INOVAO NO SETOR PBLICO

teoria, tendncias e casos no Brasil

ORGANIZADORES
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames
Bruno Cunha
Willber Severo
INOVAO NO SETOR PBLICO
teoria, tendncias e casos no Brasil

ORGANIZADORES
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames
Bruno Cunha
Willber Severo
Governo Federal

Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto

Ministro Dyogo Henrique de Oliveira

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,

Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais possibilitando
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiros e disponibiliza, para a
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Rogrio Boueri Miranda
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao
e Infraestrutura, Interino
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Sergio Augusto de Abreu e Lima Florencio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
INOVAO NO SETOR PBLICO
teoria, tendncias e casos no Brasil

ORGANIZADORES
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames
Bruno Cunha
Willber Severo Braslia, 2017
 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017

Inovao no setor pblico : teoria, tendncias e casos no Brasil /

organizadores: Pedro Cavalcante ... [et al.]. Braslia : Enap : Ipea,
2017.
266 p. : il., grfs. color.

Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-313-1

1. Inovaes. 2. Administrao Pblica. 3. Brasil. I. Cavalcante,

Pedro. II. Escola Nacional de Administrao Pblica. III. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 351.81

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos au-

tores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

SINOPSE ............................................................................................................................................................... 7
INTRODUO................................................................................................................................................... 13
Bruno Queiroz Cunha
Willber da Rocha Severo

CAPTULO 1
PRECISO INOVAR NO GOVERNO, MAS POR QU? .................................................................... 15
Pedro Cavalcante
Bruno Queiroz Cunha

CAPTULO 2
INOVAES NO SETOR PBLICO: uma abordagem terica sobre
os impactos de sua adoo ......................................................................................................................... 33
Leonardo Ferreira de Oliveira
Carlos Denner dos Santos Jnior

CAPTULO 3
UMA ANLISE DA CONSTRUO DA AGENDA DE INOVAO NO SETOR PBLICO
A PARTIR DE EXPERINCIAS INTERNACIONAIS PRECURSORAS ........................................... 43
Bruno Queiroz Cunha

CAPTULO 4
DUAS DCADAS DE PESQUISA SOBRE INOVAES EM SERVIOS: qual o lugar dos
servios pblicos? ............................................................................................................................................ 59
Faridah Djellal
Faz Gallouj
Ian Miles

CAPTULO 5
INOVAO NA GESTO PBLICA FEDERAL: 20 anos do prmio inovao .......................... 95
Marizaura Reis de Souza Cames
Willber da Rocha Severo
Pedro Cavalcante

CAPTULO 6
INOVAO PBLICA NO BRASIL: uma viso geral de seus tipos, resultados e indutores ... 119
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames

CAPTULO 7
BARREIRAS INOVAO EM GESTO EM ORGANIZAES PBLICAS
DO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO: anlise da percepo de dirigentes ...................... 145
Soraya Monteiro Brando
Maria de Ftima Bruno-Faria
CAPTULO 8
INOVAO NO SETOR PBLICO: evidncias da gesto pblica federal brasileira
no perodo 1999-2014 .............................................................................................................................. 165
Antonio Isidro-Filho

CAPTULO 9
DESCOBRINDO LABORATRIOS DE INOVAO NO SETOR PBLICO ............................. 179
Piret Tnurist
Rainer Kattel
Veiko Lember

CAPTULO 10
FBRICA DE IDEIAS: a experincia da Anvisa como estratgia para fomentar
e incorporar a inovao como mtodo de trabalho no ambiente institucional .................... 205
Gustavo Henrique Trindade da Silva
Danitza Passamai Rojas Buvinich

CAPTULO 11
INCENTIVOS A STARTUPS NO BRASIL: os casos do Startup Brasil, InovAtiva e InovApps ... 215
Luanna SantAnna Roncaratti

CAPTULO 12
INOVAO ABERTA NO SETOR PBLICO: como o Ministrio da Educao utilizou o
crowdstorming para impulsionar a prospeco de solues inovadoras ............................... 231
Wagner Vilas Boas de Souza
Paulo Henrique de Souza Bermejo
Carolina Cristina Martins Cavalcante
Rebeca Nonato Domingos

CAPTULO 13
EXPERINCIAS DA REDE DE INOVAO NO SETOR PBLICO (INOVAGOV) .................. 241
Yana de Farias
Felipe Bragana Itaborahy
Bruno Carvalho Palvarini
Iara Cremonesi Endo

CONCLUSO
INOVAO NO SETOR PBLICO: avanos e caminho a seguir no Brasil .............................. 249
Pedro Cavalcante
Marizaura Cames

EQUIPE TCNICA ........................................................................................................................................... 261

AGRADECIMENTOS .................................................................................................................................. 265
SINOPSE

Este livro consiste em uma indita coletnea de captulos sobre inovao no setor pblico, e fruto
de um esforo conjunto do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e da Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap) com diversos pesquisadores e servidores pblicos de instituies que
fazem parte da Rede InovaGov, como tambm colaboradores internacionais referncias no campo.
A obra inclui captulos com abordagens e estratgias metodolgicas variadas que contribuem para
sistematizar o conhecimento acerca da teoria, das tendncias atuais e de casos de inovao de
sucesso no governo federal brasileiro. Neste sentido, a coletnea explora esse fenmeno complexo
e cada vez mais estratgico no setor pblico em suas diferentes esferas e setores. Assim, geram-se
subsdios que qualificam o debate e a prtica inovadora e, sobretudo, contribuem para a construo
de uma cultura de inovao na administrao pblica brasileira.

Palavras-chave: inovao; administrao pblica; Estado; Brasil.

INTRODUO
Bruno Queiroz Cunha1 | Willber da Rocha Severo2
Atualmente, mais que uma oportunidade, inovao
apresenta-se como um imperativo para o setor
pblico. Entretanto, em que pese a magia na
qual o tema est envolto (Pollitt e Hupe, 2011) e a
postura em regra benevolente com que se tende
a articular a ideia de inovao, fundamental
suplantar posies acrticas e idealizadas neste
campo. Analisar o que realmente h de inovador
no setor pblico tornou-se crucial.
Essa , portanto, a motivao do Livro Ino-
vao no setor pblico: teoria, tendncias e
casos de sucesso no Brasil. Tendo em mente a
aplicabilidade do debate ao caso brasileiro, ao
qual a obra se dedica, os diversos trabalhos aqui
reunidos engajam-se com a temtica de maneira
complementar e agregativa, destrinchando nu-
ances tericas da inovao no setor pblico. Em
paralelo, revelam-se algumas peculiaridades de
ricos precedentes empricos.
Inovar colocar o novo em ao, efetivando
mudanas incrementais ou radicais como resul-
tado da intencionalidade humana em regra,
partindo de algum componentecoletivo. Definida
dessa maneira, com certa informalidade e rigor
parcial, inovao, obviamente, no se constitui
em algo genial ou surpreendente. Tambm no
h exagero em afirmar que, enquanto objeto de
estudo, trata-se de um fenmeno secular.
1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap).
A preponderncia da viso econmica acerca
da inovao, para a qual o setor privado tido
como o locus natural, tambm no desprovida
de sentido terico, haja vista a contribuio se-
minal dos trabalhos de Joseph Alois Schumpeter
e, posteriormente, de seus seguidores. Para essa
corrente terica, a dinmica da inovao industrial
e do empreendedorismo advm da proatividade
humana inspirada essencialmente por um interesse
de ordem econmico-financeira. O chamado lucro
schumpeteriano, situao transitria que premia
o inovador, em virtude do diferencial competitivo
e mercadolgico que a inovao propicia, o que
estaria na raiz do mpeto inovador.
Com respeito ao setor pblico, um longo
percurso histrico gradualmente reconfigurou
o papel das organizaes, dos agentes e das
polticas frente inovao. Da margem para o
centro, caminhou-se no sentido de reinterpretar
e recomendar um re-posicionamento mais ativo
do Estado na esfera da inovao. Isso transcorreu,
em um primeiro momento, sem que se perdesse
de vista o protagonismo da inovao privada,
inicialmente, industrial/manufatureira e, mais
modernamente, tambm em servios.
A ascenso, em especial, da teoria dos siste-
mas de inovao, que se mostrou fundamental
para um mais sofisticado entendimento sobre o
processo inovador e seus componentes indutivos
e interativos, agregou, com mais nfase a partir
dos anos 1970, maior suporte analtico sobre o
papel do setor pblico na inovao. Entretanto,
seja para essa viso sistmica, que incorpora
uma noo de horizontalidade e no determi-
nismo ao entendimento do processo inovador,
seja para abordagens mais tradicionalistas, cuja
viso tende a um enquadramento mais linear e
hierarquizado portanto, determinstico , o
Estado , hoje, pea central no fluxo da inovao.
Essa discusso est contemplada neste livro.
Hoje, o tempo de um setor pblico que
age para e em virtude da inovao. Embora a
distino entre a inovao privada e a inovao
pblica seja, muitas vezes, meramente didtica
e casustica, no devendo implicar em dicotomia
ou exclusivismo, ela ainda empresta significado
quando se tem em vista o estudo aprofundado
de gesto e polticas pblicas. Neste contexto, o
Estado transcende os papis de mero estabiliza-
dor e financiador da inovao privada, situaes
em que dele se espera to somente a produo
de institucionalidades e a alocao de recursos
que viabilizem o progresso industrial e cientfico.
Ao transcender esses papis, o setor pblico,
por bvio, no os abandona, nem os relega a
segundo plano, dado que a era do conhecimeno
e da informao e, no caso brasileiro, tambm as
demandas mais essenciais de desenvolvimento
nacional, ainda requerem uma boa governana
pblica em moldes mais tradicionais isto re-
percute diretamente sobre o desempenho do
setor privado. Entretanto, queira-se ou no, a
realidade atual impe que se abra o leque de
expertises e de tipos de habilidades necessrias
s organizaes pblicas e seus quadros funcio-
nais, que passam a exercer um poder de agncia
mais efetivo no tocante inovao. preciso,
portanto, refletir sobre organizaes pblicas de
tipo empreendedor, capazes de explorar, criar e
mesmo arriscar (Mazzucato, 2014).
A complexidade da conjuntura internacional
em parte explica esse alargamento do espectro
de aes e intenes do Estado. Problemas de
elevada severidade e cuja rota de soluo no
est plenamente mapevel se avolumam. Os
chamados wicked-problems, novo jargo que
encontra lugar no dia a dia da administrao
pblica, reflete a existncia e, em alguns casos,
o agravamento de complexidades cumulativas e
multissetorias. Est-se a mencionar, por exemplo,
os riscos ambientais, o envelhecimento popu-
lacional, o terrorismo, o trfico internacional
de drogas ilcitas, as crises humanitrias e os
deslocamentos de enormes contingentes hu-
manos, como no caso de refugiados de conflitos
armados. Todos estes problemas, de amplitude
global, esto emoldurados pela persistente crise
financeira internacional e pela circunstncia de
queda de legitimidade poltica dos governos,
mesmo em democracias estabelecidas.
Nacionalmente, e em especial no caso do
Brasil, prosperam outras crises de diferentes
ordens que tambm remetem transversalida-
de entre reas de poltica, multissetorialidades
e cumulatividade de papeis, inclusive entre
nveis de governo. Segurana pblica, mobili-
dade urbana, infraestrutura logstica, segurana
energtica, emprego e renda, desenvolvimento
regional, dentre outros, seriam temticas a se
destacar. Todos estes problemas complexos
tambm encontram fortes restries fiscais e
oramentrias, recursos humanos e materiais
estanques, alm de, com frequncia, normas
legais e infralegais de elevado rigor e rigidez.
A posio do Brasil no contexto internacional,
tanto econmico quanto poltico, tambm limita,
em certa medida, alguns tipos de aes, como
no caso de impeditivos colocados por regras
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Em um cenrio global e domstico dessa
natureza, modelos tradicionais de administrao
pblica tambm se vem desafiados, e podem
perder efetividade e legitimidade. Por um lado,
sistemas weberianos tradicionais, tidos como
garantidores de racionalidade, previsibilidade
e imparcialidade, so lentos em acompanhar a
dinmica sua volta, ao mesmo tempo em que
10
podem operar dentro de padres hierrquicos
restritivos e anacrnicos. Por outro lado, modelos
gerencialistas, supostamente mais dinmicos
e capilarizados, tambm esto muitas vezes
limitados em seus mecanismos de induo de
comportamento e difuso de informao, os
quais tambm no dialogam com a necessidade
de colaborao e experimentalismo, alm de no
convergirem para uma viso mais pr-ativa do
Estado no enfrentamento de misses contem-
porneas. Em ponto intermedirio, a governana
em rede surge como alternativa, mas tambm ela
pode carecer de efetividade em algumas reas
de poltica, alm de no solucionar disparidades
entre grupos de interesse, com capacidades
econmicas e mesmo cognitivas desiguais.
A despeito desse quadro aparentemente
pessimista, promissora a maneira como o
Brasil conseguiu, em curto espao de tempo,
incorporar ao setor pblico a importncia da
inovao. Embora a inovao, seja enquanto um
produto, servio ou processo, no se configure,
em si, na soluo ltima para todos os problemas
pblicos, h razes para otimismo, como a leitura
deste livro pode indicar.
Tanto no Poder Executivo, quanto no Legis-
lativo e no Judicirio, iniciativas no mbito da
inovao no setor pblico surgem a todo tempo
no pas. Tantas outras j se tornaram sustentveis
e ganharam respeitabilidade e influncia prtica,
como no caso de alguns concursos de inovao
e eventos de escopo internacional. No governo
federal, tambm a que se destacar, sem dvida,
a criao da Rede de Inovao no Setor Pblico
(InovaGov), que constitui em um resultado direto
da Primeira Semana de Inovao no Setor Pblico,
organizada em 2015 pelo ento Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Aes
desse tipo j no se restringem aos gabinetes das
reparties pblicas e passam a abarcar, cada
vez mais, atores privados, sociais, pblicos no
estatais e acadmicos.
Seja no mbito da prtica pblica, seja na
academia, h motivos para se voltar com otimismo
e, por que no, com mpeto renovado para o que
ora se desenrola na esfera da inovao no setor
pblico no Brasil. Neste contexto, o objetivo
central deste livro semear ainda mais este
terreno, produzindo reflexo terico-aplicada
e conhecimento relevante acerca da inovao
no setor pblico brasileiro. Visa-se contribuir
para a construo de uma agenda integrada de
pesquisa sobre o tema e auxiliar na resoluo
de problemas reais da administrao pblica.
A coletnea est dividida em cinco partes.
Aps esta introduo, na qual se assenta o
escopo do livro e o seu contexto, a segunda
parte apresenta o tratamento terico sobre a
inovao. Em quatro captulos, discute-se, entre
outras questes, a necessidade de se inovar no
setor pblico, as consequncias desta inovao
e a construo da agenda internacional de
inovao em governo. Na terceira parte, trs
captulos discorrem, a partir de dados empricos,
sobre as experincias inovadoras j desenvol-
vidas no mbito do governo federal brasileiro.
O quarto captulo identifica as principais barreiras
enfrentadas para inovar na gesto das organi-
zaes pblicas nacionais. As tendncias atuais
em inovao no setor pblico e alguns casos
exemplares so relatados nos cinco captulos
da quarta parte. Finalmente, na quinta e ltima
parte do livro, captulo de concluso sintetiza
algumas reflexes presentes na coletnea, aponta
para uma agenda futura de pesquisa no tema
e, sobretudo, prope caminho construo de
cultura de inovao nas organizaes pblicas.
Ao todo, alm da introduo e da concluso,
o livro contm treze captulos. Os contedos
de cada um deles so apresentados a seguir.
No primeiro captulo, Cavalcante e Cunha, a
partir de uma ampla reviso da literatura acad-
mica nacional e internacional e da produo de
governos e organismos internacionais, discutem
as razes que tm tornado a inovao uma es-
tratgia governamental prioritria. O argumento
central dos autores que as atuaes do setor
pblico ultrapassam a viso restrita do papel
do Estado na correo de falhas de mercado
11
e incorporam outras perspectivas como a via-
bilizao do funcionamento de sistemas de
inovao. Inovaes no setor pblico tambm se
justificam, segundo os autores, pela existncia
de falhas de governo, pelo aparecimento de
problemas cada vez mais complexos e pelas
demandas por melhores servios pblicos e
mais participao social.
No segundo captulo, intitulado Inovaes
no setor pblico: uma abordagem terica sobre
os impactos de sua adoo, Oliveira e Santos
Jnior se lanam ao desafio de abordar o fe-
nmeno complexo, multifacetado e multinvel
das consequncias da adoo de inovaes no
setor pblico. Eles argumentam que a adoo de
uma inovao por si s no pode ser entendida
como um valor positivo a ser buscado, mas que
os efeitos da inovao podem, sim, contribuir
significativamente para a gerao de valor no
setor pblico, tornando possvel enfrentar os
variados e complexos desafios atuais.
O terceiro captulo, denominado Uma anlise
da construo da agenda de inovao no setor
pblico a partir de experincias internacionais
precursoras, traz uma reflexo sobre esta nova
tendncia no campo das polticas pblicas. Nesse
captulo, Cunha analisa a produo internacional
de carter institucional, no acadmico, sobre
inovao no setor pblico e produz inferncias
sobre os provveis direcionamentos e posies
normativas com o fito de oferecer concluses
acerca do escopo e principais aspectos deste
tipo de inovao.
O captulo seguinte, o quarto, uma traduo
do artigo cientfico Two decades of research on
innovation in services: which place for public ser-
vices? publicado em 2013. Nele, Djellal, Gallouj e
Miles argumentam que o estudo sobre inovao
em servios, particularmente no setor pblico,
foi negligenciado por muito tempo e, por isto,
propem integrar trabalhos sobre este tema
aos de inovao de forma geral. Para tanto, os
autores examinam quatro perspectivas tericas
diferentes usadas nos estudos de inovao de
servios: assimilao, demarcao, inverso e
integrao/sntese.
O quinto captulo, denominado Inovao na gesto
pblica federal: 20 anos do Prmio Inovao, abre a
terceira parte do livro, dedicada s experincias de
inovao no mbito do governo federal brasileiro.
Ele sumariza os resultados dos principais estudos
acadmicos e profissionais que foram realizados
tendo como referncia o banco de dados produzido
pelo Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal,
promovido pela Escola Nacional de Administrao
Pblica (Enap). Cames, Severo e Cavalcante
apresentam, tambm, uma radiografia dos 20
anos do prmio, a partir das suas reas temticas e
trajetrias de inovaes observadas nas iniciativas
candidatas e premiadas no decorrer de sua histria,
alm de trazerem alguns exemplos emblemticos
da inovao como ferramenta propulsora de
transformao em organizaes pblicas.
O sexto captulo, de ttulo Inovao no setor
pblico no Brasil: uma viso geral de seus tipos,
resultados e condicionantes, de Cavalcante e
Cames, responde s seguintes questes: Quais
so os fatores que influenciam as prticas de
inovao do setor pblico? Os determinantes
ou indutores da inovao variam de acordo
com o tipo ou fase da inovao? Os diferentes
indutores da inovao afetam seus objetivos e
resultados de forma distinta? Para tanto, eles
utilizam o banco de dados construdo a partir da
anlise de contedo dos relatrios das iniciativas
inovadoras participantes do j citado Concurso
Inovao da Gesto Pblica Federal.
No captulo 7, Barreiras inovao em gesto
em organizaes pblicas do governo federal
brasileiro: anlise da percepo de dirigentes,
Brando e Bruno-Faria identificam as barreiras
inovao em gesto em organizaes pblicas do
governo federal brasileiro na percepo de seus
dirigentes. Foram revisados artigos nacionais e
estrangeiros recentes sobre inovao no setor
pblico, com foco nas barreiras inovao em
gesto, analisados documentos e entrevistados
dirigentes de organizaes pblicas federais.
12
 Tambm se valendo do banco de dados
gerado pelo Concurso Inovao da Enap, Isi-
dro-Filho, no oitavo captulo e ltimo da terceira
parte do livro, identifica os principais modelos
referncias da inovao no setor pblico e as
variveis constituintes da inovao. Ademais,
o autor desenvolve e aplica um framework de
inovao para o contexto do Poder Executivo
federal brasileiro, com o objetivo de caracterizar
a inovao na gesto pblica federal a partir
de experincias organizacionais premiadas no
perodo 1999-2014.
O captulo 9, de abertura da quarta parte do
livro, versa sobre uma tendncia cada vez mais
popular no setor pblico de vrios pases: a im-
plantao de laboratrios de inovao. Traduo
do artigo cientfico Discovering innovation labs in
the public sector, de Tnurist, Kattel e Lember, o
texto relata os resultados de uma enquete com
onze laboratrios de inovao, seguida de uma
entrevista detalhada com os seus gestores. Os
laboratrios de inovao so organizaes singu-
lares e diversas em sua misso, com previso de
atuar como agentes de mudana no setor pblico
e dispor de ampla autonomia no estabelecimento
de seus alvos e mtodos de trabalho.
No captulo seguinte, o dcimo, Silva e Buvi-
nich relatam a experincia da Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (Anvisa) no fomento e
incorporao da inovao como mtodo de
trabalho no ambiente institucional. A Fbrica de
Ideias da Anvisa, como bem destacam os autores,
mais que um programa de aproveitamento
de ideias, trata-se de um modelo de gesto do
conhecimento para internalizar a inovao como
mtodo de trabalho, em busca da modernizao
da gesto regulatria a fim de enfrentar desafios
presentes e futuros.
No dcimo primeiro captulo do livro, Roncaratti
apresenta e compara os aspectos centrais de
trs iniciativas do governo federal brasileiro: os
programas start-up Brasil, InovAtiva e InovApps.
As start-ups surgem como atores relevantes e
uma das principais fontes atuais de inovao.
A partir dos anos 2000, inmeros pases, Brasil
incluso, criaram polticas pblicas voltadas para
incentiv-las. O texto informa os principais ele-
mentos de cada um dos programas, esclarece
como eles se configuraram em estratgias de
fomento de start-ups nacionais e quais foram
os seus aspectos inovadores.
O captulo 12 traz a experincia do Minis-
trio da Educao (MEC) com o emprego do
crowdstorming. Trata-se de um dos mtodos
utilizados em inovao aberta que pode gerar
resultados positivos ao envolver grande nmero
de pessoas na discusso de um problema. No
caso estudado, o MEC criou o projeto Desafio
da Sustentabilidade, apoiado nos conceitos de
inovao aberta e crowdstorming, para identificar
e prospectar junto s instituies federais de
ensino solues inovadoras para reduo dos
gastos com consumo de gua e energia eltrica.
Finalmente, o dcimo terceiro e ltimo captulo
do livro relata o caso da Rede de Inovao no
Setor Pblico InovaGov. Faria et al. descrevem
o percurso e os principais marcos da estrutu-
rao desta rede, considerando os aspectos
relativos aos contextos poltico, institucional e
organizacional que orientaram sua trajetria,
com nfase em suas conquistas, dificuldades
e viso de futuro. Todos os captulos, cada um
a seu modo, exploram o mtodo e a arte de
inovar, trazendo importantes insumos tanto
tericos quanto prticos. Desejamos a todos
uma boa leitura!
REFERNCIAS
MAZZUCATO, M. O Estado empreendedor:
desmascarando o mito do setor pblico vs. setor
privado. So Paulo: Portfolio Penguin, 2014.
POLLITT, C.; HUPE, P. Talking about government:
the role of magic concepts. Public Management
Review, v. 13, n. 5, p. 641-658, jun. 2011.
13
CAPTULO 1
PRECISO INOVAR NO GOVERNO, MAS POR QU?
Pedro Cavalcante1 | Bruno Queiroz Cunha2
1 INTRODUO 12
O sculo XX foi marcado por um intenso processo
de transformaes polticas, sociais e econmicas
que, sem dvida, refletiu em processos de reorga-
nizao do papel do Estado e da administrao
pblica. A partir de meados do sculo passado,
a construo dos Estados de bem-estar social,
em seus distintos formatos, exigiu um processo
de complexificao do aparelho de Estado,
de modo a atender a demandas no apenas
de cunho social, como tambm nas reas de
infraestrutura e econmica. Essas mudanas
delineiam de forma substantiva no apenas as
funes estatais, mas tambm as estratgias
de atuao governamental no mercado, na
proviso de servios pblicos, e o modo como o
Estado visto e valorado pela sociedade.
Dentre as diversas conceituaes que sero
discutidas no tpico seguinte, a inovao pode
ser definida como o processo de gerao e
implementao de novas ideias com vistas
criao de valor para a sociedade, com foco
interno ou externo administrao pblica
(Comisso Europeia, 2013).
Nesse contexto, prevalece certo consenso
de que os processos de inovao no setor pbli-
co tm se intensificado nos ltimos vinte anos,
ganhando uma dimenso estratgica nos Esta-
1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente coordenador na Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. E-mail: <pedro.cavalcante@ipea.gov.br>.
2.Especialista em polticas pblicas e gesto governamental na Diest do Ipea. E-mail: <bruno.cunha@ipea.gov.br>.
dos contemporneos e desempenhando papel
de propulsor do desenvolvimento econmico
e da modernizao da administrao pblica
(Anao, 2009; Bekkers, Edelenbos e Steijn, 2011;
Comisso Europeia, 2013; De Vries, Bekkers e
Tummers, 2015; Mazzucato, 2015; OCDE, 2015).
Organizaes pblicas passaram cada vez mais a
se preocupar com o fomento da prtica inovadora
em resposta s constantes mudanas econmicas,
polticas, sociais e tecnolgicas em um mundo mais
globalizado e em rede, limitadas por expectativas
crescentes dos cidados, problemas complexos e
oramentos apertados.
Diante da relevncia e complexidade da temti-
ca, a questo que emerge com vigor o porqu de
inovar. A partir do debate na literatura acadmica,
principalmente internacional, bem como nas pu-
blicaes de governos e organismos multilaterais,
este captulo aborda as razes que tm tornado
a inovao uma poltica pblica prioritria, e tam-
bm as respostas da administrao pblica em
termos de polticas de gesto e organizacionais. O
estudo reflete ainda sobre o papel do Estado, seu
desenvolvimento e a modernizao de sua atuao
ps-processos reformistas influenciados pelo New
Public Management. Tambm se detalha o movi-
mento mais recente de diversificao da atuao
governamental no campo da inovao, em especial,
via proliferao de laboratrios de inovao e suas
variantes, mundo afora.
 O argumento central que a atuao do
setor pblico, tanto a voltada viabilizao da
inovao no setor privado quanto interna ao
aparato estatal, ultrapassam a viso restrita do
papel do Estado meramente para fins de correo
de falhas de mercado, incorporando tambm
outras perspectivas, como a construo de (e
participao em) sistemas de inovao. Adicio-
nalmente, ainda no mbito intragovernamental, as
inovaes se justificam pelas falhas de governo,
pelo crescimento de problemas cada vez mais
complexos e estruturantes (wicked problems)
e de demandas por melhores servios e mais
participao no policymaking.
Para possibilitar responder questo acerca
do porqu da inovao e, assim, contribuir com
esse importante debate, de conotaes tanto
tericas e como prticas, este captulo se divide
da forma a seguir. Aps esta breve introduo, a
seo 2 se dedica a contextualizar e conceituar
inovao no setor pblico. Segue-se, na seo
3, a discusso sobre a abordagem dos sistemas
de inovao, posicionando mais claramente o
papel do Estado e das organizaes pblicas
no processo inovador. A seo 4 visa debater a
temtica no bojo das transformaes da adminis-
trao pblica contempornea e das tendncias
de inovao no setor pblico. Em seguida, na
seo 5, fundimos essas referncias analticas
interpretao do fenmeno da proliferao,
sobretudo em mbito internacional, de labora-
trios de governo e do terceiro setor, voltados
promoo da inovao como estratgia de
resposta aos desafios colocados ao Estado. Fi-
nalmente, na seo 6, um panorama esquemtico
da inovao no setor pblico esboado, bem
como algumas concluses.
2 INOVAO E O SETOR PBLICO
Apesar de a inovao ter ganhado mais des-
taque nos debates recentes sobre as trans-
formaes na economia e na administrao
pblica, as abordagens sobre o tema no so
novas. O trabalho seminal de Schumpeter,
Theory of Economic Development, de 1934, j
procurava explicar a relao entre inovao
tecnolgica e desenvolvimento econmico.
De acordo com o autor, a inovao seria o ato
de fazer algo diferente no plano econmico, o
que tenderia a refletir em novos resultados, tais
como: um novo bem ou uma nova qualidade
de um bem, um novo mtodo de produo, um
novo mercado e, por fim, uma nova fonte de
fornecimento. O processo dinmico de substi-
tuio tecnolgica se denominaria destruio
criadora (Schumpeter, 1934).
A inovao, na viso schumpeteriana, se-
ria o que conferia diferencial competitivo, e
exatamente nisto estaria motivada. Aos inova-
dores bem-sucedidos reverteriam, ainda que
momentaneamente e enquanto as inovaes
significassem vantagens comerciais, benefcios
competitivos e econmicos adicionais prprios,
na forma dos chamados lucros schumpeterianos.
Aps Schumpeter, a variedade de anlises
sobre o tema foi sendo ampliada de forma contnua,
perpassando por reas e setores econmicos
e administrativos, mormente na rea privada.
Porm, j nas ltimas dcadas, a estudos da
inovao com foco hegemnico sobre produtos
manufaturados adicionou-se a nfase tambm
em inovao em servios. Apesar da mirade de
conceitos existentes, inovao est geralmente
vinculada a melhorias em processos organi-
zacionais, implementao de novos produtos,
procedimentos, servios, polticas ou sistemas
(Damanpour, Walker e Avellaneda, 2009; Bekkers,
Edelenbos e Steijn, 2011; Lynn Junior, 2013; De
Vries, Bekkers e Tummers, 2015; OCDE, 2015).
Em outra conceituao abrangente, mas j com
foco no setor pblico, Osborne e Brown (2005)
defendem que a inovao significa a introduo
de novos elementos em um servio pblico, na
forma de novos conhecimentos, nova organizao
e/ou nova habilidade de gesto ou processual.
Em todos os casos, entretanto, sustenta-se
que a ideia de inovao est representada na
percepo de descontinuidade com o passado.
O elemento de descontinuidade tambm o
16
que mais diretamente diferencia a inovao
da mudana. Enquanto esta vinculvel ao
passado, malevel enquanto resultado de uma
trajetria de sucessivas alteraes dentro de um
continuum de agregaes, a inovao, ainda que
em uma escala pequena, encerra fenmeno de
descontinuidade com o passado, tanto em um
grau incremental quanto radical ou disruptivo
(Osborne e Brown, 2005).
Quanto ao papel do Estado, recorda-se que o
argumento econmico clssico restringe a pos-
sibilidade de interveno do Estado existncia
de falhas de mercado, tais como a concorrncia
imperfeita,externalidades,informao assim-
tricaemercadosincompletos (Winston, 2006).
Com efeito, o Estado atuaria de modo a corrigir
tais falhas, por meio de polticas pblicas.
No obstante a viso economicista clssica,
o leque de atuao estatal tem se ampliado, em
especial na temtica de inovao. Isto se d no
apenas com o Estado construindo ambiente
favorvel inovao do setor privado, como
tambm desenvolvendo capacidade inovadora
prpria e empreendedora, alm de um maior
engajamento em rede com atores no estatais.
No mbito interno ao governo, a inovao
tambm surge como estratgia do setor pblico
para lidar com as falhas do governo (Winston,
2006), isto , situaes em que a interveno
governamental tende a gerar mais problemas
do que solues, com o desperdcio de recursos
pblicos. Tal noo, complementar perspectiva
das falhas de mercado, , por seu turno, restritiva
quanto a um prognstico mais transformador e
estruturante do Estado enquanto impulsionador
de inovaes. Nesse sentido, importante refletir
de maneira inclusiva (e no restritiva) acerca
do amplo escopo do papel do Estado frente ao
fenmeno da inovao, indo alm da busca por
falhas especficas, sejam internas (de governo),
sejam externas (de mercado).
Em uma tentativa de enquadrar as funes do
Estado na temtica de inovao, Karo e Kattel
17
(2016) as dividem em seis grandes formatos, os
quais tambm podem ser exemplificativos do
caso brasileiro.
1) Investimento pblico em cincia, tecnolo-
gia e inovao (CTI): forma mais tradicio-
nal de atuao do Estado. Na forma de
pesquisa bsica e aplicada, o setor pblico
cria as condies para o mercado inovar e
tambm gera as grandes fontes de inova-
o (Mazzucato, 2013). Isto ocorre com as
atuaes de rgos brasileiros de fomen-
to, a exemplo da Financiadora de Estudos
e Projetos (Finep) e da Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria(Embrapa).
2) Inovao via compras pblicas (procurement):
muitas inovaes surgem como consequ-
ncia de exigncias expressas pelo Esta-
do sobre produo e aquisio de novas
tecnologias e produtos que esto sendo
desenvolvidos pelo mercado, incorporan-
do valores e princpios, tais como a sus-
tentabilidade. Estas exigncias de com-
pras se materializam, por exemplo, nas
contrataes pblicas sustentveis do
governo federal.
3) Inovaes institucionais econmicas: so
novas solues institucionais que visam
alterar as regras do jogo na economia,
como o caso da criao de agncias re-
guladoras pelo governo federal brasileiro
ps-reforma gerencial de 1995.
4) Inovaes institucionais polticas: ino-
vaes que alteram as regras do jogo
poltico. So exemplos as iniciativas
voltadas a aumentar a participao
da sociedade no processo decisrio,
como o oramento participativo ou a
criao de conselhos deliberativos de
polticas pblicas.
5) Inovaes nos servios pblicos: so os
esforos governamentais para modifi-
car substantivamente a forma como um
 servio prestado, tais como a simplifi-
cao e/ou digitalizao do atendimen-
to na sade ou previdncia. Esse seria o
formato mais usual e remete, sobretudo,
incorporao das tendncias de gesto
com vistas melhoria de processos ad-
ministrativos e/ou prestao de servios
sociedade.
6) Inovao organizacional: criao de orga-
nizaes ou alterao de processos de-
cisrios ou de gesto, inclusive mediante
a utilizao de laboratrios de inovao,
voltados a processos de aprendizagem e
experimentao.
Nota-se, assim, um papel de protagonismo
do Estado no terreno da inovao. Mesmo
sendo impactado por alguns fatores inibidores
da inovao, o setor pblico tambm tem sido
uma grande fonte inovadora original, desde
a era das grandes ferrovias ao advento da in-
ternet (Pollit, 2011; Mazzucato, 2013). Em boa
parte das inovaes de larga escala da inicia-
tiva privada, foram os governos que aceitaram
suportar e custear os riscos iniciais, quando
as incertezas so tradicionalmente maiores.
Em uma srie de casos, organizaes pblicas
foram pioneiras no desenvolvimento e financia-
mento de tecnologias bsicas que, a posteriori,
geraram inovaes de produtos e servios com
a participao de agentes privados (Comisso
Europeia, 2013).
Os casos de inovao dentro do setor
pblico tambm no so raros. Nas ltimas
dcadas, governos introduziram prticas ino-
vadoras nos processos e servios como forma
de aperfeioar gastos e ampliar a legitimidade
e restabelecer a confiana da sociedade, haja
vista os cenrios de crise fiscal e de repre-
sentatividade em sistemas democrticos. Os
casos do output budgeting tcnica de gesto
oramentria que revolucionou o planeja-
mento e gerenciamento das contas pblicas
ainda na dcada de 1960 e as formas de
participao cidad no policymaking, como as
experincias de oramento participativo dos
governos subnacionais brasileiros, podem ser
exemplos claros desse argumento.
Em particular, destaca-se que a crescen-
te demanda por mais participao social
na construo de polticas pblicas e por
qualidade nos servios pblicos, as quais
emergem recorrentemente em meio a restri-
es de natureza fiscal e da necessidade de
busca por mais confiana e legitimidade por
parte dos governos, tendem a pressionar por
inovaes. Tambm o fazem as necessidades
de enfrentando de problemas pblicos cada
vez mais complexos, transversais e incertos
os chamados wicked problems, como o
aquecimento global, os intensos processos
migratrios, as questes crticas ligadas s
drogas, o envelhecimento populacional, entre
outros. Esses problemas desafiam o setor
pblico a prover polticas inovadoras, pois
ajustes graduais e mudanas previsveis de
antemo tm impacto cada vez mais reduzido.
Em muitos casos, a inovao se tornou um
imperativo, e no uma mera opo.
As prximas sees so dedicadas a de-
senvolver o argumento principal deste captulo
sobre as razes de o Estado inovar, bem como a
explorar como o setor pblico vem, nas ltimas
dcadas, ampliando seu papel na temtica.
Na esfera da inovao, a fronteira entre o pblico
e privado tnue e, muitas vezes, indefinida, o
que guarda relao direta com os componentes
de incerteza e de ao coletiva prprios desse
fenmeno. Como exemplo, podemos citar o caso
de compras pblicas, rea em que a inovao nos
prprios modelos de compras pode vir a resultar
em mudanas positivas tanto no desempenho das
empresas privadas fornecedoras como tambm
dentro dos governos, com a reduo de custos
e a promoo da sustentabilidade.
3 A ABORDAGEM SISTMICA DA INOVAO
A teoria dos sistemas de inovao (SI), ou siste-
mas nacionais de inovao (SNI), uma influente
18
construo analtica nos estudos sobre o processo
de inovao das empresas e, tambm, sobre
polticas pblicas voltadas inovao. Embora
a abordagem se destine inicialmente a pensar o
processo inovador na dinmica industrial, um dos
pontos-chave da teoria dos sistemas de inovao
o reposicionamento do Estado e do papel das
organizaes pblicas perante o fenmeno da
inovao. Outro ponto, to essencial quanto, diz
respeito reconfigurao do fluxo da inovao e
da difuso do conhecimento, que deixa de ser visto
como algo unidirecional e predominantemente
linear, para assumir uma vertente multiforme e
multidirecional (Cunha, 2016). Neste sentido, SI
ou SNI definem-se como
um conjunto de instituies distintas que con-
tribuem para o desenvolvimento da capacidade
de inovao e aprendizado de um pas, regio,
setor ou localidade e tambm o afetam. Consti-
tuem-se de elementos e relaes que interagem
na produo, difuso e uso do conhecimento
(Cassiolato e Lastres, 2005, p. 37).
Essa abordagem coloca nfase na interao dos
atores e das instituies, observando processos
interativos tanto na criao do conhecimento
como em sua difuso e aplicao. Sob esse
enfoque, a inovao pressupe um ambiente
institucional em que empresas, organizaes
no governamentais (ONGs) e governos sejam
capazes de aprender, desenvolver e compartilhar
conhecimentos. A ideia central da abordagem
sistmica a de que inovao depende no
apenas do desempenho individual de empresas
e organizaes, mas tambm de como elas
interagem entre si, com outros atores e o meio
em que se inserem; alm de como as instituies
afetam o desenvolvimento dos sistemas (Cas-
siolato e Lastres, 2005). Ou seja, a inovao se
traduz em um fenmeno sistmico e interativo,
caracterizado por diferentes tipos de colaborao.
Trabalhos seminais que primeiro contriburam
para o desenvolvimento terico dessa abor-
dagem, notadamente Lundvall (1992), Nelson
(1993) e Freeman (1995), tambm enfatizam
o carter indutivo e emprico da inovao. Tal
elemento diz respeito essencialmente ao aspecto
relacional que integra o rol de componentes
fundamentais do processo inovador, do qual
emana a inovao (Edquist, 2004). Alm disso,
a teoria dos sistemas de inovao tambm tem
sua raiz estreitamente vinculada a correntes
tericas de matriz neoschumpeteriana ou
evolucionria (Dosi e Nelson, 1994). Na viso
neoschumpeteriana, o Estado detm um papel
fundamental na viabilizao de caractersticas
sistmicas que repercutem na ao das firmas,
ou mesmo compondo, junto com as firmas, os
centros de pesquisa, os usurios, o mercado
consumidor e outros, estratgias promissoras
de inovao e industrializao.
Apesar disso, o que estudos empricos e
a construo terica do SNI mais enfatizam
mesmo o fato de que inovaes no costu-
mam ocorrer de maneira isolada, isto , sem
que haja, entre os agentes relevantes, tro-
cas, colaborao e mesmo interdependncia
(Fagerberg, 2004). Entre tais categorias de
agentes esto as organizaes pblicas, das
quais se espera no apenas intervenes t-
picas e horizontais, que tm objetivos mera-
mente corretivos e niveladores das condies
de competio. Dentro da concepo dos SNI,
o Estado tem um papel adicional na circulao
do conhecimento e na viabilizao ou induo
das interaes. um papel de protagonismo,
que envolve a atuao no somente subsidi-
ria do mercado, mas tambm a presena
ativa em processos inovadores, mediante reor-
ganizao de regras e instituies, manuteno
de instituies de pesquisa pblicas ou mesmo
de organizaes produtivas, como no caso das
empresas estatais. Ou seja, trata-se mesmo de
um papel que encerra um conjunto de funes
para fins do fenmeno inovador, em linha com
a referida taxonomia de Karo e Kattel (2016).
Segundo Edquist (2004), a abordagem dos
SI particularmente atrativa a formuladores
de poltica pblica porque induz a uma me-
lhor compreenso acerca dos diferenciais no
19
potencial inovador de distintas economias e na
criao de mecanismos de apoio inovao.
A adoo de uma perspectiva sistmica tambm
demanda uma postura estatal que reconhea
um papel abrangente para o prprio Estado. Na
abordagem sistmica, o escopo de atuao do
Estado ampliado, indo muito alm da simples
correo de falhas de mercado e da proviso de
bens pblicos essenciais, ou mesmo da conteno
de falhas de governo.
Observa-se que, subjacente noo sistmica
est uma postura transformadora do Estado, o
que inclui a atuao consistente na promoo
do desenvolvimento. No por outro motivo, a
teoria do SI passou a deter relevncia particular
tanto em naes com estruturas de bem-es-
tar social avanadas, notadamente os pases
escandinavos, quanto em naes emergentes
com potencial industrializante. Em ambos os
casos, tende a haver forte presena estatal na
economia. Nesse quesito, o Brasil tem particular
relevncia. O sistema de inovao nacional
altamente complexo e, em alguns casos, muito
bem estruturado (Castro, 2016). Adicionalmente,
alguns avanos tericos relevantes no campo dos
SI tiveram origem no Brasil, como na construo
de interpretaes analticas sobre como a ino-
vao pode se constituir em pea fundamental
de estratgias de desenvolvimento econmico
mediante industrializao e emparelhamento
tecnolgico (Cassiolato e Lastres, 2008).
A despeito da abordagem dos SI enxergar um
papel protagonista do Estado, e mesmo sendo
a viso sistmica altamente interdisciplinar, at
pouco tempo, elaboraes mais consistentes
sobre a poro efetivamente inovadora das pr-
prias organizaes pblicas, enquanto lcus de
inovao, eram escassas. Como afirmam Bekkers,
Edelenbos e Stein (2011), a teoria desenvolvida
sob a perspectiva do SI no teve, originalmente,
uma mensagem clara sobre a inovao dentro
do setor pblico. Todavia, ao mesmo tempo em
que a teoria dos SNI carece de uma viso mais
aderente inovao em governo, ela sedimenta
uma descrio slida acerca do papel do Estado
e, assim, ajuda a pavimentar uma agenda de
pesquisa mais ambiciosa quanto inovao no
setor pblico ou seja, dentro do prprio Estado.
A concepo do SNI deixa aberta a porta
para que o Estado seja percebido e estudado
como inovador em si, o que claramente convida
a um olhar no somente sobre as transforma-
es institucionais que diretamente apoiam
a inovao industrial, como, de uma maneira
mais ampla, quanto essncia da inovao
em componentes e dinmicas internas s
organizaes estatais. O desenvolvimento
de um raciocnio terico e emprico sobre a
capacidade estatal inovadora do Estado parte
de um longo e slido percurso previamente de-
senvolvido, entre outros, pelos tericos dos SNI.
Ao mesmo tempo, pelo fato de a viso sist-
mica no ser exclusivamente geogrfica (na-
cional, regional etc.), tampouco unicamente
vinculada ao avano tecnolgico stricto sensu
(Edquist, 2004), pode-se argumentar no sentido
de um sistema de inovao cujos componentes
centrais sejam as organizaes pblicas as quais,
em conjunto, produzam inovaes pblicas ou
serventes ao interesse pblico e aos governos.
Da viso evolucionria da inovao, central
abordagem sistmica, tambm se retira, alm
do componente interativo, o componente es-
pontneo ou incerto relativo inovao. Este
toca, para os fins da inovao em organizaes
pblicas, a necessidade do desenvolvimen-
to de capacidades e habilidades especficas
que possam incorporar a tentativa e o erro
aos processos decisrios dentro do Estado.
Tal engajamento com o experimentalismo no
implica que se passe a tratar a inovao em or-
ganizaes pblicas como mera obra do acaso.
No terreno do desenvolvimento de capacidades
inovadoras, tambm deve estar presente o es-
foro de criao de uma srie de expedientes
que deem estrutura e fertilizem o terreno para
que inovaes emerjam ou seja, h que se
pavimentar o caminho para que inovaes sur-
jam. Por sua vez, o experimentalismo sempre
uma pea central da inovao, de maneira que
20
tanto sistemas quanto episdios inovadores
especficos normalmente detero elementos
no planejados de incio.
Desse modo, pela lgica sistmica da ino-
vao, to importante quanto gerar produo
e circulao de conhecimento, oportunidades
de interao e habilidades bsicas e alavanca-
doras da inovao, tambm a constituio de
uma estrutura que permita que organizaes
inovadoras se constituam. Uma viso sistmi-
ca e evolucionria reivindica que se invista em
maneiras de se criar organizaes pblicas que
sejam, da porta pra fora e da porta pra dentro,
empreendedoras (Mazzucato, 2015).
Nesse sentido, h espao para fertilizao
cruzada entre a inovao de carter privado e a
pblica. Isto , no h contradio ou oposio,
necessariamente; mas sim possibilidade de cons-
truo coletiva e plural. Tal constatao no retira
da inovao seu componente schumpeteriano
mais essencial, que a possibilidade de atribuio
de uma lucratividade extraordinria ao agente
privado inovador, ou seja, o lucro schumpete-
riano. Tampouco subtrai do Estado seu mnus
principal de atendimento ao interesse pblico.
Do contrrio, construir coletivamente produtos,
processos, estratgias de marketing e comuni-
cao e novas organizaes que representem
inovaes efetivas pode somar o interesse
privado ao interesse pblico. Ademais, pode
tambm, do ponto de vista especificamente do
Estado, cumprir propsitos tanto sociais quanto
econmicos, na medida em que inovaes, ao
serem fabricadas, podem impulsionar ganhos
econmicos amplos, ao mesmo tempo em que
contribuem para a mitigao de problemas
sociais solues tecnolgicas e aplicativos
de smartphones seriam exemplos.
Portanto, a perspectiva dos SI contribui com
relevante substrato terico para a construo de
uma agenda de polticas e tambm de pesquisa
que pode efetivamente apoiar a reflexo acerca
das organizaes pblicas e seus propsitos e
processos inovadores. Ela tambm auxilia para
que organizaes inovadoras se posicionem,
como afirmam Karo e Kattel (2016), de maneira
complementar ao exerccio usual do bom governo
e da boa burocracia. Contribui, por fim, para que
se perceba no Estado no s um obstculo, uma
condio ou mesmo um catalisador inovao,
pois deixa ntida a capacidade de o Estado
tambm ser um agente efetivo de inovao
(Cunha, 2016).
4 INOVAO PARA DENTRO DO GOVERNO
Diante da amplitude conceitual e da comple-
mentariedade no campo prtico, como permite
compreender a noo sistmica da inovao,
j detalhada, esta seo discute mais a fundo
alteraes e episdios que influenciaram a in-
tensificao da prtica inovadora para dentro
do servio pblico nas ltimas dcadas.
A partir da segunda metade da dcada de
1970, o setor pblico passa a ser alvo de uma
srie de questionamentos acerca do funciona-
mento do Estado sob as dimenses econmi-
cas e poltica e tambm quanto ao modelo de
administrao burocrtico. No mbito econ-
mico, a crise fiscal, que afetava as principais
economias do mundo capitalista, transfere as
atenes para a necessidade de reduzir o grau
de intervencionismo estatal na economia e
na sociedade, considerada como a razo princi-
pal da ineficcia e ineficincia da administrao
pblica (Pollitt e Bouckaert, 2011). Do ponto de
vista poltico, o perodo marcado por obst-
culos na governabilidade, perda de legitimidade
e, por conseguinte, descrdito nas instituies
governamentais. Ademais, as crticas ao modo
burocrtico da administrao pblica se in-
tensificam, sobretudo, com foco no deficit de
desempenho e seus efeitos na baixa qualidade
na prestao dos servios pblicos.
Destacam-se ainda outros ativadores da onda
de modernizao do aparelho estatal nesse
perodo, dentre eles: a crescente competio
territorial pelos investimentos privados e mo
de obra qualificada; a disponibilidade de novos
21
conhecimentos organizacionais e tecnologia; a
ascenso de valores pluralistas; como tambm, a
crescente complexidade, dinmica e diversidade
das nossas sociedades.
Nesse contexto, nos anos 1980, amplia-se o
movimento de reforma voltado a alterar o papel
do Estado, com fortes elementos poltico, ideo-
lgico e econmico. Os governos precursores de
Thatcher, na Inglaterra, e Reagan, nos Estados
Unidos, defendiam transio de um Estado in-
tervencionista e dirigista para um promotor da
regulao (Carneiro e Menicucci, 2011). Nascem,
assim, as bases do que convm ser denominado
de nova gesto pblica (NGP) ou New Public
Management, no original em ingls. Em linhas
gerais, esse modelo, com forte carter norma-
tivo, preconizava a incorporao de tcnicas da
iniciativa privada para a estruturao e gesto da
administrao pblica, com base em eficincia,
fragmentao e competitividade (Hood, 1991;
Hood e Peters, 2004). Nas dcadas seguintes,
a NGP se espalhou rapidamente por diversos
pases desenvolvidos e emergentes.
Passadas mais de trs dcadas do incio da
onda gerencialista, prevalece a percepo de
que o movimento gerencial consistiu-se em uma
mirade de conceitos e iniciativas que, apesar
de possurem princpios similares, na prtica,
promoveram resultados bastante dspares em
termos de mudanas na administrao pblica.
Embora implementadas em diversas naes,
foram os pases anglo-saxes (Gr-Bretanha,
Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia) que
apresentaram alteraes mais substantivas
na forma, na organizao e no funcionamento
da administrao pblica. Tais resultados os
tornaram referncias das reformas basea-
das no NGP, tanto pelo pioneirismo quanto
pela amplitude dos objetivos pretendidos e
dos impactos das aes empreendidas. O
sistema jurdico-institucional anglo-saxo,
e mesmo traos culturais comuns a pases
dessa tradio, certamente propiciaram um
maior engajamento com a NGP. Isto, contudo,
22
no quer dizer que, aps dcadas, as expe-
rincias tenham sido inquestionavelmente
bem-sucedidas. Hood e Dixon (2015), por
exemplo, comprovam as severas limitaes e
mesmo flagrantes falhas do projeto britnico
com a NGP.
Ademais, configuraes alternativas NGP
variaram entre os pases e ao longo do tempo.
Consequentemente, modelos alternativos foram
implementados em diferentes governos e, assim,
caracterizados e analisados pela literatura (Pollitt
e Bouckaert, 2011).
O primeiro paradigma alternativo nova gesto
pblica denominado de Estado neoweberiano
(ENW), comum em Estados com estrutura buro-
crtica forte, como os pases da Europa continental
(Frana, Alemanha, entre outros). As reformas,
no seu componente weberiano, reafirmaram o
papel do Estado como principal facilitador de
solues para questes complexas, a funo
da representao democrtica como elemento
legitimador do aparelho estatal e o papel das leis
administravas na preservao dos princpios do
relacionamento entre cidado e Estado, e tambm
preservaram a ideia do servio pblico com
status, cultura e condies diferenciados.
Por sua vez, as iniciativas reformistas, no seu
componente novo do neoweberianismo, alte-
raram o foco burocrtico nas regras para uma
orientao mais externa voltada aos desejos e
s necessidades dos cidados, incluram formas
alternativas de consultas populao para alm
dos mecanismos da democracia representativa
e, no gerenciamento dos recursos, passaram
a encorajar mais o foco no desempenho em
detrimento da excessiva preocupao com os
mecanismos de controle ex-ante. Em linhas gerais,
o paradigma parte da premissa da necessidade de
fortalecimento da capacidade estatal em liderar
processos de desenvolvimento e, por conseguinte,
reestabelecer a confiana na administrao pblica.
E, assim, visa modernizar o aparato estatal tra-
dicional, de modo a torn-lo mais profissional,
eficiente e responsivo aos cidados (Drechsler
e Kattel, 2008; Pollitt e Bouckaert, 2011).
 Uma segunda alternativa, para a nova go-
vernana pblica, a partir da teoria de rede,
construda tanto pela premissa do Estado plural,
com atores mltiplos e interdependentes con-
tribuindo para a proviso de servios pblicos,
quanto pela perspectiva de Estado pluralista, no
qual os processos de interao dos grupos geram
informaes ao sistema de polticas pblicas
(Osborne, 2010). O conceito de governana
refora a representao mais abrangente e in-
clusiva do que o conceito tradicional e solitrio
de governo. O paradigma preconiza a ampliao
de formas de relacionamento entre diferentes
atores no mbito da gesto pblica, seja entre
Estado e sociedade, seja entre agentes privados e
governo, seja entre sociedade e iniciativa privada.
Com efeito, espera-se um funcionamento mais
efetivo e legtimo (Osborne, 2010; Pollitt e
Bouckaert, 2011).
Observa-se, portanto, que essa heteroge-
neidade consequncia tanto da diversidade e
complexidade dos objetivos que, naturalmente,
geraram experincias dspares, como do arca-
bouo institucional pr-existente nos pases
que influenciam todo o processo de reforma
no setor pblico. O argumento de superao
pura e completa de modelos de gesto, seja
entre o NGP e a burocracia clssica, seja
entre os modelos ps-gerencialista e a nova
gesto pblica, incongruente. A literatura
sugere um processo bem mais incremental e
desordenado do que o encontrado nas pro-
postas originais, independentemente do pas
ou momento histrico analisado.
Como entender, portanto, o estado da
arte, as mudanas na administrao pblica
contempornea e, sobretudo, sua influncia
nas discusses sobre inovao no governo?
A estratgia mais recomendvel parece estar
desvinculada da necessidade de enquadramento
pleno e irrestrito aos modelos ou paradigmas de
gesto descritos, e mais direcionada a tendncias
que se refletem por meio das inovaes. Assim,
possvel sintetizar um conjunto de tendncias
(princpios e/ou diretrizes) de gesto que vem
23
norteando as inovaes no setor pblico, prin-
cipalmente nas ltimas duas dcadas (Bourgon,
2010; Grau, 2004; Pollitt e Bouckaert, 2011; Car-
neiro e Menicucci, 2011; Dunleavy et al. 2005).
Entre essas tendncias destacam-se:
aperfeioamento de mecanismos de
transparncia, governo aberto e respon-
sabilizao (accountability);
promoo do governo eletrnico
(e-government) como estratgia de am-
pliao e facilitao do acesso e da parti-
cipao cidad na administrao pblica;
novos arranjos de polticas pblicas que
fomentem papel mais ativo dos cidados
na produo de bens pblico;
stuao em redes e parcerias com atores
estatais, sociais e da iniciativa privada;
eampliao na utilizao tecnologia de
informao tanto para ampliar a qualida-
de e eficincia na prestao de servios
pblicos.
O que se denota, assim, a existncia de
uma diversidade de influncias terico-meto-
dolgicas em administrao pblica que, por
seu turno, no parece ser algo que retarde so-
bremaneira a evoluo das ideias e tampouco
que obstaculize as aes de transformao
no interior do Estado. V-se sim um cardpio
de alternativas, com influncia concomitante
de alguns modelos de reforma em parte
divergentes entre si, em parte complementa-
res que, em conjunto, nutrem a criatividade
e do latitude para o surgimento de inovaes
calcadas em distintos substratos conceituais e
agendas governamentais. Tais alternativas se
somam ao contexto geral que ora pressiona ora
oportuniza aos Estados e agentes pblicos pela
necessidade de mudana e inovao, sendo esta
particularmente prspera a partir do momento
em que se teoriza mais solidamente acerca do
carter inovador das organizaes pblicas,
numa perspectiva sistmica.
 Com efeito, a inovao no setor pblico
ganha impulso na medida em que os governos
buscam atender s demandas contnuas por,
entre outros, maior transparncia, qualidade,
eficincia e eficcia de suas aes, mediante
processos interativos com cidados, empresas
e sociedade (OCDE, 2015). Nesse cenrio, cada
vez mais complexo pela globalizao imparvel,
aliada ao combate desigualdade e ao respeito
diversidade e ao multiculturalismo impem-se
administrao pblica a necessidade de ser
mais criativa e inovadora nas suas respostas, em
termos de polticas pblicas. Segundo Bekkers,
Edelenbos e Steijn (2011. p. 6): A necessidade de
inovar no reflete s o desenho de criar governos
mais efetivos e eficientes, mas tambm como
forma de criar legitimidade no setor pblico
para enfrentar problemas complexos (wicked
problems).
Mais recentemente, a inovao no setor
pblico e, logicamente, seu campo de pesquisa
avanaram no dilogo com as cinco tendn-
cias supracitadas, em especial, relacionadas
s tecnologias da informao e comunicao
(TICs) e governana (Bekkers, Edelenbos e
Steijn, 2011). No caso brasileiro, cabe destacar
a comprovao de aderncia das inovaes no
setor pblico brasileiro s tendncias mundiais
em gesto pblica. Cavalcante e Cames (2017)
procuraram explorar a adequao das inovaes
do governo federal luz das principais tendncias
atuais e demonstraram que praticamente todas
elas, em diferentes graus, esto incorporadas
nas iniciativas inovadoras reconhecidas como
tal. Normalmente, as inovaes incorporam
caractersticas de mais de uma tendncia, com
destaque para a prevalncia da utilizao de
tecnologias de informao e na atuao em redes
como estratgias de melhorias da qualidade e
da eficincia dos servios pblicos.
Com destaque crescente e como instrumento
para lidar com esses motivadores e tendncias
inovadoras na administrao pblica, um novo
fenmeno vem ocorrendo: a criao de labora-
trios de inovao. Como ficar mais claro na
seo 5, a seguir, trata-se da materializao da
funo de inovao organizacional do Estado,
conforme descrito por Karo e Kattel (2016).
5 A PROLIFERAO DE LABORATRIOS DE
INOVAO (I-LABS) BASES TERICAS
E EFEITOS PRTICOS
possvel notar que o desafio da inovao na
administrao pblica duplo. Se, por um lado,
governos desempenham papel importante
em criar condies que possibilitem o avano
da economia do conhecimento e voltada
inovao (innovation-driven), por outro, eco-
nomias inovadoras s podem prosperar se o
setor pblico tambm capaz de desenvolver
um impulso inovador prprio, de modo a lidar
com um nmero grande de desafios societais.
Neste caso, so exemplos a qualidade do siste-
ma educacional, a luta contra a criminalidade,
o desenvolvimento regional, sustentabilidade,
dentre outros.
Quanto ao papel do Estado, Karo e Kattel
(2016) procuram demonstrar que no exis-
te uma forma nica de organizar as aes
governamentais de apoio inovao; ao con-
trrio, necessrio elevar a compreenso
desse fenmeno focando nas variedades or-
ganizacionais dentro do contexto de formu-
lao e implementao das polticas pblicas.
Em outras palavras, h uma complementa-
riedade entre as organizaes capazes de
inovar em polticas pblicas (desempenho
instrumental) e as organizaes de apoio
ao setor privado (desempenho substantivo).
Em linhas gerais, diferentes tipos de organi-
zaes obtm sucesso na entrega de distin-
tos tipos de impactos e metas para fins de
inovao e, logo, so essenciais no processo
de construo de um Estado empreendedor
(Mazzucato, 2013).
Nesse sentido, um objeto de anlise ascendente
na literatura envolve o estudo dos fatores deter-
minantes do processo de inovao, em especial,
de suas etapas de adoo e difuso. De acordo
24
com Jean Hartley (2013), as fases analticas do
processo inovador seriam a inveno (quando as
ideias so geradas); a implementao (processo
de traduo de ideias em polticas) e a difuso
(quando a inovao dissemina na organizao
ou fora dela).
A inovao em governo tambm pode ser
compreendida sob trs formatos: i) melhorar algo
j est em andamento para ampliar o impacto
da organizao na vida das pessoas; ii) adaptar
uma ideia j testada para um novo contexto de
modo a escalon-la; e iii) desenvolver algo intei-
ramente novo para atingir ou superar as metas
organizacionais. Em todas elas, um elemento
imprescindvel para compreender esse fenmeno
na administrao pblica: as instituies. Isto ,
as regras do jogo dentro das quais os atores e as
organizaes operam no mbito do setor pblico
(March e Olsen, 1989; North, 1990).
Adicionalmente, pode-se notar que as ativi-
dades no setor pblico, inclusive as inovadoras,
tendem a seguir duas lgicas (Bekkers, Edelenbos
e Steijn, 2011; Cunha, 2016).
1) Lgica da consequncia: inovar avaliado
sob a perspectiva das consequncias que
a inovao pode trazer e das preferncias
e expectativas que as precede. Valores
como eficincia e efetividade desempe-
nham um papel central nessa lgica.
2) Lgica da adequao ou da apropriao:
inovaes so avaliadas de acordo com
suas adequaes a um contexto poltico
e social especfico, o que significa identi-
ficar as especificidades da administrao
pblica durante o processo inovador.
Em linhas gerais, o reconhecimento de que
o contexto importa, tanto ao moldar as prefe-
rncias e expectativas individuais na lgica da
consequncia como na adequao de estrat-
gias dentro das regras institucionais vigentes.
No por acaso, a hegemonia de inovaes de
natureza incremental e evolucionria no setor
pblico prevalece, sendo inovaes radicais em
governo um fenmeno mais raro. Tais pressu-
postos podem ser compreendidos por meio dos
argumentos a seguir.
Dada dimenso poltica da inovao pblica,
no s importante olhar para a alocao de
custos e benefcios (lgica da consequncia),
mas tambm a viabilidade das inovaes propos-
tas, que vo alm da pura eficincia e eficcia e
englobam outros valores como apoio poltico,
confiana e estar de acordo com as regras da lei.
Consequentemente, importante reconhecer que
inovao pblica, em funo de seu enraizamento
institucional, tambm tem que focar na lgica da
adequao (Bekkers, Edelenbos e Steijn, 2011,
p. 23).
Ambas as lgicas esto presentes dentro
de uma abordagem de feies neoinstitucio-
nalista que incorpora uma perspectiva mais
compreensiva sobre o conceito de instituies,
isto , no apenas compreendido como orga-
nizaes, mas tambm como regras formais
e informais que moldam os comportamen-
tos de atores polticos, sociais e econmicos
(March e Olsen, 1989; North, 1990).
Considerando a premissa neoinstitucional
de se atentar para processos de mudanas
que incorporem no apenas as organizaes
mas tambm as regras do jogo em que os
atores-chave atuam, ganha destaque, tanto
nos governos de diferentes pases e instncias
subnacionais quanto na academia, a recen-
te proliferao de laboratrios de inovao
(I-Labs). Essas iniciativas surgem, predominan-
temente, com foco em inovao para dentro de
governo, englobando, sobretudo, as funes de
inovao em instituies polticas, em compras
(procurement), servios e organizacionais (Kattel
e Karo, 2016).
Primeiramente, observa-se no padro de
funcionamento dos laboratrios uma tendncia
ruptura do padro histrico de funcionamento
da burocracia estatal, insulada e pouco dinmi-
25
ca. Dentro de uma lgica de atuao em redes
e/ou de governana, os laboratrios procuram
fomentar a inovao no setor pblico por meio
do investimento em capacidades de conexes,
sobretudo entre Estado e sociedade. Trata-se de
uma mudana conceitual importante na admi-
nistrao pblica, pois preocupada em enfatizar
elementos de governana de maneira mais efetiva.
Os laboratrios de inovao, em seus diferentes
arranjos, normalmente surgem imbudos da ideia
de promover a cultura de inovao no rgo ou
na esfera de governo. A inovao passa a ser
vista como uma soluo criativa de problemas
com espao para improvisao, experimentao,
tentativa-erro e assuno de riscos dentro das
organizaes pblicas que laboratrios tanto
estimulam quanto retiram as potencialidades de
danos reais, uma vez que precedem o desenrolar
prtico e real da inovao. Com efeito, sobressai
o aprendizado, aspecto relevante como uma es-
tratgia para capacitar equipes no tema inovao,
e, por conseguinte, aperfeioar o desempenho
das organizaes.
As atividades de um processo inovador,
tanto de produto quanto de servio, funda-
mentam-se no apenas nas capacidades
existentes de uma equipe e/ou organiza-
o, como tambm em novas capacidades.
Nesse contexto, as organizaes tendem a
beber em duas fontes de aprendizado: explora-
dora (exploitative) e a exploratria (exploration).
De acordo com James March (1991), a primeira,
aprendizagem exploradora, est relacionada a
refinamento, eficincia e aperfeioamento que
possibilita inovao incremental. Enquanto a segun-
da fonte remete a novas possiblidades, associada
pesquisa, aceitao de riscos, experimentao
e descobertas que fomentem a variao e as
novidades necessrias para inovaes.
Obviamente, as organizaes no necessa-
riamente lidam com apenas umas dessas fontes.
O dilema surge na medida em que difcil para
organizaes serem boas em ambos os tipos,
assim, o desafio equacionar a interao entre
os aprendizados exploradores e exploratrios.
Como alternativa, as organizaes de melhor
desempenho tm optado pela ambidestria
(ambidexterity), que reflete uma combinao de
aprendizagem exploradora e exploratria que
promova a capacidade dinmica das organiza-
es em mobilizar, coordenar e transformar o
conhecimento em resultados complexos gerando
inovao (OReilly e Tushman, 2008). Nesse
sentido, os laboratrios de inovao podem atuar
tanto internamente quanto por meio de equipes
externas, em organizaes tipicamente explo-
radoras e semeando processos exploratrios.
Outra abordagem para se analisar essas ino-
vaes organizacionais no setor pblico e suas
capacidades por meio do olhar sobre a burocracia,
entendida como seu corpo funcional permanente
e/ou transitrio. Nesse debate sobre as capacida-
des e estratgias do Estado em inovar, a questo
que surge se o caminho o fortalecimento das
burocracias tradicionais do tipo weberiana ou o
foco nas experimentais, denominadas startups
bureaucracies (Kattel e Karo, 2016). A primeira re-
mete premissa de que burocracias meritocrticas
e profissionalizadas constituem a engrenagem para
o processo de desenvolvimento inovador dessas
naes; enquanto o segundo modelo consiste na
criao de espaos (agncias ou laboratrios) de
inovao no setor pblico nos quais as equipes
possam experimentar e assumir riscos. A resposta
de Kattel e Karo (2016) a isto sinaliza para o equi-
lbrio, ou seja, para a constatao de que qualquer
um dos tipos de burocracia pode desempenhar
diferentes funes de inovao no governo, alm
de poder criar condies favorveis para que o
setor privado inove. Sociedades inovadoras e
dinmicas no precisam substituir um tipo pelo
outro, ao contrrio, as burocracias experientes
devem ser complementadas pelas experimentais,
em associao de propsitos e funes.
Mas, nesse contexto, onde se insere o fenme-
no de laboratrios de inovao? Tonurist, Kattel
e Lember (2015) argumentam que, a despeito da
proliferao recente, esse no um fenmeno
totalmente novo, haja vista o uso de laboratrios
26
no movimento de reinveno do governo nos Es-
tados Unidos, nos anos 1990. Todavia, a difuso
atual , sem dvida, um processo de isoformismo
intenso pelo mundo, sendo considerada a ltima
moda na gesto pblica, direcionada a aumentar
a legitimidade e a credibilidade dos governos.
De acordo com os autores, alguns fatores sociais
e tecnolgicos complexos provocaram o aumento
do nmero de I-Labs no setor pblico, mais re-
centemente. Primeiro, os crescentes e dinmicos
processos reformistas, j discutidos anteriormente,
que abriram espaos na administrao pblica
para novos mtodos de redesenho de servios e
processos, como o design thinking. Segundo, as
exigncias contemporneas de austeridade fiscal
impem aos governos o reforo em melhorias de
processos para gerar mais produtividade e, por
conseguinte, confiana da sociedade. Nesse caso,
o foco envolve polticas pblicas experimentais
e as chamadas medidas de inovao do lado da
demanda, que visam criar novos mercados, como
no caso das inovaes em compras pblicas (pro-
curement). Por fim, provavelmente o condicionante
mais relevante est relacionado forte presso pela
adoo e difuso de tecnologias de informao e
comunicao pelos governos, tais como mecanis-
mos participativos de decises e o uso de big data.
No que tange s formas e funes, os labo-
ratrios de inovao tendem a apresentar um
carter similar e com misses bem diversificadas,
variando, entretanto, em combinaes de estrutura,
autonomia, foco e ferramentas (Tonurist, Kattel e
Lember, 2015). Em uma tentativa de detalhar as
configuraes dos I-labs, Mulgan (2014) sustenta
que eles podem ser distinguidos pelo/por:
principal mtodo utilizado: design, dados,
gamificao, behavioural economics etc.;
campo em que atuam: educao, sade,
desenvolvimento etc.;
onde se concentram ao longo do proces-
so de inovao, isto , como compreen-
dem questes (policy issues), geraram
ideias, implementam ou escalam;
como funcionam: se incubam inovaes,
aconselham, usam mtodos de inovao
aberta ou financiam outras organizaes; e
forma em que esto relacionadas com o
setor pblico, seja dentro do governo, pa-
raestatais ou totalmente separados.
Finalmente, vale mencionar que o debate sobre
inovao tambm envolve a participao dos think
tanks, sobretudo, com nfase em laboratrios como
espao para construo, colaborao e compar-
tilhamento de informaes e conhecimento para
os tomadores de decises (policy makers). Esses
laboratrios de inovao voltados para esses fins
constituem uma estratgia dos think tanks de se
reinventarem no apenas na disseminao e comu-
nicao mais efetiva dos conhecimentos gerados,
mas, principalmente, atuarem como lcus de expe-
rimentao de inovao tanto em polticas pblicas
quanto no mbito empresarial (McGann, 2016).
6 CONSIDERAES FINAIS
Nos ltimos quinze anos, a rea de pesquisa de inova-
o no setor pblico vem ganhando mais adeptos, o
que reflete em maior destaque do tema em congres-
sos acadmicos e de especialistas e, sobretudo, no
aumento de publicaes, tanto de revistas cientficas
quanto de livros (De Vries, Bekkers e Tummers, 2015).
De acordo com Anao (2009), desde os anos 1990,
o campo cresce intensamente, principalmente a
partir de 2005, passando de um quantitativo de
artigos publicados sobre o tema de um a seis por
ano (anos 1990) para o intervalo de doze a 42 por
ano, no perodo de 2005 a 2008.
No Brasil, as discusses sobre reforma admi-
nistrativa e inovaes no setor pblico tambm
fazem parte do debate e da prtica, tanto no
governo federal quanto nos subnacionais. Assim
como nos pases desenvolvidos, as evidncias
sugerem que a inovao no governo, em geral,
ocorre mais por meio de iniciativas descoordena-
das do que propriamente como um resultado de
esforos estratgicos e deliberados (Comisso
Europeia, 2013; Vargas, 2010).
27
 Justamente no sentido de colaborar com
esse importante debate, este captulo se pro-
ps a aprofundar um aspecto importante
da inovao no setor pblico: suas razes.
Para tanto, desenvolvemos uma anlise da
literatura acadmica nacional e internacional,
integrando temas convergentes de reas com-
plementares da cincia, bem como da produo
emprica e de polticas pblicas de governos e
organismos multilaterais. O argumento principal
do estudo que as atuaes do setor pblico,
tanto voltadas ao fomento inovao no setor
privado quanto interna, ultrapassam a viso res-
trita do papel do Estado na correo de falhas
de mercado, incorporando outras perspectivas,
como a construo de sistemas de inovaes.
As inovaes tambm se justificam pelas falhas
de governo, crescimento de problemas cada vez
mais complexos, transversais, incertos e estru-
turantes (wicked problems), alm de demandas
por melhores servios e mais participao social
no processo decisrio de polticas pblicas. De
modo a sintetizar as discusses deste captulo,
a figura 1 apresenta uma tentativa de panorama
da inovao no setor pblico.
A busca por solues inovadoras pelo setor
pblico, seja voltada ao setor privado ou seja
voltada prpria administrao pblica, visa, em
ltima instncia, promover o desenvolvimento
social e econmico das naes ou unidades
subnacionais. A inovao, entretanto, conforme
argumentado no decorrer do captulo, impul-
sionada e instrumentalizada por complexos
arranjos de polticas governamentais. Esses
arranjos, por sua vez, podem se materializar
de duas formas. Primeiro, por meio do auxlio
constituio e aperfeioamento de um sistema
de inovao direcionado, predominantemente,
estruturao e competitividade da iniciativa
privada. Em paralelo, com foco internalista
para dentro do governo as polticas pblicas
influenciadas pelas tendncias de gesto ps-
-gerencialismo e, em alguns casos, apoiados
por laboratrios de inovao, representam os
esforos do setor pblico em prover processos
e servios inovadores.

