno
relativamente dbil.
-Inici su descentralizacin con el Nuevo Laborismo (1997), estableciendo parlamentos en Es-
cocia y Gales, y asambleas en Irlanda del Norte y Londres, no existen asambleas regionales en In-
glaterra.
3.- Los Estados Nrdicos
-Suecia, Noruega, Finlandia y Dinamarca, el gobierno local goza de una alta capacidad finan-
ciera para promover sistemas de bienestar fuerte.
-Los ciudadanos confan en las autoridades locales ms que en otros pases y el nivel de co-
rrupcin es bajo.
-Dos tendencias entres los aos ochenta y noventa: reduccin del control central mediante la
llamada comuna libre (autorregulacin municipal en sectores como la educacin) y segundo la
creacin de regiones (en otros pases condados o provincias).
4.- Los Estados del Sur de Europa
-Se desarrollan en la tradicin del Estado Napolenico; fuerte centralizacin y concentracin del
poder poltico y administrativo. Portugal y Grecia.
-A travs de la desconcentracin, descentralizacin y el federalismo, en las ltimas dcadas,
pases como Espaa, Italia y en menor medida Francia, han adoptado elementos de tradicin
germnica del Estado.
5.- Las Nuevas democracias europeas
-Reformas despus de la cada del comunismo: fusiones de municipio, establecimiento de ni-
veles regionales de gobierno, descentralizacin de las funciones del nivel central al local, la mejora
de las capacidades de gestin, y el establecimiento de nuevas formas de participacin ciudadana.
-Las autoridades locales en estos pases disponen de pocos recursos y de una autonoma fi-
nanciera limitada.

6.- El Estado Norteamericano

-Dos niveles de gobierno dentro de cada Estado federado: El Condado y una gran variedad de
gobierno municipales (municipalities, towns, township).
-Estado regula al municipio con sus leyes, poseen jurdicamente un poder absoluto sobre los
gobiernos locales.
-Existen organismos locales especializados en sectores especficos special districts, (agua,
transporte, residuos)
-Se reserva la gestin de la escuela pblica a organismos separados llamados school districts
que son dirigidos por un consejo elegido school board.
DE GOBIERNO LA ORGANIZACIN DE LOS SISTEMAS LOCALES LOCAL
Para entender la configuracin, la fragmentacin y la estructura bsica de las autoridades loca-

les, se distinguen entre el nivel bsico de gobierno local (municipio, villa, comuna) de otros niveles
intermedios (provincias, condados, distritos). Las competencias de gobierno se distribuyen entre es-
tos dos niveles segn criterios funcionales.
La existencia de un nmero de niveles, y de autoridades locales no depende solo de la tradicin
estatal, sino tambin del tamao del pas y su organizacin territorial bsica, ms o menos descen-
tralizada.
Niveles de gobierno local y fragmentacin de las autoridades locales
Los sistemas de gobierno local, deben analizarse tanto desde el punto de vista de la organiza-
cin territorial de Estado en su conjunto, como de la diferencias de estatus de las instituciones en
cada uno de estos niveles.
La mayora de los Estados europeos son unitarios y tienen dos niveles o uno en funcin usual-
mente de su tamao.
Pases con un solo nivel de gobierno local: son muy pequeos en superficie y poblacin, con
un nmero pequeo de municipios: Irlanda, Portugal y Bulgaria.
Pases con dos niveles de gobierno, con una poblacin entre 6 y 15 millones de habitantes y
variedad de municipios: Suecia, Austria, Grecia.
Pases con tres niveles de entidades territoriales: tienen poblacin y superficie grande, orga-
nizacin federal o regionalizada: EEUU, Canad, Espaa (municipios, provincias y CCAA).

El nivel bsico municipal

Para el anlisis comparado, el primer criterio de distincin ha sido el grado de fragmentacin
de la planta municipal. El segundo criterio sera la existencia o no de un rgimen o estatuto mu-
nicipal nico para todos los municipios. De este modo pueden distinguirse:
Pases con una fuerte fragmentacin municipal, Francia, Austria, Espaa, Italia, Suiza,
Hungra y Repblica Checa).
Pases que han realizado una reorganizacin municipal cuyo objetivo era constituir unidades
ms grandes (Alemania, Blgica, Grecia, Reino Unido).
Pases con un estatuto municipal nico para todos los municipios (Europa Occidental y Eu-
ropa del Norte a excepcin del Reino Unido)
Pases donde las ciudades disfrutan de un rgimen particular (Reino Unido, Europa central y
oriental, Alemania)
El nivel intermedio
El nivel intermedio ha estado estrechamente vinculado a la construccin del Estado y ms
concretamente, a lo que se denomina la funcin de penetracin territorial, es decir, al proceso
poltico e institucional que permiti al poder central implantar su autoridad sobre el conjunto del terri-
torio y su poblacin.
Este proceso ha determinado la formacin de ciertas estructuras territoriales permanentes,
como son:
El departamento francs
Las provincias (Estado del modelo napolenico)
Los condados (Inglaterra o Suecia)
El distrito Kreis- (Pases de Europa central)
El distrito Regierungsbezirk- (Alemania)
El nivel intermedio ha experimentado dos trayectorias tpicas de evolucin institucional y funcio-
nal.
En primer lugar, se ha creado un gobierno local prximo a los municipios en el plano institucio-
nal y en las funciones ejercidas; esta tendencia dio origen al sistema de administracin local a dos
niveles que caracteriza a la mayora de los pases europeos. La eleccin de una asamblea represen-
tativa a este nivel supramunicipal: elecciones del consejo del condado en Gran Bretaa y la elec-
cin indirecta de las diputaciones provinciales en Espaa.
En segundo lugar, se produjo una diferenciacin y reduccin de las funciones administrativas
del Estado.
Los gobiernos locales intermedios han asumido progresivamente las funciones que le atribu-
ye la ley.
Estas funciones responden a dos necesidades:
Asegurar las funciones de inters local que superan las capacidades y el rea de los servi-
cios municipales (Carreteras, instituciones escolares)
Asumir las funciones de solidaridad y de redistribucin dentro de su territorio (servicios
sociales y apopo pequeos municipios)
Los gobiernos locales intermedios se diferencian al menos en tres dimensiones: el tamao, el
rgimen de las ciudades y la existencia de administraciones sectoriales paralelas.
A las diferencias de tamao, no siempre corresponden diferencias de funciones. Existen otros
factores que influyen en el tipo y el nmero de funciones ejercidas a este nivel, tales como las com-
petencias ejercidas a nivel municipal, el papel de las administraciones del Estado y la existencia de
administraciones sectoriales.

Las grandes ciudades y las reas metropolitanas

En algunos pases, las ciudades no se integran en el nivel territorial intermedio y absorben sus
atribuciones como consecuencia de la diferenciacin institucional del rgimen municipal entre rural y
urbano, estas ciudades disfrutan de un estatus reforzado. Por ejemplo se da esta situacin en Ale-
mania, con 116 ciudades de distrito libre.
En las grandes reas metropolitanas que abarcan a ms de un municipio, los problemas de or-
ganizacin se han solucionado con la creacin de un segundo nivel de administracin; Francia
(mancomunidad urbana) y (Citt Metropolitana) en Italia.
En varios pases, las capitales nacionales tienen un estatus particular que las sita en relacin
directa con el poder central (Berln, Pars, Praga, Viena, Budapest).
Las tendencias hacia la regionalizacin
En los niveles intermedios se ha observado una tendencia a la regionalizacin, aunque la

constitucin de fuertes regiones polticas se haya producido solo en una minora de Estados, donde
las competencias regionales se han fortalecido a veces en detrimento de los municipios, como en
Espaa.
La regionalizacin se manifiesta a travs de una gran diversidad institucional:
En muchos casos se limita a una regionalizacin administrativa, es decir, se apoya en ins-
tituciones subordinadas al poder central (Inglaterra, Grecia y Portugal).
En pases como Espaa, Italia y estatuto de Escocia, es asumida por las autonomas regio-
nales.
En otros Estados, la regionalizacin se traduce en las competencias de los gobiernos lo-
cales o de las instituciones que dependen de ellos (Finlandia, Irlanda, Pases Bajos, Ru-
mania)
COMPETENCIA Y FUNCIONES DE LOS GOBIERNOS LOCALES
La mayora de las competencias ejercidas por los gobiernos locales viene determinadas por la
ley.
En los ltimos aos se ha constatado una tendencia general a la extensin del volumen de las
competencias locales, a veces bajo la forma de competencias para fines especficos, las cuales
son ejercidas en nombre del poder central del Estado o de las regiones o los estados federados y
bajo su direccin.
Principios de la distribucin del poder local y tipos de competencias y tareas.
En muchos pases se ha generalizado la llamada clusula de competencia general, prevista
en la Carta Europea de Autonoma Local. Esta clusula no es un principio de distribucin de compe-
tencias sino un principio de libertad; de ah su importancia, aunque las actividades que autoriza si-
guen siendo modestas en trminos presupuestarios.
La mayora de pases europeos reconocen jurdicamente el principio de la clusula de compe-
tencia general de los municipios. Algunas excepciones como Portugal que no la aplica o Espaa e
Italia que plantean cuestiones de interpretacin.
Las tareas del gobierno local
Aunque existen variaciones en materia de educacin, sanidad y proteccin social, y existen situa-
ciones diferentes en materia de polica y orden pblico; en los municipios europeos, las principales
funciones ejercidas son:
Materia de urbanismo (planificacin, mejora y autorizacin de la utilizacin del suelo)
Asignacin de las ayudas locales
Servicio de vas y obras, transporte pblico
Agua potable (con la excepcin Inglaterra)
Vivienda hbitat (excepcin Pases Bajos, Reino Uno, Italia, Suiza)
Construccin y mantenimiento de edificios escolares

Desarrollo econmico
Recursos gastos y financiacin
El gasto y los ingresos de las entidades locales se suele medir habitualmente como proporcin
del PIB de cada pas.
El gasto de las autoridades locales
Destacan varias tendencias claras que permiten agrupar los diferentes sistemas de gobierno lo-
cal en relacin con el gasto pblico:
Los pases nrdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia + Suiza) destacan por un gasto pblico
superior al 20 % del PIB.
Pases con gasto pblico entre el 13 y 6 % PIB (Italia 6,3 y Pases Bajos 8,5)
Pases con gasto pblico inferior al 5% (Grecia, Chipre, Malta)
Para caracterizar la autonoma financiera real de los municipios no basta examinar el porcentaje
del PIB sino que debe analizarse el tipo de gasto que hacen, si es de inversin o no, y a qu dedi-
can su gasto, es decir a qu funciones de gobierno.
El grado de discrecionalidad con que los municipios pueden gastar y controlar sus propios recur-
sos debe medirse tambin por la capacidad de endeudamiento, gasto y consumo pblico y por la
capacidad de invertir, es decir, la llamada formacin bruta de capital fijo.
Los ingresos de las administraciones locales
Todos los gobiernos locales suelen poseer impuestos locales propios (bienes inmuebles),
transferencia de otros niveles de gobierno (central y regional), impuestos compartidos y tasas de
servicio pblicos locales.
Las haciendas locales se comparan en funcin de si dominan los tributos propios o las transfe-
rencias, incluyendo la participacin de los impuestos nacionales.
En la mayora de los pases europeos, los ingresos fiscales de los gobiernos locales son parte de
la recaudacin de los impuestos compartidos, cuya regulacin corresponde al poder central.
Los gobiernos locales tienen tambin cierta capacidad fiscal sobre algunos tributos propios y so-
bre las tasas que cobran.
Los tributos propios son superiores a la suma de las participaciones en la recaudacin de im-
puestos nacionales compartidos y transferencias del nivel central o regional en ocho pases:
Blgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza (los tributos propios re-
presentan + del 40% del total del presupuesto local).
Otra fuente de ingresos, es la colaboracin pblico-privada para financiar inversiones (Public-
Private Partnershipp PPP), en donde una autoridad pblica confa a una empresa o a un consorcio
la concepcin, realizacin, financiacin y explotacin o mantenimiento de una obra pblica.
Los recursos humanos de los gobiernos locales
Las capacidades administrativas de los sistemas de gobierno local dependen de personal que
emplean y de los mtodos de gestin. Las diferencias en cuanto al personal empleado por los go-
biernos locales se relacionan con las competencias ejercidas.
Diferencias y semejanzas en la funcin pblica local
En los pases nrdicos, Reino Unido y Suiza, el personal empleado por los gobiernos locales
representa el 80% del conjunto de los empleados pblicos (Mayoritariamente en el sector de la edu-
cacin y sanidad). En Espaa el 24 %.
La organizacin territorial del Estado, es decir su carcter unitario o federal, no parece tener
un efecto claro sobre la cantidad de empleados pblicos del gobierno local. La estructura y la cualifi-

cacin de los funcionarios pblicos locales dependen en gran medida de las funciones de los go-
biernos locales.
En EE.UU, Suecia y Canad el empleo en el nivel local es muy superior a la media. Suecia 83
%.
Por el contrario, el reducido nmero de empleados de los gobiernos locales es un reflejo de las
escasas competencias de que disponen, casos como Grecia e Irlanda.
El rgimen de la funcin pblica de la administracin local.
En los ltimos aos el personal se ha visto reducido por razones presupuestarias y por la contra-
tacin externa de numerosas actividades, respondiendo a las estrategias inspiradas en la Nueva
Gestin Pblica.
El estatuto del empleado pblico es tambin un elemento importante de la calidad de la funcin

pblica local: debe asegurar una contratacin basada sobre criterios de mrito y debe proteger la
neutralidad del servicio pblico.
Segn Marcou y Wollman (2007), dentro del rgimen del empleado de los gobiernos locales,
como en el rgimen general del empleado pblico, distinguimos dos tipos de rgimen:
Un rgimen de carrera, de derecho pblico, caracterizado esencialmente por el nombra-
miento y la garanta del empleo.
Un rgimen contractual, vinculado al derecho privado, basado en un contrato y sin implicar
garanta de empleo.
En la mayora de pases se ha introducido parcialmente el rgimen de empleo contractual man-
teniendo al mismo tiempo un rgimen de carrera paras las funciones de direccin.
En la mayor parte de los casos hay una mayor diversidad y una combinacin de regmenes dife-
rentes de funcin pblica. En algunos casos, los regmenes de derecho pblico y de carrera no van
necesariamente juntos ya que en los Pases Bajos, por ejemplo, prevalece un rgimen contractual
en el marco de un estatus de derecho pblico, mientras que los empleados pblicos de los gobier-
nos locales de Italia y Repblica Checa tienen acceso a un sistema de carrera gracias a una serie de
acuerdos colectivos.
Reformas en la administracin local
Se hace referencia a las reformas, que han tenido que ver con la gobernanza y la bsqueda de
una mayor eficacia y economa en la gestin pblica.
Las reformas de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
Desde principios de la dcada de los ochenta, la modernizacin de las administraciones locales
en muchos pases anglosajones y del continente europeo se ha inspirado en los conceptos de la
NGP.
La idea central de la NGP se fundaba en la superacin de la rigidez e ineficacia atribuida a la
Administracin Pblica mediante el eslogan dejar que los gestores gestionen y la sustitucin del
control jerrquico por una gestin basada en indicadores y el rendimiento organizativo.
En los pases de Europa central y oriental, la creacin de las nuevas estructuras administrativas
sigui en primer lugar el modelo tradicional, mientras que el modelo de gestin moderno fue pene-
trando ms lentamente. En el debate sobre la modernizacin del sector pblico, se promovieron las
privatizaciones y la filosofa del mercado.
Por otro lado, se impuls el mercado para el suministro de los servicios con las idea de que las
autoridades pblicas se limitaran a una funcin capacitadora, mientras que la ejecucin de estas
funciones sera confiada por contrato a empresas privadas sobre una base competitiva.
Las repercusiones de la NGP en el gobierno local han sido bastantes limitadas y slo han con-
ducido a una diversificacin de los proveedores. En pases como Francia o Espaa, donde desde
haca tiempo era habitual delegar al sector privado la explotacin de los servicios pblicos locales,
este discurso result poco pertinente, aunque ms recientemente se crearon nuevos instrumentos
para facilitar la participacin del sector privado en los servicios pblicos. No obstante, el imperativo
de mejora de resultados ha ido avanzando, tanto a travs de las intervenciones del Estado como
por las iniciativas de los mismos gobiernos locales (Marcou y Wollman 2007, Wollmann y Thur-
maier 2012).
Otras reformas estructurales locales
Una de las reformas estructurales ms frecuentes en los gobiernos locales europeos ha sido el
aumento o la reduccin de la escala de gobierno. En algunos casos, la fusin de municipios peque-
os, o la descentralizacin o desconcentracin en entidades inframunicipales se ha considerado que
da lugar a una gobernanza ms eficiente bien en trminos de capacidad decisoria del sistema o
de eficacia de los ciudadanos.
Como ejemplo la reforma en Dinamarca, que fusion 271 municipios en unidades ms grandes
creando 98 nuevos municipios, aboliendo los condados y creando cinco grandes regiones.
Por otro lado, una mayor capacidad del sistema tambin puede obtenerse mediante la reduc-
cin de la escala. Las unidades de gobierno ms pequeas son a la vez ms eficaces y eficientes,
ya que se ajustan mejor a las necesidades locales. La desconcentracin y la descentralizacin polti-
ca son las principales formas de reduccin de escala.
Mucho ms frecuente es la reduccin de la escala de gobierno para aumentar la participa-
cin de los ciudadanos. Se cree que la reduccin de escala aproxima el gobierno y la formulacin
de polticas a los ciudadanos y, por tanto, hace que sean ms reconocibles y ms accesibles.
LA DEMOCRACIA EN EL AMBITO LOCAL
Los gobiernos municipales son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto. La
situacin es ms diversa en los gobiernos locales de nivel intermedio. En algunos casos, se ha op-
tado por el sufragio indirecto para mantener los lazos entre las funciones del nivel intermedio y las
competencias municipales (por ejemplo las diputaciones provinciales en Espaa).
Ejecutivos, liderazgo poltico y formas de eleccin del alcalde.
La evolucin reciente ms significativa es la tendencia a la eleccin directa de los alcaldes en
Alemania, Italia y Reino Unido. Asimismo cabe destacar la parlamentarizacin de las asambleas lo-
cales.
Los gobiernos municipales se estructuran habitualmente como mnimo en dos rganos: el
alcalde y el Pleno o consejo.
Los entes britnicos cuentan con dos rganos: council y mayor; asimismo Alemania cuenta con
un Brgermeister (rgano unipersonal) y Gemeindeart (rgano asambleario).
En Italia y en algunos Lnder de Alemania existen una distribucin de poder con tres rganos:
Pleno, Alcalde y Junta de Gobierno. Frmula introducida por Espaa para municipios de ms de
5000 habitantes de forma obligatoria con la Ley 57/2003.
En EEUU, se ha distinguido principalmente entre dos modelos de gobierno local: alcalde fuerte
(strong mayor), aqu el alcalde es el ejecutivo y a la vez jefe de la administracin y gerente (coun-
cil-manager), el alcalde es la figura poltica y la administracin est dirigida por un gerente profesio-
nal.
Para entender los tipos de ejecutivos existentes y las relaciones entre la poltica y la administra-
cin local, Mouritzen y Svara (2002) han distinguido cuatro tipos de gobierno local
1. Modelo de alcalde fuerte, basado en un ejecutivo electo como figura central del gobierno
2. Modelo de lder de comisin, un poder ejecutivo compartido entre el alcalde y los miem-
bros de diversas comisiones, formadas por concejales que tienen el poder decisorio
3. Modelo colectivo de gobierno local, el ejecutivo est conformado por un pleno municipal
integrado por concejales
4. Modelo de gerente, donde el pleno municipal es encabezado por un alcalde sin funciones
ejecutivas, pues stas son desarrolladas por el gerente.
Estos tipos de ejecutivo local propuestos por Mouritzen y Svara (2002) se han puesto en relacin
con las tipologas clsicas aludidas en el primer apartado, basadas en la dimensin vertical de las
relaciones intergubernamentales, como la ya mencionada de Hesse y Sharpe (1991), basada en las
relaciones entre el gobierno central y el local. Combinando estas dos tipologas, y con el objeto de
comprender mejor los estilos de liderazgo en los gobiernos locales, Heinelt y Hlepas (2006: 33-34)
han propuesto una tipologa llamada POLLEADER que diferencia cuatro tipos de lderes lo-
cales:
Alcalde poltico: son representantes polticos de su comunidad y cuentan con responsabili-
dad sobre la administracin: Grecia, Francia, Portugal y Espaa
Alcalde ceremonial: ejercen una funcin principalmente ceremonial, dado que no hay lder
local elegido como cabeza del municipio y la administracin es dirigida por un gerente profe-
sional: Irlanda
Lder colegiado: este tipo requiere la cooperacin colegiada de otros actores. En general no
son elegidos directamente y ofrece diferentes opciones para la conformacin de los plenos.
Incluye pases del Norte de Europa: Inglaterra, Dinamarca, Alemania, Suecia
Alcalde ejecutivo: es la cabeza de la administracin municipal, posee responsabilidad en la
provisin de servicios y de su Admn, es elegido de forma directa: Hungra, Polonia, Alema-
nia, y Austria.
El Pleno y sus relaciones con el ejecutivo
En muchos sistemas, el pleno se configura como el rgano de control y regulacin compues-
tos por el alcalde y los concejales.
En Italia se exige que la presidencia de las comisiones recaiga sobre un miembro de la oposicin
municipal.
En cuanto a las relaciones entre el alcalde y el Pleno, hay que destacar que tanto en Italia co-
mo en Alemania (regla general) el Pleno puede presentar una mocin de censura al alcalde.
Por lo que se refiere a los Plenos locales, parece producirse una cierta parlamentarizacin,
caracterizada por el esfuerzo de los derechos de los concejales y la posibilidad de cuestionar la
responsabilidad poltica del ejecutivo.
Heinelt y Hlepas (2006), han propuesto una tipologa para entender los tipos y el papel de las
asambleas o plenos municipales combinando la tipologa que distingue entre tipos monita-dualista
de Wollman (2008) y la tipologa de Bck (2005) que distingua entre forma mayoritaria frente a for-
mas consociacionales de adopcin de decisiones en los sistemas democrticos locales.
Combinando estas dos tipologas:
Surgen cuatro modelos de gobierno democrtico del pleno y su relacin con el ejecutivo:
Gobierno del pleno: el poder ejecutivo est en manos de una junta formada proporcio-
nalmente, combinando monismo con consociacionalismo.
Parlamentarismo: un ejecutivo colectivo designado por el consejo sin usar tcnicas pro-
porcionales, pero con alguna variacin del principio de la mayora; combina monismo con
mayora.
Presidencialismo: el alcalde elegido separadamente se apoya en su propio consejo de
gobierno con independencia de la composicin de partidos del pleno. En este modelo se
combina la forma dualista y el principio de la mayora.
Semipresidencialismo: el alcalde est rodeado por un ejecutivo colectivo apoyado por el
pleno. Combina dualismo con consociacionalismo, dependiendo de cunto apoye el pleno
al ejecutivo.

Participacin ciudadana
En trminos de legitimidad democrtica de los gobiernos locales cabe referirse a la participa-
cin ciudadana, tanto en los procesos electorales como a travs de otros mecanismos. Se ha ob-
servado la reduccin de la participacin en las elecciones locales, esta constatacin es signo de
cierta desafeccin hacia la poltica.
La forma ms visible de participacin ciudadana es el referndum, en particular bajo la forma
de referndum de iniciativa popular (Suiza).
Hay una importancia creciente de las entidades inframunicipales, que permiten garantizar la re-
presentacin y participacin de los ciudadanos en el nivel ms cercano de su residencia. En varios
pases se han establecido consejos de barrio en representacin de los habitantes (Francia e Ita-
lia).
TENDENCIAS Y REFORMAS EN LAS DEMOCRACIAS LOCALES

Se podra resumir algunas de las reformas y tendencias en dos aspectos:
Por una parte en la mayora de los pases se ha producido una tendencia a involucrar a los
ciudadanos en la adopcin de decisiones, para ello se ha desarrollado una creciente variedad de
instrumentos como los jurados de ciudadanos, los paneles ciudadanos, los presupuestos de distritos
(Colino y Del Pino 2008).
Por otra parte, los referendos constituyen un instrumento basado en la democracia directa
y aplicado en muchos pases, tiene como objetivo bsico la obtencin de legitimidad para una de-
cisin concreta o una poltica pblica prevista.
EL GOBIERNO LOCAL Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
La interaccin entre las autoridades locales y centrales se rige por una serie de principios, la ma-
yora de los cuales estn establecidos en las leyes nacionales o en la propia Carta Europea de Au-
tonoma Local. Estos principios regulan el modo de distribucin de las competencias separadas y
compartidas, as como la interaccin entre niveles.
Los principios de las interacciones entre niveles
La relacin entre niveles y la asignacin de responsabilidades en la mayora de los pases se
suelen basar en los siguientes principios: autonoma, legalidad, clusula de competencia gene-
ral, subsidiariedad y delegacin de competencias.
Un segundo grupo de principios, que podran llamarse instrumentales son los principios de co-
laboracin, informacin, consulta, suficiencia financiera, supervisin etc. Mientras que los pri-
meros establecen la posicin de cada autoridad y su esfera de responsabilidad, los segundos regu-
lan las interacciones entre ellos.
Principio de autonoma local, constituye la base de la dimensin poltica de las autoridades lo-
cales. El principio de autonoma local diferencia a una autoridad local como ente territorial elegi-
do con competencias propias de una simple unidad administrativa. Sin embargo, un autogobier-
no efectivo depende de la atribucin de una esfera de responsabilidades con el apoyo financiero
suficiente y que no est limitado por los mecanismos superiores de tutela.
Principio de cooperacin entre las autoridades centrales y locales est presente en las disposi-
ciones constitucionales o legales de muchos Estados (Portugal, Espaa, Finlandia). Produce un
mandato general de comprensin mutua y de apoyo en beneficio de los ciudadanos.
Principio de informacin y consulta mutua, supone que las autoridades locales deben ser in-
formadas y consultadas en el proceso de decisin de polticas centrales y regionales, lo que favo-
rece la adecuada implantacin local de esas polticas.

La tutela y supervisin del nivel local

Por lo que respecta a la capacidad de supervisin de los poderes del gobierno local o la tutela de
la actuacin local por parte del nivel central o regional, sta suele limitarse al control de la legali-
dad ex post. La mayora de los pases tiene la posibilidad de una jurisdiccin administrativa o judi-
cial para controlar la legalidad de las decisiones de las autoridades locales (Espaa y Portugal).
En Dinamarca, la supervisin legal se asigna a los rganos regionales del Estado, que suelen
ofrecer asesora legal a los municipios e incluso pueden sancionar sus incumplimientos de la ley, a
pesar de que rara vez lo hacen. Las sanciones que pueden imponerse son la anulacin, suspen-
sin, multas por omisin y la accin por daos y perjuicios (Council of Europe 2007a).
Mecanismos y prcticas de interaccin
Los mecanismos de interaccin ms frecuentes entre el nivel local y otros, son los siguientes:
-Estructuras y los mecanismos bilaterales de consulta, casi todos los pases practican la
consulta como modo ms frecuente de interaccin. En los casos de reforma del rgimen local, la
consulta suele ser obligatoria y suele hacerse con las Asociaciones de Autoridades Locales. La inter-
locucin suele llevarse a cabo entre estas Asociaciones de Municipios y los altos funcionarios del
poder central.
-La informacin y el asesoramiento a las autoridades locales, por lo general, las relaciones
de informacin son ms informales y tienden a tener como interlocutores a los altos funcionarios del
poder central y de los distintos municipios en lugar de contactos institucionalizados a nivel poltico.
En Estados compuestos o descentralizados, los gobiernos autonmicos son a menudo los respon-
sables de este tipo de interlocucin. En algunos casos, la orientacin y la informacin se comple-
mentan tambin con capacitacin de los empleados pblicos locales, en un intento de ayudar a los
municipios a mejorar su rendimiento.
-Las interacciones para garantizar suficiencia financiera y la definicin negociada de los
ingresos locales, tiene que ver con la definicin de los mecanismos de apoyo financiero para que
las autoridades locales dispongan de recursos suficientes para ejercer las tareas bajo su responsabi-
lidad, en los Estados nrdicos existen mecanismos para negociar los presupuestos locales con el
poder central. Interacciones generalmente a nivel poltico.
El papel de las asociaciones de municipios y provincias
Las asociaciones de municipios se constituyen en el principal interlocutor entre los niveles
central y local. Esto se produce cuando se trata de reformas legislativas y las negociaciones presu-
puestarias.
La existencia de estructuras representativas de los municipios (asociaciones) conviene tambin a
las propias autoridades centrales, ya que mediante ellas puede llevar a cabo consultas y negocia-
ciones de una manera ms ordenada, y pueden confiar en que los compromisos alcanzados pueden
ser asumidos por un nmero significativo de autoridades locales.
El papel de estas asociaciones en los pases europeos puede abordarse de dos maneras: por
su estatuto y por sus funciones. Desde el punto de vista de su estatuto en todos los casos son aso-
ciaciones de derecho privado, que tienen un nivel de oficializacin ms o menos reconocido. En la
mayora de los pases, existe una nica organizacin representativa de los municipios, o respecti-
vamente de los gobiernos locales de nivel intermedio (Espaa). En Alemania y Austria, existe una
marcada diferenciacin entre las ciudades y los municipios que queda reflejada en dos asociaciones
diferentes.