FIGURA 1
Panorama da inovao no setor pblico

Foco mercado
Falha de mercado Sistema nacional
(averso ao risco)
Produtividade de inovao
Competitividade
Sustentabilidade

Polticas
de Inovao
Interao
Colaborao Inovao Desenvolvimento social
Tentativa-erro e econmico
Foco no conhecimento
Longo prazo
Tendncias de
gesto

Falhas de governo
Wicked Problems
Demandas por
melhores servios Laboratrios de inovao
e mais participao
Foco governo

Elaborao dos autores.

28
 Apesar da finalidade macro comum, ou
seja, a de promover capacidades e solues
inovadoras, os ativadores dos dois arranjos
so distintos. De um lado, os propulsores do
sistema de inovao incluem, principalmente,
a averso ao risco de investimentos de longo
prazo da iniciativa privada, as necessidades de
aumento da produtividade e competitividade
das empresas nacionais e, mais recentemente,
a sustentabilidade. De outro lado, a inovao na
administrao pblica , sobretudo, motivada
pelas notrias falhas de governo, os wicked pro-
blems, bem como pelas crescentes demandas
por melhores servios e mais participao social.
Em ambos os casos, todavia, h um espao de
convergncia bastante evidente. Nele se des-
tacam os princpios fundamentais que norteiam
os processos de inovao no setor pblico, so
eles: interao, colaborao, tentativa-erro, foco
no conhecimento e perspectiva de longo prazo
na maturao das inovaes.
Esse esforo de condensao analtica, re-
presentado na figura 1, visa retratar um processo
nada trivial de um ecossistema multicausal, no
linear e com objetivos abrangentes. No obstante,
trata-se de uma tentativa exploratria que, como
tal, deve ser avaliada com cautela, servindo mais
diretamente como subsdio ao debate sobre os
aspectos subjacentes ao panorama da inova-
o do que como um modelo definitivo. Como
agenda futura de pesquisa, abre-se, portanto,
um terreno frtil para aprofundar as investiga-
es sobre outras caractersticas do complexo
fenmeno de inovao no setor pblico, por
exemplo, sua evoluo no mbito nacional, os
efeitos de mudanas da viso de Estado sobre
as polticas de inovao, entre outras.
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32
CAPTULO 2
INOVAES NO SETOR PBLICO: uma abordagem
terica sobre os impactos de sua adoo
Leonardo Ferreira de Oliveira1 | Carlos Denner dos Santos Jnior2
1 INTRODUO
Impactos decorrentes da adoo de inovaes
so, muitas vezes, deixados em segundo plano
nos estudos sobre inovaes (Rogers, 2003).
No setor pblico, tal aspecto no diferente.
Segundo reviso de literatura sobre inovaes
no setor pblico, realizada por De Vries, Bekkers
e Tummers (2016), de 210 artigos encontrados,
84, cerca de 40%, nem mesmo se referem a
consequncias, impactos ou efeitos das inova-
es. Dos que mencionam tal aspecto, muitos
tm foco exclusivamente nos efeitos positivos
das inovaes, desprezando os efeitos negativos
destas, como se inovar por si s fosse um valor
positivo a ser perseguido (De Vries, Bekkers e
Tummers, 2016).
Nesse contexto, entendendo inovao
como um fenmeno complexo, multifacetado
e multinvel, alm de considerar seu entendi-
mento para o setor pblico cuja finalidade
ltima o atendimento do interesse pblico
, este captulo apresenta abordagem terica
baseada em reviso de literatura que, com a
utilizao da Teoria de Difuso de Inovaes,
pretende pr luz aos desafios enfrentados
pelos diferentes rgos do setor pblico no
acompanhamento dos efeitos advindos da
adoo de inovaes.
1. Assessor especial de inovao e gesto da informao do Conselho de Justia Federal (CJF).
2. Professor adjunto do Departamento de Administrao da Universidade de Braslia (UnB).
Este trabalho apresenta quatro partes.
Inicialmente, so apresentados estudos de
referncia no campo de inovao. Em seguida,
nfase dada inovao no setor pblico.
Em terceiro, apontam-se as lacunas sobre estudos
com foco nos efeitos de inovaes. Por fim, so
apresentadas concluses e recomendaes com
base na reviso de literatura realizada.
2 INOVAO
Nos estudos de inovao, a obra de Schumpeter
(1934; 1961; 1982) ocupa espao de referncia.
No entendimento desse autor, a mudana tecno-
lgica impulsiona o desenvolvimento, por meio
de uma ao capaz de criar rupturas internas no
modelo econmico vigente, e, assim, apresentar
novas combinaes em ondas ou aglomerados
concentrados no tempo que servem de explica-
o pelos ciclos econmicos, em um processo
chamado de destruio criativa.
A definio de inovao de Schumpeter (1934)
consiste no desenvolvimento de novos produtos
ou servios, os quais ainda tenham de ser pro-
duzidos, devendo ser indito para o mercado,
uma mudana no padro at ento existente.
Tal mudana, segundo o autor, ocorre do lado
da produo, na recombinao de materiais
e foras em uma nova maneira, podendo se
referir a qualquer destas aes:
 introduo de um bem com o qual os con-
sumidores ainda no estejam familiarizados,
ou, ainda, de uma qualidade;
introduo de um mtodo de produo que
ainda no tenha sido testado pela experin-
cia da prpria indstria de transformao
(de modo algum precisa ser baseado em
uma descoberta cientificamente nova),
podendo consistir em nova maneira de
manejar comercialmente uma mercadoria;
abertura de um mercado no qual o ramo
particular da indstria de transformao do
pas em questo no tenha ainda entrado
(quer esse mercado tenha existido, quer no);
conquista de novas formas de matrias-
-primas ou de bens semimanufaturados
(independentemente de essa fonte j existir
ou no); e
estabelecimento de uma nova organizao,
como a criao de uma posio de mono-
plio ou a fragmentao de uma posio
de monoplio.
O pensamento de Schumpeter ocupa lugar
de destaque entre os pesquisadores da temtica
inovao. Tal situao pode ser verificada no tra-
balho de Lazzarotti, Dalfovo e Hoffmann (2011),
os quais elaboraram estudo bibliomtrico sobre
o campo da inovao baseando-se na Teoria do
Desenvolvimento Econmico de Schumpeter
(1934). Entre os artigos de referncia esto,
alm de Schumpeter (1934), Tidd, Bessant e
Pavitt (2008) e Rogers (2003).
Para Tidd, Bessant e Pavitt (2008, p. 30), ino-
vao compreende diversas formas de mudana,
podendo estar situada em quatro categorias:
inovao de produto dizem respeito a
mudanas em produtos e/ou servios
ferecidos. Por exemplo, os telefones celulares
inicialmente serviam para comunicao de
voz. Posteriormente, novas funcionalidades
34
foram introduzidas nos aparelhos, surgindo
os chamados smartphones. Nestes a comu-
nicao por voz apenas uma das centenas
de aplicaes do aparelho. O reconhecimento
das mltiplas utilidades do produto fez com
que portadores de celulares quisessem
troc-los por smartphones, reconhecendo
este ltimo como um novo produto;
inovao de processo se referem a
mudanas na forma como os produtos
e/ou servios so criados e entregues.
Por exemplo, empresas japonesas da inds-
tria automotiva superaram suas limitaes
de espao fsico para armazenamento de
peas de produo com modificaes no
processo produtivo. Conjuntamente com seus
fornecedores, criaram tcnicas de processo
que tornavam possvel armazenar apenas
um mnimo de peas na fbrica; a partir da
necessidade de novas peas, o pedido era
prontamente disparado e enviado pelos
fornecedores para produo, sistema que
ficou conhecido como just in time;
inovao de posio mudanas no con-
texto em que produtos e/ou servios so
introduzidos. Exemplo disso o produto
conhecido no Reino Unido como Lucozade.
Inicialmente utilizado como uma bebida
base de glicose para a convalescena
de crianas e enfermos, o produto, ao ser
adquirido por proprietrios, ganhou outra
funo. Foi remodelado e relanado como
um energtico, com objetivo de auxiliar na
melhoria de desempenho da atividade fsica
saudvel, visando tendncia contempo-
rnea de valorizao da sade;
inovao de paradigma tem foco em mu-
danas nos modelos mentais subjacentes
que orientam o que a organizao faz.
Um exemplo seria o Cirque du Soleil. Trata-se
de um circo, mas suas atividades diferem
bastante dos circos tradicionais. Estes l-
timos estavam em um mercado deficitrio
(pblico em queda) e com custos elevados
 (estrutura e manuteno de animais como
lees, elefantes etc.). O Cirque du Soleil
quebrou a regra do modelo de negcios
at ento vigente no seguimento, montan-
do espetculos de menor custo, em uma
mistura de teatro e ginstica olmpica, com
fantasias, temas chamativos e glamour.
Bem fundamentado mercadologicamente,
conseguiu uma inovao de paradigma que
lhe propiciou cobrar por seu ingresso quase
que dez vezes mais do que o que cobrado
por um ingresso de circo tradicional.
Tidd, Bessant e Pavitt (2008, p. 30) tambm
enfatizam que inovao pode ser dividida em
dimenses de acordo com o grau de novidade
envolvido em sua difuso. Se a inovao decorre
de melhorias de performance e a novidade se
d apenas na organizao adotante, trata-se de
uma inovao incremental. Por sua vez, se h
uma mudana significativa na criao de uma
composio que nova tambm para o mercado,
diz respeito a uma inovao radical. Tal diviso
utilizada por diversos autores como forma de
diferenciar aquelas inovaes capazes de cau-
sar impactos significativos em seus ambientes
(Damanpour, 1996; Leifer, OConnor e Rice,
2002; Forsman, 2009).
No trabalho que fundamenta a Teoria da Di-
fuso de Inovaes, Rogers (2003), por sua vez,
entende a inovao como uma ideia, prtica ou
objeto entendido como novo para um indivduo
ou para outra unidade adotante (empresa, asso-
ciao, governo etc.). Para o autor, no importa
se a ideia realmente nova em relao a quando
foi primeiramente utilizada ou descoberta. O que
importa a percepo do novo e a reao a essa
novidade. Ou seja, se a ideia parece nova para o
adotante, ento sua utilizao uma inovao.
Outra referncia no campo da inovao
procede do estudo da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), a qual buscou estabelecer parmetros
conceituais de uniformidade para compara-
o de dados sobre inovao. Na publicao,
denominada Manual de Oslo (OCDE e Eurostat,
2005, p. 55), uma inovao a implementa-
o de um produto (bem ou servio) novo ou
significativamente melhorado, ou um proces-
so, ou um novo mtodo de marketing, ou um
novo mtodo organizacional nas prticas de
negcios, na organizao do local de trabalho
ou nas relaes externas. O requisito mnimo
para se definir uma inovao que o produto,
o processo, o mtodo de marketing ou orga-
nizacional sejam novos (ou significativamente
melhorados) para a empresa.
3 INOVAO NO SETOR PBLICO
Ao se adentrar a ceara pblica, nota-se a exis-
tncia de grande discusso sobre se os pre-
ceitos utilizados para o estudo de inovaes
no setor privado podem ser igualmente utiliza-
dos no setor governamental. A esse respeito,
Kattel et al. (2014) comentam que os esforos
de pesquisadores para delinear e conceituar
inovao no setor pblico podem ser associados
a trs perodos: i) Perodo Schumpeteriano, no
qual inovaes no setor pblico so entendidas
segundo uma viso mais ampla de como mu-
danas evolucionrias ocorrem nas sociedades,
geralmente associadas com o pensamento de
Schumpeter (1934); ii) Perodo da Teoria Orga-
nizacional, em que inovaes no setor pblico
so vistas de maneira semelhante s inovaes
em empresas privadas, associada principalmen-
te com o desenvolvimento da teoria organiza-
cional e com o trabalho de Wilson (1989); e
iii) Perodo da Teoria Autctone, uma tendn-
cia mais recente (a partir dos anos 2000) de
desassociar as inovaes do setor pblico das
do setor privado.
Dessa forma, prevalece, no Perodo
Schumpeteriano, uma caracterizao decorren-
te da aplicao de seus princpios tericos no
contexto econmico. Assim, novas combinaes
so encontradas por agentes que empreendem
mudanas e viabilizam a expanso econmica.
Ressalta-se a existncia de um carter duplo
na relao entre inovao e setor pblico,
35
podendo tanto o setor pblico exercer o papel de
empreendedor como a inovao ser fomentada
pelo governo (Kattel et al., 2014).
J no Perodo da Teoria Organizacional, signifi-
cativa parte da literatura relacionada inovao
transita do setor privado para o setor pblico e
vice-versa. Debrua-se sobre o paradoxo dos
gerentes que administram ideias inovadoras e
que acabam encontrando resistncia em sua
implementao. As linhas de pesquisa dizem
respeito diversidade de tarefas e aos incenti-
vos em uma organizao, seja esta pblica, seja
privada (Lynn, 1997).
Por ltimo, o Perodo da Teoria Autctone, a
partir da dcada de 2000, tenta se afastar das
abordagens anteriores para discutir inovaes
nos servios pblicos e governana. Todavia,
ainda h questionamentos sobre questes subje-
tivas utilizadas como linha divisria do que seria
uma inovao de fato ou apenas uma melhoria
incremental no setor pblico. Nesse contexto,
emergem como reflexo os papis dos polticos
e dos gestores pblicos no processo de inovao
(Hartley, 2005).
Para Lynn (1997), a inovao no governo estaria
devidamente definida como uma transformao
fundamental, disruptiva e original das tarefas
essenciais da organizao. No entendimento do
autor, a inovao muda estruturas profundas, mo-
dificando-as permanentemente. Segundo Kattel
et al. (2014), tal definio reverbera o trabalho de
Wilson (1989), cuja concepo inicial do termo
pretende diferenciar quaisquer mudanas no
setor pblico das profundas modificaes que
deveriam realmente ser chamadas de inovaes.
J Moore, Sparrow e Spelman (1997) enten-
dem inovao no setor pblico como novidades
amplas e durveis o suficiente para afetarem
sensivelmente as operaes ou as pessoas da
organizao. Newman, Raine e Skelcher (2001),
por sua vez, apresentam como definio a mu-
dana descontnua ou incremental de algo com-
36
pletamente novo para uma especfica autoridade
local, sendo necessrio que a mudana j tenha
sido implementada em vez de ser apenas uma
aspirao ou uma iniciativa planejada.
Mulgan e Albury (2003) conceituam inovaes
no setor pblico como novas ideias que funcionam
(ou seja, a novidade deve estar implementada),
sendo inovaes de sucesso entendidas como a
criao e a implementao de novos processos,
produtos, servios e mtodos de entrega, os quais
resultem em melhorias significativas em termos
de eficincia, efetividade e qualidade. J Koch
e Hauknes (2005) apontam que a inovao a
implementao e a performance social de uma
nova especfica forma, ou repertrio, de ao
social, que implementada deliberadamente
pela entidade no contexto dos objetivos e das
funcionalidades de sua misso corporativa.
Por fim, Mulgan (2007) apresenta que a mais
simples definio da inovao no setor pblico
engloba ideias que so eficazes para criar valor
pblico, sendo necessrio que as ideias sejam,
ao menos em parte, novas (em vez de melhorias
incrementais); estejam implementadas; e sejam
teis (neste ponto destacando a necessidade de
se verificarem seus impactos para verificao
da entrega do valor pblico delas esperado).
4 IMPACTOS DE INOVAES
Embora a busca por inovaes tenha sido re-
alizada com empenho por empreendedores,
governantes e pesquisadores, com objetivo
de entregar algo novo a seu pblico, sendo at
mesmo compreendido por alguns como a pa-
naceia para os problemas econmicos e sociais
da vida contempornea (Wolfe, 1994; Bessant
e Tidd, 2009; Baregheh, Rowley e Sambrook,
2009), os impactos da adoo de inovaes so
aspectos, muitas vezes, deixados em segundo
plano nos estudos acadmicos sobre o tema,
condio reconhecida e nomeada na literatura
como vis pr-inovao (Abrahamson, 1991;
Rogers, 2003).
 Como forma de melhor compreender o
fenmeno dos efeitos decorrentes da adoo
de inovaes, prope-se, nesta abordagem, a
utilizao da Teoria da Difuso de Inovaes.
No modo schumpteriano de enxergar a inova-
o, essa teoria considerada o seu terceiro
estgio (aps a inveno e o desenvolvimento
de produtos), momento em que novos produtos
e processos so difundidos por todo o mercado
potencial e que seus impactos se tornam conhe-
cidos (Stoneman, 1995, p. 2-4).
Rogers (2003) apresenta a definio das
consequncias da adoo de inovaes, enten-
dendo-as como mudanas que ocorrem para
um indivduo ou para um sistema social como
resultado da aprovao ou rejeio de uma inova-
o. Segundo o autor, apesar da importncia do
tema (consequncias da adoo de inovaes),
pouca ateno tem sido dada por pesquisadores
e agentes de mudana temtica, tendo em
vista que isso raramente feito embora os
agentes de mudana devessem reconhecer sua
responsabilidade sobre as consequncias das
inovaes que introduzem.
Rogers (2003) identificou a existncia de
lacuna referente aos estudos voltados aos efeitos
das inovaes, concluindo que geralmente os
estudos so direcionados ao momento prvio ao
das consequncias, na busca de entendimento
se h a adoo ou no de determinada inova-
o e por qu. Para o autor, um rol de possveis
explicaes diz respeito s situaes arroladas
a seguir.
Patrocinadores enfatizam a adoo em si,
assumindo que suas consequncias sero
positivas as agncias assumem que as
inovaes so objeto de desejo por parte
dos clientes e so necessrias, alm de sua
adoo representar sucesso.
Os mtodos atuais de levantamento de opinio
por questionrios so menos apropriados
para investigar as consequncias das inova-
es do que para estudar as inovaes a
observao ao longo do tempo ou o estudo
de caso so as abordagens normalmente
utilizadas para investigao de consequn-
cias, enquanto os estudos sobre difuso tm
utilizado, em grande parte, questionrios,
ignorando as consequncias ps-adoo.
Consequncias tm difcil medio indi-
vduos nem sempre tm a compreenso
de todas as consequncias relacionadas
inovao que esto utilizando; por isso
tentativas de entender consequncias com
base na compreenso de respondentes
frequentemente geram concluses incom-
pletas e/ou equivocadas.
Rogers (2003) tambm argumenta que muitas
das pesquisas sobre difuso da inovao utilizam
a pergunta Quais variveis esto relacionadas
com a inovao?. Todavia, poucos estudos inves-
tigam Quais os efeitos de adotar inovaes?.
Dessarte, o autor prope uma modificao na
utilizao de variveis, de forma que a varivel
independentemente de estudos futuros sobre
inovao tenha foco alm da adoo ou no
da inovao, investigando as consequncias da
inovao (figura 1).
Ainda como forma de melhor compreender
os impactos da adoo de inovaes, uma
classificao em trs dimenses foi realizada
por Rogers (2003, p. 380).
Desejveis ou indesejveis consequncias
desejveis so aquelas que representam os
efeitos funcionais de uma inovao para um
indivduo ou para um sistema social, enquanto
as consequncias indesejveis dizem respeito
aos efeitos disfuncionais de uma inovao
para um indivduo ou para um sistema social.
A maioria das inovaes causam ambas
as consequncias (desejveis e indesej-
veis), e no se pode separar uma da outra.
Por exemplo, a utilizao dos telefones
celulares teve a consequncia desejvel de
facilitar a comunicao entre as pessoas.
Entretanto, tambm teve a consequncia
37
FIGURA 1
Um novo modelo para o estudo de consequncias de inovaes
Correlaes ou
antecedentes de inovao Indicadores de inovao
(Varivel Independente) (Antiga varivel dependente)
1. Educao; Pioneirismo na adoo de
2. Status Socioeconmico; novas ideias
3. Ambiente Cosmopolita;
4. Canais de Comunicao;
5. Outros.
Fonte: Rogers (2003, com adaptao).
Elaborao dos autores.
indesejvel de aumentar os acidentes de
trnsito, devido aos motoristas utilizarem
os aparelhos ao mesmo tempo que dirigem
os veculos.
Diretas ou indiretas consequncias diretas
so as mudanas para um indivduo ou um
sistema social que ocorrem em resposta ime-
diata adoo de uma inovao, enquanto
consequncias indiretas dizem respeito a
mudanas para um indivduo ou um sistema
social que decorrem das consequncias de
uma inovao. Por exemplo, ainda pensando
nos telefones celulares, sua adoo teve a
consequncia direta de permitir que mais
pessoas tivessem acesso comunicao
via telefone, antes limitada aos telefones
fixos e orelhes. No entanto, teve como
consequncia indireta a reformulao de um
mercado at ento existente de telefones de
linha fixa, o qual, antes do aparecimento dos
telefones celulares, era um ativo de investi-
mento (dado o alto valor da linha fixa e sua
escassez) e status social (quando a famlia
tinha mais de uma linha telefnica, era vista
como bastante prspera).
38
Consequncias da inovao
Nova varivel dependente
Consequncia funcional, Consequncia disfuncional,
direta ou manifesta indireta ou latente
1. Aumento de produo 1. Aumento da despesa;
ou efetividade; 2. Necessidade de aumento
2. Aumento de receitas; de capital
3. Mais lazer; 3. Menos distribuio
4. Outros. equitativa da renda, terra
ou outrosrecursos;
4. Outros
Nota: A rea destacada nas linhas pontilhadas representa o elemento
adicional de consequncias que deveria ser enfatizados na
pesquisas de difuso.
Antecipveis ou no antecipveis
consequncias antecipveis so mudanas
devido a inovaes que so reconhecidas e
intencionadas pelos membros de um sistema,
enquanto consequncias no antecipveis
remetem a mudanas devido a inovaes que
no so nem intencionais, nem reconhecidas
pelos membros do sistema. Por exemplo, a
disseminao dos telefones celulares para fins
de comunicao oral era uma consequncia
antecipvel, no entanto, a transformao de
celulares em smartphones que seriam utilizados
como principal forma de acesso internet era
uma consequncia no antecipvel quando
de seu desenvolvimento.
No setor pblico, as lacunas sobre estudos
com foco nos efeitos de inovaes tambm so
evidentes. Segundo uma reviso de literatura so-
bre inovaes no setor pblico, realizada por De
Vries, Bekkers e Tummers (2016), de 210 artigos
encontrados, 84, cerca de 40%, no mencionam
as consequncias, os impactos ou os efeitos das
inovaes. Dos que mencionam, muitos tm foco
exclusivamente nos efeitos positivos das inovaes,
desprezando os efeitos negativos dessas, como
se inovar por si s fosse um valor positivo a ser
perseguido (De Vries, Bekkers, Tummers, 2016).
Tal comportamento dos pesquisadores no
coaduna com as definies de inovao no se-
tor pblico aqui comentadas. Moore, Sparrow e
Spelman (1997) mencionam que a inovao no
setor pblico deve afetar sensivelmente as ope-
raes ou as pessoas da organizao. Mulgan e
Albury (2003) citam a necessidade de as inovaes
implicarem melhorias significativas em termos de
eficincia, efetividade e qualidade. Mulgan (2007)
coloca em evidncia que as inovaes no setor
pblico sejam teis, destacando os impactos
esperados pelo pblico. De forma que, embora
os vrios autores citados se refiram condio
de verificar consequncias das inovaes (afe-
tao de operaes, melhorias de performance
e observao de impactos), poucos estudos de
fato se debruam sobre a problemtica.
Kuipers et al. (2014), por sua vez, definem
as consequncias da adoo de inovaes no
setor pblico como resultados substantivos da
implementao de uma inovao que pode ser
intencional ou no intencional, positiva ou ne-
gativa. No levantamento realizado por De Vries,
Bekkers e Tummers (2016), os quais fazem uso
da definio de Kuipers et al. (2014), aparecem
como consequncias de inovaes a efetividade
(aumento ou diminuio desta); o aumento de
eficincia; os parceiros privados envolvidos; os
cidados envolvidos; o aumento da satisfao
do consumidor; e outros. Ressalta-se que, nas
consequncias da adoo de inovaes encon-
tradas por De Vrie, Bekkers e Tummers (2016),
h efeitos negativos apenas quanto efetividade.
Hartley (2005) discorre que, ao se tratar de
inovaes, se deve ter em mente que nem sempre
se est falando de um artefato fsico, mas de
mudana nos relacionamentos entre provedores
de servios e seus usurios. Consequentemente,
para a autora, as inovaes no setor pblico,
especialmente as radicais e complexas, so
multidimensionais, devendo ser consideradas
em seu contexto, com especficas dimenses
no interesse da comparao sistemtica, a qual,
assim, permite seu entendimento.
5 CONCLUSES
Este captulo se lanou ao desafio de abordar,
por meio de reviso de literatura, o fenmeno
complexo, multifacetado e multinvel das con-
sequncias da adoo de inovaes no setor
pblico, entendendo que, em especial para a
administrao pblica, compreender com pro-
priedade os impactos das mudanas decorrentes
de um processo de inovao fundamental para
o atendimento da misso dos rgos pblicos,
aspecto mais importante no mbito pblico que
no privado.
Tal entendimento se deve primazia do inte-
resse pblico, prevalecendo sobre perspectivas
individuais, condio destacada pela nfase no
papel do tomador de deciso na impulso e,
consequentemente, nos impactos das inovaes
(Oliveira e Santos Jnior, 2016). Entretanto, al-
gumas questes de relevncia ainda se mantm
sem explicao aparente e podem ser aborda-
das em estudos futuros. Qual a motivao do
servidor pblico para inovar? Aquele servidor
que se lana como empreendedor dentro de um
rgo pblico, o que o impulsiona? Potts e Kas-
telle (2010) apresentam perspectiva sobre essa
questo comparando a vida profissional de um
pesquisador para quem o reconhecimento de
um artigo cientfico produz status e crescimento
dentro da vida acadmica com a de um servidor
pblico que, reconhecido por suas conquistas,
pode alar novos cargos ou manter sua posio.
Estaro os autores certos a esse respeito?
Outra questo que emerge se relaciona com
o atual momento de crise por que passam os
governos. Em momentos de crise, normal ouvir
discursos relacionando escassez a oportunidade,
com motivao retrica sobre a necessidade
de melhorar/inovar/arriscar no setor pblico
em busca de servios de melhor qualidade.
preciso verificar as consequncias fticas
desse discurso, o que a literatura acadmica
39
demonstra ainda ser incipiente, sendo, por esse
motivo, necessrios os trabalhos com foco em
acompanhamento e anlise de consequncias
de inovaes. O discurso voltado inovao
vlido e empregado por voluntariosos servidores
pblicos, mas, talvez, parte desse esforo se
perca quando o agente pblico entende que a
inovao por si s j um avano na prestao
do servio pblico.
Destaca-se aqui que inovar no positivo em
si, mas que os efeitos da inovao, sim, podem
contribuir significativamente para a gerao de
valor no setor pblico, tornando possvel enfrentar
os variados e complexos desafios impostos ao
setor pblico na atualidade, como: combater as
epidemias e o terrorismo; lidar com ameaas de
mudanas climticas; melhorar o sistema educa-
cional; diminuir as taxas de crimes e presidirios;
reduzir a violncia domstica e sexual; prevenir
contaminaes de tragdias ambientais; aumentar
a eficincia da sade e da educao pblica, tor-
nando possvel reduzir seus custos; e melhorar o
bem-estar da populao em geral (Noveck, 2015).
Outro aspecto a ser considerado em relao
a estudos futuros diz respeito a abordagens
que, de certa maneira, contestem a assertiva
de Schumpeter (1934) de que a inovao
ocorre no lado da produo. Nesse contexto,
destacam-se os trabalhos voltados para ino-
vao aberta (Chesbrough, 2006) e inovao
em servios (Gallouj e Savona, 2009). H ainda
iniciativas contemporneas que buscam criar
ambientes de experimentao no setor pblico
conhecidos como laboratrios de inovao
(Tnurist, Kattel e Lember, 2015) , mas a anlise
de suas consequncias carece de verificao.
Desse modo, entendendo que a observao
do fenmeno das consequncias da adoo
de inovaes representa passo significativo
para a compreenso do desenvolvimento da
administrao pblica at mesmo como uma
evoluo da nova administrao pblica para
uma governana em rede (Hartley, 2005) , tor-
na-se imperativo buscar formas de compreender
os impactos das inovaes no setor pblico.
Se no setor privado os tomadores de deciso
podem se preocupar apenas com a adoo ou
no de suas inovaes pois nesse momento j
possvel ao empreendedor e ao investidor ter
retorno sobre os riscos corridos (Schumpeter,
1934) , no setor pblico necessrio ir alm e
se verificar o que ocorre aps a adoo, dada a
prevalncia do interesse pblico e da sociedade
sobre os riscos corridos pelos administradores
pblicos.
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42
CAPTULO 3
UMA ANLISE DA CONSTRUO DA AGENDA
DE INOVAO NO SETOR PBLICO A PARTIR DE
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS PRECURSORAS1
Bruno Queiroz Cunha2

1 INTRODUO 12
Intuitivamente, o termo inovao no tende a
ser associado de uma maneira automtica ao
setor pblico. Governos so tidos como pouco
dinmicos e anti-inovadores pelo senso comum.
Isto recorrentemente referendado por ana-
listas e estudiosos do Estado com vises mais
tradicionalistas da gesto pblica.
Entretanto, inovao no setor pblico3 tem
se constitudo em um campo prprio e de des-
taque, ainda que interdependente de outros.
No aspecto conceitual, inovao em governo
pode ser entendida como o processo de criao
de novas ideias e sua transformao em valor
para a sociedade (Bason, 2010). Essa viso no
difere muito, do ponto de vista de seus principais
elementos constitutivos, de conceitos existentes
para inovao no setor privado.
Tais elementos definidores consistem, pri-
meiro, no contedo inventivo da ao humana,
que est na raiz da inovao. por meio dele
que se concebem e lanam novas ideias. O
segundo elemento diz respeito ao componente
mediato da inovao, de natureza prtica e ma-
terializvel, que o que d concretude e a torna
perceptvel no mundo real. Simplificadamente,
portanto, inovao o novo posto em ao.
O que tambm se verifica que a inovao
em organizaes pblicas resulta de, ao menos,
um duplo movimento evolutivo terico-cien-
tfico. Como ficar claro ao longo do captulo,
esse movimento envolve, por um lado, a teoria
dedicada explicita e precipuamente inovao
tecnolgica e industrial, e, em paralelo, evolues
analticas dentro de campos das cincias sociais
e cincias sociais aplicadas.
Como consequncia desse avano terico
multidisciplinar, o que se nota que, alm do
mbito puramente terico, instncias oficiais
de governo e mesmo organismos suprana-
cionais tambm passaram gradativamente a
contemplar a discusso e voltar-se ao tema.
No tardou para que entidades como a Unio
Europeia e a Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) pas-
sassem a se constituir como lcus de produo
analtica e de advocacy em torno da inovao
em governo. Este interesse se somou atuao
de governos nacionais na direo da inovao
no setor pblico, particularmente no mundo
desenvolvido.

1. Uma primeira verso deste trabalho foi apresentada no IX Congresso Consad de Gesto Pblica, realizado em Braslia/
DF, em junho de 2016. Este captulo constitui-se em uma verso estendida e atualizada daquele trabalho.
2. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental no Ipea. E-mail: <bruno.cunha@ipea.gov.br>.
3. O termo inovao no setor pblico ser utilizado neste texto em conjunto com os termos inovao em governo e
inovao na gesto pblica, sendo todos eles tratados como substitutos entre si.
 justamente no terreno dos pronunciamentos
documentais de carter institucional que se situa
a inteno de pesquisa por trs deste trabalho.
O objetivo deste captulo analisar o contedo
da produo internacional de natureza institu-
cional no campo da inovao no setor pblico, de
modo a produzir inferncias sobre os provveis
direcionamentos e posies normativas indi-
cados nos documentos em questo. Portanto,
no se objetivar a produo de uma reviso da
literatura acadmica nessa rea, que j encontra
antecedentes brasileiros e internacionais, alm
de substantiva contribuio por meio de outros
captulos deste livro.
Por produo documental de carter institu-
cional entende-se aquela exarada por rgos de
governo, organismos e organizaes nacionais
ou multilaterais e instituies de pesquisa ou de
consultoria independentes, do tipo think tank. A
relevncia de analisar essa produo reside no
fato de que ela influi decisivamente na constru-
o de agendas de governo e em aes tanto
pblicas quanto privadas neste ltimo caso,
especialmente na criao de condies para
o surgimento de novas convenes e padres
epistmicos e institucionais em grupos ou co-
munidades profissionais.
Sendo assim, pode-se afirmar que a influ-
ncia prtica da documentao institucional
aqui referida elevada, podendo, inclusive, em
alguns casos, ser mais determinante quanto s
consequncias de ordem prtica do que textos
de carter acadmico. Ademais, vlido supor
que documentos institucionais se alimentem da
produo acadmica de maior destaque, com a
qual dialogam e sobre a qual se apoiam. Deste
modo, no h, evidentemente, um descasamento
entre as duas naturezas de documentos.
Este trabalho est organizado da seguinte
forma. A primeira seo, que sucede esta in-
troduo, colocar o debate sobre inovao no
setor pblico em contexto, investigando o terreno
ontolgico do qual resulta o debate aqui posto.
A seo seguinte aborda o referencial terico
pertinente, etapa em que o elemento multidis-
ciplinar aqui referido ser mais bem explorado.
Posteriormente, a terceira seo explicita o mtodo,
detalhando todos os expedientes empreendidos
por meio da tcnica da anlise de contedo. Em
seguida, ser efetivamente analisado o contedo
do corpus de texto constitudo. Segue da uma
seo de interpretao dos resultados, luz da
teoria. Por fim, na concluso, sero revistos os
principais elementos da anlise, assim como
apontadas limitaes e sugestes de caminhos
para futuras pesquisas.
Ressalte-se, por fim, que no identificamos na
literatura internacional especfica sobre inovao
no setor pblico anlises semelhantes que ora
se prope, tampouco na literatura nacional. Por
isto, este trabalho apresenta contribuio terica
clara e relevante, haja vista analisar contedo de
elevada reputao e impacto concreto, assim,
contribuindo para o avano da pesquisa em
inovao no setor pblico.
2 CONTEXTUALIZAO E OBJETO DE
ANLISE
Inovao no setor pblico surge em um contexto
de complexidades mundiais crescentes. A natureza
distintiva das complexidades contemporneas e,
essencialmente, sua severidade em quaisquer
ambientes institucionais constitudos criam
terreno propcio para o debate sobre inovao
em governo. Em comum a todas as naes, h
o fato de a realidade atual dificultar a apreenso
automtica de problemas e potenciais solues,
e mesmo a alocao de responsabilidades entre
os atores existentes.
Vale detalhar alguns dos principais desa-
fios que compem o contexto maior no qual
a inovao em governo se instala. Segundo
Bekkers, Edelenbos e Steijn (2011), a lista
a seguir contm os fatores de perturbao
responsveis pela intensificao da nova
tendncia de inovao na gesto pblica.
44
 A existncia dos chamados wicked pro-
blems, que so problemas contempor-
neos abrangentes e de repostas difceis.
Exemplos so: aquecimento global, desas-
tres ambientais, envelhecimento popula-
cional, terrorismo, pobreza extrema, desi-
gualdade de renda crescente etc.
Problemas pblicos tradicionais e pere-
nes passam a tomar novos contornos e a
requerer novas respostas para que avan-
os adicionais sejam possveis. Exemplos:
educao, sade, mobilidade urbana,
segurana, insero internacional, gasto
pblico, gesto pblica etc.
A sociedade reivindica continuamente, e
muitas vezes por meio de contundentes pro-
testos, a ampliao de espaos de participa-
o, o que determina o fortalecimento da
democracia participativa em paralelo ou
mesmo em substituio representativa.
Modelos de gesto pblica muito tecno-
crticos e fechados, tanto nos processos
quanto nos objetivos e metas, mostram-
-se ineficazes para o crescente dinamis-
mo, fluidez e severidade dos mltiplos de-
safios da contemporaneidade.
E tudo isto emoldurado por ambientes
de crise financeira internacional, restrio
oramentria e necessidade de aprimora-
mento da qualidade do gasto pblico.
A partir desses desafios, surge aos governos a
necessidade de se reinventarem continuamente
e em novas bases. A incapacidade de operar em
ambientes diversos, complexos e desorganiza-
dos coloca o Estado sob presso constante. E
justamente em um contexto em que padres
tradicionais e regras vigentes so postos prova
que instituies podem ou devem inovar.
Para alguns, a inovao tornou-se um imperativo
sem o qual valores tanto de eficincia quanto de
legitimidade do Estado no podero ser atingidos
(Nesta, 2009; OCDE, 2015).
45
Neste sentido, o elenco de desafios exposto
anteriormente pode, de fato, forar processos
inovativos em organizaes pblicas. Isto pode
ocorrer sem que tenha havido deciso deliberada
ou orquestrao prvia por parte do Estado. A
severidade desses desafios, aliada a uma maior
facilidade de comunicao, circulao de conhe-
cimento e informao que to bem caracterizam
a economia do conhecimento e em rede po-
dem fomentar mecanismos de transformao e
inovao irresistveis ao Estado (Castells, 1996).
Por outro lado, alm de fatores externos,
tambm fatores internos aos Estados podem
estruturar canais de inovao. Seja em virtude
de uma oportunidade gerada pela presso ini-
cialmente advinda da sociedade ou do mercado,
seja por restries financeiras e a necessidade
de fazer mais com menos, Estados nacionais e
organizaes pblicas podem experimentar mais
frequentemente iniciativas de inovao. Como
ser tratado mais frente, essa agenda passou a
constituir uma pauta efetiva de governos nacionais
e organizaes internacionais.
3 REFERENCIAL TERICO
Ao se analisar a literatura dedicada ao tema da
inovao no setor pblico, nota-se que o debate
se alimenta diretamente da convergncia entre
trajetrias de evoluo terica de campos dis-
tintos (Comisso Europeia, 2013). Por um lado,
a reflexo analtica sobre inovao em governo
resulta de avanos percebidos na teoria mais
prpria da inovao tecnolgica e industrial.
Esta, ao longo do tempo, projetou-se de modo a
incluir elementos e fenmenos adicionais, o que
teve como consequncia a alterao da natureza
do setor pblico enquanto objeto de anlise.
Esse interesse expansivo da teoria da inovao,
no que concerne aos governos, foi muito alm
do tradicional diagnstico que trata o setor p-
blico como uma barreira ou um facilitador de
inovaes. Notadamente em virtude do avano
de uma viso terica particular, a dos siste-
mas de inovao, como ser visto mais abaixo,
organizaes pblicas saram gradativamente da
margem e da condio de atores acessrios ou
complementares inovao nas empresas para
tomarem lugar de efetivos agentes inovadores,
a serem assim estudados.
Um segundo movimento terico evolutivo
emergiu de dentro do campo das cincias sociais
e das cincias sociais aplicadas. Neste caso, a
busca por maior poder explicativo sobre eventos
empricos de sucesso ou fracasso nos governos,
alm da crescente oportunidade criada por
um perceptvel vcuo deixado pela deficincia
emprica e programtica de modelos de gesto
pblica preexistentes, criaram condies para
que o debate nas cincias sociais passasse a
ser informado por novos conceitos, inclusive o
da inovao (Osborne e Brown, 2013).
Tradicionalmente, inovao vista, dentro de
uma lgica empresarial, como o fenmeno a partir
do qual se pode alcanar diferencial competitivo
e fatias extraordinrias de mercado para firmas
e empreendedores. Isto, por sua vez, decorre de
um processo de destruio criativa que elimina
tecnologias maduras e cria outras, novas e es-
sencialmente disruptivas (Schumpeter, 1943).
Segundo o Manual de Oslo, documento central
e amplamente utilizado em polticas pblicas de
estmulo inovao tecnolgica, inovao a
QUADRO 1
Diferentes vises explicativas do processo inovador
Linear oferta
Cincia determina a inova-
Abordagem
o (science push)
Setor pblico como
Ideia central financiador da produo de
conhecimento
Difuso de conhecimento Top-down
Principais propostas de Seletivas, verticais, centrali-
poltica pblica zadas e hierrquicas
Governana e arranjos Baseados na academia e no Critrios de mercado e de
institucionais setor pblico
Elaborao do autor.
implementao de um produto (bem ou servio)
novo ou significativamente melhorado, ou um
processo, ou um novo mtodo de marketing, ou
um novo mtodo organizacional nas prticas de
negcios, na organizao do local de trabalho
ou nas relaes externas (OCDE, 2005, p. 55).
Outra referncia terica fundamental diz
respeito ao exame da evoluo das ideias no
campo da inovao. Lentes interpretativas mais
holsticas e menos determinsticas, que veem a
inovao por ticas evolucionrias e sistmicas,
tem destaque nesse percurso histrico. Em gran-
de medida, tais lentes podem ser agrupadas no
que se convencionou denominar de teoria dos
sistemas de inovao (Lundvall, 1992; Nelson,
1993; Freeman, 1995).
A abordagem de sistemas de inovao
apresenta elementos divergentes de vises
tradicionalistas. Nestas, preponderante o en-
tendimento linear da inovao, caracterstico de
noes economicamente mais conservadoras
e fiis viso do Estado exclusivamente como
reparador de falhas de mercado (Mazzucato,
2011). Esse entendimento tradicional detm
a caracterstica de compreender o processo
inovativo como algo determinstico e, portanto,
linear. Como detalha o quadro 1, tal determinismo
diverge da noo sistmica, na qual h menos
previsibilidade na inovao.
Linear demanda Sistemas de inovao
O mercado determina a
(Ecos)sistemas de inovao
inovao (demand pull)
Setor privado como fonte de Setores pblico e privado como fontes
conhecimento complementares
Bottom-up Bi ou multidirecional
Horizontais e do lado da Formao de redes e parcerias; multidis-
demanda ciplinariedade
Foco em participao, cocriao e
eficincia coordenao
46
 Deve-se atentar para o fato de que as vises
de acepo linear acerca da inovao sofreram
gradativa perda de poder explicativo ao longo
do tempo. Como esclarece Nesta:
Tradicionalmente, o que significa dizer os ltimos
50 anos, inovao tem sido sinnimo de inveno
cientfica e tecnolgica gerada de conhecimento
baseado em cincia (inovao tradicional). Isto foi
o que empresas de alta-tecnologia fizeram em seus
laboratrios de pesquisa e desenvolvimento (P&D),
algo raramente feito no setor pblico ou no terceiro
setor. Entretanto, tem se tornado crescentemente
bvio que diversas formas de inovao so negli-
genciadas por esse modelo linear tradicional ou de
science push (Nesta, 2009, p. 17, traduo nossa).4
Muito em decorrncia da diversidade e po-
der explicativo da perspectiva dos sistemas de
inovao, a teoria avanou de modo a incluir
o setor pblico como pea fundamental de
anlise, e no apenas como ator externo ou
complementar. Em comparao com a viso
linear, seja pela oferta ou pela demanda, o setor
pblico visto na abordagem sistmica mais do
que como uma mera condio, tornando-se um
partcipe da inovao.
Um terceiro estgio evolutivo a partir da,
que, por sua vez, tambm ascendeu da trilha
aberta pela teoria dos sistemas de inovao,
caracteriza-se pela indagao acerca da din-
mica da inovao internamente aos governos
e s organizaes pblicas. Isto, de incio,
significou ter no Estado, suas instituies e
organizaes, um catalisador direto de ino-
vao na indstria. Porm, o movimento mais
recente foi, de fato, o de passar a enxerg-lo
como fonte ou agente de inovao (Comisso
Europeia, 2013).
Em outras palavras, a relao entre setor pblico
e inovao percorre a trajetria terica expansiva
expressa no quadro 2, at que se aporte, em pro-
cesso cumulativo, um entendimento claro sobre
a capacidade interna do Estado de ele prprio
figurar como um agente inovador.
Observe-se que os quatro papeis do Estado
anteriormente indicados no so mutuamente
exclusivos entre si, de maneira que todos podem
coexistir e se somar na prtica e natural
que isto ocorra, quando se trata de sistemas de
inovao complexos. Em outras palavras, no h
necessariamente um continuum entre esses quatro

QUADRO 2
Relao entre setor pblico e inovao diferentes papis do Estado

Restrio Condio Catalisador AGENTE

Elaborao do autor.

4. No original: Traditionally, which is to say for the past 50 years, innovation has often been synonymous with scientific
and technological invention born of new research-driven knowledge (traditional innovation). It was what high-technology
businesses did in their research and development (R&D) labs, rarely something done in the public or third sectors.
However, it has been increasingly obvious that many forms of innovation are neglected by this traditional linear or
science-push model

47
papeis, e a trajetria que se aponta refere-se a um
movimento agregativo de papeis, ao longo de um
processo de diversificao da funo do Estado
junto ao fenmeno da inovao e do melhor
entendimento analtico quanto a isto. Portanto,
denotar-se o Estado como agente de inovao no
implica afastar a possibilidade de que instituies
pblicas tambm possam vir a ser um entrave a
ela, ou mesmo condies ou catalisadores.
Outro ponto fundamental que se deve ter
claro, inclusive para que se mantenha a devida
coerncia com a obra de autores seminais do
campo da inovao, que, ao se argumentar em
favor da inovao no setor pblico, uma pergunta
central deve ser respondida: se no o lucro e
a competio que servem de estmulo inovador,
dado que organizaes pblicas no operam nessa
lgica, o que provoca o mpeto inovador nessas
organizaes? Bloch et al. (2010) explicam que
h algumas categorias de determinantes que
podem cumprir com esse papel. So elas:
financeira ou econmica: ligada busca
por eficincia e efetividade;
relaes internacionais: competio en-
tre naes por influncia econmica ou
poltica;
poltica: novas agendas partidrias ou a
competio entre lideranas polticas;
democracia e governana: nfase na coo-
perao entre atores ou na participao
social em processos de tomada de deciso;
institucional: advinda da adaptao a no-
vas regras;
agendas especficas de lideranas ou
grupos corporativos; e
interesse pblico ou reputacional individual.
Complementarmente, Bekkers, Edelenbos e
Steijn (2011) esclarecem que o que efetivamente
serviu de fio condutor para que o termo inova-
o migrasse das discusses de gesto privada
e desenvolvimento tecnolgico para a esfera
pblica foi o fato de que elementos empricos
recorrentemente identificados em episdios de
inovao privados no se mostravam exclusivos
do setor privado. Novamente, isto se deveu, em
larga medida, ao poder explicativo e elevada
reputao que noes sistmicas de inovao
ganharam na esfera acadmica e governamental.
Essas noes foram capazes de ressaltar alguns
aspectos fundamentais no processo de inovao
que poderiam operar tanto nas organizaes
privadas quanto pblicas. Entre tais aspectos
comuns, destaca-se o potencial advindo da
interao entre diferentes atores, refletida em
noes como a da inovao aberta, da cocriao
e do experimentalismo (Fuglsang e Pedersen,
2011; Sabel e Zeitlin, 2012).
Contudo, no foi apenas o avanar da teoria
de inovao, e notadamente a dos sistemas de
inovao, que impulsionou o debate da inovao
em governo. A prpria viso predominante nas
cincias sociais passou a enxergar que a inova-
o crescentemente um elemento chave em
organizaes pblicas (Pollitt, 2011; Osborne e
Brown, 2013). Isto se deve, inicialmente, a uma
srie de crescentes questionamentos empricos
e tericos direcionados a propostas e modelos
tradicionais de gesto pblica.
O iderio burocrtico Weberiano tradicio-
nal, por exemplo, ainda que eficiente para fins
de controle, hierarquia e previsibilidade, no
parece atender a contento velocidade e
interdependncia das misses que os governos
devem passar a cumprir, atualmente. Como dar
respostas rpidas a uma sociedade dinmica e
participativa quando uma srie de protocolos
legais inflexveis e preestabelecidos precisam
necessariamente ser respeitados? Como incorpo-
rar a incerteza e a necessidade de experimentar
coletivamente novas ferramentas e ideias em
uma estrutura rgida de controle que avessa
a riscos, condena a incerteza e, portanto, retm
a criatividade?
48
 Mas no s o modelo burocrtico que apre-
senta restries. Do mesmo modo, instituies
pblicas que se acostumaram a mimetizar mo-
delos privados, focadas nos valores de eficincia
e orientadas prioritariamente por ferramentas
absorvidas do mercado, em sua maioria inspi-
radas pela lgica da Nova Gesto Pblica (ou
New Public Management), tm impacto cada
vez mais restrito face os desafios e expecta-
tivas contemporneos (Bekkers, Edelenbos e
Steijn, 2011). A ideia proclamada pela lgica
gerencialista da figura de um cidado cliente
se contrape, ao menos em parte, realidade
de cidados que no se sentem satisfeito com
resultados meramente utilitaristas e unidimen-
sionais da ao pblica.
Nos dias atuais, contingentes cada vez mais
representativos da populao no querem ape-
nas saber se o lixo que produzem recolhido
da frente de suas casas rotineiramente; querem
tambm compreender e acompanhar como esse
lixo ser tratado, que impacto ambiental isso tra-
r, o que indivduos que dependem da atividade
econmica de tratamento de resduos auferiro
ou sofrero como consequncia de seu trabalho,
entre outros. Para necessidades assim to mais
complexas do que no passado, nem tudo pode
ser valorado por meio de critrios de racionali-
dade econmica e eficincia, ou ser legitimado
em virtude de clculos do tipo custo-benefcio
(Pollitt e Bouckaert, 2011).
A necessidade de inovar (...) no somente reflete um
desejo de criar um governo mais eficiente e efetivo,
a qual, em alguma medida, a viso dominante na
literatura da Nova Gesto Pblica e o que fre-
quentemente focado em processos modernizao
do servio pblico (...) um servio pblico inovador
requerido para criar um servio pblico legtimo
que capaz de enfrentar um nmero vasto de wi-
cked societal challenges desafios para os quais
abordagens inovadoras devem ser desenvolvidas e
implementadas a fim de conciliar valores diferentes
e recorrentemente contrastantes.5
Portanto, o duplo movimento de evoluo
terica que abarca tanto a teoria prpria da
inovao quanto ideias ascendentes nas cin-
cias sociais e cincias sociais aplicadas confere
substrato para a explicao do carter ontolgico
da inovao no setor pblico.
4 METODOLOGIA
De maneira a materializar a discusso terica
desenvolvida anteriormente, esta seo detalha
como se procedeu, metodologicamente, a anlise
desenvolvida sobre o corpus de texto escolhido.
A tcnica utilizada foi a da anlise de contedo,
nos termos de Bardin (1977). Por meio dela,
procedeu-se a explorao do contedo docu-
mental e a anlise do contedo de um conjunto
de documentos que respeitam uma natureza e
um propsito comuns ou muito similares.

Em sintonia com o diagnstico de limitao de O exerccio empregado foi o de analisar o

modelos de gesto vinculados nova gesto pblica
e, tambm, atentos severidade do contexto de pro-
blemas complexos que se avolumam na atualidade,
Bekkers, Edelenbos e Steijn (2011, p. 6, traduo
nossa) reforam a natureza de imperatividade da
inovao em governo, conforme j referido.
contedo de documentos especficos, todos
versando explicitamente sobre o tema da inova-
o no setor pblico. Deste modo, procurou-se
atender condio de homogeneidade. Tambm
se empreendeu esforo no sentido de cumprir
com critrios de exaustividade, representatividade

5. No original: The need to innovate () does not only reflect a desire to create a more efficient and effective government,
which is to some extent the dominant view in the new public management literature and which is often focused on the
modernization of public services processes () an innovative public sector is required to create a legitimate public sector
that is able to meet a number of wicked societal challenges challenges for which innovative approaches have to be
developed and implemented that reconcile different and very often contrasting values

49
e pertinncia na construo do corpus de texto,
que tambm so indicaes de Bardin (1977).
Foram determinadas como unidades de re-
gistro documentos de natureza institucional e
oficial, ou seja, no acadmicos. Tais documentos
foram examinados a partir de categorias pr-es-
tabelecidas, retiradas da literatura prpria de
inovao no setor pblico. Computou-se para
todos os documentos a presena ou ausncia
das categorias adotadas.
O quadro 3 descreve as categorias com as quais
se trabalhou e seus significados. As trs categorias
QUADRO 3
Categorias de anlise do corpus de texto
Carter normativo
Subcategorias
Lgica Lgica da
consequencialista apropriao
Diz respeito prioriza- Diz respeito priori-
o de valores de efi- zao de valores de
cincia e efetividade, enraizamento social
amparados em vises e busca por legitimi-
racionais e financeira- dade das inovaes
-mente orientadas. na relao entre
Estado e sociedade.
Elaborao do autor.
documentos que compe o corpus de texto.
Ou seja, no bastou apenas que fossem as ca-
tegorias e seus ttulos mencionados esparsa ou
topicamente nos documentos em questo, mas,
sim, que neles houvesse uma reflexo analtica
ou um posicionamento claro acerca dos temas
categorizados. Este um exerccio cuidadoso
que decorre essencialmente da inspeo dos
documentos identificados luz da teoria.
Um exemplo ilustrativo do esforo empreen-
dido na inspeo da presena ou ausncia das
categorias e subcategorias nos documentos
do corpus de texto diz respeito s ocorrncias
escolhidas, assim como as subcategorias, con-
densam um conjunto de elementos cruciais
para a reflexo acerca da dinmica da inovao
no setor pblico. No que tange explicitamente
ao caso da categoria carter normativo, suas
duas subcategorias tiveram como inspirao a
taxonomia adotada em Bekkers, Edelenbos e
Steijn (2011).
Ressalta-se que a identificao das catego-
rias nos documentos de referncia dependeu
de que neles houvesse um tratamento analtico
consistente sobre os temas categorizados,
a partir da leitura de cada um dos dezessete
Antecedentes institucionais Avaliao
Subcategorias
Contexto institucional Contexto institucional
interno externo
Diz respeito referncia Diz respeito referncia Diz respeito referncia
expressa e analiticamente expressa e analiticamente expressa e analitica-
aprofundada a aspectos aprofundada a aspectos de mente aprofundada
de natureza interna s natureza externa ao Estado, a aspectos ligados
organizaes pblicas ou especialmente na constru- avaliao e mensurao
ao ambiente institucional o de redes com atores pertinentes s aes de
que determina o surgimen- diversos e a coordenao inovao no setor pblico
to de inovaes no setor para fins de inovao no e seus resultados.
pblico. setor pblico.
isoladas do termo avaliao ao longo dos
textos. Neste caso, a incidncia do termo, pura
e simplesmente, no foi considerada como
vlida para a realizao da contagem, o que
s foi feito quando o documento enfrentou a
temtica da avaliao com algum empenho
analtico relevante, que agregasse ou reforasse
o que a literatura j aponta sobre a temtica.
Do contrrio, a simples meno ao termo,
desprovida de aprofundamento analtico,
no foi tratada como indicativo de presena
da categoria. Com as devidas adaptaes,
o mesmo valeu para as demais categorias e
subcategorias definidas.
50
 Portanto, o que se buscou por intermdio da
anlise de contedo foi indicar no conjunto de textos
a ocorrncia ou no das categorias definidoras,
dentro do padro de aprofundamento e extenso
descrito anteriormente. No processo de leitura dos
documentos, para aqueles em que se identificou a
ocorrncia de dada categoria, atribuiu-se o indicador
1, referente presena da categoria em questo.
Na ausncia, atribui-se o indicador 0.
Nas categorias que contam com subcatego-
rias, ou seja, para carter normativo e antece-
dentes institucionais, o indicador de presena
foi dividido entre ambas as subcategorias. Ou
seja, caso as duas existissem no documento
analisado, a cada uma foi atribudo o indicador
0,5. Caso, por outro lado, apenas uma das duas
subcategorias existisse no documento e a outra
no, que se fez presente foi atribudo 1. Neste
caso, o significado que a categoria como um
todo est presente, contudo, expressa somente
na forma de uma das subcategorias, e no das
duas. Por fim, se nenhuma das subcategorias
est presente no documento, o que, por con-
sequncia, significa que a categoria qual
elas pertencem tambm no est, a ambas foi
conferido o indicador 0. Em sntese:
0 Indicador de ausncia da categoria ou subca-
tegoria no documento;
1 Indicador de presena da categoria ou subca-
tegoria no documento;
0,5 Indicador de presena das duas subcategorias
no documento.
5 ANLISE DO CORPUS DE TEXTO
O corpus de texto foi construdo majoritariamente
a partir da base de dados da biblioteca online do
Observatory for Public Sector Innovation (OPSI),
da OCDE,6 utilizando-se como critrio central
a temtica dos documentos, que deveriam ser
6. Ver: <https://goo.gl/4ht8W3>.
7. Todos eles esto integralmente referenciados na seo referncias biogrficas ao final deste trabalho.
51
adstritos inovao no setor pblico. O OPSI
foi criado em 2015, e rene em seu website
diversos textos, acadmicos e no acadmicos.
O critrio de seleo adotado neste trabalho
partiu, primeiramente, como explicitado ante-
riormente, da excluso de textos acadmicos; e,
em segundo lugar, da incluso apenas de textos
que versassem exclusivamente sobre inovao
no setor pblico e que tivessem carter institu-
cional. Os textos acadmicos foram excludos do
critrio de busca porque, conforme j indicado,
o propsito da investigao foi debruar-se ex-
clusivamente sobre documentos institucionais,
o que se distingue de uma reviso da literatura.
Documentos dedicados a temas correlatos e
que tambm constavam da biblioteca digital do
OPSI, como os dedicados a temas de governo
eletrnico, governo aberto e transparncia, relao
Estado-sociedade etc., ainda que pertinentes
discusso mais geral sobre inovao, tambm no
foram inseridos no corpus para que no se compro-
metesse a homogeneidade e a especificidade da
anlise. Brando e Bruno-Faria (2013) destacam
que a produo documental no campo de inovao
no setor pblico por agncias pblicas, governos e
instituies de pesquisa e internacionais constitui
uma esfera de pesquisa especfica no campo da
inovao no setor pblico, e foi sobre tal esfera
que o presente trabalho se deteve.
O objetivo do exerccio realizado foi, portanto, o
de efetivamente compreender como se desenham
os argumentos centrais e os posicionamentos
de documentos oficiais. Estes foram separados
em trs tipos, como se pode notar no quadro
4.7 O primeiro o de documentos produzidos
por organismos internacionais ou instncias
supranacionais (OI). Neste caso, encontraram-se
documentos elaborados pelo Nordic Innovation
Centre, Comisso Europeia, Unio Europeia, Ban-
co Interamericano de Desenvolvimento (BID) e
OCDE. O segundo tipo foi o dos documentos de
governos nacionais (GN), e os utilizados foram
do Reino Unido, da Austrlia, da Frana e do
Canad. Por fim, relacionaram-se documentos
de instituies de pesquisa privadas e think
tanks (IP/TT).
Cumpre notar, particularmente no caso dos
governos nacionais, que h uma srie de outras
iniciativas governamentais em construo mundo
afora e que no foram includas no corpus de
texto, especialmente pelo fato de se mostrarem
pouco adensadas ou ainda em estgio prelimi-
nar de formatao.8 Fundamentalmente, essas
experincias no produziram, at o momento,
documentao relevante para que pudessem
ser includas em uma anlise de contedo
como a que se elaborou, ou o fizeram por meio
de idioma distinto do ingls, espanhol, francs
e portugus, que foram aqueles utilizados na
seleo dos documentos.
Adicionalmente, ainda que se aceite que o trabalho
feito por governos nacionais em estgios iniciais de
articulao em torno da inovao no setor pblico
j possa gerar algum impacto local, razovel supor
que, do ponto de vista da reflexo sobre o tema,
eles devam largamente repercutir posicionamentos
e recomendaes contidas em experincias mais
avanadas e pretritas. O mais relevante, portanto,
que os documentos mais representativos estejam
contemplados no corpus de texto.
O quadro 4 detalha, uma vez aplicado o m-
todo escolhido e os critrios de busca adotados,
como se comportou a anlise de contedo e
os resultados finais de presena e ausncia
alcanados pelas categorias e subcategorias.

QUADRO 4
Resultados da aplicao da anlise de contedo sobre o corpus de texto

Categorias
Carter normativo Antecedentes institucionais
Autoria ou
Ttulo do texto/ Subcategorias Subcategorias
patrocnio Tipo Ano
relatrio Contexto insti- Contexto insti- Avaliao
institucional
Lgica da Lgica da tucional interno tucional externo
consequencialista apropriao (barreiras e (governana e
facilitadores) redes de atores)
Measuring public
innovation in the
1 Nordic countries NIC (2011) OI 2011 0,5 0,5 1,0 0,0 1,0
Copenhagen
Manual
Trends and chal-
Comisso
lenges in public
2 Europeia OI 2012 0,5 0,5 0,5 0,5 0,0
sector innovation in
(2012b)
Europe
Innovation in the
Comisso
public sector its
3 Europeia OI 2012 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0
perception in and
(2012a)
impact on business
(Continua)

8. Exemplos so os casos de: Chile (ver: <http://lab.gob.cl>), Cingapura (ver: <https://goo.gl/U6X8GK>), Emirados
rabes Unidos (ver: <https://goo.gl/sSkuDq>), frica do Sul (ver: <http://www.cpsi.co.za>) e Frana (ver: <http://www.
la27eregion.fr/en/>).

52
(Continuao)
Categorias
Carter normativo Antecedentes institucionais
Autoria ou
Ttulo do texto/ Subcategorias Subcategorias
patrocnio Tipo Ano
relatrio Contexto insti- Contexto insti- Avaliao
institucional
Lgica da Lgica da tucional interno tucional externo
consequencialista apropriao (barreiras e (governana e
facilitadores) redes de atores)
Comisso
Powering public
4 Europeia OI 2013 0,5 0,5 0,5 0,5 0,0
sector innovation
(2013)
The innovation
imperative in the
OCDE
5 public sector set- OI 2015 0,5 0,5 0,5 0,5 0,0
(2015)
ting an agenda for
action

Innovando para
una mejor gestin
la contribucin de
6 BID (2016) OI 2016 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0
los laboratorios
de innovacin
pblica

Reino Uni-
Innovation across
7 do (NAO, GN 2009 1,0 0,0 1,0 0,0 1,0
central government
2009)
Empowering chan-
ge: fostering change Austrlia
8 GN 2010 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0
in the Australian (2010)
public service
Frana
Linnovation au
9 (Oural, GN 2015 0,5 0,5 0 1,0 1,0
pouvoir!
2015)
Centre dinnovation
Canad
10 Premier Rapport GN 2016 0,5 0,5 0 1,0 1,0
(2016)
Annuel
The innovation Nesta
11 IP/TT 2009 0,5 0,5 0,5 0,5 0,0
imperative (2009)
Center for
How to generate American
12 innovation in the Progress IP/TT 2010 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0
public sector (CAP,
2010)
Innobarometer
Gallup Or-
analytical report
13 ganization IP/TT 2010 1,0 0,0 1,0 0,0 1,0
innovation in public
(2010)
administration

Making the most of

The Work
public services a
14 Foundation IP/TT 2011 1,0 0,0 1,0 0,0 0,0
systems approach
(2011)
to public innovation

(Continua)

53
(Continuao)

Categorias
Carter normativo Antecedentes institucionais
Autoria ou
Ttulo do texto/ Subcategorias Subcategorias
patrocnio Tipo Ano
relatrio Contexto insti- Contexto insti- Avaliao
institucional
Lgica da Lgica da tucional interno tucional externo
consequencialista apropriao (barreiras e (governana e
facilitadores) redes de atores)

Innovation in public
sector organisa-
tions a pilot sur- Nesta
15 IP/TT 2011 0,5 0,5 0,0 0,0 1,0
vey for measuring (2011)
innovation across
the public sector

How can public

organisations better Nesta
16 IP/TT 2014 0,5 0,5 0,5 0,5 0
create, improve and (2014)
adapt?
IBM Center
The persistence
for the
of innovation in
Business
17 government IP/TT 2014 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0
of Gover-
a guide for innovati-
nment
ve public servants
(2014)
Categorias (presena) 100% 88%
Totais 59%
Subcategorias (peso) 62% 38% 57% 43%

Elaborao do autor

6 INTERPRETAO DOS RESULTADOS tuies pblicas. Ou seja, fatores externos, ainda

Dos resultados expressos anteriormente, o que
de pronto se pode notar que h uma presena
unnime da reflexo sobre o contedo normativo
da inovao nos documentos analisados, pois
100% deles tratam de ao menos uma das subca-
tegorias respectivas, ou das duas, conjuntamente.
Quanto a tais subcategorias, destaca-se que a
inspirao consequencialista a mais contundente,
presente em 62% dos documentos, enquanto
que a lgica da apropriao esteve presente em
apenas 38%. Uma associao direta que se pode
fazer , portanto, com inspiraes gerencialistas,
denotando certo continusmo com os propsitos
da nova gesto pblica.
No caso dos antecedentes institucionais, que
apareceram em 88% dos casos, prevalecente
a preocupao com dotaes internas s insti-
que bastante ressaltados pela literatura por cons-
titurem variveis de contexto importantes para
o impulsionamento do debate sobre inovao
em governo, s foram investigados em menos da
metade dos casos em que a categoria de ante-
cedentes institucionais foi abordada. Ou seja, da
amostra de quinze documentos que tratam dessa
categoria especfica, o peso relativo do contexto
institucional interno foi de 57%, enquanto apenas
43% para a subcategoria de dotaes institucio-
nais de natureza externa.
Tambm marcante o fato de que apenas
pouco mais da metade dos documentos dedica
ateno ao debate sobre avaliao e mensura-
o no mbito da inovao em governo. Com
presena de 59% nos documentos analisados,
questes de avaliao e mensurao parecem
razoavelmente pouco enfatizadas.

54
 Em sntese, os resultados parecem confirmar
a caracterstica incremental e no radical da
inovao no setor pblico, conforme entende
Pollitt (2011). Os documentos oficiais inspe-
cionados no articulam rupturas com modelos
de gesto pblica vigentes e dominantes. Neste
sentido, pode-se afirmar que, ao menos no
que tange aos posicionamentos, anlises e
recomendaes institucionais desse corpus de
texto, prevalece a lgica utilitarista e de cunho
econmico como a mais forte, que prpria
da agenda gerencial de reformas do Estado.
7 CONCLUSO
Como se destacou neste trabalho, inovao
no setor pblico ou inovao em governo
transformou-se em objeto de estudo e em uma
nova agenda para a gesto pblica a partir do
momento em que tanto a teoria mais prpria
da inovao tecnolgica ou industrial (e orga-
nizacional) quanto ramos das cincias sociais
passaram a enxergar canais efetivos a legitimar
um debate do gnero. Isto significou reconhecer
que inovao tambm pode se constituir em um
valor intrnseco a organizaes que no objetivam
primeiramente o lucro, como as governamentais.
Descreveu-se neste trabalho como tal conver-
gncia terica se aperfeioou e o espao que se
criou para que o debate sobre inovao no setor
pblico florescesse. Tambm contribui para tal o
contexto mundial de crescentes complexidades
e desafios, muitos dos quais tornam no s ne-
cessria, mas imperativa a capacidade do Estado
de inovar. Inspiraes tanto burocrticas quanto
gerencialistas, ambas bastante arraigadas nas
estruturas atuais de Estado, tendem a oferecer
solues parciais ou subtimas, se descuidadas do
imperativo da inovao. Neste sentido, inovao
seria no somente uma oportunidade ou modismo,
mas mesmo uma necessidade aos aparatos estatais.
O emprego da anlise de contedo sobre o
corpus de texto construdo mostrou, contudo, que
parece existir razovel continusmo e um avano
contido em aspectos verdadeiramente inovadores
no debate existente em instncias oficiais. De-
zessete documentos produzidos por governos
nacionais, organizaes internacionais e think tanks
mostraram que h resilincia especialmente nos
valores mais prprios do modelo da nova gesto
pblica, alm de uma preocupao muito maior
com aspectos institucionais internos s estru-
turas de Estado do que aqueles que promovam
a vinculao com seu exterior. Adicionalmente,
no se aferiu um elevado comprometimento com
necessidades especficas de avaliao de aes
de inovao no setor pblico.
Entende-se que este trabalho apresentou con-
tribuio relevante ao estudo da temtica focal. O
exame dos documentos oficiais mostrou peculia-
ridades, algumas das quais no parecem dialogar
plenamente com a teoria do mesmo campo. Neste
caso, mais uma vez, tem destaque a importncia
apenas parcial dada avaliao. Porm, tambm
haveria motivos para se esperar maior relevo do
componente institucional de carter externo, haja
vista a nfase que a literatura atribui aos canais de
conectividade com a sociedade dentro do debate
sobre inovao no setor pblico.
O estudo tambm detm limitaes quanto ao
alcance de sua anlise. Embora o esforo tenha
sido o de reunir exaustivamente os documentos
mais pertinentes ao corte terico adotado, podem
existir documentos em idiomas minoritrios, ou
mesmo que no tenham sido redigidos utilizan-
do-se termos que favorecessem sua captura, que,
por esses motivos, foram deixados de fora da
amostra. A biblioteca eletrnica do OPSI/OCDE
serviu de fonte prioritria por ser, hoje, a mais
aderente base de dados; mas tambm ela pode,
eventualmente, sofrer das mesmas limitaes.
Outra caracterstica restritiva da pesquisa
reside no fato de que h uma predominncia
textual de referncias ligadas a naes desen-
volvidas, o que pode, em certa medida, relativizar
a aplicabilidade direta da anlise para contextos
em desenvolvimento. Todavia, vale destacar que,
no Brasil, existem expedientes avanados no
campo da inovao, como o caso da Pesquisa
55
de Inovao (Pintec) do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), que muito reflete
o raciocnio de fronteira no campo terico, pro-
gramtico e avaliativo em inovao. Contudo, a
Pintec se presta essencialmente a organizaes
que visam lucro, o que tambm a torna menos
aplicvel a reflexes sobre o setor pblico.
Por outro lado, essas mesmas limitaes podem
contribuir para enfatizar o potencial de agendas
de pesquisa nessa rea. Em paralelo evoluo do
debate em naes desenvolvidas e em organismos
internacionais a elas vinculados, promissora a
construo de pontes com o mundo em desen-
volvimento. O Brasil detm um histrico rico de
inovaes, muitas das quais catalogadas por meio
do Prmio de Inovao da Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap) e, de certa forma,
espelhadas nos captulos deste livro. Deste modo,
o pas est seguramente bem posicionado para
internalizar o debate global e contribuir para o
fortalecimento internacional em torno da temtica,
tanto no plano emprico quanto terico.
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CAPTULO 4
DUAS DCADAS DE PESQUISA SOBRE INOVAES
EM SERVIOS: qual o lugar dos servios pblicos?1
Faridah Djellal2 | Faz Gallouj3 | Ian Miles4,5

1 INTRODUO o ponto em que o Manual sobre Inovao e

Os estudos sobre inovao cresceram ra-
pidamente como uma rea de pesquisa no
ltimo quarto do sculo XX, como discutido
exaustivamente por autores como Fagerberg
(2004) e Godin (2010). Vrios manuais bus-
caram fornecer vises gerais do campo por
exemplo, Rothwell e Dodgson (1994) e Fager-
berg et al. (2004) , e h vrias revises de
tpicos especializados, tais como economia,
sociologia e medidores da inovao, assim
como vastos contextos de trabalho sobre
gesto e poltica de inovao. Foi observado,
muitas vezes, que a pesquisa foi dominada
por um foco na indstria de manufatura e,
em especial, em indstrias mais ligadas
alta tecnologia, tais como a aeroespacial, a
automotiva e a farmacutica. A inovao em
servios foi negligenciada por longo tempo,
mas, nos primeiros anos deste sculo, ficou
claro que a questo havia atingido o ponto
mximo de sua validade (Miles, 2000), at
Servios foi publicado, em 2010 (Gallouj e
Djellal, 2010). A inovao no setor pblico
foi ainda mais negligenciada na tendncia
atual dos estudos sobre inovao, e este
trabalho tentar explorar a possibilidade
de integrao frutfera de trabalho sobre
esse tema em estudos de inovao de forma
mais geral.
Alm de os servios pblicos e, de forma
mais geral, os servios no comerciais serem
em algum grau mais ou menos monoplios livres
de presses competitivas, vrios outros motivos
so habitualmente adiantados por terem pouco
a ver com inovao. Estes sofrem influncia
poltica, o que os coloca margem da economia
racionalista da inovao.6 Geralmente, sofrem de
falta de recursos, inclusive de recursos que podem
ser alocados a projetos de inovao de risco e
de incentivos para inovadores e empresrios. H
pouca presso dos consumidores de servios, ou
ento essa presso dispersada por estruturas

1. Publicado originalmente como: Djellal, F.; Gallouj, F.; Miles, I. Two decades of research on innovation in services: which
place for public services? Structural Change and Economic Dynamics, v. 27, p. 98-117, dez. 2013.
2. Professora da Universit de Lille 1.
3. Professor da Universit de Lille 1.
4. Professor do Laboratrio de Economia da Inovao do National Research University Higher School of Economics (HSE),
Moscou, e professor da Diviso de Gesto e Poltica de Inovao, do Manchester Institute of Innovation Research (MIoIR)
e Alliance Manchester Business School (MBS), da Universidade de Manchester.
5. A contribuio de Ian Miles a este trabalho foi feita na estrutura do Programa Bsico de Pesquisa da Escola Superior
de Economia, no perodo 2011-2012.
6. E, ainda pior, em algumas circunstncias, essa influncia est altamente associada ao clientelismo e corrupo
clara, fenmenos que no so normalmente considerados quando se trata de servios mercantis.
burocrticas rgidas que induzem inrcia no setor
pblico. Grupos de profissionais, como mdicos
e professores, podem impedir a inovao que
poder enfraquecer suas posies privilegiadas,
e assim por diante. Porm, claro que preciso
reconhecer excees, principalmente quando a
pesquisa bsica em universidades e laboratrios
pode ser fonte de novos conhecimentos e ideias
criativas de aplicao embora a percepo em
ampla escala e a promoo do desenvolvimento
dessas aplicaes geralmente sejam vistas como
preservao de empresas particulares.
Mas, ao contrrio, muitos argumentos qua-
lificam ou contradizem essa avaliao negativa
da inovao nos servios pblicos e sugerem
que devemos elevar sua posio no campo dos
estudos de inovao de servios. Temos a seguir
uma breve anlise desses argumentos.
1) paradoxal acreditar que as administra-
es pblicas so ambivalentes: vidas
por apoiar a inovao, mas ignorando a
inovao a seu prprio favor. De fato, o
surgimento de atividade em torno de go-
verno eletrnico indica que muitos gover-
nos pretendem usar novas tecnologias
para melhorar processos internos e elos
com seus cidados. Uma hiptese curiosa
seria que uma administrao que seja ino-
vadora em si ser mais eficiente em apoiar
a inovao em outros agentes econmi-
cos. Podemos sugerir uma anlise com-
parativa da relao entre esforos para
modernizar a administrao pblica
atravs do e-governo e de outras inicia-
tivas e aquelas que objetivam polticas
de inovao de forma mais geral.
2) Nos servios pblicos, h setores cujas
atividades de inovao so indiscutveis
e bem documentadas na literatura de v-
rios tipos embora nem sempre em estu-
dos sobre inovao (Rosenberg e Nelson,
1994; Djellal e Gallouj, 2007). Alm de
universidades e laboratrios de pesquisa
pblica, podemos mencionar servios de
60
sade, de transmisso pblica e de segu-
rana e defesa.
3) O permetro dos servios pblicos e priva-
dos flutua no tempo e no espao. De fato,
frequentemente, tem havido competio
entre os servios pblicos e privados, va-
riando segundo pases e perodos. Alguns
servios privados altamente inovadores
tais como as telecomunicaes foram
empresas historicamente de propriedade
do Estado at o ltimo quarto do sculo
XX em muitos pases do mundo ocidental.
O design e a entrega de alguns servios
pblicos so terceirizados por fornece-
dores privados ou fornecidos atravs de
parcerias pblico-privadas (PPPs). E al-
gumas funes de departamentos admi-
nistrativos nos servios pblicos podem
ser terceirizadas ou podem estar sujeitas
concorrncia de vrios fornecedores.
4) A crise econmica e as alteraes demo-
grficas tambm so fatores importantes
para a inovao nos servios pblicos, j
que levam a presses para a racionaliza-
o da produo, assim como suscitam
alguns esforos para reduzir as despe-
sas sociais enquanto isso, novas e mais
intensas demandas sociais surgem, por
exemplo, como o cuidado com idosos e
as questes ambientais.
Houve vrias revises recentes na literatura
sobre inovao em indstrias de servio
por exemplo, Gallouj e Djellal (2010) e Miles
(2010). Vamos examinar agora como os prin-
cipais estudos realizados durante duas dcadas
de pesquisa sobre inovao de servios tratam
o assunto ou como podem ser extrapolados ao
tratar da inovao nos servios pblicos. Bus-
camos tambm identificar deficincias nessa
literatura e estabelecer novos caminhos de
pesquisa e ao.
O campo de estudos sobre inovao em servios
envolve quatro perspectivas tericas diferentes:
assimilao, demarcao, inverso e sntese (Adis
em ingls, assimilation, demarcation, inversion
e synthesis), conforme Gallouj (1998), Gallouj e
Weinstein (1997), Coombs e Miles (2000), Droe-
ge, Hildebrand e Heras Forcada (2009) e outros
autores citados no ltimo estudo. Essas tm rtulos
ligeriamente diferentes em diversos autores, mas
o objetivo comum refletir sobre concepes di-
ferentes da relao de estudos sobre inovao de
servio frente a frente com o campo estabelecido
de estudos sobre inovao, com nfase nos seto-
res de fabricao e em seus produtos (figura 1). A
perspectiva de assimilao analisa a inovao em
indstrias de servio como sendo essencialmente a
mesma que a inovao nas indstrias de fabricao,
com inovao de servio sendo bastante parecida
FIGURA 1
Inovao em servios: diferentes perspectivas analticas
Assimilao/abordagens
tecnolgicas
Difuso de TCIs
Taxonomias tecnolgicas setoriais
Primeira edio do
Manual de Oslo (OECD, 1992)
e pesquisas de inovao Abordagem de ciclo
correspondentes
Servios em
maior parte
similares a
bens
Abordagem baseada
em caractersticas
Lgica de servio dominante
Economia funcional (economia)
Economia da experincia
(economia)
Nova
sntese
integrao
com a inovao de bens de fato, os servios so
apenas bens intangveis. Esta se focaliza nas
relaes com sistemas tecnolgicos. Essa ltima
nfase significa que isso tambm pode ser visto como
perspectiva tecnolgica embora, como veremos,
uma linha de pesquisa tenha argumentado que a
trajetria de inovao de servios industriais em
torno de novas tecnologias tende a ser distinta. Na
medida em que focaliza principalmente a inovao
adotada pelos setores de manufatura, a perspectiva
de assimilao tambm de subordinao, em que
as novas tecnologias desenvolvidas na manufatura
so as assimiladas pelas indstrias de servio.
A perspectiva de diferenciao ou demarca-
o tem foco nas especificidades dos servios.
Foco em cincias
e tecnologia
produto reverso
Servios em
Abordagens maior parte
de inverso distintos de
bens
Estudos empricos
Teorias locais
Perspectiva IHP intangibilidade,
heterogeneidade, inseparabilidade e
possibilidade de perecer
Abordagens
predominantemente
Inclui HSS e de demarcao
inovao (no)
61
Frequentemente inspirada em casos de estudo
de trabalhos de marketing e gerenciamento de
operaes, bem como no novo desenvolvimento
de servios, geralmente objetiva identificar a
atividade de inovao em que a assimilao ou
o olhar tecnolgico nada percebe. Enfatiza as
diferentes formas que a inovao pode levar e a
organizao distinta dos processos de inovao
nas indstrias de servios.
A perspectiva de inverso (Gallouj, 2010)
pode ser vista como a vingana do setor de
servios. Em contraste com as contas que retra-
tam as indstrias de servios como setores em
atraso, se uma questo de ser como fabricao
de baixa tecnologia ou algo mais distintivo, a
abordagem de inverso v (algumas) indstrias
de servios como fontes de inovao em toda a
economia. Um certo papel pode ser desempe-
nhado por grandes empresas de servios que
mobilizam seus fornecedores por exemplo, no
varejo e nas telecomunicaes , mas, muitas
vezes, essa perspectiva enfatiza o papel ativo
de certos servios de negcios intensivos de
conhecimento (Kibs em ingls, knowledge
intensive business services) nas inovaes de
outros setores. Os servios de consultoria, de-
sign, engenharia, tecnologia da informao (TI)
e pesquisa e desenvolvimento (P&D) podem
ser insumos importantes para a inovao entre
seus clientes.
Finalmente, a perspectiva integradora ou de
sntese busca fornecer a mesma estrutura analtica
tanto para bens quanto para produtos de servios,
para indstrias de manufatura e servios e para
ambas as formas de inovao tecnolgicas e no
tecnolgicas. A partir dessa viso, podemos usar
os pontos de similaridade e contraste entre essas
dicotomias para aprofundar nosso entendimento
sobre os processos e as prticas de inovao.
Isso considerado de grande importncia em um
mundo em que os fabricantes esto supostamente
fornecendo servios e as empresas de servi-
os, produzindo, em que importantes projetos
econmicos e funes sociais envolvem com-
binaes de bens e servios e da por diante
62
(Stahel, 1997; Pine e Gilmore, 1999; Davies,
2004; Vargo e Lusch, 2006).
Usamos essas quatro perspectivas tericas
para fornecer a estrutura desse documento e
sugerir como so ou como podem ser tratados
os servios pblicos, utilizando as aborda-
gens de Adis. O caso ser criado pensando-se
que isso no apenas de interesse local para
pesquisadores em ou profissionais de ser-
vios pblicos, mas que tambm pode ajudar a
aprofundar e enriquecer estudos de inovao
e a anlise de economias contemporneas, de
forma mais geral.
2 SERVIOS PBLICOS E INOVAO
TECNOLGICA: A PERSPECTIVA
ASSIMILACIONISTA
Muito do trabalho pioneiro no campo de estudos
de inovao de servio adotou a perspectiva
que rotulamos de tecnologista, industrialista
ou assimilacionista de acordo com Gallouj
(1998) e, tambm, Coombs e Miles (2000). Essa
perspectiva naturalmente usa as ferramentas
herdadas do campo da inovao industrial,
sem considerar a natureza especial do campo
de servios. Assim sendo, em essncia, a ino-
vao considerada em sua relao a sistemas
tcnicos de materiais (sua produo e difuso).
Por exemplo, quando Gershuny e Miles (1983)
analisaram, pela primeira vez, a transformao
das economias contemporneas de servio, h
uns trinta anos, praticamente o nico foco era
o uso de novas tecnologias da informao nas
indstrias de servio. Bem depois, essa abor-
dagem foi ampliada para sugerir que classes
diferentes da indstria de servios so confor-
madas de forma distinta, atravs da aplicao
de diferentes tipos de tecnologia. H aqueles
setores de servio cujos produtos principais de
informao so revolucionados pela aplicao da
novas TIs, bem como existem aqueles como o
setor de transporte cujos produtos so trans-
formaes fsicas que apresentam aplicaes de
tecnologias de motor e servios humanos a
exemplo do setor da sade. Estes dispem de
muitas tecnologias especficas, tais como dis-
positivos farmacuticos e cirrgicos que lidem
com complexidades biolgicas (Miles, 1993).
A perspectiva de assimilao amplamente
dominante na literatura. A ideia de inovao que
esta transmite refletiu-se nos indicadores de
inovao usados na primeira edio do Manual
de Oslo (OECD, 1992; subseo 3.3).
Trs variedades da perspectiva assimilacionista
podem ser identificadas (figura 1). O primeiro
grupo, bem mais prolfico e o mais heterogneo,
rene principalmente trabalhos empricos focados
na anlise da difuso de tecnologia exgena em
servios e as condies e consequncias disso.
Os outros dois agrupam estudos mais tericos
ainda muito poucos em nmeros , perten-
centes principalmente tradio de economia
evolucionria. Estes envolvem, primariamente,
o modelo de ciclo reverso de Barras (1986;
1990) e, em segundo lugar, taxonomias setoriais
que rastreiam modos distintos de inovao em
vrias indstrias de servios. Vamos rever esses
trs conjuntos de estudos luz da questo de
inovao nos servios pblicos.
2.1 Indicadores de inovao: uma tendncia
tecnolgica ainda prevalente
A ideia de inovao associada perspectiva
de assimilao est refletida nos indicadores
de inovao sugeridos pela Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), atravs do Manual de Oslo cuja
reviso mais recente a de OECD (2005).
Essa reviso mais recente inclui definies e
questes sobre inovao organizacional e de
marketing, assim como inovaes de produto
e processo. O prefixo tecnolgico foi retirado
de suas definies de inovao de produto e
processo, embora os exemplos desses tipos
de inovao sejam principalmente baseados
em tecnologia, e aqueles que no envolvem
inovao em tecnologia como tal ainda parecem
altamente orientados em torno da tecnologia.
claro que muito poucos servios principalmente
63
pessoais so simplesmente uma questo de
contato pessoa a pessoa, sem aplicao ou
mediao de tecnologias de materiais. De fato,
a maioria dos produtos de servio vendidos
nas sociedades industriais modernas envolve
trabalhadores em servios que usam artefatos
materiais que eram incomuns antes do sculo
XX automotivos, computadores, sistemas de
telecomunicaes e dispositivos eletrnicos
especializados (caixas registradoras, balan-
as, amplificadores e outros). Os exemplos de
Oslo no captulo 3 do manual quase todos
implicam a aplicao de hardware e software
novos sendo as excees apenas inovaes
centradas no aluguel de servios (entrega em
casa e coleta de veculos alugados, bem como
fornecimento de pontos de contato de geren-
ciamento para servios terceirizados no local,
em vez de remotos), ou aplicao de tcnicas
que, na prtica, provavelmente envolvem apoio
de novas tecnologias implantao de nova
reserva e de sistema de gesto de projetos
mencionada. Assim sendo, enquanto, em prin-
cpio, o Manual de Oslo no exclui inovao de
produto no tecnolgico por exemplo, um
novo contrato de seguro ou um novo produto
financeiro, um novo campo de especialidade
em consultoria , ou inovao de processo no
tecnolgico (metodologias e protocolos), as
formulaes tendem a trabalhar contra a inclu-
so desses casos. H uma orientao limitada
fornecida nos questionrios reais de pesquisas
de inovao sucessivas em comunidades (CIS)
para ajudar aqueles que completam as pesquisas
com esses detalhes.
O Manual de Oslo admite (OECD, 2005, re-
viso 3) que a inovao de produto e processo
pode ser difcil de ser diferenciada de atividades
de servio, mas h pouca ateno a outro pon-
to que as inovaes ad hoc e customizadas
so dominantes em alguns servios (seo 3),
especialmente muitos Kibs, tais como servios
de engenharia e consultoria. Falta ver como os
que respondem a pesquisas sobre inovao
classificam esses produtos de servio so
vistos como significantemente diferentes
ou produtos melhorados, ou simplesmente
como mais exemplos da mesma classe ampla
do produto?
Como os estudos de pesquisa e desenvolvi-
mento tendem a no levar em conta a P&D que
no tenha foco em cincias naturais e engenha-
ria mesmo que a P&D de cincia social seja
explicitamente includa pelo Manual de Frascati
(Djellal et al., 2003; Miles, 2007). Assim sendo,
as pesquisas de inovao tendem a negligenciar
a inovao de produto e processo no tecnol-
gico quando no classificado como inovao
organizacional ou de marketing. Isso pode
responder pelos nveis aparentemente baixos
de inovaes relatadas por muitos setores de
servios de fato, pela maioria daqueles no
engajados em inovao tecnolgica. As excees
tendem a ser organizaes de servio baseadas
em tecnologia, tais como empresas de software
e P&D e servios de engenharia.
2.2 Inovao em servios e a difuso de
tecnologias (de informao)
Quer no nvel microeconmico, quer no nvel
macroeconmico, as discusses sobre inovao
em servios h muito j foram imbudas pela in-
troduo de novas tecnologias principalmente
com a introduo penetrante de novas TIs em
praticamente todas as indstrias de servio,
nas ltimas quatro dcadas, e as mudanas na
organizao de negcios associadas ao uso
dessas tecnologias. O alto nvel de percepo
de novas TIs por setores de servio foi notado
por pesquisadores, como Roach (1987), e
pela OECD (1993), que perceberam que os
setores de servio investiram em mais desses
equipamentos do que o esperado, dada sua
quota nas economias nacionais.
A difuso histriaca de TI em servios fre-
quentemente descrita, de forma bem simplista,
atravs de uma sucesso de geraes sobre-
postas de inovaes; a primeira em computao
central, a segunda em computadores pessoais
e a terceira e posterior em TIs de rede, mvel e
ubqua (Gallouj, 2002a; Miles, 2005). Muito da
pesquisa sobre economia tende a tratar diferentes
geraes de tecnologia como essencialmente
similares, ou pelo menos diferentes em termos de
parmetros hednicos especificados facilmente.
Para dados contextos institucionais, muito da
literatura , portanto, dedicado discusso da
relao entre o uso de novas TIs e um nmero
de variveis econmicas fundamentais, tais
como emprego, produtividade, habilidades e
organizao de tarefas, qualidade negocivel e
qualidade do produto do servio etc. Enquanto
isso, estudos sobre gesto do mais ateno
mudana geracional, observando basicamente
as caractersticas novas de geraes emer-
gentes. Nesse caso, atenta-se mais a como as
variveis econmicas podem ser reformuladas
em diferentes geraes de tecnologia.
A literatura sobre a introduo de novas
TIs em organizaes pblicas adequa-se
perfeitamente a esses modelos de inovao
de estrutura cruzada e variveis econmicas.
A computao dos servios administrativos
objetivou ganhos em produtividade e eficincia,
atravs de sistemas poderosos de computadores
centrais que processam grandes quantidades
de dados. A administrao pblica foi usuria
pioneira desses sistemas usados para processar
grandes volumes de informaes sobre, por
exemplo, aposentadorias e benefcios da segu-
ridade social. Praticamente ao mesmo tempo,
empresas de servio financeiro novamente
lidando com informaes ligadas a muitas ca-
ractersticas de muitos indivduos contratavam
automao similar. Esses sistemas aceleraram
o processamento de casos e ajudaram a reduzir
custos ao padronizarem tarefas e alcanarem
economias de escala. Computadores posteriores
e softwares associados permitiram reduo de
custos e aumento da qualidade; e as economias
de alcance foram habilitadas. medida que as
novas tecnologias de TIs tornaram-se cada
vez mais visveis, no incio da dcada de 1980,
uma grande preocupao foi expressada pelos
sindicatos e por outros: que o deslocamento de
trabalho macio e a desqualificao poderiam
64
surgir. Muitos estudos analisam sua capacidade
de recapacitar a fora de trabalho que aumenta
a variedade de tarefas realizadas e melho-
rar a qualidade dos servios administrativos
para os usurios, principalmente em termos
de velocidade, disponibilidade a distncia e
em horrio fora do trabalho, e integrao dos
servios em lojas de convenincias. Existe, no
entanto, uma preocupao crescente de que
as novas TIs tenham permitido a automao
de muito mais empregos administrativos de
rotina e de processamento de smbolos, bem
como junto com estratgias de gesto de
terceirizao e esvaziamento organizacional
tenham contribudo para a polarizao da
fora de trabalho na disparidade crescente
entre salrios altos e baixos e a reduo em
posies de nvel mdio (Autor, Levy e Murna-
me, 2003). Outros exemplos interessantes de
inovaes nos servios pblicos ligados a TIs
so aplicativos de nvel de sistema, tais como
trfego inteligente e grades inteligentes. Uma
questo importante que no tratada no
caso de servios em geral, mas que relevante
quando se trata da relao entre a introduo
de novas TIs e os servios pblicos o divi-
sor digital (Attour e Longhi, 2009): a ideia de
que a desvantagem social pode ser ampliada
atravs de acesso diferencial s novas TIs
principalmente servios on-line entre regies,
classes sociais, geraes etc. Isso importante
no que concerne s misses especficas dos
servios pblicos, que apresentam as seguintes
caractersticas.
1) Podem estar preocupadas com o acesso
desigual a, por exemplo, servios de go-
verno eletrnico isso poderia at ser
usado como argumento contra o rpido
deslocamento para a proviso on-line.
2) Podem procurar compensar as divises
digitais atravs da educao (currculos
escolares, incluindo-se cursos de uso de
tecnologia da informao e comunicao
TIC) e instalaes pblicas (bibliotecas
que oferecem acesso gratuito internet).
65
Vemos inovaes sociais como salas de
vila eletrnicas nesse contexto.
2.3 O modelo de ciclo reverso de produto:
um vislumbre de inovao nos servios
pblicos
A abordagem de ciclo reverso (Barras, 1986;
1990; Gallouj, 1998) uma articulao especfica
dos modelos de inovao/geraes de novas
contas de TICs esquematizadas anteriormente,
que merece ateno especial por pelo menos
dois motivos. Primeiro, representa a primeira
tentativa de construir uma teoria da inovao
nas indstrias de servio; e como tal, foi e
continua a ser citada extensamente na litera-
tura. As ideias bsicas so bastante plausveis
seno sempre confirmadas em empirismos
subsequentes. Em segundo, a abordagem foi
desenvolvida na base da pesquisa emprica,
envolvendo no apenas servios de mercado,
mas tambm servios pblicos principalmente
servios locais do governo.
A abordagem de Barras (1996), na verdade,
no realmente uma teoria geral da inovao
nos setores de servio, j que ele no considera
todos os tipos de inovaes nessas indstrias
seu relato tem pouco a dizer, por exemplo, a
respeito de transporte ou inovaes mdicas.
mais um relato da difuso da nova TIC de
indstrias de manufatura a servio mas vai
alm da difuso, considerando os processos de
aprendizado associados subsequentes a isso. A
abordagem tradicional de ciclo de produto descreve
uma sucesso de estgios no desenvolvimento
de inovao (Abernathy e Utterback, 1978).
Colocando isso na forma mais rudimentar,
so caracterizados por um perodo em que a
inovao de produto o principal foco at que
um desenho dominante esteja estabilizado.
Ento, h um perodo no qual a inovao dos
processos se torna cada vez mais o foco principal,
na medida em que a concorrncia se afasta de
fornecer o melhor tipo de produto para fornecer
o produto de forma mais eficiente. No relato de
Barra, o ciclo de inovao de servio distinto.
Suas duas primeiras fases envolvem princi-
palmente inovao de processo incremental e
radical, e sua fase final dominada pela inovao
de produto. Isso pode ser retratado como um
processo de aprendizado, em que a organizao
de servio se apresenta para entender melhor a
funcionalidade potencial das novas tecnologias
que est usando. Assim sendo, torna-se capaz
de domin-las e elaborar seus aplicativos es-
pecficos prprios, inclusive novos produtos de
servio e mtodos de entrega.
Devemos notar que esse relato de inovaes
de processamento de informaes administra-
tivas pode, plausivelmente, ser estendido alm
do setor de servio. Todos os tipos de organi-
zaes podem encontrar novas habilidades
administrativas para capacitar uma gama de
inovaes em outros processos de negcios. O
servio de cliente e os processos de gesto da
cadeia de fornecimento so um exemplo bvio,
mas h casos que se aproximam da inovao
de produto. Por exemplo, um editor de livros
de arte e educacionais descobriu que poderia
oferecer novas colees, como resultado da
automao da correo de ndices e outros
bancos de dados.
Barras (1996) no observou apenas o aprendi-
zado sobre um conjunto especial de tecnologias.
Ele tambm notou a alterao no curso da mudan-
a do computador central para o pessoal e, de
alguma forma, a rede de comunicao. Portanto,
descreveu as fases do ciclo reverso de produto
em relao a novas geraes da TIC, corres-
pondendo s diferentes ondas de computao
mencionadas no pargrafo anterior. A inovao
inicial do processo administrativo muito mais
uma questo de sistemas de computao cen-
tral, enquanto as ltimas inovaes de servio
cada vez mais envolvem redes de comunicao.
Barras ilustrou seu relato com exemplos de ser-
vios de massa, cuja atividade se concentra no
processamento de informaes, e, enquanto
seu trabalho mais recente enfatizou os servios
financeiros como a vanguarda da revoluo da
TIC, seu trabalho anterior incluiu exemplos de
servios pblicos administrativos.
A primeira onda de informatizao (introduo
de computadores centrais) resultou na amplia-
o de inovaes de processo nas atividades
administrativas desse tipo de organizao de
servio pblico para aumentar a eficincia e a
velocidade e, principalmente, reduzir custos. Um
exemplo a informatizao de registros pessoais
e salrios nos servios pblicos e de venda. No
entanto, devemos notar que a mudana orga-
nizacional dos exrcitos de empregados em
salas de datilografia, por exemplo para enormes
sistemas de computao com (primeiramente)
muitas equipes de aporte de dados estava longe
de ser diferencial. Havia, frequentemente, alte-
rao nos locais fsicos (centros de computao
ficaram distantes das matrizes), nos fluxos de
trabalho da organizao, na criao de novos
empregos (tcnicos e programadores, assim
como equipe de aporte de dados) e numerosas
modificaes, como so os casos do tipo de
papel usado, do equipamento de impresso e
da forma como os resultados eram validados e
comunicados. Grandes organizaes de servio
pblico foram as primeiras usurias desse tipo
de informatizao.
A segunda onda de informatizao envol-
vendo mini e microcomputadores, que poderiam
estar localizados mais prontamente perto dos
usurios resultou em inovaes de processo
mais radicais, que envolviam funes administra-
tivas. O objetivo dessas inovaes foi melhorar
a eficincia e a qualidade do servio. Exemplos
disso incluem fornecer informaes adminis-
trativas on-line ou formulrios administrativos,
registro on-line para procedimentos de aquisio
on-line, gerenciamento informatizado de listas
de espera de habitaes em rgos municipais
mesmo que a comunicao com os cidados
fosse feita por telefone ou por equipes que
foram mais equipadas com PCs e mquinas
automticas de bilhetes em galerias, museus
ou outros servios pblicos.
66
 As ondas posteriores de informatizao, no
caso dos servios pblicos, usaram naturalmente
as melhorias sucessivas nos PCs; porm, o mais
importante seu uso de redes para acesso a
e-mails e informaes e para servios interativos.
Aplicativos para celulares e smartphones surgi-
ram relativamente com atraso talvez porque
a falta de padres dominantes aqui dificulte os
servios pblicos para inovar, sem aparentemente
mostrar favoritismo a um ou outro contendor na
guerra de padres.
Barras considerou a entrega de servios
pblicos on-line para representar inovaes de
produto o que corresponde ao entendimento
do Manual de Oslo. Exemplos disso incluem
movimentos avanados para o e-governo, em
que o acesso a muitos procedimentos adminis-
trativos se torna disponvel on-line, e h ainda
mais movimentos para a e-democracia. Essa
forma de e-governo objetiva essencialmente
desmaterializar os procedimentos administra-
tivos tradicionais (Suire, 2007, p. 164, traduo
nossa). Por exemplo, na Frana, o Escritrio
de Bem-Estar da Famlia (CAF) tem um site na
internet no qual os usurios podem declarar
sua renda, ter acesso a formulrios e rastrear
a posio de seus pagamentos e reembolsos.
O Sistema Nacional Francs de Seguro de
Sade (CNAM) tambm tem uma pgina na
internet, na qual os usurios podem acessar as
informaes e os formulrios, bem como ras-
trear reembolsos on-line (Bacache-Beauvallet,
Bounie e Franois, 2011). Arduini et al. (2010)
examinam o desenvolvimento e os formulrios
de e-governo nas cidades italianas, com base
em nmero de variveis contextuais. No Reino
Unido, o governo fornece facilidades para os
cidados criarem peties, com a ideia de que
tpicos que renem bastante apoio podem ser
levados a debate parlamentar.
Esses desenvolvimentos a maioria, recentes
no e-governo fornecem novas perspectivas
nessa terceira fase do ciclo que enriquecem e
fortalecem o modelo inicial de Barras, descritos
a seguir.
67
1) Algumas dessas inovaes estabelecem
interaes mais fortes entre administra-
es e usurios, e do a estes ltimos
um papel mais ativo na criao desses
servios de acordo com o esprito da
web 2.0. Essas inovaes refletem evo-
luo do e-governo focada na desma-
terializao e na eficincia para uma
e-governana to mais rica, que busque
alterar a natureza da relao, iniciando
uma nova forma de parceria mais inte-
rativa com o cidado-usurio (Suire,
2007, p. 164, traduo nossa).
2) Nessa terceira fase, o modelo de Barras
concentra-se principalmente nos e-servi-
os fornecidos ao cliente ou usurio final
(no caso de servios pblicos, G2C). Po-
demos facilmente ampliar o modelo para
incluir outros recipientes: negcios (G2B)
de fato, muitos servios pblicos so
direcionados indstria; especialmente,
apoio a vrias atividades de inovao e
outros rgos do governo (G2G) que
podem incluir relaes horizontais de
servio (com outras agncias pblicas) e
verticais (com nveis administrativos mais
altos ou mais baixos).
Parece paradoxal que a abordagem de ciclo
reverso de produto de Barras destaque um
comportamento especfico de organizaes
de servio em termos de inovao estas tm
um ciclo reverso , mas que aqui ns colocamos
como abordagem assimilacionista , e no como
abordagem diferenciadora, como fizeram Coombs
e Miles (2000). A explicao que, embora o
ciclo seja reverso, Barras descreve uma dinmica
de inovao exclusivamente tecnolgica por
exemplo, servios pblicos fornecem e-governo
e entrega on-line de informaes e formulrios.
H pouca ateno a novos servios no tecno-
lgicos que podem ser criados, tais como novas
polticas sociais, como direitos a aposentadoria,
direitos de cidados, procedimentos de ouvidoria
e coisas afins. Realmente, h surpreendentes
novos servios capacitados por tecnologia que
tambm podem ser criados, mas que requerem
considervel desenvolvimento de modelos de
negcios adequados e apoio social como
o caso de novos servios que apoiam novos
sistemas para monitorar a sade de pessoas
vulnerveis. Outra evidncia da tendncia
tecnologista da estrutura de Barras que no-
vos produtos financeiros no so dados como
exemplos de inovao de produto em bancos.
Os nicos exemplos dados (e-banking) so
baseados em tecnologia.
Privilegiar uma inovao tecnolgica no a
nica limitao dessa abordagem, e no apenas
quando se aplica a servios pblicos. Uchupa-
lanan (2000) estudou uma gama de inovaes
de TIs nos bancos tailandeses, em profundidade,
e concluiu que a inovao de TIC em servios
pode seguir vrios caminhos, com o padro de
ciclo reverso de produto sendo apenas um caso
bem incomum. Isso relevante para os servios
pblicos, em que as inovaes podem ser acio-
nadas por muitos fatores. Por exemplo, muito da
difuso da prtica do e-governo pelo mundo tem
mais a ver com criadores de polticas em busca
de imitar e at mesmo superar inovaes de
servio realizadas em outras partes do que com
administradores descobrindo novas coisas que
tenham relao com seus sistemas de computa-
o. A inovao tecnolgica do servio pblico
pode at ser questo de presso dos usurios
por exemplo, pacientes que usam a internet
em busca de informaes sobre tratamentos e
depois pressionam seus mdicos para avaliar e
fornecer esses tratamentos. Outro caso que pode
ser familiar aos acadmicos a introduo de
software antiplgio, em resposta a estudantes
que pegam emprestado materiais de ensaios
de fontes na internet.
Muito do poder da abordagem do ciclo reverso
de produto vem de sua confiana na distino
de produto/processo. Isso problemtico com
servios, conforme menciona o Manual de Oslo. As
duas dimenses so frequentemente inseparveis
porque o produto definido como um ato e
pelo menos a parte administrativa do processo
de produo de servio passvel de ser contgua
ao consumo do servio (Gallouj, 1998).
Finalmente, mesmo se o relato de Barras
(1990) fosse preciso, ainda assim seria in-
completo, no sentido de que se concentra
na inovao tecnolgica, e uma teoria de
inovao em servios deve incluir inovaes
no tecnolgicas de servio. Alm disso, sua
orientao tecnolgica , em si, limitada, visto
que se concentra exclusivamente em inovao
baseada em TIs. Mas os servios em geral
especialmente os servios pblicos podem e
usam outros tipos de tecnologias; por exemplo,
sistemas fsicos, qumicos ou biotecnolgicos
(culinria, refrigerao, transporte, manuseio de
bens e hospedagem de ferramentas usadas nos
servios pblicos, tais como sade e servios,
incluindo-se medicamentos, equipamentos
cirrgicos e dentrios, prteses e outros). At
mesmo em termos de inovao baseada em TIs,
h limitaes. A abordagem de Barras descreve
bem a experincia de organizaes de servios
em determinado perodo histrico, do incio da
adoo e do aprendizado do uso das novas TIs.
Vinte e cinco anos depois, geraes posterio-
res de inovao em TIs podem colocar outros
padres no cenrio. Igualmente, enquanto as
organizaes de servio assimilaram com xito
novas TIs e seguiram para inovaes de produtos
capacitadas pela tecnologia, seria esperado
que estas continuassem em um curso de ciclo
reverso de produto ou chegar a organizaes
assemelhadas em outros setores, conforman-
do-se de maneira mais prxima abordagem
estabelecida de ciclo de produto.
2.4 Padres setoriais da inovao tecnolgica
H muito evidente que os padres de inovao
variam atravs dos setores econmicos. Pavitt
(1984) introduziu uma estrutura de classificao
altamente influente, na qual ele situou vrios
setores em diversas categorias, em termos de
inovao tecnolgica. Em sua formulao original,
todos os setores de servio foram vistos como
fazendo parte de uma categoria orientada para
68
o fornecedor.7 O tratamento de setores de
servio de Pavitt reflete a viso prevalente at
1990; essa inovao pode ser identificada com
inovaes tecnolgicas, que fluem principalmente
de indstrias de manufatura.
Soete e Miozzo (1990) aceitaram o foco de
Pavitt (1984) sobre inovao tecnolgica. Mas
eles analisaram sua taxonomia de inovao,
demonstrando que com uma pequena adap-
tao as categorias de Pavitt poderiam ser
aplicadas para diferenciao em indstrias de
servios. Isso implicou que, mesmo se muitos
setores de servios ainda fossem orientados
para o fornecedor, isso no ocorreria com to-
dos. De fato, a gama de prticas inovadoras nos
negcios de servios to ampla quanto a vista
na manufatura.
Soete e Miozzo (1990) veem muitos setores
de servios como sendo amplamente dominados
pelo fornecedor, mencionando servios pessoais
(alimentos e bebidas, negcios de consertos,
sales de beleza etc.), juntamente com o co-
mrcio varejista. Em contraste, alguns servios
pertencem a setores intensivos de produo
e intensivos de escala, cujas tarefas adminis-
trativas em larga escala frequentemente so
receptivas a alguma automao pela aplicao
da nova TIs setores de rede, e tambm so de
larga escala. Alguns dependem de redes fsicas
extensas por exemplo, transporte e servios
de viagem, comrcio atacadista e distribuio
; outros necessitam de redes de informtica,
como o caso de bancos, seguros, transmis-
so e telecomunicaes. Tais servios so
importantes para conformar redes de TI e
desempenham um papel principal em definir e
especificar inovaes, em vez de serem usurios
passivos. Outra categoria a de fornecedores
de tecnologia especializada e setores baseados
em cincia, tais como softwares e servios de
negcios especializados, cuja principal fonte de
tecnologia a prpria atividade inovadora dos
7. Notadamente, o trabalho emprico na qual sua estrutura foi construda deriva de banco de dados de inovaes que
no buscaram cobrir setores de servio.
negcios e na qual o processo inovador tende
a ser dominado pelo usurio.
Enquanto o relato de Soete e Miozzo (1990)
foi amplamente impressionista, alguns estudos
recentes usaram dados de pesquisa sobre ino-
vao para desenvolver e explorar sistemas de
classificao bem similares. Assim, um estudo
alemo de Hipp e Grupp (2005) fez a diferen-
ciao entre quatro padres (o intensivo de
conhecimento, o intensivo de rede, o intensivo
de escala e o intensivo de inovao externa).
Esses so bem similares s categorias de Soete
e Miozzo (1990) e Pavitt (1984), mas como
trabalham com dados de nvel de empresa,
esses autores podem estabelecer outro ponto
importante. Alm de confirmar a diversidade
dos tipos de inovaes entre servios, seus
resultados alertam sobre identificar setores
de servio com padres de inovao de ser-
vio. Certamente, os padres e os setores da
indstria de servios esto relacionados por
exemplo, o padro intensivo de conhecimento
foi particularmente comum em Kibs tcnicos,
o padro baseado em rede, nos bancos, e o
padro dominado pelo fornecedor, em outros
servios financeiros. Mas todos os setores
apresentaram vrios padres. Empresas que,
de maneira nominal, pertencem ao mesmo
setor podem, assim, ter padres de inovaes
bem diferentes, ponto este omitido em muitos
estudos de inovao nos servios.
Como em praticamente todos os estudos
de pesquisas sobre inovao, o estudo de Hipp
e Grupp (2005) somente focalizou servios do
setor privado. Em sua anlise mais impressionista,
Soete e Miozzo (1990) consideraram servios
pblicos (educao, sade e administrao). A
viso deles foi que isso est na categoria domada
pelo fornecedor, embora haja pouca evidncia
reunida para apoiar esse relato. Certamente, todos
esses setores que consomem grandes volumes
de tecnologia de fontes externas aplicam TI
69
extensamente, enquanto a sade, em especial, usa
muitas inovaes especializadas de manufatura
(farmacutica, equipamentos cirrgicos e afins).
Mas estes tambm so servios com similaridade
considervel a grandes organizaes de servio
de rede no setor privado. H analogias bvias
entre cirurgias, hospitais, escolas, universidades,
emprego e centros de previdncia social e afins,
e as ramificaes de bancos, supermercados e
outras instituies, bem como entre as grandes
instalaes de servio administrativo na admi-
nistrao pblica e as do servio financeiro.
Centros de computao do governo foram, de
fato, usurios iniciais de computadores centrais
e redes de dados.
H tambm dessemelhanas bvias entre
muitos desses grandes servios pblicos e seus
equivalentes no setor privado. Diferentemente
de bancos e servios de varejo, por exemplo,
os servios de sade e educao possuem
foras de trabalho bastante intensivas em
conhecimento pelo menos determinadas por
grandes cotas de alunos de graduao entre
seus empregados. A administrao pblica
aparece com uma cota geralmente ampla de
trabalhadores em informao com educao
secundria, mas sem diplomas universitrios.8
Fica evidente que diferentes servios pblicos
possuem bases de conhecimento distintas
e se relacionam aos cidados de forma bem
diferente compare a polcia, as escolas, os
hospitais e os servios de impostos, por exemplo.
Espera-se, portanto, que os servios pblicos
variem de um para outro e com o tempo. Mas
muitos servios pblicos de nvel nacional so
passveis de ser similares a setores de escala e
rede intensivos, em vrios aspectos. Podemos
tambm esperar que alguns servios tenham
muito em comum com o padro intensivo de
conhecimento, como vemos os departamentos
de P&D e programas, laboratrios e esforos de
servio de projeto, em muitos setores do servio
pblico pelo menos, em pases maiores e mais
8. Miles (2008) inclui dados em credenciais educacionais como parte de uma srie de contrastes estatsticos nos
setores de servios.
70
ricos. Dessa forma, implausvel que os servios
pblicos possam ser vistos prontamente como
simplesmente seguindo padres orientados ao
fornecedor ou de inovaes externas. Ainda
necessrio avaliar se precisamos introduzir
novos padres no sistema de classificao
ou se podemos encaixar os servios pblicos
mais ou menos adequadamente nas categorias
mencionadas anteriormente.
De fato, pode no ser apenas que setores sejam
heterogneos internamente. Diferentes padres
e trajetrias de inovao podem coexistir e in-
teragir nas mesmas organizaes constata-se
isso, por exemplo, em Gallou (2002a). H muitos
exemplos da hibridizao de logstica e trajetrias
de processamento de materiais e de logstica e
trajetrias de processamento de informaes
em hospitais. O que se segue pode ser fornecido
como exemplo de tecnologias mdicas hbridas
(tecnologias que combinam TIs com tecnologias
mais tradicionais de processamento de materiais):
diagnsticos com o auxlio da computao, su-
perviso mdica, equipamentos de diagnstico
automatizado e videocirurgia. Por exemplo,
podem haver padres diferentes em trajetrias
tecnolgicas de materiais ou processamento de
informaes e aqueles mais ligados a servios
e trajetrias relacionais (no tecnolgicas). Por
exemplo, uma inovao importante nos servios
de sade mental, no Reino Unido, foi a ampla
introduo da terapia cognitivo-comportamen-
tal, ora em conjunto com medicamentos, ora
de forma independente. Essa terapia se refere
amplamente a usar novas abordagens que es-
timulam o cliente a analisar e reconsiderar seus
padres de pensamento e aplicar estratgias
cognitivas diferentes para enfrentar os proble-
mas em suas vidas. Pode ser vista como prover
a equipe de servio de sade com novas rotinas
e instrues que possam usar para estimular
novas rotinas em seus clientes. Os efeitos so
avaliados como comparveis ou superiores aos
antidepressivos. Alm disso, os procedimentos
esto sendo usados em escolas e servios de
emprego, assim como nos servios de sade
(Platts e Williamson, 2000; Winspear e Robert-
son, 2005). A terapia cognitiva comportamental
(CBT) frequentemente usada em conjunto com
medicamentos, ou entregue atravs de mdia
de TI. Esse apenas um exemplo. A ideia que
vrias trajetrias tecnolgicas e no tecnolgicas
podem coexistir separadamente ou de forma
hbrida, em organizaes privadas ou de servio
pblico (Djellal e Gallouj, 2005; 2008).
2.5 Perspectiva assimilacionista e
industrializao (ou racionalizao
industrial) dos servios
A perspectiva assimilacionista pode ser inter-
pretada como uma tentativa de ver os servios
como muito pouco diferentes dos bens, e, assim,
fcil de ser tratada nas estruturas e mtricas
de estudos de inovao estabelecidas. Esse
esforo intelectual encontra paralelo na gesto
industrial (servio). Tal gesto se concentra em
tornar os produtos de servio mais como produtos
normais frequentemente, apenas chamados
de produtos; por isso, ouvimos a produtizao
de servios. Isso significa padronizao de ser-
vios, e, essencialmente, o mesmo produto de
servio pode ser duplicado muitas vezes com
variaes mnimas. Os produtos tornam-se menos
indistintos; a interao entre o fornecedor de
servio e o cliente ou seja, a relao de servi-
o reduz-se ao nvel mnimo (Levitt, 1976). No
entanto, devemos notar que, nas novas vises
de produtizao por exemplo, em Valminen
(2011) e Valminen e Toivonen (2011) , con-
quanto a finalidade ainda seja tornar o servio
menos indistinto, em vez de a interao entre
cliente e fornecedor de servio ser minimizada,
esta estimulada, principalmente graas s TIs.
Uma das primeiras discusses que tem con-
tribudo para a literatura de inovao de servio
foi criada por Levitt (1976), que argumentou
que as organizaes de servios estavam se
expandindo em escala ao adotar processos
industriais tais como alta diviso de traba-
lho e reduo da necessidade de habilidades
profissionais e padronizando seus produtos
para obter economias de escala. Isso teve eco
nos estudos de Barras (1990), nos quais ele
mencionou que a nova TIC estava promovendo
uma revoluo industrial nos setores de servio
porm, Levitt (1976), falando de tecnologias
duras, suaves e hbridas, via uma gama mais
ampla de reorganizao tecnolgica e procedi-
mentos em servios, incluindo-se a organizao
de produtos-padro nas indstrias de fast food
e varejo, por exemplo. Por sua vez, anlises de
formas de industrializao flexveis, ps-fordia-
nas, ainda estavam nascendo na poca, e agora
apontaramos para a customizao em massa
e a especializao flexvel em atividades, tais
como fast food na qual uma enorme varieda-
de de produtos alimentcios pode ser reunida
de um conjunto de componentes modulares
padro (Gadrey, 1996; Jiao, Ma e Tseng, 2003;
Sundbo, 2002).
Desse ponto de vista, a perspectiva assimila-
cionista no est somente presente na literatura,
mas tambm est sendo aplicada em muitas
organizaes de servios, inclusive nos servios
pblicos. A hiptese que o trabalho feito de
forma melhor no contexto de burocracias for-
temente hierrquicas e segmentadas, regidas
por regras que no so desconhecidas pelos
servios pblicos. Essa forma de racionalizao,
que reduz a diversidade e a inovao ad hoc
e customizada , considerada como fonte de
eficincia por isso, vemos cirurgies sendo
estimulados a se especializarem em realizar uma
operao especfica, com elevada diviso de mo
de obra. Mas tambm pode ser defendida como
base para melhor equidade, j que implica que
servios pblicos idnticos esto sendo fornecidos
para todos, por toda parte, em uma sociedade.
Devemos notar tambm que o modelo de
industrializao de servios pblicos est bem
mais alinhado com o surgimento do pensamento
de new public management nas dcadas recen-
tes, que argumentou que os servios pblicos
provavelmente inovariam mais e se tornariam
71
eficientes se adotassem estruturas organizacio-
nais como as que so prevalentes nos servios
privados incluindo-se mais uso de marketing
interno, terceirizao de servios, presses
competitivas, ndices de medio de alvos e
desempenho etc. Ao mesmo tempo, surgiu a
crtica a essa abordagem como deixando de
levar em conta questes essenciais do design
e da qualidade dos servios para uma crtica
abrangente, consulte-se Seddon (2008). A
preocupao que os servios industrializados
possam arriscar perder muito da relao de
servio que pode impactar o crescimento e o
desenvolvimento por parte do cliente do servio;
preocupao essa que ser familiar a muitos na
educao superior.
2.6 Um afrouxamento parcial na perspectiva
assimilacionista? Autonomizao
e endogenizao
A perspectiva assimilacionista tem se afrouxado
de vrias formas, principalmente em pesquisas
mais recentes. Esse afrouxamento tem duas
formas principais, cada uma das quais implica
mudana de perspectiva que est longe de
ver os setores de servios como indstrias li-
deradas por fornecedores de baixa tecnologia,
mantendo a viso de que estes podem ser fun-
damentalmente bem descritos pelo paradigma
da inovao industrial.
Podemos rotular o primeiro afrouxamento
como autonomizao, na medida em que essas
organizaes de servios so menos provveis
de serem vistas como subordinadas inovao
industrial. Algumas organizaes de servios
tanto servios pblicos quanto privados no
so mais vistas como engessadas na adoo
passiva de tecnologias produzidas em outros
locais. Em certos casos, essas organizaes
podem produzir algumas dessas tcnicas; porm,
mais importante, elas podem, algumas vezes,
reverter a relao de poder, exercendo uma
influncia decisiva nos fornecedores industriais
de equipamentos e, eficientemente, indicando as
trajetrias tecnolgicas atravs da imposio
de especificaes funcionais e tcnicas etc. Em
alguns casos, pode haver reverso completa
da relao de poder, o que gera trajetrias de
inovao que no so mais dominadas pelo
fornecedor, mas dominadas pelo consumidor
ou usurio (seo 4). Devemos notar que esse
relato se aplica aos servios pblicos gerais.
H tambm atividades especializadas de ser-
vio pblico que realizam P&D e podem muito
bem criar descobertas cientficas e inovaes
tecnolgicas (laboratrios de pesquisa, grupos
de pesquisa em universidades, laboratrios de
servio de sade etc.). Essas atividades so
fundamentalmente autnomas, e alguns aspec-
tos de modelos de inovao industrial podem
ser aplicados a estas e, com a privatizao
de muitos laboratrios do governo em vrios
pases (OECD, 2011), isso pode ser efetuado
no apenas em anlise acadmica, mas tambm
na prtica.
O segundo afrouxamento da perspectiva assimi-
lacionista podemos chamar de endogenizao da
inovao de TI, que, discutivelmente, tem o maior
efeito nas indstrias de servios em geral e nos
servios pblicos em particular. A introduo da
TI em todos os nveis de organizaes de servio
(de administrao e escritrio principal) ajuda a
mudar a natureza do produto. Servios e inova-
es em servios aparecem cada vez mais como
categorias hbridas, que combinam TI tangvel e
intangvel e engenharia organizacional ou seja,
design e formas de desenvolvimento organiza-
cional (Djellal et al., 2003). A endogenizao
da TI leva a novas formas de interatividade e
novos espaos (proximidade virtual nacional ou
internacional etc.).
A perspectiva assimilacionista permite diver-
sidade entre os servios e pode perceber as ten-
dncias na inovao de servios que demonstram
no apenas a industrializao, mas tambm, pelo
menos, a inovao parcial da autonomizao e
endogenizao da TI nas indstrias de servio.
Porm, outros autores enfatizam a distino entre
os servios e o que chamamos de perspectiva
de diferenciao, que ainda est ativa suas
72
implicaes nos servios pblicos sero avaliadas
na prxima seo.
3 DIFERENCIAO: AS ESPECIFICIDADES
DA INOVAO EM SERVIOS
A segunda perspectiva analtica tem vrios r-
tulos na literatura: perspectiva direcionada ao
servio ou diferenciao (Gallouj e Weinstein,
1997), perspectiva de demarcao (Coombs e
Miles, 2000) ou perspectiva de distino (Salter
e Tether, 2006). Apesar da diversidade de rtulos,
os autores compartilham ideias similares sobre
essa perspectiva. vista como concentrada nas
especificidades da inovao de servio (sua natu-
reza, sua organizao, seus determinantes e seus
regimes de propriedade), em que a ideia que h
formas de inovaes que so negligenciadas e at
mesmo escondidas, e que podem ser identificadas
atravs de foco nas atividades de servio. Muito
deste trabalho assume a forma de explicao das
especificidades dos servios e de levar em conta
suas consequncias para a inovao e a medio
da inovao. Outros estudos so mais indutivos,
representando esforos para avaliar casos reais
de inovao de servios. Devemos notar que a
literatura sobre cincia poltica, que frequen-
temente negligenciada pela economia e pela
cincia da administrao, tem contribudo para
essa perspectiva de diferenciao, tratando tanto
da natureza da inovao quanto de seus modos
de organizao e implantao. Apenas algumas
dessas referncias esto em Moore (1995), Be-
nington e Moore (2011), Osborne (2010), Hartley
(2005) e Srensen e Torfing (2012). Alm das
tipologias baseadas empiricamente, a perspectiva
de demarcao tambm fornece mais contribui-
es conceituais, que podem ser chamadas de
teorias locais de inovao em servios (Gallouj,
2002a), na medida em que seu objetivo identi-
ficar comportamentos inovadores especficos de
setor, sem pretender generaliz-los ao conjunto
total de atividades de servio. Essas teorias locais,
que no vamos discutir aqui, so desenvolvidas,
por exemplo, no campo do varejo por exemplo,
a teoria da sanfona (Hollander, 1966) e a teoria
da roda do varejo (McNair, 1958).
3.1 As especificidades dos servios e seu
impacto na inovao
Numerosas caractersticas devem supostamente
diferenciar atividades de servio e produtos
daquelas vistas como descrevendo manufatura
e bens Miles (1993) exps uma lista extensa
destas, mesmo assim deixou de usar o novo termo
popular na atualidade de coproduo. Intangibili-
dade e interatividade so as duas caractersticas
tcnicas intrnsecas geralmente designadas a
produtos de servio como as diferenciando de
bens. Estas fornecem uma heurstica til para
analisar de forma dedutiva os impactos das
caractersticas das especificidades de servio
na inovao.
A intangibilidade dos servios foi notada por
Adam Smith em A Riqueza das Naes (Smith,
1776). Muitos servios no podem ser armazena-
dos, por isso so consumidos no momento e no
local de produo (coterminalidade e colocao).
O produto-servio no um artefato tangvel,
mas uma mudana de estado (Hill, 1977; Ga-
drey, 1992). Essas caractersticas geralmente
empanam a distino tradicional entre as inova-
es de produto, de processo e organizacional.
Tambm chamam nossa ateno as formas de
inovaes de produtos intangveis que no esto
embutidos em componentes tcnicos. A maioria
das inovaes ad hoc (Gadrey e Gallouj, 1998;
Gallouj e Weinstein, 1997), que vai bem alm da
customizao, toma essa forma. Igualmente, a
intangibilidade pode ser vista como algo a ser
superado pelo fornecedor de servio, levando as
inovaes de formalizao destinadas a tornar
o produto mais produtivo, mais comprovvel e
mais transportable. Dessa forma, acrescentam-se
elementos tangveis ao servio tais como car-
tes de fidelidade e novas plataformas de mdia.
Tambm difcil proteger inovaes intangveis
usando mecanismos de direito de propriedade
intelectual (IPR em ingls, intellectual property
rights), como patentes, e pelo menos alguns
tipos de inovaes de servio so facilmente
copiados. Finalmente, a intangibilidade pode
dificultar a avaliao do impacto econmico da
73
inovao, porque difcil avaliar o impacto de
resultado difuso, cujas fronteiras nem sempre
so bem definidas.
Um desenvolvimento que ajuda na literatura
de pesquisa de servios, em anos recentes, tem
sido a nfase na diferena entre o servio admi-
nistrativo e o corpo de executivos. O corpo de
executivos ou estgio de frente, no trabalho
de Glushko e Tabas (2009) o ponto em que
os trabalhadores de servios e clientes intera-
gem e coproduzem o servio. o ponto em que
o processo de servio e o produto so, muitas
vezes, difceis de desembaraar. O back office/
back-stage menos visvel para o usurio, como
est implcito na terminologia teatral. onde os
vestidos so vestidos, os atores esto prepara-
dos. Mas h um back-stage muito mais extenso,
incluindo-se, por exemplo, o estdio de ensaio,
o roteiro e o trabalho de design de palco. Os
processos envolvidos aqui no so geralmente
coterminais e colocados com o desempenho e seu
consumo. Igualmente, nos servios pblicos, os
professores preparam suas lies e seu material
de apresentao; o pessoal de laboratrio, nos
hospitais, realiza exames mdicos e os mdicos
discutem opes de tratamento; e assistentes
sociais fazem reunies sobre casos e coisas do
gnero. Alm disso, h o servio administrativo,
no qual processos bastante universais de gesto
de equipe e folha de pagamento, organizao de
cadeias de suprimento e cronograma de atividades
de servio, mantendo registros de clientes etc.,
so gerenciados. Glushko e Tabas (2009) discu-
tem como a nova TI pode ser usada para criar
novos elos entre clientes e atividades que eram
costumeiramente da administrao um exemplo
sendo a capacidade de rastrear o progresso de
pacotes sendo manuseados atravs de sistema de
transporte de fretes. Os servios pblicos podem,
similarmente, fornecer a seus clientes inteligncia
aprimorada sobre a situao de seu caso nos sis-
temas administrativos, e outras inovaes podem
criar uma interao aprimorada entre clientes e
elementos do servio pblico, os quais estavam
previamente invisveis e inacessveis.
74
A segunda caracterstica (interatividade) sig-
nifica que o consumidor, o cliente ou o usurio
esto envolvidos, de uma forma ou de outra, na
produo do servio. Isso provavelmente afeta
a inovao nos servios. Assim, a coproduo,
como agora amplamente conhecida, promove
formas de inovao customizada e ad hoc. Implica
mais uma organizao interativa da inovao do
que uma organizao linear. Isso cria questes
de propriedade do produto de trabalho coletivo
e pode ocasionar problemas para a capacidade
de reproduo de inovaes ou at mesmo o
acmulo de conhecimento gerado no curso do
processo de inovao.
Essas duas caractersticas e, consequen-
temente, a discusso de possveis impactos na
inovao se aplicam aos servios pblicos, assim
como aos privados. De fato, o prprio Adam Smith
mencionou servidores do Estado como exemplos
de sua anlise das especificidades dos servios.
No entanto, os servios pblicos tambm so
pblicos, o que pode levar a caractersticas
especficas que tm impactos na inovao. Uma
diferenciao dupla pode ser empregada alm
da diferenciao dos servios vis--vis com a
inovao industrial, os servios pblicos so di-
ferenciados vis--vis a inovao de servios de
mercado. Trs caractersticas so frequentemente
citadas nesse contexto, todas estas tendo sido
mencionadas antes.
Em primeiro lugar, estudos de inovao tm
visto a inovao basicamente como estimulada
pela competio entre empresas: Por que os
servios pblicos devem inovar sem esse es-
tmulo? Descobertas cientficas podem surgir
da pesquisa no setor pblico, mas preciso
a iniciativa empresarial para transformar as
descobertas e as invenes em inovaes que
enfrentem o mercado. A nova gesto pblica ,
em parte, justificada como aporte de concorrn-
cia e quasi-mercados para os servios pblicos
e os arranjos de terceirizao, e as PPPs de
vrios tipos so vistas como aportando rigor
de negcios produo e entrega de servio.
 Evidncias sobre a relao entre inovao
dos servios pblicos e privados so mistas
(Halvorsen et al., 2005), com pelo menos um
estudo encontrando taxas mais altas de ado-
o de inovaes-chave em servios de sade
pblica e educao do que em comparadores
privados (Earl, 2002). Mas o conhecimento
recebido que a natureza no comercial e no
competitiva dos servios pblicos dificulta sua
inovao. Organizaes burocrticas e seus ser-
vidores civis so considerados como no tendo
incentivos para inovar, porque estes funcionam
em ambientes protegidos ou monopolizadores.
De fato, as organizaes pblicas so consi-
deradas como tendo grande averso ao risco
e como sendo relutantes a experimentar ou se
arriscar a falhar mesmo que o aprender no
seja obtido com alguma falha. A preocupao
com a eficincia nos servios pblicos fonte
de inovao com alvo em obter racionalizao,
mas, conforme notado em alguns estudos (Potts,
2009; Koch et al., 2005), tambm uma barreira
a outras formas de inovao.
Algumas vises crticas dos gerentes do
setor pblico os veem como tendo objetivos
que nada fazem para estimular a eficincia e a
inovao. Por exemplo, a principal preocupao
pode ser a extenso do alcance de seus poderes,
aumentando o nmero de pessoas a seu cargo,
aumentando seus oramentos e capacidade de
gastos e focalizando os (novos) resultados mais
visveis e mais espetaculares custa de mais
teis, mas menos visveis (Lindsay, 1976). Tais
casos no podem ser negados, mas deve-se
notar que, em contraste, muitos trabalhadores
profissionais entraro no servio pblico para
ajudar a enfrentar os problemas sociais em vez
de garantir empregos de prestgio e penses
confortveis. Eles so susceptveis de serem
motivados a usar seus conhecimentos para
encontrar melhores maneiras de fazer as coi-
sas. As burocracias podem limitar seu alcance
para a inovao. Igualmente provvel, muitas
inovaes de grandes servios pblicos no
so efetivamente difundidas nessas organiza-
es. Provavelmente, de igual modo, muitas
inovaes de grandes servios pblicos no so
efetivamente difundidas nessas organizaes
(Greenhalgh et al., 2005).
Em segundo lugar, est o sistema poltico, e
no os interessados, que mantm controle dos
servios pblicos. Assim, os problemas inerentes
de relaes de agncias so particularmente
mais graves nos servios pblicos que nos
servios de mercado (Dixit, 2002): as oportu-
nidades para controle pelos donos finais, que
so cidados e os incentivos para melhoria do
desempenho e inovar so consideravelmente
reduzidos. Muita mudana nos servios pblicos
resulta de reorganizaes impostas por motivos
ideolgicos ou por reaes apressadas ao mpeto
da mdia, embora no devamos ignorar a exis-
tncia de esforos baseados em evidncias para
aprender de outros sistemas polticos de outros
locais por exemplo, a difuso de sistemas de
ouvidoria, conforme Newmark (2002). Assim
como as novas polticas dos mestres polticos,
no desconhecido que inovaes de cima para
baixo sejam impostas pela direo sem um
processo completo de testagem com a equipe
de servios e os usurios finais. Um exemplo
recente a incapacidade de realizar grandes
componentes da maior iniciativa de TI do mundo,
o sistema de TI do Sistema Nacional de Sade
(NHS), aps grandes gastos e anos de queixas
de falha extensiva em avaliar os requisitos dos
usurios e ouvir corretamente as visualizaes
dos usurios.
Em terceiro lugar, os princpios dos servios
pblicos (igualdade, justia e continuidade) so
passveis de afetar a inovao. Os gerentes de
servios pblicos so obrigados a aderir a proce-
dimentos rgidos, que salvaguardam os princpios
de igualdade entre cidados em termos de
localizao de infraestrutura, recrutamento etc.
, e com frequncia tm liberdade limitada para
substituir recursos (Knox Lovell, 2002) e recursos
limitados para gastar na construo ou aquisio
de equipamentos. Relativamente natureza do
produto, conforme revela Fox (1999), os gerentes
de servios pblicos no tm controle sobre o
75
conjunto de servios ofertados, ao contrrio das
contrapartes do setor privado. Eles possuem
liberdade limitada para influenciar a natureza do
produto: por exemplo, no podem, por iniciativa
prpria, parar de fornecer um servio ou oferecer
outro diferente.
Os princpios dos servios pblicos tambm
podem estimular a inovao. So capazes de
levar a formas de inovao especficas, no
tcnicas e que no so de mercado, envolvendo
questes domsticas, sociais e cvicas ou seja,
que valorizam relaes interpessoais. Assim,
o aumento da inovao social nos ou com a
participao dos servios pblicos conse-
quncia importante dessa terceira caracterstica,
que reflete os princpios dos servios pblicos:
igualdade, justia e continuidade.
Dessa forma, h boas razes para esperar
que a diferenciao dupla dos servios pbli-
cos afetar, em maior ou menor extenso, suas
inovaes. A forma como isso acontece pode
variar atravs dos tipos de servios, com o tempo
e com os pases. Explorar essa questo um tema
importante para a pesquisa comparativa.
3.2 Pesquisa emprica e classificao de
formas especficas de inovao
Embora tenham havido esforos, como discutido
anteriormente, para derivar as especificidades
da inovao de servios a partir das especifici-
dades das atividades de servio e dos prprios
produtos, muita atividade emprica basicamente
indutiva. Presumindo-se que haja caractersti-
cas distintivas, h o trabalho de explorar casos
de inovao de servio com uma mente mais
ou menos aberta sobre como estes sero. As
inovaes tecnolgicas no so os nicos tipos
de inovao considerados.
Os primeiros estudos examinaram atividades
que resultaram em servios altamente intan-
gveis e interativos, que so, presumivelmente,
aqueles em que as especificidades so mais
provveis de aparecer. Estes se concentra-
ram, por exemplo, sobre Kibs e em banco e
seguros que tambm foram setores em que
o entendimento precoce da nova TI foi apa-
rente. Alm disso, devido natureza de sua
atividade (processamento de conhecimento),
os Kibs principalmente consultoria podem
ser especialmente sensveis questo da ino-
vao, quer porque estes inovem, quer porque
tragam inovao por seus clientes (Miles et
al., 1994). Den Hertog (2000), por exemplo,
discute como os Kibs inovam e frequentemente
compartilham inovaes com seus clientes,
embora a fuso do conhecimento desses
clientes com suas bases de conhecimento
prprio seja mais geral tecnolgicos ou
no. Gadrey e Gallouj (1998) sugeriram que
as consultorias que examinaram usavam trs
formas de inovao: inovao ad hoc (solues
originais para problemas conjuntamente de-
senvolvidos com o cliente); inovao de novo
campo de conhecimento (fornecimento de
aconselhamento em um campo emergente de
conhecimento); e inovao de formalizao
(implantao de mtodos para definir melhor
o servio). Uma coleo recente discutindo
essas questes est em di Maria, Grandinetti
e Di Bernardo (2012).
Subsequentemente, h uma mudana setorial
do foco analtico para especificidades de inova-
es em servios geralmente considerados mais
operacionais ou menos intensos em termos de
conhecimento. Os exemplos incluem hospitali-
dade, transporte, servios de limpeza, cuidado a
idosos etc. setores frequentemente estudados
da perspectiva da qualidade de gesto de servi-
os, porm menos vistos em termos de inovao.
Muitas tipologias ad hoc foram desenvolvi-
das em estudos de vrias atividades, mas uma
caracterstica importante que esses estudos
chamaram repetidamente ateno para formas
no tecnolgicas de inovao. Os trs tipos de
inovao de Gadrey e Gallouj (1998) so um
exemplo caracterstico.
76
 Pesquisas empricas similares, desde uma
perspectiva de demarcao, com foco em pos-
sveis especificidades de inovao em servios,
tambm foram realizadas em servios pblicos,
especialmente em estudos recentes (Mulgan e
Albury, 2003; Hartley, 2005; Koch et al., 2005;
Windrum e Koch, 2008; Becheikh et al., 2009;
Fuglsang, 2010; Miles, 2012). Entre as tipologias
de inovao recentes nos servios pblicos,
vemos juntamente com categorias tradicionais
de produto/servio, processo, inovaes tec-
nolgicas e organizacionais e algumas formas
especficas de inovao. Halvorsen et al. (2005)
tambm distinguem inovaes administrativas.
Por exemplo, o uso de um novo instrumento de
poltica, que pode ser resultado de alterao de
poltica; inovaes de sistema (um novo sistema
ou uma mudana fundamental de um sistema
existente, como o caso do estabelecimento
de novas organizaes ou novos padres de
cooperao e interao); inovaes conceituais
(uma mudana na perspectiva dos atores: tais
alteraes so acompanhadas pelo uso de
novos conceitos; por exemplo, gesto hdrica
integrada ou arrendamento de mobilidade); ou
at mesmo alteraes radicais da racionalidade
que significa que a viso de mundo ou a matriz
mental dos empregados de uma organizao
est mudando. Hartley (2005) menciona ino-
vaes que envolvem posio envolvendo
novos contextos, clientes ou parceiros em
servios; estratgia com novos objetivos,
finalidades ou valores, tais como os envolvidos
em polticas de comunidade; governana por
exemplo, novas instituies democrticas e
formas de participao; e retrica em que
uma nova linguagem, novos conceitos e novas
definies so aplicadas, como em taxas de
congestionamento e impostos de carbono.
Bekkers, van Duivenboden e Thaens (2006)
distinguem inovaes organizacionais que se
concentram na criao de novas formas organi-
zacionais, ou na introduo de novos mtodos
e tcnicas de gesto e novos mtodos de tra-
balho como o caso de centros de servio
compartilhado ou novos sistemas de qualidade
, de inovaes conceituais envolvendo novos
conceitos, quadros de referncia ou at mesmo
novos paradigmas; a nova gesto pblica ou
a noo de governana podem ser exemplos
disso e de inovaes institucionais em que
h transformaes fundamentais nas relaes
institucionais entre organizaes, instituies
e outros atores no setor pblico; por exemplo,
a introduo de elementos de democracia
direta, atravs de referendos em uma demo-
cracia representativa. Os vrios autores usam
terminologias diferentes e fazem distines que
diferem em detalhe, mas tudo isso aponta para
uma gama de atividades inovadoras que podem
ocorrer em vrios nveis em uma estrutura de
servio pblico. Um aspecto disso o papel
importante de estruturas mais gerais de poltica
e governana, alm da organizao do prprio
servio pblico individual.
3.3 Indicadores e pesquisas
Grande parte da pesquisa emprica que enfatiza
a demarcao qualitativa em parte porque
os pesquisadores procuram estar abertos a no-
vos conhecimentos sobre os tipos de inovao
e suspeitaram que os principais instrumentos
para pesquisar a inovao no nvel da empresa
sejam inadequados. Como vimos anteriormente,
o Manual de Oslo, em sua ltima verso (OECD,
2005), inclui agora inovaes de marketing e
organizacionais, alm de inovaes de produto
e processo. As CIS abriram-se para mais inds-
trias de servio e certas formas de inovao no
tecnolgicas, mas ainda h progresso a ser feito,
especialmente nas reas de inovao de produtos
no tecnolgicos; inovao de processos no
tecnolgicos; inovao ad hoc e customizadas;
inovao em pacotes complexos de bens
e servios, tambm conhecidos como novos
conceitos ou novas frmulas por exemplo,
atacado, hospitalidade etc.; inovao social; e
inovao do usurio pelos consumidores ou
seja, inovaes introduzidas pelos consumidores
que desenvolvem ou modificam bens e servios
para seu prprio uso (Gault, 2012; subseo 2.1).
77
 As CIS e a maioria das pesquisas sobre ino-
vao concentraram-se basicamente no setor
privado e, dessa forma, onde os servios so
cobertos, ou seja, nos servios vendidos. Assim
como foram feitos esforos para criar indicadores
de inovao customizados aos servios e que
levassem em conta a inovao no tecnolgi-
ca, esforos similares esto sendo feitos para
cobrir os servios pblicos. Isso cria problemas
de como identificar a entidade adequada para
anlise que nvel de governo ou de organi-
zao de servio pblico, por exemplo e de
lidar com grandes diferenas entre pases com
relao organizao de servios pblicos e
suas fronteiras.
Indicadores desenvolvidos por subsetores de
servios pblicos, tais como o setor de sade
(Djellal e Gallouj, 2005; Windrum e Koch, 2008),
podem ser distinguidos de indicadores mais
amplos, desenvolvidos para todos os servios
pblicos. Uma das primeiras e ainda raras
iniciativas nacionais para medir a inovao
nos servios pblicos o ndice de inovao do
governo coreano, introduzido em 2005 (Apec
e South Korea, 2005). Mais recentemente, na
Europa, as recomendaes de Clark, Good e
Simmonds (2008) foram implantadas em 2011
(Hughes, Moore e Kataria, 2011), como parte
da pesquisa-piloto realizada na Gr-Bretanha
em dois subsetores: o NHS e o governo local.
O projeto de pesquisa Medio de Inovao
no Setor Pblico nos Pases Nrdicos (Mepin),
criado pela Comisso Europeia, tambm lanou
uma pesquisa-piloto sobre inovao nos servios
pblicos em vrios pases do norte da Europa.
Criou-se muita informao sobre a medio e
as questes conceituais na inovao no servio
pblico (Bugge, Mortensen e Bloch, 2011). Em
2010, a Comisso Europeia anunciou sua inten-
o de formar o Placar de Inovao do Setor
Pblico Europeu. Para preparar-se para isso, o
Innobarometro 2010 (European Commission,
2011) dedicou-se a inovaes no setor pblico.
Sua pesquisa de mais de 4 mil organizaes do
servio pblico por toda a Europa confirmou a
existncia de significativa atividade de inovao:
dois teros dos servios pblicos pesqui-
sados introduziram um servio novo ou
significativamente melhorado durante os
trs anos cobertos pela pesquisa;
a semelhana de aumentos de inovao
com o tamanho da instituio;
o principal impulsionador de inovao
a introduo de novas leis e regulamen-
taes, seguida por novas prioridades de
polticas e iniciativas de e-governo; e
o principal modo de inovao de cima
para baixo, e no de baixo para cima
embora suspeitemos que esse resultado,
em parte, seja funo da localizao dos
entrevistados nas organizaes em pauta
(European Commission, 2011).
3.4 A perspectiva de diferenciao e
racionalizao profissional
Enquanto a perspectiva de assimilao est
associada industrializao dos servios (sub-
seo 2.5), a perspectiva de diferenciao pode
estar associada a outra forma de racionalizao
direcionada para a inovao. Isso o que Gadrey
(1996) descreve como racionalizao profissio-
nal ou cognitiva, como oposta racionalizao
industrial. Essa racionalizao cognitiva que
usada, por exemplo, em muitas empresas de
consultoria pode ser dividida em trs estratgias:
tipificao dos casos, formalizao de procedi-
mentos de soluo de problemas (mtodos) e
uso de rotinas individuais ou organizacionais.
Tambm nos servios pblicos vemos essa
tenso entre a racionalizao industrial e a
profissional. Na racionalizao profissional, o
princpio dominante que a poltica deve esta-
belecer diretrizes amplas, e no impor caminhos
particulares ou mtodos de trabalho. Isso deve
ser deixado a critrio dos atores pblicos de
todos os nveis: no apenas gerentes, mas tam-
bm os agentes bsicos , que devem ter mais
flexibilidade e liberdade de interpretao e ao
78
no nvel local. A perspectiva de diferenciao
reflete mudana da proviso de servio de mas-
sa dominante faz tempo para a proviso de
servio mais personalizado.
4 INVERSO: O PAPEL DOS SERVIOS EM
SUAS INOVAES DE CLIENTES
A literatura sobre inovao nos servios introduziu
recentemente uma nova perspectiva para des-
crever a inovao nos servios. Essa perspectiva,
que Gallouj (2010) chamou de perspectiva de
inverso, rompe com a ideia de servios domi-
nados pela indstria de manufatura em termos
de inovao, e vai alm do que apenas ver a
inovao de servio como distintiva e demarcada
das indstrias de manufatura. V as indstrias
de servios como liderando potencialmente os
processos de inovao e moldando as ativida-
des inovativas realizadas em outros setores. Na
verdade, os servios podem inclinar o equilbrio
de poder e estar em posio em que dominam
a indstria.
Devemos notar que a perspectiva de inverso
introduz um rompimento em nossa estrutura
analtica de assimilao-diferenciao-integra-
o. Enfatiza bem mais a mudana no equilbrio
do poder (o poder de reequilibrar em termos de
conhecimento e inovao) entre a manufatura
e os servios do que diferenas em termos da
natureza da inovao. Esse o motivo pelo qual
a perspectiva da inverso est localizada no
meio da figura 1.
Essa perspectiva da inverso descreve as
atividades de inovao de certos Kibs prin-
cipalmente P&D, engenharia e consultoria
que no apenas inovam por si, mas tambm
representam papel extremamente importante
no desempenho de seus clientes industriais e
de servios na inovao. Essa inverso pode
acontecer tanto no nvel microeconmico quanto
no macroeconmico. Existe, portanto, para os
pases da Unio Europeia (UE), uma correlao
positiva entre a porcentagem de Kibs no emprego
total e o desempenho em termos de inovao,
conforme medida pelo Resumo de ndice de
Inovao (European Commission, 2008). Uma
forma diferente de dinmica pode ocorrer onde as
indstrias de manufatura so veculos importantes
para a distribuio de produtos manufaturados e
outros produtos. Por exemplo, grandes empresas
de varejo tm poder suficiente para ditar aos
fornecedores de alimentos quais ingredientes
devem ser usados; para os produtores agrcolas,
que tipo de padres de ambiente devem ser
seguidos, e assim por diante.
Os Kibs esto entre os servios mais inova-
dores e podem tambm auxiliar nos processos
de inovao de seus clientes. So mquinas de
processamento de informaes e conhecimentos
que no apenas criam informaes e conheci-
mento na forma de solues tecnolgicas, mas
tambm solues organizacionais, estratgicas
legais, fiscais e outras. Estas constituem fonte
externa de conhecimento e inovao para seus
clientes (Miles et al., 1994; Djellal, 1995; Bessant
e Rush, 1995; Muller e Zenker, 2001; Czarnitzki e
Spielkamp, 2003; Toivonen, 2004; 2007; Wood,
2005; di Maria, Grandinetti e Di Bernardo, 2012).
Esse desenvolvimento importante na economia
de servios foi descrito por den Hertog (2000),
bem como por Bilderbeek e den Hertog (1997),
como constituindo uma nova infraestrutura de
conhecimento que complementa e compete
com a infraestrutura tradicional, que formada
principalmente por instituies de educao p-
blica e pesquisa. Tambm pode ser interpretada
como uma nova rea de expresso do conceito
schumpeteriano de empreendedorismo. co-
nhecido como o modelo Schumpeter Mark III, ou
modelo de inovao assistido por consultoria, ou,
de forma mais geral, como o modelo de inovao
interacional (Gallouj, 2002b), que pode comple-
mentar os modelos conhecidos de Schumpeter
Mark I (o empresrio individual) e Schumpeter
Mark II (empresariado endogenizado e inovao).
Os atores, no modelo Schumpeter Mark III,
no esto confinados a servios privados. Em
alguns casos, os servios pblicos tambm se
encaixam nesse modelo, em graus variveis. O
79
papel de servios pblicos na inovao de outros
atores econmicos pode ser visto de quatro
perspectivas, descritas a seguir.
1) Polticas de servios pblicos que apoiam
inovaes em outras atividades econmi-
cas. Servios pblicos que suportam ativi-
dades econmicas, assim como servios
pblicos em pesquisa e educao, sempre
participaram dessa perspectiva de inver-
so: por exemplo, agncias de pesquisa
pblica podem decidir que linhas de P&D
devem financiar; agncias pblicas de
transferncia de tecnologia podem apoiar
o entendimento de determinados siste-
mas e padres. Essas polticas so bem co-
nhecidas e amplamente documentadas.
Basta mencionar aqui uma questo re-
cente e importante para as polticas de
servios pblicos que apoiam inovao
em servios privados. A pergunta feita
em termos de trs das perspectivas ana-
lticas propostas para inovao em servi-
os, ou seja: assimilao, demarcao e
integrao (European Commission, 2003;
Dialogic Innovatie & Interactie, 2006; Ru-
balcaba, 2006). Enquanto muitas polticas
de inovao de servio vm de perspecti-
va assimilacionista e simplesmente esten-
dem polticas industriais principalmente
cientficas e tcnicas aos servios, h
exemplos de polticas de demarcao que
levam em conta essas especificidades de
inovao de servios, tais como a dificul-
dade em distinguir o produto do processo,
um papel menor de P&D do que na inds-
tria, resultados menos visveis por causa
da natureza intangvel do servio, riscos
potencialmente maiores e mais fortes de
falha de mercado e um problema de pro-
priedade da inovao desenvolvida de
forma interativa atravs da coproduo.
2) O segundo papel bem conhecido dos ser-
vios pblicos como impulsionadores de
inovao em outras atividades o do con-
sumidor e usurio dessas inovaes. Esse
80
papel pode ser visto como mais ou menos
ativo ou passivo. Os servios pblicos,
como outros negcios, precisam de com-
putadores, transporte etc., que compram
de fornecedores industriais, e, nesse caso,
so consumidores passivos. Esse tipo de
inovao entra na perspectiva assimila-
cionista mencionada anteriormente. Mas
o consumo e a demanda tambm podem
ser usados para guiar trajetrias tecno-
lgicas. Esse o caso, por exemplo, das
compras pblicas. Atualmente, h interes-
se considervel em usar a compra pbli-
ca de forma mais geral para estimular a
inovao por exemplo, Aschhoff e Sofka
(2009), Edler e Georghiou (2007) e Stern
et al. (2011). Assim, a pesquisa Innoba-
rometro 2010 (European Commission,
2011; subseo 3.3) indica que mais da
metade das organizaes de servio p-
blico consideram que a aquisio contri-
buiu para solues de servio inovadoras.
Isso tambm se aplica a situaes em que
os servios pblicos agem como usurios
principais (Dalpe et al., 1992).
3) Os servios pblicos tambm podem for-
necer passivamente mais ou menos in-
formaes aos setores privados. Este o
caso, por exemplo, das agncias pblicas
especializadas na disseminao de infor-
maes cientficas e tcnicas.
4) Mas os servios pblicos tambm podem
ter papel mais ativo na coproduo da
inovao. Nesse caso, estes so a parte
mais firme do que chamamos de modelo
Schumpeter Mark III, ou modelo de ino-
vao interacional. Dessa perspectiva,
as redes de inovao tradicionais envol-
vendo servios pblicos como coprodu-
toras so bem conhecidas (Callon, 1991;
Hakansson, 1989; Ludvall, 1992). Mas
outras redes menos conhecidas sur-
giram ou foram reconhecidas mais recen-
temente, como as redes de inovao em
servios pblico-privados (subseo 3.4).
5 INTEGRAO: O MESMO MODELO DE
INOVAO PARA BENS PBLICOS E
PRIVADOS E SERVIOS
A perspectiva final usada para lidar com a ques-
to de inovao em servios a integrao, ou
sntese (Gallouj e Weinstein, 1997; Coombs e
Miles, 2000). Essa perspectiva tenta construir
uma estrutura analtica, que abrange a dinmica
de inovao de todas as formas (tecnolgica e
no tecnolgica), assim como em bens e servios.
A perspectiva de integrao pode facilmente ser
estendida aos servios pblicos, principalmente
como fronteira entre estes; tambm se tornam
indistintas, especialmente como resultado das
polticas de desregulamentao. Essa perspectiva
no apenas se refere natureza da inovao,
como tambm a seu modo de organizao. A
ltima seo ilustra como a mudana de mo-
delo de inovao linear para o modelo aberto
envolve os dois servios (pblico e privado) e
a manufatura.
5.1 Turvamento de fronteiras setoriais
A literatura mostra alguma convergncia entre
bens e servios de forma que podemos falar
da industrializao e da criao de produtos de
servios e da servitizao e terceirizao da fa-
bricao. A ideia de servitizao, ou servicizao
(Vandermerwe e Rada, 1998; Howells, 2001;
Neely, 2008), basicamente envolve empresas
que fornecem servios relacionados a bens ou
matrias-primas que produzem ou, s vezes,
servios que estejam ligados a processos de
produo e sistemas de informaes que usam.
Alguns so servios de produto, tais como o
suporte ps-venda, e alguns complementam o
bem com servios, a exemplo do financeiro, de
seguros, de manuteno, de software etc. (Furrer,
1997). Uma empresa de manufatura pode mudar
para um foco de servio, no qual a empresa v
seu trabalho em termos de fornecer os resul-
tados para os clientes que o prprio bem seria
usado para criar: a empresa pode ento vender
uma quantidade prometida de servio em vez
de vender ou at mesmo alugar o bem. Os
fabricantes esto se tornando mais especializa-
dos no setor de servios; por exemplo, adotando
estratgias de ps-fordistas de customizao
em massa e adaptando os produtos mais s
especificaes do cliente, bem como colocando
mais nfase na interao com e no atendimento
ao cliente. Um nmero crescente de estudos
contemporneos aponta para uma confuso de
fronteiras entre os setores e quanto natureza
dos produtos (Barcet e Bonamy, 1999). Algu-
mas pesquisas (Broussolle, 2001) mostram que
a TI como um sistema tcnico compartilhado
pela indstria e pelos servios contribui para
esse turvamento.
O turvamento de fronteiras e a tendncia para
todo o servio esto evidentes de diferentes
maneiras. Por exemplo, as informaes e os
servios desempenham papel crescente no valor
da maioria dos bens (industriais e agrcolas).
Setores so terceirizados na medida em que
propores mais elevadas de sua fora de tra-
balho esto engajadas em funes de servio, e
no na produo direta de produtos. Quer sejam
batatas, fragrncias ou calculadoras, servios e
informaes (gastos com P&D, transporte, distri-
buio, marketing etc.) tornaram-se os principais
componentes do valor produzido. De forma mais
geral, os bens e os servios so menos vendidos
e consumidos independentemente, porm cada
vez mais como solues, sistemas, funes ou
experincia. O turvamento tambm acontece
pela transformao de empresas industriais
icnicas por exemplo, InternationalBusiness
Machines (IBM) e Benetton em empresas de
servio, tendo-se em vista que agora a maior
parte de sua receita vem desse tipo de atividade.
Outro exemplo do turvamento de fronteiras o
novo modelo de negcios de certas empresas
industriais, que agora alugam seus bens em vez
de vend-los (copiadoras Rank Xerox) ou refor-
mam ou reciclam bens em vez de fabric-los.
Junto com essas fronteiras difusas, uma
nova mensagem aparece onde certos negcios
no se definem mais como bons fabricantes,
mas como fornecedores de solues, funes
81
ou experincias. Novas perspectivas de pes-
quisas tericas surgiram, incluindo-se a eco-
nomia funcional (economia) (Stahel, 1997), a
economia da experincia (economia) (Pine e
Gilmore, 1999), a lgica do servio dominante9
(Vargo e Lusch, 2006) e abordagens baseadas
em caractersticas (Gallouj e Weinstein, 1997;
Windrum e Garcia-Goni, 2008; De Vries, 2006,
Gallouf e Toivonen, 2011). Vamos nos con-
centrar somente na abordagem baseada em
caractersticas, que foi especificamente desen-
volvida para lidar com a inovao. No entanto,
devemos notar que, se as outras abordagens
no so necessariamente modelos analticos de
inovao, estas podem ser facilmente aplicadas
para lidar com a questo da inovao (novas
experincias, novas funes etc.).
5.2 A abordagem baseada em
caractersticas: uma estrutura analtica
integradora para bens e servios
incluindo-se servios no mercantis
Para desenvolver uma estrutura analtica inte-
grativa para bens e servios e suas mltiplas
formas de inovao, a inspirao o trabalho de
Saviotti e Metcalfe (1984). J Gallouj e Weins-
tein (1997) aplicam o modelo lancasteriano de
bens e servios. Eles definem o produto seja
um bem, seja um servio como um conjunto
de vetores de caractersticas: caractersticas
tcnicas internas [T] e caractersticas tcnicas
externas [T],10 caractersticas de servio ou final
[Y], competncias internas [C] e competncias
externas [C ] (figura 2).
Assim, um servio pode ser definido como
a mobilizao de competncias internas ou
externas e tcnicas internas ou externas
tangveis ou intangveis , para produzir
caractersticas de servio ou finais isso
9. Embora se concentre em especificidades de servio, a lgica S-D pertence perspectiva integrativa ou de sntese, na
medida em que enfatiza a lgica do servio tanto nos servios quanto nas atividades de manufatura.
10. A incluso de caractersticas tcnicas de clientes foi sugerida por De Vries (2006), para levar em considerao os
novos canais de consumo e entrega por exemplo, quando os consumidores usam suas prprias tecnologias para
acessar um servio na internet.
82
quer dizer usar valores. A figura 2, portanto,
aplica-se a vrias configuraes de produto:
um bem puro (um carro ou um computador),
um produto intangvel (um contrato de se-
guro, um produto financeiro e um servio de
consultoria), um resultado de autosservio
([C]-[T]-[Y]) e solues hbridas (bens e
servios) por exemplo, um carro e diferentes
tipos de servios associados fornecidos ante-
rior ou posteriormente (seguro, manuteno,
financiamento, garantias etc.).
Nessa representao, a inovao reflete
vrias alteraes nas caractersticas: adio,
subtrao, associao, dissociao ou forma-
tao. Essas alteraes podem ser o resultado
de processos naturais de aprendizado ou de
P&D formalizada, projeto e atividades de
inovao. Diferentes tipos de alteraes s
caractersticas resultam em modelos diferentes
de inovao:
inovao radical, que descreve a criao
de um novo conjunto de caractersticas S
= {[C*], [C*], [T*], [T*], [Y*]};
inovao de melhoria, que reflete aumen-
to na proeminncia ou qualidade de
certas caractersticas, sem alterar a es-
trutura do sistema de competncias;
inovao incremental, que denota a adio
e, tambm, possivelmente, a eliminao
ou substituio das caractersticas;
inovao por recombinao, baseada nos
princpios bsicos da dissociao e da asso-
ciao das caractersticas finais e tcnicas; e
inovao por formalizao, baseada na forma-
tao e na padronizao de caractersticas.
FIGURA 2
O produto como a conjuno de vetores de caractersticas e competncias