CAPTULO 7
Reino Unido
1.- CONTEXTO
De forma intercambiable se usan los nombres de Inglaterra, Gran Bretaa (Escocia, Gales e Inglaterra) y el
Reino Unido (se aade Irlanda del Norte); sin embargo, es el Reino Unido la denominacin ms correcta
para referirse a una Monarqua parlamentaria centralizada, que se caracteriza por la heterogeneidad.
Gales fue asimilada por la Administracin inglesa y perdi la autonoma institucional en 1536.
Escocia (1707), en cambio, mantuvo la iglesia nacional presbiteriana, las peculiaridades del
ordenamiento jurdico, del sistema educativo y de su Administracin.
Irlanda estuvo vinculada a Gran Bretaa por medios militares (1800-1921), y sus intentos de
independencia definitiva por la fuerza ocasionaron la divisin de las dos Irlandas.
Desde 1921, Irlanda del Norte tuvo una asamblea electiva, el parlamento de Stormont, que
fue abolido en 1972 y revitalizado en 1999.
La expresin Westminster-Whitehall se utiliza para denominar coloquialmente al poder legislativo y al poder

ejecutivo respectivamente.
El palacio de Westminster es la sede de las dos cmaras parlamentarias.
Whitehall es la avenida londinense que discurre entre la columna de Nelson y el palacio de
Westminster. En ella se ubica una parte importante de las oficinas ministeriales.
Bajo el binomio Westminster-Whitehall se esconden las caractersticas del sistema poltico-administrativo,
aunque hace tiempo que el modelo no se adapta a la realidad (Rhodes 1997, Marsh et al. 2001). Aun as, el
modelo constituye una mitologa legitimadora de la peculiaridad britnica y de su sistema poltico-
administrativo (Smith 1999).
En el modelo, a soberana reside exclusivamente en el parlamento de naturaleza bicameral

El Parlamento puede legislar sobre cualquier asunto sin los obstculos de un texto constitucional ni de la
revisin judicial existente en los Estados Unidos. Segn rezaba la famosa frase de Blackstone la corona en el
parlamento puede, en realidad, hacer todo aquello que no es naturalmente imposible (citado por Rose 1982:
52). La Corona en el Parlamento refleja la transicin experimentada en el sistema britnico, dado que el par-
lamento sustituye a la corona en la adopcin de decisiones, aunque la cmara baja an reconoce formalmente
a la corona como la representante del gobierno. Gracias a este poder del parlamento, la funcin pblica puede
dejar de serlo de la noche a la maana, los municipios pueden dejar de existir y hasta el mismo gobierno pue-
de convertirse en una gran agencia privada manejada por el parlamento. La falta de limitaciones del parlamen-
to y la enorme flexibilidad del sistema poltico se deben a la ausencia de una Constitucin. No obstante,
existen leyes, convenciones y disposiciones judiciales, surgidas a lo largo de los siglos, que regulan las rela-
ciones entre la corona y sus sbditos y entre los poderes pblicos y los ciudadanos.
El entramado institucional se apoya en un sistema bipartidista, aunque en determinados perodos ha do-
minado un nico partido y, en otros, la hegemona le ha correspondido a una coalicin. En realidad, el conjunto
queda mejor descrito como un sistema de pluralismo moderado, caracterizado por ser un sistema competiti-
vo donde dos partidos han pugnado por el poder tradicionalmente (Allum 1995: 214) hasta 2010. Los partidos
principales solan representar conjuntamente como mnimo al 70 por ciento de los votantes. Sin embargo, en
las elecciones de 2010 este bipartidismo se vio truncado. El partido conservador gan las elecciones al ser el
partido ms votado, pero slo consigui 306 escaos En estas elecciones, el voto popular a los dos principales
partidos (conservadores y laboristas) no pas del 60 por ciento de los votantes. Los tres partidos ms impor-
tantes desde la II Guerra Mundial son el partido laborista (Labour party), el conservador (Conservative party)
y el liberal (Liberal democrats). Los dos primeros han tenido en todo momento la llave del gobierno hasta
2010. Recientemente tambin se han incorporado el partido nacionalista gals y el escocs al parlamento
britnico.
El sistema electoral es mayoritario uninominal, alejado de la representatividad proporcional. El sistema

bipartidista y el sistema mayoritario propician unas relaciones conflictivas entre los principales partidos. El ga-
nador de las elecciones construye la poltica a partir de cero, sin basarse en los logros de los gobiernos ante-
riores, y puede influir de forma duradera en los asuntos pblicos, normalmente durante ms de un mandato

electoral (Gallagher 1997: 121). Con la nueva situacin creada en 2010, el gobierno debe pactar un programa
de coalicin antes de gobernar. Este programa establece las directrices del mandato hasta las prximas elec-
ciones con los oportunos ajustes a lo largo de este perodo.
A pesar de la importancia del parlamento, el proceso legislativo est dominado por el poder ejecutivo
como consecuencia directa del sistema electoral y del sistema de partidos. El gobierno (monocolor o en
coalicin) suele poseer la mayora parlamentaria, por lo que sus criterios no encuentran normalmente la oposi-
cin del resto de los partidos. Adems, la cmara de los Comunes, caracterizada por ser una cmara de deba-
te y no de trabajo, tiene escasa capacidad de hacer un escrutinio real de las propuestas legislativas (Green-
wood y Wilson 1989: 273-274). La primaca del gobierno se ve contrarrestada convencionalmente por la
responsabilidad colectiva e individual de sus ministros ante el parlamento. La responsabilidad abarca
desde el propio ministro hasta el ltimo funcionario del ministerio. Un fallo grave de un funcionario puede hacer
dimitir al ministro, incluso aunque no se encuentre involucrado directamente en el asunto. Esta responsabilidad
ministerial se ha modificado de alguna forma con la creacin de las agencias ejecutivas y relativamente semi-
autnomas. La separacin entre la elaboracin de la poltica (atribuida a los ministerios) y la implantacin de
las polticas y los servicios pblicos (asignada a las agencias) permite en teora eximir de la responsabilidad
por problemas de mala gestin a los ministros.
El sistema institucional se ha caracterizado por una alta estabilidad y por una evolucin lenta.
Las altas instituciones del Estado (la corona, la cmara de los Comunes, la cmara de los
Lores) guardan muchas de sus tradiciones ms ancestrales, y su evolucin se ha producido
sin necesidad de revoluciones violentas a lo largo de ocho siglos.
En cambio, las instituciones administrativas han experimentado transformaciones revolu-
cionarias en las ltimas dos dcadas a modo de una "evolucin revolucionaria" (Greer 1994:
132).
Sin embargo, la larga etapa de gobierno laborista con Blair (1997-2007) y Brown (2007-2010) ha in-
troducido profundos cambios institucionales:
la independencia del Banco de Inglaterra del gobierno respecto a la poltica monetaria
los referendos para la autonoma de Escocia y Gales, y tambin en Irlanda del Norte, tras los acuerdos
de Viernes Santo de 1999 con el Sinn Fin,
la eleccin directa del alcalde y el ayuntamiento de Londres
la introduccin de la representacin proporcional para las elecciones al Parlamento europeo
la reforma del gobierno local con eleccin directa del alcalde en algunos casos
la introduccin del sistema de gestin (city manager) en 2000
la reforma de la Cmara de los Lores y la abolicin del cargo de Lord Chancellor, estableciendo un
Tribunal Supremo en 2004
2.- LA ADMINISTRACIN CENTRAL

La Administracin central se caracteriza por el tamao reducido de los departamentos ministeriales y por
su gran fragmentacin. Slo un 10 por ciento aproximado de los empleados pblicos son funcionarios de los
ministerios centrales, mientras que el resto se encuentra en agencias y quangos (entes cuasi-
gubernamentales). El proceso de fragmentacin funcional se ha producido con la transformacin de los minis-
terios tradicionales en tres grupos:
Ministerios que planifican y programan
Agencias ejecutivas y organizaciones del sector privado que prestan el servicio
Agencias reguladoras que controlan determinadas reas de polticas pblicas
EL GOBIERNO Y SU CAPACIDAD DE COORDINACIN: DEL GOBIERNO CONSERVADOR AL LA-

BORISTA
Los esfuerzos por coordinar la poltica del ejecutivo han sido diversos.
A. En la dcada de los aos ochenta, la coordinacin recaa en el tndem formado por Thatcher y el
ministro de Hacienda, quien acumul entonces las funciones econmicas y financieras y la direccin so-
bre la funcin pblica. De esta forma, el Tesoro controlaba los gastos de inversin y los gastos corrientes.

LA FUNCIN PBLICA Y LOS DIRECTIVOS PBLICOS
La funcin pblica (civil service) se compone de tres grupos:

el grupo de administradores generales (en donde se ubica la elite funcionarial). Los administradores
generales se dividen en una serie de grados que constituyen los escalones de su carrera administrativa
el grupo de las clases especialistas (mdicos, cientficos y juristas entre otros)
un conjunto de clases departamentales tambin especialistas (por ejemplo, inspectores financieros).
El sistema de funcin pblica se basa en una combinacin de un sistema de carrera y un sistema de puestos.
Los puestos estn ordenados de forma jerrquica de acuerdo con una escala de grados.
Los grados del puesto y de la persona coinciden, pues la persona adquiere el grado del puesto que ocupa
cuando lo desempea durante un determinado periodo de tiempo, de modo, que el aumento de grado no se
produce por el simple hecho de cumplir antigedad en la funcin pblica, independientemente del puesto ocu-
pado.
La Funcin Pblica Directiva, el llamado Senior Civil Service, agrupa desde 1996 al Secretario Permanente
y a los funcionarios de los grados 2 al 5, y se caracteriza por la movilidad de los miembros entre diversos
ministerios y la posibilidad de flexibilizar tanto la contratacin como la determinacin individual del salario.
Esta estructura en grados se aplica tambin a las agencias ejecutivas, aunque existen notables desigualda-
des entre ellas. Algunas agencias, aun teniendo varios miles de empleados, asignan al puesto de gerente el
grado 3, mientras que al gerente de una agencia con unos cientos de empleados se puede asignar el grado 1,
sin que haya ninguna razn objetiva que justifique esta decisin. Por tanto, los directivos de las agencias y de
los departamentos ministeriales pueden pertenecer a la funcin pblica directiva. sta creci de 3000 efectivos
en 1996 a 4560 en 2005, suponiendo solamente un 0,9 por ciento de toda la funcin pblica britnica (OECD
2008). Este incremento de la funcin pblica directiva se ha producido en un contexto en el que el em-
pleo pblico se ha reducido considerablemente.
Segn el informe de la OECD (2008), dos interpretaciones predominan a la hora de explicar la creacin de esta
funcin pblica directiva:
Por una parte, algunos mantienen que su creacin simplemente formaliz un sistema informal de aque-
llos que eran unos fast-streamers, es decir, que llegaban a los puestos de la cpula sin hacer carrera
dentro de la administracin y conseguan su primer nombramiento meritocrtico en un puesto ya eleva-
do en la jerarqua, y el resto de los funcionarios pblicos, que se promocionaban en el seno de los mi-
nisterios siguiendo una carrera ms escalonada. En cierto modo, esta interpretacin ofreca cierta visin
elitista de la funcin pblica directiva, preocupada fundamentalmente por alcanzar buenas condiciones
laborales y salariales.
Otros autores como Barker (2004), en cambio, rechazan este sistema dual, dado que cualquiera puede
ingresar en la funcin pblica directiva, incluso aquellos que han desarrollado toda su carrera profesio-
nal en el sector privado. En esta interpretacin se mantiene que la funcin pblica directiva fue creada
para fomentar una cultura corporativa en la cpula de Whitehall, con lo que se prestara mayor atencin
a la transversalidad de los asuntos pblicos y no a los problemas exclusivamente ministeriales.
El ascenso en la carrera administrativa se realiza mediante un proceso selectivo en el que intervienen distin-
tos actores segn los niveles:
En los grados inferiores al 3, la promocin se realiza en el seno del ministerio o de la agencia.
Para los grados 1 y 2, la decisin final es adoptada conjuntamente por el secretario del Cabinet Office y
el Primer Ministro.
Algunos puestos vacantes del grado 1 y 2 estn abiertos a candidatos externos, independientemente de
que se encuentren en los ministerios o en las agencias, aunque el nmero de vacantes disponibles para
otros sectores de la economa es superior en las agencias que en los ministerios.

A partir de estos elementos comunes, la poltica gubernamental sobre la alta funcin pblica sigue por dos vas
distintas, aunque con el mismo fin: el control poltico de la Administracin. En los departamentos centrales, el
control sobre la funcin pblica se ha realizado mediante una politizacin relativa de los nombramientos y de la
actividad de los funcionarios en casos puntuales. Con la creacin de las agencias se ha intentado "despolitizar"
la funcin pblica mediante la bsqueda de directivos emprendedores (can doers) y no asesores timoratos (but
sayers).
Por debajo de la funcin pblica directiva se encuentran los cuadros medios, cuya naturaleza es difcil describir
porque no hay estadsticas sobre ellos y desde 1996 los departamentos ministeriales pueden regular el sis-
tema de grado y sus remuneraciones como mejor convenga. A cambio, estas personas, con grado universita-
rio, tienen la posibilidad de alcanzar puestos directivos sin pasar por todos los cuerpos de la escala.
LOS ASESORES ESPECIALES DE LOS MINISTROS Y EL PRIMER MINISTRO.

En las ltimas dcadas tanto los gobiernos conservadores como los laboristas han intentado controlar la fun-
cin pblica mediante la introduccin de asesores polticos con el carnet del partido en el entorno cercano del
Ministro y del Primer Ministro. Se han quejado de cierto obstruccionismo o falta de entusiasmo de los funciona-
rios pblicos a la hora de poner en marcha sus polticas, y han ido adoptando medidas encaminadas a aumentar
este control poltico:
Ampliando la base de asesoras en las polticas pblicas
Incrementando el nmero de asesores polticos de Ministros y Primer Ministro
Los asesores especiales fueron introducidos inicialmente para apoyar a los Parlamentarios: hasta la dcada de
los 90, los Diputados britnicos no disponan de una oficina y un telfono, por lo que el apoyo en sus asesores
se tornaba muy til. Una vez en el gobierno, queran conservar sus asesores, que les proporcionaban no solo el
apoyo tcnico que necesitaban, sino tambin el poltico. En el 94, el cien por cien de esos asesores haban per-
tenecido al partido poltico de quien los nombr.
En 2012, hay dos papeles que los asesores polticos pueden realizar:
Comisarios polticos: Constituyen los ojos y los odos de quien los nombra, para conocer e incluso in-
fluir en la ejecucin de los programas de actuacin poltica del departamento. A su vez, se pueden dis-
tinguir de dos tipos:
o Comisario sabio, que ofrece consejo sobre la poltica en concreto.
o Prestadores, que se encargan de que las polticas se pongan en marcha tal cual se ha decidi-
do.
Muidores polticos: realizan trabajos de naturaleza poltica para quienes les nombr, porque los fun-
cionarios no pueden ejecutar tareas tales como relacionarse con los colegas del partido, los legisladores
o redactar discursos para el ministro en cuestin.
4.- LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

La filosofa de la Revolucin Francesa de identificar todo ncleo de poblacin con un municipio nunca form
parte de la tradicin anglosajona, que adopt un criterio ms pragmtico. A diferencia de otros pases, en el
Reino Unido se han producido tres fusiones en el siglo XX, dos de las cuales han tenido lugar en los ltimos
veinticinco aos, y probablemente una de ellas era totalmente innecesaria.
Las fases principales de la evolucin de las corporaciones locales son las siguientes:
1. En una primera fase (1830-1930) surgieron las entidades locales democrticas elegidas mediante
sufragio censitario para dar respuesta a las crecientes demandas de servicios en un contexto domina-
do por la industrializacin y la urbanizacin. Adems de las corporaciones locales, las organizaciones
voluntarias caritativas y el gobierno central provean algunos de los servicios locales.
2. En una segunda fase (1930-1975), el nmero de funciones de las entidades locales fue disminu-
yendo considerablemente como consecuencia de la nacionalizacin de las empresas municipa-
les de electricidad, gas y agua. Otras funciones como la sanidad y el transporte pblico se traspa-
saron, segn los casos, al gobierno central y a diferentes quangos. El gobierno local iba a sostener la
expansin del Estado del Bienestar, cuya factura la pagaba el gobierno central (Dunleavy 1984: 52). En
este contexto expansivo se crey necesario agrupar municipios para una prestacin ms eficien-
te de los servicios. Al final del proceso de fusin quedaron 521 corporaciones locales principales.
3. A partir de 1976 hasta la actualidad, el control central sobre las entidades locales ha aumentado
considerablemente. Este control fue suscitado por la crisis econmica general y la contribucin del
gasto pblico local al agravamiento de la crisis. Adems de reducir el gasto local, el gobierno central in-
tent disminuir el nivel de discrecionalidad de las entidades locales en la provisin de servicios
mediante la creacin de quangos que fueran controlados desde el centro. Frente a la evolucin obser-
vada en otros sistemas, donde la discrecionalidad local va aumentando considerablemente, en el siste-
ma local se produce una especie de embudo, en el que los poderes locales se ven considerablemente
mermados. Estas relaciones entre centro y periferia se analizarn ms abajo.
Las corporaciones locales
La existencia misma de las entidades locales depende de la voluntad del Parlamento, que es la nica
fuente de poder constitucional que le permite legislar sobre cualquier asunto. Dado que normalmente un partido
poltico tiene la mayora en el parlamento y en el gobierno (salvo en las ltimas elecciones de 2010) la capaci-
dad que tiene el poder ejecutivo para influir en la actividad local a travs del parlamento es considerable.
Como consecuencia de la supremaca parlamentaria, las entidades locales slo estaban dotadas de una auto-
noma controlada y se regan por el principio ultra vires, es decir, slo pueden hacer aquello que les est
permitido por ley. Esta situacin cambi en 1997, cuando el gobierno laborista ratific la Carta Europea
de la Autonoma Local. No obstante, en la actualidad las entidades locales britnicas slo pueden hacer aque-
llo que est expresamente recogido en una ley.
Las entidades locales se distribuyen en dos niveles distintos:
El primer nivel est formado por los condados (counties), que se denominan regiones en Escocia.
El segundo nivel est formado por los districts (distritos), que pueden ser metropolitanos y no me-
tropolitanos. Por razones histricas, algunos de ellos pueden autodenominarse ciudades o municipios
(boroughs).
En las zonas no metropolitanas de Gran Bretaa existe un tercer nivel formado por las parroquias (pa-
rishes), es decir, los pueblos en Inglaterra y los concejos vecinales (community councils) en Gales y Es-
cocia.
Existe una tendencia a equiparar los barrios (neighbourhoods) a las parroquias). El distrito no coincide necesa-
riamente con una ciudad, pues puede agrupar a varios pueblos. En Londres existe un nivel metropolitano, para
el que se eligi alcalde por primera vez en 2000, y 32 consejos de distrito. En las reas metropolitanas hay un
nico nivel administrativo. Entre Inglaterra, Gales y Escocia se crearon 100 corporaciones unitarias a partir de
los dos niveles existentes.
Los servicios se reparten entre ambos niveles de gobierno. El condado es responsable de los servicios ms
costosos como la educacin y los servicios sociales. Sus competencias abarcan a ms de un distrito. Los distri-
tos, con menor presupuesto, se concentran en los servicios de cobertura local. No obstante, en competencias
concurrentes como las de ordenacin territorial y el ocio, los problemas de coordinacin entre los dos niveles
son considerables.
El consejo de la corporacin es elegido por el sistema mayoritario, y el pleno se conforma al mismo tiempo
en el poder ejecutivo y el legislativo. La mayor parte del trabajo del pleno se delega a los comits. Cada
comit tiene un presidente, que despacha con el director del servicio administrativo relacionado con el rea
del comit. Al no existir alcalde, el poder se fragmenta entre los distintos comits, dificultando as la coordina-
cin de las tareas municipales.
Por ello, la organizacin interna de las corporaciones locales experiment cambios considerables en las ltimas tres dcadas.
De una gestin fragmentada basada en los comits de concejales se pas a una gestin corporativa: el objetivo de la coordina-
cin y de la planificacin era prioritario. En 1972 se introdujo la figura del gerente, coordinador de los directores de servi-
cio, y se cre un comit de programacin y recursos para coordinar todos los comits. Ante la fragmentacin poltica, el
gerente parece simbolizar la integracin de la gestin, desempeando un papel bastante intervencionista, pues dirige el equipo
directivo, es responsable de la visin estratgica municipal y se encarga de la asignacin de recursos. En definitiva, el gerente
es responsable del asesoramiento tcnico de los concejales, del desarrollo de los planes estratgicos y de la traduc-
cin de los criterios polticos en gestin.

El gobierno laborista ha buscado una "repolitizacin" de las entidades locales mediante la implantacin de
un alcalde electo. En la propuesta del gobierno laborista, el gerente quedara bajo la autoridad de un alcalde que
concentrara el poder ejecutivo. Se proponen varias frmulas de eleccin del alcalde. En todas ellas se subraya
la bsqueda un liderazgo poltico fuerte, para convertir a las entidades locales en verdaderos lderes de la
comunidad local.
La estructura organizativa actual refleja la transicin de una entidad proveedora directa de servicios a otra
prcticamente "contratante" o capacitadora, pues la entidad local subcontrata muchos de los servicios que los
departamentos municipales prestaban en el pasado. El impacto de la subcontratacin sobre la estructura local
ha sido considerable. De la gestin corporativa de los aos setenta se ha pasado a la gestin estratgica a
partir de los aos noventa. Dado que los trabajadores municipales que proporcionaban el servicio tambin
pueden competir con las empresas privadas para obtener la subcontrata, ha sido necesario que la entidad local
diferencie internamente aquella parte de la organizacin que define el pliego de la contrata y la parte de la orga-
nizacin que competir con la iniciativa privada por la prestacin del servicio. A pesar de que se tema que la
mayora de los concursos seran ganados por las empresas privadas y con la consecuente desaparicin de los
equipos gestores de las entidades locales, la realidad ha demostrado que estos equipos internos se han fortale-
cido gracias al proceso competitivo.
El nivel regional de gobierno

Antes de la descentralizacin poltica iniciada en 1999, el gobierno designaba unos ministros regionales en
Escocia, Gales e Irlanda del Norte, quienes actuaban como agentes "dobles":
Por una parte, representaban los intereses regionales ante el centro
Por otra parte, gestionaban polticas pblicas nacionales en el mbito de la vivienda, la educacin y la
agricultura.
Por tanto, para los asuntos locales, estos ministros regionales constituan la primera instancia con la que las
entidades locales tienen que tratar, mientras que en Inglaterra, los ministros de los departamentos centrales
(educacin, transportes, vivienda) tratan los asuntos locales. En la actualidad, estos ministros regionales se
encargan de las relaciones con Escocia, Gales e Irlanda del Norte.
Para coordinar la poltica regional, sobre todo en Inglaterra, el gobierno conservador estableci dele-
gaciones gubernamentales regionales (government offices of the regions), que deberan coordinar las dele-
gaciones perifricas de los dems departamentos de Whitehall. Estas delegaciones podran ser consideradas
los embriones del gobierno futuro de las regiones inglesas (Mawson y Spencer 2000), pero esto no se ha mate-
rializado an. Durante el primer mandato laborista, el gobierno estableci las Agencias de Desarrollo Regio-
nal para catalizar el desarrollo econmico, al mismo tiempo que los ministerios establecan Oficinas Guberna-
mentales en las Regiones con el encargo de administrar las polticas del centro en estas regiones.
De acuerdo con el anlisis de Pearce et al. (2007), el nmero de tareas desempeadas por estas Oficinas Re-
gionales se ha ido expandiendo:
Produciendo una considerable desconcentracin de las tareas ministeriales.
Desempeado un papel fundamental en uno de los instrumentos de la modernizacin del mbito local
como son los Acuerdos de rea Local (Local Area Agreements).
Han desempeado un papel importante y estratgico en acomodar la transversalidad de las polticas
pblicas implantadas en el territorio.
Sin embargo, el papel de estas Oficinas no est an definido claramente debido a la ambigedad del gobierno
laborista, que ha preferido ms bien mantener unas relaciones directas entre las oficinas centrales de los mi-
nisterios (y no las regionales) y las corporaciones locales a travs del sistema de metas e indicadores (sic).
5.- LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
Las relaciones intergubernamentales en Gran Bretaa son fruto de las acciones de un poder centralizador y
desconfiado de las entidades locales y las reacciones de los municipios, en aras del principio de auto-
gobierno. A la Administracin central y a las corporaciones locales se incorporan otros actores en el entramado

de las relaciones intergubernamentales: las federaciones de municipios, las organizaciones profesionales,

los partidos polticos, los quangos y los sindicatos. Toda esta constelacin de actores forma el sistema
nacional de gobierno local. En este apartado se expondrn las acciones emprendidas por el gobierno nacional
para controlar las entidades locales, disminuyendo as su capacidad discrecional de adopcin de decisiones, y
las reacciones de stas para evadir este control.
La poca de los gobiernos conservadores

A partir de los aos 80, los problemas fiscales se intentaron abordar con diversas medias que no llegaron nunca
a solucionar el problema:
1. 1980: Se implanta un sistema de transferencias condicionadas
2. 1981: Multas a las entidades locales que sobrepasaran los gastos impuestos por el gobierno central
3. Limitar el nivel impositivo de determinados municipios

4. Implantacin de un impuesto sobre la propiedad (poll tax)
Adems del control sobre el gasto local, el gobierno oblig a transferir competencias locales de gasto intensivo a
otros entes de carcter nacional: vivienda en alquiler, educacin primaria y secundaria, y poltica de ordenacin
del territorio.
A partir de los aos 90 se obliga a las entidades locales a subcontratar la prestacin de servicios (compulsory
competitive tendering).
A diferencia de Francia, el sistema britnico se basa en una polity dual en el mbito de las elites polti-
cas (Bulpitt 1983: 3), pues no existe ningn mecanismo de integracin entre las elites locales y
las elites nacionales. El cmulo de mandatos es un fenmeno inexistente, y el paso de la poltica lo-
cal a la nacional es raro. Tampoco hay una cmara legislativa territorial. Finalmente, no existe una
tradicin de delegaciones perifricas o de una figura parecida al prefecto que supervise a las
entidades locales. El papel del prefecto era desempeado hasta 1999 en Escocia, Gales e Irlanda del
Norte por el ministro destacado en estas regiones. En ese caso, el ministro haca las veces del prefec-
to actuando como agente de las entidades territoriales y del centro. Aun as, su papel no alcanz la
importancia del prefecto, y a falta de mecanismos que permitan interactuar directamente a las elites
polticas locales y nacionales, la integracin entre estos dos niveles de gobierno es muy dbil.
En general, el gobierno conservador intent minar la discrecionalidad y la capacidad de eleccin de las entida-
des locales, desarrollando un estilo duro, adoptando medidas arbitrarias y sin negociar con las entidades afec-
tadas.
La agenda de modernizacin del gobierno laborista

El gobierno laborista abandon la confrontacin y recurri a frmulas ms cooperativas con las autoridades
locales, sin llegar a abandonar nunca el afn centralizador.
En su Agenda de modernizacin se adoptaron nueve medidas, de las que destacan las cuatro ms importan-
tes:
1. THE BEST VALUE REGIME. (Mejor Valor) Instrumento para mejorar el rendimiento en la prestacin del
servicio al tiempo que se reducen costes. Mejorar la calidad, pero tratando de disminuir al mximo el cos-
te del servicio. Este instrumento es evaluado por el gobierno central, y evaluado por las corporaciones lo-
cales cada 5 aos. El Tribunal de Cuentas (Audit Commision) emite su informe cada 5 aos, evaluando
calidad del servicio y perspectiva de mejora, adems de las cuentas
2. COMPREHENSIVE PERFORMANCE ASSESSMENTS. (Evaluacin comprensiva del rendimiento). Con
este sistema, se evala el rendimiento de prcticamente todos los servicios prestados por las Corporacio-
nes locales, sometidas a una evaluacin exhaustiva del Tribunal de Cuentas sobre la base de indicadores
de rendimiento y resultados de auditora. Dependiendo de la evaluacin, puede existir recompensa del
gobierno central o restriccin de las subvenciones e, incluso, intervencin de la gerencia.
3. LOCAL PUBLIC SERVICE AGREEMENTS.(Acuerdos de servicios pblicos locales).Por estos acuerdos
se liga la financiacin a contratos de resultados. Son voluntarios para las Corporaciones y cubren 12 re-
as; pero si las aceptan voluntariamente pueden recibir financiacin suplementaria y mayor flexibilidad de
gestin.
4. BEACON COUNCIL SCHEME.(Programa para potenciar el aprendizaje de las Corporaciones locales)
Frmula de competividad entre Corporaciones para el desarrollo de innovaciones que mejoren la gestin,
estableciendo un sistema de Corporaciones ganadoras que ven publicada su experiencia en otras Corpo-
raciones.
El balance de la gestin no arroja unos resultados tan positivos como los esperados:
a. Si bien las Corporaciones mejoran sus resultados, no hay evidencia de que los servicios fueran ms
eficientes
b. Result que el liderazgo local pareca ser ms aceptado por otros agentes pblicos y privados (empre-
sas) que por los entes asociativos y agentes locales comunitarios.

c. Se detecta una percepcin generalizada del incremento del control del Gobierno central sobre la Cor-
poracin local, centrando el sistema en las prioridades nacionales en detrimento de las locales.
El gobierno de coalicin
La principal preocupacin fue recortar el gasto pblico.
Este recorte ha tenido u n efecto domin en las empresas pblicas y privadas
Adicionalmente, el gobierno de coalicin se ha comprometido con el localismo y la autonoma local,

alejndose de la poltica de control desde el centro.
La nueva filosofa del gobierno consiste en descentralizar mediante una serie de ideas:
Presupuestos personales para que los usuarios paguen los servicios que utilizan
Provisin de servicios pblicos mediante el pago por resultados
Apoyo a asociaciones civiles y voluntariado en la provisin de servicios pblicos.
LEY DE GOBIERNO LOCAL DE 2011: Mayor localismo, apoyando la clusula de competencia general por lo
que las corporaciones locales pueden hacer todo aquello que no est expresamente prohibido en la ley.
Se reducen algunas disposiciones normativas que reducen la capacidad de maniobra de las Corpora-
ciones
Queda suprimida la obligacin de informar del rendimiento
Se introduce la posibilidad de celebrar referndums por las corporaciones
A pesar de esta vocacin localista, el Gobierno central impuso el referndum sobre la

eleccin directa de Alcalde en 12 grandes ciudades que todava no tenan implantado
el sistema. Con la medida se intenta profundizar en un mayor control poltico local de
los directivos pblicos locales y sus sistemas de gestin.