Fonte: Gallouj e Weinstein (1997).

Esse modelo, baseado em caractersticas dos
produtos e inovao, foi alterado vrias vezes
(De Vries, 2006; Gallouj e Toivonen, 2011); em
alguns casos, com o objetivo explcito de refletir
(melhor) os servios pblicos. De forma especial,
Windrum e Garcia-Goni (2008) sugerem incluir
o governo no modelo e desenvolver um modelo
de vrios agentes.
Em um trabalho anterior (Gallouj, 2002a),
sugerimos associar uma abordagem convencio-
nalista aos produtos, com o modelo baseado em
caractersticas lancasterianas, para levar em conta
determinadas caractersticas sociais e cvicas que
so particularmente importantes nos servios
pblicos embora estas possam ser aplicadas
alm desses servios. A perspectiva convencio-
nalista inspirada pelo trabalho de Boltanski e
Thvenot (1991) sugere que produtos podem
ser definidos em termos de diferentes conjuntos
de critrios justificativos baseados:
no mundo industrial e tcnico, cujos re-
sultados so descritos e estimados prin-
cipalmente em termos de volumes, fluxos
e operaes tcnicas;
no mundo do mercado e financeiro, cujo
resultado visualizado em termos de va-
lor e transaes monetrias e financeiras;

83
 no mundo relacional ou domstico, que va-
loriza relaes interpessoais, empatia e rela-
es de confiana construdas com o tempo
e v a qualidade das interaes como fator-
-chave para estimar o resultado; e
no mundo cvico, que caracterizado por
relaes sociais baseadas em uma preo-
cupao por tratamento igual, equidade
e justia.
Para integrar a diversidade desses quatro
mundos em nosso modelo baseado em caracte-
rsticas, possvel tanto adicionar caractersticas
desses mundos diferentes a diferentes vetores
quanto justapor vrios vetores de caractersticas
(servio e caractersticas tcnicas) e competncias
relativas aos diferentes mundos mencionados
(industrial, mercado, domstico e cvico).
Pode parecer paradoxal considerar caractersticas
tcnicas e de processo de acordo com diferentes
mundos, uma vez que se pode pensar que essas
caractersticas so todas tcnicas. No entanto,
as tcnicas no so neutras. Como produtoras de
caractersticas de servio, estas so cheias de valor
e refletem escolhas humanas. Algumas solues
tcnicas podem ser consideradas mais justas e
mais equitativas que outras por exemplo, tcnicas
adaptadas para os deficientes. Com relao a ca-
ractersticas tcnicas intangveis (mtodos e modos
de organizao), pode-se imaginar facilmente que
certos arranjos organizacionais podem pertencer
aos mundos cvicos e domsticos (arranjos para
assegurar o anonimato, a confidencialidade, a des-
crio justia, na ordem na qual as solicitaes
so processadas).
Isso verdade para competncias. O vetor
de competncias deve levar em conta o que
pode ser chamado de competncias sociais e
cvicas ou seja, a capacidade de fornecer um
servio ou simplesmente manter uma relao
com os clientes , lembrando que os servios
pblicos frequentemente lidam com pessoas em
situaes socioeconmicas bastante difceis.
Essas competncias sociais e cvicas podem
ser aceitas ou promovidas pela organizao
ou ser reprimidas. As competncias de certos
clientes (Ck) podem ser particularmente fracas
(clientes em desvantagem socioeconmica, bem
como deficincias culturais e cognitivas). Essa
fraqueza pode ou deve ser compensada pelas
competncias cvicas e sociais de empatia e
traduo por parte dos agentes da direo.
Essa estrutura analtica de produtos e ino-
vao foi aplicada em vrios servios pblicos:
o servio de correios da Frana (servios pos-
tais e financeiros), o CAF e a Servio Pblico
Francs de Emprego (Anpe) da Frana. Nessa
representao estendida, a inovao tambm
visualizada em termos de vrias alteraes nas
caractersticas.
5.3 Do modelo linear ao modelo aberto
A inovao pode vir de forma mais ou menos
espontnea (imprevisvel) ou planejada (rela-
tivamente previsvel). Esta planejada e previ-
svel quando ocorre em estruturas claramente
identificadas por exemplo, departamentos de
P&D e grupos de projetos e de acordo com
processos previamente estabelecidos. Programas
de inovao planejada desse tipo so obviamente
implantados por algumas organizaes (Sundbo
e Gallouj, 1999; Tidd e Hull, 2010). Assim, na
gesto das cincias, h tradio terica frtil
defendendo a aplicao de metodologias de
desenvolvimento de um novo produto a servi-
os (new product development NPD), em que
novos servios so projetados de acordo com
processos planejados, sistemticos, chamados de
desenvolvimento de novo servio new service
development, NSD (Scheuing e Johnson, 1989;
De Brentani, 1991). Vale notar que a literatura
sobre NSD est apenas vagamente ligada a
estudos que derivam do campo de inovao de
servio: esta tambm enfatiza as formas pelas
quais caractersticas como intangibilidade e
coproduo so importantes para o desenvol-
vimento de servio.
84
 No entanto, a literatura sobre inovao
em servios enfatizou o papel de estruturas e
processos interativos em relao perspectiva
geral de inovao aberta (Chesbrough, 2003;
2011). No obstante, essas estruturas no so
especficas a servios, uma vez que tambm
so implantadas em empresas de manufatura.
Em outras palavras, a perspectiva de integrao
no envolve apenas a natureza da inovao,
mas tambm seus modos de organizao. A
perspectiva geral de inovao aberta no apenas
inclui o modelo de elo de corrente, ou interativo,
proposto por Kline e Rosenberg (1986), mas
tambm abrange vrios modelos cooperativos,
que so menos ou mais sofisticados e forma-
lizados. Isso inclui modelos no planejados ou
emergentes, tais como o modelo de aplicao, o
modelo baseado na prtica, o modelo de inova-
o bricolagem e inovao ad hoc. O modelo de
aplicao rpida um modelo no qual o plane-
jamento no precede a produo, como o faz no
modelo linear tradicional. Quando a ideia surge,
esta imediatamente desenvolvida enquanto
o servio em questo est sendo fornecido.
Assim, o processo de fornecer o servio e o
processo de inovao so aqui a mesma coisa
(Toivonen, 2010). O modelo baseado na prtica
envolve identificar mudanas nas prticas de
servio e desenvolv-las e institucionaliz-las.
O modelo bricolagem descreve a mudana e a
inovao como consequncias de atividades no
planejadas, executadas em resposta a eventos
ao acaso, e caracterizadas por ensaio e erro e
a aprender o trabalho (Sanger e Levin, 1992;
Fuglsang, 2010; Styhre, 2009). A inovao ad
hoc (Gallouj e Weinstein, 1997) pode ser definida
como o processo de construir uma soluo (nova)
para um problema identificado pela empresa
cliente um processo interativo, que requer a
participao do cliente e que consubstancial
ao processo de fornecimento do servio. S
pode ser separado do fornecimento de servio
em retrospecto, e a inovao passvel de ser
reconhecida como tal somente depois do fato.
A pesquisa sobre como a inovao orga-
nizada nos servios pblicos rara a no ser
pesquisas no papel de servios de pesquisa p-
blica, incluindo-se as nos hospitais.11 Em muitos
servios pblicos, parece que a mudana e a
inovao so principalmente de cima para baixo,
processos planejados e formalizados, conforme
indicado pela pesquisa Innobarometro 2010 (Eu-
ropean Commission, 2011), discutida na subseo
3.3. Apesar desse carter formalizado, segundo
sabemos, a literatura no menciona quaisquer
aplicaes prticas da perspectiva NSD linear a
esse tipo de servios pblicos.
No entanto, vrios estudos enfatizaram a exis-
tncia e a importncia do que temos chamado de
inovao invisvel, e do que a Fundao Nacional
de Cincia, Tecnologia e Artes (Nesta) rotula de
inovao escondida para mais destalhes, con-
sulte-se a Nesta12 em alguns de seus trabalhos em
servios pblicos. Vrios modos de organizao e
formas de inovao tendem a ser negligenciados
por aqueles que abordam a inovao em termos
mais formais (Fuglsang, 2008; 2010). Estes tendem
a ser modos de baixo para cima, incluindo-se os
modelos no planejados e informais mencionados
anteriormente (modelo ad hoc, modelo baseado na
prtica, modelo bricolagem, modelo de aplicao
rpida etc.). provvel que muita inovao ocorra
em nveis locais nas organizaes de servio pbli-
co, e um problema pode ser que muito disso no
amplamente sabido e difundido nas organizaes.
Devemos notar que um trabalho recente
no campo da cincia poltica se concentra no

11. No entanto, h recomendaes prticas considerveis sobre inovao fornecidas em vrias organizaes de servio
pblico em diversos pases. No Reino Unido, somente no servio de sade, podemos indicar esses recursos nos sites
disponveis em: <http://www.innovations.nhs.uk/>; <goo.gl/saSvcs>; e <http://www.institute.nhs.uk/>. Acesso em: 19
dez. 2013.
12. National Endowment for Science, Technology and the Arts (Nesta). Hidden Innovation. Disponvel em: <goo.gl/MXW3Hk>.
Acesso em: 19 dez. 2013

85
surgimento do que se chama de inovao cola-
borativa no setor pblico (Srensen e Torfing,
2012). uma colaborao de vrios atores
que ocorre no somente em administraes
pblicas, entre membros de diferentes rgos
pblicos, mas tambm com parceiros privados.
Alm disso, altamente relacionado ao con-
ceito de inovao aberta, h o desenvolvimento
de novas redes de inovao, chamadas de redes
de inovao pblica privada em servios (Ppins
em ingls, public private innovation networks in
services).13 Essas redes envolvem colaboraes
entre organizaes de servio, pblicas, privadas
e do terceiro setor no campo da inovao (Gallouj,
Rubalcaba e Windrum, 2013). A abordagem s
PPINS difere da aplicada a redes tradicionais de
inovao, de vrias formas. Primeiramente, as
relaes entre atores pblicos e do no mercado
e atores privados esto no cerne da anlise. Em
segundo lugar, vemos os fornecedores de servios
como os principais atores destes. Finalmente e
este o corolrio da caracterstica precedente ,
a inovao no tecnolgica (inovao de servio),
que frequentemente negligenciada na literatura,
levada em considerao e frequentemente se
trata da caracterstica central da parceria.
6 CONCLUSO
Embora a associao dos termos servio e ino-
vao possa ter parecido, por muito tempo,
incongruente servios tinham conotaes
negativas de servitude e servios pblicos ,
isso no acontece mais hoje. Este trabalho teve
como objetivo examinar a questo da inovao
nos servios pblicos luz da literatura sobre
inovao em servios. Os processos de gerao
de ideias criativas e de escolha entre estas para
desenvolver algumas em inovaes aplicveis so
muitos e variados nos servios pblicos, assim
como o so nas indstrias de servios de forma
mais generalizada. Muitas das caractersticas de
13. Essas redes de inovaes foram estudadas pelo projeto europeu European Social Innovation Research ServPPIN
(A Contribuio de Servios Pblicos e Privados ao Crescimento e a Assistncia Social e As Redes do Papel de Inovao
Pblica-Privada, FP7). Disponvel em: <http://www.servppin.com/>. Acesso em: 19 dez. 2013.
processos de inovao mostrados em estudos
sobre inovao, de forma mais geral, podem criar
a expectativa de aplicar a dinmica da inovao
do servio pblico, conforme vimos. Os pontos
especficos levantados nos estudos de inovao
em sistemas amplos e de inovao de servio
so passveis de ser particularmente relevantes.
notvel que os servios pblicos tenham sido
negligenciados por tanto tempo pelo total dos
estudiosos. Lev-los em considerao aumentar
nossa compreenso da diversidade dos processos
de inovao especialmente entre diferentes ser-
vios pblicos e at mesmo em organizaes no
mesmo bloco nominal de servios e dos cenrios
que os conformam.
Nos ltimos anos, a literatura de inovao em
servio desenvolveu diferentes perspectivas teri-
cas, que interpretamos em termos de assimilao,
demarcao, inverso e sntese. A estrutura ana-
ltica Adis uma heurstica que pode ser aplicada
sem muita dificuldade aos servios pblicos. Esta
esclarece questes de inovao do servio pblico,
mas pode exigir reflexo adicional.
Assim, no caso da perspectiva assimilacionista,
por exemplo, importante considerar certo dua-
lismo no setor pblico. Temos de distinguir entre
pelo menos dois grupos diferentes: primeiro, os
servios pblicos baseados na cincia (laboratrios
pblicos de pesquisa; certos aspectos dos servios
hospitalares); em segundo lugar, atividades basea-
das na cincia. O primeiro grupo est no cerne da
dinmica de inovao cientfica e tcnica atual.
Consiste de atividades que ativam e autonoma-
mente produzem inovaes cientficas e tcnicas.
A ideia de assimilao parece inadequada nesse
caso; esse tipo de inovao tem muito em comum
com a inovao de alta tecnologia na indstria,
e, de fato, um foco principalmente tecnolgico
pode ser amplamente justificado. A dinmica da
inovao no segundo grupo, os outros setores
de servio pblico por exemplo, os governos
86
, por sua vez, encaixa-se melhor na perspectiva
tradicional assimilacionista, conforme manifesta
nos servios menos inovadores de mercado.
Essa uma perspectiva centrada em inovao
tecnolgica, que mais adotada do que produ-
zida, em vez de outras formas de inovao no
tecnolgicas mais especficas.
A perspectiva de inverso tambm requer uma
interpretao variada. bvio que os servios
pblicos influenciam a inovao em outros seto-
res, de formas diferentes: de fato, estes podem
encaixar-se no modelo de inovao interacional
(Schumpeter Mark III). Isso verdade no s nos
servios pblicos baseados na cincia (labora-
trios pblicos etc.), mas tambm nas agncias
governamentais que usam a aquisio pblica
para guiar trajetrias de inovao. No entanto, a
ideia de inverso pode ser um nome imprprio.
Esta pressupe uma situao normal (no
invertida) no passado, o que no se aplica nos
exemplos citados. Por exemplo, polticas pblicas
apoiando inovaes sempre existiram.
A questo da inovao nos servios pblicos
tambm foi discutida recentemente nas perspectivas
de demarcao e sntese. Alguns estudos recentes
veem as especificidades da inovao nos servios
pblicos tanto de um ponto de vista qualitativo
quanto quantitativo. Essas especificidades quer
se relacionem natureza da inovao, quer aos
mtodos organizacionais so consideradas de
uma perspectiva de diferenciao dupla: diferen-
ciao com relao fabricao e diferenciao
concernente aos servios de mercado. Mas a
demarcao no precisa ser o final da histria: os
servios pblicos tambm se encaixam nos modelos
tericos integrativos. Propomos que abordagens
baseadas em caractersticas possam fornecer
caminhos interessantes de pesquisa para esse fim.
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CAPTULO 5
INOVAO NA GESTO PBLICA FEDERAL:
20 anos do Prmio Inovao
Marizaura Reis de Souza Cames1 | Willber da Rocha Severo2 | Pedro Cavalcante3

1 INTRODUO 123
O Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal
(CIGPF) promovido anualmente, desde 1996,
pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(Enap). Ele foi criado pelo ento Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado (Mare) com o
intuito de incentivar aes de cunho gerencialista
no contexto da reforma idealizada pelo ministro
Bresser-Pereira (Petrucci, 2002; Pacheco, 2002).
Ao longo desse perodo, o CIGPF passou por al-
gumas reformulaes e aperfeioamentos, com
vistas a aprimorar seus critrios e mecanismos
de seleo das iniciativas premiadas.
Este captulo sumariza os resultados dos
principais estudos acadmicos e profissionais
que foram realizados, tendo como referncia o
banco de dados produzido pelo prmio. Alm
disso, o texto apresenta um panorama do
concurso, a partir das suas reas temticas e
trajetrias de inovaes observadas nas iniciati-
vas candidatas e premiadas no decorrer de sua
histria, trazendo alguns exemplos emblemticos
da inovao enquanto ferramenta propulsora
de transformao em organizaes pblicas.
O captulo discorre, inicialmente, sobre o con-
ceito, o histrico e as caractersticas da inovao
no setor pblico. Em seguida, a metodologia do
trabalho apresentada. Os principais resultados
de estudos acadmicos e profissionais realizados
com base no banco de dados do prmio so su-
marizados na seo 4. O texto apresenta, ainda,
uma radiografia do CIGPF com enfoque no
perfil das candidaturas e premiaes, a partir dos
parmetros de rgos superiores participantes,
reas temticas e localizao territorial, bem como
so descritos alguns exemplos emblemticos
da inovao no governo federal brasileiro. Por
fim, algumas concluses e uma agenda futura
de pesquisa so apontadas.
2 INOVAO NO SETOR PBLICO
Primeiramente, importante destacar que o
foco na inovao no setor pblico exclui a maior
parte da produo da literatura disponvel, uma
vez que notrio o predomnio do assunto no
mbito da iniciativa privada. Nesse contexto,
faz-se necessrio definir, com preciso, primeiro
o tema e, depois, outros aspectos importantes
que distinguem ambos os setores.

1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente coordenadora-geral de pesquisa na Escola

Nacional de Administrao Pblica (Enap).
2. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente assessor na Presidncia da Enap.
3. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente coordenador na Diretoria de Estudos e
Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
 Embora a inovao venha se destacando nos
debates atuais sobre mudanas na economia
e na administrao pblica, o tema no to
contemporneo assim. O trabalho seminal de
Joseph Schumpeter, Teoria do desenvolvimento
econmico, de 1934, investigou a relao entre
inovao tecnolgica e desenvolvimento eco-
nmico. Segundo o autor, inovao pode ser
entendida como algo que est sendo realizado
de uma maneira diferente, o que provocaria novos
resultados: novo ativo ou nova qualidade deste,
novo mtodo de produo, novo mercado ou
uma nova fonte de abastecimento. Schumpeter
(1934) denominou esse processo dinmico de
substituio tecnolgica de destruio criativa.
Desde ento, as anlises sobre a inovao tm
se expandido bastante, perpassando diferentes
setores e reas econmicas e administrativas.
Nas ltimas dcadas, estudos de inovao tm
mudado da nfase hegemnica em bens ma-
nufaturados para se concentrarem no setor de
servios. Consequentemente, uma infinidade
de definies de inovao tem se apresentado
(Kattel et al., 2013).
De acordo com o Manual de Oslo4 (OECD,
2005), a inovao, para ser reconhecida como
tal, requer trs critrios essenciais: i) apresentar
novidade no contexto em que introduzida; ii)
ser implementvel, no se constituindo apenas
em uma ideia; e iii) gerar melhores resultados
em termos de eficincia, eficcia e satisfao do
usurio. Com base nesses critrios, o documento
define inovao como:
a implementao de um produto (bem ou servio)
novo ou significativamente melhorado, ou um
processo, ou um novo mtodo de marketing, ou
um novo mtodo organizacional nas prticas de
negcios, na organizao do local de trabalho ou
nas relaes externas (OECD, 2005, p. 55).
4. Editado desde 1990 pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Manual de Oslo
uma proposta de diretrizes para coleta e interpretao de dados sobre inovao tecnolgica, que tem o objetivo de
orientar e padronizar conceitos,metodologiase construo de estatsticas eindicadoresde pesquisa e desenvolvimento
tecnolgico (P&D) de pasesindustrializados.
A inovao em servios pblicos, embora
menos enfatizada quando comparada ao setor
privado, tambm vem recebendo recentemente
mais ateno na administrao pblica e no
campo acadmico. Nesse contexto, predomi-
na o senso comum, mas no necessariamente
correto, de que o setor privado pioneiro e
mais bem-sucedido no que tange prtica de
inovao nos seus produtos e servios (Hartley,
2013). Este argumento se origina, basicamen-
te, das diferenas entre os dois setores, o que
geraria vantagens para a iniciativa privada em
inovar. A ausncia de competio condio
necessria inovao, de acordo com a viso
schumpeteriana , a natureza de mltiplas
tarefas, a cultura burocrtica de padronizao
e formalizao, a presena de uma variedade
de principais (stakeholders) e a complexidade
de problemas societais (wicked problems) a
serem enfrentados se apresentam como fatores
diferenciais que tendem a promover processos
de inovao no setor pblico de carter mais
incremental (Bekkers, Edelenbos e Steijn, 2011).
Em uma conceituao tambm abrangente,
com foco no setor pblico, Osborne e Brown
(2005) defendem que inovao significa a
introduo de novos elementos em um servio
pblico na forma de novos conhecimentos,
nova organizao e/ou nova habilidade de
gesto ou processual , todos representando
descontinuidade com o passado. A inovao
tambm pode ser definida como o processo de
gerao e implementao de novas ideias com
vistas a criar valor para a sociedade, seja ele
com foco interno ou externo administrao
pblica (Comisso Europeia, 2013).
No caso especfico do Concurso Inovao na
Gesto Pblica Federal, a Enap define inovao
como mudanas em prticas anteriores, por
meio da incorporao de novos elementos da
gesto pblica ou de uma nova combinao dos
96
mecanismos de gesto existentes, que produzam
resultados significativos para o servio pblico
e para a sociedade (Ferrarezi e Amorim, 2007).
A despeito desses fatores supostamente
inibidores da inovao, acadmicos como Pollitt
(2011) e Mazzucato (2013) vm demonstrando
que o setor pblico no apenas fundamental
para criar condies propcias inovao nas
empresas, mas, tambm, historicamente, tem
sido a maior fonte inovadora, desde as ferrovias
ao advento da internet. Na maioria das inovaes
privadas, foram os governos que aceitaram os
riscos maiores iniciais e, por isso, so pioneiros no
desenvolvimento e financiamento de tecnologias
bsicas que, a posteriori, geraram inovaes
de produtos e servios com a participao da
iniciativa privada (Comisso Europeia, 2013).
No mbito da gesto, os exemplos tambm
no so raros. Nas ltimas dcadas, os governos
introduziram prticas inovadoras nos proces-
sos e servios como forma de otimizar gastos,
ampliar legitimidade e restabelecer a confiana
da sociedade, visando enfrentar os cenrios de
crise fiscal e de representatividade em sistemas
democrticos. Como exemplos, podem ser citados
os casos do output budgeting tcnica de gesto
oramentria que revolucionou o planejamento
e gerenciamento das contas pblicas ainda na
dcada de 1960 e as formas de participao
cidad no policymaking, como as experincias
de oramento participativo dos governos sub-
nacionais brasileiros.
A inovao na administrao pblica ganhou
seguidores no apenas em funo da necessi-
dade de responder s contingncias por meio
da proviso de servios de melhor qualidade e
mais eficientes (Mulgan e Albury, 2003; OECD,
2015), mas, tambm, por causa da forte rela-
o entre estratgias de gesto inovadoras e
desenvolvimento econmico (Morgan, 2010).
Por conseguinte, nos ltimos quinze anos, a
causa inovao na administrao pblica vem
ganhando mais adeptos, tanto no mbito aca-
dmico quanto no governamental (De Vries,
Bekkers e Tummers, 2015).
3 MTODO
Para realizar o levantamento dos estudos ele-
gveis para esta anlise, utilizaram-se alguns
mecanismos de busca. Primeiramente foi feito
um levantamento no repositrio institucional da
Enap, entidade responsvel pelo prmio. Com o
uso da palavra-chave concurso inovao, essa
base de dados possibilitou identificar quatro
estudos publicados na srie Cadernos Enap;
vinte livros, dos quais dezenove dedicados aos
relatos das experincias ganhadoras do prmio
e um sobre o balano dos cinco primeiros anos
do concurso; um texto para discusso Enap; um
artigo publicado na Revista do Servio Pblico;
dois ensaios; e um captulo de livro. Em segui-
da, foi realizada busca na base Scielo com as
palavras-chave concurso inovao e prmio
inovao, e foram encontrados dois artigos.
Alm disso, contatos de pesquisadores com a
Enap solicitando as bases do prmio direcion-
ram para a ampliao da busca: no repositrio
de dissertaes e teses da Universidade de
Braslia (UnB); e nas bases dos congressos
profissionais do Conselho Nacional de Secre-
trios de Estado da Administrao (Consad) e
do Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo (Clad). Essa ltima busca
resultou na identificao de trs dissertaes
de mestrado e sete artigos apresentados em
congressos nacionais e internacionais.
O levantamento antes detalhado permitiu
identificar 41 textos publicados em diferen-
tes formatos. Para fins deste artigo, foram
desconsiderados os livros do concurso, pois
estes no se constituem em estudos sobre o
tema, uma vez que se restringem a apresentar
o relato das iniciativas premiadas. Dois artigos
identificados em congressos foram poste-
riormente publicados em formato de artigo
ou Caderno Enap e, por isso, tambm foram
desconsiderados na anlise. Nesse sentido,
97
este texto trabalha com o universo de vinte
trabalhos analisados.
Para a realizao da radiografia do CIGPF,
foi construda uma base de dados das experin-
cias inscritas e premiadas no concurso. Foram
coletados dados na Enap acerca das iniciativas
participantes no perodo de 1996 a 2015, num
total de 1.934 casos, com enfoque no perfil das
candidaturas e premiaes, utilizando-se os
parmetros de rgos superiores participantes,
reas temticas e localizao territorial.
4 A INOVAO NA GESTO PBLICA FEDERAL
BRASILEIRA: CONHECIMENTO PRODUZIDO
POR MEIO DO CONCURSO INOVAO NA
GESTO PBLICA FEDERAL
Inicialmente denominado Concurso de Experi-
ncias Inovadoras de Gesto na Administrao
Pblica Federal, o prmio inovao foi criado
como um instrumento para a reforma de Es-
tado que tinha como objetivo implementar a
administrao gerencial no contexto brasileiro,
conforme apontam os relatos de Petrucci (2002)
e Pacheco (2002). Pautado pelos princpios do
new public management (NPM), o ento Minis-
trio da Administrao e Reforma do Estado,
liderado pelo ministro Bresser-Pereira, idealizou
o prmio como forma de valorizar as experin-
cias exitosas na implementao das diretrizes
da reforma. Em 1998, o concurso passa a se
chamar Prmio Helio Beltro, em homenagem ao
ministro extraordinrio para a desburocratizao
(1979-1983), e fortalece a proposta de estimular
a suposta superao do modelo burocrtico
e a adoo das prerrogativas da doutrina NPM,
modelo fortemente aceito poca.
De acordo com o texto de Ferrarezi e
Amorim (2007), em 2003, com a mudan-
a do governo brasileiro e a ampliao de
estudos que demonstravam as dificuldades na
implementao do chamado modelo geren-
cial na realidade brasileira, o prmio tem uma
mudana de foco e passa a ser denominado
Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal.
As autoras afirmam ainda que as mais significa-
tivas transformaes metodolgicas, contudo,
ocorreram quando da sua XII edio, em 2007.
Adotou-se, a partir de ento, como conceito de
inovao, mudanas em prticas anteriores,
por meio da incorporao de novos elementos
da gesto pblica ou de uma nova combina-
o de mecanismos existentes, que produzam
resultados significativos para o servio pblico
e para a sociedade. Alm disso, o prmio, at
ento, contava com dezesseis reas temticas
delimitadas ao longo dos anos, e essas foram
agrupadas em apenas sete (arranjos institucio-
nais para coordenao e/ou implementao de
polticas; atendimento ao cidado; avaliao e
monitoramento de polticas pblicas; gesto
da informao; gesto e desenvolvimento de
pessoas; melhoria dos processos de trabalho; e
planejamento, gesto estratgica e desempenho
institucional e outros), os critrios de seleo
das propostas foram alterados e o processo de
julgamento aperfeioado, com insero de visita
tcnica em lcus (Ferrarezi e Amorim, 2007).
Percebe-se que o conceito adotado pelo
prmio convergente com a literatura recente
de inovao no setor pblico, uma vez que con-
sidera a novidade em relao situao anterior,
a implementao da mudana e os resultados
alcanados.
A anlise dos estudos realizados a partir
da base do prmio permitiu uma classifica-
o tendo em conta a origem dos autores, os
objetivos e as metodologias empregadas nos
estudos. Os artigos foram classificados em: i)
estudos de balano; ii) estudos descritivos; iii)
estudos setoriais; iv) estudos qualitativos; e v)
estudos inferenciais.
A maioria dos trabalhos publicados foram
realizados pela equipe tcnica e dirigentes vincu-
lados prpria Enap poca de elaborao dos
estudos onze dos vinte trabalhos analisados se
encontram nessa configurao. Os demais estudos
98
(nove) so oriundos de pesquisadores vinculados
UnB. Esse dado demonstra que, apesar de se
configurar uma ampla base de iniciativas de gesto
inovadora do governo federal, constituindo-se em
uma importante fonte de informao para estudos
de inovao no Brasil, o interesse pelo tema ainda
est circunscrito prpria Enap e UnB, que se
localizam na mesma cidade. Isso provavelmente
se relaciona ao fato de os textos, exceo de
trs artigos, no se encontrarem disponveis em
peridicos de grande circulao no pas e em
bases indexadas. O recente interesse pelo tema
por parte de alunos de mestrado e doutorado,
uma vez que as trs dissertaes de mestrado
identificadas foram defendidas h pouco tempo
(uma em 2012 e duas em 2014), pode vir a am-
pliar esse acesso.
Outro aspecto relevante dos achados que
grande parte dos artigos (oito), todos publicados
pela Enap at 2010, apresenta balanos das
experincias ganhadoras e analisa a trajetria do
prmio, conforme pode ser observado no quadro
1. O primeiro texto, publicado por Rua (1999),
apresenta anlise dos dois primeiros anos do
concurso. poca, o prmio ainda estava muito
atrelado ao movimento de reforma gerencial, que
teve fora no Brasil nos anos 1990. Sendo assim,
a anlise dos dois primeiros anos demonstra
QUADRO 1
Estudos de balano das iniciativas do Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal
Estudo
Balano das iniciativas inscritas e premia-
Rua (1999)
das nos dois primeiros anos do concurso
forte nfase em aspectos relacionados mo-
dernizao de procedimentos, atendimento ao
chamado usurio-cidado e gesto por resultados.
O balano de cinco anos, publicado em 2001 (Enap,
2001), e os dois ensaios e o artigo apresentado
no congresso do Clad em 2002 (Pacheco, 2002;
Petrucci, 2002; Nassuno, 2002) no apresentam
resultados muito diferentes. As anlises das traje-
trias realizadas em 2002 demonstram, contudo,
que as iniciativas passam a ter uma relao mais
prxima com as novas bases conceituais e meto-
dolgicas de planejamento estratgico e da gesto
empreendedora, se desvinculando fortemente
do movimento reformista. O balano de Ferrarezi
e Amorim (2007), por sua vez, possibilitou uma
anlise mais ampla e subsidiou a reformulao do
prmio ocorrida em 2007. Nesse texto, ficam claros
os perodos de focos na gesto pblica brasileira e
sua interferncia no prmio: de 1996 a 1999, com
excesso da retrica gerencial; de 2000 a 2002,
com nfase no Plano Plurianual (PPA), destacan-
do-se as questes de planejamento, oramento,
gesto estratgica e por programas; e, de 2003 a
2006, com ampliao do foco em polticas sociais
e incluso social. O balano proposto por Oliveira
(2010), agregado apresentao de iniciativas
emblemticas, foi o ltimo estudo identificado com
esse carter de trajetria do prmio.
Objetivo Resultados
Uma tendncia articulada de mudana
e acentuada afinidade com os princpios
da administrao pblica gerencial.
Poucas iniciativas destinadas reduo
de custos, ao planejamento e desenvol-
vimento organizacional e valorizao de
recursos humanos.
Maior parte das iniciativas voltadas
simplificao/modernizao de procedi-
mentos e gesto pela qualidade, ao aten-
dimento ao usurio/cidado e gesto
participativa e parcerias.
(Continua)
99
(Continuao)
Estudo Objetivo Resultados
As dimenses mais destacadas foram
atendimento ao usurio, gesto de pes-
soas e capacitao, articulao de par-
cerias e simplificao e agilizao de
procedimentos.
O usurio-cidado foi identificado como
um dos principais pblicos-alvo das ex-
perincias premiadas e, no que se refere
natureza do problema a ser resolvido,
destacaram-se problemas associados
prestao de servios e ao acesso ao
atendimento.
O Ministrio da Fazenda se sobressai
como o rgo superior que obteve o maior
nmero de prmios, com destaque para
as iniciativas do Banco do Nordeste e da
Receita Federal;
A maioria das iniciativas vencedoras con-
Balano das experincias vencedoras nos
Enap (2001) tinuou como havia sido idealizado origi-
primeiros cinco anos do concurso
nalmente ou teve o seu escopo ampliado,
manteve ou ampliou ao longo do tempo o
aporte de recursos, teve inspirao inter-
na, composta por servidores do quadro
da prpria instituio, as principais fon-
tes de recursos financeiros so prprias
ou do Tesouro e os recursos materiais,
logsticos e tecnolgicos so prprios.
O processo de implantao dos projetos
foi planejado e no ocorreu pelo mtodo
de tentativa e erro.
O pblico-alvo da maioria das iniciativas
estudadas representado por popula-
es carentes, de pequenas cidades e/
ou com maior dificuldade de transporte.
Nos aspectos relacionados gesto da
experincia, verifica-se o uso de parcerias
para a sua realizao.
As inovaes premiadas concentram-se
nas reas de atendimento ao usurio,
gesto de pessoas e capacitao, arti-
culao de parcerias e simplificao e
modernizao de procedimentos.
O concurso mostra uma tendncia a repli-
car as boas prticas.
Balano das iniciativas inscritas e premia- As inovaes tm beneficiado tanto o
Petrucci (2002)
das no concurso no perodo de 1996 a 2001 pblico interno como o externo, tendo
como pblicos-alvo das experincias pre-
miadas o usurio-cidado, os servidores
pblicos e as instituies do governo fe-
deral.
O concurso tem demonstrado que pos-
svel promover inovaes consistentes e
permanentes.
(Continua)

100
(Continuao)
Estudo Objetivo
Balano das iniciativas inscritas e premia-
Pacheco (2002)
das no concurso no perodo de 1996 a 2002
Balano das iniciativas premiadas no con-
Nassuno (2002)
curso no perodo de 1996 a 2001.
Balano das iniciativas inscritas e premia-
Ferrarezi e Amorim (2007)
das no concurso no perodo de 1996 a 2006
Balano da trajetria do concurso no pero-
Oliveira (2010) do de 1996 a 2010 e apresentao de ex-
perincias emblemticas
Elaborao dos autores.
Nos ltimos anos, alguns estudos se pro- dos estudos sobre o balano e a trajetria, esses
puseram a analisar amplamente toda a base tm como foco produzir conhecimento sobre
do concurso, considerando grande parte insumos, processos e resultados de inovao
das experincias ganhadoras. Diferentemente em governo, e so caracterizados pelo uso de
101
Resultados
O concurso tem premiado experincias
bastante diversificadas, desde solues
muito singelas at reorganizaes estra-
tgicas de instituies inteiras.
Tendem a ser em maior nmero as experi-
ncias de instituies que prestam servi-
os aos cidados ou ao Estado.
Quatro dimenses de gesto vm se
destacando no processo de mudana do
setor pblico: atendimento ao usurio;
gesto de pessoas e capacitao; arti-
culao de parcerias; e simplificao e
agilizao de procedimentos.
Iniciativas voltadas para o aperfeio-
amento da gesto oramentria e fi-
nanceira, controle de custos e planeja-
mento constituem dimenses com uma
baixa incidncia de projetos.
nfases diferenciadas em trs perodos:
de 1996 a 1998, mais gerencialista; de
1999 a 2002, gesto empreendedora
e revitalizao e integrao do planeja-
mento e oramento governamental; de
2003 a 2006, estmulo coordenao,
otimizadora de polticas pblicas priori-
trias.
Quando o desenho da poltica de gesto
tem diretrizes e objetivos definidos em re-
lao aos princpios de inovao, e razoa-
velmente disseminados, h ressonncia
nas instituies.
Foram criadas novas formas de articula-
o das polticas descentralizadas, origi-
nando diferentes redes que exigiram mais
capacidade de coordenao transversal
de programas no mbito da Federao
brasileira.
Com ambientes favorveis inovao, a
gerao de externalidades positivas pro-
picia um ambiente reiterativo.
A anlise da trajetria do prmio permite
inferir que as diretrizes governamentais
para a gesto so efetivamente incorpo-
radas pelas prticas organizacionais.
O prmio promove mudana na
administrao pblica e permite a
disseminao de prticas.
diferentes metodologias de anlise dos dados.
Dois estudos, de carter descritivo, elencados no
quadro 2, demonstram alta sustentabilidade das
iniciativas premiadas pelo concurso (Ferrarezi,
Amorim e Tomacheski, 2010; Oliveira, Santana
e Gomes, 2014), ou seja, as iniciativas premia-
das tendem a permanecer ativas ao longo dos
anos. O trabalho de Oliveira, Santana e Gomes
(2014), por sua vez, destaca que a maior parte
das iniciativas voltada para o interior das
prprias organizaes, o que leva a inferir que
o gestor pblico passa primeiro pelo esforo
de ajuste de seu prprio meio para atingir seus
objetivos; o engajamento da equipe envolvida
foi essencial para o sucesso das iniciativas; e
a coparticipao de rgos e atores externos
organizao de origem aparece de forma
importante para o sucesso. O texto tambm
aponta que, no setor pblico, as chamadas
inovaes clssicas, ou desruptivas, so muito
difceis de acontecer.
Outro estudo de carter mais descritivo,
desenvolvido por Souza et al. (2015), apresenta
indcios de que as caractersticas, determinantes
e consequncias de inovao no setor pblico
diferem no somente das de inovao na indstria,
mas tambm daquelas da inovao em servios
no setor privado. Finalmente, o artigo de Caval-
cante e Cames (2015a) analisa as iniciativas
a partir das tendncias de gesto identificadas
na literatura especializada. Aps a onda do NPM,
diversos modelos foram propostos, e as iniciativas
brasileiras encontram adeso nas tendncias
preconizadas pelos principais modelos, especial-
mente no que se refere s redes e parcerias para
implementao das aes e no uso de tecnologia
de informao como ferramental de inovao.

QUADRO 2
Estudos descritivos a partir das iniciativas do Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal

Metodologia
Estudo Objetivo Resultados
empregada

Identificou-se elevado ndice de sustentabilidade nas prti-

cas: 71,7% das inovaes continuavam ativas.
A importncia do ambiente institucional para assegurar
a permanncia da prtica inovadora associada ao estilo de
liderana; ao grau de envolvimento das equipes; utilizao
de instrumentos gerenciais pela instituio para planeja-
mento; ao acompanhamento e difuso dos resultados; e
constante adaptao da iniciativa s novas circunstn-
Identificar
cias, metas e desafios da organizao e do governo;
o grau de susten-
Seleo de amostra Verificou-se baixa distribuio das informaes sobre a inova-
tabilidade das ini-
Ferrarezi, de 138 iniciativas. o; avaliao dos resultados, a divulgao e xterna de
ciativas premiadas
Amorim e Pesquisa tipo informaes e a capacitao da equipe.
no concurso entre
Tomacheski survey. A maioria dos responsveis pela iniciativa possua vnculo
1996 e 2006 e des-
(2010) Anlise descritiva de permanente com a administrao federal e acompanhava a
crever as condies
resultados. iniciativa desde o incio.
que favorecem essa
Mais de um tero das iniciativas foram idealizadas pela equi-
sustentabilidade.
pe de servidores do rgo.
As organizaes que adotaram prticas de planejamen-
to estratgico e de gesto de forma geral criaram condies
para que a iniciativa sobrevivesse ao longo do tempo.
Os impactos mais relevantes das iniciativas, que contribu-
ram para a sustentabilidade, foram melhorias do atendimen-
to aos usurios, dos processos de trabalho, da imagem da
instituio e da qualidade dos produtos e servios ofertados.
(Continua)

102
(Continuao)

Metodologia
Estudo Objetivo Resultados
empregada

Sustentabilidade: 83% das iniciativas encontram-se ativas,

16% sem informao disponvel e apenas 1% inativa.
Ambiente: 46% das iniciativas voltaram-se para o ambien-
te interno da organizao, 24% para o ambiente externo e
Delimitar uma Categorizao e
30% para ambos os ambientes.
Oliveira, San- tipologia para expli- anlise descritiva
Tipo: 11% das iniciativas representaram inovao nova
tana e Gomes cao da dinmica de 98 iniciativas
para a sociedade, 46% de inovaes voltadas para a pr-
(2014) da inovao do setor premiadas entre
pria organizao e 43% significaram apenas mudana de
pblico. 2004 e 2014.
rotina.
Capilaridade: 49% das iniciativas foram direcionadas para
as necessidades internas da organizao, 27% para uma
populao especfica, 4% para o conjunto da populao.

A inovao organizacional foi a que teve a maior quantidade

de experincias premiadas, seguida respectivamente pelas
inovaes em processo, comunicao e produto, sendo
Descrever como
Categorizao e que o atendimento ao cidado e a melhoria dos processos
a inovao pode
anlise quali-quanti de trabalho so os itens de maior destaque.
ser entendida
Souza et al. descritiva de 323 Embora a grande incidncia das inovaes ocorra em nvel
no setor pblico
(2015) experincias premia- nacional, um nmero significativo de inovaes tambm
brasileiro a partir da
das entre 1995 e ocorre no nvel local.
caracterizao das
2012. No que diz respeito rea inovadora, sade e educao
experincias.
preponderam com quase 33% das iniciativas, o que pode
ser explicado pela capilaridade das reas e pelo fato de am-
bas manterem grande interao com o usurio.

Analisar em que
medida as inova- O estudo demonstrou uma aderncia das iniciativas pre-
es do governo miadas s novas tendncias de gesto da literatura inter-
Categorizao
federal brasileiro nacional, quais sejam: aperfeioamento de mecanismos de
triangulada e anlise
Cavalcante nos ltimos oito transparncia, governo aberto e responsabilizao (accou-
descritiva de oitenta
e Cames anos so conver- ntability); promoo do governo eletrnico (e-government)
iniciativas premia-
(2015a) gentes ao debate como estratgia de ampliao e facilitao do acesso e da
das entre 2007 e
de transformaes participao cidad na administrao pblica; atuao em
2014.
nos paradigmas de redes e parcerias; novos arranjos institucionais; e uso de
gesto pblica das recursos de TIC.
ltimas dcadas

Elaborao dos autores.

Foi possvel tambm identificar, entre os estudos
de carter descritivo, relatos de reas especficas
da gesto pblica. Conforme pode ser observado
no quadro 3, quatro estudos foram realizados,
com a finalidade de descrever experincias nas
seguintes reas: gesto de suprimentos (Enap,
2002); perfil empreendedor do INSS (Coelho,
2010); sade (Ferreira et al., 2014); e nfase
em governo aberto (Nogueira e Odelius, 2015).
Com resultados especficos para cada uma das
reas analisadas, esses estudos demonstram o
potencial do prmio para gerar conhecimento
sobre trajetria de inovao em organizaes,
setores e reas de atuao em governo.

103
QUADRO 3
Estudos setoriais com base em experincias especficas do Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal
Estudo Objetivo Resultados
Entre as causas para os problemas de gesto de suprimentos na
APF, destacam-se a existncia de controles deficientes, a inade-
quao do espao fsico e as deficincias no processo de compras
e nos sistemas.
Anlise de trs experincias em gesto de Essas causas tinham como efeitos a existncia de dados no con-
Enap (2002) suprimentos premiadas nos perodos de fiveis, a realizao de compras desnecessrias e no planejadas,
1996 a 2001 a ineficincia no atendimento ao usurio e o desperdcio de ma-
teriais.
Os trs casos analisados mostram que havia poca instituies
empenhadas em corrigir as falhas e adequar a atuao dos seto-
res responsveis por suprimentos.
O intraempreendedorismo se faz presente nas organizaes pbli-
cas e vem crescentemente sendo adotado pelas chefias ou mes-
mo por funcionrios sem nenhum tipo de funo comissionada.
Anlise de trs aes empreendedoras do
Aes empreendedoras geradoras de inovao se fazem presentes
Coelho (2010) INSS, premiadas na 10a, 12a e 13a edies
nas organizaes pblicas, em todos os seus processos e meios.
do concurso
A ao intraempreendedora pode ocorrer nos diversos escales
ou segmentos hierrquicos da organizao. Fatores endgenos e
exgenos so determinantes nesse processo.
Inovaes incrementais, com predominncia do tipo de inova-
o de processo e servios, com foco na busca de eficincia
operacional, e com abrangncia nacional.
No tipo inovao de processos, quatorze experincias foram en-
Anlise de dezenove experincias da rea contradas no total de dezenove analisadas; no tipo inovao or-
Ferreira et al.
de sade premiadas no concurso entre ganizacional, foram encontrados somente dois casos; na anlise
(2014)
1995 e 2011 do tipo inovao em servios, foram encontrados cinco casos de
promoo de sade; na dimenso abrangncia, de onze expe-
rincias premiadas que tiveram repercusso em nvel nacional,
seis se restringiram ao nvel local e duas tiveram reflexos em m-
bito regional.
Inovaes brasileiras de governo aberto nas ltimas duas dcadas
se mostraram relevantes instrumentos de aprendizagem interorga-
nizacional no setor pblico em nvel nacional.
As iniciativas analisadas possibilitaram aprendizagem, implemen-
tao dos novos conceitos e ferramentas relacionadas a governo
Nogueira e Odelius Anlise de cinco experincias com nfase aberto, tais como: servios eletrnicos, transparncia ativa e pas-
(2015) em governo aberto entre 1995 a 2014 siva, dados abertos e aplicativos pblicos.
Registram-se uma relevncia primordial das relaes interorgani-
zacionais para a aprendizagem organizacional; uma importncia
das relaes interpessoais no desenvolvimento e disseminao
de iniciativas inovadoras; e o grande papel de divulgao do pr-
mio Enap de inovao na gesto pblica.
Elaborao dos autores.