CAPTULO 8
Alemania
1.- EL CONTEXTO
Alemania es en la actualidad una de las democracias ms estables del mundo a pesar de su pa-
sado beligerante y de haber experimentado varios sistemas polticos desde finales del siglo XIX.
Su unificacin data de 1871. Cuando se unificaron los estados germnicos bajo el mandato de Bis-
marck, con la primaca de Prusia, diversas formas polticas han precedido a la configuracin actual del
Estado.
Entre 1871 y 1918 fue proclamado el II Reich, un imperio dominado por Bismarck y por las elites pru-
sianas.
Despus de los resultados de la I Guerra Mundial, le sigui una repblica democrtica inestable (Wei-
mar 1919-1933).
En el seno de este sistema parlamentario, atacado tanto por los comunistas como por los nacionalso-
cialistas, surgi la dictadura totalitaria de Hitler, el III Reich (1933-1945).
Despus de los resultados desastrosos de la II Guerra Mundial, Alemania sufri la ocupacin militar.
La Guerra Fra configur un nuevo escenario, dividiendo Alemania en dos Estados (1949-1990): una
repblica federal en occidente bajo la influencia de Francia, Gran Bretaa y los Estados Unidos; y un
Estado dominado por el partido comunista en su parte oriental bajo la influencia de la Unin Sovitica.
La Ley Fundamental (Constitucin) de Bonn de 1949 estableci un Estado deliberadamente frag-
mentado, formado por Estados federados (Lnder) y basado en la divisin de poderes, la negocia-
cin y la cooperacin, siguiendo la tradicin histrica alemana, a diferencia de la tradicin francesa e
inglesa, basada en la idea del Estado-nacin y la concentracin de poder.
En 1990 se culmin el proceso de formacin del Estado alemn mediante la incorporacin del sistema
oriental al occidental, dando lugar a la actual Repblica Federal de Alemania como una democracia
consolidada y una de las principales valedoras de la Unin Europea y de las relaciones Este-Oeste.
La nueva RFA (Repblica Federal de Alemania) naci a partir de cuatro acuerdos, utilizando
como base el artculo 23 de la Ley Fundamental por el que el sistema occidental se trasladara al Es-
te despus de la unificacin:
1) Una unin econmica, monetaria y social, que evitara la emigracin masiva de trabajado-
res del este hacia el oeste y que homogeneizara el nivel de vida de los Lnder.
2) Un acuerdo sobre el proceso electoral para adaptar la situacin de la antigua RDA (Re-
pblica Democrtica de Alemania) al nuevo contexto.
3) Un tratado sobre la unificacin por el que se designaba a Berln la capital de Alemania y

se pretenda la uniformizacin de las Administraciones pblicas y de la legislacin.
4) El acuerdo de Dos (Unin Sovitica RDA) ms Cuatro (los Estados Unidos Francia
Reino Unido RFA) por el que se inclua a la nueva RFA en el sistema occidental de se-
guridad. En este acuerdo se reduca el tamao de las tropas alemanas a 370.000 solda-
dos, se permita la estancia de los soldados soviticos hasta 1994 y se adquira el com-
promiso de no establecer tropas de la OTAN en el territorio de la antigua RDA.
Los soviticos se dieron por satisfechos con este ltimo acuerdo y con el pago de una pequea
suma de dinero por renunciar a la soberana sobre la antigua RDA. La nueva RFA fue un hecho a
partir del 3 de octubre de 1990. La turbulenta Repblica de Weimar sirvi de contraejemplo en la
construccin del sistema poltico de la segunda posguerra y en el diseo de la Ley Fundamental de
Bonn en 1949. Tres principios de la Ley Fundamental suscitaron un consenso unnime entre sus
principales artfices

LA CANCILLERIA
Cpula del poder ejecutivo. Composicin: Canciller federal (Bundeskanzler) y ministros
federales Bundesministern)
El Canciller es elegido por el Bundestag y puede ser cesado mediante una mocin de censura
constructiva. Normalmente, el Canciller es el candidato del partido que ha obtenido la mayora en el
Bundestag y suele ser tambin el secretario general del partido que forma el Gobierno.
El Canciller propone los miembros del Gobierno, cuyo nombramiento formal le corresponde
al Presidente de la Repblica. La composicin del Gobierno es normalmente negociada con los par-
tidos de la coalicin gubernamental, por lo que el socio del partido menor dispone de una importante
posicin de veto.
La cpula del ejecutivo federal, el conjunto de la cancillera y los ministros federales, se rigen por
tres principios (art. 65 Ley Fundamental), similares a los proclamados en la Constitucin de Wei-
mar de 1919:
1. El Canciller marca las directrices de poltica general (Kanzlerprinzip o Richtlinien-Prinzip) y es

responsable por ello ante el Bundestag.
2. Dentro de las directrices establecidas por el Canciller, cada ministro acta autnomamente y
es responsable de los asuntos de su propio departamento, respondiendo ante el Canciller
(Ressort-Prinzip), no ante el Bundestag.
3. En las cuestiones relevantes, el Gobierno federal adopta las decisiones de forma colegiada
en el consejo de ministros (Kabinettsprinzip o Kollegial-Prinzip).
Se combinan, por tanto, los poderes unipersonales del Canciller (Richtlinien-Prinzip) con la
adopcin colegiada de las decisiones ms importantes (Kollegial-Prinzip). Si el Canciller se queda en
minora con su propuesta, debe reconsiderarla y adaptarla a la de la mayora, que es la que triunfar
finalmente. El cumplimiento de estos tres principios depende considerablemente de la posicin que
el principal partido poltico ocupe en la coalicin gubernamental, de la personalidad y capacidad de
influencia del Canciller y de la constelacin de intereses, redes personales y profesionales que se
formen en torno a los ministros. En funcin de esta conjugacin de intereses, primar el poder del
Canciller o el poder de algunos ministros que fuercen una decisin
Por otra parte, dado que el nivel federal legisla y no ejecuta, salvo excepciones, sus es-
fuerzos de coordinacin se centran ms bien en el proceso de adopcin de decisiones y no en el se-
guimiento de la implantacin, misin del gobierno estatal o el local.
Las tareas principales de la cancillera son:

La difusin de informacin
La coordinacin interministerial
La formulacin y la supervisin de ciertas polticas gubernamentales
Para ello, el gabinete est formado por dos tipos de unidades:

o Las unidades espejo se encargan del detalle de la poltica de un nico
ministerio.
o Las unidades intersectoriales hacen el seguimiento de las polticas en las
que participan varios ministerios.
La influencia real del gabinete depende del Canciller.

LOS MINISTERIOS FEDERALES

Cargos polticos: el ministro, el secretario de Estado parlamentario (SEP) y los se-
cretarios de Estado.
o El ministro no tiene por qu ser diputado.
o El SEP debe ser miembro del Bundestag, apoya al ministro en la planificacin poltica y le re-
presenta en el exterior y en el Bundestag.
Si los ministros constituyen el nexo de unin entre la Administracin y el Gobierno, los funciona-
rios polticos actan de bisagra entre la poltica y la administracin.
Los ministerios tienen una estructura ntida, al contrario de lo que ocurre en Gran Bretaa,
Francia o Italia, por ejemplo. La unidad bsica del ministerio es el servicio (Referat). Seis servicios
como mximo forman una subdireccin general (Unterabteilung); las subdirecciones generales se
agrupan en direcciones generales (Abteilung), y stas se subordinan a una secretara de Estado. El
secretario de Estado y el director general son funcionarios polticos (politische Beamte), que
son nombrados discrecionalmente, y pueden ser retirados temporalmente por el ministro. No todos
los secretarios de Estado ni los directores generales (Ministerialdirektor) son funcionarios
polticos, porque se permite el nombramiento de personas del exterior, a quines no se les otorga el
status de funcionario. El resto de los rganos subordinados al director general estn ocupados por
funcionarios, cuya promocin se basa en principios objetivos.
El nmero de ministerios lo determina en principio el Canciller, aunque en casos de gobier-
no de coalicin es fruto de las negociaciones dentro de la coalicin. Desde la creacin de la RFA, su
nmero ha variado entre 21 y 13. En los aos recientes ha habido alrededor de 14. El nmero de
servicios (Referate) de todos los ministerios es alrededor de 1.000, integrados en unas 210 subdi-
recciones generales y unas 110 direcciones generales. En tiempos recientes, sin embargo, Junto a
estos rganos de lnea se desarrolla una estructura de soporte o gabinetes ministeriales (Leitungss-
tab o Ministerbros), que incluyen asesores personales y oficinas de prensa y suelen estar formados
bsicamente por funcionarios.
La burocracia es fiable, tcnicamente eficiente y sensible a la voluntad poltica del gobier-
no de turno (lo que se ha llamado politizacin funcional), independientemente de que se encuentren
en los rganos de lnea o de asesoramiento. El papel de coordinacin se ha desarrollado gracias a
los funcionarios polticos, que ocupan los dos escalones superiores de la jerarqua administrativa.
Los problemas de coordinacin entre los ministerios son inevitables como consecuencia de los po-
deres discrecionales del ministro en su departamento (Ressorts-Prinzip) y de la existencia de un go-
bierno de coalicin, con las fricciones normales que los intereses diversos propician

3.- LA FUNCIN PBLICA

La importancia de los funcionarios en la formulacin de las polticas pblicas y su relativa inde-
pendencia frente al poder poltico habra que buscarlas en el desarrollo histrico. La existencia de
una burocracia fuerte, que dota al Estado de unidad y de continuidad, implica normalmente la
redaccin de un estatuto protector de los derechos y los intereses de los funcionarios. Ya en 1794, el
derecho territorial prusiano conceda a los funcionarios la seguridad en el puesto de trabajo, el dere-
cho a una pensin y la seguridad de una carrera profesional.
Desde sus inicios, la funcin pblica alemana se concibi como un factor de equilibrio del poder
poltico, por lo que la continuidad de la Administracin deba ser un contrapeso a la inestabilidad y el
continuo cambio poltico. De ah que la configuracin constitucional de la funcin pblica se haya ca-
racterizado por la independencia y la autonoma frente a los dems elementos del sistema.
La configuracin del sistema
Actualmente, los Lnder (con un 46%) y las entidades locales (28 %) totalizan las tres cuartas
partes del empleo pblico, mientras que la Federacin da trabajo a un 10 por ciento de los servido-
res pblicos. Estos datos estn en consonancia con un Estado en el que la prestacin de servicios se
lleva a cabo en los niveles territoriales de gobierno y la programacin de las polticas pblicas se
acomete principalmente en el nivel federal.
La proporcin de funcionarios frente a otros grupos es inusualmente baja en Alemania. Los fun-
cionarios (Beamte) suponen el 38 por ciento, mientras que los empleados (Angestellte) y los trabaja-
dores manuales (Arbeiter) el 62 por ciento restante, configurando as un sistema dual: el sistema de
carrera para los funcionarios y el sistema de empleo para el resto. Los nuevos Lnder han aprendido
de sus homnimos occidentales y han optado por el empleo no funcionarial, menos gravoso para las
arcas estatales. En cambio, la diferencia de estatus entre los tres grupos (funcionarios, empleados y
trabajadores) no es importante, porque la legislacin ha consolidado el contrato permanente para los
que hayan estado 15 aos en el puesto. Estos grupos se diferencian en que las competencias sobe-
ranas son exclusivas de los funcionarios.
El rgimen jurdico de la funcin pblica es homogneo para todos los niveles territoriales.
Hasta hace poco ha existido una ley marco que serva de referencia para las leyes especficas de los
16 Lnder, por lo que las diferencias entre los tres niveles territoriales son insignificantes. Cada uni-
dad organizativa (ministerio federal o estatal, o comuna) recluta su propio personal y establece
las pautas de promocin. Con la reforma de la Ley Fundamental en 2006, las competencias sobre el
rgimen de la funcin pblica han sido descentralizadas a los Lnder, que pueden, por ejemplo, esta-
blecer sus propios regmenes de remuneracin de los funcionarios y otros empleados pblicos, y re-
gular sus sistemas de carrera.
Por otra parte, el sistema carece de cuerpos funcionariales que aglutinen y cohesionen a
sus miembros y de instituciones educativas elitistas. El sistema educativo est bastante estandariza-
do y en una burocracia dominada por los juristas, la formacin recibida en Heidelberg, Greiswald o
Berln es la misma. No existe ninguna universidad que claramente predomine sobre las otras en las
biografas de los altos funcionarios. Por tanto, la estandarizacin del sistema educativo consigue una
formacin homognea, pero la ausencia de una institucin predominante priva a los futuros directivos
pblicos de la creacin de redes informales y cohesionadas de trabajo.

degradacin de rango. Los ocupantes de estos puestos que proceden del sector privado no disfrutan
de este retiro temporal ni tampoco se convierten en funcionarios con el nombramiento.
Los funcionarios polticos que ocupan los puestos de los dos rangos superiores de los minis-
terios conforman la elite administrativa. El perfil de esta elite no se diferencia de otras elites sec-
toriales ni se destaca en sus caractersticas sociales del resto de la poblacin. Si bien la formacin
jurdica aleja a la elite administrativa de las elites del sector privado, no ocurre as con las elites pol-
ticas. El nmero de ministros con formacin jurdica es bastante alto, y el nmero parlamentarios
que son funcionarios es considerable: el 34,1 por ciento entre 1994 y 1998. Adems, algunos altos
funcionarios piden una licencia sin sueldo para trabajar como asesores de los parlamentarios. Por
tanto, el bagaje jurdico comn sienta las bases de unas relaciones fluidas entre los funcionarios y
los polticos.
Asimismo, la mayor parte de los altos cargos de la administracin, la llamada elite administrativa
(secretarios de estado y directores generales), se reclutan de entre funcionarios.
4.- LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

Desde el punto de vista formal, dos caractersticas lo distinguen del sistema federal estadouni-
dense: a) En lneas generales, el nivel federal legisla y el nivel estatal ejecuta la legislacin. b) La
cmara federal no est formada de senadores elegidos directamente por la poblacin, sino de repre-
sentantes del poder ejecutivo de los Lnder.
Al igual que en otros sistemas federales, las entidades locales y su legislacin dependen de
los Lnder, no de la federacin.
LOS LNDER
El modelo de divisin de poderes del nivel federal se reproduce en el mbito territorial.
Cada uno de los 16 Lnder dispone de rganos legislativos, ejecutivos y judiciales propios
y tiene autonoma a la hora de auto-organizarse.
El Landtag, el parlamento estatal, tiene soberana para dictar leyes en los mbitos de su com-
petencia: las entidades locales, el sistema policial, la administracin de justicia, la cultura y la educa-
cin. Como los Lnder desempean fundamentalmente tareas administrativas, la actividad legisla-
tiva del Landtag es bastante reducida ya que la mayor parte de la legislacin se genera en el
nivel federal y europeo.
La mayor parte de los empleados pblicos de los Lnder, que son, con ms del 50% (1.940.000
personas) el grupo ms nmeros de empleados pblicos alemanes, trabaja en el mbito educativo y
cientfico (el 51% de los empleados pblicos en el nivel de los Lnder), seguido de polica y seguri-
dad pblica 14%, proteccin jurdica 9% y administracin tributaria 8%.
Los Lnder son responsables de su propia organizacin administrativa. A pesar de algunas

diferencias entre ellos que reflejan esta autonoma, la organizacin de todos los Lnder muestra al-
gunos principios comunes de organizacin, basndose, aparte de la estructura ministerial, en agen-
cias especiales que operan en tres niveles:
el nivel del gobierno del Lnd y los ministerios La excepcin a estos princi-
pios la constituyen las tres ciu-
el nivel de los gobiernos regionales (Regie- dades-estado y el Sarre,
rungsbezirk) Schleswig-Holstein, Renania-
Palatinado, Brandeburgo, Mec-
el nivel de las comarcas o ciudades no regi- klemburgo-Prepomerania, Turin-
gia, todos ellos Lnder pequeos
das por una autoridad comarcal. o medianos sin el nivel interme-
dio

la direccin de la administracin y de la delegacin de las competencias de niveles territoriales supe-

riores.
Los municipios desempean ciertas funciones obligatorias (por ejemplo, escuelas, jardines
de infancia, mantenimiento de la red viaria...), que se especifican en la legislacin de cada Lnd,
adems de ejecutar leyes federales y estatales.
Las comarcas (Kreise), dotadas de autonoma poltica y administrativa, ejercen tambin com-
petencias propias y delegadas. Se especializan sobre todo en compensar la incapacidad financie-
ra de algunas comunas para prestar servicios que requieren fuertes inversiones, como por ejemplo
la construccin de carreteras y el mantenimiento de hospitales.
En las ciudades se combinan las competencias de los dos niveles anteriores.
Finalmente, en las regiones (Bezirke) de los Lnder grandes se asumen dos tipos de servi-
cios: servicios sociales y servicios culturales, adems de fomentar una poltica de desarrollo te-
rritorial.
El sistema local alemn es complejo por la convivencia de diferentes modelos organizativos,

aunque ste tiende a simplificarse con la eleccin directa del alcalde, y por el entrelazamiento de
competencias entre las delegaciones perifricas de los estados y la administracin propia de cada
uno de los niveles territoriales.
5.- RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES GOBIERNO FEDERAL

/ESTADOS
TENDENCIAS Y REFORMAS RECIENTES
Tres principios inspiran el federalismo alemn:
A. El principio de lealtad al sistema federal, por el que se tienen en cuenta los intereses
de toda la nacin y de las dems jurisdicciones territoriales.
B. El principio de supremaca de la Federacin sobre los Lnder.
C. El principio de cooperacin entre la Federacin y los Lnder.
Estos principios propician que se desarrolle la cooperacin entre todos los niveles territoriales.
Lo que se decide en el centro debe ser ejecutado en la periferia
Si la periferia ejecuta, el centro debe permitir su participacin en la adopcin de

decisiones
A los principios constitucionales sealados se aaden tres factores adicionales, que constitu-
yen la base de las relaciones entre todos los actores del sistema:
a) El grado de polarizacin del sistema de partidos.

b) La coincidencia de las mayoras polticas en el Bundestag y el Bundesrat.
c) La divergencia o la convergencia entre el Gobierno federal y los Lnder.
En la distribucin de tareas entre el nivel federal y el estatal se aprecian dos tendencias:
en primer lugar, una centralizacin de la legislacin en el nivel federal y,

en segundo lugar, la primaca del poder ejecutivo sobre el legislativo en todos los niveles.

ten esa relacin causal, los diagnsticos propuestos y compartidos por los actores polticos y exper-
tos les llevaron a proponer como solucin una reforma del sistema federal consistente en una sepa-
racin de las competencias (con devolucin de algunas competencias a los Lnder y retirada de la
Federacin de la legislacin marco o concurrente), una menor implicacin del Bundesrat en la legis-
lacin federal y un cambio en el sistema de financiacin que promoviera mayor competencia y me-
nores transferencias de nivelacin de los Lnder ricos a los pobres.
La primera Comisin para la Modernizacin del Orden Federal, creada en 2003, intent se-
parar las competencias concurrentes y las estructuras de cooperacin intergubernamental. Se
trataba de reducir la cantidad de la legislacin federal que requera el asentimiento del Bundesrat
y devolver algunas competencias a los Lnder como la educacin. Aunque esta comisin no
llego a un acuerdo en 2004, la Gran Coalicin que lleg al gobierno en 2005 asumi la mayor
parte de sus propuestas y en 2006 produjo la mayor reforma constitucional en mucho tiem-
po. As, se redujo la intervencin del Bundesrat y se dio ms autonoma a los Lnder en
varias materias competenciales, permitindoles tambin desviarse de la legislacin federal en al-
gunos casos.
Asimismo, el gobierno de la Gran Coalicin emprendi la llamada segunda modernizacin

del federalismo, que deba afectar a la financiacin del sistema y cambiar las relaciones
fiscales intergubernamentales. Al final se concentr sobre todo en la deuda y en algunas cues-
tiones administrativas.
Los resultados de la segunda comisin de reforma del federalismo en 2009 produjeron la 57

reforma de la Ley Fundamental, que contiene enmiendas relacionadas con la administracin
pblica (artculos 91c y 91d); enmiendas relacionadas con las haciendas pblicas de los Lnder
(artculos 104b, 109, 109a, 115 y 143d) y enmiendas que tratan de fomentar la cooperacin de
las administraciones de la Federacin y los Lnder en el uso de las tecnologas de la informacin
(articulo 91c). Algunas de estas reformas son las siguientes:
o Se permite al gobierno federal apoyar financieramente a los Lnder en casos de catstrofes
naturales o emergencias extraordinarias.
o Se reforma el artculo 109 en lo relativo al cumplimiento de las obligaciones europeas por
parte de la Repblica Federal de Alemania (los criterios de Maastricht).
o Se incorpora en la Constitucin, como novedad ms importante, el llamado freno de la deu-
da, que establece que los presupuestos de la Federacin y de los Lnder tienen que estar
equilibrados, estableciendo un equilibrio entre los ingresos y los gastos pblicos (articulo
115.2).
o Se establecen mecanismos de control para el freno de la deuda.
o Se otorga a los Lnder ms endeudados el derecho a una ayuda financiera en su proceso de
consolidacin fiscal.
o Se establece que las sanciones econmicas de la UE por violacin de la disciplina fiscal por
la Federacin o los Lnder sern asumidas en un 65 por ciento por la Federacin y un 35 por
ciento por los Lnder.
o Se establece la evaluacin y los estudios comparativos (benchmarking) para promover la efi-
ciencia de las administraciones pblicas.

RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES VERTICALES Y HORIZONTALES

Los ministros de los Lnder se renen en conferencias sectoriales, al igual que los Minis-
tros-presidentes. Casi todas las conferencias se renen regularmente; muchas, en particular la
conferencia de primeros ministros y de ministros de hacienda, tambin convocan a veces reuniones
extraordinarias. El ministro federal responsable es miembro de algunas de estas conferencias de
ministros de los Lnder; en todas las dems, se invita con regularidad a los representantes federa-
les, que participan como invitados. La presidencia de estas conferencias es rotatoria entre todos
los Lnder, con el ministro del Land en ejercicio actuando como secretario. Slo la Conferencia
de Ministros de Asuntos Culturales y de Educacin tiene su propio aparato burocrtico, creado sobre
la base de un convenio administrativo en 1959.
Otras conferencias funcionan sin un aparato burocrtico mixto. En general, los tcnicos
sectoriales de los ministerios del Land preparan las decisiones de sus ministros o coordinan las pol-
ticas por su cuenta. Estas redes de tecncratas han sido criticadas por su ineficiencia y por su falta
de legitimidad. En el curso de las reformas del sector pblico, los primeros ministros de los Lnder
se esforzaron por consolidar las estructuras de relaciones intergubernamentales existentes. Hoy, en
la mayora de los casos se han suprimido o fusionado comisiones y grupos de trabajo. Adems, los
plazos lmite para la cooperacin deberan evitar el crecimiento de las redes burocrticas. En gene-
ral, los ministros intentaron controlar mejor el trabajo de los funcionarios subordinados definiendo los
mandatos y el orden del da de las comisiones y grupos de trabajo. Ha habido reformas significativas
en aproximadamente la mitad de los sectores.
Los funcionarios de los ministerios federales y de los Lnder estn adems relacionados
permanentemente a travs de numerosas comisiones que vinculan todos los niveles administrati-
vos. Aqu es donde se elaboran muchos anteproyectos de ley y donde se estandarizan los pro-
cedimientos y prcticas administrativas. En general, las reuniones y las comisiones constituyen ca-
nales de comunicacin entre niveles que estn estrechamente conectados con las relaciones inter-
gubernamentales horizontales.

CAPTULO 9
Estados Unidos
1. EL CONTEXTO.
2. LA ADMINISTRACIN FEDERAL:
El Centro del Gobierno.
El Gobierno y las Agencias Ejecutivas.
Las Relaciones entre el Presidente y el Congreso.
La Reforma de la Administracin Federal.
3. LA FUNCIN PBLICA:
Categoras de Empleo Pblico.
Los cargos de Designacin Poltica y la Funcin Pblica Directiva.

4. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES:
La Administracin Estatal.
Las Entidades Locales.
5. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LOS ESTADOS:
Del Federalismo Dual al Cooperativo.
Del Federalismo Cooperativo al Coercitivo.
1. EL CONTEXTO.
El sistema estadounidense ejemplifica el sistema presidencialista, caracterizado por la estricta
DIVISIN DE PODERES entre el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial. Los miembros del go-
bierno no pueden pertenecer simultneamente al Congreso, a diferencia de los sistemas parlamen-
tarios. Los ministros dependen jerrquicamente del Presidente, pero no actan como rgano cole-
giado, sino que se relacionan con l mediante contratos bilaterales o multilaterales. Los ministerios
no implantan directamente los programas pblicos, esto es tarea de las agencias.
Pese a la divisin de poderes, tanto Presidente como Congreso influyen directamente sobre las
agencias administrativas sin la intermediacin de los ministerios.
Las relaciones entre los distintos poderes hay que enmarcarlas en el seno de un Estado dbil y
una sociedad civil fuerte. La nocin de Estado, como ente que abarca todos los niveles territoriales
de gobierno, formado por servidores permanentes garantes de inters general, NO EXISTE.
Muchos de los primeros colonizadores huan de la represin poltica y religiosa de las islas brit-
nicas, por ello buscaban una organizacin que les permitiera profesar sus creencias religiosas y
ejercer el intercambio econmico en libertad sin el control de un Estado fuerte. Con estos antece-
dentes, procuraron crear el menor gobierno posible, debilitndolo con una estricta divisin de pode-
res y una estructura federal. Pero en la prctica, la separacin de funciones NO se ha desarrollado
as, y las tensiones entre el centro y la periferia han estado siempre presentes.
La independencia de los Estados Unidos del imperio britnico en 1776 traduca la consigna
de libertad frente al imperio y dentro del imperio. Entre 1781 y 1789 los estados eran relativamente
fuertes y el centro dbil, lo que propici que los estados defendiesen sus intereses sin preocuparse
por un bienestar comn. Esto motiv que la Constitucin de 1789 propusiera un MODELO FEDE-
RAL y una DIVISIN DE PODERES en cada nivel territorial.
La Constitucin Estadounidense consta de siete artculos y 27 enmiendas. En el primero se
trata el poder legislativo bicameral:
La CMARA DE REPRESENTANTES, compuesta por 435 miembros elegidos por sufragio
universal directo.
Y el SENADO, formado por 100 senadores elegidos por sufragio universal directo a razn de
dos senadores por estado.
Las funciones de ambas cmaras son la elaboracin y aprobacin de leyes, la declaracin de
guerra, la legislacin sobre las fuerzas armadas y la elaboracin y aprobacin de enmiendas consti-
tucionales. Adems, deben investigar sobre materias de su jurisdiccin y pueden iniciar procesos de
recusacin de funcionarios pblicos y del Presidente. Adems, el Senado participa preceptivamente
en las relaciones internacionales y en la confirmacin de algunos nombramientos realizados por el

Presidente.
A pesar de la existencia de varios partidos, solamente el partido republicano y el demcrata
compiten realmente por la Presidencia, los escaos del Congreso y los cargos electos de los esta-
dos y de las entidades locales. Segn el nmero de partidos, el sistema es multipartidista, pero en
funcin de los resultados electorales es bipartidista.
Los congresistas dependen de los apoyos polticos y los grupos locales o sectoriales de inters.
Los grupos de inters pueden participar de su competencia. Los grupos de inters pueden partici-
par en las comisiones y las subcomisiones del Congreso segn el protocolo acordado. Adems el
Presidente tambin experimenta la influencia de los grupos de inters cuando busca su apoyo, y fi-
nalmente los grupos de inters hacen llegar sus preferencias a las agencias cuando elaboran la re-
gulacin especfica para implantar los programas pblicos.
2. LA ADMINISTRACIN FEDERAL.
El poder ejecutivo est notablemente FRAGMENTADO inmerso a su vez, en un sistema frag-
mentado. Aunque el Presidente sea el jefe del Estado y mximo dirigente del poder ejecutivo, no
existe una cpula integrada con posibilidades de coordinar y dirigir las agencias administrativas.
2.1. EL CENTRO DEL GOBIERNO.
Segn la Constitucin, el PRESIDENTE dirige la Administracin federal, nombra los cargos de
confianza, propone medidas legislativas, puede vetar determinada legislacin emanada del Congre-
so, firma los tratados internacionales con el consentimiento de dos tercios del Senado y es jefe de
las Fuerzas Armadas.
Si liderazgo se basa en su capacidad estratgica y constitucional para establecer la agenda pol-
tica y su capacidad para negociar sus propuestas con los grupos de inters.
Es elegido por un colegio formado por 538 grandes electores. El colegio electoral se justifica
por su capacidad de recabar las preferencias de los electores a la vez que limita el desorden que
unas elecciones directas podran causar, segn sus defensores. El cuerpo de electores intermedia-
rios es designado por las asambleas de los estados federales. O bien los ciudadanos eligen a los le-
gisladores de su estado, que a su vez designan a los grandes electores, o bien los ciudadanos eli-
gen directamente a los grandes electores, (los grandes electores se renen y votan en el estado en
el que han sido elegidos y despus comunican el resultado de la eleccin al Congreso).
El Presidente es ayudado por un VICEPRESIDENTE, tambin elegido por l, sealado como
candidato aventajado en las elecciones presidenciales, cuando el Presidente haya agotado los dos
mandatos consecutivos que le impiden presentarse de nuevo.
El entorno administrativo del Presidente se organiza bajo el paraguas de la OFICINA EJECUTI-
VA DEL PRESIDENTE (OEP), creada en 1939, dentro de la cual existen varias organizaciones:
El Consejo de Asesores Econmicos,
El Consejo de Seguridad Nacional,
La Oficina de la Casa Blanca,
Y la Oficina de Gestin y del Presupuesto (OGP).
Por su importancia destacan la OFICINA DE LA CASA BLANCA, en la que trabajan los colabo-
radores ms estrechos del Presidente, que en teora deben asesorar al Presidente, pero en la
prctica sus funciones exceden normalmente las tareas de asesora, ya que hacen el seguimiento
de las actividades de las agencias ejecutivas. Adems revisan las propuestas que presentan los dis-
tintos secretarios de Gobierno.
Tambin destaca la OFICINA DE GESTIN Y DEL PRESUPUESTO, encargada de la elabora-
cin del presupuesto, reforzando la iniciativa presupuestaria del Residente y facilita su control sobre
los ministros, disfrutando de cierta independencia poltica. Su neutralidad inicial fue reemplazada por

una direccin ms poltica, por ello el Congreso cre tambin una oficina presupuestaria que pudiera
fiscalizar la propuesta presidencial.
El fortalecimiento del entorno presidencial se debe a varios factores:
Se ha centralizado el poder poltico en el gobierno federal,
Por la dispersin de las agencias ejecutivas y sus relaciones directas con el Congreso, han
fomentado el crecimiento del entorno del Presidente,
La ausencia de un gobierno cohesionado y unido con reuniones semanales de deliberacin
obliga al Presidente a coordinar las polticas pblicas a travs de la OEP,
La posibilidad de que la mayora poltica del Congreso sea diferente de la que apoya la pre-
sidencia ha provocado el refuerzo de la Presidencia.