Entre os textos analisados, dois estudos ganhadoras do prmio, relatados no quadro 4.

utilizaram metodologia qualitativa de pes- Utilizando tcnicas de entrevista e anlise de
quisa para produo de conhecimento so- contedo, as pesquisas permitem identificar
bre inovao tendo como base experincias achados importantes para o campo. O estudo

104
conduzido por Vargas (2010) demonstrou que,
a despeito do alto potencial, a disseminao
das iniciativas ganhadoras fica aqum das pos-
sibilidades, especialmente para outras esferas
e nveis de governo. A articulao em rede e
o envolvimento da sociedade so fatores que
parecem impactar na disseminao. O estudo
QUADRO 4
Estudos qualitativos desenvolvidos com base no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal
Estudo Objetivo
Identificar o nvel de dis-
seminao das iniciativas
Vargas premiadas entre 1996 e 2006,
(2010) ou seja, se foram adotadas em
outros rgos ou em outros
setores do rgo de origem.
Identificar indutores e barrei-
Brando ras inovao nas iniciativas
(2012) premiadas no concurso no
perodo de 2008 a 2010.
Elaborao dos autores.
Anlises inferenciais, com objetivo de iden-
tificar correlaes e relaes causais entre as
diferentes dimenses da inovao, tambm tm
sido realizadas utilizando a base de dados do
Concurso Inovao. Os estudos destacados no
quadro 5 relatam resultados mais robustos de
pesquisa e permitem gerar hipteses da din-
mica da inovao nas organizaes brasileiras e
test-las a partir das anlises desenvolvidas. O
uso de anlise de contedo dos relatos e a pro-
duo de informaes binrias utilizando tcnica
de Brando (2012), por sua vez, permitiu a iden-
tificao de barreiras e indutores inovao no
governo federal brasileiro a partir da experincia
de ganhadores do prmio. A autora, com base
na anlise realizada, desenvolveu uma escala
de mensurao de barreiras e indutores de
inovao para a administrao pblica.
Metodologia empregada Resultados
Predomnio de iniciativas capitaneadas pelas gern-
cias de nvel intermedirio, responsveis diretas pelas
iniciativas.
A partir de critrios de
As iniciativas que apresentaram maiores evidncias
distribuio temtica,
de disseminao foram aquelas que conseguiram
instituies e regio do
estabelecer uma relativa independncia da esfera
pas, foram selecionadas
governamental.
35 iniciativas. Realizada
Quanto ao modo de disseminao, observa-se a predo-
sentrevistas e anlise
minncia da forma horizontal.
documental, bem como
Iniciativas que demonstram uma forte articulao
anlise de contedo.
entre polticas pblicas e novas formas de gesto
pblica apresentaram, tambm, potencial de disse-
minao internacional.
So indutores inovao: apoio poltico, intercmbio
de conhecimentos e experincias; perfil diversificado
da equipe, disponibilidade de recursos oramentrios e
Entrevista com seis
financeiros, gesto estratgica de informaes e crises
gestores de iniciativas.
como oportunidades.
Anlises documental e de
So barreiras inovao: dificuldade de articulao
contedo.
intersetorial, restries legais, estrutura organizacio-
nal verticalizada e resistncia inovao e averso
ao risco.
de categorizao triangulada permitiram a forma-
o de bases de dados e gerao de correlao
entre as diferentes variveis propostas.
A maior parte dos vinte textos citados ana-
lisa a trajetria e busca descrever padres nas
iniciativas premiadas ao longo de um perodo
especfico. A radiografia dos ltimos vinte anos
do CIGPF, apresentada na sequncia, possibi-
lita entender o perfil das iniciativas inovadoras,
complementando essas anlises.
105
QUADRO 5
Estudos inferenciais com base nas iniciativas do Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal
Estudo Objetivo Metodologia empregada Resultados
Ocorrncia dos seis tipos de inovao (radical, incre-
mental, de melhoria, ad hoc, formalizao e recombi-
nativa), sendo que a parcela mais representativa cor-
responde aos tipos incremental, de melhoria e radical.
Verificar as influncias Categorizao triangulada Relao entre desenvolvimento de pessoas e compe-
de barreiras e facilita- a partir de anlise de con- tncias e a inovao incremental.
Castro (2015) dores em inovaes de tedo e regresso logstica A barreira dados e sistemas caracterizou-se por in-
organizaes do Poder para identificao de fluenciar positivamente a inovao incremental.
Executivo federal. relao entre as variveis. Quanto s inovaes radicais, houve relao positiva
com a barreira infraestrutura.
Para a ocorrncia da inovao de melhoria, deve exis-
tir o melhoramento das caractersticas tcnicas, mate-
riais ou imateriais.
Verificar a relao entre
Relaes significativas que demonstram a importncia
coproduo e inovao Categorizao triangulada
da coproduo na implementao de inovao, bem
face ao valor agregado a partir de anlise de con-
como a importncia do papel que o coprodutor exerce
Reis (2015) a partir de benefcios tedo e regresso logstica
no processo de inovao para a agregao de valor.
alcanados pela organi- para identificao de
Houve uma significativa ocorrncia de inovao
zao com a implementa- relao entre as variveis.
incremental.
o da inovao.
Os fatores que mais recorrentemente interferem na
Categorizao triangu-
Investigar os aspectos inovao so custo/benefcio, recursos, relao em
lada, a partir de anlise
cruciais da inovao na rede/cooperao e perfil da liderana.
Cavalcante e de contedo e anlise de
gesto pblica, os fatores A maioria das inovaes foram gestadas dentro da
Cames (2015b) qui-quadrado, para identi-
que a influenciam e prpria organizao.
ficao de relao entre as
direcionam. Tamanho e complexidade organizacional interferem
variveis.
na inovao.
Elaborao dos autores.

5 RADIOGRAFIA DO CONCURSO INOVAO concurso (1996-2015), ele sofreu algumas

NA GESTO PBLICA FEDERAL
Nesta seo, feita uma radiografia do Con-
curso Inovao na Gesto Pblica Federal, com
enfoque no perfil das candidaturas e premia-
es, utilizando-se os parmetros de rgos
superiores participantes, reas temticas e
localizao territorial.
Inicialmente, porm, importante alertar,
mais uma vez, que, ao longo dos vinte anos do
transformaes em sua metodologia, objeti-
vando seu contnuo aperfeioamento. As mais
significativas ocorreram quando da sua XII
edio, em 2007. Adotou-se, a partir de ento,
um novo conceito de inovao, as dezesseis
reas temticas foram agrupadas em apenas
sete, os critrios de seleo das propostas
foram alterados e o processo de julgamento
aperfeioado (Ferrarezi e Amorim, 2007).
A linha de tempo a seguir apresenta os principais
marcos metodolgicos do concurso.5

5. Para a sua XXI edio, em 2016, o concurso ser remodelado e passar a premiar, tambm, iniciativas desenvolvidas
pelos estados e pelo Distrito Federal. Alm disso, o concurso receber inscries em duas modalidades distintas:
prticas inovadoras e ideias inovadoras. Sero trs categorias: inovao em processos organizacionais, servios ou
polticas pblicas do Poder Executivo estadual; inovao em servios ou polticas pblicas do Poder Executivo federal; e
inovao em processos organizacionais no Poder Executivo federal.

106
FIGURA 1
Marcos metodolgicos do Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal

Elaborao dos autores.

Essas alteraes na metodologia do concurso Nesse perodo, o CIGPF recebeu 1.934 inscries
no impedem, todavia, a realizao de uma anlise de iniciativas inovadoras, mdia de quase 100 por
acumulativa dos seus vinte anos de existncia. edio, conforme pode ser visto no grfico 1.

GRFICO 1
Nmero de inscries no Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal (1996-2015), por edio
2.400
2.200
1.934
2.000 1.832
1.696
1.800 1.611
1.537
1.600 1.426
1.309
1.400
1.178
1.200 1.017
900
1.000 795 844
723 773
800 595
506
600 433
356
400 229
140 128 117 161 131 117 111 136
127 77 73 89 50 49 56 74 85 102
200 89 22
0
1a 2a 3a 4a 5a 6a 7a 8a 9a 10a 11a 12a 13a 14a 15a 16a 17a 18a 19a 20a

Nmero de inscries Acumulado

Fonte: Enap.

O grfico 2 mostra a distribuio percentual superiores (Presidncia da Repblica e minis-

das inscries efetuadas, agrupadas por rgos trios). Os ministrios que mais apresentaram

107
propostas inovadoras foram, nesta ordem,
Educao (16,3%), Fazenda (14,2%) e Sa-
de (12,8%). Desde as primeiras edies do
concurso, esses trs rgos superiores esto
na dianteira nesse quesito. Essa elevada e
constante participao pode ser explicada
pela existncia de um ambiente organizacional
favorvel mudana nessas instituies, pelo
tamanho de suas estruturas organizacionais, pelo
grande nmero de servidores e pela amplitude
de sua atuao funcional, dado que, em alguns
casos, contam com setores muito propensos
gerao de inovao, como ensino e pesquisa.
Contrariamente ao esperado, o Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao foi o que pro-
porcionalmente menos apresentou propostas
inovadoras em gesto pblica (0,1%). Esta
contradio pode ser explicada pelo fato de
o foco deste ministrio estar na dinamizao
do processo de inovao tecnolgica nas em-
presas privadas, e no nas organizaes do
setor pblico.

GRFICO 2
Distribuio de inscries acumuladas em relao ao total geral, por rgo superior participante, nas vinte edies do
Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal (1996-2015)
(Em %)

Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao 0,1

Ministrio das Cidades 0,2
Ministrio do Esporte 0,3
Outros 0,5
Ministrio das Relaes Exteriores 0,6
Ministrio do Turismo 0,6
Ministrio da Integrao Nacional 0,6
Ministrio da Cultura 0,9
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 1,0
Ministrio dos Transportes 1,2
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 1,3
Ministrio da Cincia e Tecnologia 1,6
Ministrio do Meio Ambiente 1,9
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior 2,6
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 2,7
Ministrio de Minas e Energia 3,0
Ministrio do Trabalho e Emprego 3,4
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 4,1
Ministrio da Justia 4,1
Ministrio da Defesa 5,6
Ministrio das Comunicaes 6,2
Presidncia da Repblica 6,4
Ministrio da Previdncia Social 7,8
Ministrio da Sade 12,8
Ministrio da Fazenda 14,2
Ministrio da Educao 16,3

0 5 10 15 20

Fonte: Enap.

108
 O concurso premiou 362 iniciativas em suas
vinte edies. No grfico 3, pode ser visto o
nmero de iniciativas inovadoras premiadas e
inscritas. Novamente, destacam-se os minis-
trios da Educao (65 iniciativas premiadas),
da Fazenda (46) e da Sade (41) com a maior
quantidade de prmios. Esse resultado sugere
a existncia de um ambiente organizacional
favorvel proposio, implementao e ao
registro de novas e boas , ideias, conforme
mencionado.6 Contribui, tambm, o grande n-
mero de propostas inscritas por estes rgos
superiores, o que, em regra, aumenta a chance
de se ter alguma iniciativa premiada (isto ,
quanto mais propostas inscritas, mais propostas
so avaliadas e podem ser premiadas).

GRFICO 3
Nmero de iniciativas inovadoras premiadas e nmero de inscries, por rgo superior participante, nas vinte edies do
Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal (1996-2015)
Ministrio da Educao 65
Ministrio da Fazenda 46
Ministrio da Sade 41
Ministrio da Previdncia Social 36
Presidncia da Repblica 21
Ministrio das Comunicaes 21
Ministrio da Defesa 13
Ministrio da Justia 14
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 14
Ministrio do Trabalho e Emprego 16
Ministrio de Minas e Energia 12
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 10
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior 10
Ministrio do Meio Ambiente 8
Ministrio da Cincia e Tecnologia 2
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 6
Ministrio dos Transportes 2
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 7
Ministrio da Cultura 2
Ministrio da Integrao Nacional 1
Ministrio do Turismo 2
Ministrio das Relaes Exteriores 2
Outros
Ministrio do Esporte
Ministrio das Cidades

0 50 100 150 200 250 300 350

Nmero de iniciativas premiadas Nmero de inscries

Fonte: Enap.

6. Alerta-se que pode haver a situao de um ministrio produzir inovao, mas por desconhecimento do concurso, ou
por no ter tempo ou incentivo para registrar sua experincia, dele no participar.

109
 O grfico 4 apresenta o percentual de ins-
cries, por rea temtica, nas vinte edies
do concurso. A anlise das iniciativas inscritas
por rea temtica pode indicar tendncias
para inovao no setor pblico.7 Melhoria dos
processos de trabalho, com 24% das inscries,
a rea com o maior nmero de iniciativas,
provavelmente em razo da exigncia cons-
tante por aprimoramento e racionalizao dos
processos de trabalho nos rgos pblicos,
particularmente naqueles que prestam servios
diretamente populao, como o caso dos trs
ministrios com maior nmero de inscries.
A segunda rea com maior percentual de inscri-
es arranjos institucionais para coordenao
e/ou implementao de polticas pblicas (15%),
mostrando uma tendncia de conformao das
polticas pblicas em arranjos mais complexos
que envolvem redes e parcerias com atores
estatais e no estatais. Vale a pena mencionar
que a terceira, a quarta, a quinta e a sexta re-
as tm participaes muito prximas (14% e
13%), o que indica uma distribuio uniforme
das inscries nesses temas.

GRFICO 4
Distribuio de inscries, por rea temtica, nas vinte edies do Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal (1996-2015)
(Em %)

3
5
24
13

13

15

13
14

Melhoria dos processos de trabalho Atendimento ao cidado Outros

Arranjos institucionais para coordenao e/ou Planejamento, oramento, gesto Avaliao e monitoramento de
implementao de polticas pblicas e desempenho institucional polticas pblicas
Gesto da informao Gesto e desenvolvimento de pessoas

Fonteg: Enap.

A rea temtica que contou com a maior
quantidade de iniciativas premiadas no CI-
GPF foi melhoria dos processos de traba-
lho (19,7%), que, tambm, tinha sido a rea
com o maior nmero de inscries. Contudo,
cabe destacar o excelente desempenho das
iniciativas na rea atendimento ao cidado.
Embora tenham 13,6% do total das inscries,
elas ganharam 18,8% dos prmios, provando
que o foco no atendimento do cidado tem

7. As reas temticas variaram ao longo das vinte edies do concurso. Para os fins deste captulo, elas foram agrupadas
em oito: melhoria dos processos de trabalho; arranjos institucionais para coordenao e/ou implementao de polticas
pblicas; gesto da informao; atendimento ao cidado; planejamento, oramento, gesto e desempenho institucional;
gesto e desenvolvimento de pessoas; avaliao e monitoramento de polticas pblicas; e outros.

110
se mostrado uma estratgia vencedora no
concurso. Tambm foram proporcionalmente
bem premiadas as iniciativas ligadas a arranjos
institucionais e a planejamento, oramento,
gesto e desempenho institucional. Porm,
observa-se que algumas iniciativas voltadas
para dentro da organizao (gesto da infor-
mao e gesto e desenvolvimento de pessoas)
so, proporcionalmente, menos vencedoras,
sugerindo que os critrios e mecanismos de
premiao do CIGPF valorizam inovaes que
miram, preferencialmente, o pblico externo da
organizao. Os percentuais de inscries e de
iniciativas premiadas, por rea temtica, nas
vinte edies do concurso, so apresentados
no grfico 5.

GRFICO 5
Distribuies de inscries e iniciativas premiadas, por rea temtica, nas vinte edies do Concurso Inovao na Gesto
Pblica Federal (1996-2015)
(Em %)

Arranjos institucionais para coordenao 14,9

e implementao de polticas pblicas 16,2

13,6
Atendimento ao cidado
18,8

Avaliao e monitoramento 2,7

de polticas pblicas 2,8

14,0
Gesto da informao
10,5

Gesto e desenvolvimento 13,0

de pessoas 8,3

23,7
Melhoria dos processos de trabalho
19,7

Planejamento, oramento, 13,2

gesto e desempenho institucional 16,5

4,9
Outros
7,1

0 5 10 15 20 25

Inscritas Premiadas

Fonte: Enap.

Foram conduzidas iniciativas inovadoras quantidade de rgos federais sediados na

federais em todos as Unidades da Federao
(UFs), com exceo de Tocantins. Destaca-se
o Distrito Federal, com quase metade das
inscries (49%) e das iniciativas premiadas
(47%), desempenho explicado pela grande
capital do pas (grfico 6). Aps vinte anos
do prmio, possvel identificar no apenas
dados gerais das iniciativas premiadas, como,
tambm, ressaltar a trajetria de alguns campos
e organizaes pblicas que tiveram destaque

111
registrado pela histria do concurso. Alguns aps consultas a ex-membros do Comit Jul-
exemplos emblemticos so trazidos a seguir, gador do CIGPF.8

GRFICO 6
Distribuio das inscries e iniciativas premiadas no Distrito Federal e nas outras Unidades da Federao (UFs) nas vinte
edies do Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal (1996-2015)
(Em %)

54

53

52

51

50

49

48

47

46

45

44
Distrito Federal Outras Unidades da Federao

Inscries Premiadas

Fonte: Enap.

No campo social, algumas iniciativas se desta-
caram, como: a criao do sistema de avaliao
e monitoramento das polticas do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
e a criao da Rede Suas (premiadas em 2006);
o Cadastro nico (MDS, premiada em 2007); o
acompanhamento da frequncia escolar (MEC,
premiada em 2009) e a gesto de condicionalida-
des do Programa Bolsa Famlia (MDS, premiada
em 2010); o Censo Suas (premiada em 2011); e
duas iniciativas relacionadas ao monitoramento
e coordenao intergovernamental do Plano
Brasil sem Misria (premiadas em 2013).
Especificamente no campo da educao,
destacaram-se: o Sistema de Avaliao da
Educao Bsica (Saeb) e o Exame Nacional
de Cursos Provo (premiados em 2008); o
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(Ideb) (premiado em 2009); o banco nacional
de itens do Exame Nacional de Desempenho
de Estudantes (Enade) e a reformulao e o
monitoramento de riscos do Exame Nacional
do Ensino Mdio (Enem) (premiados em 2013);
e a bolsa-formao do Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Prona-
tec) (premiada em 2014).
A Receita Federal do Brasil (RFB) um rgo
com participao emblemtica no concurso, com
vrias iniciativas inovadoras, como a criao
da central de atendimento ao contribuinte em

8. Essas consultas foram realizadas em 2015, com cinco ex-membros do comit julgador que detinham vasta experincia
no setor pblico. A partir do rol de todas as iniciativas ganhadoras at ento, foram considerados exemplos emblemticos
aqueles que foram votados como tal por, pelo menos, trs dos cinco ex-membros.

112
1996, passando pela consolidao das entregas
das declaraes pela internet em 1997 e a plena
modernizao e atendimento com certificao
digital, premiada em 2005.
Outra organizao que teve sua evoluo
reconhecida ao longo desses vinte anos foi o Ins-
tituto Nacional do Seguro Social (INSS). Ao todo,
foram 25 iniciativas, com destaque para aquelas
relacionadas ampliao do alcance ao cidado:
Posto flutuante no Par, e Por terra, pelo ar, pelos
rios, a Previdncia chega at voc, premiadas em
1998. O INSS teve, tambm, iniciativas focadas
na gesto e diminuio do tempo de atendimento
e agilidade na prestao dos servios, tais como:
o Sistema de acompanhamento do estoque de
benefcios e o Programa de gesto descentraliza-
da nas gerncias executivas do INSS, iniciativas
premiadas em 2001; o Atendimento programado,
premiada em 2008; e a Aposentadoria em at
30 minutos, premiada em 2010.
Diversas empresas pblicas tambm tm se
destacado pelas iniciativas de melhoria de ges-
to. Embrapa, Dataprev, Correios, Eletronorte,
Caixa, entre outras, somam cerca de cinquenta
iniciativas premiadas em diversas frentes de
gesto de seus negcios especficos.
Podem ser elencadas, tambm, iniciativas
que chamam a ateno pelo grau de institucio-
nalizao e consolidao junto administrao
pblica federal e pelo seu grande impacto em
todo o setor pblico, como os casos do Com-
prasNet, o site da transparncia das compras
governamentais, iniciativa premiada em 2001;
do Prego: uma nova modalidade de licitao,
premiada em 2002; do Portal da Transparncia,
premiada em 2007; e do E-SIC Sistema ele-
trnico do servio de informaes ao cidado,
premiada em 2013.
6 CONSIDERAES FINAIS
O captulo procurou discutir questes relativas
inovao no setor pblico brasileiro, a partir
do seu principal instrumento de premiao e
prospeco de inovaes, o Concurso Inovao
na Gesto Pblica Federal, organizado pela Enap
desde 1996. Para tanto, foi apresentada uma
anlise dos estudos existentes e um panorama
do concurso, com nfase nas suas reas tem-
ticas e trajetrias de iniciativas candidatas e
premiadas no decorrer de sua histria.
Nota-se que a produo de conhecimento
sobre inovao na gesto pblica ainda in-
cipiente no Brasil. Nesse sentido, o CIGPF tem
sido uma fonte pioneira de produo de conhe-
cimento sobre o assunto, embora de forma no
rotineira e pouco sistemtica. O concurso tem
como objetivos o estmulo e a disseminao de
prticas inovadoras na gesto pblica brasileira
e a valorizao dos servidores pblicos. Um dos
seus resultados no previstos foi a criao de
uma ampla fonte de dados para a realizao
de estudos e pesquisas com vistas ao aumento
do conhecimento sobre inovao na gesto
pblica, ao at ento indita no pas.
Durante esses vinte anos de existncia, o
concurso recebeu 1.934 inscries e premiou
362 iniciativas. Foram conduzidas iniciativas
inovadoras federais em todas as UFs, excetuan-
do-se o Tocantins, com o Distrito Federal lide-
rando o processo. Nesse perodo, os ministrios
que mais apresentaram propostas inovadoras
e mais receberam premiaes foram, nesta or-
dem, Educao, Fazenda e Sade. Essa elevada
e constante participao pode ser explicada
pela existncia de um ambiente organizacional
favorvel mudana nessas instituies, pelo
tamanho de suas estruturas organizacionais, pelo
grande nmero de servidores e pela amplitude de
sua atuao funcional, uma vez que, em alguns
casos, contam com setores muito propensos
gerao de inovao.
Melhoria dos processos de trabalho a rea
temtica com o maior nmero de iniciativas, pro-
vavelmente em razo da exigncia constante por
aprimoramento e racionalizao dos processos
de trabalho nos rgos pblicos, particularmente
naqueles que prestam servios diretamente
113
populao, como o caso dos trs ministrios que esto na agenda para investigaes futuras
lderes. Ela foi, tambm, a temtica mais premiada e merecem ser aprofundadas. Entre elas, des-
ao longo da existncia do concurso. tacam-se as seguintes:

Contudo, cabe destacar o excelente desem- Quais os fatores indutores da inovao no

penho das iniciativas na rea de atendimento
ao cidado. Nos cinco primeiros anos, essa
centralidade se justificava pelo atrelamento
do concurso ao Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado e onda gerencialista. No
entanto, aps vinte anos, est provado que o
foco no atendimento ao cidado consolidou-se
como uma estratgia vencedora no concurso.
Adicionalmente, a atuao em redes e parcerias
aparece em diversos estudos ao longo da histria
do prmio e continua sendo uma das principais
reas temticas no balano dos seus vinte anos.
setor pblico brasileiro?
Quais as principais barreiras institucionais
para inovar no setor pblico brasileiro?
possvel criar um ndice de inovao
para todo o setor pblico brasileiro? Que
indicadores o comporiam?
O sucesso de alguns rgos pblicos na
implementao de iniciativas inovadoras
pode ser replicado? Sob que contexto?

Os resultados do concurso possibilitaram Quais os reais impactos de prticas ino-

a organizao de um banco de solues ino-
vadoras e de um conjunto de insumos para
diversos estudos sobre o tema da inovao
na administrao pblica brasileira. A sntese
dos resultados dos estudos que utilizaram este
banco de dados mostra o alcance dos objetivos
iniciais do concurso, quais sejam: o incentivo
implementao de iniciativas inovadoras de
gesto que contribuem para a melhoria dos
servios pblicos; a disseminao de solues
inovadoras enquanto inspirao e referncia
para o avano da capacidade de governo;9 e a
valorizao dos servidores pblicos que atuam
de forma proativa e empreendedora.10
Embora o concurso tenha aumentado o
conhecimento sobre o tema inovao no go-
verno federal e se tornado fonte de soluo de
problemas para todo o setor pblico brasileiro,
observam-se, ainda, vrias questes importantes
vadoras no setor pblico brasileiro?
Avanar nessas questes pode ampliar con-
sideravelmente o entendimento sobre inovao
no setor pblico e ajudar na sua disseminao.
Ademais, em relao ao fomento prtica inova-
dora no setor pblico, importante ter em mente
tambm a constante necessidade de inovar.
Nesse sentido, a ao governamental no deve
se restringir apenas ao prmio, que, embora seja
uma iniciativa fundamental, no engloba todo
o potencial inovador da administrao pblica.
importante, tambm, atuar no incentivo de
atividades com instituies pblicas, privadas,
universidades e cidados que promovam solues
cocriadas e abertas para problemas do setor
pblico, tais como as experincias de hacktons
e os desafios (challenges), entre outras. Da
mesma forma, o foco em aes de treinamento
e formao do quadro funcional em mtodos

9. Para a disseminao de solues inovadoras, foram adotadas as seguintes estratgias: publicao de livro com as
narrativas das iniciativas vencedoras em cada edio; criao do Banco de Solues; realizao de evento de premiao
das iniciativas vencedoras, com ampla divulgao; e realizao de estudos sobre o concurso (como os referenciados
neste captulo).
10. Em todas as edies do concurso, as premiaes eram concedidas s equipes formadas pelos servidores responsveis
pela implementao das iniciativas (as premiaes no eram dadas aos dirigentes das instituies participantes). Alm
disso, algumas premiaes envolviam cursos e viagens tcnicas oferecidas exclusivamente para os membros das
equipes, como forma de valorizar os servidores proativos e empreendedores.

114
inovadores de gesto deve ser outro pilar de uma
poltica integrada e sistemtica de construo
de capacidade inovadora na burocracia federal.
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117
CAPTULO 6
INOVAO PBLICA NO BRASIL: uma viso geral
de seus tipos, resultados e indutores1
Pedro Cavalcante2 | Marizaura Cames3

1 INTRODUO econmicas, polticas, sociais e tecnolgicas

As melhorias no setor pblico tm sido o pro-
psito crucial incorporado em movimentos de
reforma desde o fim de 1970. Profissionais e
acadmicos da administrao pblica atualmente
parecem ter superado as estratgias de reforma
globais e esto concentrando a sua ateno
nas pequenas alteraes na administrao
pblica que geram resultados em curto prazo
com menores custos transacionais.
De acordo com Borins (2014), a inovao
pblica tem se tornado uma rea de interesse
em si prpria, distinguindo-se do new public
management (NPM) e outros modelos similares,
populares nas ltimas dcadas. Essas amplas
estratgias de reforma vm sendo substitudas
pelo que Pollitt e Bouckaert (2011) chamaram
de melhorias em pequena escala.
O tema deixou de ser uma questo exclusiva
de corporaes e empresas privadas para ser
relevante tambm em organizaes pblicas
ao redor do mundo. Com isso, agncias do
setor pblico produzem ou adotam iniciati-
vas em resposta s constantes mudanas
em um mundo mais globalizado e conectado,
limitadas por aumento nas expectativas dos
cidados, problemas complexos e oramentos
apertados. Damanpour, Walker e Avellaneda
(2009, p. 653) argumentam que organiza-
es so vistas como sistemas adaptveis
que introduzem mudanas para funcionar
com eficincia.
Nesse sentido, muitos tm afirmado que a
inovao pode contribuir no s para o cresci-
mento econmico, a transformao industrial
e a vantagem competitiva, mas tambm para
melhorar a qualidade e eficincia do servio p-
blico ao aumentar a capacidade governamental
em resolver problemas.
Todavia, apesar do crescente interesse na
rea de estudo da administrao pblica, Pollitt
e Hupe (2011) argumentam que a anlise da
inovao sofre por ter o status de conceito
mgico, assim como participao, responsa-
bilidade e governana. Em outras palavras, a
nobre e normativa natureza da inovao, at
certo ponto, atrapalha a habilidade dos analistas
de se aprofundar em suas limitaes.

1. Esse artigo foi originalmente publicado em CAVALCANTE, P; CAMOES, M. R. S. Public Innovation in Brazil: an overview
of its types, results and drivers. Braslia: Ipea, p. 1-36, 2017. (Discussion paper, n. 222).
2. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente coordenador na Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
3. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente coordenadora-geral de pesquisa na Escola
Nacional de Administrao Pblica (Enap).
 Osborne e Brown (2013) sustentam que trs
falhas atrasam o entendimento da inovao nos
servios pblicos: i) o entendimento da natureza da
inovao frequentemente considerado, erronea-
mente, como um processo puramente consciente;
ii) posicionar a inovao como uma boa normativa
em polticas pblicas; e iii) a adoo de modelos
de referncia em inovao inapropriados, vindos
da manufatura e no de servios.
No Brasil, especificamente, um certo grau de
consenso sobre inovaes em gesto tem au-
mentado nas ltimas duas dcadas. No entanto,
assim como em outros pases, falta conhecimento
baseado em evidncias empricas sobre diferen-
tes dimenses da inovao (Bekkers, Edelenbos
e Steijn, 2011; Brando e Bruno-Faria, 2013).
Uma importante dimenso da inovao que
deve ser investigada mais profundamente a
dos determinantes. Em outras palavras, quais
fatores influenciam as prticas de inovao do
setor pblico? Os determinantes ou indutores
da inovao variam de acordo com o tipo ou a
fase da inovao? Os diferentes indutores da
inovao afetam seus objetivos e resultados
de forma distinta? Este captulo tem o objetivo
de responder a essas importantes questes. Os
dados originais so provenientes do Concurso
Inovao no Setor Pblico (Cisp), o mais impor-
tante prmio de inovao no Brasil. A premiao
anual foi criada pela Escola Nacional de Adminis-
trao Pblica (Enap) para reconhecer prticas
inovadoras que tenham melhorado a capacidade
e a prestao de servios do governo. A cada
ano, vinte iniciativas so indicadas para a final e
dez so premiadas como as prticas de gesto
mais inovadoras no governo federal.
O governo federal brasileiro lanou o Cisp em
1996, dentro do escopo do movimento new public
administration. Durante a dcada de 1990, uma
reforma global foi realizada para transformar os
meios e as responsabilidades do setor pblico,
especialmente, focada em privatizao, enxuga-
mento da mquina e transferncia de polticas
sociais ao terceiro setor. Como resultado, as
120
duas primeiras estratgias foram bem-sucedidas
enquanto a ltima foi raramente adotada pelo
Poder Executivo.
A reforma tambm props mudanas no modo
como o governo deve desempenhar, incluindo
aspectos relacionados responsabilidade,
eficincia e ao foco nos resultados em vez de
controles ex ante. Apesar de os resultados no
terem sido avaliados com preciso, h um consenso
de que esses componentes tm sido incorpo-
rados na gesto pblica em uma variedade de
modos e nveis. Nesse sentido, o movimento NPM
brasileiro segue reformas similares implementa-
das ao redor do mundo, o que converge com a
percepo de Pollitt e Bouckaert (2011) que em
vez de grandes reformas e grandes ideias, os
resultados prevalecentes foram mais inclinados
para a gesto de melhorias em pequena escala
ou inovaes no setor pblico.
Nesse debate, o captulo discute a importante
dimenso da inovao de processos no governo
visando um propsito duplo: profissionais e acad-
micos. Os primeiros so, normalmente, preocupados
em entender como a inovao acontece com o
objetivo de melhorar a capacidade de desempe-
nho das organizaes. Acadmicos, por sua vez,
exploram mais a fundo, baseados em metodolo-
gias cientficas, no somente os determinantes
da inovao, mas tambm falhas de inovao e
outros aspectos desse complexo fenmeno. A
pesquisa sobre inovao tem contribudo para
quebrar a percepo negativa da gesto e das
polticas pblicas, difundidas na opinio pblica.
Por essa razo, este estudo pertence a uma
subrea dos estudos de inovao no setor
pblico que usa prmios em inovao como
objeto de anlise. Em suma, programas de pre-
miao produzem inscries redigidas e, por
processo de julgamento, classifica e reconhece
aqueles que atenderam mais estritamente aos
critrios do programa. Borins (2014) resume a
literatura dessa subrea e a divide baseada em
sua metodologia e foco de pesquisa, que varia
consideravelmente de acordo com os nveis dos
governos e pases. Apesar de estudos de caso
continuarem a ser utilizados, recentemente
a maioria das pesquisas tem se voltado para
mtodos quantitativos, principalmente, focados
em dados coletados por pesquisas. Por sua vez,
os questionamentos abrangem uma diversidade
de assuntos, especialmente, a prpria inovao,
o empreendedorismo do setor pblico e das
organizaes inovadoras.
Para contribuir com a literatura, esse captulo
constri um banco de dados de variveis quan-
titativas empregando anlise de contedo nos
relatrios de iniciativas finalistas e vencedoras.
Em seguida, examinamos os seus fatores de
influncia, incluindo ambientais, organizacio-
nais, caractersticas de inovao e nveis dos
indivduos/funcionrios. Alm disso, uma anlise
exploratria realizada para explicar a relao
entre esses fatores e outros aspectos relevantes,
como tipo de inovao, processo de deciso e
fase de iniciao. Os resultados da pesquisa
trazem importantes vises empricas para o
debate e ajudam no avano do conhecimento
terico e emprico sobre processos de inovao
e seus resultados em organizaes pblicas.
Alm dessa introduo, o trabalho apresenta
a reviso de literatura relacionada aos tipos de
inovao, objetivos/produtos e fatores de influ-
ncia. Baseado nisso, realizada uma anlise
detalhada usando um protocolo especfico, com
o propsito de identificar a presena ou ausn-
cia desses fatores nos relatrios das iniciativas
participantes do Cisp entre 2007 e 2015. As
estatsticas descritivas so apresentadas na
seo 4 deste captulo. Adicionalmente, so
discutidas consideraes finais e uma agenda
de pesquisas futuras.
2 INOVAO NO SETOR PBLICO
Para oferecer uma base terica que suporte a
anlise do captulo, ns realizamos uma abrangente
reviso de literatura na rea de administrao
pblica, no somente apoiada em publicaes
brasileiras como tambm internacionais. O foco
est, principalmente, nos fatores determinantes
ou influenciadores que afetam a gerao de
inovao ou a deciso de adotar uma prtica
inovadora no setor pblico.
A reviso de literatura inclui livros clssicos
sobre o assunto e publicaes de organizaes
multilaterais4 e agncias governamentais espe-
cializadas. A reviso analisa tambm as publica-
es cientficas internacionais mais importantes,
com fator de impacto acima de 1.5 em 2014, de
acordo com a classificao da Thomson Scientific
ISI.5 Na literatura brasileira, procuramos artigos
publicados nas seis mais importantes revistas
da rea de administrao, classificadas pela
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (Capes).6 O estudo abrange um
perodo de dez anos (2006-2016). Os descritores
utilizados foram: i) inovao; ii) inovao e setor

4. A lista inclui o governo da Austrlia; o British National Audit Office; o Centro para o Progresso Americano
(Estados Unidos); o Danish Centre for Studies in Research and Research Policy; a Comisso Europeia; Innovation
Unit (Reino Unido); a National Endowment for Science, Technology and the Arts (Nesta Reino Unido); e a
Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
4. As revistas selecionadas foram: Administrative Science Quarterly; Journal of Public Administration Research
and Theory; Journal of European Public Policy; Journal of Policy Analysis and Management; American Review
of Public Administration; Public Administration Review; e Policy Studies Journal.
5. A Fundao Capes uma agncia governamental brasileira responsvel por financiar estudantes em
universidades e centros de pesquisa no Brasil e no exterior. Os peridicos brasileiros consultados foram
Brazilian Administration Review; Cadernos Ebape.BR; Organizaes & Sociedade; Revista de Administrao
Contempornea; Revista de Administrao; e Revista de Administrao Pblica.
6. A informao detalhada sobre tomada de deciso, tipo, objetivos/resultados e fatores de influncia consta
no anexo A.

121
pblico; e iii) inovao na administrao pblica.
Por ltimo, buscamos por publicaes frequen-
temente citadas, com o objetivo de garantir que
referncias importantes no fossem omitidas.
Com base nas estratgias de busca comple-
mentares adotadas, de centenas de estudos que
discutem os fatores que influenciam na inovao
do setor pblico, outros descritores especficos
foram adicionados: antecedentes, determinantes,
indutores e facilitadores. Como resultado, a maior
parte das publicaes consultadas so revistas
internacionais (36), seguida por relatrios e estudos
de organizaes multilaterais e nacionais (25).
Tambm foram revisados seis livros clssicos,
trs publicaes do governo federal brasileiro
e dezesseis artigos cientficos nacionais.
A gesto da inovao uma construo
multidimensional que pode variar de acordo com
aspectos importantes, como tipos, objetivos/
resultados, fases e assim por diante. Histori-
camente, fatores organizacionais e ambientais
desempenham um papel dominante nos debates
sobre a capacidade de inovao das organizaes.
No entanto, sua relevncia varia conforme casos
particulares e, acima de tudo, com a combinao
deles, e no somente como a consequncia de
um fator isolado. Segundo Walker (2007, p. 591),
a teoria da configurao proposta como um
quadro que se afasta da anlise da mirade de
variveis individuais e vai de encontro conside-
rao da relao entre antecedentes e tipos de
inovao. O autor utilizou mltiplas regresses
sobre dados levantados pelos informantes do
governo local ingls para demonstrar que as
relaes entre antecedentes e tipos de inovao
so relativamente complexas e precisam ser
entendidas como tal.
Considerando essa hiptese, para investigar
indutores ou determinantes da inovao, deve ser
dada especial ateno a estes outros aspectos
(por exemplo, tipos e fase inicial). Por conseguin-
te, inicialmente, destacamos o entendimento
de alguns desses aspectos, uma vez que so
122
parte do protocolo de coleta de dados usados
por essa pesquisa.
Em primeiro lugar, as tipologias da inovao
parecem ter recebido um nvel considervel
de ateno por parte dos acadmicos. OECD
(2005, p. 57) divide a inovao em quatro tipos.
1) Produto: bem ou servio novo ou melho-
rado significativamente respeitando suas
caractersticas ou finalidade.
2) Processo: mtodo de produo ou distribui-
o novo ou significativamente melhorado.
3) Marketing: novo mtodo de marketing
com mudanas significativas em design de
produto ou embalagem, posicionamento,
promoo ou precificao.
4) Organizacional: novo mtodo organizacio-
nal nas prticas de negcio da empresa,
no ambiente de trabalho ou nas relaes
externas.
Apesar de a tipologia da Organizao para
a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OECD) ter sido concebida para a inovao no
setor privado, considerada uma importante
referncia para o debate da administrao pbli-
ca. Por essa razo, pesquisadores introduziram
muitas tipologias conceituais de inovao, uma
vez que perceberam que as caractersticas da
inovao e sua adoo so afetadas de forma
distinta por fatores ambientais e organizacionais
(Damanpour, Walker e Avellaneda, 2009).
De acordo com Walker, Damanpour e
Devece (2010), as tipologias aplicadas com
maior frequncia so: i) produto/servios versus
inovao no processo; ii) inovaes tecnolgicas
versus inovaes administrativas/gerenciais;
iii) radicais versus incrementais. Esta ltima, por
exemplo, pode ser analisada em trs formatos,
em vez de dois. Bekkers, Edelenbos e Steijn
(2011) argumentam que o processo de inovao
pode ser incremental, com pequenas mudanas
graduais; ou radical, com novos produtos ou
servios ou mudanas significativas em seu modo
de oferta e produo e, por ltimo, inovaes
sistemticas, grandes mudanas resultantes de,
por exemplo, introduo de novas tecnologias.
Outras classificaes similares dividem a inovao
em evolutiva mudanas incrementais dentro
da organizao e revolucionrias, na qual a
inovao no parte de uma adaptao normal
ou de mudanas no processo, mas sim uma
grande transformao dentro do setor. Ambas as
condies so percebidas como descontinuidade
com o passado, seja por condies internas
ou externas.
Uma tipologia abrangente e adequada para
inovaes organizacionais e que leva em con-
siderao as complexidades do setor pblico
foi formulada por Meeus e Edquist (2006). Ns
usamos estes quatro tipos de inovaes no
protocolo de coleta de dados da nossa pesquisa.
1) Inovao no servio: introduo de novos
servios para clientes novos ou existentes
ou oferecimento de servios existentes para
novos clientes.
2) Inovao no processo: o objetivo aumen-
tar a eficincia e eficcia dos processos
organizacionais internos para facilitar a
produo e entrega de bens e servios aos
cidados (foco interno).
3) Inovao no processo tecnolgico: novos
elementos so introduzidos no sistema
produtivo ou na operao de servios de
uma organizao para produzir seus produ-
tos ou restituir seus servios aos cidados.
4) Inovao no processo administrativo: no-
vas abordagens e prticas para motivar
e recompensar membros da organizao,
desenhar estratgias e estrutura das uni-
dades executoras e modificar o processo
de gesto das organizaes.
A outra dimenso com a qual os acadmicos
se ocupam a de fases da inovao. Segundo
Hartley (2013), as fases analticas do processo
de inovao so inveno (quando as ideias so
concebidas), implementao (processo de traduzir
as ideias em polticas) e difuso (disseminao
da inovao na organizao ou em seu exterior).
Uma vez que o foco est nos determinantes da
inovao j implementados nas organizaes
pblicas, este captulo trata de duas fases dis-
tintas: gerao e adoo. A primeira, tambm
chamada de desenvolvimento da inovao ou
iniciao, consiste em um processo, de incubao
endgena, que resulta em novas solues para
a populao organizacional. A segunda, mais
estudada na literatura de inovaes gerenciais
(Damanpour e Aravind, 2012), normalmente
envolve trs fases: iniciao, deciso da adoo
e implementao. Em suma, somente depois de
regularmente aceita por usurios e funcionrios
que a inovao considerada implementada,
semelhante a um processo de assimilao (Da-
manpour e Schneider 2006; 2009; Rogers, 2003;
Walker, Damanpour e Devece, 2010).
Gerao de inovao tipicamente mais
lenta do que a adoo, ao mesmo tempo em
que a mensurao da adoo tende a ser mais
fcil. Estudos propem que enquanto a gerao
pode ser facilitada pela maior complexidade e
menor formalizao e centralizao, a adoo
tende a ser facilitada por menor complexidade
e maior formalizao e centralizao. Em outras
palavras, gerao de inovao mais fcil de
ocorrer em uma estrutura orgnica e adoo
mais fcil em uma estrutura mecnica.
No que se refere aos objetivos e resultados
da inovao, a adoo dominante no setor
pblico. Nesse caso, estudos incluem trs obje-
tivos gerais: gerar eficincia em aes internas
(polticas e iniciativas); aprimorar servios e
solues para cidados e negcios; promover
inovao em outros setores (De Vries, Bekkers
e Tummers, 2016). Assim como a anlise de
tipologias, esses estudos tambm se deparam
123
com diversas instncias ou com a sobreposio
entre resultados e objetivos do processo inova-
dor. Colocando de outro modo, aes que visam
produzir eficcia e eficincia podem tambm
resultar em satisfao mais alta nos cidados;
ou inovaes criadas para atender o ambiente
externo pode causar grande envolvimento de
cidados e parceiros privados.
Com o objetivo de investigar os determi-
nantes da inovao na administrao pblica
brasileira, alm dos objetivos e resultados mais
comuns da inovao, como eficincia, qualidade
e satisfao do usurio (Bugge, Mortensen e
Bloch, 2011), ns tambm adicionamos efic-
cia, economia, resposta ao ambiente externo e
envolvimento social, todos, em diferentes nveis,
so encontrados na literatura (De Vries, Bekkers
e Tummers, 2016).
O processo de tomada de deciso envolvendo
inovao, seja gerada ou adotada, tende a refletir
e ser refletido pelos indutores e facilitadores da
iniciativa (European Commission, 2011). Su-
cessivamente, h trs abordagens que podem
prevalecer ao desenvolver ou implementar uma
inovao organizacional: i) top-down: como resul-
tado do engajamento de polticos/servidores/alto
comando; ii) horizontal: processo de cocriao
entre funcionrios de baixo e mdio escalo
com seus lderes; e iii) bottom-up: inovao
empreendida por equipes menos graduadas e
sem o envolvimento de seus lderes.
Finalmente, antes de discutir os fatores de
influncia da inovao no setor pblico, vale a
pena mencionar que tambm inclumos as vari-
veis rea temtica e setor de poltica no banco
de dados. Ambas variveis so pr-definidas
pelos candidatos.
Conforme mencionado anteriormente, a
massa da literatura sobre os determinantes
da inovao no setor pblico vem das princi-
pais revistas cientficas, no somente em uma
base quantitativa, mas tambm em termos de
124
abrangncia e qualidade. Esses artigos anali-
sam inovaes em diferentes pases, nveis de
governo e reas/polticas de inovao distintas.
No que diz respeito metodologia aplicada, as
pesquisas abrangem uma gama de abordagens,
desde um nico estudo de caso at grandes
inquritos comparativos.
No lado substantivo, a inovao na administra-
o pblica afetada por uma variedade de fatores
que, na maioria dos casos, tem seus impactos
difceis de serem mensurados individualmente.
Devido ao seu contexto complexo, acadmicos
tm separado e enquadrado os indutores/facili-
tadores da inovao em grupos ou nveis.
A estratgia usual classificar os fatores
influentes como internos e externos e ento
examinar seus impactos. Desta forma, Luke,
Verreynne e Kearins (2010), investigando trs
empresas estatais da Nova Zelndia, descobre
que as exigncias de desempenho de aspectos
externos e internos, como cultura mais flexvel,
investimento em pessoas e aplicao delibe-
rada e transferncia de conhecimento, afetam
atividades empreendedoras.
Os efeitos combinados parecem ser impor-
tantes, como Bloch e Bugge (2013) mostraram,
analisando a inovao nos governos escandinavos.
Os autores classificam os indutores da inovao,
percebidos pelas partes interessadas, como
segue: gesto interna; pessoal interno; foras
condutoras polticas; organizaes pblicas;
empresas (fornecedores e usurios); e cidados.
Hansen (2011) concluiu que a liderana
de polticos eleitos, bem como profissionais
burocratas e tamanho organizacional foram
antecedentes relevantes para a adoo do new
public management (NPM) em governos locais
dinamarqueses. Como esperado, os graus de
influncia tendem a variar de acordo com o tipo
de inovao, neste caso em particular, entre o
tipo de marketizao do NPM e o tipo gerencial
genrico.
 Liderana e tamanho organizacional, jun-
tamente com folga organizacional, tambm
so determinantes da inovao identificados
por Fernandez e Wise (2010) em sua pesquisa
sobre a adoo da exigncia de visto especfico
para matrcula em escolas pblicas no Texas.
Sobre a liderana, os autores concluram que
o comportamento gerencial e a vontade dos
lderes tendem a ser relacionados positivamente
probabilidade de envolvimento do pessoal no
processo de inovaes. As concluses dos autores
tambm sugerem que grandes organizaes,
apesar de exibir nveis mais elevados de com-
plexidade estrutural e diferenciao, tm mais
recursos e legitimidade para enfrentar os custos
de falhas na inovao. O mesmo se encaixa para
folga organizacional que, logicamente, tende a
aumentar a probabilidade de uma inovao ser
bem-sucedida fixando as entradas necessrias.
No mesmo sentido, Damanpour e Schneider
(2008), estudando a adoo de 25 inovaes
em 725 governos locais nos Estados Unidos,
identificaram que os lderes so capazes de
influenciar a motivao e satisfao dos fun-
cionrios ao criar uma atmosfera de inovao
na organizao. Ao faz-lo, a atitude do gestor,
combinada com as caractersticas da inovao,
afetam a adoo da inovao. Embora este ltimo
seja um dos fatores de influncia menos analisa-
dos, Damanpour e Schneider (2009) testaram a
influncia do custo de inovao, complexidade e
impacto sobre adoo de inovaes. Concluram
que o custo e o impacto da inovao tiveram um
efeito positivo; por seu turno, a complexidade
no mostrou efeito significativo. Alm disso,
o artigo argumenta que as caractersticas da
inovao foram mais influentes do que fatores
ambientais e organizacionais.
A pesquisa de Vigoda-Gadot et al. (2008) com
os usurios finais do servio pblico e cidados
em oito pases europeus revelou a percepo do
pblico sobre a relevncia do comportamento
positivo do lder em favor de prticas inovadoras.
A definio de liderana no engloba apenas
polticos ou chefes de agncias; tambm pode
125
incluir os gestores de nvel mdio da organizao
ou, como Borins (2014) denomina, heris locais.
O autor, por sua vez, refora que a inovao
pblica essencialmente uma consequncia de
relaes colaborativas entre diferentes atores.
Da mesma forma, Choi e Chang (2009) in-
vestigaram os efeitos de fatores institucionais e
processos coletivos, baseados nos funcionrios,
sobre a eficcia e implementao da inovao.
Eles tambm concluram que os processos
coletivos mediam efeitos institucionais sobre a
implementao de inovaes e seus resultados.
Essa perspectiva global destaca tambm
o papel dos fatores externos. Como j de
conhecimento no setor privado, organizaes
pblicas podem tornar-se pioneiras na adoo
de inovao usando informaes estratgicas
provenientes de redes e comunicao (Da-
manpour e Aravind, 2012). A gama de fatores
de influncia que decorre de ambiente externo
ampla, incluindo a concorrncia, a desregula-
mentao e isomorfismo, passando pela escassez
de recursos e demanda do cliente (Damanpour,
Walker e Avellaneda, 2009).
Em nvel individual, Hopkins (2015), funda-
mentando-se em um estudo de caso sobre o
governo federal canadense, argumenta que os
incentivos importam de fato. Agncias que forne-
cem incentivos aos seus funcionrios aumentam
a probabilidade de implementar inovaes. Mais
recentemente, Walker (2014) desenvolveu uma
meta-anlise de dezessete estudos empricos
de inovao do governo local e deduziu efeitos
positivos do tamanho da organizao, mas nada
relacionado com folga organizacional. Alm disso,
ambos os estudiosos sugeriram que a capacidade
administrativa e aprendizagem organizacional
so influenciadores positivos na inovao.
Outra dimenso fundamental da promoo
da inovao como o pessoal est estruturado.
Nesse sentido, Puttick, Baeck e Colligan (2014, p.
7) afirmam que existem seis elementos decisivos,
que podem ser combinados de forma diferente
de acordo com as caractersticas da inovao,
para uma equipe de inovao bem-sucedida.
1) Mtodos: as ferramentas, tcnicas e abor-
dagens que a equipe utiliza, bem como as
sadas produzidas.
2) Equipe: o tamanho, o conjunto de habilida-
des, a dinmica e cultura do pessoal, bem
como as estratgias de desenvolvimento
do recrutamento e de funcionrios.
3) Recursos: como a equipe financiada, in-
cluindo alavancar fundos de fontes externas,
bem como de que forma os recursos so
alocados e gastos.
4) Liderana: como a equipe conduzida e
gerenciada, inclusive pelo diretor, e um
patrocnio poltico mais amplo e buy-in.
5) Parcerias: relaes-chave com o governo
e as agncias externas, grupos e cidados.
6) Medio de impacto: a utilizao de dados
para informar o desenvolvimento de estra-
tgias, bem como sistemas de avaliao
para medir o impacto.
Como mostramos, acadmicos investigam
determinantes de inovao a partir de uma va-
riedade de abordagens e encontram respostas
diferentes. Para resumir este conhecimento, eles
vm tentando classificar os fatores de influncia
em grupos. Damanpour e Schneider (2006), por
exemplo, distinguem os grupos entre ambiental,
organizacional, histrico gerencial e valor gerencial.
Da mesma forma, estudos e relatrios de
instituies governamentais e internacionais
concentraram-se na anlise dos indutores e
facilitadores que fazem a inovao acontecer.
No entanto esses so, em geral, menos preo-
cupados com a investigao cientfica e mais
preocupados em recomendaes normativas,
frequentemente baseados nos campees de
inovaes ou casos de sucesso.
126
Nessa direo, utilizando as experincias
dos governos nacionais e subnacionais dispo-
nveis no Observatrio da Inovao no Setor
Pblico (Opsi), a OCDE (2015) elaborou um
quadro integrado para a anlise de inovao.
Basicamente, este quadro estabelece que a
inovao um resultado da interao entre di-
ferentes nveis (individual, organizacional, setor
pblico como um todo e a sociedade) e fatores
(pessoas, conhecimento, formas de trabalho e
regras e processos), embora as fronteiras no
sejam normalmente precisas.
Com relao a esses fatores, a dimenso
de pessoas inclui no s lderes polticos e
gerentes seniores apoiadores e engajados,
mas tambm as prticas de gesto de recursos
humanos que promovem e incentivam a inova-
o, tais como reconhecimento, progresso na
carreira, atribuies especiais e competies.
O conhecimento considerado um aspecto
essencial tanto do suporte quanto do atraso da
inovao; portanto, o fluxo de informaes para
novas ideias e como ele gerenciado desem-
penham um papel crucial no desenvolvimento
da inovao. Sobre maneiras de trabalhar, os
governos tm cada vez mais adotado redes e
estratgias colaborativas com o objetivo de
enfrentar problemas srios que so difceis de
resolver por aes unilaterais. Essas incluem
novas maneiras de trabalhar com os cida-
dos, o setor privado e sociedade civil para
codesenhar servios pblicos (OCDE, 2015,
p. 9). Finalmente, os pases esto tentando superar
o conjunto de regras e processos geralmente
vistos como barreiras inovao, procuran-
do novas abordagens para o gerenciamento
de projetos focadas no resultado desejado e
ento adaptar os processos para alcan-lo,
em vez de formular polticas em torno de es-
truturas existentes.
A Comisso Europeia, outra instituio lder
neste debate, tambm se engajou na criao
de conhecimento sobre indutores da inovao.
A edio de 2010 do Inobarmetro revelou que a
probabilidade de inovao em servios aumenta
linearmente com o tamanho das instituies,
desde que os principais inovadores frequente-
mente vm de grandes organizaes nacionais
ou centrais (European Comission, 2010). Alm
disso, o relatrio destaca como o isomorfismo
um importante mecanismo para disseminar
ideias inovadoras entre organizaes pblicas.
O relatrio Tendncias e desafios na inovao
do setor pblico na Europa, uma anlise feita
com base em entrevistas com os funcionrios
pblicos e acadmicos de 25 Estados-membros
da Unio Europeia, tambm examina os fatores
e as condies prvias para a inovao no setor
pblico. Suas concluses so igualmente abran-
gentes, ou melhor, mostram que as prticas de
inovao de sucesso resultam de um amplo
conjunto de variveis complexas, tais como
cultura; estratgia; capital humano; incentivos
e recompensas; liderana; capacidades orga-
nizacionais; e capacidade de inovao e boa
governana (European Comission, 2013).
Outra publicao, Inovao no setor pblico:
relatrio do estado da arte, elaborado em uma
pesquisa on-line e entrevistas completas reali-
zadas com os stakeholders da inovao, tambm
divide os fatores de influncia da inovao em
duas grandes categorias que podem favorecer ou
dificultar a inovao do setor pblico (European
Comission, 2013).
1) Indutores internos
a) cultura organizacional;
b) liderana organizacional e atitude
gerencial frente mudana;
c) gesto de recursos humanos (incentivos
em favor de inovao); e
d) comunicao interna e externa (canais
de comunicao entre os inovadores
do setor pblico e os diferentes stake-
holders do ambiente externo).
127
2) Indutores externos
a) quadro legislativo adequado;
b) necessidades pblicas e expectativas;
c) rpida emergncia de novas tecno-
logias; e
d) presena de impulso poltico (decises,
pblicas ou no, que tm influncia
direta sobre a integrao da inovao
na agenda de tomada de deciso).
Vale ressaltar, no entanto, que esses indutores
no afetam os processos de inovao de forma
isolada. Pelo contrrio, suas influncias so muitas
vezes interligadas e alguns deles podem mesmo
ser enquadrados em duas categorias, tais como
recursos financeiros e vontade poltica.
Promover a inovao por meio do setor pblico
tem sido uma poltica de prioridade nos pases
desenvolvidos, principalmente, durante os ltimos
dez anos. Alguns desses pases tambm tm de-
sempenhado um papel importante na produo
de conhecimento sobre os determinantes da ino-
vao, como a Austrlia, as naes escandinavas
e o Reino Unido. Suas concluses convergem, em
grande medida, para as concluses antes descritas.
O relatrio australiano, Empoderando mudanas,
na dimenso interna, enfatiza o papel da equipe de
funcionrios, especialmente os da linha de frente,
como uma rica fonte de inovao. No lado externo,
parcerias com o pblico em geral, os especialistas,
o setor empresarial e a comunidade acadmica
so vistas no s como uma fonte de novas ideias,
mas tambm como um mecanismo para superar as
limitaes de recursos e gerenciamento de riscos.
Os pases escandinavos so lderes mundiais em
inovao, tanto no setor privado quanto no pblico.
Publicaes desses pases (Koch et al., 2006) e do
Reino Unido (Innovation unit, 2009) demonstram
como parcerias, junto de liderana, envolvimento de
funcionrios, estratgia gerencial para a inovao
transparente, comunicao e um ambiente aberto
 criatividade, so essenciais para gerar e/ou
implementar inovaes na administrao pblica.
Em nvel de literatura brasileira, embora a
inovao tenha se tornado recentemente uma
tendncia, poucos estudos relevantes tm to-
mado o desafio de mapear seus determinantes.
Jacobi e Pinho (2006) organizaram um livro
focado em um prmio de inovao de um governo
local (Programa Gesto Pblica e Cidadania)
que ajudou a identificar e divulgar mais de 8.500
iniciativas entre 1996 e 2004. Nesta publicao,
Spink (2006) descreve como gestores locais se
veem como solucionadores de problemas. Eles
tambm reconhecem aspectos de cocriao, tais
como participao social e servios de gesto
conjunta com outras organizaes pblicas ou
privadas como determinantes para inovaes
prsperas. Com uma perspectiva mais ampla,
Farah (2006) analisa a inovao no governo
local desde os anos 1980, enfatizando o pro-
cesso e contedo das polticas. Ela ressalta os
FIGURA 1
Nveis e fatores de influncia
Fatores Organizacionais
Folga de recursos (humanos, financeiros ou estruturais);
Estilo da liderana;
Nvel de averso a risco;
Conflitos e estruturas organizacionais.
Fatores Ambientais
Presses (mdia, demandas polticas...);
Participao em redes;
Relacionamento interoganizacional;
rgos prximos adotando a inovao;
Aspectos regulatrios.
Fonte: Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal (CIGPF).
Elaborao dos autores.
efeitos positivos de novos atores na formulao
de polticas, parcerias com organizaes no
governamentais (ONGs) e o envolvimento com
a comunidade como centrais para o sucesso da
cooperao intermunicipal.
Pesquisando a esfera federal, Ferrarezi e Amorim
(2007) e Cavalcante e Cames (2015) exploraram
como iniciativas inovadoras, premiadas pelo Cisp,
foram convergentes para os movimentos de van-
guarda em gesto. Ferrarezi, Amorim e Tomacheski
(2010) investigaram as condies favorveis para
a sustentabilidade de inovaes e demonstraram
uma caracterstica duplamente endgena das
iniciativas sustentveis, em outras palavras, foram
concebidas internamente, pelo pessoal da prpria
organizao (burocratas de nvel mdio).
Sousa et al. (2014), tambm usando o banco
de dados do Cisp, de 1995 a 2012, descobriram
que a inovao organizacional foi o principal tipo
recompensado, seguido, respectivamente, por
processo, marketing e inovaes no produto.
Fatores Individuais
Autonomia funcional;
Estabilidade / mobilidade;
Experincia proffssional;
Criatividade;
Aspectos demogrficos;
Satisfao com o trabalho;
Envolvimento com o trabalho.
Caractersticas da Inovao
Facilidade no uso da inovao;
Inovao no
Vantagem relativa;
Setor Pblico Compatibilidade;
Testabilidade.
128
Sobre o setor de polticas inovadoras, sade
e educao tm dominado, principalmente
porque ambos exigem grande interao com
o cidado. Em um diferente perodo de anlise
(2004-2012), Oliveira, Santana e Gomes (2014)
argumentam que o fator mais proeminente para
uma iniciativa ser bem-sucedida no Concurso
Inovao no Setor Pblico foi o engajamento de
funcionrios, seguido por parcerias com outras
organizaes.
Em geral, evidente que a complexidade
dos determinantes da inovao envolve um grau
considervel de sobreposio entre esses fatores
e nveis. Para facilitar nossa anlise, com base na
discusso desta seo e na classificao de De
Vries, Bekkers e Tummers (2016), ns empregamos
quatro diferentes nveis de fatores de influncia,
como segue: i) organizacional; ii) ambiental; iii)
caractersticas da inovao; e iv) nvel de indivduo/
trabalhador. A figura 1 detalha os nveis.
3 GESTO DA INOVAO NO BRASIL
3.1 Concurso Inovao no Setor Pblico
Criado em 1996 pela Escola Nacional de Admi-
nistrao Pblica, o Concurso Inovao no Setor
Pblico tem como objetivo promover e disseminar
prticas inovadoras na gesto pblica brasileira
e recompensar servidores pblicos a fim de
promover abordagens prticas para melhorar a
eficcia do governo. Alm do objetivo do valor
pblico, o Cisp tem proporcionado uma grande
fonte de dados para estudos e pesquisas que
visam aumentar o conhecimento sobre inovao
em gesto pblica.
O prmio resultado do movimento de reforma
que o Brasil experimentou durante a dcada de
1990, altamente influenciada por pressupostos
do new public management. Ao longo dos anos, o
Cisp passou por algumas modificaes e, desde
2007, reconhece a inovao como mudanas
em prticas anteriores, incorporando novos
elementos da administrao pblica ou uma
129
nova combinao dos mecanismos existentes
que produz resultados significativos no servio
pblico (Ferrarezi, Amorim e Tomacheski, 2010).
Os relatrios das iniciativas vencedoras esto
disponveis em um banco de dados on-line que,
durante as ltimas duas dcadas, tem sido usa-
do por pesquisadores como fonte secundria
para uma variedade de estudos e publicaes
(Cames, Cavalcante e Severo, 2016).
O Cisp tem um foco primrio: atividades de
gesto pblica, projetos e programas em nvel
federal que incluem toda a diversidade das orga-
nizaes pblicas. O prmio tem trs objetivos
adicionais: i) incentivar a implementao de
iniciativas inovadoras de gesto em agncias
federais que contribuam para a melhoria dos
servios pblicos; ii) disseminar solues inova-
doras que sirvam como inspirao ou referncia
para outras iniciativas e colaborar para fortalecer
a capacidade do Estado; e iii) reconhecer e va-
lorizar os funcionrios pblicos que trabalham
de forma criativa e proativa em suas atividades
em benefcio do interesse pblico.
Em geral, o prmio inclui um conjunto de
etapas. Primeiro, o convite do concurso en-
viado para todos os rgos do governo federal
e tambm divulgado por e-mail e mdias sociais.
Em segundo lugar, as inscries so submetidas,
geralmente, entre junho e agosto, por meio do
preenchimento de um formulrio com questes
descritivas e uma autoavaliao dos resultados
e contribuio. Em mdia, mais de uma centena
de inscries feita em todo o pas. Em seguida,
os processos de avaliao so iniciados. Os
membros da comisso julgadora, composta por
servidores seniores, acadmicos e consultores
especializados em inovao do setor pblico,
avaliam cada iniciativa validada, com base nos
seguintes critrios de classificao.
Uso eficiente de recursos
grau de sustentabilidade da implementao
da iniciativa e resultados;
 impacto dos resultados da iniciativa em
termos de: resoluo de problemas, aten-
dimento demanda do pblico-alvo ou dos
direitos dos cidados;
inovao sobre prticas anteriores (novos
elementos e processos);
integrao com outras iniciativas internas,
externas ou parcerias;
participao e envolvimento dos servidores
pblicos; e
promoo da transparncia, participao
ou controle social.
Esse processo seguido pela seleo de vinte
iniciativas finalistas do ano que so visitadas
por membros da comisso tcnica, neste caso,
composta por funcionrios selecionados com
ps-graduao e considervel experincia prtica
em diferentes campos da administrao pblica.
Durante a visita, os lderes da inovao devem
responder a diversas perguntas formuladas pre-
viamente pelo comit julgador e demonstrar os
resultados das iniciativas. No fim do ano, ambos
os comits encontram-se e discutem todos os
vinte finalistas e, finalmente, o comit julgador
seleciona as dez iniciativas mais inovadoras. Em
maro, uma cerimnia oficial realizada com a
apresentao dos vencedores e da classificao
final. Alm de seus trofus, os mais bem classi-
ficados normalmente so recompensados com
as visitas tcnicas internacionais oferecidas por
embaixadas estrangeiras.
3.2 Viso geral dos tipos de inovao,
resultados e determinantes
Para analisar os determinantes da inovao,
formulamos um protocolo especfico direcionado
para a identificao da presena ou ausncia
de uma gama de aspectos nos relatrios dos
finalistas e vencedores do Concurso Inovao
no Setor Pblico. A metodologia do prmio foi
submetida a uma srie de mudanas (Ferrarezi
e Amorim, 2007), mas desde 2007 passou a
seguir os mesmos critrios, categorias e pro-
cessos, assim o captulo cobre um perodo de
nove anos (2007-2015).
Os relatrios foram categorizados por an-
lise de contedo, com base em trs etapas:
i) construo de categorias e variveis; ii)
anlise e categorizao de cada iniciativa por
trs assistentes de pesquisa separadamente e
guiada pela descrio do protocolo; e iii) vali-
dao pelos autores em caso de divergncias.
O protocolo inclui as seguintes variveis: rea
temtica, setor de poltica, estgio, aborda-
gem de tomada de deciso, tipo, localizao
da organizao, objetivos, resultados e, acima
de tudo, os fatores de influncia (indutores ou
facilitadores) listados na figura 1. O banco de
dados composto de variveis dummy (binrio
dicotmica) com 0 se a caracterstica no
relatada e 1 em caso de presena. Os quadros
(A.1, A.2, A.3 e A.4) do anexo A apresentam os
aspectos mais importantes e suas descries.
Ento, o captulo emprega anlise descritiva
para avaliar quo provvel seja que qualquer
diferena observada entre os conjuntos de
dados tenha surgido por acaso.
A tabela 1 mostra a distribuio dos fina-
listas e premiados pelo Cisp por estgio de
inovao, localizao, abordagem de tomada
de deciso e rea temtica. Comeando com a
fase de inovao, surpreendentemente, quase
60% das iniciativas foram geradas dentro da
organizao. Inovaes implementadas por
causa de processos de difuso, ou seja, ideias
externas incorporadas pelos ministrios fede-
rais e agncias, no total, representam cerca de
30%. Comparando os finalistas e vencedores,
uma diferena substancial evidente. Este
ltimo apresenta uma maior concentrao das
inovaes geradas do que o anterior. Apesar de
a constatao diferir da viso da literatura na
predominncia de adoo (De Vries, Bekkers
e Tummers, 2016), razovel considerar que
130
TABELA 1
Distribuio por estgio, localizao, abordagem e rea temtica

Aspecto Premiado Classificado Total

Nmero Nmero % Nmero % Nmero %

Estgios de Gerao 52 58 77 86 129 72

inovao Adoo 38 42 13 14 51 28

Distrito Federal 73 81 62 69 135 75

Localizao
Outros estados 17 19 28 31 45 25

Top-down 49 54 25 28 74 41

Abordagem Horizontal 38 42 56 62 94 52

Bottom-up 3 3 9 10 12 7

Acordos institucionais 28 31 19 21 47 26

Melhoria de processos 18 20 19 21 37 21

Gesto da informao 16 18 18 20 34 19
rea temtica Servio ao cidado 14 16 9 10 23 13

Avaliao e monitoramento 8 9 7 8 15 8

Planejamento e oramento 3 3 12 13 15 8

Gesto de RH 3 3 6 7 9 5

Fonte: Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal (CIGPF).

Elaborao dos autores.

alguns relatrios podem exagerar a singularida-
de das iniciativas para aumentar suas chances
de ganhar.
A maioria das iniciativas est altamente con-
centrada no Distrito Federal (75%), enquanto
25% so efetuados por agncias federais,
espalhadas nos outros 26 estados. Mesmo
que uma parte significativa do servio civil
brasileiro funcione fora do Distrito Federal, o
resultado parece razovel devido ao fato de
que os mais importantes departamentos e
agncias e, por conseguinte, os altos funcio-
nrios, esto localizados na capital Braslia.
Essa explicao reforada pelo fato de que as
inovaes premiadas tendem a se concentrar
ainda mais no Distrito Federal, mais de 80%. A
diferena entre a porcentagem de candidatos
do Distrito Federal e outros estados, detalhada
no anexo A, suporta esta explicao, uma vez
que a proporo de quase 50%. Ainda, isso
tambm rompe um possvel argumento de que
as agncias federais fora do Distrito Federal
so mal informadas sobre o Cisp.
Tratando-se dos fundamentos dos processos
de deciso, os resultados convergem com a
principal abordagem sobre como desenvolver
ou implementar essas inovaes organizacio-
nais, uma vez que 93% de todas as iniciativas
analisadas surgiram a partir de decises de po-
lticos/gestores ou funcionrios de alto escalo
(top-down) ou de processos de cocriao entre
funcionrios de nvel baixo/mdio e seus lderes
(horizontal). Por sua vez, apenas um nmero
reduzido de inovaes foram concebidas pelo

131
engajamento de funcionrios/equipe de baixo
escalo, sem o envolvimento dos lderes. Esta
concluso refora a relevncia da liderana
destacada por muitos estudiosos, alguns deles:
Damanpour e Schneider (2008), Vigoda-Gadot
et al. (2008), Fernandez e Wise (2010), European
Comission (2012), Hansen (2011), Borins (2014),
Puttick, Baeck e Colligan (2014) e OCDE (2015).
Da mesma forma, a presena considervel das
abordagens horizontais entre premiados (42%)
e candidatos (62%) mostra que os processos
coletivos influenciam na inovao do setor p-
blico (Choi e Chang, 2009).
Finalmente, sobre a rea temtica, de um lado,
podemos observar uma predominncia de iniciativas
relacionadas a acordos institucionais, melhoria
de processo e gerenciamento de informaes.
Por outro lado, reas tais como planejamento,
oramento e gesto de recursos humanos so
menos comuns. Diferente dos aspectos anterio-
res, um padro semelhante prevalece entre as
inovaes dos candidatos e premiados.
Quando examinamos as inovaes pelo setor
de poltica, conforme ilustrado no grfico 1, os
dados destacam uma diversidade significativa.
Vinte e dois ministrios foram nomeados e ga-
nharam o prmio pelo menos uma vez ao longo
do perodo analisado. No entanto, as distribuies
esto longe de serem iguais.
Como a literatura defende, tamanho organi-
zacional e complexidade importam (European
Comission, 2010; Fernandez e Wise, 2010; Hansen,
2012). Neste caso especfico, Educao, Sade
e Justia, que no s tm as maiores estruturas
do gabinete ministerial brasileiro, mas tambm
so as pastas mais antigas, lideram o ranking
com quatorze, treze e onze prticas vencedoras
durante o perodo analisado.
Ao contrrio, ministrios menores e mais re-
centes, como Cidades e Esportes, nunca foram
premiados. Tambm notamos que normalmente
o nmero de iniciativas candidatas e premiadas
so relativamente prximos. No entanto, alguns

GRFICO 1
Setores da poltica
Cidades
Esportes
Relaes Exteriores
Interior
Turismo
Defesa
Procuradoria Geral
Cultura
Energia
Transporte
Cincia e Tecnologia
Trabalho
Desenvolvimento agrrio
Meio ambiente
Desenvolvimento Econmico
Controladoria geral
Agricultura
Comunicaes
Seguridade Social
Presidncia
Planejamento
Desenvolvimento Social
Justia
Economia
Educao
Sade

0 2 4 6 8 10 12 14 16
Classificado Premiado

Fonte: Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal (CIGPF).

Elaborao dos autores.

132
ministrios tm uma maior taxa de sucesso (mais
vencedores do que pr-selecionados), tais como
Educao e Meio Ambiente, enquanto outros
esto no lado oposto, como Fazenda e Cultura.
A anlise geral das inscries por setor,
descrita no anexo A, suporta o argumento
que tamanho e complexidade organizacional
importam, considerando que a diferena de
candidatos e semifinalistas , na maioria dos
casos, muito residual, com exceo de alguns
ministrios. Por exemplo, em uma extremidade, o
Ministrio do Desenvolvimento Social inscreveu
vinte iniciativas com treze delas alcanando a
etapa final; no outro extremo, o Ministrio da
Defesa inscreveu 52 prticas e tem apenas
uma finalista. Este ltimo, juntamente com
Relaes Exteriores, bem conhecido por sua
burocracia profissionalizada, no entanto, no
parece relevante em termos de capacidade de
inovao. Por ltimo, vale a pena mencionar
como os ministrios que trabalham naturalmente
promovendo a inovao no setor privado, tal
como Cincia e Tecnologia, Minas e Energia e
Defesa, tem performances ruins.
GRFICO 2
Resultados e objetivos da inovao
Qualidade
Eficcia
Eficincia
Economia
Envolvimento social
Satisfao do usurio
Resposta ao ambiente externo
0 20
Classificado (fora)
Fonte: Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal (CIGPF).
Elaborao dos autores.
Descobertas interessantes e previstas se
relacionam com os objetivos e resultados das
inovaes. O grfico 2 demonstra como foi a
converso dessas duas dimenses em quase
todos os casos. Excees foram observadas em
relao ao envolvimento social e satisfao dos
usurios (premiados) e economia (candidatos).
Alm da sugesto visual, tambm empregamos
testes de qui-quadrado de Person, que confir-
maram que as relaes entre metas e resultados
apresentaram resultados significativos.
Como esperados, os objetivos mais comuns,
identificados na literatura (De Vries, Bekkers e
Tummers, 2016), tambm so os resultados para
inovao mais mencionados pelos vencedores e
vice-colocados do Cisp. Os objetivos de inovao
ligados melhoria do desempenho organizacio-
nal, tal como qualidade, so citados pela maioria
das iniciativas. O mesmo acontece com eficcia
para os candidatos e eficincia para as inovaes
premiadas. Neste ltimo caso, a resposta ao am-
biente externo est presente em quatorze casos
ou 16%, seguido por satisfao do usurio com
treze (14%). Por seu turno, o objetivo relacionado
40 60 80
Classificado (final) Premiado (fora) Premiado (final)
133
ao envolvimento social raramente menciona-
do nos relatrios de inovao dos vencedores;
apenas 4% se referiam a ele como um objetivo
inicial. Este resultado chama a ateno porque a
administrao pblica brasileira bem conhecida
por sua formulao de polticas participativas; por
sua vez, isso pode ser explicado pelo fato de que
o Cisp um prmio mais dedicado a iniciativas
de gesto do que de poltica pblica stricto sensu
ou porque a participao social est h tanto
tempo na agenda de governo, desde o processo
de democratizao na dcada de 1980, que isso
no mais visto como inovador. Em relao s
iniciativas classificadas, qualidade (73 casos) e
eficcia (53) so os mais mencionados, enquanto
resposta ao ambiente externo foi citada apenas
em duas experincias que tambm podem ser
explicadas pelo argumento anterior.
O mesmo padro observado nos resultados,
de forma semelhante a descobertas recentes de
pesquisadores (De Vries, Bekkers e Tummers,
2016), melhores servios e polticas pblicas
percebidas pela eficincia, qualidade, eficcia e
economia lideram o ranking dos resultados da
inovao no governo federal brasileiro. Tambm
vale a pena destacar que a satisfao do usurio
identificada como um resultado em 27% das
iniciativas vencedoras, mesmo que no tenha sido
mencionada como um objetivo em quase metade
delas. Isso converge com a suposio de Osborne
e Brown (2013) de que a natureza da inovao
no um processo virtuosamente consciente. O
resultado para os vencedores difere dos finalistas,
uma vez que a satisfao do usurio no parece
ser to relevante para o ltimo grupo, como foi
identificado em apenas 13% deles.
A comparao tambm demonstra que eficincia
e economia so consideradas mais importantes
pelos juzes do prmio ao avaliar as iniciativas,
uma vez que so mencionadas regularmente pelo
relatrio dos vencedores, enquanto a qualidade
e a eficcia so destacadas pelos finalistas.
Sobre os determinantes da inovao, o ob-
jetivo principal deste trabalho, descrevemos os
134
dados de duas maneiras, agregando por ven-
cedores/candidatos (grfico 3) e por tipos de
inovao (tabela 2). Para comear, cada fator
de influncia, usado para preencher o proto-
colo de dados, foi identificado em finalistas do
Cisp. Obviamente, os resultados so altamente
diversificados. Em geral, agregando por nveis,
fatores ligados s caractersticas da inovao
esto nos relatrios de quase todos os casos.
Isso inesperado, considerando que o conheci-
mento sobre as caractersticas da inovao como
preditoras escasso (Damanpour e Schneider,
2008). Em seguida, vm os indutores dos nveis
organizacionais, ambientais e individuais. Isto
demonstra como apropriada para o governo
brasileiro a suposio de que a inovao uma
consequncia da combinao de fatores, e no
uma construo isolada, conforme discutido na
seo anterior. Analisando os determinantes
agrupados por vencedores/finalistas (grfico 3),
algumas semelhanas de fatores de influncia
entre eles tornam-se muito claras. No entanto,
tambm observamos distines em algumas
abordagens. Primeiro, as iniciativas premiadas
agregam um nmero maior de fatores de influ-
ncia citados em seus relatrios (496) do que
os finalistas (429), indicando que quanto maior
a quantidade de indutores, maiores sero as
chances de se tornar uma inovao reconhecida.
Em segundo lugar, os cinco fatores mais citados
mostram padro diferente. Enquanto liderana
e vantagem relativa so mais mencionadas em
relatrios de inovao dos vencedores; custo
benefcio, folga organizacional e rede/cooperao
so destacadas em relatrios dos candidatos.
Alm disso, a criatividade, replicabilidade, presso
externa, aspectos regulatrios e isomorfismo
tendem a ser mais importante para as prticas
serem premiadas. No outro extremo, concorrn-
cia, prmios/incentivos, autonomia funcional e
averso ao risco parecem afetar residualmente
as inovaes do setor pblico.
Outra suposio relevante consiste na teoria
da configurao que defende que a inovao ,
normalmente, uma consequncia das relaes
entre indutores e tipos de inovao (Walker, 2007).
GRFICO 3
Fatores de influncia
Vantagem relativa (caract.)
Custo benefcio (caract.)
Recursos escassos (org.)
Rede e cooperao interorganizacional (amb.)
Estilo de liderana (org.)
Estrutura organizacional (org.)
Aceitao da inovao (ind.)
Compatibilidade (caract.)
Conhecimento e talento (ind.)
Criatividade
Replicabilidade (caract.)
Presso externa (amb.)
Aspectos regulatrios(amb.)
Isomorfismo (amb.)
Condies profissionais (ind.)
Compromisso / satisfao (ind.)
Facilidade (caract.)
Averso ao risco / espao para aprender (org.)
Autonomia funcional (ind.)
Incentivos / prmios (org.)
Concorrncia (amb.)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Classificado Premiado

Fonte: Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal (CIGPF).

Elaborao dos autores.

Portanto, a tabela 2 mostra como os fatores
de influncia variam entre os quatro tipos de
inovao coletados pelo protocolo: servio;
processo; processo tecnolgico e proces-
so administrativo. O tipo mais mencionado,
processo tecnolgico (38 vencedores e 29
finalistas) tambm muito influenciado pelos
quatro fatores enfatizados anteriormente; no
entanto, dois indutores individuais, aceitao
da inovao e conhecimento/talento tambm
so relevantes neste tipo particular. Tambm
vale a pena mencionar que havia diferenas
significativas entre os vencedores e indicados
na maioria dos indutores de inovaes de pro-
cessos tecnolgicos.
Inovaes de servio, com 21 casos em cada
situao (vencedores e finalistas), tambm pa-
recem ser afetadas por vrios nveis de fatores.
Vantagem relativa, rede/cooperao e liderana
esto presentes na maioria destas iniciativas. No
entanto, alguns indutores em nvel individual e
organizacional, como compromisso/satisfao,
autonomia funcional e incentivos/prmios ra-
ramente foram citadas. Embora em inovao
de servio observssemos mais semelhanas
entre fatores no tipo de processo tecnolgico,
a liderana e a estrutura organizacional, por
exemplo, mostram o quo diferentes elas so
percebidas nos relatrios.
Sobre inovao em processos dentro das
organizaes, observa-se um padro semelhante
de facilitadores como os fatores mais citados
que so altamente influentes. Esses indutores
parecem ser mais influentes para os premia-
dos, enquanto o impacto do segundo grupo
de fatores mais importante (conhecimento e
talento; aceitao; estrutura organizacional e
compatibilidade) bastante homognea entre
os vencedores e candidatos.
Finalmente, inovaes no processo admi-
nistrativo correspondem a menos de 15% dos
vencedores do Cisp e 30% dos candidatos. Nesse
sentido, podemos supor que as inovaes intra-
organizacionais parecem ser menos valorizadas
pelos comits do prmio entre os quatro tipos.

135
TABELA 2
Fatores de influncia e tipos de inovao
Inovao de processo Inovao de processo
Inovao de servio Inovao de processo
tecnolgico administrativo

Premiada Classificada Premiada Classificada Premiada Classificada Premiada Classificada

Vantagem relativa (caractersticas) 32 20 18 14 16 10 13 17

Recursos escassos
19 23 8 10 12 6 10 20
(organizacionais)
Custo benefcio (caractersticas) 23 15 6 8 10 4 10 11
Rede e cooperao
20 16 13 15 11 9 3 12
interorganizacional (ambientais)
Estilo de liderana
16 8 14 5 10 5 4 14
(organizacionais)
Conhecimento e talento
11 14 4 5 4 4 2 3
(individuais)
Aceitao de inovao (individuais) 15 16 6 8 8 8 1 2
Estrutura organizacional
17 15 4 9 7 7 4 12
(organizacionais)
Compatibilidade (caractersticas) 10 4 6 7 7 6 3 6
Criatividade (individuais) 9 2 4 2 3 0 2 2
Isomorfismo (ambientais) 6 2 2 2 3 0 2 2
Replicabilidade (caractersticas) 9 1 1 2 3 1 3 1
Aspectos regulatrios(ambientais) 3 1 4 1 1 2 6 1
Presso externa (ambientais) 4 1 6 1 4 0 2 0
Facilidade (caractersticas) 2 2 2 1 2 0 2 1
Condies profissionais
5 7 1 2 1 2 2 3
(individuais)
Compromisso/satisfao
4 4 0 1 3 4 1 2
(individuais)
Averso ao risco/espao para
5 0 0 0 0 0 3 0
aprender (organizacionais)
Incentivos/prmios
0 1 1 0 1 0 1 0
(organizacionais)
Autonomia funcional (individuais) 1 2 0 0 2 2 2 3
Concorrncia (ambientais) 1 0 0 0 0 0 0 0

Fonte: Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal (CIGPF).

Elaborao dos autores.

4 CONSIDERAES FINAIS longe de ser simples, uma vez que a inovao

O objetivo principal deste trabalho foi investigar
aspectos cruciais relativos inovao na gesto
pblica, principalmente, seus fatores de influncia
ou indutores. Essencialmente, este objetivo est
uma construo complexa.
O status do fenmeno tem escalado na
administrao pblica nos ltimos vinte anos,
especialmente, porque os governos tm priorizado

136
estrategicamente solues de melhorias
em pequena escala para questes pblicas
em vez de ampla reforma. Em tal contexto,
organizaes pblicas adaptaram-se a fim de
lidar com mudanas frequentes em um mundo
mais globalizado e conectado, restringidas por
crescentes expectativas do cidado, problemas
complexos e oramentos apertados. Seus focos
estratgicos podem variar, mas geralmente os
governos focam em executar melhor, melhorando
suas entregas.
De um lado, parece ser um tema corrente na
administrao pblica, por outro lado, prevalece
a falta de conhecimento emprico sobre as di-
ferentes dimenses de inovao, que dificulta a
capacidade do Estado para inovar e, em conse-
quncia, fornecer servios de melhor qualidade.
Com a inteno de contribuir para este debate
relevante, desenvolvemos uma investigao
sistemtica sobre quais so os tipos, processos
decisrios subjacentes, objetivos/resultados
e, principalmente, determinantes da inovao.
Para isso, criamos um protocolo de dados que
quantificou os relatrios dos finalistas do Cisp
e verificou a diversidade entre eles no perodo
analisado de nove anos. Depois de empregar
anlise descritiva, as concluses da pesquisa
confirmam que a inovao consequncia de
uma combinao de fatores e no uma cons-
truo isolada. Esses indutores da inovao tm
diferentes nveis de impacto, dependendo do
tipo de inovao; no entanto, todos os quatro
nveis de fatores de influncia so comuns no
caso brasileiro. Em suma, os mais recorrentes
so vantagem relativa; custo benefcio; folga
organizacional; rede/cooperao; e liderana.
Observou-se tambm que, contrariamente ao
senso comum, a maioria das prticas de ges-
to foram geradas dentro das organizaes
pblicas. Elas esto altamente concentradas
nas agncias e nos ministrios localizados na
capital, Braslia. Finalmente, como prev a lite-
ratura, complexidade e tamanho organizacional
importam de fato.
137
Obviamente a pesquisa, como qualquer inves-
tigao cientfica de um complexo fenmeno da
cincia social, enfrenta restries. Em primeiro
lugar, a base emprica vem das equipes de ini-
ciativas que naturalmente tendem a enfatizar
aspectos positivos da inovao e subestimar os
negativos. Em segundo lugar, os resultados da
anlise de contedo so produtivos, porm no
tm suficiente variabilidade quantitativa para
permitir uma anlise estatstica mais sofisticada.
O ltimo aspecto que merece considerao diz
respeito ao objeto de anlise. Em vez de considerar
a inovao baseada em finalistas do prmio ou
em campees como pesquisa tendenciosa,
acreditamos fortemente que uma questo
de escolha da pesquisa. Temos de reconhecer
que os finalistas do prmio no so as nicas
inovaes no governo, uma vez que nem todas
as agncias, burocratas e funcionrios pblicos
esto dispostos a candidatar-se, devido a uma
variedade de razes. Entretanto, seguindo uma
robusta subrea do estudo da inovao que foi
neste sentido, Borins (2014) discute que o foco
nos campees no pode ser a nica estratgia
da anlise, mas ele definitivamente um assunto
abundante de investigao para compreender
melhor a inovao no setor pblico.
Nesse sentido, conclumos que este captulo
cumpriu seu objetivo e, subsequentemente,
produziu algum conhecimento empricos e in-
sights importantes ao debate da gesto pblica.
No entanto, os resultados devem ser tratados
como preliminares desta linha mais abrangente
de pesquisa e, portanto, merecem pesquisas
futuras. Eles, certamente, confirmaram nossa
percepo de que a inovao no setor pblico
um assunto complexo e desafiador neste
abrangente campo de pesquisa. Para progre-
dir sobre os determinantes da inovao, as
prximas etapas da pesquisa devem ser para
analisar comparativamente todos os candidatos
Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal,
investigar tendncias de gesto ao longo da
ltima dcada e analisar a inovao em outros
ramos e nveis de governo.
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ANEXO A

TABELA A.1
Iniciativas do Concurso Inovao da Gesto Pblica Federal por rea temtica e setor de polticas
Participantes Premiados Classificados
Aspecto
Nmero % Nmero % Nmero %
Distrito Federal 577 56 73 81 62 69
Localizao
Outros estados 457 44 17 19 28 31
Acordos institucionais 210 20 28 31 19 21
Melhoria de processos 260 25 18 20 19 21
Gesto da informao 159 15 16 18 18 20
rea
Servio ao cidado 99 10 14 16 9 10
temtica
Avaliao e monitoramento 50 5 8 9 7 8
Planejamento e oramento 114 11 3 3 12 13
Gesto de RH 141 14 3 3 6 7
Educao 154 15 14 16 10 11
Economia 112 11 4 4 15 17
Sade 159 15 13 14 15 17
Seguro social 54 5 4 4 4 4
Presidncia 56 5 6 7 5 6
Comunicaes 71 7 4 4 4 4
Defesa 52 5 0 0 1 1
Justia 58 6 11 12 7 8
Planejamento 47 5 8 9 4 4
Trabalho 30 3 2 2 1 1
Energia 29 3 1 1 1 1
Agricultura 29 3 2 2 3 3
Polticas Desenvolvimento econmico 35 3 2 2 2 2
setoriais Meio ambiente 24 2 3 3 1 1
Cincia e tecnologia 20 2 1 1 2 2
Desenvolvimento agrrio 12 1 2 2 2 2
Transporte 14 1 3 3 0 0
Desenvolvimento social 20 2 6 7 7 8
Cultura 11 1 0 0 2 2
Interior 4 0 0 0 0 0
Turismo 9 1 1 1 0 0
Relaes exteriores 4 0 0 0 0 0
Esporte 4 0 0 0 0 0
Cidades 4 0 0 0 0 0
Controladoria-geral 6 1 2 2 3 3
Advocacia geral 16 2 1 1 1 1

141
QUADRO A.1
Descrio das abordagens da tomada de deciso
Tomada de deciso Descrio

Top down Inovao como resultado de polticas/oficiais; decises dos superiores ou compromisso.
Horizontal Inovao como um processo de cocriao entre funcionrios de baixo e mdio escalo; equipe com lderes.
Bottom up Inovao produzida por funcionrios de baixo escalo; equipes sem o envolvimento de lderes.

QUADRO A.2
Descrio dos tipos

Tipo Descrio

A introduo de novos servios aos clientes existentes ou aos novos clientes e a oferta de servios
Inovao em servio
existentes a novos clientes.
Foco interno e visa aumentar a eficincia e eficcia de processos organizacionais internos para
Inovao em processo
facilitar a produo e entrega de bens ou servios aos clientes.
Inovao em processo Novos elementos so introduzidos no sistema de produo de uma organizao ou servios de
tecnolgico operao para produzir seus produtos ou prestar seus servios aos cidados.
Inovao em processo Novas abordagens e prticas para motivar e premiar membros organizacionais, planejar estratgia
administrativo e estrutura de tarefas e unidades e modificar os processos de gerenciamento da organizao.

QUADRO A.3
Descrio dos objetivos e resultados
Objetivo/resultado Descrio

Eficcia O grau em que algo bem-sucedido na produo de um resultado desejado

Eficincia Resultados mximos com recursos mnimos, energia ou tempo produtividade

Qualidade O grau de excelncia de alguma ao (padres elevados ou resultados melhorados)

Economia Minimizando os custos de uma atividade sem comprometer os padres de qualidade

Resposta ao ambiente externo Atender demandas externas organizao

Satisfao do usurio Melhorar a percepo do servio

Envolvimento social Participao de setores de fora da organizao (cidados, empresas ou terceiro setor)

142
QUADRO A.4
Descrio dos nveis e fatores de influncia
Nvel Fator Descrio
Disponibilidade de recursos financeiros, de pessoal, de tempo, estrutura
Escassez de recursos
e/ou tecnologia
Estilo de liderana Apoio e viso dos lderes

Organizacionais Averso ao risco/espao para aprender Cultura organizacional que valoriza tentativa e erro

Incentivos/prmios Poltica de incentivos e/ou prmios contnuos para funcionrios

Estrutura organizacional Organizao com metas estruturais claras e efetivas

Presso externa Ateno mdia e/ou demandas polticas/sociais

Inovao como resultado da participao das redes e/ou outras relaes
Rede e cooperao interorganizacional
entre organizaes
Ambientais Isomorfismo Organizao semelhante que adota a mesma inovao

Concorrncia Concorrncia entre organizaes

Aspectos regulatrios Necessidade de adaptao s mudanas no sistema legal

Facilidade Fcil implementao, baixa complexidade

Vantagem relativa Mais vantajoso que o anterior processo/servio

Compatibilidade Compatvel com o modus operandi da organizao/poltica

Caractersticas
Replicabilidade Possibilidade de replicao em outras instituies

Custo benefcio Custo relativamente baixo em comparao com os benefcios da inovao

Autonomia funcional Empoderamento, voz e influncia da equipe

Condies profissionais Estabilidade, mobilidade e flexibilidade no trabalho

Conhecimento e talento Experincia e qualificao profissional

Individuais
Criatividade Capacidade de criar novas ideias/solues para resolver problemas

Compromisso/satisfao Pessoal comprometido e/ou satisfeito no local de trabalho

Aceitao da inovao Satisfao com os resultados

143
CAPTULO 7
BARREIRAS INOVAO EM GESTO EM
ORGANIZAES PBLICAS DO GOVERNO FEDERAL
BRASILEIRO: anlise da percepo de dirigentes
Soraya Monteiro Brando1 | Maria de Ftima Bruno-Faria2
1 INTRODUO
A inovao vem ganhando cada vez mais espao
como tema estratgico para a administrao p-
blica (Mulgan e Albury, 2003; Walker et al., 2007;
Vigoda-Gadot et al., 2008) na busca por oferecer
servios de melhor qualidade sociedade. No
entanto, a pouca disponibilidade de evidncias
empricas sobre o tema, dificulta a compreenso
e a promoo da inovao no setor pblico. Re-
sende Jr., Guimares e Bilhim (2013) ressaltam
que, em grande parte dos estudos disponveis,
a nfase recai no setor privado, que prioriza o
lucro, enquanto o setor pblico visa ao interesse
coletivo. Walker et al. (2007) argumentam que,
embora crescente, a produo cientfica ainda
se mantm limitada neste campo e, portanto, se
faz necessrio que pesquisadores desenvolvam
mais conhecimento sobre a natureza da inovao
no servio pblico, especialmente, no mbito
federal, foco deste estudo.
No Brasil, alguns autores tm se dedicado a
estudar as inovaes premiadas do Concurso
Inovao na Gesto Pblica Federal, promovido
pela Escola Nacional de Administrao Pbli-
ca (Enap) e pelo Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto (MP), rgo respon-
svel pelo planejamento e melhoria da gesto
pblica no pas. Estudos recentes buscaram
1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental e atualmente coordenadora de carreiras transversais do
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (MP).
2. Professora associada do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas, Estratgia e Desenvolvimento
(PPED) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e do Departamento de Administrao (FACC/UFRJ).
analisar a relao entre as iniciativas premiadas
e as transformaes no mbito poltico-adminis-
trativo do Estado brasileiro e nas caractersticas
da gesto pblica (Ferrarezi e Amorim, 2007),
verificar a sustentabilidade das iniciativas pre-
miadas ao longo do tempo (Ferrarezi, Amorim
e Tomacheski, 2010) e identificar a dissemina-
o de inovaes para outros rgos pblicos
(Vargas, 2010). Outro foco de pesquisa refere-se
identificao dos fatores que contribuem para
a disseminao de polticas pblicas, programas
e prticas de gesto inovadoras no poder local
(Farah, 2008).
Nesse contexto, evidencia-se que os enten-
dimentos existentes sobre a natureza das inova-
es e suas consequncias sobre a melhoria dos
servios pblicos no Brasil so ainda limitados.
H necessidade de se explorar os tipos de inovao
mais frequentes no setor pblico brasileiro, qual
o perfil de quem as desenvolve, se h polticas de
incentivos, que fatores facilitam ou dificultam a
sua implementao e quais os reais efeitos que
tm sido alcanados.
Assim, considerou-se relevante identificar
os fatores que exercem o papel de barreiras
inovao em gesto em organizaes pblicas
do governo federal brasileiro, a fim de contribuir
para o avano de conhecimentos sobre o tema,
bem como para a proposio de aes de ino-
vao no setor pblico. Na pesquisa emprica,
buscou-se ouvir a opinio de dirigentes de or-
ganizaes pblicas federais e foram analisados
documentos que fornecessem informaes
relevantes sobre o tema.
A opo por focar em inovaes em gesto
justifica-se por esta exercer um papel fundamen-
tal no processo de mudana das organizaes,
facilitando a adaptao ao ambiente externo
e aumentando a eficincia e a efetividade de
seus processos internos (Walker, Damanpour
e Devece, 2010). A escolha por estudar inova-
es em gesto a partir da percepo de seus
dirigentes justifica-se por estes possurem um
papel estratgico e multiplicador de novos co-
nhecimentos e abordagens, em razo de sua
posio de comando e que so eles tambm que
podem criar ambientes favorveis inovao na
administrao pblica (Kerr do Amaral e Licio,
2008, p. 5). J o foco na administrao pblica
federal deve-se a sua importncia no processo
de formulao e coordenao da implementao
de polticas pblicas, e pela facilidade de acesso
a dados, organizaes e dirigentes por parte
das autoras deste estudo, que so servidoras
pblicas federais.
Este captulo foi organizado em quatro sees,
alm desta introduo. Na segunda seo,
apresentado o referencial terico sobre o tema.
Na terceira, descrita a abordagem metodolgica
adotada na pesquisa. A quarta seo analisa e
discute os resultados da pesquisa emprica e, por
ltimo, so apresentadas as consideraes finais.
2 REFERENCIAL TERICO
2.1 Inovao em gesto
Um importante aspecto da conceituao da
inovao no setor pblico diz respeito distino
entre os diferentes tipos de inovao, levando-se
em considerao que estes possuem caracte-
rsticas distintas e podem ser influenciados por
diferentes fatores ambientais e organizacionais.
Na literatura sobre inovao, h estudos sobre uma
grande variedade de tipos de inovao: produto,
processo, servio, em gesto, em comunicao,
entre outros. Este estudo ir focar em inovao
em gesto, que tambm pode ser identificada
na literatura como inovao administrativa ou
organizacional. importante ressaltar que,
embora possa haver sutis diferenas semnticas
entre tais termos, nesta pesquisa, optou-se por
trat-los como sinnimos.
Inovao em gesto tem sido o tipo mais
identificado em pesquisas nacionais sobre o tema.
Sousa et al. (2015), por exemplo, ao pesquisarem
o concurso de inovao promovido pela Enap, a
partir da anlise de 323 experincias de inovao
no servio pblico federal no Brasil, no perodo
de 1995 a 2012, identificaram o predomnio de
inovao organizacional seguida pela inovao
de processos; sendo a maioria de mbito nacional
(51,7%) e na rea de sade (18,3%).
Birkinshaw, Hamel e Mol (2008, p. 829) re-
visaram a literatura em inovao em gesto e a
definiram operacionalmente como a gerao e
implementao de prticas gerenciais, processos,
estruturas ou tcnicas que so novas para o
estado da arte e que pretendem potencializar os
objetivos organizacionais. Segundo os autores,
a inovao em gesto concebida como um
construto multidimensional que inclui processos
estruturantes, operacionais e administrativos.
Alm disso, como o grau de novidade definido
como o estado da arte, estas inovaes so
radicais e sua adoo pode resultar em mudan-
as mais significativas nos sistemas e processos
gerenciais da organizao.
Walker, Damanpour e Devece (2010) fazem
dois comentrios em relao definio proposta
por Birkinshaw, Hamel e Mol (2008). A primeira
que enquanto algumas organizaes podem gerar,
adotar e implementar uma inovao, tambm
comum que a inovao seja gerada em uma
organizao e adotada por outra. A segunda
que a definio do grau de novidade no precisa
necessariamente estar sempre relacionada ao
146
estado da arte, podendo tambm ser enten-
dida como nova para a organizao adotante.
Para Carayannis, Gonzalez e Wetter (2003), a
inovao administrativa compreendida como
mudanas nas caractersticas dos elementos
organizacionais e institucionais, como polticas,
estrutura ou alocao de recursos, entre outros.
No contexto de organizaes pblicas, ino-
vaes organizacionais ou administrativas so
novas abordagens e prticas que modificam
as relaes entre membros da organizao e
afetam regras, papeis, procedimentos, estrutu-
ras, comunicaes e relaes de troca com o
ambiente externo (Walker, 2006; Walker et al.,
2007; Damanpour, Walker e Avellaneda, 2009).
Concentram-se basicamente em estruturas, pro-
cessos, sistemas administrativos, conhecimento
usado para o trabalho de gesto e habilidades
gerenciais que permitem organizao funcio-
nar e ser bem-sucedida no uso de recursos de
maneira efetiva.
Para operacionalizao do conceito no mbito
desta pesquisa, optou-se pela definio apresen-
tada por Birkinshaw, Hamel e Mol (2008, p. 829)
com algumas alteraes, resultando na seguinte
proposta: inovao em gesto a implementao
de prticas gerenciais, processos, estruturas ou
tcnicas que so novas para a unidade adotante
e que pretendem potencializar os objetivos or-
ganizacionais. A primeira alterao, em relao
definio original proposta pelos autores, foi
a retirada do foco na gerao da inovao,
substituindo o termo por implementao, a
fim de abarcar tanto inovaes geradas quanto
adotadas. A segunda alterao refere-se ne-
cessidade de relacionar o grau de novidade da
inovao unidade adotante e no ao estado
da arte, a fim de incluir tanto inovaes radicais
quanto incrementais.
2.2 Barreiras inovao no setor pblico
A importncia da inovao para a competi-
tividade das empresas e para a melhoria dos
servios pblicos amplamente reconhecida.
No entanto, Storey (2000) argumenta que
enquanto a necessidade por mais inovao
intensivamente proclamada, as respostas
das organizaes esto aqum do esperado.
Uma das abordagens para examinar as razes
desse baixo rendimento, refere-se ao estudo
dos fatores que se constituem como barreiras
s atividades de inovao.
Segundo Hadjimanolis (2003, p. 560), bar-
reira inovao qualquer fator que influencia
negativamente o processo de inovao. Para a
OCDE (2005), por sua vez, incluem-se fatores
econmicos, como custos elevados e deficincias
de demanda; fatores especficos a uma empresa,
como a carncia de pessoal especializado ou de
conhecimentos; e fatores legais, como regulaes
ou regras tributrias.
Barreiras inovao podem ser classificadas
de diferentes maneiras e existem atualmente di-
ferentes tipologias em uso. Segundo Hadjimanolis
(2003, p. 560), uma classificao til aquela
que distingue entre barreiras internas e externas
firma. Segundo o autor, barreiras externas tm
sua origem no ambiente externo e no podem
ser influenciadas pela organizao, enquanto
as internas podem ser objeto de ao direta da
firma. O autor identifica como barreiras externas
as relacionadas ao mercado, ao governo ou a
outros atores como fornecedores, consumidores,
redes interorganizacionais, entre outros. J as
barreiras internas podem ser relacionadas s
pessoas, estrutura ou estratgia.
O quadro 1 a seguir descreve alguns exem-
plos de barreiras internas e externas inovao
propostas por Hadjimanolis (2003).
Algumas das barreiras relacionadas ao
mercado identificadas por Hadjimanolis (2003,
p. 561-563) referem-se pouca habilidade
das organizaes de se apropriar dos ganhos
criados por inovaes, o foco em retornos
de curto prazo e dificuldade para conseguir
financiamento. J as barreiras relacionadas
ao governo incluem polticas, leis, padres e
147
QUADRO 1
Barreiras externas e internas inovao
Externas
1. Relacionadas ao mercado (dificuldade em capturar rendas e 1. Relacionadas s pessoas (percepes, falta de motivao, deficit de
lucros das inovaes, risco de mercado, tamanho inadequado
de pesquisa e desenvolvimento (P&D), foco no curto prazo,
disponibilidade de financiamento).
2. Relacionadas ao governo (polticas, leis, padres, regula- 2. Relacionadas estrutura (fluxos de comunicao inadequados,
mentaes).
3. Outras (tecnologia; propriedade intelectual; relaes socie- 3. Relacionadas estratgia (falta de conhecimento sobre estratgias e
trias; relaes com fornecedores, consumidores e redes
interorganizacionais).
Fonte: adaptado de Hadjimanolis (2003, p. 561).
Elaborao das autoras.
regulamentaes que dificultam a atuao
da empresa. Outras fontes de barreiras
inovao podem ser barreiras tcnicas
(padres tecnolgicos especficos, obsolescncia
de tecnologias, escala de capital insuficiente
etc.), societrias (normas e valores de uma
sociedade que determinam um clima favorvel
ou no a mudanas) e interorganizacionais
(dificuldade de cooperao com fornecedores,
consumidores e redes interorganizacionais).
Por seu turno, as barreiras internas se relacio-
nam com as caractersticas das pessoas, da
organizao e da gesto da inovao como um
processo de mudana. As barreiras relacionadas
a pessoas baseiam-se nas percepes quanto
falta de motivao, deficit de habilidades,
existncia de interesses e objetivos pessoais
diferentes dos da organizao, entre outros.
Barreiras relacionadas a estruturas afetam o
comportamento de membros da organizao
durante o processo de inovao e determinam
a capacidade de resoluo de problemas da
firma. Obstculos estruturais incluem proces-
sos de comunicao e sistemas de incentivo
inadequados, excessiva centralizao de poder
ou falhas na busca de informaes em fontes
externas. Por fim, as barreiras relacionadas
estratgia referem-se dificuldade das firmas
em desenvolverem capacidades e recursos
adequados aos seus objetivos de longo prazo.
Internas
habilidades, existncia de interesses e objetivos pessoais diferentes
da organizao, falta de comprometimento de dirigentes, falta de
iniciativa, medo do desconhecido).
sistemas de incentivo inadequados, obstrues por parte de outros
departamentos, centralizao do poder, falta de tempo, inrcia
cultural e jogos polticos internos, falha na busca por informao
em fontes externas).
objetivos, averso ao risco, falta de recursos e capacidades difceis de
serem imitadas pelos concorrentes, falta de recursos oramentrios).
VanGundy (2007), ao analisar as diversas
modalidades de barreiras inovao, classificou-
as em cinco grandes grupos: estruturais; sociais
e polticas; processuais; de recursos; e individu-
ais. Barreiras estruturais so aquelas em que se
destaca a formalizao, ou seja, o grau em que a
organizao enfatiza o seguimento de regras e
procedimentos no desempenho do papel de seus
membros. Outra barreira de natureza estrutural
seria a centralizao, ou seja, a concentrao
de poder e autoridade.
VanGundy (2007) destaca que uma nfase
exagerada nas relaes de poder e na diferen-
ciao de status pode afetar negativamente a
introduo de inovaes. Barreiras processuais
esto ligadas a procedimentos e regulamenta-
es que frequentemente inibem a inovao,
com a nfase na manuteno do status quo e
o desestmulo realizao das tarefas de for-
ma diferente das usuais. Barreiras de recursos
agrupam a carncia de profissionais, tempo
disponvel, recursos financeiros e informaes.
Por fim, as barreiras individuais esto relacionadas
a atitudes de membros individuais da organizao
ou ao seu clima. Alguns exemplos so averso
ao risco, falta de flexibilidade, entre outros.
Carayannis e Gonzalez (2003, p. 595-598),
por sua vez, identificaram como fatores que
148
dificultam a inovao: resistncia por perda de
poder, resistncia em contexto cultural, senso de
acomodao, orientao para manter o status
quo, priorizao de resultados de curto prazo,
rigidez de estruturas hierrquicas, ausncia de
gesto por resultados.
Estudos especficos sobre fatores que se cons-
tituem barreiras inovao no setor pblico so
encontrados ainda em pequeno nmero. Potts e
Kastelle (2010) argumentam, por exemplo, que
a separao entre empreendedorismo poltico
e a implementao de polticas pblicas, a qual
geralmente recebe mais ateno quando falha
do que quando bem-sucedida, pode configurar-
-se como barreira para a inovao. Segundo os
autores, ideias no mbito do empreendedorismo
poltico so passadas para que o corpo tcnico
as desenvolva e implemente, que, por sua vez,
busca minimizar riscos, j que falhas so muito
onerosas devido ao constante monitoramento da
mdia e da oposio. Assim, evitar falhas costuma
ser uma prioridade organizacional e o sucesso
por meio da inovao menos valorizado, j que
os polticos costumam levar os crditos e no
os tcnicos envolvidos.
Mulgan (2007) identifica como principais bar-
reiras inovao no setor pblico averso ao risco,
excesso de regras, incerteza quanto aos resultados,
baixa integrao entre os departamentos e estru-
turas inadequadas. Segundo o autor, o ambiente
em que o governo opera coloca mais peso em
desencorajar o risco do que premi-lo. A mdia,
por exemplo, desempenha um papel importante
nesse processo, dando mais destaque s falhas
que aos sucessos do servio pblico. Bommert
(2010, p. 21) corrobora essa afirmao ao con-
cluir que uma razo para a averso ao risco o
medo de ser considerado culpado publicamente
pelo fracasso ou a imagem de que o governo faz
apostas arriscadas com o dinheiro pblico.
A busca pela previsibilidade das aes por
meio da imposio de regras (sistematizao,
formalizao e especificao de como as coisas
devem ser realizadas) tambm contribui para
149
baixos nveis de criatividade e averso ao risco
(Mulgan, 2007).
Corroborando os aspectos identificados
por Mulgan (2007), a pesquisa sobre inovao
em organizaes pblicas de pases nrdicos
(Bloch, 2011) identificou a averso ao risco como
uma barreira central inovao, especialmente
se a instituio teve uma m experincia (falha)
em projetos anteriores. Outras barreiras identi-
ficadas foram recursos oramentrios escassos
para o desenvolvimento de novos produtos e
servios, falta de coordenao entre unidades
que deveriam interagir em diferentes nveis dentro
do mesmo setor (por exemplo, entre servios
de sade locais e regionais), falta de incentivos
para que gerentes e equipes inovem, risco de
falhar durante o processo de inovao e medo
de que inovaes que diminuem custos levem a
redues no oramento da organizao.
Bommert (2010) afirma que aspectos or-
ganizacionais, tais como hierarquia,estruturas
em silos e processos fechados e top-down ca-
racterizam governos burocrticos e impactam
negativamente o ciclo de inovao e que, devido
a estas caractersticas, o ciclo de inovao
restrito a um nmero limitado de participantes
no interior do governo. O autor aponta ainda
que alm das barreiras organizacionais para
a inovao no setor pblico, h as restries
culturais. Um obstculo fundamental a cultu-
ra de averso ao risco que limita a liderana, o
financiamento e a experimentao necessrios
para gerar, selecionar, implementar e difundir
ideias (Bommert, 2010, p. 21).
Bommert salienta tambm que
inovaes ocorrem principalmente em res-
posta a ameaas iminentes. Nesses casos,
a conscientizao pblica, a mdia e o apoio
poltico criam um ambiente no qual assumir
riscos legitimado, liderana e financiamento
so disponibilizados e a experimentao
possvel. Inversamente, se qualquer um dos
trs est faltando a janela de oportunidade
 para inovaes se reduz e o ciclo de inovao
retarda ou se quebra (Bommert, 2010, p. 21).
Pedrosi Filho e Coelho (2013, p. 387) in-
vestigaram as barreiras criao de spin-offs
acadmicas em universidades, compreendidas
no estudo como uma empresa criada para
explorar uma propriedade intelectual gerada a
partir de um trabalho de pesquisa desenvolvido
em uma instituio acadmica.
Dentre as barreiras a esse tipo de inovao,
evidenciadas por Pedrosi Filho e Coelho (2013,
p. 392-394), destacam-se a cultura da universi-
dade que considera como nicas possibilidades
de explorar o conhecimento, as publicaes e a
educao, sem valorizao da aplicao prtica.
Uma vez que se avaliam pesquisadores por sua
produo e disseminao do conhecimento,
pouca importncia se atribui s patentes e
transferncia para a empresa. Outra barreira
analisada pelos autores diz respeito s polticas
restritivas de licena para movimentao dos
pesquisadores acadmicos entre universidade
e setor privado. A implementao da ideia de
uma universidade empreendedora pode ter
como restrio os conflitos pela competio
de recursos escassos, pelo conservadorismo
na gesto de pesquisa e desenvolvimento ou
falta de oportunidades de comercializao da
tecnologia gerada. A falta de experincia em-
presarial dos pesquisadores pode tambm se
constituir em obstculo a spin-off acadmicos.
A no disponibilidade de servios tais como os
de propriedade intelectual podem ser obstculos
a serem enfrentados. Quando no se tem uma
equipe de pesquisadores com competncias
diversas necessrias aos diferentes estgios
do desenvolvimento da inovao, o xito da
inovao pode ser comprometido. Outras bar-
reiras destacadas pelos autores so mentais:
padres de percepes entre os investidores
e potenciais empreendedores at o acesso aos
diferentes recursos e servios, conflitos entre
os diferentes stakeholders, acesso a recursos
financeiros para entrada em novos negcios.
Na pesquisa do The Gallup Organization
(2010), 78% das organizaes pblicas euro-
peias apontaram a falta de pessoal ou recursos
financeiros como principais barreiras inovao.
Os outros fatores citados foram requisitos rgidos
de regulamentaes, falta de apoio gerencial,
falta de incentivos, resistncia das equipes,
incerteza quanto aceitao dos usurios e
cultura de averso ao risco.
Hughes, Moore e Kataria (2011), por sua
vez, identificaram que o impacto das regulaes
na inovao depende do setor. Em governos
locais do Reino Unido, a regulao vista tanto
como barreira como indutora inovao. Em
servios de sade, a regulao vista mais
como um indutor.
Salge e Vera (2012) realizaram um estudo
com foco em orientao para o cliente e para a
aprendizagem em um hospital pblico na Ingla-
terra. Eles centraram a ateno nas atividades
organizacionais voltadas para a gerao de
inovaes a partir de uma viso de contingncia
que considera a importncia de atributos da
organizao e do ambiente quando se trata do
setor pblico. Entre esses atributos, destacam
a relevncia da cultura organizacional para tra-
duzir tais atividades de inovao em melhoria
de desempenho tangvel.
Resende Junior, Guimares e Bilhim
(2013, p. 6) analisaram duas diferentes dimen-
ses no processo de gesto da inovao no setor
pblico: induo inovao e comportamento
reativo inovao. Esse ltimo tratava de ca-
ractersticas organizacionais de resistncia
inovao e foram identificadas as seguintes:
prticas culturais de resistncia ao novo;
liderana passiva;
ausncia de prticas de fomento inovao;
resistncia mudana de paradigmas;
150
 descontinuidade das equipes e dos projetos
exitosos, devido alternncia do poder na
gesto pblica;
ausncia de planejamento para transferncia
de conhecimento, prejudicando a formao
de novas equipes;
falta de poltica corporativa que estimule o
processo inovador e o desenvolvimento de
lideranas com perfil inovador, corroborando
a tendncia acomodao e manuteno
das rotinas, comum no servio pblico.
DeVries, Bekkers e Tummers (2016, p. 153)
desenvolveram um amplo levantamento da lite-
ratura recente (60% dos artigos publicados entre
2009 e 2014) sobre inovao no setor pblico,
incluindo especialmente artigos cientficos que
retratassem resultados de pesquisas empricas.
Esses autores adotaram na classificao de tipos
de inovao a ideia de inovaes de processos
administrativos como subcategoria da inovao
de processos e esta se refere a ideias de reforma
como a New Public Management (NPM). Dentre
os antecedentes de inovao de processo, os au-
tores destacam quatro categorias e quatro nveis
categorizados em indutores e barreiras. Os nveis
e seus significados encontram-se no quadro 2.
Torugsa e Arundel (2016) analisaram inovaes
mais significativas no nvel de grupos de trabalho
em um survey de larga escala envolvendo em-
pregados da administrao pblica na Austrlia.
Um dos objetivos do estudo era evidenciar barreiras
inovao mais significativas e o aspecto mais
comum encontrado foi o papel do lder snior.
Observaram ainda uma correlao significativa
das barreiras com dimenses de inovao mais
relevantes, o que eles mencionam que pode no
se tratar de impedimentos reais, mas denotar que
os empregados percebem as barreiras e a partir
de suas experincias e estratgias adotadas so
capazes de enfrent-las.
Por fim, pesquisa quantitativa realizada por
Ferreira, Rocha e Carvalhais (2015) tambm in-
cluiu gestores pblicos brasileiros, como realizado
nesta pesquisa, porm o foco recaiu naqueles
envolvidos em projetos relacionados estrat-
gia e inovao em Minas Gerais. Esses autores
analisaram um conjunto de fatores apontados na
literatura cientfica que podem exercer influncia
no ambiente inovador no setor pblico. Embora
os gestores tenham assinalado a importncia
desses fatores, nem sempre consideravam que
estavam presentes no setor pesquisado. Dentre
os fatores crticos apontados est a gesto do
processo de inovao, sendo apresentada uma
diferena significativa entre a percepo de
gestores de nvel estratgico, que apresenta-
ram uma viso mais otimista, daqueles de nvel
ttico, que se encarregavam de implementar
as iniciativas de inovao concebidas pelos de
nvel estratgico.
Um ponto destacado por Ferreira, Rocha e
Carvalhais (2015) como preocupante refere-se
pouca importncia atribuda pelos gestores do
nvel estratgico ao fator recursos para inovao.

QUADRO 2
Nveis e significados dos antecedentes do processo de inovao no setor pblico
Nveis Significados
Ambiental Contexto externo (exemplo: mandato poltico)
Organizacional Aspectos que incluem aspectos estruturais e culturais de uma organizao (exemplo: falta de recursos)
Inovao Atributos intrnsecos de uma inovao (exemplo: complexidade da inovao)
Individual/empregado Caractersticas dos indivduos que inovam (exemplo: empoderamento)

Fonte: baseado em DeVries, Bekkers e Tummers (2016, p. 155).

Elaborao das autoras.

151
 Em sntese, analisando-se a literatura revisada
neste captulo, evidenciam-se como principais
barreiras inovao no setor pblico: rigidez
de regulamentaes, falta de pessoal, recursos
financeiros insuficientes, falta de coordenao
e interao entre departamentos, alocao
inadequada de tempo para a inovao, falta de
incentivos, averso ao risco, incerteza quanto
aos resultados e resistncia de usurios.
3 METODOLOGIA E CARACTERIZAO
DA AMOSTRA
Esta pesquisa teve como objetivo identificar
barreiras inovao em gesto em organizaes
pblicas do governo federal brasileiro na percep-
o de dirigentes. uma pesquisa exploratria
e descritiva, por meio da abordagem qualitativa,
tendo sido empregadas as tcnicas de pesquisa
documental e entrevistas semiestruturadas.
A pesquisa documental baseou-se na anlise
de dados do Concurso Inovao da Enap e nos
livros que descrevem as iniciativas premiadas
entre 2008 e 2010, a fim de identificar e ca-
racterizar inovaes em gesto e selecionar
participantes para as entrevistas individuais.
Os stios das organizaes pblicas selecionadas
para as entrevistas tambm foram analisados
a fim de apoiar o processo de caracterizao
das inovaes.
Foram objeto desta pesquisa: organizaes
pblicas federais de diferentes setores (edu-
cao, previdncia, sade, dentre outros) e
personalidades jurdicas (administrao direta
ou indireta) para permitir uma maior amplitude
do campo de anlise da percepo de barreiras
inovao em gesto.
Como respondentes da pesquisa, optou-se
por focar nos dirigentes dessas organizaes,
entendendo que estes possuem papel estratgico
e multiplicador de novos conhecimentos e abor-
dagens, em razo de sua posio de comando.
Carvalho e Marques (2009) destacam que na
administrao pblica federal direta, autrquica
e fundacional, para efeitos de capacitao, so
identificados como dirigentes os agentes pblicos
ocupantes de cargos em comisso que exercem
funes de direo, chefia e assessoramento.
O Grupo de Direo e Assessoramento Supe-
rior (DAS) compreende os cargos de provimento
em comisso inerentes a atividades de planeja-
mento, orientao, coordenao e controle, no
mais alto nvel da hierarquia administrativa dos
rgos da administrao federal direta e das
autarquias federais, com vistas formulao de
programas, normas e critrios que devero ser
observados pelos demais escales hierrquicos
(Brasil, 1972).
Os cargos so compostos por seis nveis
hierrquicos (DAS 1, 2, 3, 4, 5 e 6) e cada nvel
possui nveis de remunerao e responsabili-
dades diferenciadas a depender dos seguintes
fatores: i) importncia da atividade para o
desenvolvimento nacional; ii) complexidade e
responsabilidade das atribuies exercidas; e
iii) qualificaes requeridas para o desempenho
das atribuies.
Os cargos de direo, chefia e assessora-
mento superior so compostos por diferentes
categorias de funes, a saber: DAS 1 (chefe
de servio, auxiliar); DAS 2 (chefe de diviso,
assistente); DAS 3 (coordenador, assessor); DAS
4 (assessor, gerente de projeto, coordenador
geral, chefe de assessoria, chefe de gabinete);
DAS 5 (assessor especial de ministro, chefe de
gabinete do ministro, diretor) e DAS 6 (secretrio
executivo, secretrio).
Para efeitos desta pesquisa, foram selecio-
nados dirigentes ocupantes de DAS 4, 5 e 6,
pois estes exerciam funes mais estratgicas
na gesto de organizaes pblicas do governo
federal em relao aos DAS 1, 2 e 3.
As entrevistas individuais foram realizadas
no perodo de 5 a 16 de dezembro de 2011
com onze dirigentes de diversas instituies
pblicas do governo federal brasileiro. Entre os
152
entrevistados, sete participaram da implementao
de inovaes em gesto premiadas no Concurso
Inovao da Enap (ou seja, relataram experincias
bem-sucedidas de inovao) e quatro foram
escolhidos por no terem participado de iniciativas
inovadoras premiadas, permitindo assim obter
tambm relatos de tentativas frustradas de
inovao. O nmero de participantes foi definido
pelo critrio de saturao, tendo sido encerrado
o agendamento de novas entrevistas medida
que foi sendo identificada a reincidncia de
informaes e saturao dos dados, pois, como
recomenda Zanelli (2002, p. 85), a deciso de
quando concluir as entrevistas est vinculada
ao momento em que os dados comeam a
ressurgir e o pesquisador j articula argumentos
descritivos da realidade com certo desembarao
ou, em outras palavras, as respostas que buscava
se mostram com relativa evidncia.
Para a seleo dos participantes, primeira-
mente, foi realizada uma pesquisa documental
na base de dados do Concurso Inovao da Enap
para identificar os responsveis por inovaes
em gesto premiadas nos ltimos dois anos.
Depois foi realizada a leitura dos relatos das
iniciativas premiadas,3 tal qual apresentados na
ocasio da inscrio no concurso. O objetivo foi
conhecer um pouco mais sobre as inovaes,
a fim de subsidiar o contato com os gestores e
verificar quais inovaes poderiam ser classi-
ficadas como inovao em gesto, segundo o
conceito adotado nesta pesquisa.
Entre as vinte iniciativas premiadas nos lti-
mos dois anos pelo Concurso Inovao (2010 e
2009), apenas oito atenderam simultaneamente
os trs critrios de seleo previamente estabe-
lecidos: i) responsveis residentes em Braslia;
ii) iniciativas classificadas como inovao em
gesto de acordo com o conceito adotado nesta
pesquisa; iii) iniciativas inovadoras implantadas
em ministrios, fundaes ou autarquias do
governo federal. Optou-se, ento, por analisar
tambm as iniciativas premiadas em 2008, sendo
3. Disponveis no site: <http://inovacao.enap.gov.br>.
153
identificadas mais duas inovaes em gesto que
atendessem aos critrios estabelecidos, resul-
tando em dez iniciativas no total selecionadas
para entrevistas individuais.
O quadro 3 indica as iniciativas inovadoras
que atenderam aos critrios de seleo para as
entrevistas individuais.
Entre as dez iniciativas premiadas no
Concurso Inovao, foram efetivamente rea-
lizadas entrevistas com sete gestores de seis
iniciativas diferentes. Os fatores que impediram
a realizao das entrevistas com representantes
das outras quatro iniciativas foram: gestores que
participaram do surgimento e da implementao
das inovaes j no trabalhavam mais no rgo
e indisponibilidade de agenda (alguns gestores
encontravam-se afastados por motivos de
sade ou de frias no perodo estipulado para
as entrevistas).
Aliada dificuldade de agendamento das
entrevistas em quatro rgos, as informaes
comearam a se repetir no pblico-alvo selecio-
nado aps a quinta entrevista. Assim, optou-se
por buscar entrevistar tambm dirigentes da
administrao pblica federal que no haviam
participado de iniciativas premiadas no Concurso
Inovao, a fim de obter um olhar diferenciado
sobre os fatores que atuam como barreiras
inovao em gesto. Nesta perspectiva, foram
entrevistados mais quatro dirigentes da Escola
Nacional de Administrao Pblica, do Ministrio
do Meio Ambiente e do Ministrio do Planeja-
mento, Desenvolvimento e Gesto. A tabela 1 a
seguir apresenta o nmero final de entrevistados
e suas respectivas instituies.
A amostra de participantes foi composta por
45% do sexo feminino e 55% do sexo masculino.
Em relao faixa etria, 46% encontravam-se
na faixa de 36 a 50 anos. Pode-se perceber um
alto grau de escolaridade dos entrevistados, sen-
do que 27% possuam nvel superior completo,
QUADRO 3
Iniciativas inovadoras selecionadas para as entrevistas individuais
Iniciativa Tema Instituio

Arranjos institucionais para coordenao e/ou

Projeto Pensando o Direito Ministrio da Justia
implementao de polticas pblicas

Agenda Social Registro Civil de Nascimento

Arranjos institucionais para coordenao e/ou Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia
e Documentao Bsica: Comits Gestores
implementao de polticas pblicas da Repblica
da Agenda Social.

Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia Arranjos institucionais para coordenao e/ou

Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
contra a Mulher implementao de polticas pblicas

ndice de Desenvolvimento da Educao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas

Avaliao e monitoramento de polticas pblicas
Bsica (Ideb) Educacionais Ansio Teixeira (Inep)

Gesto de Condicionalidades e Acompanha- Arranjos institucionais para coordenao e/ou Ministrio do Desenvolvimento Social e Com-
mento das Famlias do Programa Bolsa Famlia implementao de polticas pblicas bate Fome

Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana

Gesto e desenvolvimento de pessoas Ministrio da Justia
Pblica (Renaesp)

Acompanhamento da Frequncia Escolar de

Avaliao e monitoramento de polticas pblicas Ministrio da Educao
Crianas e Adolescentes em Vulnerabilidade

Arranjos institucionais para coordenao e/ou

A Estratgia de Sade da Famlia Ministrio da Sade
implementao de polticas pblicas

Arranjos institucionais para coordenao e/ou Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Programa Caminho da Escola
implementao de polticas pblicas Educao (FNDE)

Programa de Documentao da Trabalhadora Arranjos institucionais para coordenao e/ou

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
Rural implementao de polticas pblicas

Elaborao das autoras.

9% especializao completa, 37% mestrado especial de ministro, chefe de gabinete do ministro

completo e 27% doutorado completo. ou diretor e 18% secretrio executivo ou secretrio.

Quanto ao vnculo com o servio pblico, 55%
eram concursados, 36% ocupantes de cargo co-
missionado (sem vnculo) e 9% possuam vnculo
temporrio. Em relao aos cargos de chefia,
apenas 9% no possuam funo de direo,
chefia e assessoramento, 9% exerciam funo de
coordenador tcnico, 46% de assessor, gerente
de projeto ou coordenador geral, 18% assessor
Em relao ao tempo na organizao, 55%
dos entrevistados estavam entre um e cinco
anos na mesma organizao, 27% de seis a dez
anos e 18% acima de dez anos. J em relao
ao tempo acumulado em cargos de direo,
chefia e assessoramento, 27% informaram ter
entre um e cinco anos, 18%, de seis a dez anos
e 55%, mais de dez anos.

154
TABELA 1
Nmero final de entrevistados e respectivas instituies
Instituio
Ministrio da Justia
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep)
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Ministrio da Educao
Ministrio do Meio Ambiente
Escola Nacional de Administrao Pblica
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto
Total
Elaborao das autoras.
Para a conduo das entrevistas, foi elaborado
um roteiro com trs perguntas, criadas com o
intuito de identificar como surgiu a inovao, a
participao do entrevistado no processo e quais
as principais barreiras identificadas.
Aps as entrevistas, os dados obtidos
foram submetidos anlise de contedo
em trs etapas: i) pr-anlise; ii) explorao
do material; e iii) tratamento dos resultados
e interpretao (Caregnato e Mutti, 2006).
As respostas dos sujeitos foram categori-
zadas por temas principais e secundrios e
os aspectos considerados como barreiras
inovao foram identificados. No intuito de
contribuir com a validade dos resultados da
pesquisa e melhorar o nvel de compreenso
do fenmeno estudado, optou-se por utilizar
a abordagem de triangulao de pesquisa-
dores, a qual consiste no envolvimento de
dois ou mais pesquisadores na anlise dos
dados das entrevistas (Farmer et al., 2006).
Assim, trechos previamente selecionados das
entrevistas foram agrupados e enviados para
quatro4 integrantes do grupo de pesquisa
registrado na plataforma Lattes denominado
Criatividade e inovao, liderado por uma das
autoras deste captulo, na poca vinculado
4. Nossos agradecimentos a Paulo Zandonadi, rica Danna, Ceclia Csar e Ana Tereza Colnagno por suas contribuies
anlise de contedo das entrevistas.
155
Nmero de entrevistados
1
1
1
1
1
2
1
2
1
11
Universidade de Braslia. Tal grupo Lattes
passou a ser vinculado Universidade Fede-
ral do Rio de Janeiro e o nome passou a ser
Criatividade, inovao e cultura de inovao,
ainda liderado pela mesma docente. Na
ocasio da pesquisa, o grupo era formado
por alunos do mestrado e doutorado do Pro-
grama de Ps-Graduao em Administrao
(PPGA/UnB) e alguns docentes da UnB de
diferentes reas do conhecimento. O grupo
de estudantes atuava da mesma forma com
suas pesquisas, isto , submetia material de
entrevistas para a anlise dos demais colegas,
sob a orientao da professora lder do grupo.
Aps anlise individual, foi realizado um amplo
debate a fim de que o processo se constitusse
como um momento de aprendizagem para
todos que necessitavam realizar anlise de
contedo para seus estudos. Foi solicitado que
os pesquisadores dessem sugestes de nomes
de categorias para os agrupamentos e que, ha-
vendo necessidade, poderiam juntar categorias
ou desmembrar os agrupamentos existentes em
mais de uma categoria.
As categorias propostas pelos pesquisado-
res da triangulao foram comparadas com as
categorias preliminarmente identificadas pelas 4.1 Barreiras
pesquisadoras, a fim de verificar convergncias
e divergncias. Houve concordncia total ou No quadro 4, a seguir, so apresentadas as
parcial em 68% das categorias e divergncias definies constitutivas dos construtos dos
significativas em 32% das categorias analisadas. fatores identificados como barreiras inovao
Os itens com maior divergncia foram submeti- em gesto.
dos a um processo de discusso e anlise com
os participantes da triangulao e medida Na tabela 2, encontra-se a distribuio da
que os consensos foram sendo construdos, frequncia dos fatores que exercem o papel de
algumas categorias foram reformuladas e novas barreiras inovao em gesto.
categorias foram criadas.
Entre os fatores apontados pelos responden-
4 RESULTADOS E DISCUSSO tes como barreiras inovao em gesto em
organizaes pblicas federais, as que mais se
Os temas mais frequentes identificados na an- destacaram foram: dificuldade de articulao
lise de contedo das entrevistas, balizados pela intersetorial (20%), restries legais (16%),
literatura revisada neste estudo, foram o ponto estrutura organizacional verticalizada (16%) e
de partida para a construo das categorias resistncia inovao e averso ao risco (12%).
de fatores que refletem os propsitos desta
pesquisa. Foram identificados nove fatores que Primeiramente, a relao entre intersetoriali-
atuam como barreiras inovao em gesto. dade de polticas pblicas e inovao em gesto
QUADRO 4
Definies constitutivas dos fatores que exercem o papel de barreiras inovao em gesto
Barreiras Definies
Dificuldade de coordenao e articulao de polticas pblicas de carter transversal e intersetorial
Dificuldade de articulao intersetorial
que envolvem rgos de diferentes setores.
Exigncias legais e normativas que geram obstculos ao desenvolvimento de novos procedimentos,
Restries legais
produtos, servios e polticas pblicas.
Modelo verticalizado de ordenamento e agrupamento de atividades e recursos que geram estruturas
Estrutura organizacional verticalizada hierrquicas rgidas e podem tornar o processo de comunicao e de tomada de deciso lentos e
ineficientes.
Conjunto de hbitos, crenas, valores e atitudes compartilhados pelos membros da organizao e
Resistncia inovao e averso ao risco
que se expressam pela maneira como os indivduos reagem negativamente inovao.
Baixa capacidade tcnica de estados Baixo nvel de qualificao tcnica das equipes de estados e municpios e infraestrutura fsica e
e municpios tecnolgica inadequadas ou insuficientes.
Flexibilidade no sistema de seleo de dirigentes que permite a rotatividade peridica de gestores
Rotatividade de dirigentes
e, por consequncia, dificulta a proposio e a implementao de inovaes.
Diversidade social, cultural e econ- Pluralidade de condies culturais, sociais e de desenvolvimento poltico e econmico da populao
mica do pas em um pas de dimenses continentais como o Brasil.
Recursos oramentrios e financeiros
Insuficincia de recursos oramentrios e financeiros para financiamento de inovaes.
limitados
Falta de incentivos inovao Falta de apoio e suporte da organizao inovao.

Elaborao das autoras.