2.2. EL GOBIERNO Y LAS AGENCIAS EJECUTIVAS.
El GOBIERNO, dirige la burocracia federal bajo el control del Presidente. Se compone de los
ministros y de los mximos responsables de otras organizaciones relevantes. Los ministros son
nombrados por el Presidente y no pueden tener un escao en el Congreso debido a la estricta divi-
sin entre el poder legislativo y el ejecutivo.
Las decisiones del Gobierno no son colegiadas sino de cada uno de sus miembros. El Presi-
dente no celebra reuniones colectivas semanales con sus miembros, sino que despacha individual-
mente con cada ministro o forma pequeas comisiones interdepartamentales.
La expansin del Gobierno se inici en los aos treinta con el New Deal de Roosevelt. Con ello
se intentaban superar los problemas econmicos de la Presidencia de Hoover durante la Gran De-
presin y el crack burstil de 1929. Aquellos programas propiciaron la creacin de AGENCIAS
EJECUTIVAS.
Las agencias ejecutivas gozan de cierta autonoma de los miembros con los que se relacionan,
pues tienen un estatuto jurdico basado en el derecho pblico, poseen su propio presupuesto y per-
sonal y, adems de relacionarse con el ejecutivo, establecen relaciones directas con el Congreso y
los grupos de inters vinculados sin la mediacin del ministro.
Hay cuatro razones que explican su independencia:
La independencia realza la importancia poltica de la agencia,
Es la implantacin de programas pblicos que requieren de una nueva cultura gestora,
Algunas agencias sirven a ms de un ministerio,
En una docena de agencias ubicadas fuera de los ministerios, los directivos de las agencias
informan directamente al Presidente, especialmente cuando tratan de un tema de inters.
El Presidente puede nombrar 4.500 cargos directivos de las agencias, por lo que puede ejercer
un considerable control sobre ellas. La autonoma de las agencias puede ser ms ficticia que real,
pues dependen del poder ejecutivo y del Congreso y son influidas por los grupos de inters.
La presidencia sigue las actividades de la agencia a travs de la OEP y mediante el contrato
con sus directores en algunos casos. Esta relacin no siempre ha conseguido que las prioridades
presidenciales sean respetadas, pues los programas de las agencias son autorizados, financiados y
controlados por los comits y subcomits del Congreso.
Las COMISIONES y las AGENCIAS REGULADORAS son formalmente independientes del
Congreso y del poder ejecutivo, con las que se intentaba despolitizar algunas decisiones importan-
tes. Estas agencias tienen una gran autonoma de gestin, sus directivos estn nombrados para
perodos temporales largos y son difciles de cesar.
Las decisiones de las agencias sobre licencias y casos individuales, apenas son supervisadas
por el Presidente o el Congreso. En estas organizaciones la direccin es encomendada a un comit
ms que a un nico director general. Los miembros del comit directivo son nombrados por el Presi-
dente con la aprobacin del Congreso. No obstante el poder ejecutivo realiza una revisin de las re-
gulaciones de estos entes.
Por ltimo, las CORPORACIONES FEDERALES, (como la Autoridad del Valle de Tennessee)
buscan tambin cierta autonoma del Congreso. Este organismo no es muy comn, pues la interven-
cin en las actividades comerciales de inters pblico se ha canalizado a travs de la regulacin y
no mediante la nacionalizacin de las empresas privadas. Junto a estas, habra que considerar las
organizaciones CUASI-PBLICAS, como las FUNDACIONES, que reciben fondos pblicos pero
operan como si fueran privadas.
Las agencias ejecutivas y las comisiones reguladoras dependen considerablemente del Pre-
sidente y del Congreso, pero a su vez independientes entre s. El control que ejerce el Congreso so-
bre el poder ejecutivo es peculiar, el Congreso se organiza reproduciendo la organizacin del poder
ejecutivo a travs de comits y sub-comits. En cada una de las cmaras del Congreso, cada agen-
cia ejecutiva tendr que enfrentarse a la supervisin de al menos dos comits. Cada cmara de re-
presentacin tendr un comit que supervisar la organizacin de la agencia y un subcomit en-
cargado de hacer un seguimiento de las asignaciones presupuestarias.
Por tanto cada agencia es supervisada por cuatro comits en total de representantes. Adems
tienen suficientes recursos humanos como para hacer un seguimiento detallado.
Aparte, el Presidente tiene otros medios para controlar y limitar la autonoma de todas estas
agencias. La Oficina Ejecutiva del Presidente contiene el CONSEJO DE SEGURIDAD NACIO-
NAL y el CONSEJO DE POLICA ECONMICA. Adems la Oficina de Gestin y del Presupuesto
desempea un papel fundamental en el proceso presupuestario, preparando las recomendaciones
que luego irn al Congreso.
2.3. LAS RELACIONES ENTRE EL PRESIDENTE Y EL CONGRESO.
El Presidente debe asegurarse el respaldo del Congreso para sus iniciativas legislativas, sus
propuestas presupuestarias y para el nombramiento de ciertos cargos del poder ejecutivo y del
poder judicial. Adems el Presidente, puede vetar la legislacin del Congreso. Finalmente el Presi-
dente puede hacer recomendaciones al Congreso, que no necesariamente acepta.
En la prctica la capacidad de negociacin del Presidente, su control sobre la agencia poltica y
su poder para influir en el Congreso son considerables, aunque estos poderes dependen en muchas
ocasiones de su capacidad de persuasin.
El Congreso, a su vez, tiene instrumentos importantes para controlar el poder ejecutivo al poder
relacionarse directamente con las agencias ejecutivas y controlar la actividad sin necesidad de con-
tar con la cooperacin del gobierno o del Presidente. En sus relaciones con el Presidente disfruta de
varias competencias:
1) El Senado autoriza algunos nombramientos presidenciales.
2) Los comits del Congreso que controlan las actividades de una agencia determinada autori-
zan la financiacin de sus programas para un perodo de tiempo especfico.
3) El poder legislativo puede a su vez vetar las decisiones presidenciales.
4) La Oficina de las Cuentas Pblicas, comprueba que las agencias han ejecutado el presu-
puesto eficientemente y de acuerdo con la legalidad.
Este sistema fragmentado y carente de coordinacin posee la ventaja de que la confluencia de
numerosos decisores con diferentes perspectivas institucionales reduce el nmero de errores que se
pueden cometer al adoptar una decisin.
2.4. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN FEDERAL.
Segn Peters es paradjico que una sociedad como la estadounidense no haya introducido
tcnicas de gestin privada en las organizaciones pblicas. La razn principal est relacionada con
el sistema de divisin de poderes. Una Administracin que quiera adoptar tcnicas privadas de ges-
tin precisa capacidad de auto-organizacin, pero las agencias dependen doblemente del Presiden-
te y Congreso.
Con Clinton se implant el NPR (New Performance Review) en 1993. La primera fase del NPR
estuvo dominada por la idea de menor coste y no por el mejor funcionamiento. Las medidas de
eficiencia y de reduccin de costes medidas paralelas, pero no idnticas requeran la legislacin
del Congreso. Pero el NPR fall en sus objetivos fundamentales por el errneo tratamiento de los
problemas.
Adicionalmente, el Congreso promulg en 1993 la Ley sobre los Resultados y el Rendimiento del
Gobierno GPRA o Government Performance and Results Act- que intentaba vincular eficiencia y
presupuesto. Las agencias deben pedir a la Oficina de Gestin Presupuestaria y al Congreso que
autoricen su plan estratgico de resultados.
En 2002 se implant otra medida el PART o Program Assessment Rating Tool- que tena
como objetivo vincular los resultados de los programas a la asignacin de recursos. En 2008 se
haban valorado 1000 programas con el PART, lo que supona una evaluacin de un 98 por ciento
del presupuesto. Los resultados fueron publicados en una pgina web indicando qu organizaciones
rendan adecuadamente y cules no.
Al igual que el NPR, el GPRA intenta transformar la actividad de las agencias mediante instru-
mentos de gestin. Esta forma de actuacin se asimila a la gestin de empresas privadas, sin em-
bargo qu pasa cuando las metas de varias agencias entran en conflicto o si no se cumplen y en
qu medida pueden participar realmente los congresistas?
George W. Bush, primer presidente de EEUU tambin implant una agenda de reforma para la
Administracin Federal desde 2001. Sus estrategias fueron desarrolladas por la Oficina de Gestin
y del Presupuesto. Las iniciativas principales incluan la mejora de la capacidad de gestin de las
agencias, un sistema de seguimiento de la agencia estratgica presidencial y una valoracin de la
eficacia de los programas pblicos de intervencin.
Los tres principios de reforma se centraran en los ciudadanos, en los resultados y basados en
mecanismos de mercado.
Estas ideas configuraran la Agenda Gerencial del Presidente centrado en cinco problemas
crnicos (asignados a cargos polticos ejecutivos de la Oficina de Gestin y del Presupuesto y de la
Oficina de Gestin del Personal):
La gestin estratgica de personas,
La bsqueda estratgica de recursos,
La mejora del rendimiento financiero,
La expansin de la Administracin electrnica,
Y la integracin entre gestin presupuestaria y rendimiento organizativo.
3. LA FUNCIN PBLICA.
Con la PENDLETON ACT de 1883, se crea el sistema de funcin pblica, erradicando la
prctica de las cesantas, por el que los ganadores de las elecciones se quedaban con el botn y se
repartan los puestos de la Administracin (a partir de entonces slo se produce en los puestos de la
cpula administrativa). La configuracin actual se debe a la reforma de 1978 por la que se forman
varias categoras de empleados.
3.1. CATEGORAS DE EMPLEO PBLICO.
La Administracin federal cuenta con cuatro grupos de empleados pblicos:
1. Funcionarios pblicos de la ESCALA GENERAL. La Escala General se divide en 15 niveles, y
se compone de funcionarios de carrera reclutados de forma meritocrtica.
El acceso a la escala generales e produce una vez obtenido el ttulo educativo requerido y des-
pus de haber adquirido experiencia en el ejercicio de la profesin en una empresa privada. Los
exmenes de acceso son ms bien prcticos, vinculados a la especialidad exigida para el pues-
to.

La especializacin condiciona la carrera en la Administracin y en el sector privado. La funcin

pblica estadounidense est caracterizada por la proliferacin de especialistas y no generalis-
tas. Los cientficos y los profesionales especializados son designados para ocupar los puestos
generales de gestin.
El sistema es por tanto abierto, y bastante fragmentado como consecuencias de los distintos
sistemas de las agencias.
2. El SERVICIO EXCEPCIONAL incluye un nmero de posiciones asignadas a la escala general
as como otros sistemas de personal separados que han sido creados por agencias o departa-
mentos especficos.
3. El SERVICIO EJECUTIVO SENIOR, constituye la funcin pblica directiva. Se ubica entre los
cargos de designacin poltica y el resto de la funcin pblica.
4. Y por encima del servicio ejecutivo senior se encuentran los CARGOS DE DESIGNACIN
POLTICA.
3.2. LOS CARGOS DE DESIGNACIN POLTICA Y LA FUNCIN PBLICA DIRECTIVA.
A partir de 1978, la cpula directiva de las agencias est formada por un primer crculo de
cargos de designacin poltica, y por un segundo crculo formado por funcionarios pblicos nom-
brados mediante criterios meritocrticos, el servicio ejecutivo senior.
La mayora de los puestos de designacin poltica son ocupados por expertos del sector privado,
sin haber formado parte de la funcin pblica anteriormente. Por ello, Heclo (1977) sealaba que el
sistema estadounidense estaba gobernado por unos extraos con escasas relaciones con los fun-
cionarios de carrera.
Este gobierno de extraos se potencia porque cualquier funcionario con nombramiento pol-
tico debe abandonar su estatus de funcionario, opcin poco atractiva y apenas adoptada.
Por ello en 1978 se busc un punto de encuentro entre los cargos de confianza poltica y funcio-
narios de carrera: el servicio ejecutivo senior (SES). EL SES, creado en 1978 e implantado en
1979, fue pionero en el mundo al intentar diferenciar las condiciones laborales y las caractersticas
de los funcionarios directivos del resto de los funcionarios y de los cargos de designacin poltica. Se
dieron varias razones para su creacin:
Superar un sistema muy fragmentado.
Mejorar la movilidad en la cpula de distintas agencias a travs de este grupo corporativo.
Adaptar las retribuciones del trabajo directivo.
Reemplazar el sistema de rango asignado por uno de rango asignado a la persona.
El SES constituye un nivel directivo que se ubica entre los cargos de designacin poltica y la
escala general, cuyos miembros estn demasiado especializados en funcin de la profesin y la
agencia en la que desempean su trabajo.
En el SES se fusionaron tanto los puestos ocupados por los altos funcionarios de carrera de los
cuatro grados superiores como los cargos de designacin poltica de los dos niveles inferiores de la
Escala Ejecutiva, es decir, aquellos cargos nombrados por el Presidente o sus subordinados. As se
incentivaba que los cargos de confianza poltica siguieran una carrera administrativa. Slo un 10
por ciento de los integrantes del SES pueden ser cargos de designacin poltica.
En el SES hay puestos de CARRERA y puestos GENERALES:
Los puestos de carrera, se proveen mediante un proceso meritocrtico y se emplean para
funciones como la autora, la inspeccin, las contrataciones pblicas y las subvenciones.
Los puestos generales pueden ser desempeados por un funcionario de carrera, de no-
carrera o nombramiento para un perodo limitado (estos ltimos puede ser nombrados por
criterios no meritocrticos y su cargo est a disposicin del superior que los nombr). El
nombramiento para un perodo limitado se restringe para nombramientos de cierta emergen-
cia para proyectos que no tienen una duracin superior a 3 aos. El nmero de nombramien-
tos para puestos de no-carrera y de perodo limitado est restringido a un 10 y 5 por ciento
respectivamente en la Administracin federal.
Con la implantacin del SES no se cumplieron algunos de los objetivos propuestos, al no poder-
se corregir la excesiva especializacin de los directivos. No obstante recientemente se han implan-
tado distintos sistemas de gestin.
Por otro lado el Congreso ha protegido la profesionalidad del SES mediante seguimiento estricto
y estableciendo ciertas restricciones a la conversin de puestos del SES que no son de carrera en
puestos de carrera.
La introduccin del reclutamiento meritocrtico y del SES no acab con el nombramiento poltico
de los cargos de confianza a disposicin del Presidente. De estos cargos slo algunos puestos re-
quieren la confirmacin del Senado.

4. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.
Segn la Constitucin, las competencias no asignadas a la federacin pertenecen a los esta-
dos, con lo que se produce un modelo de separacin estricta de poderes. La federacin se en-
cargara de la defensa, la poltica monetaria, el comercio interestatal y poco ms, mientras que los
estados seran responsables del resto de actividades pblicas.
4.1. LA ADMINISTRACIN ESTATAL.
El nivel estatal posee una notable autonoma y discrecionalidad en numerosos aspectos de la
vida pblica, incluyendo aspectos penales (como la potestad de aplicar la pena de muerte). Se pre-
sume que las prestaciones sociales son responsables de los estados, aunque el gobierno federal
haya intervenido considerablemente.
Los estados pueden nacionalizar, privatizar o establecer sistemas complejos de prestacin de
servicios. El estado est conformado por un poder ejecutivo, uno legislativo y uno judicial. El jefe
del estado es el GOBERNADOR, elegido por un perodo de 4 aos. El gobernador no nombra mu-
chos de los cargos de su Administracin porque son tambin electos.
Todos los estados tienen un poder legislativo bicameral, excepto Nebraska, y el equilibrio de
poderes entre ejecutivo y legislativo es parecido al federal.
Los estados se han caracterizado por ser dbiles en su capacidad organizativa de adoptar deci-
siones. Esto se debe a que la Constitucin de muchos estados ha reducido la autoridad guberna-
mental y ha fragmentado la estructura del poder ejecutivo. Para afrontar esta debilidad, los estados
emprendieron bastantes reformas:
La iniciativa presupuestaria de los gobernadores, as como su capacidad para vetar disposi-
ciones del poder legislativos, se ha fortalecido en los ltimos 50 aos.
Se ha aumentado el perodo de estancia de los gobernadores en el poder.
Se ha aumentado el poder de los gobernadores sobre la Administracin federal mediante el
incremento del nmero de puestos de designacin poltica.
4.2. LAS ENTIDADES LOCALES.
El Gobierno local forma parte del estado y est sometido a su legislacin. El estado decide los
lmites y la capacidad organizativa de las entidades locales, cometidas al principio de ultra vires
(es decir, slo pueden desempear las funciones para las que han sido autorizadas).
Debajo del nivel estatal existen tres niveles territoriales con funciones mltiples: los CON-
DADOS, las CIUDADES, y los PUEBLOS y los DISTRITOS ESPECIALES (que son unas entidades
con una nica funcin).
La organizacin administrativa interna de las entidades locales es relativamente heterognea,
pues existen tres modelos organizativos:

En las ciudades con MODELO PRESIDENCIAL, el alcalde y el pleno son elegidos por sufragio
universal. El alcalde dirige la Administracin, y el pleno legisla. Las relaciones entre ambos
rganos dependen de los estatutos de la ciudad.
En algunos casos, el alcalde disfruta de bastante poder y controla frreamente la administra-
cin, en otros casos el alcalde comparte estas funciones con el pleno.
En el MODELO GERENCIAL, el pleno es elegido por sufragio universal, designa a un gerente
que se encarga de la gestin administrativa y responde de sus acciones ante el pleno.
La responsabilidad sobre las polticas pblicas descansa en el pleno, y no se divide entre el
pleno y alcalde. El pleno elige un alcalde, que es un primus inter pares y no tiene mayor poder
que el resto de los concejales.
En el MODELO DE COMISIN, a los miembros elegidos se les atribuyen responsabilidades
especiales para el gobierno de la ciudad. El precedente de este modelo surge tras el desastre
de 1900 de Galeston, Texas en el que un maremoto asol la ciudad y su gobierno fue incapaz
de hacer frente a la situacin. El Gobierno del Estado nombr una comisin de cinco empresa-
rios que deban normalizar la situacin (uno de los cinco es nombrado alcalde con poderes de
supervisin, mientras que el resto concentra las responsabilidades ejecutivas y legislativas de
la ciudad).
Cada una de las entidades locales posee capacidades especficas:
Las CIUDADES reciben la carta de ciudadana ttulo constitutivo de ciudad. Muchos estados
conceden competencias y autonoma a sus ciudades en funcin del tamao. Los servicios co-
munes para todas las ciudades suelen ser los siguientes: mantenimiento de las vas urbanas,
de parques y zonas de recreo, polica local, bomberos, abastecimiento de agua, servicios cul-
turalesentre otros.
Los PUEBLOS constituyen una categora inferior y proporcionan un menos nmero de servi-
cios.
El CONDADO se sita entre el estado y la ciudad. En las zonas urbanas, los poderes del con-
dado son asumidos por la ciudad dominante. Entre los servicios delegados se encuentran los
siguientes: la administracin de justicia, el registro civil, la matriculacin de automviles, el
mantenimiento de carreteras vecinales, gestin de actividades culturales, prestaciones sanita-
rias y desarrollo econmico.
Adems existen otras entidades, los DISTRITOS ESPECIALES, cuyos dirigentes son cargos
electos. Los distritos especiales gestionan normalmente un nico servicio. Al igual que otras
entidades locales, los distritos especiales pueden recaudar impuestos, cobrar tasas y endeu-
darse como una entidad local territorial. Adems han ido asumiendo la mayora de los servicios
prestados por ciudades, reemplazando el papel desempeado por los ayuntamientos. Tambin
prestan servicios que las ciudades no prestan como la polucin medioambiental.
La variedad de entidades locales es enorme, y su combinacin depende de unos estados u
otros. Con la existencia de los distritos especiales se producen numerosos solapamientos, eso impli-
ca que dos vecinos pueden pertenecer al mismo distrito de transporte, pero distintos distritos de
agua por ejemplo.
5. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y LOS
ESTADOS.
El modelo actual de las relaciones intergubernamentales en los EEUU est caracterizado por
el alto grado de imbricacin entre los distintos niveles de gobierno. Las relaciones se establecen
de forma bipartita: entre el nivel federal y el estado por un lado, y entre el estatal y el local por otro.
En las relaciones intergubernamentales se suceden en dos etapas:
Hasta el New Deal, se caracteriz por el federalismo dual, que fue reemplazado por el fede-
ralismo cooperativo.
La ltima etapa ha sido denominada de federalismo coercitivo.

5.1. DEL FEDERALISMO DUAL AL COOPERATIVO.

Parece que la tesis del federalismo dual fue predominante hasta la poca del New Deal. El New
Deal, (el programa de reactivacin econmica para salir de la crisis provocada durante la Gran De-
presin) supuso un avance en el acercamiento de los niveles territoriales de gobierno que se consi-
deraban soberanos, autnomos e independientes.
El federalismo dual tiene las siguientes caractersticas:
Solamente el gobierno tiene competencias tasadas,
Ambos niveles de gobierno son soberanos en sus respectivas esferas de influencia, por tan-
to son iguales.
El elemento fundamental del federalismo dual es que el gobierno federal ejerce poco poder
sobre los estados y que los ciudadanos tienen poco contacto con el gobierno federal.
Dos tendencias han causado la conversin del federalismo dual es cooperativo:
1. La especializacin funcional de las burocracias modernas ha ocasionado que los programas
pblicos nacionales sanidad, vivienda, regeneracin urbana, transporte pblicos bienestar so-
cial, educacin y energa, entre otros sean dominados por los expertos.
Dado que los estados y las entidades locales no tienen los recursos necesarios para implantar
los programas pblicos nacionales, el gobierno federal debe proveer tambin estos recursos.
2. El aumento de la presin intergubernamental. Los alcaldes, los gobernadores y otros directi-
vos de la Administracin territorial comenzaron a presionar sobre Washington. As, los entes te-
rritoriales formaban parte de la decisin y de la implantacin y los gobiernos aseguraban su pre-
sencia en Washington a travs de los congresistas y directivos locales.
Estas dos tendencias han generado tensiones centralizadoras y descentralizadoras en los
ltimos setenta aos: la etapa centralizadora se desarrolla con el New Deal y la Great Society. La
nica oposicin a los programas federales de bienestar fue interpuesta por los polticos conservado-
res de los estados sureos. La Great Society pretenda continuar la obra del New Deal en los aos
sesenta.
La transicin hacia el federalismo cooperativo se aprecia en la evolucin del sistema de finan-
ciacin. En 1993, el gobierno federal era el que menos gastaba de los tres niveles de gobierno. En
1978 el gobierno federal gastaba el doble que los otros dos niveles tomados conjuntamente. Ms de
500 programas federales se implantaban en otros niveles de gobierno gracias a las transferencias
federales. Las transferencias eran consideradas como una ayuda y no como oposicin, por lo que
los estados no podan reclamar que su soberana estaba siendo invadida.
Las tendencias descentralizadoras comenzaron en 1972, cuando Nixon propuso la provisin
de fondos generales para otros niveles territoriales. Estos fondos por tanto no estaban controlados
por el Congreso como en el pasado. Reagan y Bush (padre) dudaban de la eficacia del poder federal
y fomentaron un movimiento de desregulacin y de debilitamiento del gobierno federal.
Finalmente el programa de Clinton la Reinvencin del Gobierno proporcion a los estados
una flexibilidad adicional para gestionar los programas federales.
Con estos cambios los estados han pasado de ejecutar las polticas decididas en el mbito na-
cional a promover el cambio.
El federalismo cooperativo, que comenz en 1932 supuso una expansin de los poderes fede-
rales son subordinar los poderes estatales. En esta nueva forma se suponen que todas las funciones
pblicas son co-responsabilidad del estado. El gobierno federal y el local.
5.2. DEL FEDERALISMO COOPERATIVO AL COERCITIVO.
El federalismo cooperativo ha ido dando paso a un federalismo COERCITIVO, en el que el
gobierno federal se ha convertido en el actor ms relevante, pero no ha sustituido por completo al
cooperativo y al dual, pues hay elementos de ambos tipos de federalismo en algunos sectores.
El federalismo cooperativo establece el fundamento del federalismo coercitivo de cuatro formas:
En primer lugar, las ciudades grandes empezaron a encontrar ubicacin en los foros inter-
gubernamentales, las ciudades empezaron a recibir subvenciones sin pasar por el gobierno
federal.
En segundo lugar, el gasto del gobierno federal aument del 31 por ciento al 64 por ciento
en 2006.
En tercer lugar, muchos ciudadanos americanos empezaron a comprender que los estados y
las corporaciones locales no podan satisfacer sus necesidades.
Por ltimo, la continua interaccin de los tres poderes ha puesto de manifiesto la importancia
que tiene el acceso de los grupos de inters a los foros de elaboracin de polticas
pblicas.
El desarrollo de este federalismo coercitivo est ms vinculado a pretender que todos los ciuda-
danos tengan unas prestaciones homogneas de servicio y no vinculadas al lugar de residencia.
Varios son los elementos del denominado federalismo coercitivo:
En primer lugar, las grants-in-aid (subvenciones) han continuado emplendose. Las sub-
venciones siempre estaban condicionadas a programas especficos y el dinero no gastado deb-
a ser devuelto al gobierno federal. Estas subvenciones han pasado de financiar el territorio a fi-
nanciar personas. De esta forma se reduce considerablemente las subvenciones para los esta-
dos y las corporaciones locales.
Por otra parte el Congreso federal ha establecido condiciones para la recepcin de las sub-
venciones por parte de los estados. Por ltimo, muchas subvenciones contenan clusulas es-
peciales para financiar determinados proyectos de u estado o una ciudad, y aunque se ha que-
rido reformar, los resultados no han variado.
Un segundo elemento son los mandatos. El mandato es un requisito legal que obliga a las au-
toridades locales y estatales desempear ciertas funciones y si no lo hacen, pueden ser casti-
gados con sanciones civiles y penales.
El mandato supone que las autoridades estatales y locales deben usar sus recursos para dispo-
siciones normativas que proceden del Congreso federal
Una tercera faceta del federalismo coercitivo es la prioridad federal. Las prioridades federales
son disposiciones legislativas del Congreso federal que sustituyen o desplazan las disposiciones
normativas de los estados. Las prioridades federales se han establecido porque la economa se
ha globalizado y en muchas ocasiones, los estados son miopes a cambios que requieren una
cobertura federal.
Una cuarta dimensin del federalismo coercitivo ha sido la de imponer lmites sobre la capa-
cidad impositiva y de endeudamiento de las autoridades estatales y locales.
Una quinta dimensin se refiere a la federalizacin de la legislacin penal.
Y por ltimo, la sexta dimensin se refiere a la paulatina desaparicin de las instituciones
federales dedicadas a los asuntos intergubernamentales

CAPTULO 10
Francia
1. EL CONTEXTO
Desde la creacin del Estado Liberal, Francia ha experimentado 5 sistemas republicanos, 2

regmenes autoritarios y el rgimen Vichy. La V Repblica (la actual) se instaur en 1958 con el
mandato De Gaulle y se caracteriz por un poder ejecutivo fuerte, desconfiaba de los partidos polti-
cos (no formaba parte de ninguno) y rechazaba la idea de parlamentarismo hegemnico, por este
motivo De Gaulle opt por un poder ejecutivo independiente, a travs del presidente y el primer mi-
nistro, y un parlamento con competencias restringidas. El sistema francs no puede ser catalogado
como parlamentario (por la debilidad institucional de parlamento) ni presidencialista (por su poder
ejecutivo dual) en algunos estudios se ha llamado semipresidencialista. La reduccin del nmero
de partidos permite la catalogacin de pluralismo limitado.

1958 1974 Gaullistas
1974 1981 Coaliciones (centristas/conservadores y socialistas/radicales)
1981 2007 Socialistas (Mitterrand y Chirac)
2007 2012 Conservador (N. Sarkozy)
2012 Hollande
El poder ejecutivo est compuesto por tres rganos:
El Consejo de Estado, cumple dos funciones, como tribunal supremo administrativo, puede re-
chazar reglamentos y rdenes ministeriales (nunca leyes), y como rgano consultivo, dictamina
la legalidad de los proyectos de ley y decretos.
El Consejo Constitucional, cuya actuacin posterior a la promulgacin, ha comenzado a ope-
rar de manera previa a la aprobacin.
La Corte de Justicia (desde 1993) juzga a los ministros acusados de cometer delitos durante
su estancia en el cargo.

2. LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS DE LA ADMINISTRACION CENTRAL
El sistema republicano francs ha ido evolucionando de un sistema centralizado a otro des-

centralizado y plural. La fragmentacin del sistema se hace evidente especialmente en los perio-
dos de cohabitacin (cuando el presidente y el primer ministro pertenecen a partidos distintos).
2.1 EL PODER EJECUTIVO
Tiene naturaleza dual: el Presidente de la Republica y el Primer Ministro. La supremaca
del Presidente sobre el Primer Ministro se basa en dos aspectos:
- El Presidente representa la soberana nacional desde 1962 junto a la Asamblea Nacional, se
elige por sufragio universal e independiente cada 5 aos (coincide el mandato con el del Primer
Ministro) y no puede ser obligado a dimitir.
El Primer Ministro es elegido por la Asamblea Nacional y puede ser sometido a mocin de
censura.
- La Constitucin de 1958 otorga al Presidente importantes funciones: arbitraje entre altas ins-
tituciones, defensa de la integridad del territorio, nombramiento de altos cargos, sanciona las le-
yes parlamentarias (no puede vetarlas como el presidente de los EEUU, pero puede solicitar a
la Asamblea su revisin) y puede disolver la Asamblea.
El Primer Ministro es nombrado por el Presidente y surge del partido que ostenta la mayora
parlamentaria, no tiene que ser necesariamente el lder del partido, ni requiere ser investido por
la Asamblea, aunque si es responsable ante ella. El Primer Ministro puede ser destituido por el
Presidente a pesar de gozar del apoyo de la Asamblea. Entre sus funciones destaca el control
de las relaciones entre la Asamblea y la direccin administrativa encargada de las polticas
pblicas nacionales.
Los periodos en que ambos pertenecen al mismo partido poltico o coalicin se conocen como
primaca presidencial y aquellos en los que pertenecen a partidos distintos cohabitacin. En la
prctica la cohabitacin se ha experimentado en mucha menor medida que la primaca presidencial.
En el anlisis del poder ejecutivo hay que tener en cuenta tres variables:
El diseo organizativo de la cpula
Las relaciones entre el Primer Ministro y el Presidente
La coincidencia o no de la mayora parlamentaria y presidencial.
Desde el punto de vista organizativo interesa tanto el diseo institucional como la naturaleza
de la actividad desarrollada por las instituciones.
La estructura administrativa mnima del Presidente est compuesta por:
La Secretaria General de la Presidencia (SGP), es el rgano ms importante pues sirve de
puente entre la Presidencia, el Primer Ministro y dems ministros. Se encargan de:
- Establecer la agenda poltica y de definir las lneas de orientacin estratgica, no admi-
nistran directamente las polticas pblicas ya que deben contar con el concurso directo
del Primer Ministro.
- Establecen las relaciones con los gabinetes ministeriales, stas son jerrquicas cuando
hay primaca presidencial, y debe conformarse con ser informada en periodos de co-
habitacin.
- Participa en las comisiones interministeriales y en la preparacin del consejo de minis-
tros junto la secretaria gral del gobierno (en cohabitacin no tienen capacidad de impo-
ner la posicin presidencial)

El gabinete, gestiona la agenda del Presidente y los recursos financieros

El Estado Mayor realiza el seguimiento de temas militares relacionados con la seguridad na-
cional.
Este personal suele provenir de la alta funcin pblica, aunque desde 2007 se ha contratado a
un gran nmero de asesores que no proceden de la funcin pblica.
El Primer Ministro dispone de recursos polticos y administrativos, aunque no es superior jerr-
quico del resto de ministros realiza la actividad de coordinacin y canalizacin de las relaciones con
la Presidencia. Los rganos administrativos del Primer Ministro son:
Secretaria General del Gobierno (SGG), rgano de carcter administrativo. El secretario
gral suele ser un letrado del Consejo de Estado, y su cese no est ligado al del 1erM (susten-
ta la continuidad de la Republica pese a los cambios de gobierno)

- Prepara las reuniones interministeriales, las del consejo de ministros y el programa de
accin gubernamental.
- Presta asesora legal para los decretos y proyectos de ley.
Gabinete, de carcter poltico, controla la agenda del Primer Ministro. Se compone de miem-
bros de la alta funcin pblica. Entre sus funciones destacan:
- El seguimiento de la poltica implantada por los ministerios, directamente con los di-
rectores generales.
- Presiden las reuniones interministeriales en nombre del 1erM (ste slo interviene en
los asuntos ms importantes).
Todas las funciones que no estn atribuidas en exclusividad al Presidente o Primer Ministro, forman
terreno compartido, y requiere de cooperacin entre ambos. Se distinguen tres tipos de coopera-
cin:
1. El Primer Ministro se encarga de transmitir informacin sucinta al Presidente sobre los asun-
tos en los que interviene.
2. En temas delicados el Presidente es informado completamente
3. Cuando el Presidente tiene inters especial el Primer Ministro busca su aprobacin
La posicin presidencial oscila en cuatro niveles, preferible en periodo de primaca hga-
se o no se haga y en cohabitacin entonces acta o si, pero. Aunque con Sarkozy se ha acen-
tuada la unidad de mando, principalmente por el alineamiento electoral ente el parlamento y la presi-
dencia.
Los mecanismos de coordinacin se han complementado con el Comit de los cuarenta
que rene los secretarios generales y los prefectos regionales bajo el liderazgo del secretario
gral de la presidencia, y se encarga de coordinar las reformas territoriales del poder central.
Los Ministerios y su organizacin de lnea
Los ministros son nombrados por el Presidente, a propuesta del Primer Ministro, y partici-
pan en la cpula del poder ejecutivo, al igual que sus respectivos gabinetes. En el gobierno se pue-
den encontrar dos crculos concntricos:
1. Compuesto por el consejo de ministros, formado por los ministros de pleno derecho y los
ministros delegados desde 1986.
2. Incluye adems a los secretarios de Estado

Algunos ministros portan el titulo de ministro de Estado, es un titulo honorifico que otorga un
trato preferencial. Tanto el ministro delegado como el secretario de Estado dependen del 1erM. El
tamao del Gobierno no ha dejado de aumentar hasta 2007, Sarkozy redujo el nmero de ministros
mediante la fusin de varios ministerios. Tambin se redujeron el nmero de direcciones y direccio-
nes grles.
La estructura del ministerio ha crecido desordenadamente y las relaciones internas son al-
go confusas. El Departamento ministerial se compone de rganos de lnea, encargados de la
gestin administrativa, y de rganos de asesoramiento. La unidad bsica de gestin administrativa
es la direccin o la direccin general, por debajo de la direccin se encuentran las subdirecciones,
subdivididas en negociados. Al frente est el secretario gral, a quien le corresponde la gestin de
los medios humanos, materiales y presupuestarios, y debe rendir cuentas ante el ministro, posee au-
toridad sobre la gestin de todo el departamento, aunque los poderes de los secretarios grles varan
de unos ministerios a otros.
El proceso de descentralizacin que se inicia en 1982 ha llevado a que el gobierno central se
dedique a la planificacin y asignacin de recursos, mientras que la prestacin de servicios se ha
traspasado a otros niveles de gobierno.
Las direcciones grales de los ministerios funcionan aisladamente, estos compartimentos es-
tancos dentro de la funcin pblica han bloqueado cualquier posibilidad de movilidad de personal en-
te ministerios, y la posibilidad de coordinarlos es limitada y negativa, segn Wright y Hayward, me-
diante la evitacin del conflicto entre departamentos.
Por el momento la organizacin ministerial slo muestra un crecimiento desordenado y una je-
rarqua poco clara.
Los asesores y los gabinetes
El gabinete del ministro forma parte de los rganos de asesoramiento, y se ha limitado su
composicin en varios decretos, hasta diez miembros, aunque nunca se respeta el lmite. stos pro-
vienen principalmente de altos funcionarios. La excesiva politizacin se encuentra en el reclutamien-
to de los gabinetes ministeriales y el uso discrecional del Presidente para los altos nombramientos.
El nmero de asesores ha pasado de 262 en 1958 a ms de 600 en 2010.
Las funciones del gabinete:
Asesoramiento
Relaciones con el departamento Tradicionales
Relaciones con la prensa
Gestin de la agenda del ministro
Coordinacin de la poltica ministerial en nombre del ministro
Seguimiento de los programas pblicos del departamento (por encima incluso de los
directores).
Esta ltima funcin suscita crticas:
Las relaciones ente el ministro y las direcciones grles estn filtradas por el gabinete.
La temporalidad de los gabinetes y de los ministros afecta a la continuidad administrativa
La intervencin directa en servicios administrativos, limita a los directores y supone inter-
cambiar las funciones de asesoramiento y de gestin.
El nombramiento discrecional de los asesores fomenta su irresponsabilidad poltica, fren-
te al parlamento o el presidente, y administrativa, no se someten al rgimen disciplinario
de los funcionarios.
No obstante, desde 2006, la ley presupuestaria convierte en responsables directos de los re-
sultados de las polticas pblicas a los directores de programa, limitando as la intervencin de los
directores del gabinete.
La proliferacin de los gabinetes y nombramientos discrecionales obedecen a dos razones
fundamentales e interrelacionadas:
1. El ministro necesita un intermediario que le ayude a coordinar y conocer los asuntos inter-
nos del ministerio
2. El gabinete es un instrumento de control poltico sobre la Administracin, a pesar de los lmi-
tes de la nueva ley presupuestaria.
Resumiendo, el sistema administrativo francs despliega dos modelos contradictorios de

coordinacin: uno en el mbito de la formulacin poltica con mecanismos jerrquicos dentro del
ministerio; y otro en la implantacin de las polticas pblicas, a travs de redes de coordinacin di-
versas.
Los entes semiautnomos y la gestin por resultado
Tres factores han fomentado la proliferacin de entes pblicos relativamente autnomos:
La expansin del Estado del Bienestar
El proceso de reforma del sector publico
Las directivas de la Unin Europea
Como entes pblicos con autonoma y personalidad jurdica propia se incluyen: los eta-
blissment public (EP), las corporaciones pblicas estatales y la agencia independiente.
Los etablissment public los EPs surgieron para poder desempear las tareas estatales en los
momentos de auge del Estado del Bienestar. Su relativa autonoma financiera y de gestin se
encuentra limitada por el sometimiento a la tutela ministerial (vase el concepto de tutela en el
Tema sobre las Estructuras Administrativas). Algunos EPs tienen competencias exclusivamente
organizativas, como las cmaras de comercio, mientras que otros, como las autoridades aero-
portuarias de Pars, desarrollan una actividad comercial
De acuerdo con Allix y Van Thiel, hay aproximadamente unos 1300 establecimientos pblicos
en Francia que se agrupan en torno a unas 200 categoras distintas definidas por el Parlamen-
to. Esto permite a los ministros crear organizaciones ajustadas a las tareas que desempean.
Adicionalmente, hay unas 100 corporaciones pblicas estatales, que apenas se diferencias
de los establecimientos pblicos, pues ambos tipos de entes pueden generar recursos propios a
partir de las actividades comerciales que realizan.
Las agencias independientes no estn sometidas a la tutela como los EPs, e intervienen en
muchos sectores diferentes. Al contrario de otros pases como Reino Unido o Pases Bajos no
se ha producido un proceso de creacin de agencias ejecutivas asociadas a las reformas de la
Nueva Gestin Pblica. Tanto las corporaciones estatales como los ETs pueden generar recur-
sos propios, y aunque los ETs deberan tener un contrato de gestin con los ministerios, en la
prctica no todos los entes pblicos lo tienen.
Existen otros entes semi-autnomos que no tienen personalidad jurdica propia: los centros
de responsabilidad, los servicios de alcance nacional y las unidades operativas.
Los centros de responsabilidad a modo de unidades administrativas autnomas, aparecieron
a principios de la dcada de los aos noventa. Estos centros tenan la responsabilidad sobre un
servicio concreto y consiguieron cierta autonoma financiera y un relajamiento del control de las
auditorias. La actividad de estos centros se rega mediante un contrato de servicio con el minis-
terio.

Los Servicios de Alcance Nacional (SCN) formaban parte de los ministerios y estn financia-
dos por los presupuestos pblicos, excepto en los que desempean actividades comerciales,
dependen del ministro o un departamento y tienen cierta autonoma de gestin financiera. El do-
cumento marco que los crea suele contener la misin que se les asigna, los resultados que se
esperan y los instrumentos para evaluar la consecucin de esos resultados.
Estos servicios tampoco son agencias ejecutivas al estilo de la Nueva Gestin Pblica, pero
mantienen cierta transversalidad interministerial, por ejemplo la Agencia del Tesoro, gestiona la
deuda nacional y la hacienda, la Agencia para administrar las propiedades del Estado. Estas or-
ganizaciones mantienen cierta transversalidad interministerial
En 2001, La LOLF, cre unidades operativas, con un perfil similar a los centros de responsabi-
lidad y fueron ubicados en la administracin territorial (perifrica) del Estado. Cada unidad se
encarga de una poltica concreta y tiene autonoma sobre presupuesto operativo que se le asig-
na.
La LOLF (Loi Organique Relative aux lois de finances) ha tenido un impacto considerable en el
poder ejecutivo. Las dos cmaras aprobaron casi por unanimidad esta ley, con el visto bue-
no de todos los partidos. Esta unanimidad es bastante rara en las asambleas legislativas fran-
cesas. Su implantacin comenz en 2006.
El origen de la ley fue una apuesta del Parlamento, con acuerdo y trabajo conjunto de los parti-
dos con mayor representacin, para aumentar el control parlamentario sobre el presupuesto a
travs de un sistema de indicadores.
La reforma se centr en cambiar el formato y los contenidos del presupuesto, alejndose del
presupuesto por tems y encaminndose a una presupuestacin marco, basada principalmen-
te en el rendimiento organizativo. Se intentaba que los directivos se concentren mayormente en
los resultados (productos e impactos) de la actuacin pblica. El presupuesto programtico se
aline en torno a 40 misiones que se corresponden con 132 programas a los que se asignan las
partidas presupuestarias.
El cambio del formato del presupuesto se ha acompaado de la implantacin de un sistema de
gestin del rendimiento organizativo.
Anualmente, los ministros y los gestores de los programas tienen que comprometerse a alcan-
zar determinadas metas y objetivos, que plasman en los Planes Anuales de Rendimiento, que
constituyen el anexo de los presupuestos generales del Estado para ese ao.
Despus de haberse ejecutado el presupuesto, los ministerios de gasto tienen que enviar a los
diputados y a los senadores un Informe Anual de Rendimiento. En estos informes se explica el
nivel de rendimiento alcanzado en relacin a los recursos que se les ha asignado. Adicional-
mente, la ley presupuestaria ha dotado mayores poderes de investigacin y auditora al parla-
mento.
El control del parlamento sobre el presupuesto ha aumentado. En la actualidad, los diputados,

en vez de votar en bloque el presupuesto, pueden votar cada clusula de los programas. Cada
programa se acompaa de un documento en el que se explican los objetivos alcanzados en
reas como la seguridad vial, la recoleccin de tasas o la educacin primaria. Frente al sistema
anterior, cualquier desviacin presupuestaria ya no puede ser aprobada por el gobierno sino por
el parlamento. La misma propuesta de los programas presupuestarios puede ser ahora cambia-
da mediante la intervencin de los parlamentarios, por lo que la responsabilidad de los directo-
res de programa es mucho mayor que en el pasado.
Finalmente, la LOLF ha debilitado la base territorial de la Administracin francesa, especialmen-

te los prefectos, ya que se favoreci a los ministerios y no se emple para tener un mejor control
horizontal de los servicios perifricos del Estado bajo la supervisin del prefecto (Bezes / Le Li-
dec 2011).

3. LA FUNCION PBLICA
Este epgrafe se centra en la elite directiva de la Administracin, su composicin, reclutamiento,

promocin, contribucin y relaciones con la clase poltica. El empleo pblico representa aproxima-
damente una cuarta parte del empleo total. Exceptuando los pases escandinavos, Francia presenta
una de las mayores tasas de empleo pblico de los pases desarrollados.
La lite administrativa se basa en el cuerpo de funcionarios. La funcin pblica se estructura
en unos 900 cuerpos de funcionarios, despus de haberse abolido ms de 200 cuerpos en 2006. Un
cuerpo se compone de funcionarios sujetos a unas mismas disposiciones particulares sobre el ac-
ceso, la promocin y otros aspectos de su vida profesional con respeto al estatuto general. La perte-
nencia al cuerpo determina, por ejemplo, el nivel de remuneraciones.
En algunos casos, las retribuciones pueden diferenciarse para puestos del mismo nivel ocupa-
dos por miembros de distintos cuerpos (Rouban 1999: 77). En la mayora de los casos, se accede
directamente a un cuerpo y a un puesto de trabajo, por ejemplo, los auxiliares administrativos. En
otros casos, unos 30 cuerpos, la seleccin se realiza mediante escuelas especializadas.
Los grandes cuerpos (grand corps) acceden a travs de escuelas especializadas. Su tamao
reducido, entre 200 y 500 personas por cuerpo, permite a sus miembros estar muy cohesionados e
influir ms all del mbito de especializacin en el que desempean su trabajo. Normalmente pose-
en una gran tradicin histrica y se dividen en:
Tcnicos, proceden de la Ecole Polytechnique
Administrativos, proceden de la Ecole Nationale dAdministration (ENA).
La ENA o fbrica de los enarcas fue fundada en 1945 por el general De Gaulle, y cumple tres
objetivos:
a) Recluta a los altos funcionarios mediante concurso competitivo.
b) Examina, evala y selecciona a los candidatos para los diferentes cuerpos.
c) Proporciona una iniciacin en la vida administrativa y profesional de sus estudiantes.
El concurso oposicin para acceder a la ENA se desdobla en tres vas:
a) Concurso externo para universitarios menores de 28 aos, desde 2004 pueden pertenecer
a cualquier pas de la UE.
b) Concurso interno para funcionarios menores de 35 aos con una antigedad de 4 aos.
c) Personas con al menos de 8 aos de experiencia profesional o para cargos electos de las
asambleas territoriales.
Los candidatos que aprueban, durante los dos aos aproximados de estancia, pasan dos
etapas: una de prcticas, en una organizacin publica normalmente, y otra de formacin en ambas
sedes en Estrasburgo y Paris. La nota final los clasifica y ordena de por vida, los puestos ms coti-
zados son los 15 o 20 primeros, que acceden a las grandes cuerpos. Los cuerpos administrativos
ms prestigiosos no superan el 10% de la promocin anual de la ENA para mantener as su elitismo.
A partir del ao 2000, los altos funciones no pueden estar en un puesto ms de 6 aos, que permite
una evaluacin ms frecuente de sus actividades.
En cualquier caso, todos los alumnos (enarcas) se han socializado en el mismo entorno y com-
parten caractersticas propias no slo en aspectos profesionales, tambin en la indumentaria, estilo,
comportamiento, lengua. Los lazos de identidad son muy fuertes.
El estatus de elite administrativa no lo otorga el procedimiento elitista, el estatus se consigue
en funcin de los puestos desempeados, ya que abre la puerta de desempear puestos claves del
poder ejecutivo.

El hecho de pertenecer a un grand corp o de ser simplemente un enarca abre las puertas a las
organizaciones claves del poder ejecutivo: los gabinetes y las secretaras generales del Primer Mi-
nistro y del Presidente; los gabinetes ministeriales, los cargos de designacin poltica y los mismos
puestos de ministro. La identificacin de ambas elites descansa sobre la idea de que los enarcas
no se consideran polticos, sino expertos independientes y neutrales que portan el inters
general.
En los ltimos aos se ha aumentado el control poltico de la Administracin, mientras que en el
pasado se deca que los ministros eran cautivos de sus asesores, en la actualidad, los ministros
no dudan en nombrar a personas que no pertenecen a estos cuerpos.
Del mismo modo, los grandes cuerpos no slo ocupan puestos clave en la administracin, tam-
bin lo hacen en empresa pblicas y privadas, fenmeno que se conoce como pantouflage. Este
fenmeno tiene ciertas connotaciones negativas, pues una persona formada en la ENA, con expe-
riencia en un gabinete ministerial, consigue puestos muy interesantes en el sector privado, dejando
al Estado con los gastos de su formacin. Recientemente se ha intentado restringir la prctica del
pantouflge estableciendo un rgimen de incompatibilidades.
En la actualidad los gabinetes intentan ejercer el control poltico sobre la administracin, debido a
que la capacidad de ejercer influencia de los altos funcionarios se ha debilitado por varios factores:
la privatizacin de numerosas empresas estatales, la descentralizacin de las funciones estatales
hacia las colectividades territoriales y ciertos escndalos que han salpicado a altos funcionarios.
4. LA ADMINISTRACION TERRITORIAL
En el siglo XIX se pusieron los cimientos de la Administracin territorial, cuya configuracin

dur hasta 1982. La Revolucin Francesa de 1789 dej una Administracin municipal uniforme y
dispersa y Napolen puso su impronta con la implantacin del prefecto. En este perodo domina la
idea de la centralidad del Estado frente al carcter residual del poder local, por lo que la acepcin
anglosajona (gobierno local) no fue nunca aceptada; en su lugar, se emple la frmula de Adminis-
tracin local, dando a entender su subordinacin a la Administracin central.
Desde 1789 hasta 1982: el debilitamiento del jacobinismo
La Asamblea Nacional Constituyente y los decretos de 1789 establecieron que todo ncleo de
vecinos, independientemente de su nmero, deba constituirse en municipio. De esta forma se abol-
an las particularidades y los privilegios de las numerosas corporaciones administrativas del Antiguo
Rgimen, cuyas relaciones estaban dominadas por la anarqua, en vez de la jerarqua.
Napolen mantuvo la esencia de este sistema creado por la ANC, incorporando la figura del pre-
fecto a la cabeza del departamento, era el rgano ejecutivo del consejo general del departamento.
En el s. XX el poder del prefecto se basaba en tres aspectos (una vez restablecidas las eleccio-
nes locales):
Diriga el poder ejecutivo departamental
Tutelaba a las administraciones locales
Diriga la prestacin de servicios en las comunas pequeas
El prefecto actuaba en un doble sentido, por un lado era autoridad estatal, pero por otro com-
parta vida con los nobles locales y transmita sus inquietudes, necesidades y deseos. Por tanto era
pieza clave de las rdenes del centro y de las demandas de la periferia.
Durante la expansin del Estado del Bienestar tienen lugar dos medidas bsicas para los muni-
cipios:
La fusin de municipios para mejorar las condiciones de prestacin de servicios, aunque
los resultados fueron insignificantes. A partir de 1978 el nmero de comunas creci
nuevamente.

La regionalizacin del Estado para mejorar la planificacin econmica. En 1959 se defini

la regin, sin vincularla a una identidad regional preexistente, y al frente de sta se coloc a
un prefecto. En 1972 la regin adquiri la personalidad jurdica de un ET, pero no de una en-
tidad territorial con elecciones propias.
El mayor paso a la descentralizacin se produjo en 1981 con la eleccin del socialista Mitte-
rrand como Presidente de la Republica, y desde la primera medida en 1982 se han promul-
gado numerosas leyes relacionadas con la descentralizacin.
El fortalecimiento del poder local desde 1982
En pleno proceso de descentralizacin, el "jacobinismo domesticado" del perodo 1789 1981
ha dado paso a un sistema en el que el poder perifrico est cobrando una notable importancia, no
slo por las competencias que paulatinamente est incorporando, sino tambin por el papel tan fun-
damental que los polticos locales han desempeado en la formulacin de la poltica nacional de al-
cance local. En este sentido se puede entender la frase paradjica de Mny de "la centralidad del
poder local".
A pesar del escepticismo inicial acerca de la descentralizacin y la resistencia jacobina, el proce-
so ha conseguido cambiar las relaciones con la periferia. Las razones son cuatro (Loughlin):
1) El sistema poltico-administrativo francs ya no era capaz de integrar de manera adecua-
da los cambios que haban tenido lugar desde la II Guerra Mundial con la expansin del es-
tado del Bienestar
2) Los socialistas queran diferenciarse de los conservadores que haban gobernado durante 20
aos, permitiendo una mayor cercana al territorio, vinculndose ms a los principios de la
democracia participativa
3) En los aos 70 se produjo una ola descentralizadora en Europa que permita a los socialis-
tas justificar las reformas.
4) Se tomaban numerosas decisiones en Paris que despus se imponan al resto del territorio
sin consulta adecuada.
Los elementos clave de la reforma de fueron los siguientes:
Suprimir la tutela a priori que ejerca el prefecto sobre los actos administrativos de las au-
toridades locales. Se sustituye por la tutela a posterior de dichos actos, y en cualquier caso,
el prefecto informa a la autoridad local de su intencin de enviar un caso a tribunales, lo que
fortalece el poder negociador de los prefectos.
Se transfieren poderes del prefecto a los presidentes de los consejos departamentales y
regionales (poder ejecutivo, agenda del departamento, seguimiento).
Se separan los servicios perifricos del Estado de la Administracin del departamento.
Se transforma la autoridad regional en una colectividad territorial en la que el consejo
sera elegido por sufragio universal. A diferencia de otros pases, las regiones forman parte
de las autoridades locales, y no son nivel intermedio, tampoco se establece una lnea jerr-
quica entre regiones, departamentos y comunas.
Tambin se reformaron los recursos humanos en el mbito territorial, en 1984, se aprob el
estatuto de la funcin pblica territorial, con el que se dotaba a las entidades territoriales de un
instrumento estable, los cuadros de empleo. A diferencia de los cuerpos, la gestin de los cuadros
de empleo se realiza en el nivel territorial, y en las oposiciones los candidatos admitidos son inscritos
en un listado de aptitud por orden alfabtico. Las entidades territoriales son libres de elegir al candi-
dato de su eleccin.

En 2003 se promovi una reforma constitucional por la que la definicin del Estado pasara a
denominarse la Rpublique dcentralise. La reforma constitucional estableci una serie de
principios y se destacan tres aspectos relevantes:
a) Se estableci el principio de subsidiariedad.
b) Se garantiz por primera vez la autonoma poltica local as como la garanta de recursos
adecuados para conseguir esta autonoma.
c) Se introdujeron elementos de democracia directa.
Los observadores internacionales del sistema francs piensan que la tradicin intelectual carte-
siana desaparece en lo que concierne a las reformas territoriales, pues son incapaces de suprimir
instituciones existentes cuando se crean nuevas como las regiones con rganos electos o las distin-
tas asociaciones de municipios.