156
TABELA 2
Barreiras inovao em gesto
Categoria Barreiras
1 Dificuldade de articulao intersetorial
2 Restries legais
3 Estrutura organizacional verticalizada
4 Resistncia inovao e averso ao risco
5 Baixa capacidade tcnica dos estados e municpios
6 Rotatividade de dirigentes
7 Diversidade social, cultural e econmica do pas
8 Recursos oramentrios e financeiros limitados
9 Falta de incentivos inovao
Total
Elaborao das autoras.
caracteriza-se como uma questo importante
no Brasil, uma vez que a administrao pblica
federal tem a responsabilidade pela formulao
e coordenao da implementao de polticas
pblicas que so, em alguns casos, executadas
por estados e municpios. Neste contexto,
os desafios da coordenao governamental
impem-se fortemente quando o assunto
formulao e implementao de polticas de
governo, uma vez que a compatibilizao entre
desenvolvimento e democracia contemplam
relaes intra e intergovernamentais bastante
intrincadas, no contexto dos processos simul-
tneos de descentralizao, de regionalizao
e de globalizao (Enap, 2010, p. 10).
Tambm contribui para a importncia da inter-
setorialidade, o sistema federal de planejamento,
operacionalizado por meio do Plano Plurianual
de Investimentos (PPA), o qual se baseia na ter-
ritorialidade e intersetorialidade dos programas
para focalizar os investimentos pblicos. Alguns
relatos dos entrevistados revelam a complexidade
da coordenao governamental e o quanto que
isso tem impacto na capacidade de inovar na
gesto de polticas pblicas. Um dos principais
argumentos apontados pelos entrevistados reside
na falta de governabilidade sobre os resultados,
157
Frequncia Porcentagem (%)
5 20
4 16
4 16
3 12
3 12
2 8
2 8
1 4
1 4
25 100
j que a inovao depende de outros rgos que
tm suas prprias prioridades.
A gente define a poltica, mas eles executam
muitas vezes no formato deles que pode at ser
prejudicial. Ento isso uma barreira, na verdade,
para os temas transversais. Como no se executa,
no se tem controle, falta governabilidade sobre
os resultados (E1).
Conduzir um trabalho intersetorial no fcil, a
gente tem que sair das nossas caixinhas e difcil de
sair do nosso quadradinho, de ceder para os outros
e conversar com os outros e compartilhar (E6).
Oliveira e Lotta (2015, p. 116), por seu tur-
no, buscaram avaliar a atuao da burocracia
denominada de mdio escalo (cargos comis-
sionados intermedirios de 1 a 5) em uma
inovao decorrente da implementao de uma
nova poltica pblica, isto , o Programa Bolsa
Famlia, destacando a importncia da capa-
cidade e liberdade para inovaes de gesto.
No lugar de uma competio na burocracia da
secretaria responsvel pela administrao do
referido programa, destacaram uma relao
de complementariedade. Tal relao pode ser
advinda, de acordo com os autores, da capaci-
dade de esses burocratas transitarem entre o
mundo da administrao e o poltico. Oliveira
e Lotta (2015, p. 125-126) acrescentam que
o trnsito facilitado que muitos deles relatam
junto a polticos e/ou a membros do alto escalo
essencial para o bom desempenho da organi-
zao e para a viabilidade da intersetorialidade.
No que diz respeito s restries legais
atuarem como barreiras inovao em gesto,
pesquisas anteriores confirmam que requisitos
rgidos de regulamentaes dificultam o desen-
volvimento de novos procedimentos, produtos,
servios e polticas pblicas (Mulgan, 2007; The
Gallup Organization, 2010). Nos relatos a seguir,
possvel perceber claramente essa questo:
Como grande parte dos processos, das rotinas,
das atividades da administrao pblica est fun-
damentada em um arcabouo de leis e de normas,
em geral qualquer mudana que se queira fazer de
processo ou de estrutura, fatalmente vai esbarrar
na necessidade de mudar norma ou mudar lei.
E se tem que mexer em algum dispositivo legal,
complica consideravelmente, porque a eu depen-
do do Congresso, eu dependo da Presidncia da
Repblica (E5).
O ambiente da administrao pblica um
ambiente de inibio da inovao. Toda inovao
na administrao pblica j nasce ilegal. Ela no
t especificada em lugar nenhum, no existe
antes. Ento ela enfrenta um ambiente hostil no
nascedouro (E4).
De maneira similar, estruturas organizacionais
verticalizadas e rgidas tambm contribuem
para dificultar o surgimento de inovaes no
setor pblico. Isto acontece porque estruturas
hierrquicas rgidas podem tornar o processo de
comunicao e de tomada de deciso lentos e
ineficientes. A fala do entrevistado 5 bastante
ilustrativa dessa questo:
Mas a estrutura que a gente tem ai muito tradi-
cional e um modelo verticalizado. Cada ministrio
como se fosse uma grande diviso com muita
autonomia e esse modelo difcil mexer nele. Ele
no evoluiu muito nos ltimos anos. Ele dificulta
voc ter gerentes inseridos de uma forma que eles
possam fazer mudanas, fazer acontecer (E5).
Mulgan (2007) e Bloch (2011) afirmam que
estruturas inadequadas e a baixa integrao
entre departamentos costumam gerar obst-
culos inovao no setor pblico. O relato do
entrevistado 9 confirma esse ponto de vista:
Outra questo eu acho que tambm porque
a inovao de uma rea ela interdependente
com as reas. Ento uma equipe muito inovado-
ra, ela vai encontrar barreiras ao transpor este
processo. Se um macroprocesso envolve mais de
uma rea, ao transpor esse processo pra outra
rea, voc pode tambm encontrar resistncia
em adotar coisas diferentes (E9).
Outros fatores bastante apontados pelos
estudiosos como dificultadores inovao no
setor pblico esto relacionados a atitudes de
membros individuais da organizao ou ao seu
clima como resistncia inovao e averso ao
risco (Mulgan, 2007; VanGundy, 2007; Bloch,
2011). Nos relatos dos entrevistados, questes
como custo de aprendizagem e averso ao risco
por parte de dirigentes apareceram fortemente
nos depoimentos.
Eu acho que um dos fatores inibidores a re-
sistncia dos servidores em implementar alguma
mudana, uma coisa nova, porque ela gera um
perodo de aprendizagem e com isso voc gera
muito retorno e mais tempo pra fazer as tarefas
no princpio... Eu acho tambm que barreira a
capacidade que a organizao tem, seus dirigen-
tes, de assumir riscos. Eu acho que toda vez que
eu me deparei com um superior que no estava
a fim de assumir riscos, apesar de a gente ter
identificado quais eram os riscos, de saber e at
contingenciar esses riscos, a gente, eu pelo menos,
nunca consegui levar adiante (E9).
importante ressaltar que a anlise de risco
uma importante etapa do processo de concepo
de programas e polticas pblicas, visto que a
158
sua implementao afeta a vida de milhes de
pessoas e vivemos num ambiente de restrio
oramentria e de busca constante pela melhoria
da qualidade dos gastos. Towsend (2013, p. 23)
argumenta, por exemplo, que fundamental
para o processo de inovao a compreenso de
como atores e organizaes pblicas percebem o
risco e aponta como fator-chave para encorajar
o comportamento inovador o clculo do risco
pelos servidores pblicos. Para isso, os gestores
pblicos devem encorajar a experimentao e
perceber que a inovao algo benfico para o
setor pblico; constatar a necessidade de mudar
a cultura organizacional, a fim de se tolerar o
fracasso que se d em prol do interesse pblico
e empoderar os gestores de nvel mdio, alm
de outras aes.
Outro fator ressaltado pelos entrevistados,
mas sem registros em pesquisas anteriores,
consiste na baixa capacidade tcnica de
estados e municpios como fator dificultador
da inovao na administrao pblica federal.
No Brasil, estados e municpios tm a sua au-
tonomia garantida constitucionalmente, mas
grande parte das polticas pblicas do governo
federal realizada com descentralizao de
recursos para esses governos subnacionais.
E neste momento que o baixo nvel de qualifi-
cao tcnica das equipes de estados e muni-
cpios e as infraestruturas fsica e tecnolgica
inadequadas ou insuficientes geram barreiras
inovao na gesto de polticas pblicas
federais. Neste contexto, ao comentar sobre
as dificuldades de desenvolver inovaes no
governo federal, os entrevistados deram os
seguintes depoimentos:
Baixa institucionalizao das polticas em alguns
estados. Baixo envolvimento poltico local, equi-
pes pequenas ou com baixa qualificao, falta de
conhecimento sobre o tema (E2).
Falta de acesso dos pequenos municpios, principal-
mente do norte e nordeste a telefone, computador,
internet (E7).
J a rotatividade de dirigentes foi citada,
tanto como indutor, como barreira inovao
em gesto:
Mudou o gestor, a gente tem que comear do
zero. Essa ideia de que porque tem um acordo
assinado, porque tem um projeto em andamen-
to e isso vai se manter, no necessariamente.
A gente t sempre recomeando (E1).
Tambm foi apontada pelos entrevistados
a questo da renovao do corpo poltico e
gerencial a cada ciclo eleitoral que dificulta a
continuidade das mudanas propostas. Por sua
vez, alguns entrevistados relataram que a troca
peridica de dirigentes traz novas perspectivas
e pode gerar bons impulsos inovao.
Em relao rotatividade, Lopez, Bugarin e
Bugarin (2015) ao analisarem variveis relacionadas
a mudanas poltico-partidrias e rotatividade em
cargos de confiana, no perodo compreendido
entre 1999 e 2013, abrangendo os trs ltimos
governos brasileiros, indicam que, apesar de ser
um pouco menos de 30% considerada uma alta
taxa. Identificaram uma lgica bastante previ-
svel em que o mais alto ndice de rotatividade
ocorre no primeiro ano de mandato presidencial
e vai gradativamente diminuindo. Alm disso,
evidenciaram que a mudana de partido poltico
no comando poltico dos ministrios amplia
consideravelmente a taxa mdia de rotatividade
anual nos respectivos rgos (Lopes, Bugarin
e Bugarin, 2015, p. 64). Dessa forma, pode-se
hipotetizar que essas mudanas tanto podem
se constituir em oportunidades de uma gesto
mais flexvel e receptiva inovao quanto
descontinuidade nos processos de mudana.
Outro fator identificado pelos entrevistados,
mas sem referncias na literatura revisada, se
relaciona com a diversidade cultural, social e de
desenvolvimento poltico e econmico em um
pas de dimenses continentais como o Brasil
(organizado em 27 Unidades Federativas, em uma
rea total de 8.514.876 km2). Os entrevistados
159
relataram em diversos momentos as dificuldades
de propor inovaes na gesto de polticas
pblicas federais devido grande dificuldade
de encontrar solues nicas para um pas com
caractersticas regionais to diversas:
Agora evidentemente que a gente tem dificuldade
operativa num pas territorial como o nosso, com
uma diversidade e com uma desigualdade como a
nossa em que voc tem que conduzir uma poltica
que tenha um padro unitrio de ao. E ai voc
esbarra nas diferenas, nas diversidades regionais
de concepes, geografias e culturas (E6).
No entanto, alguns entrevistados ponderaram
tambm que a administrao pblica federal
brasileira tem o desafio de implantar polticas
pblicas voltadas para a reduo das desigualda-
des regionais e que isso passa necessariamente
pela busca por inovaes em gesto. Assim,
pode se concluir que a diversidade e a extenso
geogrfica do pas, ademais de atuarem como
ameaas, podem tambm ser consideradas como
boas oportunidades para estimular a inovao
no setor pblico brasileiro.
A insuficincia de recursos oramentrios
para financiamento de inovaes vem sendo
apontado pela literatura como um importante
obstculo inovao (The Gallup Organization,
2010; Bloch, 2011). Diferentemente das grandes
empresas privadas, que possuem departamen-
tos de pesquisa e desenvolvimento de novos
produtos e processos e possuem oramentos
especficos para a inovao, no setor pblico
as regras oramentrias rgidas, a escassez de
recursos financeiros e os constantes contin-
genciamentos de recursos tendem a dificultar
a proposio de inovaes.
Este um problema grande porque primeiro,
a gente no tem dinheiro. Mas a gente que t
oferecendo pros estados que tem menos ainda.
A gente repassa recursos, mas o nosso recurso
muito limitado, a limitao extrema e no d
conta de nada (E1).
Um fator bastante discutido em pesquisas
anteriores refere-se falta de incentivos para
que gerentes e equipes inovem no setor pblico
(The Gallup Organization, 2010; Bloch, 2011).
Potts e Kastelle (2010) argumentam, por exem-
plo, que polticos ou partidos costumam levar os
crditos de polticas pblicas bem-sucedidas e
que o corpo tcnico s costuma ser lembrado
quando h falhas ou fracassos. A falta de reco-
nhecimento das chefias ou de remuneraes
variveis vinculadas ao desempenho tambm
so fatores que contribuem para um ambiente
pouco inovador em organizaes pblicas.
O entrevistado 9 aponta algumas reflexes
sobre esse tema:
Eu acho que as pessoas no esto muito incen-
tivadas a inovar. No sei como que eu explico
isso. Qual o ganho? No t muito claro qual o
ganho da minha proposta de inovao. No tem
um ambiente de inovao (E9).
Duas questes tambm foram identificadas
na literatura, mas no apareceram nos relatos
dos entrevistados como barreiras inovao no
setor pblico. A primeira diz respeito falta de
apoio da liderana poltica ou de dirigentes do
alto escalo a determinado tema ou iniciativa
inovadora (Potts e Kastelle, 2010). O outro fator
a oferta insuficiente de capacitao para que
servidores pblicos desempenhem adequadamente
suas funes, tenham contato com novas ideias
ou para facilitar o processo de implementao de
uma inovao. VanGundy (2007) e The Gallup
Organization (2010) destacam, por exemplo,
a carncia de profissionais qualificados como
um fator que desestimula a inovao em orga-
nizaes pblicas. Assim, itens relativos falta
de apoio das lideranas inovao e falta de
capacitao foram includos na elaborao da
escala de barreiras inovao.
Outro aspecto apontado por Pedrosi Filho e
Coelho (2013) no estudo da inovao no setor
pblico trata da necessidade de se considerar
a relao entre pesquisa bsica e aplicada e na
160
aproximao entre universidades, governos,
empresas e sociedade civil para se favorecer
inovaes.
5 CONSIDERAES FINAIS
Este estudo teve como objetivo evidenciar a
percepo de dirigentes sobre os fatores que
atuam como barreiras inovao em gesto
em organizaes pblicas do governo federal
brasileiro.
Em relao reviso da literatura, cabe sa-
lientar o que foi apontado por DeVries, Bekkers e
Tummers (2016) sobre o predomnio de pesquisas
qualitativas a respeito da inovao no setor pblico
e a necessidade de realizar estudos envolvendo
mltiplos mtodos e envolvendo diferentes pases
e setores. Reforam a importncia da inovao
no setor pblico como um tpico importante
tanto para os que elaboram polticas quanto para
a academia em um tempo de austeridade em
que se defrontam com problemas difceis.
Salge e Vera (2012), por sua vez, ressaltam
que a qualidade do servio pblico est associada
ao tempo e recursos para incrementar atividades
de inovaes. E que os gestores deveriam buscar
desenvolver uma cultura que valorize o cliente
e a aprendizagem.
Um desafio para a pesquisa sobre o tema
apontado por Torugsa e Arundel (2016, p. 217)
refere-se dificuldade de distinguir os efeitos
dos diferentes tipos de inovao, especialmente
quando um tipo complementa o outro. Sugerem
que inovao bem-sucedida requer uma abor-
dagem holstica e sistemtica. Desse modo,
cabe verificar as barreiras que podem ocorrer
em diferentes tipos de inovao e em diferentes
realidades do setor pblico.
Na pesquisa emprica realizada neste estudo,
foram identificadas nove categorias de barreiras
inovao em gesto: dificuldade de articulao
intersetorial; restries legais; estrutura organi-
zacional verticalizada; resistncia inovao e
averso ao risco; baixa capacidade tcnica dos
estados e municpios; rotatividade de dirigentes;
diversidade social, cultural e econmica do pas;
recursos oramentrios e financeiros limitados
e falta de incentivos inovao. Entretanto, a
literatura revisada evidenciou um conjunto variado
de aspectos que podem atuar como barreiras
inovao no setor pblico de diferentes tipos e
revelou ainda a necessidade de se atentar para
as especificidades das organizaes e dos pases.
Com base nos resultados dessa pesquisa,
foi possvel corroborar estudos anteriores e
tambm identificar aspectos especficos do
contexto governamental brasileiro no que diz
respeito inovao no setor pblico. As barreiras
identificadas nas entrevistas, mas que no vm
sendo exploradas em pesquisas anteriores so:
dificuldade de articulao intersetorial; baixa
capacidade tcnica dos estados e municpios;
rotatividade de dirigentes (que apareceu tanto
como indutor quanto como barreira) e diversi-
dade social, cultural e econmica do pas. Estes
aspectos podem estar relacionados com os
desafios de um Estado federativo e de grande
extenso territorial como o Brasil e poderia ser
objeto de pesquisas futuras em outros pases
com caractersticas similares.
Dentre as limitaes deste estudo, importante
destacar que embora o nmero de entrevistados
possa parecer relativamente pequeno, o uso da
amostragem por saturao permite que os dados
aqui apresentados contribuam para a represen-
tao da opinio dos dirigentes governamentais
brasileiros sobre o tema estudado. A realizao de
levantamentos de dados (survey), incluindo uma
ampla amostra de dirigentes pblicos, poderia
enriquecer o debate sobre o tema. Outro aspecto
a ser considerado, diz respeito ao fato de esta
pesquisa ter sido conduzida em organizaes da
administrao pblica federal (ministrios, fun-
daes, autarquias), sugerindo que nem todos os
resultados possam ser generalizados para outros
tipos de organizao e outros nveis de governo
(estados e municpios), sendo necessrios assim,
novos estudos especficos sobre o tema com o
161
emprego de diferentes metodologias, identifican-
do e comparando a opinio de no dirigentes e
explorando as especificidades de governos subna-
cionais, a fim de trazer novas contribuies para
os conhecimentos dos aspectos que influenciam
a inovao em gesto no setor pblico.
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CAPTULO 8
INOVAO NO SETOR PBLICO: evidncias
da gesto pblica federal brasileira
no perodo 1999-2014
Antonio Isidro-Filho1
1 INTRODUO 1
O desafio da inovao no setor pblico tem sido
observado em diversos pases de diferentes
nveis socioeconmicos, sobretudo aqueles que
buscam atrair investimentos privados e competir
em mercados altamente integrados e concorren-
tes. A busca pelo desenvolvimento econmico
e bem-estar social faz com que frameworks de
inovao surjam para organizar e direcionar os
esforos organizacionais pblicos e privados, no
sentido de entregar novos produtos e servios
para a sociedade.
Os movimentos de reforma no setor pblico
so marcados por diferentes modelos que preco-
nizam princpios de organizao e funcionamento
do Estado; suas instituies e organizaes
pblicas, de modo geral. Nova administrao
pblica, governo empreendedor, novo servio
pblico, entre outros, so exemplos de esforos de
gestores pblicos, especialistas, pesquisadores,
profissionais e polticos, com o intuito de trans-
formar para melhor os elementos constituintes
do Estado, dos governos e das administraes
pblicas. No cerne dos movimentos de reforma,
percebe-se a inovao como fio condutor de
transformaes em estruturas e processos de
organizaes pblicas. Nos ltimos anos, apesar
dos referenciais conhecidos de reforma, obser-
va-se que a inovao no setor pblico passa
a ser reconhecida como iniciativa mais leve,
1. Doutor em administrao, coordenador do Laboratrio de Inovao e Estratgia em Governo (LineGov), do Programa
de Ps-Graduao em Administrao, do Departamento de Administrao da Universidade de Braslia (UnB). E-mail:
<isidro@unb.br>, <antonio.isidro.filho@gmail.com>. Disponvel em: <www.linegov.com.br>.
aberta e flexvel, contrapondo os movimentos
mais sisudos das ondas de reforma do Estado
(Lynn, 2013).
O projeto Mensurando a Inovao no Setor
Pblico em Pases Nrdicos (Mepin em ingls,
Measuring Public Innovation in the Nordic Coun-
tries), o Innovation Unit e o National Endowement
for Science Technology and the Arts (Nesta), no
Reino Unido, e o projeto Indicadores da Inovao
no Setor Pblico Australiano (APSS Australian
Public Sector Innovation Indicators Project), na
Austrlia, so exemplos de como pases tm en-
vidado esforos para institucionalizar a inovao
em termos conceituais e metodolgicos, a fim
de criar condies para a melhoria contnua de
servios pblicos e cidadania. Em tentativa de
comparar as experincias de organizaes p-
blicas brasileiras luz dos referenciais tericos
internacionais, identifica-se a oportunidade
de estabelecer um framework que abarque os
construtos constituintes da inovao no setor
pblico (Bugge e Bloch, 2016; Arundel, Bloch e
Ferguson, 2016), que representem adequada-
mente as caractersticas particulares da gesto
pblica federal, sem perder ressonncia com os
principais modelos institucionais identificados
na literatura.
Este captulo tem por objetivo caracterizar
a inovao na gesto pblica federal, a partir
de experincias organizacionais premiadas no
perodo 1999-2014. A pesquisa utilizou-se de
dados recolhidos a partir de relatos de experincias
inovadoras premiadas no Concurso Inovao na
Gesto Pblica Federal, promovido pela Escola
Nacional de Administrao Pblica (Enap). Para
alcanar o objetivo geral, procedeu-se elaborao
de framework de inovao no setor pblico, luz
dos referencias institucionais e cientficos pesqui-
sados na literatura, sobretudo aqueles contidos
nos trabalhos de Bloch (2011), Bloch et al. (2008;
2009), Bloch e Bugge (2013), Bugge et al. (2010),
Bugge, Mortensen e Bloch (2011), Hughes, Moore
e Kataria (2011), APSII (2011), The Innovation Unit
(2009) e Djellal, Gallouj e Miles (2013).
De posse da estrutura analtica da inovao
no setor pblico, procedeu-se construo de
base de dados acerca das experincias inovadoras
da Enap, que operacionalizasse os construtos e
as variveis constituintes do framework de ino-
vao proposto. Por fim, realizaram-se anlises
descritivas da inovao na gesto pblica federal.
O captulo est organizado em cinco sees,
sendo a primeira dedicada a esta introduo. A
segunda seo trata do marco terico da pes-
quisa em que se descreve a literatura do tema
e o framework de inovao no setor pblico. A
terceira refere-se ao mtodo empregado para a
construo da base de dados e o cotejamento
dos resultados da pesquisa. A quarta seo
trata especificamente dos resultados, e a quinta
concerne s concluses do captulo e ao apon-
tamento de direes para pesquisas futuras.
2 INOVAO NO SETOR PBLICO E
FRAMEWORK DE ANLISE
A inovao no setor pblico tem sido abordada,
de modo geral, como a criao e a implemen-
tao de novos processos, produtos e servios
bem como de novos mtodos e tcnicas de
prestao de servios pblicos , que impliquem
melhoria significativa na eficincia, na eficcia
e na efetividade de resultados do setor pblico
para a sociedade (Mulgan e Albury, 2003; Albury,
2005). Para Koch e Hauknes (2005), a inovao
significa uma nova forma de ao social imple-
166
mentada ou desempenhada por uma entidade
(organizao, unidade, departamento etc.), no
mbito dos seus objetivos e suas atividades,
representando a descontinuidade com padres
anteriores. A implementao de inovaes no
setor pblico induz oportunidades importantes
para o crescimento econmico, o bem-estar
social e a atrao de investimentos (Avlonitis,
Papastathopoulou e Gounaris, 2001).
Gallouj e Zanfei (2013) mostram lacunas
tericas, empricas, metodolgicas e polticas
na literatura do tema, e sugerem a realizao
de mais estudos acerca dos servios pblicos.
Djellal, Gallouj e Miles (2013) argumentam que
a inovao no setor pblico paradoxal e que
as administraes pblicas so ambivalentes
no sentido de apoiarem as inovaes, mas no
aproveitarem seus benefcios diretos e indiretos.
Esses autores mostram ainda que existem seto-
res especficos nos servios pblicos em que as
inovaes so indiscutveis e bem documentadas,
tais como universidades pblicas e servios de
sade. Nota-se que a heterogeneidade atinente
ao setor pblico faz com que seja necessrio
um entendimento mais apurado e transversal
ao tema da inovao no contexto pblico.
Bloch e Bugge (2013), Bugge e Bloch (2016)
e Arundel, Bloch e Ferguson (2016), entre outros
autores, afirmam que vrios esforos tm sido
empreendidos para compreender a natureza da
inovao no setor pblico, sobretudo na busca por
indicadores e frameworks de anlise que permitam
a construo de medidas acerca da inovao. Outro
desafio da inovao no setor pblico a criao de
valor, por meio da colaborao entre o Estado e o
cidado. Crosby, Hart e Torfing (2016) destacam
que os problemas complexos (wicked problems)
da sociedade moderna devem ser enfrentados por
intermdio de estratgias de rede e colaborao
com diferentes atores da sociedade e de governo,
para que se possa catalizar solues viveis e que
potencializem o valor pblico percebido.
Modelos ou frameworks ajudam a organizar
conceitualmente e classificar ideias e vises
sobre inovao no setor pblico, conforme
destaca a Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico(OCDE) (OECD,
2015), em sua proposta de inovao. O Mepin
nos pases nrdicos, o Nesta, no Reino Unido, e
o APSII, na Austrlia, so exemplos de iniciativas
de organizao conceitual e metodolgica de
arcabouos que sustentam a compreenso da
inovao no setor pblico.
Koch e Hauknes (2005), bem como Djellal,
Gallouj e Miles (2013), mostram que arcabouos
tericos acerca de inovao, no sentido lato,
podem contribuir para a consolidao do tema
no setor pblico. Nesse sentido, observa-se que
a abordagem integradora da inovao proposta
por Gallouj e Weinstein (1997) e aperfeioada
por Gallouj (2002), Gallouj e Savona (2009) e
Djellal, Gallouj e Miles (2013) contribui enquanto
quadro analtico ampliado para servios pblicos,
favorecendo a compreenso da inovao quando
as fronteiras entre servios pblicos e privados
se tornam mais turvas. A interao de compe-
tncias e caractersticas materiais e imateriais
FIGURA 1
Framework da inovao no setor pblico
Antecedentes da Determinantes
inovao da inovao
Indutores orientados a problema Barreiras e facilitadores
inovao
E no-orientados a problema
Impulso poltico, imposio legal Co-criao da inovao
Fatores tecnolgicos Capacidades de inovao
Elaborao do autor.
Os antecedentes da inovao so comumente
chamados de indutores, razes ou drivers da
inovao e podem ser caracterizados como
influncias que so mobilizadas para gerar
inovao (Tidd, Bessant e Pavitt, 1997), ou
dos agentes envolvidos na inovao reflete a
dinmica desses elementos, na produo de
produtos/servios percebidos como valorosos
pelo consumidor ou usurio final.
O intuito de construir um framework aplicado
ao contexto brasileiro foi apoiado na anlise dos
modelos apresentados anteriormente, a fim de
identificar os elementos transversais aos modelos
de inovao, embasando-se a construo do
framework aplicado ao Poder Executivo federal.
Nota-se que os modelos estudados abordam,
em geral, inovao como processo (Bugge e
Bloch, 2016) composto por: i) antecedentes
da inovao; ii) atividades relativas ao ciclo de
inovao; iii) capacidades ou recursos para ino-
vao; e iv) resultados ou impactos da inovao.
Entretanto, sabe-se que a literatura sugere que
outras variveis esto presentes na inovao
e merecem destaque, tais como: indutores,
barreiras e facilitadores, tipologias de inovao,
coproduo e/ou cocriao da inovao. De
posse de diferentes elementos constituintes
da inovao, prope-se o framework a seguir.
Processo de Resultados da
inovao inovao
Ideao, seleo,
Melhoria na entrega e/ou na
implementao e difuso
Co-criao da inovao Melhoria na gesto e no clima
Capacidades de inovao Melhoria na imagens e relaes
como fatores-chave que condicionam o pro-
cesso de inovao (Bloch, 2011). Na literatura,
podem-se destacar alguns tipos de indutores
que fazem parte deste trabalho, conforme o
quadro 1.
167
QUADRO 1
Antecedentes da inovao: indutores
Indutores Definio
Introduo de inovaes para responder a um ou mais problemas especficos, tais como fatores demogrficos,
Orientado a problema
envelhecimento da populao, obesidade infantil, entre outros.
No orientado a
Necessidade de melhorias em relao a uma situao anterior, em vez do tratamento de problema especfico.
problema
Mudanas estratgicas no servio pblico que requerem decises fortes do topo para a base. Pode ser base-
Impulso poltico ada em ideologia ou em resposta a eventos crticos e presses. Tambm pode refletir-se atravs da imposio
de metas de desempenho.
Surgimento ou disponibilidade de novas tecnologias de informao e comunicao (TICs), que proporcionam
Fatores tecnolgicos
oportunidades de inovao.
Criao de normativos, regulao, lei, decreto, emenda constitucional ou ao governamental que induzem
Imposio legal
inovao.
Fonte: Halvorsen et al. (2005), Koch e Hauknes (2005) e Agolla e Lill (2013).
Elaborao do autor.

O processo de inovao constitudo de o representa quatro tipos: produto/servio,

atividades que caracterizam o ciclo (da ge-
rao difuso), bem como elementos que
descrevem a natureza e o lcus da inovao,
conforme sugerem Gallouj e Savona (2009) e
Bloch (2011). Hughes, Moore e Kataria (2011)
definem as atividades de inovao como
ondas de ideias circulantes na organizao e
a efetividade destas em relao inovao.
Neste trabalho, as atividades de inovao so:
ideao, bem como seleo, implementao
e difuso de ideias. luz da abordagem inte-
gradora destacada anteriormente, a inovao
pode ser caracterizada em cinco modelos:
radical, incremental, melhoria, recombinao
e formalizao. Neste estudo, empregam-se
trs modelos de inovao (radical, incremental
e melhoria) para estudo dos casos estudados.
processo, organizao e comunicao. Os tipos
sugeridos por esse autor so especficos para
o setor pblico, mas guardam relao com o
Manual de Oslo da OCDE.
Condicionantes ou determinantes do processo
de inovao conforme Read (2000) , foram
identificados na literatura e abordados neste es-
tudo como barreiras inovao e facilitadores de
inovao, coproduo da inovao e capacidade
e inovao. Barreiras inovao e facilitadores da
inovao so definidos por Isidro-Filho, Guimares
e Perin (2011), respectivamente, como variveis
individuais e organizacionais que incidem negati-
vamente sobre a inovao e variveis individuais
e organizacionais que se aplicam positivamente
sobre a inovao.

Segundo Gallouj e Savona (2009), a inova- A coproduo da inovao, na viso de Brudney

o radical representa novas competncias ou
novas caractersticas tcnicas da organizao.
A inovao incremental representa a adio, a
subtrao ou a substituio de competncias
ou de caractersticas tcnicas existentes na
organizao; a inovao de melhoria significa o
aprimoramento de competncias ou de carac-
tersticas tcnicas existentes na organizao.
De acordo com Bloch (2011), o lcus da inova-
e England (1983), pode ser definida como um
grau de sobreposio entre dois conjuntos de
participantes de uma relao, em que o resultado
da sobreposio representa a produo conjunta
por esses dois grupos. Em outras palavras, a
inovao coproduzida tangibiliza caractersticas
resultantes de interaes entre stakeholders,
aumentando a chance de percepo de valor.
Neste trabalho, a coproduo estudada sob

168
o enfoque das relaes entre organizaes e
seus parceiros (O2P) e entre organizaes e os
usurios ou cidados (O2C), em se tratando de
organizaes pblicas.
No que tange capacidade de inovao,
Valladares, Vasconcelos e Di Serio (2014)
analisaram diversos estudos acerca do tema e
propuseram uma sntese de sete capacidades
que apresentam aderncia aos contextos pblico
e privado. A reviso realizada por esses autores
sistematizou capacidades de inovao, conforme
o quadro 2.

QUADRO 2
Capacidades de inovao
Capacidade Definio
Liderana transforma- Aquela que torna seus seguidores mais conscientes da importncia e do valor do trabalho, ativa suas necessi-
dora dades de ordem superior e os induz a transcender seus interesses pessoais em prol da organizao.
Inteno estratgica de Grau que a organizao est disposta a assumir riscos para favorecer a mudana, o desenvolvimento tecnol-
inovar gico e a inovao, estabelecendo-os por meio de sua estratgia.
Orientao da gesto de pessoas para a inovao, provendo a concesso de liberdade ou autonomia de
Gesto de pessoas
atuao aos empregados, estabelecendo metas desafiadoras, permitindo que decidam como alcan-las e
para inovao
favorecendo a autorrealizao e o comprometimento com os objetivos da organizao.
Conhecimento do usu- Habilidade para detectar os eventos, as necessidades, as expectativas, as mudanas significativas e as
rio e do ambiente tendncias dos usurios e do ambiente.
Gesto estratgica da Gesto do processo de criao e desenvolvimento de tecnologias, com vistas criao de valor. O processo de
tecnologia gesto tecnolgica compreende cinco etapas: identificao, seleo, aquisio, explorao e proteo.
Grau em que a estrutura caracterizada por concesso de autonomia, controles flexveis, comunicao
Organicidade da estru- horizontal desimpedida, valorizao do conhecimento e da experincia e informalidade nas relaes pessoais.
tura organizacional Estrutura ditas orgnicas permitem resposta mais rpida s mudanas no ambiente externo que as denomina-
das mecanicistas.
Planejamento, proviso dos recursos, execuo e controle do processo de inovao. Inclui cuidadosa avalia-
Gesto de projetos o dos projetos, anlise e planejamento, com vistas a, principalmente, ganhar compreenso, compromisso e
apoio tanto corporativo quanto do pessoal que estar envolvido no projeto.
Fonte: Valladares, Vasconcellos e Di Serio (2014).
Elaborao do autor.

Os resultados da inovao no setor pblico Mortensen e Bloch (2011) e De Vries, Bekkers

representam, sobretudo, a percepo de melhoria e Tummers (2016). Vieira (2015) sintetiza os
dos servios pblicos por parte da sociedade, resultados de inovao no setor pblico a partir
conforme destacam Bloch (2011), Bugge, de reviso terica, conforme o quadro 3.

QUADRO 3
Resultados da inovao
Resultado Definio
Melhoria na entrega
Impactos positivos sobre os mecanismos de entrega de servios e/ou nos prprios servios, incluindo-se
e/ou qualidade dos
aumento da satisfao e do envolvimento dos usurios.
servios
(Continua)

169
(Continuao)
Resultado Definio
Melhoria da gesto Impactos positivos sobre a eficincia e a efetividade da organizao, incluindo-se ganhos de produtividade e
organizacional melhores resultados em indicadores de desempenho.
Melhoria da imagem Impactos positivos sobre a imagem da organizao e no relacionamento com outras organizaes, incluin-
e das relaes institu- do-se melhoria na capacidade de resoluo de desafios sociais, aumento do prestgio da organizao e
cionais envolvimento de parceiros.
Melhoria do clima orga- Impactos positivos sobre o clima da organizao, incluindo-se melhorias nas condies de trabalho, satisfa-
nizacional o dos colaboradores e aprimoramento da cultura de inovao.
Fonte: Vieira (2015).
Elaborao do autor.

O framework de anlise das experincias de considerar que os relatos so avaliados por um

inovao no setor pblico federal brasileiro permite
descrever e comparar os elementos constituintes
da inovao, com base em referenciais consoli-
dados e amplamente difundidos em diferentes
pases. Tem-se uma proposta processual que
busca oferecer uma viso da cadeia de valor de
inovao, e perpassa atores, prticas e evidncias
de como as organizaes pblicas e os servios
pblicos podem ser transformados. Sabe-se que
h limitaes na proposta apresentada, sejam
tericas ou metodolgicas, mas a iniciativa de
oferecer uma lente de interpretao do tema no
Brasil pode contribuir para o avano da pesquisa
em campo de protagonismo acadmico recente
no pas.
3 MTODO
Este estudo se trata de pesquisa exploratria-
-descritiva, a partir dos dados disponveis nos
relatos das experincias inovadoras no mbito
da administrao pblica federal, relatadas e
selecionadas pelo concurso de inovao da
Escola Nacional de Administrao Pblica. Scott
(1990) sugere quatro critrios para avaliar a
qualidade dos documentos a serem utilizados
em uma pesquisa: i) autenticidade; ii) credibi-
lidade; iii) representatividade; e iv) significado.
Considerou-se que os relatos das experincias do
prmio da Enap passam pelos critrios propostos
por esse autor. Em termos de autenticidade, os
relatos so dispostos pelos prprios idealizadores
e executores dos projetos de inovao; logo, a
origem dos documentos pode ser considerada
autntica. Em relao credibilidade, deve-se
comit julgador composto por especialistas em
gesto pblica (critrio de avaliao externa). Os
relatos tambm possuem representatividade, pois
apresentam todas as informaes necessrias
para descrever uma experincia de inovao. H
significado, em razo de as informaes serem
claras e permitirem uma boa compreenso para
a realizao da pesquisa atinente ao contexto
da inovao.
Para o alcance do objetivo deste trabalho,
foi construda uma base de dados acerca das
experincias premiadas de inovao na gesto
pblica federal, conforme concurso organizado
pela Enap. Foram coletados dados acerca das
experincias finalistas e premiadas por essa
escola entre 1999 e 2014, em um total de
286 casos. Duas fontes de informao foram
utilizadas para a coleta dos dados: i) os relatos
das experincias premiadas; e ii) os relatos das
experincias finalistas. Ambos os documentos
possuem os mesmos tipos de dados, que incluem
as informaes necessrias para identificar as
variveis de interesse deste estudo.
Os relatos das experincias selecionadas
passaram por anlise de contedo proposta
por Bardin (2006). Inicialmente, realizou-se a
pr-anlise, consistente da leitura flutuante dos
documentos. Em seguida, fez-se a explorao
do material, a fim de identificar as informaes
de interesse do estudo. Para esse autor, a cate-
gorizao das informaes pode basear-se em
dois processos: o sistema de categorias forneci-
das, ou ex ante, ou o sistema de categorias no

170
fornecidas, ou ex post. Procederam-se s duas
formas de categorizao, para que se pudesse
cotejar dados relativos aos construtos e s
variveis do framework de anlise da inovao
no setor pblico.
Com vista a um maior nvel de confiabilidade
ao processo de coleta de dados, utilizou-se a
tcnica de triangulao de pesquisadores. De
acordo com Denzin (1989), diferentes pesqui-
sadores so empregados para detectar ou mini-
mizar vieses do pesquisador enquanto pessoa.
Para este estudo, a codificao das variveis
foi realizada por um grupo de integrantes do
Laboratrio de Inovao e Estratgia em Governo
(LineGov) da Universidade de Braslia (UnB).
Os pesquisadores realizaram a codificao de
forma independente, e as informaes foram
comparadas para obteno dos dados finais
utilizados nas anlises.
Por meio da anlise de contedo, identificou-
-se a ocorrncia das categorias especficas das
variveis do framework proposto nos relatos das
experincias, a partir de leitura de cada caso
e checagem com as variveis integrantes do
protocolo de codificao e do preenchimento
da tabela de codificao, criados para organi-
zao e registro dos dados. As variveis foram
codificadas como variveis dicotmicas binrias,
sendo 1 a presena da categoria no relato da
experincia e 0 a ausncia dessa categoria.
A escolha do formato binrio foi baseada nas
variveis que no possuem categorias mutu-
almente exclusivas, tais como capacidades,
indutores e resultados de inovao. Para essas
variveis, era possvel identificar nenhuma, uma,
ou mais de uma categoria no mesmo caso.
Para a varivel modelo de inovao, apenas
uma categoria tinha de ser selecionada por
experincia. Alm das variveis presentes no
protocolo de codificao, foram tambm co-
letados dados referentes ao nvel de atuao
do governo, s estruturas administrativas e s
reas temticas. Esses dados foram fornecidos
nos relatos e no precisaram ser tratados pelo
procedimento de codificao.
171
Por fim, a base de dados conta com 286 ex-
perincias de inovao analisadas e codificadas.
Cada ano da base (1999-2014) conta com vinte
casos, em mdia, e permite uma descrio lon-
gitudinal da inovao na gesto pblica federal.
Anualmente, o LineGov/UnB faz a atualizao
dos dados, considerando a edio mais nova das
experincias finalistas e premiadas.
4 RESULTADOS
Os resultados desta pesquisa caracterizam-se
por exploratrios e descritivos, tendo em vista
a proposio de um framework de anlise, bem
como a descrio de diferentes construtos em
termos de evidncias empricas no contexto
do Concurso Inovao da Enap. Inicialmente,
descreve-se que 64% das experincias de
inovao se concentram em organizaes do
Poder Executivo federal localizado em Bras-
lia-DF, na sede do governo federal e 36% se
encontram em unidades descentralizadas de
organizaes pblicas federais situadas nos
diferentes estados da Federao.
As inovaes ocorrem em organizaes que
atuam, principalmente, em setores como sade
(16,1%), transporte e logstica (9,1%), educao
(8,4%) e regulao (7%). As demais experincias
esto distribudas nas demais reas de servios
pblicos e polticas pblicas. As reas temticas
principais da inovao conforme a premiao
da Enap so melhoria de processos de trabalho
(17,5%), gesto da tecnologia da informao
(TI) (15,7%), atendimento ao cidado (15,7%),
planejamento e gesto estratgica (13,6%) e
arranjos institucionais para polticas pblicas
(13,3%). 61,2% das experincias de inovao
ocorreram em unidades-meio (back-office),
enquanto 38,8% ocorreram em reas finalsticas
das organizaes.
Os indutores da inovao no setor pblico
analisado, conforme os dados da pesquisa, podem
ser caracterizados como orientados a problema
(37,4%) e no orientados a problema (47,2%).
Percebe-se que os esforos de inovao so
induzidos ou motivados por problemas espec-
ficos ou por inteno em melhoria contnua de
processos, rotinas e servios. Em relao ao ciclo
de inovao (atividades), conforme sugerem
Bloch (2011) e Hughes, Moore e Kataria (2011),
os dados mostram que 78% das experincias
relatam a ocorrncia das atividades de ideao,
seleo, implementao e difuso de ideias
como esforos de inovao. Destaca-se ainda
que h recorrncia nos dados da atividade de
implementao de ideias como a principal fonte
de evidncias das inovaes.
Quanto aos modelos de inovao confor-
me preconizados por Gallouj e Savona (2009)
e outros autores , os dados mostram que a
inovao de melhoria (44,4%) e a inovao
incremental (43,7%) so as principais formas
como as organizaes pblicas analisadas
inovam, o que mostra o esforo de melhorar
ou modificar elementos existentes nas estru-
turas organizacionais. Ressalta-se que apenas
11,9% das inovaes so radicais. Seguindo a
tipologia de Bloch (2011), chamada de Manu-
al de Copenhagen, os dados revelam que as
inovaes de processo (31,1%), de servio
(29,7%) e organizacional (27,3%) so recorren-
tes nas organizaes estudadas. A inovao de
comunicao (11,9%) mostra-se como a menos
frequente nos casos analisados. Percebe-se
que h ressonncia entre os modelos de ino-
vao e o lcus da inovao, pois as inovaes
de melhoria e incremental tendem a ocorrer
mais em processos e em aspectos da gesto,
conforme destacam Damanpour e Schneider
(2009) e De Vries, Bekkers e Tummers (2016).
Entre os condicionantes ou determinantes
da inovao tais como barreiras, facilitadores,
coproduo/cocriao e capacidade de inovao,
propostos no framework de anlise neste captulo
, destaca-se uma etapa qualitativa, em que
foram extratdos dos relatos das experncias as
evidncias das principais barreiras inovao e
facilitadores da inovao. Pesquisadores do Line-
Gov/UnB analisaram, identificaram, codificaram
e triangularam dados textuais. Os resultados
encontrados acerca de facilitadores de inovao
e barreiras inovao so corroborados por De
Vries, Bekkers e Tummers (2016).

QUADRO 4
Barreiras inovao e facilitadores da inovao
Categoria
Resistncia inovao
Limitaes de recursos humanos (RH)
Limitaes materiais, tecnolgicas e
de infraestrutura
Conflitos de interesse
Fragmentao de dados e sistemas
Categoria
Fragmentao de rotinas e processos
Limitaes oramentria e financeira
Barreiras
Palavras-chave pesquisadas %
Desconfiana, insegurana, falta de comprometimento, mudana cultural, instabilida-
41,3
de profissional, medo, descrena etc.
Lacunas de competncias e qualificaes, rotatividade de pessoal, inexperincia,
26,6
sobrecarga de trabalho etc.
Falta de materiais, equipamentos, tecnologias e informaes estruturadas; uso limita-
23,4
do de ferramentas de trabalho etc.
Interesses divergentes, vises de mundo contraditrias, modelos de gesto pblica etc. 20,3
Falta de padronizao e integrao de bases de dados e sistemas, falta de registro e
codificao de dados e informaes, inconsistncia de dados e sistemas, limitao de 17,8
coleta de dados, obsolescncia de informaes etc.
Barreiras
Palavras-chave pesquisadas %
Burocracia, falta de padronizao de processos, limitaes de mtodos e tcnicas
19,6
relativos aos processos, descontinuidade etc.
Falta de recursos financeiros, falta de previso oramentria, contingenciamento de
11,9
recursos etc.
(Continua)

172
(Continuao)

Atrasos na resposta s demandas, falta de planejamento de prazo, falta de compro-

Limitao de prazo 5,2
metimento com prazos, tempestividade de prazos etc.
Facilitadores
Categoria Palavras-chave %
Disponibilidade de recursos Internet, recursos oramentrios e financeiros, uso de tecnologias open source etc. 52,1
Dilogo constante, cooperao, trabalho interdepartamental, gesto compartilhada,
Trabalho em equipe 52,4
descentralizao, envolvimento de parceiros e stakeholders etc.
Motivao para o trabalho, compromisso, responsabilidade, suporte organizacional,
Legitimao e comprometimento 43,7
comprometimento da alta administrao, dedicao de lderes, interesse pessoal etc.
Desenvolvimento de pessoas e
Treinamento, capacitao, aprendizagem contnua, aprendizagem organizacional etc. 32,2
competncias
Comunicao organizacional, transparncia, disseminao de informaes, abertura
Comunicao institutional 22,4
ao dilogo etc.
Metodologias padronizadas, disseminao de melhores prticas, mapeamento de proces-
Padronizao de dados e processos 16,8
sos, registro e controle de processos, identificao e correo de problemas no trabalho etc.
Elaborao do autor.

A coproduo/cocriao da inovao mos- que atuaram como codesenvolvedores da

tra-se relevante para o sucesso de experi-
ncias organizacionais inovadoras, uma vez
que permite a transao de recursos, conhe-
cimentos e competncias entre parceiros e
atores envolvidos e interessados na inovao.
Os dados mostram que 57,3% das inovaes
ocorreram em relaes de coproduo entre
parceiros organizacionais, sobretudo relaes
com outras organizaes pblicas (52,8%)
inovao (48,6%). Percebe-se que h busca
por experincias exitosas no setor pblico, com
fonte de informaes e modelos de referncias
para direcionamento dos esforos inovadores,
conforme sugerem Brudney e England (1983).
Os dados reforam que a inovao no setor
pblico se d em contextos de colaborao e
relaes interorganizacionais, o que corrobora
Crosby, Hart e Torfing (2016).

TABELA 1
Resultados da capacidade de inovao
Capacidade de inovao %
Gesto de pessoas para inovao 75,5
Gesto de projetos 71,0
Gesto estratgica da tecnologia 59,8
Liderana transformadora 57,0
Organicidade da estrutura organizacional 53,8
Conhecimento do usurio e do ambiente 46,9
Inteno estratgica de inovar 18,9
Elaborao do autor.

Os dados relativos capacidade de inovao capacidades de inovao identificadas nos

mostram que as organizaes pblicas orientam casos analisados.
seus recursos e suas competncias para suporte
s atividades e s prticas atinentes aos projetos Os resultados mostram que as inovaes
inovadores. A tabela 1 descreve as diferentes ocorrem em contextos organizacionais em

173
que h capacidades e competncias relativas
gesto de pessoas e projetos, principalmente.
Percebe-se, adicionalmente, que a liderana e
as TIs exercem papel importante em habilitar
as organizaes pblicas para a inovao. Des-
taca-se tambm a importncia de estruturas
organizacionais mais flexveis e responsivas,
para que os anseios da sociedade possam ser
rapidamente percebidos e atendidos pelo setor
pblico, conforme sugerem Bloch (2011), Blo-
ch et al. (2008; 2009), Bloch e Bugge (2013),
Bloch et al. (2009), Bugge et al. (2010), Bugge,
Mortensen e Bloch (2011), Hughes, Moore e
Kataria (2011), bem como Gallouj e Zanfei
(2013) e Djellal, Gallouj e Miles (2013).
As organizaes pblicas inovadoras bus-
cam gerar impactos diretos e indiretos em seu
ambiente interno e externo, preconizando a per-
cepo de valor por parte de seus stakeholders.
Os dados mostram que os principais resultados
das inovaes analisadas se referem melhoria
da imagem e/ou relaes institucionais, ao me-
lhoramento da entrega/qualidade dos servios
pblicos, melhoria da gesto organizacional
e ao melhoramento do clima organizacional. As
evidncias mais relatadas mostram que 69,2%
das experincias inovadoras geraram melhoria
nos servios pblicos e 69,6% das experincias
analisadas tambm relataram melhoria da gesto
organizacional.
Conforme Bloch (2011), Bloch e Bugge
(2013), Bugge et al. (2010), Bugge, Mortensen
e Bloch (2011), Hughes, Moore e Kataria (2011)
e Djellal, Gallouj e Miles (2013), a inovao no
setor pblico deve priorizar a melhoria da vida
das pessoas por meio dos servios pblicos de
qualidade e acessveis. Refora-se, com base
nos dados, que a melhoria da gesto de orga-
nizaes pblicas um meio importante para
que os Poderes Executivos federal, estadual e
municipal possam otimizar suas estruturas e
processos, a fim de gerar impactos desejveis
e criar valor pblico percebido pela sociedade
(Crosby, Hart e Torfing, 2016).
174
5 CONCLUSES
O objetivo deste trabalho foi caracterizar a
inovao na gesto pblica federal, a partir
de experincias organizacionais premiadas no
perodo 1999-2014. A consecuo do referido
objetivo foi possvel ao propor-se um framework
de anlise da inovao, com base em referenciais
tericos e institucionais identificados na literatura
do tema. Dessa forma, os elementos constituintes
da estrutura analtica proposta foram descritos
com base nos casos de inovao circunscritos
ao prmio realizado pela Enap.
Os resultados mostram, de forma geral, que
as inovaes ocorrem por iniciativa de melhoria
contnua, alm de que buscam realizar soluo
de problemas em processos, servios e gesto.
Os esforos de inovao implicam a realizao de
atividades que vo da gerao difuso de ideias
orientadas inovao, sobretudo com destaque
para atividades relativas implementao das
inovaes nas organizaes analisadas. Inovaes
de melhoria e incrementais so mais frequentes
do que inovao radical e ocorrem em processos,
servios pblicos e modelos de gesto pblica.
A coproduo/cocriao e as capacidades
de inovao mostraram-se presentes nas expe-
rincias analisadas e sinalizam comportamento
de aprendizagem interorganizacional entre
as organizaes pblicas que transacionam
conhecimentos, tecnologias e competncias
orientadas inovao. As organizaes copro-
duzem inovaes e atuam como codesenvolve-
doras de solues e ideias. Entre as principais
capacidades, destaca-se a gesto de pessoas e
projetos como recorrente nas inovaes objetos
de estudo. Em adio, as principais barreiras
foram a resistncia inovao e as limitaes de
recursos humanos (RH), enquanto os principais
facilitadores, a disponibilidade de recursos e o
trabalho em equipe. Dessa forma, confirma-se a
importncia de pessoas, competncias e atuao
compartilhada, para que a inovao se torne uma
realidade nas organizaes pblicas.
 Os resultados da inovao mostraram-se
evidentes na pesquisa em relao melhoria
dos servios pblicos e da gesto organizacional,
mantendo ressonncia com os estudos de Bugge,
Mortensen e Bloch (2011) e De Vries, Bekkers e
Tummers (2016). As limitaes deste trabalho
incluem aspectos tericos e metodolgicos.
As tipologias selecionadas para as variveis
no esgotam outras classificaes presentes
na literatura. A coleta de dados foi limitada aos
relatos das experincias e relatrios de visita
s organizaes participantes. As variveis do
framework foram codificadas de modo binrio,
no descrevendo de modo ordinal e categrico a
ocorrncia das variveis constituintes do estudo.
A agenda futura de estudos indica analisar
iniciativas em organizaes pblicas diferentes
(estaduais e municipais), utilizando-se de bases de
dados ou coletas com fontes primrias de dados
para obteno de informaes complementares
s utilizadas neste trabalho. Recomenda-se a
incluso de outros construtos relacionados
inovao, como variveis de estratgia e con-
texto. Em termos de recomendaes prticas
e gerenciais, sugere-se que gestores pblicos
motivados em inovar observem os dados da
pesquisa e mobilizem esforos e recursos para
oferecer condies para que inovaes sejam
implementadas e difundidas no setor pblico.
Recomenda-se a observncia das principais
capacidades, barreiras e facilitadores, para que
as organizaes pblicas realizem processos
efetivos de inovao. A realizao de pesquisas
de opinio acerca de inovao e levantamento
de ideias importante para que resistncias aos
processos de mudana possam ser minimizadas
e o apoio da alta administrao seja conquistado
por equipes de inovao e gestores pblicos. In-
teraes constantes entre organizaes pblicas
permitem que pessoas e equipes troquem conhe-
cimentos, ferramentas, ideias e competncias,
que potencializam os impactos positivos dos
projetos de inovao no setor pblico.
175
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CAPTULO 9
DESCOBRINDO LABORATRIOS DE INOVAO
NO SETOR PBLICO1,2

Piret Tnurist3 | Rainer Kattel4 |Veiko Lember5

1 INTRODUO1 2345
Os laboratrios de inovao (i-labs) tm se torna-
do cada vez mais populares no setor pblico. Em
2013, o Parsons Desis Lab laboratrio Parson de
Design para Inovao Social e Sustentabilidade ,
criado pela New School, publicou a Constelao
1.0 de Laboratrios de Inovao do Governo,
cobrindo dezesseis conjuntos de inovaes. Sub-
sequentemente, a Fundao de Inovao Nesta,
do Reino Unido, e a norte-americana Bloomberg
Philanthropies publicaram um relatrio sobre la-
boratrios do setor de inovao pblica cobrindo
vinte dessas unidades pelo mundo (Puttick, Baeck e
Colligan, 2014). Esses relatrios foram de natureza
informativa, uma vez que h pouca pesquisa sobre
os laboratrios de inovao no setor pblico alm
de panoramas descritivos e, s vezes, normativos.
Os i-labs, principalmente, esto descritos como
verses de vrias organizaes existentes: como
hbridas de grupo de pensadores (think tanks), la-
boratrios digitais de pesquisa e desenvolvimento
(P&D), empreendimentos sociais e organizaes
beneficentes (Williamson, 2014). A natureza, a
estrutura organizacional e as necessidades dessas
unidades no setor pblico no so amplamente
examinadas. Com este captulo, pretendemos dar
um primeiro passo para preencher essa lacuna na
literatura acadmica.
H processos tecnolgicos e sociais ob-
viamente mais amplos e relativamente bem
conhecidos que levaram a uma onda de i-labs
no setor pblico. Primeiro, as reformas recentes
no setor pblico, e possivelmente, mais ainda,
as discusses acadmicas dessas reformas
a nova governana pblica focam cada vez
mais os processos e resultados do servio
(Osborne, 2013). Isso abriu o setor pblico
para a entrada de vrios mtodos orientados
para o processo, tais como o design thinking,
que se concentra na experincia do usurio,
em experimentao frequente e em mltiplas
perspectivas analticas (Bason, 2010). Isso
bem tpico em organizaes como a Mindlab,
na Dinamarca.
Em segundo lugar, muitos governos funcionam
com restrio fiscal, o que refora o foco nos
processos de servio pblico para aumento da