Con la creacin de estos niveles de gobierno se adquira el compromiso de no tocar ni el
nmero de departamentos (que tienen proteccin constitucional) ni el nmero de municipios. Esto es
lo que se conoce como el milhojas institucional, en alusin al pastel de milhojas con todas las
capas superpuestas derivando en una situacin relativamente complicada de gestin de los asuntos
territoriales (Loughlin 2007).
A partir de la reforma descentralizadora, la Administracin territorial se caracteriza por unos ele-
mentos comunes a todas ellas y otros que son especficos a cada nivel territorial:
1. Existen tres niveles de entidades territoriales (collectivit territorial)
A. Primer Nivel hay 36.680 comunas
B. Segundo Nivel 101 departamentos y 27 regiones
2. Los consejos de las entidades territoriales son elegidos por sufragio universal. En cada
nivel existe un tipo de escrutinio: representacin proporcional para los consejos regionales,
escrutinio uninominal mayoritario a dos vueltas para los consejos generales y dos modelos
de escrutinio para los consejos municipales en funcin de su tamao.
3. El rgano ejecutivo de estas entidades es elegido por el consejo y dirige los servicios admi-
nistrativos. En la direccin de estos servicios es habitual encontrarse a un alto funcionario del
Estado, que suele proceder de la ENA.
4. Existe una regulacin uniforme para cada nivel territorial. En el mbito municipal se ex-
ceptan Pars, Lyon y Marsella, que cuentan con un estatuto especial. En estas ciudades
existe un nivel administrativo inferior, el distrito, que aunque no constituye una entidad local,
es una divisin administrativa en el seno de la comuna.
Adems de estas caractersticas comunes a los tres niveles territoriales, existen algunas peculia-
ridades para cada nivel que se resaltarn a continuacin.
La comuna constituye la "clula democrtica bsica", es de carcter rural. El alcalde desem-
pea un papel fundamental, es a la vez representante del Estado (registro civil, polica judi-
cial) y rgano ejecutivo de la comuna. Los servicios tpicos municipales son: transporte ur-
bano, guarderas, educacin primaria, urbanismo, bibliotecas
Los departamentos circunscripcin administrativa del Estado desde 1982 debido a la trans-
ferencia de efectivos de la prefectura. Las transferencias fueron recibidas en dos tiempos,
primero los servicios propios de la prefectura; y posteriormente se transfirieron los servicios
perifricos del Estado: los servicios sanitarios y sociales, las infraestructuras viarias, trans-
porte escolar entre ciudades, educacin secundaria bsica y los servicios del departamento
de agricultura y bosques. El departamento desempeo dos papeles fundamentalmente: el
de mediacin, (emplea instrumentos como las subvenciones y la implantacin de agencias) y

el de depositario de la solidaridad local (servicios sociales directos y colaboracin con las

comunas). En los departamentos urbanos, el departamento se encarga de conectar la Admi-
nistracin estatal con las estructuras urbanas existentes.
Las regiones se encuentran en una situacin de inferioridad jurdica respecto a los departa-
mentos y las comunas, dado que su creacin se realiz por ley, no forman parte del texto
constitucional, no recibieron la potestad legislativa y no ejercen ningn tipo de tutela sobre
los dos niveles territoriales inferiores. Sus competencias son programticas y de planifica-
cin econmica, posteriormente se ampliaron a la formacin profesional y educacin secun-
daria (institutos).
De su organizacin administrativa cabra destacar la relativa importancia que posee el
Consejo Econmico y Social, compuesto por representantes del mbito socioprofesional,

cuyos informes son obligatorios en relacin con los planes y los presupuestos, aunque sus
atribuciones son meramente consultivas.
5. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
En relacin a las relaciones entre entidades territoriales y el gobierno nacional tendremos en

cuenta tres aspectos:
la redistribucin de los recursos y el impacto en la figura del prefecto;
el uso de la acumulacin de mandatos como mtodo informal de coordinacin y el esta-
blecimiento de diferentes frmulas para aumentar la cooperacin intermunicipal y
superar la alta fragmentacin de la Administracin municipal.
La redistribucin de recursos
La mayor parte del gasto pblico le corresponde a la seguridad social (44,7 por ciento); el Estado
gasta un 35 por ciento y a las colectividades territoriales les corresponde un 20,2 por ciento del gas-
to pblico. El reparto del gasto pblico entre las tres entidades territoriales es muy desigual, pues el
55,5 por ciento corresponde a las comunas, el 32,1 por ciento a los departamentos, y las regiones
slo gastan el 12,5 por ciento restante. Las entidades territoriales han sido capaces de mantener los
gastos de gestin, pero se han visto desbordados por los gastos de personal. Al estar obligadas a
reducir la deuda local, ven mermadas su capacidad de inversin en infraestructuras. Esta situacin
se ha intentado resolver con frmulas asociativas intermunicipales.
Francia ha apostado oficialmente por la igualacin fiscal de forma gradual e incremental. El prin-
cipal instrumento que tiene es la dotation globale de fonctionnement, que se basa en una frmula
cuyo clculo ha ido variando desde que se implant en 1979, vinculndola al IVA, inflacin o PIB,
dependiendo el resultado final siempre de las negociaciones mantenidas en la Comisin de Finan-
zas Locales, en la que participan tanto funcionarios nacionales como polticos locales. La igualacin
fiscal tambin se ha perseguido con las frmulas intermunicipales.
El papel del prefecto
La descentralizacin ha cambiado el papel del prefecto, sus funciones ejecutivas en el depar-
tamento han sido transferidas al presidente del consejo, esta nueva situacin no ha supuesto una
prdida de influencia para el prefecto por cuatro razones:
a. Asumi la coordinacin de algunas delegaciones perifricas de la Administracin central,
adems de supervisar la seguridad pblica. Algunos servicios ministeriales escapan del con-
trol del prefecto: la enseanza primaria y la secundaria, la inspeccin de trabajo, las cuestio-
nes tributarias, las cuestiones jurisdiccionales y las militares.
b. Las comunas rurales recurren al prefecto a menudo para solucionar los problemas que no
pueden abordar con sus escasos recursos.
c. El papel poltico del prefecto se fortalece gracias a su contacto directo y asiduo con los car-
gos electos locales.

d. Se refuerza la figura del prefecto con su poder para iniciar el proceso de creacin de entida-
des intermunicipales, aunque los alcaldes posean el poder final de confirmacin.
El sistema de tutela y de control que el prefecto ejerca tradicionalmente ha desaparecido. Ac-
tualmente la asamblea municipal elabora su presupuesto sin necesidad de supervisin del prefecto,
pudiendo ejercer el control de legalidad a posteriori, pero la gran cantidad de actos administrativos
remitidos a la prefectura no le permiten hacer adecuadamente este trabajo.
A partir de 2007 se ha fortalecido el papel del prefecto regional. Sarkozy al reorganizar las de-
legaciones perifricas, supuso diferentes mecanismos de coordinacin. Frente a la clsica relevan-
cia del departamento en las delegaciones perifricas del Estado, en la actualidad, el nivel regional es
el nivel principal para la implantacin de las polticas pblicas.
Desde 2010, el prefecto regional se considera como la pieza clave para cohesionar y coordinar
la accin estatal en las regiones. En total hay 26 prefectos regionales. Han aumentado su poder so-
bre estas direcciones regionales, tambin el poder sobre otros servicios perifricos. Adicionalmen-
te, los prefectos regionales tienen poder formal sobre los prefectos departamentales, excepto en los
temas de orden pblico, en los que los prefectos departamentales tienen cierta autonoma. Al mismo
tiempo, los prefectos departamentales han incrementado sus poderes interministeriales al tener
una mayor capacidad para coordinar los servicios ministeriales perifricos en el departamento;
pero esto no quiere decir que en la realidad sean capaces de ejercer siempre esa coordinacin,
pues hay unidades ministeriales que tienen una gran autonoma de servicio como las inspecciones
de educacin primaria y secundaria y las unidades de finanzas pblicas. Tanto el presidente como el
primer ministro y los ministros tienen relacin frecuente con los prefectos regionales, reforzando la
capacidad del ncleo del poder ejecutivo de coordinar y dar coherencia a todo el sistema.
La acumulacin de mandatos
La acumulacin de mandatos sirve para comprender cmo el sistema poltico se ha adap-
tado para equilibrar la centralizacin del sistema administrativo. Se refiere a la posibilidad de osten-
tar dos o ms cargos electos.
La acumulacin de mandatos no est favorecida solamente por la instauracin de una cmara te-
rritorial nacional, el Senado, sino tambin por la combinacin al mismo tiempo o sucesivamente de
cargos electos en varias asambleas polticas locales, regionales, nacional y europea, o la
ocupacin sucesiva de puestos en la Administracin central y en las entidades locales. Este fen-
meno de acumulacin de mandatos ha experimentado una gran evolucin en los aos setenta y
ochenta.
La coordinacin entre los diversos niveles territoriales de gobierno se realiza, adems de otros
mecanismos organizativos formales, partiendo de la acumulacin de mandatos, que tambin exhibe
elementos disfuncionales. A pesar de tratar de limitar el nmero mximo de puestos que un poltico
poda desempear, se ha conseguido evadir la ley de diversas formas.
La acumulacin de mandatos dentro de la excepcionalidad francesa es funcional para acercar
la poltica nacional a las autoridades locales, ahora en cambio la excesiva acumulacin de mandatos
ha causado ms desventajas que ventajas. Como ventajas tenemos las siguientes:
a) Integra la negociacin poltica de una periferia considerablemente fragmentada.
b) Acumula recursos aumentando el nmero de interdependencias estratgicas del sistema, no
slo entre diferentes asambleas territoriales, sino entre polticos nacionales, funcionarios,
polticos locales y empresarios.
c) Reduce el nmero de representantes.
En el caso de las desventajas:
Los recursos se distribuyen desigualmente, ms recursos los que ms mandatos acumulan
Fomenta el absentismo en las asambleas representativas al tener que optar a veces entre
tratar los asuntos locales o asistir a una sesin de otra asamblea.

A pesar de la importancia de la Administracin central, los polticos locales tienen capacidad

considerable para influir en la poltica nacional que afecta al territorio con diversos mecanismos.
Los dos principales son la acumulacin de mandatos y el papel desempeado por el Senado en las
decisiones de mbito local. Los miembros del Senado son elegidos por los cargos electos de las
entidades locales, constituidos en colegios de grandes electores. El Senado no puede vetar disposi-
ciones legislativas que lesionen los intereses locales; sin embargo, el Senado est dotado de un
verdadero poder informal de veto, dado que el Gobierno no se arriesgara a imponer reformas
importantes que no tuvieran el visto bueno del Senado.
La cooperacin intermunicipal
Son numerosas las formulas organizativas para el fomento de la cooperacin municipal, aun-
que con diverso xito. Hay que destacar la importancia que tienen los establecimientos pblicos
de cooperacin intermunicipal (EPCI).
Debido a la incapacidad de la Administracin central de solucionar la fragmentacin municipal

mediante fusiones de municipios, se ha fomentado la creacin de EPCIs, su antecedente es el SIVU
(syndicat vocation unique), una especie de mancomunidad de varios municipios que se asocian
para prestar un nico servicio. Posteriormente, se crearon los SIVOM (syndicat vocation multiple),
que no se ceiran a la colaboracin en un nico servicio sino en varios. Con estas frmulas, los
municipios se mancomunan para prestar un servicio en comn y aportan los fondos necesarios para
costear la gestin del servicio. La frmula del syndicat ha sido exitosa. En 2011 haba 10789 SIVUs,
1395 SIVOMs y 3194 sindicatos mixtos. Sin embargo, no ha solucionado los retos que tienen las
corporaciones locales, al tener un carcter liberal. Los municipios tienen un considerable grado de
autonoma y pueden cooperar cuando lo desean, cmo deseen y en aquellas reas que consideren
oportuno. Se asemejan a las mancomunidades en Espaa.
En este contexto se public en 1992 una ley marco sobre la Administracin territorial de la
Repblica abriendo un paso intermedio entre el modelo de fusin de municipios y el modelo flexible,
pero bastante ineficaz del syndicat. Esta nueva ley se basaba en cuatro elementos o principios:
Enfoque de planificacin territorial. Para conseguir una planificacin territorial adecuada,
se creaba una entidad en cada departamento, la comisin departamental de la cooperacin
intermunicipal, siendo presidida por el prefecto que tiene como funcin el disear la poltica
departamental de la cooperacin intermunicipal.
Transferencia obligatoria de competencias. En vez de dejar a la voluntad de los munici-
pios participantes la transferencia de ciertas funciones y competencias, la ley define qu fun-
ciones deben transferirse. En las reas de desarrollo econmico y de planeacin espacial,
esta transferencia es obligatoria.
Recursos propios. Los syndicats estaban financiados por las aportaciones de los miembros.
En cambio, las nuevas asociaciones intermunicipales tienen recursos propios mediante la uti-
lizacin de un porcentaje de los impuestos locales o mediante la asignacin del impuesto
profesional. A estos recursos propios se aaden las subvenciones estatales. La subvencin
ms importante del Estado es la dotacin global de funcionamiento, as como la dotacin de
desarrollo rural para los casos en los que se aplica.
Cooperacin obligatoria. Se conceda el poder al prefecto de obligar a una municipalidad a
cooperar una vez que se hubieran acordado los lmites intermunicipales. La obligacin del
municipio a participar en las actividades de la asociacin se producira cada vez que hubiera
acuerdo favorable a participar de dos tercios de los municipios que representaran la mitad de
toda la poblacin de la entidad asociativa.
Sin embargo, estos principios no se cumplieron, los prefectos no obligaron a la cooperacin,
basndose en el principio de voluntariedad. Una vez ms, esta ley dej operativas las estructuras
asociativas existentes, en vez de suprimirlas. Posteriormente en 1999, la ley Chevnement aboli

las comunidades de villas y los distritos urbanos, mientras que creaba las comunidades de aglome-
racin.
Para integrarse en un EPCI, debe darse continuidad territorial entre los municipios. La propues-
ta de creacin parte del prefecto, y la decisin definitiva es adoptada por los alcaldes de los munici-
pios propuestos. El rgano dirigente del EPCI, la asamblea, est compuesto por los cargos electos
de los consejos municipales integrantes. Con la creacin de las EPCIs deben transferirse las com-
petencias obligatorias desarrollo econmico, ordenacin del territorio, transportes, las volunta-
rias que se estimen oportunas como los equipamientos culturales y deportivos, polticas de sa-
neamiento, cuidado de las vas urbanas, y el personal necesario para prestar adecuadamente
los servicios citados.
La financiacin de la asociacin se realiza mediante impuestos directos recaudados por el EPCI.
Esta financiacin se basa fundamentalmente en el impuesto profesional, supone casi el 50 por
ciento por va impositiva. La transferencia de este impuesto al EPCI tiene una ventaja: la fijacin de
un tipo nico evita la competencia entre municipios vecinos por la atraccin de inversin privada.
Dado que este impuesto corre riesgos de subidas y bajadas poco controlables por los poderes loca-
les, tambin se permite que el EPCI apruebe otros impuestos. Adems, en los cinco primeros aos
de su constitucin, gozan de incentivos financieros del Estado.
En cualquier caso, ninguna de estas entidades posee una legitimidad democrtica, pues los
miembros del consejo intermunicipal son nombrados por los respectivos municipios asociados.
Los tres EPCIs propuestos por la ley estn destinados a umbrales demogrficos diferentes. Las
communauts de communes (comunidades de comunas) se dirigen a los inframunicipios que no su-
peren conjuntamente los 50.000 habitantes; las communauts d'agglomration (comunidades de
aglomeracin) se centran en la franja de 50.000 a 500.000 habitantes, y las communauts urbaines
(comunidades urbanas) se refieren a las mayores de 500.000.
El nmero de EPCIs no ha parado de aumentar desde 1992. Se crearon dos importantes comu-
nidades urbanas, como la de Marsella y Nantes, que agrupan respectivamente 19 y 21 comunas, y
asocian respectivamente 993.144 y 562.726 habitantes. Las comunidades de aglomeracin, que
sustituan a las fracasadas communauts de villes, eran 181 en 2011.
En 2001 se intent instaurar un sistema para mejorar los servicios prestados a los ciudadanos en
municipios rurales dispersos. Previamente en 1995 se haba introducido el concepto de pas como
un espacio coherente desde el punto de vista geogrfico, cultural, econmico y social como para
crear una comunidad de intereses comunes. El pays articulara otro tipo de cooperacin intermunici-
pal.
La comunidad de aglomeracin y el pays se diferencian en tres aspectos:
En primer lugar, la aglomeracin es una asociacin de municipios con el estatuto jurdico de un
tablissement public. Es una institucin de gobierno local que desempea unas competencias y
unas funciones que le han sido delegadas por los municipios miembros de la asociacin. En
cambio, el pays no es una entidad local sino una agrupacin de municipios que se unen para
impulsar un proyecto de desarrollo econmico y social.
En segundo lugar, los lmites territoriales del pays se definen en torno a caractersticas econ-
micas, mientras que la comunidad de aglomeracin se define tomando como base las pautas de
residencia. El territorio del pas elegido por los municipios asociado debera tener una cohesin
geogrfica, econmica, cultural y social y este territorio no debera estar constreido por lmites
administrativos ni tampoco existen lmites de tamao de poblacin para definir el pays. En cam-
bio, la aglomeracin debe adaptarse a las divisiones administrativas existentes y debe respetar
los lmites de tamao poblacional.
En tercer lugar, cada tipo de asociacin cumple funciones diferentes. El pays se centra en el di-
seo e implantacin de un proyecto de desarrollo mientras que la aglomeracin se preocupa
ms bien de la prestacin de servicios como los otros EPCIs. El pays es flexible y a partir de la
generacin de un proyecto tiene la posibilidad de firmar un contrato de desarrollo con la asam-
blea regional. En esta perspectiva, la organizacin del pas es mnima, lo suficiente como para
formular su programa de desarrollo y firmar contratos con las distintas partes involucradas en la
financiacin del proyecto. Finalmente, en el pays est presente la sociedad civil con una repre-
sentacin equilibrada en el consejo del desarrollo sostenible (conseil de dveloppement durable
(CDD).
Detrs de las asociaciones intermunicipales no existe sino el intento de una fusin velada. Se
est articulando un sistema en forma de malla, no de pirmide jerrquica, que permite realizar eco-
nomas de escala, ganando tanto los prefectos como los alcaldes.
Los prefectos se convierten en rbitros y estrategas que buscan la creacin de EPCIs y la
ampliacin de los existentes.
Los alcaldes ganan porque podrn hacer aquello que con sus recursos no podan, sin perder
la legitimidad de las elecciones.
Los ciudadanos salen ganando, al conseguir ms servicios de los que antes disfrutaban.
Existe un aspecto negativo dado que los ciudadanos no pueden elegir directamente a los cargos
electos de las EPCIs. Los intentos de reforma en este sentido an no han triunfado, pero parece una
consecuencia lgica.

CAPITULO 11:
Canad
EL CONTEXTO
La historia constitucional del pas
El territorio canadiense fue ocupado por franceses y britnicos. Tras una larga guerra en
1763, todo el territorio qued bajo el dominio britnico. El pas se independiz en 1867 por la unin
de las colonias britnicas del norte de Amrica a travs de la British North Amrica Act; EN 1949 SE
UNIERON LAS PROVINCIAS DE Terranova y Labrador. A pesar del Estatuto de Westminster de
1931, que dio a Canad el control total de su poltica exterior, defensa y comercio, y permita al par-
lamento canadiense enmendar o rechazar las leyes britnicas, Canad sigui siendo constitucional-
mente una colonia de Gran Bretaa. No fue hasta 1982, con la Ley Constitucional sobre Canad que
se produjo el cese del poder del Parlamento Britnico sobre Canad y la repatriacin de la Consti-
tucin.
La Constitucin de 1982 define a Canad como una democracia constitucional y ofrece una se-
rie de frmulas de su enmienda implicando al gobierno federal y al de las provincias. La Constitucin
asigna a las provincias el control sobre los recursos no renovables, y establece un sistema de nive-
lacin financiera entre ellas. Uno de los componentes fundamentales de la Constitucin es la inno-
vadora Carta Canadiense de Derechos y Libertades Fundamentales, que garantiza las libertades
fundamentales, derechos de igualdad, lingsticos, derechos en educacin para las minoras lings-
ticas oficiales, el reconocimiento de la composicin multicultural de Canad y el reconocimiento de
los pueblos aborgenes, incluyendo indios, mestizos e inuit.
La mayora de las reformas constitucionales requieren el consentimiento del Senado y de la
Cmara de los Comunes del Canad y de dos tercios de las Asambleas legislativas de las provincias
que representen ms del 50% de la poblacin canadiense. Tambin es necesario el consentimiento
unnime de las Asambleas legislativas provinciales para ciertas reformas que afecten a la Reina, el
gobernador general, los tenientes gobernadores provinciales, el estatus oficial de los idiomas ingls
y francs, la Corte Suprema de Canad y la misma frmula de enmienda constitucional.
El sistema legal canadiense se basa en el de common law pero los habitantes de Quebec
adems de tener como lengua materna el francs, se rigen por leyes basadas en el modelo legal
francs.
El sistema poltico institucional
El parlamento de Canad est constituido por el monarca de Canad (la reina Isabel II de
Inglaterra), el senado y la cmara de los comunes.
El monarca es el jefe de Estado, representado oficialmente por el gobernador general, ste
siempre tiene origen canadiense, gobierna mediante un consejo de ministros, dirigido por el primer
ministro o premier. Este elige a todos los miembros que componen el consejo de ministros, que lue-
go son nombrados formalmente por el gobernador general. El premier y el consejo de ministros ne-
cesitan solo el apoyo de la mayora de los miembros de la cmara de los comunes para permanecer
en el cargo.
El gobernador general aprueba tambin a los 105 miembros del Senado, que son designa-
dos a propuesta del primer ministro.
El papel del Senado es salvaguardar los intereses de las minoras y de las 10 provincias
autnomas, que junto a los 3 territorios gestionados por la administracin federal componen la fede-
racin.
Los 308 miembros de la cmara de los comunes son elegidos directamente por los cana-
dienses, por un sistema electoral basado en distritos uninominales y una frmula electoral mayorita-
ria regida por la Canad Elections Act, enmendada en 2012. Histricamente los dos partidos domi-
nantes han sido el partido liberal, de centro izquierda, (es el ms antiguo y ha dominado la poltica
federal durante gran parte de la historia de Canad), y el partido conservador, de derechas. A la iz-
quierda del Partido Liberal se encuentra el Nuevo Partido Democrtico (NDP), que en 2011 se con-
virti por primera vez en el primer partido de la oposicin. El Bloc Quebecois, que representa a los
nacionalistas de Quebec, es el otro partido tradicionalmente representado en la cmara de los co-
munes.
Las provincias tambin tienen sus propios sistemas electorales y de partidos que estn do-
minados por los mismos partidos que en el nivel federal, excepto en Quebec. Sin embargo, los parti-
dos provinciales no estn vinculados organizativamente a los partidos federales del mismo nombre.
LA ADMINISTRACIN FEDERAL
El primer ministro y el consejo de ministros
El gran poder del primer ministro viene en parte de su potestad de elegir a los ministros
(convencionalmente se eligen atendiendo a criterios de representacin territorial o de gnero) y se-
leccionar a los cargos que ocupan los dos niveles ms altos de los ministerios. Tambin puede ac-
tuar libremente sin la necesidad de la aprobacin del consejo de ministros en distintos asuntos.
Adems de dominar a su partido, el grupo parlamentario no puede sustituir al primer ministro como
lder del partido. Tambin nombra todas las comisiones delegadas de gobierno. Nombra a todos los
viceministros y viceministros adjuntos entre los altos funcionarios de los ministerios, sin emplear cri-
terios partidistas (cuando se elige a un ministro por motivos representativos, la competencia tcnica
para llevar los asuntos ministeriales recae principalmente en el viceministro).
El primer ministro tiene bsicamente dos rganos de apoyo para ejercer la direccin poltica y
coordinar su gobierno: la Oficina del Consejo Privado y el Gabinete u oficina del Primer Ministro.
La oficina del Consejo Privado (PCO) funciona como un ministerio de la presidencia y como
secretara del consejo de ministros, ofreciendo asesoramiento y apoyo, oficialmente no parti-
dista, al primer ministro.
Esta oficina proporciona los recursos para liderar, coordinar y apoyar a los distintos departa-
mentos ministeriales y organismos autnomos del gobierno federal y gestionar los recursos
humanos de la administracin pblica federal.
Est estructurado principalmente en una secretara de operaciones (se encarga de la coordi-
nacin de los asuntos cotidianos del gobierno) y una secretara de planificacin (tiene una visin
a medio plazo sobre la evolucin de la federacin canadiense). Cada nuevo primer ministro sue-
le reestructurar la oficina para adaptarla a su agenda de gobierno. El alto funcionario que dirige
la PCO es considerado el cargo superior de toda la administracin pblica y ostenta el ttulo de
Secretario del Consejo Privado y tambin acta como secretario del consejo de ministros y co-
mo viceministro o ministro adjunto del primer ministro.
El gabinete del primer ministro (Prime Minister s Office, PMO), es un rgano de asesora-
miento personal y partidista integrado por personal nombrado por criterios de confianza (no
necesariamente funcionarios de carrera) y que acta no slo como una fuente de asesora-
miento sobre estrategia poltica y polticas pblicas para el primer ministro, sino tambin como
un mecanismo para centralizar el poder poltico y coordinar al gobierno.
A sus miembros se les denomina personal exento y son nombrados discrecionalmente por el
primer ministro, y le ofrecen apoyo en exclusiva. Adems es un rgano partidista, con personal
leal al primer ministro como lder del partido y como un poltico que busca mantener su poder en
un sistema democrtico. Recientemente se ha criticado este rgano por su falta de transparen-
cia y por comprometer la responsabilidad del primer ministro en algunas decisiones polmicas
tomadas por el director del gabinete u otros altos cargos.
Los ministerios: departamentos ministeriales, ministros y carteras
Se establecen por ley y su jurisdiccin abarca un sector como la industria, la justicia o la sani-
dad. Canad es uno de los pases donde el gobierno o consejo de ministros tiene ms miembros.
Los ministros de estado son altos cargos polticos que forman parte del consejo de ministros y son
responsables de una cartera o del apoyo a otros ministros snior del gobierno en un rea ministe-
rial concreta. (En determinados gobiernos se ha utilizado este trmino para nombrar a altos cargos
sin responsabilidades sectoriales concretas).

La organizacin ministerial: el papel de los viceministros

Desde el punto de vista jerrquico administrativo, por debajo de los ministros o ministros
de estado, se encuentran los viceministros.
Estos son altos funcionarios que estn bajo la direccin poltica de un ministro y se
encargan del funcionamiento administrativo cotidiano del ministerio, su personal, su presu-
puesto y sus programas. Son nombrados y cesados a la discrecin del gobierno en el poder y
pueden ser destituidos si cambia el primer ministro y se les percibe muy identificados con ciertas
polticas del gobierno anterior. El viceministro de ms alto cargo en el gobierno federal es el llamado
Secretario del Consejo Privado de la reina para Canad, que tambin es viceministro del primer mi-
nistro de Canad y secretario del consejo de ministros, gestiona la agenda del consejo de ministros,
coordina las iniciativas de poltica pblica y los nombramientos para altos cargos ministeriales y de
resolver conflictos entre departamentos.
En el organigrama tpico de un ministerio, los viceministros adjuntos dependen de los vi-

ceministros. Estos cargos desempean puestos directivos responsables de determinadas reas fun-
cionales de un ministerio y por debajo de ellos se encuentran los directores generales o los vicemi-
nistros adjuntos segundos.
Organismos autnomos, agencias y empresas pblicas de la corona
Adems de los departamentos ministeriales permanentes, la administracin federal est
formada por muchos otros entes administrativos, organismos autnomos, agencias, agencias espe-
ciales, de operacin especial, corporaciones departamentales, adems de las empresas pblicas de
la corona.
Los organismos autnomos son los ms importantes. Dependen de algn ministerio y res-
ponden a objetivos funcionales y operativos concretos de procedimiento administrativo, super-
visin, asesoramiento, regulacin o adjudicacin.
Las llamadas corporaciones departamentales son entes dependientes de un ministerio y es-
tablecidos por ley, que prestan servicios o realizan funciones de investigacin o de regulacin.
Se financian con presupuestos y con tasas cobradas a los usuarios y suelen tener una junta de
gobierno o similar como rgano de gestin.
Las llamadas agencias de servicio son una forma especializada de corporacin departamen-
tal establecida por legislacin especfica para realizar una funcin o servicio sin equivalente en
el sector privado. Se financian con presupuestos y tasas a los usuarios y tiene diferentes gra-
dos de autonoma en su gestin.
Finalmente, las empresas estatales de la corona son aquellas entidades pblicas que ope-
ran siguiendo el modelo del sector privado, con una mezcla de objetivos empresariales y de
servicio pblico. Las llamadas matrices son propiedad directa del Gobierno de Canad y se es-
tablecen por ley o por fusin segn el derecho mercantil. En teora, operan de modo indepen-
diente, pero no con completa autonoma de los ministerios, que tienen cierta capacidad para
controlarlas.
Las reformas del sistema
Canad se caracteriza por su temprana aceptacin de algunas de las ideas de la llamada Nue-
va Gestin Pblica NGP. La modernizacin de la administracin canadiense ha tenido una clara
influencia estadounidense y por la llamada reinvencin del gobierno.
Las ideas que respaldan las iniciativas ms importantes adoptadas en Canad son las siguien-
tes: la reduccin del papel del estado en la vida de los ciudadanos y la concesin de un mayor pro-
tagonismo al sector privado, la flexibilizacin, la desregulacin y la privatizacin; la obsesin por la
reduccin del gasto pblico; la preocupacin por la eficiencia en la gestin, la productividad y el ren-
dimiento de las personas y las organizaciones; la innovacin en la prestacin de servicios pblicos y
la orientacin al ciudadano.
Podra decirse que el gobierno canadiense no fue tan lejos en la implantacin de la NGP como
los otros tres principales sistemas Westminster de gobierno (Australia, Gran Bretaa y Nueva Zelan-
da).
Muchas de estas ideas no han abarcado la totalidad del gobierno y se han limitado a ciertas
prcticas de gestin, adems de no haber transformado de forma fundamental la arquitectura ad-
ministrativa tradicional del modelo canadiense.
En todo momento se mantuvieron e incluso reforzaron tres rasgos tpicos del modelo:
1) Un servicio pblico integrado, con alta presencia de funcionarios de carrera y gestionado
como recursos empresariales.
2) Organizaciones departamentales ministeriales estructuradas jerrquicamente con el
ministro como ejecutivo poltico de un departamento de combina la adopcin de decisiones
sobre las polticas pblicas con la provisin operativa de servicios.
3) Estructuras administrativas para abordar cuestiones tanto gubernamentales como empre-
sariales y temas de poltica pblica y prestacin de servicios de carcter transversal.
Al mismo tiempo, se iniciaron algunas reformas para mejorar la gestin pblica que siguieron
el patrn principal de la NGP: transferencia de competencias de gestin de los organismos de la
administracin central a los altos directivos de los departamentos de lnea para:
a) lograr una mayor economa y eficiencia en el uso de los recursos pblicos,
b) mejorar la prestacin de servicios, y
c) mejorar la colaboracin entre los departamentos para hacer frente a los problemas que
cruzan las fronteras departamentales.
A partir de la dcada de los aos noventa, el gobierno conservador lanz un programa de pri-
vatizaciones de empresas pblicas y promovi la desregulacin de varios de los principales campos
econmicos como las industrias de gas y petrleo, los servicios financieros o el transporte. Se toma-
ron medidas para simplificar procedimientos, descentralizar las decisiones y conseguir una gestin
participativa, pero el programa fracas en lo esencial debido a que conceptos como el de participa-
cin tenan un encaje complejo en una estructura jerarquizada y centralizada.
En la segunda parte de la dcada de los aos noventa se puso en marcha el llamado Program
Review que pretenda reestructurar y reducir el tamao del gobierno federal, y contena medidas
como el recorte del empleo pblico, tanto civil como militar, el adelgazamiento de agencias federa-
les responsables de la proteccin de consumidores y usuarios o del medio ambiente, la privatizacin
del sistema nacional de control de trfico areo, y el endurecimiento de los requisitos para percibir
prestaciones sociales, como la de desempleo entre otras. En un plazo corto, tuvo como resultado
supervits presupuestarios de miles de millones de dlares durante ms de una dcada pero no pu-
do conseguir su verdadero objetivo de construir una nueva lgica ms participativa y descentralizada
de funcionamiento administrativo.
LA FUNCIN PBLICA
La funcin pblica tiene una larga tradicin de profesionalizacin e independencia en Ca-
nad a partir de los dos primeros niveles administrativos ministeriales. (Civil Service Act 1908).
El modelo de funcin pblica de carrera profesional: estatuto y seleccin
La seleccin para la funcin pblica, que est basada en el mrito, tambin se ha adaptado
a la diversidad de Canad mediante la Ley de idiomas oficiales (1969), por la cual el bilingismo se
convirti en un elemento de mrito para ocupar determinados puestos. Tambin ha habido progra-
mas de igualdad de oportunidades y programas de accin afirmativa para algunos grupos.
Los empleados pblicos son empleados de su departamento y de la funcin pblica en
su conjunto.
La responsabilidad sobre la gestin de personal se divide entre los diferentes ministerios:
el Consejo del Tesoro (tiene la responsabilidad general de las polticas de gestin de perso-
nal y representa al empleador en la negociacin colectiva) y
la Comisin de la Funcin Pblica (establece los criterios de dotacin de personal para los
departamentos y les ayuda en la formacin y el desarrollo).
Esta Comisin, creada en 1918, rinde cuentas directamente al parlamento y fue establecida
para mantener a la funcin pblica libre del clientelismo poltico y garantizar el principio de mrito y
capacidad.
Es responsable del reclutamiento, la seleccin competitiva, la organizacin, los sistemas de
remuneracin, la promocin y las transferencias de los empleados pblicos entre el gobierno
federal y los provinciales.
Es responsable de la salvaguarda de los valores tradicionales de la funcin pblica cana-
diense: contar con personal competente, asegurar la profesionalidad del empleo pblico frente
a los posibles abusos en el intento de introducir personal nombrado con criterios partidistas y
disponer de una funcin pblica representativa de la diversidad social que caracteriza al pas.
Tiene la competencia para nombrar los cargos directivos ministeriales, salvo los viceministros
(en la reforma de 2003 se permite delegar esta facultad en los viceministros).

Es competente para resolver los recursos sobre nombramientos o investigar las denuncias de
discriminacin, decide en casos de politizacin partidista y efecta las auditoras de personal
de los departamentos.
Una de las iniciativas ms importantes y prcticamente una constante en Canad desde la
dcada de los aos setenta ha sido tratar de vincular el salario y la carrera profesional al rendimien-
to.
A lo largo de los aos 2000, se ha avanzado en aspectos como la racionalizacin de la gestin
de los recursos humanos en las agencias y la evaluacin del rendimiento individual y organizativo.
El tamao de la funcin pblica
El empleo pblico en su conjunto, incluyendo las tres administraciones pblicas (federal,
provincial y local), y los servicios de sanidad y servicios sociales, las redes de educacin y las
empresas pblicas, comprende actualmente un nmero de ms de 3,5 millones de empleados. El
17% perteneca al gobierno federal en 2011, el 50% a los gobiernos provinciales y territoriales y el
35% restante empleados de gobiernos locales o juntas escolares. En el empleo pblico provincial, la
proporcin mayor de empleados, de un 80% es la que se dedica a la sanidad, educacin y servicios
sociales.
Si se atiende a la evolucin del empleo pblico en los ltimos aos, se puede decir que su ta-
mao se redujo en la dcada de los 90. Estos recortes variaron de una provincia a otra. Quebec se
aparta totalmente de la tendencia general, creci el nmero de empleados provinciales hasta 2003,
principalmente porque asumi funciones que hasta entonces desempeaba el gobierno federal (co-
sa que no pas en otras provincias). Esta reduccin se ha mantenido debido a cambios estructura-
les en la administracin pblica (Program review Revisin Programtica) y en respuesta a una
grave situacin de deterioro financiero.
Personal poltico y politizacin de las elites administrativas federales
Se puede afirmar que la administracin canadiense est profesionalizada.
En la prctica, los altos cargos de la administracin pblica canadiense siguen siendo casi ex-
clusivamente una reserva de la funcin pblica de carrera.
Los nombramientos de externos a los puestos de viceministro son raros, y casi nunca se recluta
personas con claras simpatas partidistas, como s ocurre con frecuencia en las administraciones
provinciales, aunque con variaciones.
Como se ha sealado ya, los nombramientos de los puestos que ocupan los dos rangos supe-
riores dependen del primer ministro y se deciden sobre todo por recomendacin del propio vice-
ministro del primer ministro, asesorado por una comisin de viceministros.
Este personal adems se ve as mismo ms como perteneciente a la funcin pblica que cmo
personal de confianza, posee una elevada sensibilidad con su obligacin de responsabilidad
individual y colectiva y juega un papel relevante en el asesoramiento sobre las polticas pblicas y
en el funcionamiento de la administracin.

Sin embargo, junto a ese personal funcionario en puestos de libre designacin, crecientemente
ha ido surgiendo lo que se denomina en Canad exempt staff. Se trata de personal no funcionario,
de libre nombramiento y cese por los propios ministros y que se encuentra en los gabinetes ministe-
riales y el gabinete del primer ministro. Aunque formalmente no tienen autoridad para actuar por se-
parado en relacin con los funcionarios pblicos o ciudadanos ni puedan dar instrucciones a los fun-
cionarios pblicos, sino es a travs de su superior jerrquico en el ministerio, en la prctica los ase-
sores han aumentado su influencia no slo como asesores, sino como agentes ministeriales, cuyas
funciones se extienden ms all del papel de asesores.
Hasta hace poco, el personal que haba desempeado el puesto de asesor poltico en un gabine-
te ministerial o del primer ministro podra consolidarse en la administracin sin concurso alguno si
haba desempeado su puesto durante tres aos. Esta puerta trasera para acceder al empleo
pblico fue cerrada parcialmente en 2007 mediante una enmienda a la Ley de Empleo en la Funcin
Pblica introducida en un paquete de reformas en respuesta a algunos casos de corrupcin.

En 2007 la presidenta de la Comisin de la Funcin Pblica inici en 2007 una investigacin so-
bre la neutralidad poltica de la administracin pblica y las conclusiones son optimistas respec-
to a la neutralidad de los funcionarios.
LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES
La federacin canadiense est formada por diez provincias autnomas y tres territorios ad-
ministrados por el gobierno federal (The Northwest Territories, Yukon y Nunavut).
Tiene tres niveles de gobierno: federal, provincial y local, aunque tambin se habla habitual-
mente del llamado nivel territorial, que se refiere a esos tres territorios.
El nivel federal canadiense es responsable de menos de la mitad del gasto pblico, lo que idea
de la notable descentralizacin del pas a favor de los gobiernos provinciales y de los entes locales.
Sin embargo, las provinciales y los gobiernos locales tienen pocos rasgos en comn: mientras
la administracin provincial comparte caractersticas con la federal (tambin es un sistema parla-
mentario del modelo Westminster), los entes locales estn influidos por el sistema local de los
EEUU.
Los premiers y los consejos de gobierno de las provincias
Los primeros ministros provinciales tienen la facultad de nombrar y cesar a los ministros del
consejo de gobierno.
Los consejos de gobierno provinciales tambin operan con un sistema de comisiones dele-
gadas del gobierno, como las relacionadas con el desarrollo social y econmico, hacienda, sanidad
o economa. El nombramiento de los viceministros corresponde segn la ley al primer ministro aun-
que los ministros provinciales pueden ejercer una mayor influencia en la seleccin de los ministros
federales.
Como parte del apoyo a las actividades del Consejo Ejecutivo, la gran mayora de las provincias
tienen rganos departamentales dependientes de la de presidencia llamados Oficina del Consejo
de gobierno, o por lo menos una organizacin que opera bajo la autoridad del primer ministro y con
poderes para asignar gastos en el marco general presupuestario de cada provincia. Estos rganos
tambin sirven de secretariado al consejo de gobierno provincial.
Las administraciones provinciales: ministerios y organismos autnomos
El tamao y la amplitud de las administraciones pblicas de una provincia depende de una
serie de factores como la poblacin, su capacidad financiera o la ideologa del partido gobernante.
Las provincias son el principal nivel de gobierno encargado de la provisin de servicios pblicos,
bien directamente o a travs de empresas pblicas y organizaciones no gubernamentales, del sector
privado o a travs del gobierno local.
Las empresas pblicas provinciales se gestionan como si fuesen empresas privadas y se de-
dican a numerosas actividades como la electricidad o el agua. Con frecuencia venden sus servicios
a los gobiernos locales ms que a los ciudadanos directamente.

En cuanto a la organizacin en departamentos ministeriales, todas las provincias cuentan con

un ministro de hacienda y uno de justicia responsable tambin de la polica. Otro que acta en las
reas de sanidad y educacin, aunque estas responsabilidades son definidas de forma diferente en
las provincias. Tb. otro que se ocupa de las relaciones laborales y el empleo.
En muchas provincias puede encontrarse un ministerio horizontal a cargo de la gestin finan-
ciera y de RRHH. Igualmente, disponen de ministerios con competencia sobre el transporte, las
obras pblicas, medioambiente, agricultura, servicios sociales, desarrollo econmico y turismo. Las
provincias tambin son responsables de los programas de mantenimiento de ingresos, con la ex-
cepcin de las pensiones y las prestaciones por desempleo que siguen siendo competencia del go-
bierno federal.
Especial importancia se concede en Canad al ministro responsable de los asuntos relaciona-
dos con los municipios. Su principal competencia es la ejecucin de las normas sobre funcionamien-
to del gobierno local y el seguimiento de los gobiernos locales y su gestin financiera.

El mandato poltico de los gobiernos provinciales de la administracin pblica opera de la
misma forma que a nivel federal. La mayora de los ministros son tambin los jefes de un departa-
mento ministerial y son apoyados por viceministros, que cumplen la misma funcin que sus contra-
partes federales. Estos departamentos ministeriales son los responsables de supervisar la actuacin
de los organismos autnomos o empresas pblicas en cada uno de los sectores de poltica pblica.
La funcin pblica de las provincias tambin est altamente profesionalizada.
Junto a las empresas pblicas existen otras organizaciones como universidades, hospitales
o servicios sociales. La gestin, la organizacin y financiacin de las universidades es similar en
todas las provincias. Sus activos no son propiedad de la provincia, ni su personal se contabiliza co-
mo parte de la funcin pblica pero reciben fondos provinciales. En lo que respecta a hospitales y
servicios sociales, las provincias han realizado importantes reformas en los ltimos aos con el fin
de controlar los gastos, mejorar la coordinacin e introducir la competencia. (Las soluciones adopta-
das dependen de cada provincia).
La diversidad de gobiernos locales en las provincias
Los gobiernos locales son simplemente reconocidos como criaturas de las provincias, y ob-
tienen sus poderes de la legislacin provincial, generalmente en forma de una Ley Municipal pro-
mulgada por el parlamento provincial. Esto implica que las provincias tienen el derecho de modi-
ficar los gobiernos locales bajo su jurisdiccin, sin consentimiento del gobierno local que se estn al-
terando. Las provincias tambin desempean a menudo un papel importante en el funcionamiento
diario de los gobiernos locales, que muchas leyes locales requieren de la aprobacin provincial para
poder ser implantadas, y a menudo las decisiones de planificacin local pueden recurrirse ante el
gobierno provincial.
En Canad hay varios tipos de gobierno local: municipios, gobiernos regionales, los orga-
nismos especializados, as como las juntas y comisiones. Mientras que los primeros son res-
ponsables de numerosas competencias y son gobernados por cargos electos; los segundos se cre-
an para desempear funciones especficas y sus directivos son nombrados por un cargo superior. El
tipo ms frecuente de gobierno local es el de los municipios, que incluyen entidades como ciuda-
des, pueblos, aldeas y parroquias. La clasificacin particular de un municipio se basa generalmente
en el tamao de su poblacin.
Todos los municipios cuentan con un consejo local, que tiene la responsabilidad de supervisar
la actividad cotidiana del municipio. Este consejo est compuesto por lo general de miembros elec-
tos, conocidos como concejales o regidores, y est dirigido por un alcalde o juez local. En la ma-
yora de los casos, el Consejo se encarga de una amplia gama de competencias y responsabili-
dades, tales como impuestos, presupuesto, planeacin y desarrollo municipal, parques y la presta-
cin de los servicios pblicos locales. En todas las provincias, las administraciones locales tienen,
adems de cumplir con su funcin primordial de prestacin de servicios pblicos en los mbitos
expresamente delegados por el gobierno provincial, que asumir cada vez ms un papel secun-
dario de representacin de sus comunidades locales y de prestadores de los servicios financiados a
travs de los impuestos locales.

En algunos casos, ciertos poderes y responsabilidades del gobierno local se delegan a los or-
ganismos especializados, las juntas o las comisiones. Dichos organismos tienden a disfrutar de
un cierto grado de autonoma de los consejos municipales. Por ej. Las comisiones de la polica, los
consejos escolares, los parques, las juntas de recreacin y las autoridades de trnsito.
Otro tipo frecuente de gobierno local son los gobiernos regionales o supramunicipales. Estas
entidades son creadas por las provincias en las que varios municipios se agrupan en una sola es-
tructura poltico administrativa regional con el propsito de proporcionar una administracin ms efi-
ciente a los municipios y, al abarcar varios municipios, proporcionar una base tributaria suficiente pa-
ra prestar los costosos servicios o realizar proyectos de inversin. Ej. El Gran Distrito Regional de
Vancouver.
En cuanto al nmero y el tamao de los gobiernos locales, en Canad existan en 2006 alrede-
dor de 3700 municipios, desigualmente repartidos entre las diez provincias autnomas y los tres te-
rritorios.
Por lo que respecta a la evolucin de la planta municipal entre 1965 y 2006, los cambios en el
nmero de municipios varan considerablemente de una provincia a otra. Algunas provincias han si-
do testigos de una fuerte disminucin en el nmero de sus municipios (por ej. Quebec y Ontario), la
mayora experimentaron una cierta estabilidad en cuanto al nmero de sus municipios o incluso se
registro un aumento, sobre todo en Terranova, Labrador y La Isla del Prncipe Eduardo.
Con excepcin de Ontario la gran mayora de municipios de Canad (93%) es menor de 10.000
habitantes. Cerca del 80% de la poblacin canadiense se concentra en municipios de 10.000 o ms
habitantes.
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES ENTRE EL GOBIERNO FEDERAL Y
LAS PROVINCIAS
El sistema federal
La Constitucin de 1982 establece la divisin de poderes entre el gobierno federal y el de las
provincias.
Las competencias entre estos dos niveles de gobierno se reparten de la siguiente forma:
1) la competencia provincial exclusiva (solo las provincias pueden aprobar leyes),
2) la competencia federal exclusiva y
3) las competencias concurrentes.
Tabla. Distribucin de competencias entre niveles de gobierno en Canad.
Competencias
Competencias provinciales exclusivas Competencias federales exclusivas
concurrentes
Cualquier asunto de carcter local o priva- Paz, orden y buen gobierno Inmigracin
do Impuestos Agricultura
Tierras de la Corona y los recursos natura- Comercio, comunicaciones y transporte internacional e interpro- Pensiones
les vincial
Hospitales Bancos y moneda
Educacin Relaciones exteriores
Bienestar Milicia y defensa
Municipios Derecho penal y centros penitenciarios
Obras locales Naturalizacin
Transporte e industria intraprovincial Derechos de autor, patentes
Administracin de justicia Naciones aborgenes
Propiedad y derechos civiles Competencias residuales
Cooperativas y cajas de ahorro Competencia declarativa
Poder de anulacin de leyes provinciales o de someterlas a re-
serva
Seguro de desempleo y las pensiones de jubilacin
En primer lugar, las provincias tienen jurisdiccin exclusiva sobre las reas clave de los servi-
cios sociales, como salud, educacin y bienestar. En segundo lugar, las provincias tienen jurisdic-
cin exclusiva sobre la propiedad y los derechos civiles. El primero ha sido interpretado de conformi-
dad con la Constitucin para incluir cosa sujeta a la propiedad, tales como bienes races, animales,
bebidas alcohlicas, vehculos, mercancas, acciones, bonos, derechos, entre otros. Los derechos
civiles incluyen los contratos, las disputas laborales, el crdito, la adopcin y el bienestar infantil en-
tre otros. Las provincias tienen competencia exclusiva sobre el rgimen local.
Una limitacin al poder de las provincias es el poder de gasto del gobierno federal, que lo
usa para influir en las polticas y los programas provinciales, particularmente en las reas de salud y
servicios sociales. Por otra parte, el gobierno federal impone condiciones importantes a las provin-
cias que quieren recibir subvenciones. Si una provincia no cumple esas condiciones, el gobierno
federal puede retener parte de las transferencias federales.
En cuanto al programa de nivelacin consiste en que las provincias menos desarrolladas reci-
ben ms fondos federales con el fin de que puedan proporcionar a sus ciudadanos servicios equiva-
lentes a los ofrecidos en las provincias ms ricas. Otras transferencias federales a las provincias y
territorios son las transferencias sociales, y las de nivelacin y financiacin de la llamada Frmula
Territorial. Adems, el gobierno federal ha llegado a acuerdos particulares con algunas provincias,
como Nueva Escocia y Terranova y Labrador, en particular, que reciben subvenciones para el desa-
rrollo de las reservas de petrleo y gas.
Las relaciones verticales y horizontales

Las relaciones intergubernamentales en Canad consisten en las relaciones entre los ejecu-
tivos federal y provincial (o territorial), es decir, entre primeros ministros, ministros y altos funcio-
narios. Estas relaciones sirven para varios propsitos. Proporcionan foros para el intercambio de in-
formacin, para la negociacin y la formacin de consensos.
En el nivel federal, el primer ministro est asistido por un ministro de Asuntos Interguberna-
mentales, con responsabilidades especificas en el rea y con el apoyo de una secretara dentro de
la Oficina del Consejo Privado. Las provincias y los territorios tienen un departamento, una secre-
tara o una unidad de coordinacin dentro de la Oficina Ejecutiva responsable de relaciones
intergubernamentales. Sus funciones son la programacin estratgica, la coordinacin de activi-
dades con otros ministerios, el seguimiento de la situacin en otras provincias o en el gobierno fede-
ral y la relacin cotidiana con sus contrapartes. En algunos departamentos ministeriales tambin hay
unidades administrativas dedicadas a la gestin de las relaciones intergubernamentales.
Los instrumentos y los mecanismos de relaciones intergubernamentales son informales y, por
tanto, no tienen rango constitucional. Tampoco tienen una base legal.
Se han desarrollado de forma ad hoc, en respuesta a las exigencias del momento. Son foros
para el intercambio de informacin, y para la negociacin y la persuasin.
En la cspide del sistema, que rene a la mayora de los lderes polticos de Canad, se encuen-
tran las llamadas Conferencias de primeros ministros. Estas reuniones pueden ser regulares y
tratar mltiples temas o ser monogrficas. Las convoca y preside el primer ministro, sin que haya un
procedimiento fijo para su funcionamiento. Los representantes de las provincias suelen intervenir en
el orden de su ingreso en la confederacin canadiense. No se suele votar. Partes de las conferen-
cias pueden ser pblicas, pero la mayora de los debates son a puerta cerrada.
Gran parte del trabajo intergubernamental se lleva a cabo en un nmero creciente de conferen-
cias de ministros federales, provinciales y territoriales, responsables de desarrollar la cooperacin en
sectores especficos como por ejemplo en poltica social o medioambiental. Por debajo del nivel pol-
tico se desarrollan innumerables reuniones, formales e informales, entre los viceministros y/u otros
altos funcionarios. Estos encuentros pueden ser bilaterales o multilaterales.
La mayora de estas conferencias son apoyadas por una agencia administrativa dependiente de
la oficina del consejo privado, la llamada Secretara de la Conferencia Intergubernamental (CICS)

CAPTULO 12
Suecia
1. El contexto
este pas es el que tiene

De todos los sistemas administrativos que estudiaremos,
un gasto pblico mayor en proporcin a su producto interior bruto
(PIB), un mayor empleo pblico y un mayor ratio empleado pbli-
co/poblacin. Del 66% de proporcin de gasto pblico sobre el PIB en la dcada de los ochen-
ta se ha reducido al 55% en 2009, debido por una parte a una mayor eficiencia en la gestin y por
otra a una cuestin contable relacionada con la imputacin de los intereses que el Gobierno obtiene
por los fondos de pensiones que antes no se imputaban.
La cultura del consenso impera en el sistema. La participacin de los ciuda-

danos es integrada en el Gobierno, donde se excluyen los escasos grupos radicales existentes. El
principio de transparencia tiene aplicacin mxima (por ejemplo cualquier carta di-
rigida a un funcionario es pblica desde que accede a un registro) y el principio de publicidad,
derecho constitucional, permite a un funcionario a informar a los medios de comunicacin de la ges-
tin de la agencia en cuanto no sea calificado de secreto. Al contrario que en el resto de sistemas
donde cualquier acto o documento es secreto a menos que se diga explcitamente que es pblico,
en Suecia cualquier documento es pblico a menos que sea clasificado como secreto. Se ha puesto
sin embargo de manifiesto una lealtad del funcionario a su agencia.
1.1 Breves apuntes de la historia sueca importantes en el nacimiento de su sis-

tema de funcin pblica
La proteccin de lo pblico ha consolidado un estado de bienestar en Suecia, si bien es cierto
que ha entrado en crisis. La provisin de servicios pblicos eleva la calidad de vida de los ciudada-
nos y con ello se trata de conseguir la igualdad social, principio que se complementa con la eficien-
cia econmica. La creencia imperante es que el sector pblico es capaz de generar cambio social
para solucionar los problemas de los ms dbiles. La adopcin de las decisiones en materia
pblica se encomienda a los actores sociales, partidos polticos y grupos de inters.
Despus de la II Guerra Mundial, Suecia sigui su propio camino alejada de los avatares de la
economa internacional. Sin embargo, a finales de los setenta la crisis del petrleo y el incremento
persistente de la inflacin afect a la economa sueca y a su autonoma. Despus de la recuperacin
de la economa a principios de los ochenta, la crisis econmica de los noventa afect a Suecia antes
que a otros pases. La erosin del modelo sueco es posiblemente atribuible a la estrategia de dis-
tribucin de los beneficios econmicos (por ejemplo a proporcionar un 90% de la renta para proteger
a la poblacin de cualquier riesgo) a favor de la justicia social, en detrimiento de una estrategia de
crecimiento econmico.
Los Gobiernos de ambos signos de finales de los noventa entendieron que el sistema priva-
do era demasiado pequeo y que el enorme sector pblico era un lastre para la economa. La nueva
estrategia consisti entonces en potenciar el crecimiento en detrimento de la estrategia de distribu-
cin (pasando por ejemplo de ese 90% a un 75% de la renta para la proteccin de la poblacin por
cualquier riesgo, donde se incluye desempleo, enfermedad, maternidad y paternidad, apoyo econ-
mico para los hijos entre otros).
El hecho de que Suecia no haya sido ocupada por una potencia extranjera desde el S. XVI
cuando Gustav Vasa unific el pas y que se haya mantenido neutral durante dos contiendas mun-

diales, han permitido el trnsito pacfico a una monarqua parlamentaria. A principios del s. XIX
Suecia tena una monarqua parlamentaria con primaca de los Ministros. Para reducir el poder de
estos, se potenci la independencia de las agencias. A partir de 1809 se afianz un modelo dual,
con ministerios pequeos encargados de la planificacin y agencias encargadas de la prestacin
de servicios.
La Constitucin sueca consta de cuatro leyes fundamentales:

- Ley sobre la forma de Gobierno de 1974
- Ley de sucesin de 1979
- Ley de prensa de 1949
- Ley de la libertad de expresin de 1991
El monarca ocupa la Jefatura del Estado. De compartir el poder legislativo a principios del s.
XIX con el Parlamento (Riksdag) y de forma exclusiva encargarse de la recaudacin de impuestos a
la Jefatura del Estado se le han suprimido cualesquiera funciones efectivas, siendo ahora solo en-
cargados de la promocin y representacin de Suecia en el exterior.
El Riksdag ha pasado de ser bicameral (1866) a unicameral (1970) con 349 miembros
elegidos mediante un sistema de representacin proporcional en elecciones peridicas cada cua-
tro aos coincidiendo con la renovacin de los municipios (kommun) y las regiones (landsting). El
periodo de cuatro aos es inalterable incluso aunque se produzca una mocin de
censura, no puede ser adelantado. Se complementa con el requisito de obtener un 4% de votos en
el mbito nacional y un 12% en el distrito electoral. Esto sumado a la financiacin pblica nicamen-
te otorgada a los partidos con presencia en el parlamento ha evitado la proliferacin de partidos de
pequeo tamao.
Muchos parlamentarios forman parte de la direccin de las agencias, donde comienza el proceso
legislativo en un gran nmero de ocasiones. Adems en el Parlamento se organizan
comisiones donde participan tanto expertos del sector privado como funcionarios sin que los
ministros puedan impedirlo.
El sistema de partidos ha estado dominado por la continuidad y la estabilidad en parte de la pri-

maca del partido socialdemcrata (SAP) que ha ostentado el poder el 80% del tiempo desde 1917,
salvo las derrotas de 2006 y 2010 por una coalicin de centro derecha. Casi siempre ha gobernado
con ayuda del partido centrista. Esto ha sido posible por la presencia de una derecha fragmentada,
dividida, no en bloque.
modelo corporativo instaurado en Suecia se debe a la cooperacin de sin-

El
dicatos y la patronal que se inici en 1938. Colaboran en la planificacin y administracin
de los programas pblicos. La colaboracin no solo se observa en el Riksdag sino en los consejos
de direccin de las agencias encargadas de implantar los programas de mbito nacional.
Este modelo ha entrado en crisis debido a que los acuerdos entre sindicatos y patronal son difci-
les de encontrar cuando se trata de conciliar salarios en un contexto de aumento de la inflacin, de
desaparicin del pleno empleo o de reduccin de la productividad del sector pblico.
La participacin es cada vez menor, ya que sumado a la escasez de recursos
econmicos, y su traslado tambin a esos consejos de direccin de las agencias, nadie quiere
hacerse responsable, y menos los sindicatos que pierden el prestigio conseguido. El Gobierno des-
de principios de los noventa ha desvinculado a determinados grupos de presin de esos consejos de
direccin de las agencias y se va visualizando la desaparicin del modelo corporativista hasta uno
ms pluralista, donde no obstante los sindicatos tienen un papel fundamental.

2. La administracin central
Concepto importante, el Gobierno (Riskdag) toma decisiones de forma colectiva y las agen-
cias que implantan esas polticas actan de manera independiente.
2.1 El gobierno, un sistema dual

El Gobierno en 2013 consta en Suecia de un Primer Ministro (statsminister) y 23 ministros re-
partidos en 11 ministerios, es decir un ministerio tendr un ministro principal y varios viceministros
Los ministros principales se integran junto al Primer
con rango de ministro.
Ministro en la Oficina Gubernamental creada en 1997 con una doble finalidad, por
un lado coordinar la accin de los distintos ministerios y por otro potencial la movilidad del personal.
El personal gubernamental es reducido, algo ms de 4000 personas. A cada minis-
tro le asiste un secretario de estado, un jefe de prensa y varios asesores de nombramiento, todos
ellos, poltico lo que significa que si cesa el ministro, de igual forma lo harn estos. Nombramiento
meritocrtico es el de un subsecretario de gestin de recursos del departamento y un subsecretario
de asuntos legales. El Primer Ministro dispone de un pequeo gabinete y en
su entorno, no controlado por ese gabinete, se incluye un departamento administrativo encargado de
auxiliarle en la planificacin y coordinacin del trabajo. El entorno administrativo no se inmiscuye en
la implantacin de la poltica que se lleva a cabo por las agencias ni de hacer un seguimiento de su
trabajo. Los miembros del gabinete son nombrados polticamente y se encargan de hacer un se-
guimiento de las acciones de los ministerios y coordinar las relaciones de los partidos polticos que
forman parte de la coalicin, sobre todo cuando dirigen departamentos ministeriales.
Cada ministro toma decisiones en el mbito de su competencia,

sin embargo, cuando estas son interministeriales se deben adoptar
en conjunto. Para ello se realizan de forma ordinaria, semanal, reuniones del Consejo de Minis-
tros, que presentan comisiones y negociaciones preparatorias de las decisiones a adoptar, y de for-
ma extraordinaria si la naturaleza, urgencia o especial necesidad de la materia as lo aconseja. Otra
tercer va de acuerdo son las comidas de trabajo, frecuentes, donde se discuten los nom-
bramientos polticos habitualmente. Estas comisiones preparatorias las integran varios
ministros y el ministro o persona en quien delegue perteneciente al ministerio de economa que de-
cidir si la resolucin es viable o no en trminos econmicos. La aprobacin de los acuerdos co-
rresponde al Consejo de Ministros. Igualmente, para temas no tratados de forma suficientemente ex-
tensa en los consejos de ministros, se realizan reuniones informales entre el Primer Ministro y otro
ministro y altos cargos funcionariales de ese departamento que expondrn la problemtica para lle-
gar a una decisin consensuada, solamente por los miembros de gobierno pues los funcionarios de-
bern abandonar la sala para la deliberacin. La legislacin sueca impone al menos la presencia de
cinco ministros para la toma de decisiones colegiadas pero no recoge la responsabilidad ministe-
rial, incluso es criticable sta en Suecia.
Las comisiones de expertos (representan las comisiones interministeriales de otros

pases) se encuentran compuestas por parlamentarios, funcionarios
elegidos meritocrticamente, y asesores expertos privados. Dentro de los
lmites y con las directrices contenidas en un documento remitido por el Gobierno y elaborado por un
funcionario que participa en esas comisiones, deben de encontrar las soluciones ms eficaces y efi-
cientes sobre la materia que se les propone. El documento elaborado donde se recogen tales pro-
puestas es remitido a las agencias para que emitan su dictamen y recomendaciones e incluso los
ciudadanos pueden aportar a travs de un procedimiento que es desde ese momento pblico. De
una parte con este sistema el Gobierno se adjudica la direccin y el control de la poltica nacional y

por otra el principio democrtico se afianza pues el resultado final constituir el proyecto de ley que
ser finalmente aprobado por el Riksdag. El fleco negativo del sistema es la lenti-
tud de la toma de decisiones ya que necesitan un amplio consenso de los diferentes
agentes. Muchas veces las propuestas de la comisin de expertos tardan ms de un ao en llegar.
Ni el Gobierno ni el Riksdag pueden controlar la accin de las

agencias, por tanto se ha trasladado el control de la responsabilidad de la implantacin de
las polticas y de los funcionarios misma a un rgano, el defensor del pueblo, que ac-
tuar de fiscalizador de esa gestin llegando incluso a denunciar ante los tribunales, a
modo de fiscal, la responsabilidad criminal, ya que se encuentra tipificada, de los funcionarios
a los que pueden imponerse penas de prisin. De igual modo, el defensor del
pueblo garantiza la transparencia de la gestin tanto a los ciudadanos como a los medios de co-
municacin.
2.2. Las agencias independientes
345 agencias (tipo 2 de van

Integran este segundo pilar del gobierno central
Thiel). Una agencia puede tener delegaciones regionales y estas van a contar
como una diferente. Debido a la reestructuracin e integracin de las delegaciones regionales en las
agencias centrales el nmero pas de 444 a las 345 actuales. Solo 10 de estas agencias deben ren-
dir cuentas ante el Riksdag, entre las que se encuentran las encargadas de tareas parlamentarias
(encargadas por ejemplo de los salarios de los diputados o de las elecciones generales),el Defensor
del Pueblo o la Agencia Nacional de Auditorias. Las agencias son muy variopintas y su nmero de
empleados puede ir desde varios miles a uno o dos funcionarios que realizan tareas muy especfi-
cas. El auge de las agencias en los cincuenta, supuso que en la segunda mitad del siglo XX se pro-
fundizara en medios de control e integracin de estas para que a medida que pasaron los aos, y
sobre todo, desde la integracin en la UE muchas de estas agencias fueran convirtindose en em-
presas pblicas (de servicios como correos o telecomunicaciones), otras en empresas privadas, y
otras como la Agencia Tributaria, la Seguridad Social o la de Empleo Pblico surgieron de las
fusiones que terminaron por reducir su nmero.
Las agencias poseen cierta autonoma de gestin, presupuestaria

y de recursos financieros y personal. Poseen un presupuesto propio que los directi-
vos de las mismas pueden gestionar en la consecucin de las polticas asignadas. Adems se les
permite tomar las decisiones financieras sin recurrir a la aprobacin
del ministro de Finanzas. Desde la introduccin de la contabilidad analtica, se permite de
un 3 a un 5 % de cargo a los presupuestos del ao siguiente y recurrir a la deuda. Poseen un estric-
to control de los ingresos propios y una autonoma dentro de las leyes y del presupuesto para poder
designar las relaciones de puestos de trabajo y el volumen de personal a su disposicin.
El modelo participativo en las agencias se encuentra en declive. Estas pueden encon-

trarse dirigidas por un director general o un comit. Si la agencia realiza fun-
ciones reguladas por rango de ley suele encontrarse presidida por un director general y si las funcio-
nes revisten de una transparencia especial contar con un consejo consultivo de
expertos con miembros pertenecientes a los distintos partidos polticos y grupos de inters nom-
brados por el Gobierno. Solo podr dar asistencia tcnica y la decisin final corresponder al director
general. Sin embargo si se encuentra presidida por un comit, este se regir normalmente de forma
colegiada y tendr responsabilidad limitada de rgano. Ser presidido por un director y los miembros
elegidos cada tres aos. Por el contrario si la responsabilidad del rgano es extendida, el presidente
no es el director y el periodo de eleccin de los miembros ser por un ao e incluir a miembros del
Riksdag, de partidos polticos y grupos de inters como empresarios o expertos que no pertenecen a
ninguno de esos mbitos sino que son llamados por la capacidad y mrito que se les supone. Esto
permita no solo tratar temas especficos o de la materia, sino otros ms generales (Gobierno de los
El personal directivo es de
hombres buenos es la forma popular de designacin).
eleccin poltica pero se exigen conocimientos sobre la materia que
gestiona la agencia.
La incorporacin de sectores afectados a estos rganos de decisin conlleva que la burocracia
deje de ser racional e imparcial ya que se deja que la decisin sea tomada por gente a la que con-
cierne, lo que se conoce como organizacin por clientelas. Las organizaciones sectoria-
les van perdiendo la fe en la consecucin de eficacia negociadora por medio de esta tcnica y se
est produciendo el cambio al modelo de direccin unipersonal por director general.
El poder ejecutivo sueco se encuentra formado en la actualidad por:

- Las delegaciones. Son agrupaciones de unos 100 hombres que responden solida-
riamente de su gestin ante el Gobierno. La dependencia administrativa y jerrquica de una
tendencia es a
agencia no es claro y muchas veces difcil de controlar por lo que la
agruparlas para conseguir una mayor eficacia y una interpreta-
cin uniforme de la ley por los distintos operadores encargados de aplicarlas.
- Las corporaciones estatales. Tienen una mayor independencia/autonoma que
las agencias y pueden realizar actividades comerciales. Su creacin corresponde a la ley y
su nmero se ha visto reducido en los ltimos aos.
- Las empresas pblicas. Forman parte del Estado y no son creadas mediante ley.
- Fundaciones. Son entes de propiedad privada donde el Estado tienen mayor o menor
control en ellas en funcin de su participacin. Su creacin responde a finalidades culturales.
2.3 Interdependencia Gobierno Agencias

Las agencias presentan autonoma de gestin frente al Gobierno. Sin embargo esto genera
problemas de coordinacin que deben ser solventados. El mecanismo elegido (informal) abarca
desde el control poltico hasta el control operativo de los resultados conseguidos. Las agencias, de
igual forma, para la implantacin de sus polticas van a necesitar recursos procedentes del Gobier-
La Constitucin prohbe cualquier contacto formal entre el ejecuti-
no.
vo y las agencias, pues se encuentra vedado a los rganos que ejercen funciones pblicas
el poder influir sobre la burocracia de las agencias en su interpretacin y aplicacin de la ley sobre
La interpretacin de la ley no puede quedar a
los particulares, los ciudadanos.
la voluntad del Gobierno, de ninguna forma puede este influir sobre cualquier autoridad
pblica que la aplican sobre los ciudadanos, tal como ocurre en Espaa con el poder judicial. Los
ministros, por tanto no son responsables de la interpretacin de la ley. Las agencias trabajan con los
ministerios por razn de la materia normalmente con uno de ellos.
Aunque de forma formal se proclama la independencia de las agencias con respecto al Gobier-
no, hay diversos mecanismos informales de control.
- Uno de los ms importantes son las llamadas cartas de asignacin que el Gobierno
redacta sobre la interpretacin que deben hacer las agencias sobre las disposiciones del Par-
lamento. Solo un 7% de las veces la realizan de forma independiente. El resto de los casos
se producen mediante contactos con las agencias. En ellas se asignan las metas a conseguir
por las agencias, solo algunas disponen de autonoma para asignarlas por ellas mismas.
- Otro mecanismo son las directrices que reciben sobre el uso que deben realizar de determi-
nadas partidas presupuestarias asignadas por el Riksdag, son las denominadas instruc-
ciones.
- nombramiento gubernamental de
Un tercer mecanismo, indirecto, resulta del
los directores generales de las agencias. No es sin embargo tan efectivo
como se podra pensar puesto que los nombramientos son por seis aos renovable por tres
ms por lo que el director general va a trabajar muchas veces bajo Gobiernos de distinta
composicin, por lo que este mecanismo refuerza la independencia de las agencias.
- el Gobierno puede requerir una memoria de objeti-

En cuarto lugar,
vos a las agencias, lo que podra reforzar la tesis de contrato de gestin entre sus
relaciones. No es as, puesto que los objetivos se entienden en trminos de prioridades pol-
ticas y no generales.
- creacin de nuevas agencias a las que
En quinto lugar se encontrara la
transferir competencias si las existentes no cumplen con lo requerido
por el Gobierno. A esto se suma las fusiones si bien en parte se concibieron como medio pa-
ra conseguir eficiencia en la gestin de los recursos pblicos (aunque el gasto destinado a
las agencias apenas ha disminuido) y la privatizacin de diversas agencias para cumplir con
la normativa de defensa de la competencia en todas aquellas actividades donde se pudiera
producir libre mercado o para dirigir la actividad pblica nicamente a actividades de ejercicio
de autoridad.
- Los mecanismos informales pueden ser otro medio de presin. Estos contactos de
objetivos/resultados son reuniones intensas de escasa duracin en donde se pue-
den tratar temas de organizacin, funcionamiento o incluso de direccin de objetivos por
miembros del Gobierno. Las agencias por su parte pueden intentar conseguir aumentos del
presupuesto para prximos ejercicios.
- la irresponsabilidad ministerial no es tan estricta como
Finalmente,
se pretende pues muchos han tenido que renunciar como consecuencia de polticas de
las agencias.
Sin embargo, las agencias y personal a su servicio declara tener una amplia autonoma de orga-
nizacin, funcionamiento e incluso financiera pudiendo traspasar partidas de gastos de personal a la
de costes operativos. Sin embargo, presentan mayores problemas cuando pretenden realizar inver-
siones.
3. La funcin pblica
3.1 El sistema de puestos de trabajo
fuerza laboral del sector pblico en Suecia era en 1996 el 39%, reducido hasta
La
el 28,8% en 2011. El gasto pblico de Suecia corresponde al 55,1% del PIB y queda reparti-
do de forma equitativa entre la administracin central del Estado y las entidades locales (44%
aproximadamente cada una) y el resto queda en manos de la Seguridad Social (11%). Sin embargo,
destaca el desigual reparto de personal, quedando solo el 17% de los empleados en el sector pbli-
co estatal en parte como consecuencia de la reduccin de agencias para la contencin del gasto
pblico y poltica de austeridad llevada a cabo por el Gobierno, por la privatizacin de agencias y
transformacin de estas en entidades comerciales o por la transferencia de sus competencias a las
entidades locales con traspaso no solo de poderes sino tambin de efectivos.

Los puestos de la administracin central, departamentos ministe-

riales y agencias, son ocupados por funcionarios, salvo una pequea parte
que corresponde a personal de nombramiento poltico, al igual que en las agencias el personal en-
cargado de la direccin, puestos que son ocupados por personas con trayectoria poltica relevante
del pas (ex-ministros, ex-secretarios de estado o ex-diputados), al igual que los altos cargos de los
departamentos ministeriales, a citar ministros, secretarios de estado y subsecretarios de estado (se
ver ms adelante).
La carrera del funcionario pblico comienza con una entrevista pa-

ra un puesto de trabajo concreto. Es seleccionado la persona con mejor perfil por sus
mritos y experiencia, entrando a formar parte de una agencia determinada para unas funciones
definidas. Si el puesto de trabajo es abolido, el funcionario es cesado. No

existe por tanto una inamovilidad propiamente dicha. La carrera funcionarial se configura pues como
una constante competicin con candidatos externos por las plazas objeto de convocatoria. En el
mismo puesto, el ascenso se basa en los mritos conseguidos, el rendimiento y en mucha menor
medida la antigedad. A medida que aumenta el sueldo lo hace la responsabilidad. El meca-
nismo para evaluar al funcionario se basa en el dilogo de este con
su superior. No solo se consigue por tanto fijar los objetivos del periodo o evaluar los obtenidos
sino involucrar al funcionario en la estructura administrativa.
Las agencias pueden despedir a los funcionarios que posean con-

trato indefinido por condiciones econmicas objetivas o por reestruc-
turacin de puestos de trabajo tras la pertinente consulta con los sindicatos si bien se
prevn indemnizaciones consistentes en el montante de varios meses de sueldo y de ayuda en la
bsqueda de empleo.
A partir de 1989 las agencias son libres de contratar y despedir. Salvo el di-
rector y subdirector, que son nombramientos polticos, el personal se ajusta a lo estipulado en las
leyes laborales y su remuneracin es fijada discrecionalmente por la agencia. Salvo peculiaridades
del sector pblico establecidas en normativa especfica la agencia posee autonoma. Lo concernien-
te al empleo pblico ha sido descentralizado, si bien el Gobierno o la agencia de Empleo Guberna-
mental recibe anualmente una memoria sobre las remuneraciones, su distribucin por gneros, la
estructura de la pirmide de edad de la agencia o la rotacin de personal. Las excepciones son
mnimas.
La agencia de Empleo Gubernativo es sostenida por cuotas que pagan todas las
En ellas se centran las negociaciones de sindicatos para al-
agencias.
canzar los acuerdos colectivos . Su consejo de direccin es elegido por los directores
de las restantes agencias y su presidente es elegido por el mismo consejo de direccin, de esta for-
ma se trata de desvincular el Gobierno en la fijacin de las retribuciones. Los sindicatos par-
ticipan activamente en el proceso. Se ha observado colaboracin en la tarea de los
propios trabajadores. Las agencias se encuentran obligadas a suministrar informacin acerca de su
estado financiero y gastos en materia de personal a los sindicatos. Sindicatos y agencias han con-
seguido descentralizar competencias a travs de un sistema que no encuentra comparable alguno.
La agencia que con la aprobacin de los trabajadores (sindicatos por tanto) elabore un plan para la
consecucin eficiente de objetivos podr emplear los fondos asignados por el Gobierno a reformas
descentralizadoras y aumentar el nmero de competencias propias.

Adems los sindicatos se encuentran inmersos en los procesos de

despido. A travs de un sistema fundacional se ha creado una estructura cuya funcin incluye
la prestacin de ayudas, tanto econmicas, como de diversa ndole (mediante la capacitacin profe-
sional en cursos, talleres) a las personas que resultan cesadas tras las reformas. La fundacin tra-
tar de reubicarlas y si no lo consigue se han asignado fondos para ayudas a la creacin de nego-
cios propios o incluso para jubilaciones anticipadas.
3.2 La alta funcin pblica
No existe prcticamente movimiento entre el sector pblico y el

sector privado al igual que la movilidad interministerial y entre agencias es nula. No se ha
conseguido una lite gestora con conocimientos sobre diversos sectores de actividad. La mayor par-
te del personal directivo ha pasado su trayectoria dedicado a una actividad particular. Tampoco exis-
te un centro de formacin predominante ni un campo de actividad donde situar a los altos directivos
ya que su formacin corresponde a ciencias tanto sociales como de la vida.
El nombramiento poltico en la alta direccin sueca comprende los

ministros, los secretarios de Estado, los asesores de unos y otros, y
los subsecretarios de Estado y en las agencias los directores genera-
les y los subdirectores generales. Los asesores de prensa son nombramientos cla-
ramente polticos de igual forma. Los subsecretarios de Estado son funcionarios que acceden nor-
malmente por meritocracia. Los directores y subdirectores de las agencias suelen continuar tras el
cambio de Gobierno ya que la designacin ha incluido entre sus motivos la capacidad y mrito de los
seleccionados. La alta funcin pblica ha superado en 2012 el 4% del total, que sin embargo sigue
siendo baja en comparacin con otros pases europeos.
La politizacin de las agencias, pertenencia a un partido poltico de su direccin en

el momento de ser nombrado, ha sido variable alcanzando el 50% en momentos de Gobiernos ms
conservadores donde las agencias se resistan a aplicar sus polticas y se necesitaba un mayor con-
trol de ellas como ocurri en el Gobierno de 1976, si bien en 2009 se sita en el 33% por lo que se
puede decir que la politizacin de las agencias se ha reducido y su autonoma se ha reforzado.
Siendo Suecia un pas con amplia tradicin como Estado de Derecho, la implantacin del Estado
del Bienestar, y un largo periodo socialdemcrata en el Gobierno con lo que se espera una funcin
pblica con simpata hacia sus valores, la neutralidad en el sector pblico es un aspecto a desta-
car de esta administracin.
La sensibilidad poltica de los altos cargos se mantiene con la profesionalidad que ejercen. Su
participacin en el proceso de toma de decisiones se establece a travs de las reuniones de exper-
tos y de las comisiones parlamentarias si bien cuando este nmero de contactos informales aumenta
La cultura del consenso y de la par-
se puede llegar a considerar inconstitucionales.
ticipacin ayuda a dar cohesin a un sistema dual fragmentado en el que se
ha intentado despolitizar la funcin pblica dotndola de cierta autonoma.
4. Las administraciones territoriales
Dentro de estas encontraremos los condados (lo equivalente a nuestras provincias) y los
municipios. Los municipios tienen mayor relevancia pues la tradicin de los condados ha sido
menor, sin embargo en ellos se localizan las delegaciones de las agencias y por ello son objeto de
estudio.

4.1 Las comunas, los condados y las regiones

El poder territorial se divide en 18 condados, dos regiones y 290 comunas
(municipios). La isla de Gotland es un municipio que realiza las funciones de un condado. Los
municipios suecos son agrupaciones de entorno a 30.000 habitantes, un nmero mayor de habitan-
tes que en el de otros municipios europeos.
condado encontramos dos funciones. Por un lado sirve de estructura

En el mbito del
territorial para la implantacin de la planificacin de las agencias por
medio de las delegaciones perifricas y de otro es una estructura donde se desarro-
llan ciertas actividades de carcter prestacional como la gestin de
hospitales de cobertura supranacional. El gobierno del condado corresponde

a un consejo elegido cada cuatro aos el mismo da de las elecciones al Riksdag. Las fun-
ciones encomendadas son eminentemente de gestin de servicios supramunicipales como el trans-
porte, muchas veces encargado a ellos, o la prestacin de servicios sanitarios entre los que destaca
la sanidad dental y prestaciones a las personas con discapacidad.
En los municipios (comunas) tambin se realizan elecciones el da de elecciones al

Riksdag para formar una asamblea de cargos electos por cuatro aos. Desde
2011 dos tercios de sus miembros pueden promover nuevas elecciones en el municipio y sus nue-
vos miembros electos ostentan la representacin hasta las nuevas elecciones al Riksdag. Su
funcionamiento se organiza en comisiones donde se tratan las diferentes mate-
rias. No es necesario que cada una de ellas est dirigida por un concejal, pero s es obligatoria una
comisin ejecutiva que har las veces de Gobierno Local y que ser la encargada de coordinar y
planificar el trabajo del resto de comisiones sectoriales que desde 2011 no es necesario que se cre-
El mximo responsable del mu-
en de forma homognea en los diferentes municipios.
nicipio ser el lder del partido ms votado, que ser remunerado por su trabajo a
tiempo completo y ser el director de la comisin ejecutiva.
La organizacin administrativa en los condados se basa en una

oficina dirigida por un gerente nombrado por el consejo.
En las comunas (municipios) dependiendo de su tamao puede haber una o
varias oficinas dirigidas por un gerente nombrado por la asamblea. En las
de mayor tamao suele existir una oficina para cada una de las comisiones creadas. El director
de la oficina es nombrado mediante meritocracia. En ellas se desarrolla la
ejecucin de las polticas que son adoptadas y planificadas por las comisiones.
El Gobierno local es en Suecia monista. Las decisiones polticas y

de ejecucin son tomadas por la asamblea y las comisiones. En general,
esta forma de ejercer el poder se asienta sobre un ejercicio no profesional de forma asamblearia o
en comisiones. No existe la figura del Alcalde. La persona encargada de la direccin ejecutiva es la
persona lder del partido que ostenta el mayor nmero de votos y normalmente formar coalicin con
otros partidos de su mismo espectro (izquierdas o derechas). El lder no puede tomar
decisiones en solitario. Los miembros de las comisiones se adjudican en proporcin al
nmero de votos obtenidos en las elecciones.

En los ltimos tiempos, se ha producido un fenmeno , en parte influido por la UE

(poltica de regionalizacin), de necesidad de estructuras territoriales de mbito superior
al municipio. La agrupacin de varios condados y la creacin de regiones ha supuesto la supresin
de sus asambleas y la creacin de una nica a la que se han asignado funciones de planificacin y
desarrollo. Estas nuevas estructuras surgieron como un experimento que se han consolidado y apa-
recen reflejadas en el instrumento de gobierno sueco. La ltima innovacin ha sido la creacin de
asociaciones de condados y municipios. Sin embargo no se suprimen sus asam-
bleas que siguen prestando servicios a la poblacin. La tendencia a la regionalizacin no ha alcan-
zado an en Suecia su final.
4.2 Las reformas del mbito local

Las reformas de las comunas (municipios) se han producido a partir de los aos 50. Se
desarrollaron cuatro reformas:
- Fusionar las comunas para reducir su nmero. No ha sido pacfico
siempre y algunas de las fusiones posteriormente se escindieron. El nmero actual es de 286
comunas.
- Aumentar o implantar la democracia local. Se han creado asociaciones de
vecinos y consejos de distritos en las entidades metropolitanas. Se han transferido funciones
de la burocracia a estos concejales. Se ha producido una profesionalizacin de directivos.
- Introducir mecanismos de mercado en la gestin de las corpo-
raciones locales. Sin embargo no se ha evitado un aumento de las imposiciones loca-
les aunque tambin se han aumentado las transferencias financieras estatales y el control
por parte de la administracin estatal.
- Evaluar el rendimiento de la gestin local. El mecanismo empleado es el
de comparacin con sus homlogos vecinos. No es obligatorio y su mayor implantacin se ha
relacionado con gobiernos conservadores, ms tendentes a gestiones privadas, gerencialis-
tas, y con prdida de identidad histrica fsica del municipio, disminuyendo en elecciones
muy competitivas pues los resultados no son beneficiosos potencialmente para ningn parti-
do.
Las prestaciones educativas y de vivienda se han transferido a las

comunas, mientras que la prestacin de servicios sanitarios se han
sustrado y asignado a los condados (landstings). La regulacin legal de la adminis-
tracin central sern normativas marco dejando a las comunas el desarrollo de las mismas.
La ley de gobierno local de 1992 estableci un sistema cuyo objetivo principal era reducir el ele-
vado gasto pblico. Se basa en la provisin y la produccin. Las comunas elaborarn
los objetivos globales de la poltica a implantar y cuales son los instrumentos
ms eficaces para llevar a cabo el seguimiento de la prestacin. Esta prestacin, la produc-
cin, se realiza por medio de unas oficinas administrativas. Pueden ser
bien empresas propias, comunales o de otras comunas, contratando la prestacin, o bien ser privati-
zadas o incluso contratando la prestacin a otras empresas privadas. Se ha aumentado mucho la
subcontratacin, lo que ha modificado las asambleas comunales para poder hacer a estas respon-
sables, pero de esta forma se consigue un aumento de la competencia, una economa de mercado y
un ahorro en la gestin de servicios pblicos locales considerable.

5. Las relaciones intergubernamentales entre el gobierno central

y las entidades locales
Estado unitario descentralizado Es la denominacin del modelo que trata de

conseguir condiciones igualitarias en todo el pas sin disminuir la autonoma local en la toma de de-
La tendencia des-
cisiones y de mantenimiento de sus peculiaridades propias en la gestin.
centralizadora localista ha triunfado sobre la regionalista aunque
ltimamente ha ganado fuerza, debido a su tradicin histrica. El sistema sueco ha si-
do de caractersticas tradicionalmente centrpetas.
5.1 El sistema de prefectos y la integracin de cargos electos locales en el

Riksdag
El poder central se encuentra vinculado con los condados median-

te la designacin de un responsable de las delegaciones regionales
de las agencias, es el denominado gobernador del condado, una persona con am-
plia experiencia poltica. Este Gobernador es el presidente de la junta administrado-
ra por seis aos. Esta junta es la rectora de la delegacin de la agencia. Se encuentra for-
mada por miembros designados por la agencia y otros cuerpos administrativos subordinados a la
misin principal es
misma y otros miembros designados por los consejos del condado. Su
coordinar las polticas estatales, del condado y del municipio. De igual
forma se supervisa la direccin de la poltica local en mbitos como la vivienda, la prestacin de ser-
vicios sociales y el urbanismo.
Los concejales locales dirigen una gran cantidad de servicios sin la

intervencin directa del centro. Su administracin se encarga a funcionarios de
la administracin central que coordina y controla o supervisa las entidades locales.
El poder del gobernador del condado (asimilable al prefecto) es variable. Su concep-

cin se basa en la creencia en su poder como unificador de las polticas en los condados y garante
de la calidad equitativa. Sin embargo, el aumento de las competencias locales ha llevado a dejar ver
la insuficiencia de las competencias del gobernador. En 1991 se aumentaron sus com-
petencias en agricultura, pesca, seguridad vial, implantacin de ca-
rreteras, vivienda, desarrollo lo que imposibilit an ms que una persona se en-
cargara de tan gran cantidad de trabajo. En la actualidad, la fusin de los condados ha
reducido sus potestades a favor de la asamblea conjunta resultante.
los polticos
La integracin vertical entre los gobiernos locales tiene lugar por medio de
electos en los municipios. Van a integrar las asociaciones de corpo-
raciones locales y muchas veces tendrn un escao tanto en los con-
dados como en el Riksdag. Adems participan en las comisiones nacionales de consul-
ta (procedimiento remiss) sobre temas determinados. Como contrapeso el Gobierno dispo-
ne del mecanismo de control de la financiacin y los funcionarios, a los que se
les encomienda la funcin de control de la normativa de obligado cumplimien-

to. El Gobierno puede, adems, negociar con las federaciones de comunas y consejos la consecu-
cin de objetivos determinados, de forma voluntaria, suscribiendo una estrategia comn.
5.2 La distribucin de competencias y recursos
La autonoma local se encuentra en Suecia perfectamente garantizada. Existe una clusula

de competencia general mediante la cual todas las competencias no expresamente
La Administracin cen-
prohbas por ley pueden ser prestadas por municipios y condados.
tral en todo caso es competente en fijar la lnea poltica econmica y
social a desarrollar y a prestar los servicios de defensa y seguridad

exterior, educacin superior e investigacin, administracin de justi-
cia, gestin de la polica, seguridad social y poltica laboral.
Los condados prestan los servicios mdicos y hospitalarios (salvo ex-
cepciones estatales y privadas) y algunas actividades educativas y culturales
recreativas especficas.
A los municipios les quedar encomendada la prestaciones socia-
les (discapacidad y tercera edad), la educacin primaria y secundaria, la plani-
ficacin urbana y la vivienda, la salud pblica, el suministro de agua,
el gas, la electricidad y el alcantarillado.
En el mbito de la regulacin legislativa, de un sistema en el que la legislacin sectorial era
adoptada en el riksdag, se ha avanzado hacia otro en el que el que ste dicta leyes marco de-
ntro de las cuales tiene que ajustar su actividad las administraciones territoriales. El primer con-
flicto que plantea este sistema es la falta de proporcionalidad pudiendo interferir con
la autonoma local reconocida. Sin embargo, si se cumplen dos requisitos se puede producir la
intervencin de la Administracin estatal:
- En primer lugar, que exista un mandato expreso en la ley marco que as lo
habilite.
- Y que exista un inters superior que recomiende dicha intervencin.
Puede deberse a la necesidad de coordinacin tanto de municipios como de sus competen-
cias, o para cumplir con los requisitos de igualdad, solidaridad o equidad.
Sea cual sea el motivo se debe de potenciar los mecanismos de co-decisin.

Tanto municipios como condados tienen autonoma financiera pa-
ra establecer sus propios impuestos y tasas, destinndose la cantidad recauda-
da a sufragar sus prestaciones y gastos. Reciben adems una cantidad de la Administracin
central normalmente del impuesto directo sobre la renta. Estas transferencias pasaron de ser
condicionadas a no condicionadas, lo que aument an ms la autonoma de gestin presu-
puestaria. El gasto pblico de las entidades locales corresponde al 44% del total del gasto, un 25%

del PIB, por lo que casi iguala al de la Administracin central. De este, dos tercios corresponde a los
municipios y el resto a los condados.
De polticas de centralizacin, donde se incluyen las que limitan el mximo impositivo de la ad-
ministracin local o las que condicionan las transferencias a los servicios obligatorios de los munici-
mayor flexibilidad de las subvencio-
pios y comunas se ha pasado en Suecia a la
nes no condicionadas y a un menor control de las mismas.
Esta obra est bajo una licencia Creative Commons

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GRUPO TRABAJO UNED- SISTEMAS ADMVOS COMPARADOS

PRIMERA PARTE: Temas generales

1-La comparacin de sistemas administrativos Lidia E.

2-Poltica y Administraciones pblicas Alberto C.

3-Presidencia y gobierno Ins C.

4-Las estructuras administrativas M Jos V.

5-La funcin pblica Mara Y.

6-Las administraciones territoriales locales Jos Luis A.

SEGUNDA PARTE: Estudio de pases

9-Estados Unidos M Paz E.

11-Canad M Felisa dH.

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 2

qu medida se pueden transferir prcticas administrativas entre pases.

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 3

salarial se ha vinculado a la ta-

La tradicin del estudio comparativo de la administracin pblica

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 4

Sin embargo, el estudio sistemtico de los sistemas administrativos es un fenmeno ms re-

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 5

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 7

Varios ejemplos tpicos de esta dificul-

Las instituciones admi-

Por ejemplo existen organiza-

Los entornos de las adminis-

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 8

La utilidad de la comparacin de las Administraciones pblicas

En primer lugar, se han producido varios avances en la documentacin y el anlisis compara-

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 9

La comparacin y el conocimiento de los casos internacionales sirven tambin para la

2. PRINCIPALES TEMAS DE LA COMPARACIN

En algunos casos, la comparacin de las administraciones se ha limitado al nivel de gobierno

El estudio comparativo de las administraciones publicas ha sido un estudio multidimensional, a

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 11

a) La dinmica de las organizaciones administrativas: actores, estructuras y

De estos, los dos primeros componentes

tan sencillo definir, etablecer y explicar qu es

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 12

ii. Las estructuras administrativas

departamentalizacin puede producir resultados bsicos para el funcionamiento y el rendimiento de

iii. El comportamiento administrativo

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 13

El comportamiento administrativo, por tanto, presenta an dificultades mayores para encontrar

prcticas funcionan mejor, cmo y bajo qu condiciones (Brans 2003)

b) Las relaciones poltico-administrativas: politizacin e influencia de la burocracia

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 14

c) Las relaciones entre la administracin pblica y la sociedad civil

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 15

d) Gobierno local y descentralizacin de los servicios pblicos

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 16

3. LA UTILIDAD DEL ESTUDIO DE LAS TRADICIONES ADMINISTRATIVAS.

La tradicin administrativa es un concepto multidimensional que combina consideracio-

Metodolgicamente, la agrupacin de los sistemas nacionales de administracin en dife-

La tradicin napolenica se encuentra no solo en Fran-

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 19

Los principales pases pertenecientes a la tradicin admi-

Esto es llevado a su mximo extremo en Estados Unidos,

El Rechtsstaat alemn es a menudo presentado como el ejem-

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 20

La tradicin administrativa escandinava o nrdica (Di-

profunda tradicin democrtica y comunitaria. Sin embargo, los

La tabla siguiente resume las caractersticas de las cuatro tradiciones administrativas:

Manual: Gobiernos y AAPP en perspectiva comparada. Parrado, S; Colino, C. y Olmeda JA 21