1. Esse artigo foi originalmente publicado em TONURIST, P.; KATTEL, R.; LEMBER, V. Discovering Innovation Labs in the
Public Sector. Working Papers in Technology Governance and Economic Dynamics, n. 61, 2015.
2. Este captulo baseado parcialmente em Tnurist, Kattel e Lember (2017).
3. A pesquisa que resultou neste trabalho recebeu financiamento da Unio Europeia, por meio do Projeto Learning
from Innovation in Public Sector Environments (Lipse), do Ministrio de Educao e Pesquisa da Estnia, da Fundao
de Cincias da Estnia e do Institute for New Economic Thinking (Inet). Esta verso da pesquisa foi apresentada na
Conferncia de Pesquisa de Inovao Social (Sirc), realizada em Xangai, na China, nos dias 21 e 22 de maio de 2015.
4. Analista de polticas no Observatrio da Inovao do Setor Pblico na Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE). E-mail: <piret.tonurist@ttu.ee>.
5.Professor pesquisador no Departamento de Inovao e Governana Ragnar Nurkse da Universidade de Tecnologia de
Tallinn, na Estnia. E-mail: <rainer.kattel@ttu.ee>.
5.Pesquisador investigador snior na Universidade de Tecnologia de Tallinn, na Estnia. E-mail: <veiko.lember@ttu.ee>.
produtividade e da confiana do cidado, simul-
taneamente (por exemplo, por meio da experin-
cia do usurio com mtodos de coproduo da
participao). No outro extremo dos argumentos
das restries fiscais, esto as discusses sobre
o Estado empresarial, que se concentra no papel
do setor pblico, engendrando novas geraes
de revolues tecnolgicas (Mazzucato, 2013).
Aqui, o foco muda para tipos diferentes de expe-
rimentaes de poltica, por exemplo, as aquisi-
es pblicas inovadoras e outras, denominadas
polticas de inovao, do lado da demanda, que
buscam criar novos mercados (Lember, Kattel e
Kalvet, 2014).
Em terceiro lugar, talvez o mais importante,
os governos esto sitiados pela adoo e difuso
das tecnologias de informao e comunicao
(TICs) e as possibilidades criadas por elas, desde
mecanismos de retroalimentao participativos
at a utilizao de web analytics e megadados.
Alm disso, o surgimento dos i-labs no se-
tor pblico pode ser ligado a debates tericos
mais amplos sobre inovaes organizacionais
e tecnolgicas (radicais). Primeiramente, We-
ber (2009, p. 154-155) argumentou que as
novas formas organizacionais (ou a mudana
de uma forma para outra) surgem por meio
de conflitos entre os lderes antigos e novos
e a equipe. Particularmente interessante para
nosso contexto a organizao carismtica
de Weber, conforme sucintamente resumida
por Samier (2005):
Uma organizao carismtica consistente com
seus prprios princpios, ou seja, uma nova organi-
zao com sua prpria linguagem, costumes, mitos
e papis derivados da personalidade e do sistema de
crenas do fundador carismtico, afetando a equipe,
os padres de trabalho, o comportamento social e
o ambiente material (op. cit., p. 71).
Essas organizaes carismticas novas
podem estar ligadas inovao disruptiva ou
revolucionria (Yu e Hang, 2010). A teoria de
180
inovao disruptiva popularizada por Christensen
(1997) deve ser mencionada nesse contexto.
Em suma, as tecnologias que produzem ruptura
so significativamente diferentes das tecnolo-
gias tradicionais e, ao mesmo tempo em que
so inicialmente inferiores s tecnologias tra-
dicionais em critrios de desempenho que,
na maioria das vezes, so valorizados pelos
principais clientes , as tecnologias disruptivas
so capazes de criar novos mercados e fornecer
novas funcionalidades.
Essas tecnologias destroem a estrutura de
mercado existente e, no nvel organizacional,
destroem competncias (Christensen, 1997).
Assim, reconheceu-se que as empresas esta-
belecidas tendem a se destacar na inovao
incremental, mas no quando confrontadas
com inovaes disruptivas (Tushman e An-
derson, 1986).
Presume-se que empresas menores estejam
mais adequadas para os avanos tecnolgicos
(Baumol, 2004). Ainda que a morte organiza-
cional possa ser parte legtima da perspectiva
evolucionria da economia, ela levou os pes-
quisadores de gesto a perguntar como firmas
responsveis podem lidar com esses desafios
organizacionais e quais solues pode haver
para o dilema do inovador. Schumpeter (1934)
j havia argumentado que essas mudanas
causadoras de rupturas trazem valores sociais
totalmente novos incorporados por novas em-
presas e por outras novas organizaes, tais
como novos partidos polticos, movimentos
artsticos etc.
A teoria dos paradigmas tecnoeconmicos de
Perez (2002) mostra como ondas sucessivas de
revolues tecnolgicas trazem um novo senso
comum de organizao do trabalho. Assim, de
acordo com esse autor, organizaes paradigmas
de produo em massa tenderam a estar hierar-
quicamente integradas e focadas na economia
de escala, conforme resumido por Henry Ford,
citado por Perez (2002, p. 3): qualquer cliente
pode mandar pintar o carro de qualquer cor
que queira desde que seja preto. Por sua vez,
sob o paradigma das TICs, as organizaes se
tornaram mais uniformes, as redes de produo
e inovao abrangem regies mais amplas e
h um forte foco na diversidade de produtos
(customizao etc.) (Perez, 2006).
Em resumo, podemos esperar que os proces-
sos organizacionais evolutivos orientados para
a tecnologia tambm causem um impacto no
setor pblico, em especial quando os governos
funcionam com restries fiscais e com novo
foco nos processos de servio.
Como tentativa de estruturar processos de
mudana nas organizaes pblicas, os i-labs
no so um fenmeno inteiramente novo, como
afirma Thompson (1998) em relao aos labo-
ratrios de reinveno dos Estados Unidos nos
anos 1990. As diferenas no caso da onda atual
de i-labs dizem respeito ao contexto e lgica
pelas quais essas estruturas surgiram, ou seja,
combinao de lgica de produo de servio
orientado ao usurio e ao poder crescente da
computao e da austeridade fiscal. Como a
mudana do setor pblico sempre contextual
(Pollitt, 2009), existe, portanto, uma necessi-
dade de se obter melhor entendimento sobre a
natureza e o potencial dos i-labs.
A literatura voltada para o setor privado
aponta que os efeitos de ruptura da tecnologia
e das inovaes trazem tona a importncia
dos recursos humanos, da cultura e da estru-
tura organizacional, bem como da alocao
de recursos (Yu e Hang, 2010). Isso levou a
enfatizar novamente os usurios principais, o
design dirigido pelo usurio (Von Hippel, 1986;
2005) e os trabalhadores da linha de frente
(Christensen e Raynor, 2003), novas estratgias
de colaborao interorganizacional (Gilson,
Sabel e Scott, 2009), modelos de inovao
abertos (Chesbrough e Crowther, 2006) e
modelos organizacionais de inovaes interna
e externa, como novos modelos de gesto, a
exemplo da organizao ambidestra (Tushman
e OReilly, 2002), criando unidades autnomas
de inovao a partir da empresa me, em termos
de valor e estruturas de recurso (Christensen e
Raynor, 2003) ou estabelecendo unidades de
negcios autnomas, agentes de mudana ou
grupos de trabalhos no convencionais (skunk
works) (Christensen, 2006; Rogers, 1995). As-
sim, hoje, no surpreendente encontrar uma
infinidade de escritrios de inovao corporativa
no setor privado.
A literatura existente sobre os i-labs mostra
que a onda de laboratrios de inovao, tambm
no setor pblico, pode estar ligada a abordagens
abertas e centradas no usurio, por exemplo,
cocriao, co-design e coproduo (Bason, 2013;
Mulgan, 2014). Desse modo, a proliferao de
inovaes orientadas para usurios (Von Hillpe,
1986; 2005) tem sido uma importante contri-
buio para a disseminao dos laboratrios de
inovao. Alm disso, esses modelos ganharam
projeo graas popularidade de algumas
formas de inovao criadas durante a dcada
anterior (Chesbrough, 2003; 2006). A chave foi
usar a inovao colaborativa.
No contexto do setor pblico, a diferena
reside em no existirem mecanismos de re-
troalimentao direta do mercado, o que fora
as empresas a mudarem e adquirirem novas
habilidades para permanecerem ou perecerem.
Assim, o setor pblico tem o luxo de se auto-
absorver, o que significa dizer que a discusso
que envolve inovao no setor oscilou entre
desempenho interno e ganhos de eficincia
e legitimidade externa (Borins, 2001), no se
restringindo apenas a preocupaes baseadas
no valor pblico (conferir mais sobre a perspec-
tiva evolutiva da inovao do setor pblico em
Kattel et al., 2014).
Isso torna o setor pblico um ambiente muito
especfico para inovao, com muitas barreiras
ao comportamento inovador (Lynn Junior, 2013;
Osborne e Brown, 2013; Meijer, 2014).
181
 Para comear, o setor pblico atrai indivdu-
os adversos ao risco (Pfeifer, 2010; Noussair,
Trautmann e Van De Kuilen, 2014) e apoia a
cultura organizacional adversa ao risco, limitando
a experimentao (Borins, 2001; Brown, 2010;
Osborne e Brown, 2011; Kay e Goldspink, 2012;
Torugsa e Arundel, 2015). Isso ampliado por
polticos e pelo escrutnio da mdia em polticas
que falharam (Potts e Kastelle, 2010). Assim,
prope-se que os servidores pblicos avessos ao
risco, de fato, favoream mudanas incremen-
tais em relao s inovaes transformadoras
(Osborne e Brown, 2011) ou tentem minimizar o
risco (Osborne e Brown, 2013). Mesmo assim, h
evidncia crescente de que o setor pblico inova
constantemente (Albury, 2005; Borins, 2008;
Fuglsang e Sorenson, 2011; Schultz Larsen,
2014). Embora no possamos desconsiderar
o setor pblico como a fonte das tecnologias
mais fundamentais do mundo de hoje, os tipos
de inovaes que o setor adota internamente
podem ser menos radicais e mais incrementais
no momento da sua difuso.
As organizaes do setor pblico esto
usando novas possibilidades tecnolgicas, mas,
at agora, suas habilidades de inovao esto
primariamente concentradas em processos
administrativos internos (Eggers e Singh, 2009),
e, portanto, a diversidade em abordagens e
projetos baixa e concentrada em mudanas
incrementais (Bessant, 2005; Brown, 2009).
No de surpreender que Carstensen e Bason
(2012) aleguem que os esforos de inovao no
setor pblico sejam conduzidos atualmente por
indivduos especficos em instituies estabele-
cidas e mais dependentes de seus recursos do
que na colaborao aberta com os cidados e
outras partes interessadas.
No nvel municipal, a cidade inteligente e
outras abordagens inovadoras e novas solues
de servios tm sido lideradas principalmente
pela indstria (Hillgren, 2013). O setor pbli-
co, no entanto, no alheio ao uso de testes
de pequena escala (Boyne et al., 2005). Ao
mesmo tempo, a inovao do setor pblico
182
vista como necessria, diante dos problemas
complexos da sociedade e da reforma do tra-
dicional Estado de bem-estar (Osborne, 2010;
Sorensen e Torfing, 2012; Torfing e Triantafillou,
2013). Como tal, a nova governana pblica
e as literaturas de inovao no setor pblico
enfatizam a necessidade de incorporar princ-
pios de tecnologia de servio na gesto e na
administrao pblica (Osborne e Brown, 2013).
Aqui, a colaborao com stakeholders (partes
interessadas) externos vista como essencial
(Prna e Von Tunzelmann, 2007; Kim, 2010).
As explicaes tericas e conceituais sobre
a mudana no setor pblico so muitas; mesmo
assim, tendem a estar vagamente vinculadas
(Fernandez e Rainey, 2006; Pollitt, 2009). A
agencificao no setor pblico, por exemplo,
pode ser vista como um processo por meio do
qual o setor buscou inovao organizacional e
de servio. Dessa forma, o setor pblico no
se mostra alheio a organizaes hbridas: h
uma difuso farta de trabalhos sobre rgos
pblicos no departamentais, organizaes
no governamentais quase autnomas (quasi
autonomous non-governamental organizations
quangos) e organizaes pblicas quase au-
tnomas sob a teoria de agncia (Christensen
e Laegreid, 2006).
A agencificao no setor pblico descreve
tanto a especializao quanto a autonomiza-
o (Verhoest et al., 2010; Wynen et al., 2014).
Segundo a nova gesto pblica (new public
management NPM), uma das razes para a
agencificao foi a busca por menor gesto
hierrquica e influncia poltica em suas opera-
es dirias, com aumento da orientao para o
cliente, flexibilidade, inovao e comportamento
de risco (Wynen et al., 2014).
H alguma evidncia que sugere que, de fato,
autonomia gerencial e menos burocracia levam
a uma maior cultura inovadora (Boyne, 2002;
Verhoest, Verschuere e Buuckaert, 2007; Van
Thiel e Van der Wal, 2010; Laegreid, Roness
e Verhoest, 2011; Bysted e Jespersen, 2014).
Igualmente, estudos organizacionais salientam o
efeito positivo de menor centralizao e forma-
lizao para a inovao (Slater e Narver, 1995;
Koch e Hauknes, 2005; Vigoda-Gadot, 2009). As
agncias, no entanto, variam consideravelmente
pelos pases e culturas organizacionais (Verhoest
et al., 2010) e, dependendo de sua forma e suas
tarefas, sua originalidade pode diferir considera-
velmente tambm (Laegreid, Roness e Verhoest,
2011). Ao mesmo tempo, os anos recentes teste-
munharam um aumento de desagencificao no
setor pblico, causado por crescentes problemas
de coordenao e facilitado por TICs. Com a
ajuda das especificaes da tecnologia e mais
acesso a dados, os servios pblicos se tornaram
mais modulares e abertos terceirizao e ao
decrscimo da necessidade da gesto mdia
(Langlois, 2007) e, assim, conseguiram abertura
a maiores mudanas internas, sem a obrigao
de se ter de rearrumar o sistema de servio.
Organizaes mais achatadas tm aparecido no
setor pblico, onde anteriormente proliferavam
agncias pblicas autnomas, que esto sendo
fundidas e reincorporadas a agncias com nvel
superior (Verhoest et al., 2011).
No nvel conceitual, ainda questionvel
explicar a emergncia das estruturas dedica-
das do setor pblico (Pollitt, 2004). H duas
abordagens amplas para explicar a mudana
de estrutura no setor. A primeira, de acordo
com a perspectiva racional (sumarizada, por
exemplo, por teorias de delegao, como agente
principal, e teorias de modelagem) envolve o
foco dos interessados na utilidade da agencifi-
cao (James e Van Thiel, 2011; Pollitt, 2004).
Formar contratos explcitos com unidades
estruturais do nvel mais baixo deve facilitar a
eficincia da entrega do servio pblico (por
meio de autonomia, especializao e presso do
mercado) e a maior credibilidade dos polticos
e dos benefcios relativos ao trabalho para os
criadores de polticas, atravs da delegao e
despolitizao de tarefas pblicas especficas.
Em segundo lugar, conforme as explicaes
institucionalistas, a natureza da agencificao
183
depende de normas existentes, valores, estruturas
e tradies de um determinado setor pblico
(James e Van Thiel, 2011; Pollitt, 2004). Pode
haver processos isomrficos em jogo, com
as organizaes se tornando similares com o
tempo, para ganhar legitimidade e sobreviver
(DiMaggio e Powell, 1991). Ao mesmo tempo,
a agencificao pode refletir a dinmica de
tradies poltico-administrativas mais amplas,
tradies legais, condies econmicas e o
histrico do setor pblico, o que a torna sujeita
a dependncias da trajetria (Christensen e
Laegreid, 2006).
importante, principalmente tendo em
vista a onda internacional atual de formao
de i-labs, no ignorar o papel da tecnologia
como uma varivel independente no proces-
so de agencificao. A tecnologia foi o fator
central para o entendimento das mudanas
nas organizaes do setor privado (Langlois,
2007; Gilson, Sabel e Scott, 2009), mas no
tanto na literatura sobre administrao pblica
(Pollittt, 2010; Margetts e Dunlealvy, 2013).
Conforme descrito anteriormente, a criao
de laboratrios de inovao no setor pblico
tambm pode estar ligada difuso e absoro
de tecnologias disruptivas atualmente TICs
que desafiam as formas e normas organiza-
cionais atuais. Novas solues tecnolgicas
adaptativas criam a possibilidade de perso-
nalizar servios, usando novos mecanismos
de retroalimentao para atualiz-los. A ideia
desses laboratrios facilitar inovaes de
baixo para cima. Assim sendo, os laboratrios
de inovao so utilizados para iniciar o uso de
novas ferramentas de computao, de modo
a se criar um amplo leque de possibilidades
para utilizar a anlise de rede e megadados
que ainda no so totalmente captados no
setor pblico.
Ainda que a pesquisa acadmica sobre
outros formatos de laboratrios de inovao e
espaos ainda seja esparsa, h uma variedade
de guias prticos para estabelecer laboratrios
em geral (Doorley e Witthoft, 2012; Sthlbrst
e Holst, 2013; Unicef, 2012; Puttick, 2014) ou
at mesmo fech-los (Roberts, 2014). Uma
das origens organizacionais dos laboratrios
de inovao no setor pblico pode ser vista
na cultura think tank, predominante na poltica
anglo-americana (Williamson, 2014). Com isso,
foram descritos como grupos de pensadores e
realizadores orientados com tal propsito (Bel-
lefontaine, 2012). Formam um hbrido frouxo
do think tank, o empreendimento social e a
organizao beneficente, fundindo aspectos do
laboratrio digital de P&D os quais so, eles
prprios, formas organizacionais emergentes,
contestadas e elsticas.
Caractersticas amplas de base dos i-labs so
discutidas em vrios relatrios e trabalhos (Westley
et al., 2011; Torjman, 2012; John, 2014; Puttick,
Baeck e Colligan, 2014). Esforos para analisar os
laboratrios de inovao incluem categoriz-los
por seu segmento de especialidade, por exemplo,
com foco no design ou baseados em tecnologia;
por setor, por exemplo, assistncia mdica ou
educao; se so dirigidos ou capacitados pelo
governo; ou se seu nvel potencial de mudana
incremental ou sistemtico (Armstrong et al.,
2014; Parsons Desis lab, 2013).
Conforme Puttick, Baeck e Colligan (2014),
em uma das vises gerais, a Nesta e a Bloom-
berg Philantropies dividiram os i-labs em quatro
categorias:
desenvolvedores e criadores de inovao
os que atendem a desafios especficos;
capacitadores os que trazem percepes
de fora para o setor pblico;
educadores transformadores dos pro-
cessos, habilidades e cultura; e
arquitetos concentrados na mudana de
sistema e de nvel de poltica.
Os laboratrios esto na cidade, nos n-
veis regional e nacional (principalmente na
184
cidade e no nvel nacional), e foram criados
predominantemente na virada do milnio. Os
i-labs geralmente so menos hierrquicos do
que outras unidades do setor pblico, encon-
tram-se normalmente em um espao fsico
separado, e possuem um nmero pequeno de
empregados com baixos nveis de rotatividade.
Ordinariamente, desfrutam de um alto nvel
de apoio da gerncia snior e, sendo assim,
no so considerados segundo objetivos de
gesto de curto prazo, com financiamento
tradicional e com estruturas de controle de
custo (John, 2014).
Essas unidades de inovao so descritas
como intermedirias de inovao (Horne, 2008,
p. 20) organizaes hbridas que combinam ati-
vismo comunitrio, acesso mdia, lobby poltico
e P&D de alta tecnologia. A metfora unindo as
abelhas s rvores tem sido usada para ilustrar
o movimento de empresrios de pequena escala
ou inovadores em direo s instituies estabe-
lecidas (Murray, Caulier-Grice e Mulgan, 2010,
p. 125). Elas tambm podem ser vistas como
ambientes de teste seguro, onde novas propos-
tas e servios podem ser testados juntamente
com cidados, especialistas e representantes do
governo (Bason, 2010; Mulgan, 2014).
Os laboratrios de inovao so vistos como
formas experimentais de governo, agindo como
catalisadores de inovao (Carstensen e Bason,
2012). Seu fundamento baseado no engaja-
mento do usurio, na colaborao entre setores,
na inovao aberta e em novas formas de coletar
dados e percepes (Puttick, Baeck e Colligan,
2014). Assim, devem abordar problemas de
formas no hierrquicas e operar de uma ma-
neira mais horizontal, por meio de stakeholders
e pela incluso de profissionais com variedade
de conhecimentos.
Com o rtulo de espaos de inovao, segundo
Bloom e Faulkner (2015), h agora milhares de
laboratrios liderados por comunidades (hackers-
paces) e pirateando amigavelmente, por exemplo,
La 27e Rgion approach (Hillgren, 2013).
 Com a moda dos i-labs no setor pblico se
acelerando, as organizaes internacionais tam-
bm fazem o mesmo. Por exemplo, agncias da
Organizao das Naes Unidas (ONU) estabele-
ceram uma variedade de laboratrios de inovao
ao redor do mundo (Bloom e Faulkner, 2015).
Os efeitos atuais e o uso desses laboratrios,
no entanto, se encontram em sua tenra idade
(Gathege e Moraa, 2013; Tiesinga e Berkhout,
2014). Isso ainda mais importante hoje, j que
muitos dos i-labs recm-criados tendem a ser
conduzidos pelo mercado do setor pblico em
vez de mudar os motivos (Townsend, 2013) e,
portanto, tendem a ser organizaes bastante
fluidas, que so abandonadas e fechadas com
mais facilidade do que organizaes tradicionais
de servios pblicos.
Dessa forma, a partir de pesquisas ante-
riores, tiramos algumas expectativas tericas
para explicar a ascenso dos i-labs, conforme
a seguir descrito.
1) A emergncia mundial e a difuso dos i-labs
representam a ltima moda ou mania na ges-
to pblica. Como um processo isomrfico,
a proliferao de i-labs pode ser entendida
como difuso e imitao de prticas orga-
nizacionais da moda, que so percebidas
como o novo senso comum. Resumindo,
os i-labs do setor pblico so criados para
ganhar legitimidade (isomorfismo como
hiptese), e aumentam a credibilidade das
elites polticas e de polticas (hiptese de
credibilidade).
2) Para fazer frente demanda crescente
de servios personalizados em tempos de
austeridade e de mudanas tecnolgicas
rpidas, os i-labs representam uma tentativa
de criar um espao de experimentao no
setor pblico. Sua lgica de utilidade, assim
como sua eficincia, pode ser entendida
como funo do alto nvel de autonomia e
especializao, que, por sua vez, presume
a presena de habilidades organizacionais
185
especficas e recursos de gesto. Dessa for-
ma, ao pesquisar i-labs, precisamos entender
como eles so criados (utilidade racional
como hiptese competitiva ao isomorfismo)
e coordenados (autonomia e especializao
como hiptese).
3) A pesquisa no setor pblico mostra que as
agncias tendem a ter baixos ndices de
mortalidade, enquanto os i-labs, lidando
com tecnologias de mudanas rpidas,
tendem a ser mais fluidos e ter algum nvel
mais elevado de ndices de mortalidade.
Para entender os i-labs, importante testar
a hiptese de mortalidade, assim como
compreender o que os mantm. Podemos
esperar que seja essencial, na sua longe-
vidade, a autonomia na seleo do projeto
que reflete a evoluo de suas capacidades
de inovao (habilidades de inovao como
hiptese).
4) A literatura sobre agencificao, at agora,
prestou apenas um simulacro de apoio
tecnologia como uma varivel independente
da alterao estrutural do setor pblico.
Assim, os i-labs podem ser usados para se
entender a influncia do desenvolvimento
tecnolgico na administrao pblica (tec-
nologia como hiptese).
2 METODOLOGIA
No total, os laboratrios de inovao, tanto
no setor pblico quanto no privado, so muito
heterogneos em termos de suas atividades,
sua escala e suas estruturas organizacionais ,
o que dificulta mape-los e analis-los. Assim,
decidimos basear a pesquisa em uma abor-
dagem de dois passos. Primeiro, foi realizada
uma enquete abrangente, direcionada para a
gesto, seguida de uma entrevista detalhada
e extensa com os gestores do i-lab. A enquete
se baseia em uma pesquisa de longo prazo e de
larga escala em organizaes do setor pblico
na Europa, o projeto de pesquisa Comparative
Public Organization Data Base for Research and
Analysis (Cobra).6
Baseado em estrutura e lgica comprova-
das, o questionrio Cobra trata da autonomia
das agncias com relao a seus principais
elementos polticos e administrativos, em di-
menses diferentes. O questionrio tambm
ajuda a esclarecer sobre como as agncias so
controladas por seus diretores e que tipo de
ferramentas de gesto interna a agncia usa.
Isso nos ajuda a comparar os i-labs a outras
organizaes semiautnomas e autnomas do
setor pblico. Devido natureza especfica dos
i-labs, no entanto, o questionrio teve que ser
atualizado de forma significativa para se adequar
a nossos propsitos de pesquisa.7
A pesquisa foi seguida por uma entrevista
detalhada, na qual cobrimos de forma mais
especfica as razes da criao do laboratrio,
as caractersticas da equipe e das ferramentas
principais, os parceiros de rede, as atividades e
os objetivos, os resultados, e o direcionamento
e o controle. O desenho da pesquisa foi testado
anteriormente a seu uso, com o representante
da unidade de projetos de inovao do governo
da Dinamarca, a Mindlab.
Com base em relatrios anteriores produzidos
pela Nesta, pela IBM Center for The Business
of Government (Puttick, Baeck e Colligan,
2014; Burstein e Black, 2014), pela Parsons
Gov Innovation Labs Constellation 1.0 e em
pesquisas baseadas na internet, identificamos
35 i-labs dentro ou diretamente financiados
pelo setor pblico. A maioria deles pode ser
encontrada na Europa e na Amrica do Norte,
embora a sia tambm apresente um nmero
crescente desses laboratrios. Em pases em
desenvolvimento, esses laboratrios (principal-
mente os de inovao social) geralmente so
encontrados no terceiro setor e, portanto, fora
6. Mais detalhes podem ser encontrados em: <http://soc.kuleuven.be/io/cost/survey/>. Acesso em: 30 jul. 2014.
7. Somos muito gratos ao professor Koen Verhoest, da Universidade de Anturpia, por sua ajuda na atualizao do
questionrio.
186
do mbito desta pesquisa. Alm disso, os i-labs
estabelecidos pelas Naes Unidas inclusive
o laboratrio do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (Pnud) no foram
considerados na pesquisa.
Antes da enquete e das entrevistas, fizemos
um perfil de todos os i-labs em nossa amostra,
com base em anlise de documentos. Dos 35
i-labs previamente mencionados, fomos capazes
de entrar em contato direto com 25 laborat-
rios, dos quais dezesseis responderam ao nosso
pedido inicial de entrevista. No final, onze i-labs
se juntaram ao estudo, dos quais trs fecharam
at o momento de nosso estudo detalhado (a
lista de entrevistas est no apndice A). Nosso
estudo inclui seis i-labs da Europa, quatro da
Amrica do Norte e um da Austrlia.
3 LABORATRIOS DE INOVAO NO SETOR
PBLICO
3.1 Caractersticas gerais
Os onze laboratrios de inovao de nossa
amostra se estabeleceram entre 1999 e
2013, sendo sete dos i-labs criados depois
de 2010. Dos 35 i-labs da amostra total,
cerca de um tero foi estabelecido no nvel
municipal, enquanto outros foram criados
no nvel estadual ou federal. Se tivssemos
considerado representantes de inovao nas
cidades dos Estados Unidos da Amrica como
parte dos i-labs, ento essa proporo teria
sido muito mais elevada. Aproximadamente
metade dos i-labs de nossa amostra tiveram
sua prpria personalidade legal separada de
sua organizao superior, ambas com garantia
legal na lei pblica e privada. Outros foram
identificados como partes independentes
de um ministrio ou departamento municipal
(por exemplo, o DesignGov e o Laboratorio
para la Ciudad) ou no existiram de nenhuma
maneira na organizao formal, como o caso
de um dos mais conhecidos i-labs, o Helsinki
Design Lab (HDL) no fundo finlands de
inovao, Sitra.
Os i-labs de nossa amostra empregaram de
duas a dezessete pessoas, com um tamanho
mdio de equipe entre seis e sete pessoas.
Como foi difcil para alguns i-labs diferenciar seu
oramento do oramento geral da organizao,
o limite mximo de nossa amostra de 1,5
milho no ano financeiro anterior. Para mais
de 60% das equipes, a primeira fonte de renda
era autogerada, ou seja, o financiamento era
GRFICO 1
Fonte de renda que fornece mais do que a metade do oramento total
(% de i-labs)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Destinao direta de oramento pela vigilncia
do governo/autoridade envolvida
Elaborao dos autores.
Isso tambm d uma indicao do poder e
das relaes de controle que separam essas
equipes do restante do setor pblico. Renda
autogerada e oramentos operacionais baixos
significam que a maioria dos i-labs no probem
avaliaes de desempenho vigoroso nem a ne-
cessidade de coletar mtricas quantitativas para
baseado no prprio projeto, sendo que, para
mais da metade dos laboratrios em anlise, isso
constituiu mais da metade de seu oramento
(grfico 1), embora seguidos de perto por
transferncias oramentrias diretas do governo.
Em muitos casos, o financiamento interno, alm
dos custos operacionais, vem de um projeto
especfico ou de parceiros do programa no
setor pblico. Essa estrutura de finanas foi
considerada importante por executivos dos i-labs:
enquanto o financiamento interno estimula a
propriedade de projetos dentro do setor pblico,
o financiamento externo d flexibilidade para
que os i-labs tentem coisas novas.
Transferncias por outros nveis Renda autogerada
governamentais (incluindo os Estados Unidos
ou outras autoridades supranacionais)
Sim No
tornar o resultado dos laboratrios mensurvel
(figuras 6 e 7 e grficos do apndice B). Isso
torna a maioria dos i-labs pequenos e geis e
visto como necessrio pela maioria dos gerentes
entrevistados. A estrutura enxuta, tipo startup,
permite uma comunicao bem mais rpida,
fora o laboratrio a fazer coisas rpidas e talvez
187
imprecisas por exemplo, algum trabalho com
um cronograma de tempo de investigao de
seis semanas, desenho de uma nova soluo
de servio em doze , porque no h pessoas
suficientes nem oramento para prolongar o
processo. Quando os projetos se tornam grandes
demais internamente, ento, invariavelmente os
i-labs vo de encontro a estruturas existentes
por exemplo os departamentos de tecnologia
da informao (TI) e a arquitetura de TICs e
regras de aquisio. Isso foi visto como causa
para perda do pique propcio, j que os padres
existentes se sobrepem a tudo.
Geralmente, os i-labs so construdos em
torno de um mtodo orientado para o design
do usurio, como um desenho centrado no
humano (MindLab), o mtodo Friendly Hacker
(La 27e Rgion) ou o modelo Entrega de Ino-
vao de Quatro Passos (Equipe de Entrega
de Inovao Nova Orleans) (Puttick, Baeck e
Colligan, 2014). Quando se trata de tcnicas
de anlise e habilidades especficas, no entanto,
os i-labs usam uma variedade de abordagens:
experimentos com controle randomizado, et-
nografia ou pesquisa de ao para trabalhar
diretamente com as pessoas que so afetadas
por problemas sociais, e uma variedade de tc-
nicas (contao de histrias e quadrinhos, perfis
de personagens, jornadas de servio, mapas de
experincia, mapa de atores, mesas interativas
e pranchetas, cabealhos e cartes postais do
futuro e previso) para aumentar a empatia com
o grupo-alvo e a questo social (Bellefontaine,
2012; Puttick, Baeck e Colligan, 2014). Isso
tambm significa que os laboratrios tm que
incorporar uma variedade de habilidades para
acomodar essas abordagens.
Desse modo, os laboratrios de inovao
geralmente renem equipes de pesquisadores
heterogneas, designers e pessoas interessadas
em descobrir e analisar os problemas por ngulos
188
diferentes e desenvolver, testar e melhorar os
prottipos para sua aplicao principal (Van
Helden e Lemke, no prelo). Nossas entrevistas
mostraram que os i-labs empregaram tanto
pessoas com experincias geralmente novas no
setor pblico design, antropologia, etnografia,
geografia social quanto com habilidades mais
tradicionais cincia poltica, sociologia, comuni-
cao etc. Surpreendente que, enquanto esses
laboratrios frequentemente esto associados
a novas solues de TICs e hackathons, no
houve muitos engenheiros de TI presentes nos
laboratrios em nossa amostra essas habili-
dades foram adquiridas de parceiros externos.
Em algum sentido, isso pode ser visto como uma
tentativa para tornar a tecnologia subserviente
mudana social, em vez de deixar a tecnologia
ser a catalisadora da ltima (ver Townsend, 2013
sobre essa questo). Ao mesmo tempo, a causa
para isso foi tambm o fato de que, durante o
perodo de austeridade fiscal, no era permitido
contratar fora do setor pblico.
3.2 Natureza colaborativa dos i-labs
No geral, os i-labs foram criados para permitir
abordagens interdisciplinares e orientadas ao
cidado, enquanto, ao mesmo tempo, produzem
a maior parte de seu trabalho para (ou com) os
departamentos ministeriais e outras entidades
do governo (grfico 2). Isso se d pelo fato de
o setor pblico financiar uma grande parcela
de atividades de i-lab. Assim, os resultados da
enquete mostraram que a organizao principal
(ministrio ou departamento municipal) e o p-
blico em geral influenciaram mais a direo e a
estratgia dos i-labs em nossa amostra, enquanto
parceiros industriais, empresas e consultores
privados influenciaram menos. Dependendo do
nvel em que o laboratrio de inovao foi esta-
belecido local ou nacional , o parlamento e o
departamento de servio civil desempenharam
o papel central na estratgia dos i-labs.
GRFICO 2
Grupos-alvo de i-labs
Entidades supranacionais
Privado individual
Organizaes/sindicatos voluntrios
Empresas privadas/ companhias/fundaes
Unidades em nvel administrativo nacional/regional
Unidades em nvel administrativo local
Agncias governamentais
Secretaria estadual do governo
Departamentos ministeriais
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Elaborao dos autores.

Obs.: Usurios relevantes das atividades, servios e/ou produtos dos i-labs.

O nvel de colaborao entre os grupos-alvo recente da IBM sobre os centros de inovao

tambm se altera de acordo com a orientao
do laboratrio (por exemplo, processos internos
do setor pblico). Burstein e Black (2014) dis-
tinguem entre centros de inovaes com foco
interno ou externo no contexto do governo de
uma cidade nos Estados Unidos. Enquanto os
centros de inovao com foco externo enga-
jam principalmente o pblico em projetos de
crowdsourcing, coleta de dados comunitrios e
experimentao, aqueles com foco interno so
orientados a aumentar a eficincia administra-
tiva (e.g., o trabalho da maioria das equipes de
inovao as i-equipes), produzir uma altera-
o de cultura organizacional em organizaes
maiores (competio de inovao e programas
de talento de residentes ver Aleinikoff, 2014),
e para introduzir processos de inovao e proto-
colos dentro das organizaes. Em um relatrio
no setor pblico, uma diviso mais extensa de
unidades foi criada nos Estados Unidos, incluindo
laboratrios, facilitadores (internos), consultores,
reconstrues, ligaes e unidades patroci-
nadas (Burnstein e Black, 2014, p. 8). Mesmo
assim, o nvel de colaborao elevado, devido
s abordagens centradas no usurio que os
i-labs empregam.
Assim, a colaborao tanto dentro como fora
do setor pblico e a capacidade de coordenar
as necessidades interdisciplinares dos usurios
entre diferentes parceiros so essenciais para os
i-labs. Dessa forma, no de surpreender que as
caractersticas autorrelatadas dos i-labs sejam
a concentrao de atividade na construo da
confiana, os aspectos individuais e relacionais,
a cooperao e a empatia (figura 1).

189
FIGURA 1
Caractersticas autorrelatadas de i-labs

Foco no cumprimento da tarefa Inovao

Cooperao com outros
Relao com os clientes 70 Treinamento
Orientao para equipe Confiana
60
Desenvolvimento de carreira pessoal Respeito por direitos individuais
50
Manter promessas Orientao no detalhe
40
Criatividade nfase na qualidade de entrega
30 do servio
Compensao relacionada Promoo na organizao
prestao 20

Orientao nos resultados 10 Boa recompensa financeira

0
Esprito de equipe Apoio aos funcionrios

Preciso Assumir riscos

Cuidado dispensados aos empregados Dar aos clientes o que eles esperam
Possibilidades de avano Trabalhar com afinco
Preciso Empatia com os empregados
(Disposio para) experimentar Integridade
Orientado para objetivo Recompensas iguais
Compensao justa Honestidade
Cooperao entre colegas
Valorizao do cliente

1 - Muito incomum 2 - No comum 3 - Um tanto incomum

4 - Neutro 5 - Um tanto comum 6 - Comum
7 - Muito comum

Elaborao dos autores.

Mais de 60% dos gestores de i-labs de nossa pranacionais e organizaes internacionais. Ao

amostra concordaram com a necessidade de o
laboratrio ter uma coordenao com outras
entidades governamentais em nvel nacional; e
70%, com a coordenao com o governo local/
regional. Metade dos i-labs achou necessrio
coordenar suas atividades com entidades su-
mesmo tempo, todos os i-labs concordaram que
precisavam coordenar suas atividades com os
stakeholders do setor privado, organizaes de
interesse, grupos de usurios e organizaes da
sociedade civil. O grfico 3 ilustra os parceiros
mais importantes para os i-labs em nossa amostra.

190
GRFICO 3
Os participantes mais relevantes em redes fora da organizao de origem
Entidades supranacionais/internacionais
Privado individual
Organizaes/sindicatos voluntrios
Empresas privadas/companhias/fundaes
Unidades em nvel administrativo nacional/regional
Unidades em nvel administrativo local
Companhias governamentais/fundaes/agncias
Secretaria estadual do governo
Departamentos ministeriais
0 10
Elaborao dos autores.
Os i-labs tentam incluir uma variedade de
pessoas de experincias profissionais diferentes
(designers de servio, etngrafos, antroplogos,
arquitetos participativos, especialistas em vde-
os, comediantes etc., alm de servidores civis e
representantes do topo do setor pblico) em seu
trabalho ou nas redes mais amplas. Os labora-
trios, em sua maioria, trabalhavam por meio de
departamentos ou agncias do governo, alguns
(tais como o Mindlab)estavam estabelecidos
sob diferentes ministrios. Contudo, devido
natureza de suas atividades e dos mtodos
usados, geralmente no so compreendidos
em departamentos tradicionais (por exemplo,
planejamento urbano ou TI).
Os laboratrios reconheceram que a cultura
da organizao era difcil de ser modificada
por eles (ou at mesmo impossvel, perante
as condies de servios pblicos slidos e
atitudes negativas dos gerentes do setor p-
blico). A soluo para avanar foi direcionar as
equipes individuais e lev-las a liderar e tomar
posse de ideias especficas, programas e so-
lues prticas. Isso foi chamado por um dos
executivos de i-lab como a estratgia do cavalo
de Troia. Consequentemente, o networking (a
191
20 30 40 50 60 70 80 90 100
rede) informal (conversas em cafezinho) e estar
presente e visto em organizaes parceiras foi
considerado como muito importante (segundo
um dos respondentes, quando construmos uma
relao, jamais pedimos que as pessoas venham
at ns sempre vamos at elas). Nessa linha,
o objetivo final pode ser criar uma infraestrutura
(Hillgren, Seravalli e Emilson, 2011), o processo
cunhado para denotar a construo de relaes
em longo prazo (qualidade relacional) com
vrios atores sem prazos e sem objetivos pre-
determinados, e com projetos que vo alm de
objetivos especficos. Como foi bem mais fcil
para os i-labs incluir os stakeholders externos,
eles usaram relaes pessoais (tanto dentro
como fora do setor pblico) como ferramentas
para alavancar apoio ao projeto e organizao.
3.3 O dilema da autonomia e sobrevivncia
Voltando s caractersticas do poder para agir,
um dos aspectos mais importantes dos i-labs o
nvel de autonomia que deve permitir s unidades
perseguir inovaes descontnuas e que causam
rupturas sem interferncia direta de estruturas or-
ganizacionais tradicionais. A enquete delineou que
os i-labs de nossa amostra foram, em sua maioria,
caracterizados por altos nveis de autonomia, com
o maior nmero das unidades tomando a parte das
decises elas prprias, com o departamento de
ministrio ou empresa principal apenas levemente
envolvido. Metade dos laboratrios pesquisados
considerou sua autonomia suficiente at certo
grau, e outros acharam totalmente suficiente ou
difcil de avaliar. Quando olhamos especificamente
para diferentes fatores de autonomia, podemos ver
que dois teros dos laboratrios tinham controle
no estabelecimento de salrios e na designao
e avaliao da maior parte de sua equipe. Alm
disso, a maioria das organizaes estabeleceu
seus prprios objetivos, com apenas um tero
dos i-labs tendo que consultar a organizao
principal relativamente a isso. O mesmo se aplica
a negociaes com atores externos, inclusive de
nvel internacional.
Geralmente, indicadores formais so usados
para comunicar resultados, mensalmente ou a
cada trs meses, entre a organizao principal
e os i-labs, enquanto mtodos mais etnogrfi-
cos (descrio de atividades, dirios em vdeo,
blogging etc.) so usados internamente e para
comunicar resultados para uma rede mais
ampla de parceiros do laboratrio. Os mtodos
etnogrficos so usados mais para legitimar as
atividades do laboratrio aos olhos do pblico em
geral. O atingimento de objetivos geralmente
avaliado dentro da prpria organizao, e no
h recompensas diretas por desempenho ou por
resultados obtidos (alm do possvel aumento
no oramento em poucos dos casos analisados).
Em termos de finanas, no entanto, o controle
externo dos i-labs mais rigoroso, significando que
o investimento e os oramentos anuais tm que
ser coordenados com o departamento principal
ou o departamento de finanas. A maioria est
sujeita a auditoria externa, que se concentra em
questes financeiras, legalidade e conformidade
a regras. Um tero dos i-labs revelou que o uso
de recursos avaliado em grande extenso, e
outro tero, em alguma extenso. Alvos mensu-
rveis, contudo, geralmente no esto ligados a
alocao de oramento, e o ltimo estabelecido,
na maioria dos casos, para uso interno apenas.
192
Os indicadores usados geralmente descrevem
o desempenho de atividades e a tarefa, medin-
do a qualidade de servios, e so de natureza
tanto qualitativa quanto quantitativa. Por seu
turno, quando os oramentos so maiores e as
atividades se tornam mais visveis, necessrio
um controle mais preciso, e surgem medidas de
um desempenho significativo conferir no caso
do laboratrio Office of Personnel Management
(OPM) em Government Accountability Office
(GAO) (2014). Essa tambm a razo pela
qual, conforme mencionado anteriormente, a
maioria dos executivos considerou o pequeno
tamanho de i-labs essencial para o sucesso de
suas atividades, pois, do contrrio, o centro de
controle iria para outra parte, e o direcionamento
dos i-labs seria mais padronizado, influencian-
do invariavelmente o cerne das atividades do
prprio laboratrio.
Aqui importante esboar as fontes desse
alto nvel de autonomia. Conforme exemplificado
em dcadas de discusso sobre os problemas de
agente-principal no contexto de agencificao,
o nvel alto de autonomia basicamente no
aceito de imediato no mbito do setor pblico.
As entrevistas detalhadas deram uma ideia de
como essa margem de manoba garantida
dentro do setor pblico: a fonte essencial de
autonomia o apoio do Executivo ou do pol-
tico de alto escalo do servio civil (ministro,
prefeito etc.). Consequentemente, segundo o
relatado, nossa enquete mostrou um nvel de
apoio alto organizao do ministro ou chefe
da administrao local. Surgiram, no entanto,
resultados mais ambivalentes quando gestores
do laboratrio tiveram que avaliar todo o apoio
da organizao (ministrio ou departamento)
ao laboratrio.
Embora os i-labs do setor pblico tentem
legitimar suas atividades junto ao pblico em
geral por sua presena ativa na mdia ou atravs
de redes de base ampla por exemplo, atravs
da mdia social , isso no se mostrou capaz de
evitar o fechamento de i-labs em trs casos de
nossa amostra (HDL, DesignGov, The Studio). O
fator mais significativo de sobrevivncia nesses
casos tambm identificado por laboratrios
de trabalho foi o apoio do executivo-chefe.
Quando isso se perdeu atravs de processo
poltico ou mudana de liderana , ento o
obstculo ou benefcio dessas unidades co-
meou a surgir. As caractersticas principais
do laboratrio pequeno tamanho, separao
(fsica), autonomia comeam a agir contra os
laboratrios sem a presena de um patrocinador
organizacional: no ramos grandes o bastante
para dificultar nosso fechamento. O resto da
organizao no entendia o que fazamos, no
estvamos interligados ao sistema, como afirma
um dos respondentes do survey.
H vrias reaes a isso. Alguns laboratrios
de inovao viam sua existncia claramente
como temporria, percebendo que, em longo
prazo, teriam que mudar muito para cumprir
sua tarefa inicial, ou formas de colaborao
mais institucionalizadas no teriam o interesse
das pessoas envolvidas (designers, arquitetos,
especialistas em vdeo), principalmente no caso
de uma liderana de fora ser trazida para o setor
pblico para construir o i-lab (por exemplo, o
Laboratorio para la Ciudad). Alguns entrevistados
citaram seus prprios resultados de trabalho de
avaliao de i-labs similares, enfatizando que o
ciclo de vida mdio dessas unidades era de trs
a quatro anos, basicamente o ciclo de vida de
um diretor executivo (chief executive officer
CEO) de alto nvel.
Algumas unidades de inovao comearam a
existir com uma clusula de caducidade (a unidade
Behavioural Insights Team BIT no Reino Unido,
por exemplo), mas conseguiram ultrapassar a
anlise inicial devido documentao rigorosa
de seus resultados e ao desenvolvimento de
mtricas para fundament-los o que, para a
maioria dos i-labs atuais, significaria mudana (ver
exemplo no caso de Nesta em Puttick, 2014) e
renovar seu mandato poltico, enquanto outras,
em condies diferentes, no conseguiram, como
o DesignGov, na Austrlia, por exemplo. Assim,
para uma sobrevivncia maior dos i-labs, seria
necessrio, provavelmente, mudar suas organi-
zaes, e eles precisariam se engajar no setor
193
pblico, em atividades com base mais ampla
exemplos da Nesta, no Reino Unido, ou mesmo
da Mindlab, na Dinamarca, que teve diferentes
ondas de atividades.
Os que trabalham em laboratrios de menor
escala veem os i-labs mais como um formato
de guerra de guerrilha ou de um exrcito de
profissionais amadores que lutam para expandir
o espao poltico (Leadbeater e Miller, 2004, p.
59; Mulgan, 2006), e, assim, temporalidade no
um problema. Nesse sentido, eles podem ser
vistos como um antagonismo expandido, ques-
tionando o sistema atual, o que pode ser ligado
aos espaos agonsticos de Mouffe (2000). Os
laboratrios de inovao, tanto no ambiente
pblico quanto no privado, devem manter o
potencial de ruptura das organizaes existen-
tes, de modo que as rotinas, normas e cultura
organizacional existentes no seriam capazes
de trabalhar imediatamente contra a mudana.
Bason (2013) descreve esses laboratrios como
ambientes autorizadores, e algumas dessas equipes
possuem amplo suporte da mdia (John, 2014).
O que surpreende no contexto mencio-
nado autonomia criada por apoio poltico
de alto nvel e a natureza antagnica de suas
atividades em termos da cultura organiza-
cional prevalente que os i-labs em geral
no reconhecem (nem o fizeram em nossas
entrevistas) a natureza poltica de sua exis-
tncia; e, em vez disso, enfatizam a natureza
objetiva ou neutra de suas atividades. Isso foi
previamente chamado de ponto cego poltico
dos i-labs (Kieboom, 2014).
A maioria das atividades de laboratrio, todavia,
estava em alguma extenso, ou em grande extenso,
ligada ao desenvolvimento de poltica ou fazendo
propostas a respeito disso. No entanto, quando
se tratou de tarefas polticas proporcionando
conselho a ministro ou prefeito, ou ajudando a
esboar documentos de poltica , estas estavam
geralmente fora do escopo dos i-labs.
O ponto cego poltico pode, de fato, ser
igualmente um formato de estratgia de
sobrevivncia. Quando as coisas vo para
escrutnio poltico de alto nvel ou h conflito
entre ministrios ento o jogo totalmente
diferente, afirmou um entrevistado , os i-labs
tendem a se desengajar dos projetos ou consider-
los como possveis insucessos. Os executivos
entrevistados reconheceram parcialmente que
o patrocnio poltico , s vezes, acompanhado
de projetos politicamente definidos que no so
bem pensados nem bem propostos, por causa
da relao entre o ministrio e os parceiros
sociais. Quando isso no tem xito, h mais
escrutnio das atividades do i-lab, e quanto
mais as atividades se tornam orientadas para
a poltica, mais resistncia encontram dentro e
fora do setor pblico.
3.4 Papel dos i-labs no setor pblico
A discusso comentada na subseo anterior
mostra que os i-labs, por sua natureza, existem
em ambientes turbulentos e conflitantes (seja
em termos de mudana tecnolgica, seja em
culturas organizacionais contraditrias), tm que
GRFICO 4
Atividades selecionadas caractersticas de i-labs
Colaborao com PS para servio integrado
Terceirizao de tarefas no essenciais para o privado
Lojas nicas ou virtuais de pontos de servio
Anlise e gesto de risco
Reengenharia de processo de negcios
Extenso de entrega do servio para pagamento
Desenvolvimento de produtos/servios inovadores
0 20
Nenhum Em pequena medida
Elaborao dos autores.
justificar sua existncia e esto sujeitos a mudan-
as. Portanto, no de surpreender que muitos
i-labs estejam lutando para encontrar um lugar
na infraestrutura de criao de polticas (Bason,
2013). Conforme j foi dito, as principais tarefas
das organizaes eram centradas no servio
(no desenvolvimento de prottipos, na criao
de novas solues e na gerao de capacidade
de construo de redes fora do servio pblico
grfico 4), principalmente para os laborat-
rios de inovao no nvel municipal, que lidam
com inovao social. Assim sendo, o papel dos
i-labs pode diferir medida que so chamados
para testar e redesenhar servios e processos
existentes, apreciando a causa do declnio dos
trabalhos mentalmente ou, primariamente, dando
poder aos cidados e s empresas para causar
mudana inovao por meio do setor pblico
, em uma mentalidade de inovao aberta. Essa
ltima exemplificada por oramentos bastante
enxutos, crowdsourcing (colaborao coletiva)
e estruturas tambm enxutas, conforme o caso
de New Urban Mechanics, citado em Townsend
(2013, p. 214-215).
40 60 80 100
Difcil de avaliar At certo ponto Em grande medida
194
 Em geral, os i-labs consideram suas tarefas
no setor pblico como nicas, sem qualquer
unidade ou organizao similar em termos de
tarefas, desempenho e resultados. Ao mesmo
tempo, nossa enquete com os gestores mostrou
que eles identificam que a concorrncia a suas
tarefas vem tanto de dentro do setor pblico
como de empresas privadas (por exemplo, con-
sultorias, think tanks). Na maioria dos casos, no
entanto, a perspectiva internalizada dos i-labs foi
a preferida o que significa que os i-labs do setor
pblico no devem ser criados como consultorias
financiadas pelo setor pblico.
Os principais benefcios discutidos durante
as entrevistas foram em relao experincia
especfica do setor pblico e quanto ao acesso
ao conhecimento e aos tomadores de decises.
Alm disso, alguns entrevistados disseram temer
que os efeitos de aprendizado, acompanhando
a experimentao e o desenvolvimento dentro
do setor pblico, no seriam to grandes se o
modelo fosse externado. Aqueles com expe-
rincia prvia no servio pblico enfatizaram
tambm a motivao especfica do servio
pblico comparada motivao financeira que
assumiu o comando, em alguns casos, e comeou
a interferir nos objetivos do i-lab por exemplo,
membros do i-lab colaborando de perto com
parceiros externos.
Enquanto, em geral, os objetivos mencionados
durante as entrevistas se referiam a desafios
complexos que requerem mudana de sistemas
(ver tabela do apndice C), as atividades foram
direcionadas para programas, projetos e servios
singulares. Em alguns casos, quando o i-lab devia
trabalhar com mudana de poltica de nvel mais
alto, a organizao no obteve xito.
Somente um tero dos i-labs de nossa amostra
assumiu alguma implantao de tarefas. Dessa
forma, eles se engajaram primariamente em um
prottipo rpido e se mostraram menos inte-
ressados em um engajamento em longo prazo,
embora a escalabilidade seja um dos aspectos
mais enfatizados nas novas solues de inovao
195
social, conforme Kieboom (2014). Assim sendo,
nesse sentido, o encontro de simples solues
(prottipos rpidos, abordagens rpidas e nem
sempre precisas) assume o comando, enquanto
a dinmica de um sistema complexo pode ser
subestimada, principalmente em termos de
inovao social, na qual alguns consideram mais
importante um engajamento em longo prazo, para
que haja um impacto real (Mulgan, 2009; 2010).
Os i-labs, ento, tentam se beneficiar da
tendncia crescente de aplicativos cvicos
baseados em dados abertos, j que mudanas
polticas mais complexas esto fora de seu con-
trole. Enquanto a maioria dos i-labs no mediu
os efeitos de sua atividade em longo prazo,
avaliando seus resultados e o impacto de trs a
seis meses depois dos projetos, vrios gestores
reconheceram que o prottipo e a mudana que
o acompanham podem somente se manifestar
depois de alguns anos. Por conseguinte, em
muitos casos, h elevado tempo de execuo
entre o projeto e a implantao.
Os i-labs tentam documentar e tornar p-
blico, tanto quanto possvel, seu envolvimento
em blogs na mdia social. Enquanto o impacto
dos laboratrios pode ser medido em diferentes
nveis o prprio laboratrio, as obras narrativas
que cria, inovaes e inovadores que apoiam o
discurso de inovao e o ajudam a se estabelecer
(Tiesinga e Berkhout, 2014, p. 106) , resultados
transversais (redes, alterao de discurso etc.)
so, segundo o prprio relato dos i-labs, mais
fceis de obter. Ao mesmo tempo, permanece a
pergunta de quo aptos so os i-labs em facilitar
a alterao em nvel de sistema ou se h um papel
no setor pblico mais conectado a um projeto
especfico, como exemplos e legitimadores de
mais mudanas em outras partes da organizao
do setor pblico.
4 DISCUSSO E CONCLUSES
Nossa enquete mostra que os i-labs tendem
a confirmar bastante as organizaes caris-
mticas de Weber. Em detalhe, para resumir
nossos resultados, podemos descrever os
i-labs conforme a seguir.
1) Do modo como so criados hoje, so mais
singulares em sua misso, com a previso
de agirem como agentes de mudana no
setor pblico e disporem de ampla auto-
nomia no estabelecimento de seus alvos e
mtodos de trabalho.
2) So estruturados separadamente do resto
do setor pblico e com previso de serem
capazes de atrair financiamento externo,
assim como de vender suas ideias e solues
ao setor pblico. No entanto, dependendo
do contexto, sua construo organizacional
pode diferir consideravelmente.
3) Como regra, no tm autoridade sobre
as estruturas do setor pblico; assim, sua
efetividade depende fortemente de sua
capacidade de comunicar e persuadir
outras unidades do setor pblico por meio
de um networking informal. Isso lhes for-
nece autonomia, bem como incentivo para
experimentar novas solues e processos.
4) Alm disso, tipicamente, possuem oramen-
tos relativamente baixos e so geralmente
organizaes fluidas e, portanto, dependentes
dos recursos (fundos, recursos humanos)
que puderem obter externamente.
Mesmo assim, esse tipo de cenrio tambm
limita a capacidade de os i-labs catalisarem e
levarem a cabo mudanas amplas no setor pbli-
co. Os i-labs tendem a ser estruturas pequenas,
especializadas em experimentos rpidos, que
geralmente no tm a capacidade e a autoridade
de influenciar de forma significativa a melhoria de
novas solues e processos. As principais habili-
dades dos i-labs so sua capacidade de revitali-
zar ou exibir servios orientados para o usurio,
redesenhar projetos, enquanto a capacidade de
faz-lo frequentemente se baseia em uma atitude
antagnica da equipe que est motivada pela opor-
tunidade de criar prottipos em vez de padronizar
novas solues. Alm disso, o tamanho pequeno
196
at mesmo preferido pelos i-labs, j que isso
lhes permite manter agilidade e autonomia, pois,
com oramentos maiores, o controle hierrquico
tende a aumentar. De forma interessante, as ha-
bilidades de TI parecem no estar presentes de
forma destacada nos i-labs estudados.
Os i-labs, embora proeminentes em muitas
estratgias de gesto pblica modernas, ainda
esto longe de ser tornarem parte orgnica do
setor pblico. A principal fonte de autonomia,
assim como de sobrevivncia, o apoio poltico
e/ou administrativo de alto nvel, significando
que, quando um laboratrio perde seus pa-
trocinadores, suas chances de sobrevivncia
diminuem radicalmente. Isso criou um para-
doxo curioso: i-labs menores so mais fceis
de fechar, enquanto os maiores enfrentam o
risco de perder a flexibilidade e a liberdade de
ao. Uma das consequncias desse paradoxo
tem sido o ciclo de vida bem curto dos i-labs
experimentais.
Comparando-se os resultados empricos s
expectativas tericas, podemos argumentar,
em primeiro lugar, que, de um lado, a difuso
dos laboratrios de inovao no setor pblico
pode ser vista como uma moda ou um cos-
tume aps o sucesso de mdia e publicidade
em crculos de poltica de alguns dos primei-
ros i-labs (por exemplo, Mindlabs). Por outro
lado, os i-labs atravs do mundo so muito
diferentes. Pode haver alguns modelos que
sejam isomrficos, com pequenas unidades
geralmente dependentes de funcionrios
do laboratrio e de conjuntos especficos de
habilidades e interesses que tenham.
Em segundo lugar, uma das tarefas desses
espaos semiautnomos , de fato, catalisar e
legitimar a mudana no setor pblico. A conces-
so de suficiente autonomia aos i-labs, dando a
eles incentivo para se especializarem em expe-
rimentos orientados ao usurio e forando-os
a desenvolver as capacidades respectivas,
tornou-os agentes de mudana teis no setor
pblico. Todavia, conforme arguido anterior-
mente, o risco de diminuir a autonomia, a falta
de cultura de apoio e a autoridade para criao
de rotina de novas solues limita o potencial
de os i-labs representarem o papel de agentes
de mudana.
Em terceiro lugar, os i-labs realmente tendem
a ser unidades do setor pblico com um ndice
de mortalidade um pouco mais alto do que as
agncias pblicas comuns.
Em quarto lugar, a tecnologia tem um papel
central na formao dos i-labs. Muitas das tare-
fas que os laboratrios realizam esto direta ou
indiretamente relacionadas ao desenvolvimento
de solues baseadas em TICs para os cidados,
assim como para o setor pblico. No entanto,
curiosamente, muitos dos i-labs dependem, em
grande medida, de capacidades externas de
TICs, obtidas por meio da terceirizao ou do
crowdsourcing. Embora criados para catalisar
mudana no setor pblico, os prprios i-labs
precisam sobreviver no contexto do setor p-
blico, para o qual as habilidades relacionais e de
desenho de servio parecem ser mais vitais do
que as habilidades tecnolgicas.
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APNDICE A
LISTA DOS I-LABS ENTREVISTADOS
1) C. Bason, Mindlab, Dinamarca. Em 7 de 7) A. Caldern Mariscal, Digital Nation Mexico,
outubro de 2014. Open Mexico, Mxico. Em 10 de novembro
de 2014.
2) A. Roberts, DesignGov, Canberra, Austrlia.
Em 16 de outubro de 2014 (fechado). 8) G. Gmez-Mont, Mexico Citys Laboratorio
para la Ciudad, or LabPLC, Mexico City,
3) S. Vincent, La 27e Region, Paris, Frana. Mxico. Em 13 de novembro de 2014.
Em 17 de outubro de 2014.
9) M. Kieboom, Kennisland, Amsterdam, Holan-
4) E. Barrett, Silk, Kent, Reino Unido. Em 2 de da. Em 26 de novembro de 2014.
dezembro de 2014.
10) M. Steinberg, Helsinki Design Lab, Sitra,
5) C. Mauldin, Public Policy Lab, New York, Helsinki, Finlndia. Em 27 de novembro de
Estados Unidos. Em 27 de outubro de 2014. 2014 (fechado).

6) J. van den Steenhoven, Director, MaRS 11) D. Ni Raghallaigh, The Studio, Dublin, Irlanda.
Solutions Lab, Toronto, Canad. Em 30 de Em 2 de dezembro de 2014 (fechado).
outubro de 2014.

APNDICE B

GRFICO B.1
Atividades selecionadas caractersticas de i-labs: planejamento, avaliao e medio
Medidas de poupana por causa de crise
financeira e de oramento
O desenvolvimento com outras organizaes pblicas
de servios compartilhados para apoio gesto
Avaliao/estimativa de desempenho

Desempenho de sistemas de clculo de custo

Desenvolvimento de resultados orientados para HMR
(pagamento relacionado ao desempenho)
Gesto de autonomia interna estendida para
nveis mais baixos de gerncia
Desenvolvimento de relatrio interno e sistemas de avaliao como
base de avaliao de resultados pela administrao
Destinao interna de oramento e recursos financeiros
a unidades organizacionais com base em resultados
Gerenciamento interno com base em objetivos e resultados

Planejamento para vrios anos

0 20 40 60 80 100

Nenhuma Em pequena extenso Difcil de avaliar Em alguma extenso Em ampla extenso

Elaborao dos autores.

203
GRFICO B.2
Modos de avaliao tradicionais

Painis de usurio ou cliente

Unidades internas monitorando qualidade

Sistemas de gesto de qualidade (como ISO < BSC)

Pesquisas com o cliente

Padres de qualidade para produo e entrega de servio

Relatrio pblico de desempenho da organizao em relatrios anuais

0 100

Nenhuma Em pequena extenso Difcil de avaliar Em alguma extenso Em ampla extenso

Elaborao dos autores.

APNDICE C

RESULTADOS DE I-LABS

TABELA C.1
Avaliao da pertinncia dos resultados dos i-labs sobre a melhoria dos seguintes critrios
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Eficincia 0 0 0 16.67 0 0 0 33.33 16.67 33.33 0

Eficcia 0 0 0 16.67 0 0 16.67 16.67 16.67 33.33 0

Qualidade 0 0 0 0 0 16.67 0 33.33 16.67 16.67 16.67

Motivao 0 0 0 0 0 16.67 0 16.67 16.67 33.33 16.67

Satisfao da equipe 0 0 0 0 0 16.67 16.67 16.67 16.67 16.67 16.67

Qualidade da gerncia 0 0 0 0 0 16.67 0 33.33 16.67 16.67 16.67

Coeso interna 0 0 0 0 0 16.67 0 33.33 16.67 16.67 16.67

Estabilidade da organizao no ambiente 0 0 16.67 0 0 0 0 33.33 33.33 0 16.67

Flexibilidade da organizao 0 0 0 0 0 0 16.67 33.33 33.33 0 16.67

Reatividade sociedade 0 0 0 0 0 0 0 33.33 33.33 0 33.33

Prestao de contas para a sociedade 0 0 0 0 16.67 0 0 16.67 33.33 0 33.33

Entrega de servio de nvel democrtico 0 0 0 0 16.67 0 0 33.33 0 16.67 33.33

Elaborao dos autores.

Nota: Sendo 0 o valor mais baixo, e 10 o valor mais alto.

204
CAPTULO 10
FBRICA DE IDEIAS: a experincia da Anvisa
como estratgia para fomentar e incorporar a
inovao como mtodo de trabalho no ambiente
institucional
Gustavo Henrique Trindade da Silva1 | Danitza Passamai Rojas Buvinich2
1 INTRODUO
A inovao, nas palavras de Tidd, Bessant e
Pavitt (2008, p. 23), movida pela habilidade
de estabelecer relaes, detectar oportunidades
e tirar proveito das mesmas. Nesse sentido, a
gesto da inovao depender da capacidade
das instituies de transformar as incertezas
do processo criativo (inventivo e inovativo) em
conhecimento, e este, em novos servios, pro-
dutos ou processos para melhoria de resultados
e respostas s necessidades impostas por uma
sociedade cada vez mais dinmica, plural e
consciente de seus direitos e deveres.
Inovar , portanto, mais que conceber uma
ideia: o processo de desenvolver e viabilizar
seu uso prtico. Depende tanto do capital
intelectual de seus colaboradores, quanto da
estruturao de um ambiente favorvel troca,
transferncia, adaptao e aplicao das
ideias. Se compreendermos apenas parte do
processo de inovao (a inveno), as prticas
adotadas para gerenciamento da inovao tam-
bm sero propensas a serem parcialmente teis
(Tidd, Bessant e Pavitt, 2008, p. 85) e tendero
ao declnio com o tempo.
Para a estruturao de um modelo robusto de
gesto da inovao, determinante consolidar um
processo sustentvel de criao colaborativa e
aplicao prtica de ideias no ambiente corporativo.
1. Especialista em regulao e vigilncia sanitria da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
2. Gerente-geral de conhecimento, inovao e pesquisa da Anvisa.
E seu grande desafio, alm de mobilizar as
pessoas para investir seu capital intelectual,
est ligado justamente capacidade de gerar
valor com a mudana. Tal desafio se torna ainda
maior nas organizaes pblicas, em razo de
suas estruturas segmentadas, hierarquizadas e
extremamente avessas ao erro.
Este captulo tem por objetivo apresentar a
experincia da Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria (Anvisa) na insero da abordagem de
inovao como mtodo de trabalho, a partir da
implementao do projeto da Fbrica de Ideias.
O texto est organizado em quatro sees,
alm desta introduo e das consideraes finais.
Na primeira seo, so detalhados o contexto e a
motivao para o desenvolvimento do projeto. Na
segunda, so explicitados o conceito e o desafio
inicial da estratgia adotada. Na terceira seo,
compartilhado o histrico de implantao da
iniciativa. Na quarta seo, so compartilhadas
lies aprendidas at o momento.
Esperamos, com isso, poder contribuir com
a agenda de pesquisa de inovao no setor p-
blico (ISP). Ao compartilhar essa experincia da
Anvisa, queremos lanar luz sobre o desafio de
implantar modelos de gesto da inovao em
organizaes pblicas queles que desejam trilhar
esse caminho e contribuir com a modernizao
e a melhoria dos servios prestados populao.
2 BREVE CONTEXTO SOBRE COMO SURGIU
O PROJETO DA FBRICA DE IDEIAS
A Anvisa, criada pela Lei no 9.782, de 26 de ja-
neiro de 1999, possui como atribuio e misso
proteger a sade da populao, por meio da
interveno em setores de interesse sanitrio
para reduo dos riscos decorrentes da produo
e do uso de produtos e servios ligados direta
ou indiretamente sade das pessoas. Seu
foco de atuao regulatria bastante amplo
e complexo, pois lida com o acesso a bens e
servios essenciais e o controle sanitrio em
diversos setores da economia, que abrangem
parte significativa do produto interno bruto (PIB)
brasileiro e o cotidiano de milhes de pessoas,
no apenas no Brasil, mas tambm em pases
com os quais mantemos algum tipo de vnculo.
Tamanho desafio requer que a produo de
conhecimento e a formao de seus reguladores
ocorram em um ambiente de maior convergncia
entre os objetivos institucionais de proteo e
defesa da sade baseada no risco; e os benefcios
sociais e econmicos advindos da interveno
estatal sob sua responsabilidade. Para tanto, o
conhecimento deve se apoiar em uma concepo
de desenvolvimento, que, para alm da formao
tcnica, propicie uma compreenso sistmica sobre
o papel e a atuao da agncia, que estimule o
pensamento crtico e fomente a cultura de inovao
como mtodo de trabalho para modernizao da
gesto regulatria (Lopes et al., 2015).
preciso que agentes pblicos estejam
preparados no apenas com embasamento
tcnico, mas tambm com facilidade para adotar
novas formas de pensar, agir e interagir com a
sociedade. Estas novas formas so necessrias
diante da tendncia de complexidade crescente
dos problemas a serem enfrentados pelo poder
pblico para melhor atender s necessidades
do cidado isto , de forma mais responsiva
e com maior equidade. Isso leva a buscas de
novas solues para problemas j conhecidos
e a novas maneiras de lidar com desafios ainda
no enfrentados, ou com solues ainda
206
desconhecidas ou minimamente satisfatrias
(Brown, 2010).
Foi a partir dessa concepo formativa que
a Anvisa props, ainda em 2014, a criao do
Programa de Formao Aplicada dos Servidores
da Anvisa (PFA). Esse programa pretendeu no
apenas informar sobre a inter-relao entre po-
lticas pblicas de sade e desenvolvimento, e a
construo de uma perspectiva econmica que
viabilizasse a percepo dos impactos regulatrios
nos processos produtivos do mercado industrial
da sade, mas, sobretudo, inserir uma mudana
de foco nas prticas regulatrias adotadas pela
agncia, passando de uma perspectiva endgena
(insulada) a uma prtica interacional. Dessa forma,
foram reunidos os setores regulados pela Anvisa
e por outras instituies pblicas de interface
com a atuao regulatria no campo da sade
pblica, para debater e evidenciar as dificuldades
encontradas na interao entre atores-chave do
ecossistema de regulao sanitria.
De forma resumida, o programa foi desenha-
do com uma abordagem de imerso, em que
servidores participam de ciclos de palestras,
debates e visitas tcnicas s fbricas dos setores
de alimentos, medicamentos e equipamentos
mdicos, para ter contato mais prximo com a
realidade da regulao fora do ambiente organi-
zacional. Ao final, so desafiados e estimulados
a formular propostas de melhoria da regulao,
por meio de projetos de interveno.
No segundo ano de realizao do PFA, um
dos grupos de servidores participantes elaborou
uma proposta de interveno em uma atividade
de turma, originando a Fbrica de Ideias. De
conceito simples, a proposta estava baseada
em um conjunto de estratgias para promover o
melhor aproveitamento do capital intelectual na
agncia, para alm dos limites da hierarquia e da
departamentalizao, compreendidos naquela
ocasio como barreiras ao desenvolvimento de
ideias e solues criativas e inovadoras para
os problemas identificados durante a etapa de
imerso vivenciadas ao longo do programa. Ela
visava solucionar problemas percebidos pelo
corpo funcional, pois havia pouca interao
interna e reduzida oportunidade de socializao
do conhecimento, bem como insuficincia de
incentivos para atuao colaborativa em projetos
institucionais multidisciplinares, o que acabava
gerando distanciamento, desmotivao, falta de
comprometimento e perdas no aproveitamento
do potencial criativo dos colaboradores internos,
com desperdcio de oportunidades de inovao
para melhoria dos servios pblicos prestados
sociedade.
Tal percepo foi confirmada na pesquisa
de diagnstico interno realizada para subsidiar
a elaborao do Planejamento Estratgico da
Anvisa, em 2015. Nesta pesquisa, mais de 75%
dos servidores avaliaram como ruim ou pssimos
os mecanismos de incentivo para aplicao de
prticas inovadoras no processo de trabalho; e
mais de 67%, como ruim ou pssimo o grau de
abertura para inovao na forma com que os
servios so prestados pela agncia.
Essa realidade reforava uma cultura burocr-
tica caracterizada pela gesto focada em metas
operacionais e dificultava o processo de trans-
formao do conhecimento tcito em resultados
institucionais de forma sistmica, sobretudo no
mdio e no longo prazos. Boas ideias tambm
costumavam concorrer com urgncias e priorida-
des de curto prazo e acabavam se perdendo, por
falta de mecanismos apropriados e de incentivos
para o aproveitamento do capital intelectual.
3 CONCEITO E DESAFIO INICIAL DO
PROJETO
A ideia inicial era instituir uma dinmica que pos-
sibilitasse a gerao e a socializao sistmica do
conhecimento tcito no ambiente corporativo. Alm
disso, idealizava-se proporcionar engajamento
de pessoas motivadas pelo propsito de fazer
diferente e de aprimorar processos e prticas
em sua rotina de trabalho, como estratgia para
o melhor aproveitamento do capital intelectual
no enfrentamento dos desafios institucionais.
207
O objetivo era descobrir como promover o
melhor aproveitamento do capital intelectual
e possibilitar a gerao e o aproveitamento de
ideias, utilizando o potencial criativo dos servi-
dores de forma sistmica e institucionalizada,
para alm de uma mera caixa de sugestes e
independente de sua unidade de lotao ou
seja, o foco no estava restrito qualificao do
processo de trabalho, ele ia alm, ao pretender
estabelecer espaos relacionais que viabilizassem
a troca de experincia e conhecimento, para
assim qualificar a atividade regulatria.
A iniciativa foi inspirada na prpria experincia
do PFA, que possibilitou ambiente favorvel
interao, reflexo e ao surgimento, embora
embrionrio, de uma variedade de ideias para
solucionar problemas identificados ao longo do
programa, mas sem perspectiva de desdobra-
mentos efetivos aps a sua finalizao. A Fbrica
de Ideias foi ento idealizada como uma rede
corporativa, criada para mobilizar o capital inte-
lectual, a fim de gerar oportunidades de inovao
no ambiente institucional de forma centrada nas
pessoas e na valorizao do conhecimento e da
criatividade, na expectativa de promover ideias
para gerar valor pblico e melhorar a experincia
dos usurios dos servios prestados pela Anvisa.
Na prtica, o projeto foi desenhado com quatro
frentes de trabalho, a saber: i) fomento cultura
de inovao; ii) desenvolvimento de capacidades
tcnicas e gerenciais para gesto do processo
de inovao; iii) criao de ambientes colabo-
rativos para cocriao de ideias; e iv) mentoria
para desenvolvimento de projetos inovadores.
Com a misso de conectar pessoas para criar
solues, os principais valores adotados para
nortear essa iniciativa foram conhecimento,
transparncia, iniciativa, criatividade, cooperao,
relacionamento interpessoal, reconhecimento e
compromisso com resultados.
A abordagem metodolgica utilizada na criao
e no desenvolvimento do projeto foi inspirada
no design thinking e nos processos de inovao
disseminados pelas escolas de design de Paris e
de Stanford, bem como no modelo generativo do
processo de design da IDEO, difundido por Tim
Brown (2010). Eles se alinham ao que podemos
chamar de uma onda global de modernizao
da gesto, marcada pela disseminao de labo-
ratrios de inovao em servios pblicos em
diversos pases, inclusive o Brasil.
4 TIRANDO A FBRICA DO PAPEL: a histria
do piloto
Em fevereiro de 2016, a Fbrica de Ideias foi
institucionalizada como projeto-piloto por meio
da Portaria Anvisa no 157, com tempo de durao
de um ano. O objetivo de instituir o projeto como
um piloto visava testar em quais condies de
governana e metodologia a proposta melhor se
adequaria s condies culturais da organizao,
possibilitando aprendizado e oportunidade para
refinar e validar hipteses inicialmente idealiza-
das, bem como sua aderncia s necessidades
institucionais. Como estratgia de produo, era
necessrio criar espaos e oportunidades de
socializao e externalizao do conhecimento,
a partir da implementao de um conjunto de
novas prticas e ferramentas de integrao e
compartilhamento de experincias e informa-
es, incentivando a inovao (Buvinich, 2013).
Por esse motivo, optou-se que, para a fase do
piloto, o principal lcus para fomento inovao
em processos e servios prestados pela agncia
se daria naquele momento, a partir das turmas
do PFA, em razo da estrutura e da dinmica j
existentes. Isto se deu no apenas por razes
de economicidade e sinergia, mas tambm por
serem bastante similares ao processo de inovao
preconizado pela abordagem de design thinking,
o que facilitou a sua implantao, minimizando
esforos e otimizando a utilizao dos recursos
institucionais j existentes.
O projeto tambm contou com uma estrutura
de governana formalmente institucionalizada,
por meio do normativo que criou a Fbrica de
Ideias. O desafio do modelo de governana pro-
posto foi conciliar a relevncia estratgica desta
208
iniciativa para o desenvolvimento institucional da
Anvisa com o menor custo operacional em todos
os nveis de gesto. Para isso, foram idealizados
arranjos matriciais com atuao colaborativa e
papis diferenciados e bem definidos nos nveis
estratgico, ttico e operacional para as funes
de organizao e funcionamento da Fbrica.
A governana do piloto foi composta por uma
comisso executiva, formada por representantes
da Diretoria de Gesto Institucional (Diges), da
Assessoria de Planejamento (Aplan), da Assessoria
de Comunicao (Ascom), da Gerncia-Geral de
Gesto de Pessoas (GGPES), da Gerncia-Geral
de Conhecimento, Inovao e Pesquisa (GGCIP)
e dos servidores idealizadores do projeto da
Fbrica de Ideias. Estes cumprindo um papel
transversal para apoiar a Diges na coordenao
e no acompanhamento da implementao do
projeto-piloto.
A coordenao da gesto operacional da
Fbrica ficou a cargo da GGCIP. Ela atuou
como secretaria executiva da comisso, alm
de realizar o planejamento e apoiar a execu-
o, o acompanhamento e a avaliao das
atividades do piloto, bem como a seleo e o
refinamento das ideias; a definio de times
de inovao e do escopo dos projetos que
seriam incubados pela Fbrica como parte
da experincia-piloto.
Os times dos projetos selecionados eram for-
mados por equipes multidisciplinares designadas
para cada atividade da Fbrica, compostas por
servidores de vrias reas que seriam responsveis
pelo desenvolvimento dos projetos, com foco na
criao de solues, respeitando basicamente
quatro papis fundamentais, presentes no box 1.
4.1 Lanamento do projeto
O lanamento do projeto foi marcado por uma
palestra sobre experincias de inovao no setor
pblico. Aps, houve uma roda de conversa, no
perodo da tarde, com o objetivo de sensibilizar e
promover dilogo aberto sobre a problematizao
BOX 1
Papis fundamentais dos times de inovao da Fbrica de Ideias
Lder do time: o servidor vinculado rea do projeto, com conhecimento e acesso ao lder executivo.
Facilitador: o servidor capacitado pela Fbrica de Ideias, com conhecimento e experincia na abordagem metodolgica e nos processos
de trabalho para desenvolvimento do projeto.
Idealizadores: so os servidores que integram o time do projeto, sendo os principais geradores de ideias. Eles podem ser lotados em
qualquer rea da Anvisa.
Time ampliado: em determinadas etapas, h possibilidade de trabalho com participao de convidados e colaboradores eventuais,
como reas de interface, experts, monitores, mentores etc.

Elaborao dos autores.

dos temas, com ampla participao dos servidores, fatores fora da governabilidade do projeto que
inclusive na organizao do evento. impossibilitaram a realizao da ltima turma.

A fim de incentivar e engajar o pblico interno Ao todo, participaram sessenta servidores

no lanamento, foi necessrio desenvolver um
plano de divulgao das atividades do piloto da
Fbrica de Ideias. Para tanto, foi realizada uma
campanha a partir de um teaser da programa-
o do evento, seguida de uma estratgia de
e-mail marketing com gamificao por meio de
recompensa.
Os e-mails permitiram diferentes nveis de
interao para instigar servidores sobre a temtica
de inovao no setor pblico. As recompensas
possuam um valor simblico, como a entrega
de bales amarelos a gs nas estaes de tra-
balho, simbolizando o pensamento inspirador da
inovao. Cada balo continha uma mensagem,
e os destinatrios recebiam um convite para
participar da roda de conversa, aps a palestra
de lanamento do piloto.
4.2 Oficinas de inovao com design thinking
Na sequncia do lanamento, foram realizadas
as oficinas do PFA daquele ano. Nesse sentido, o
terceiro mdulo do programa, que era dedicado
produo de um projeto de interveno para
melhoria das prticas regulatrias, seria agora
realizado com o apoio da Fbrica de Ideias, com
uso da abordagem metodolgica do design
thinking. Inicialmente, estavam previstas trs
oficinas, sendo duas com foco em temas finals-
ticos e uma, em desafios de gesto, mas apenas
as duas primeiras foram realizadas, devido a
com atuao em diferentes reas da Anvisa, e a
iniciativa resultou em um total de dez propostas
de melhoria em diversos setores da agncia. As
ideias geradas nas oficinas foram posteriormente
apresentadas no concurso de ideias da Fbrica;
outra estratgia utilizada para disseminar a
cultura de inovao e promover o engajamento
do pblico interno da agncia durante o piloto,
para alm dos participantes do PFA. Esse m-
dulo foi muito importante para aprendizagem e
desenvolvimento de capacidades tcnicas do
ncleo do projeto em relao abordagem me-
todolgica, bem como de processos e tcnicas
para promover a gerao e o aproveitamento de
ideias. Tal mdulo tambm foi determinante para
a construo do modelo de gesto da inovao
para o ambiente corporativo.
4.3 Primeira turma de formao de gestores
Aps as oficinas de inovao no PFA da Anvisa,
iniciou-se a implementao da estratgia de de-
senvolvimento de capacidades e sensibilizao
dos gestores da agncia, por meio da oferta do
curso Inovao: Teoria e Mtodos, desenvolvido
em parceria com servidores do Ipea. Esse curso
foi viabilizado por intermdio de pagamento de
gratificao por encargo de curso ou concurso,
regulamentada pelo Decreto no 6.114, de 15
de maio de 2007, e contou com apoio logstico
da Escola Nacional de Administrao Pblica
(Enap), vinculada ao Ministrio do Planejamento,

209
Desenvolvimento e Gesto (MP). As capacitaes
e oficinas realizadas tinham por diretriz o ciclo
de gerao de ideias (inspirao-ideao-imple-
mentao) e contaram com o uso de tcnicas e
ferramentas de design, como empatia, persona,
ponto de vista, brainstorming, matriz factibilida-
de versus resolutividade, prototipao e teste,
iterao, prova de conceito, canvas de inovao,
storytelling, pitch, entre outras.
A ideia inicial era sensibilizar gestores de reas
cujos servidores estariam participando do PFA,
a fim de possibilitar uma base de comunicao
mnima para favorecer o dilogo da gramtica
de inovao entre servidores e suas respectivas
chefias. Essa iniciativa foi bastante importante
para sensibilizao do nvel de gerenciamento
executivo da agncia e contou com a adeso de
lideranas importantes da organizao, como
adjuntos de diretores e gerentes-gerais, favore-
cendo a obteno de apoio inicial para o projeto.
4.4 Seleo e priorizao de ideias para
o piloto
De agosto a outubro de 2016, foi iniciada uma nova
etapa do projeto, baseada no desenvolvimento de
estratgias e rotinas para seleo das propostas
idealizadas durante as oficinas do PFA. O objetivo
era priorizar uma entre as iniciativas idealizadas
para refinamento e prototipao com apoio da
Fbrica de Ideias, a fim de adquirir competncias
tcnicas e gerenciais para gesto da inovao
no ambiente corporativo, divulgar as iniciativas
FIGURA 1
Processo de seleo de ideias da Fbrica
Levantamento de ideias Triagem preliminar
PFA 2015-2016 Comisso Executiva
Top10
Elaborao dos autores.
inovadoras formuladas pelos participantes e
engajar outros servidores para alm do PFA.
A estratgia utilizada foi selecionar as pro-
postas por meio da realizao de um concurso
de ideias, com participao de servidores,
gestores e dirigentes em diferentes etapas do
processo de seleo, envolvendo diversos nveis
de gesto. A iniciativa tambm contemplou uma
etapa de premiao e reconhecimento ao final
do processo, conforme ilustra a figura 1.
O concurso foi regulamento pela Portaria no
1.693, de 29 de agosto de 2016, e os critrios
de seleo das ideias estavam baseados nos
princpios de desejabilidade, factibilidade, re-
solutividade e criatividade.
A primeira etapa (triagem preliminar) foi
realizada pela comisso executiva, que avaliou
28 ideias geradas durante as turmas do PFA,
incluindo ideias apresentadas no ano anterior
ao concurso, em 2015, e selecionou as dez
ideias com maior alinhamento aos objetivos
estratgicos e potencial de desenvolvimento
com apoio da Fbrica de Ideias.
Na segunda etapa (qualificao e priori-
zao), as dez ideias pr-selecionadas foram
apresentadas pelos seus idealizadores por
meio de um vdeo de at trs minutos e dispo-
nibilizadas para votao aberta dos servidores
em uma plataforma de comunicao interna.
Nesta etapa, foram contabilizados 729 votos
Qualificao e priorizao Avaliao final
Votao na plataforma Seleo do piloto e premiao
Entrevistas com gestores Diretoria Colegiada
210
nas ideias apresentadas, em apenas quatro
dias de votao, o que representa a proporo
de aproximadamente 12% de engajamento de
toda a fora de trabalho da agncia, incluindo
servidores lotados fora de Braslia.3
Para estimular o engajamento dos servidores, a
principal estratgia foi a construo de incentivos
de reconhecimento e recompensa. Os primeiros
foram baseados em transparncia e atributos que
conferem reputao, inspirados em abordagens
de gamificao, tais como a formao de times
de inovao, a utilizao de plataforma para
divulgao e votao das ideias, a identificao
e valorizao pblica dos idealizadores, bem
como a realizao de eventos comemorativos,
exposies etc. (Brasil, 2017). Os incentivos de
recompensa foram baseados em premiaes
financeiras e no financeiras, como previso de
pagamento de prmio em dinheiro obtido com
patrocnio da associao de servidores da agncia
, participao em visitas tcnicas e atividades
de desenvolvimento da ideia selecionada, opor-
tunidades de capacitao e concesso de vaga
privativa compartilhada entre os vencedores do
concurso (op. cit.).
A terceira e ltima etapa (avaliao final) foi
a escolha da ideia vencedora pelos diretores da
Anvisa, realizada em sesso ordinria da direto-
ria colegiada. Nesta reunio, duas ideias foram
contempladas para obter o suporte da Fbrica
de Ideias por meio de prottipos a serem desen-
volvidos para refinamento e teste das propostas
idealizadas. A premiao dos idealizadores ocor-
reu na VI Semana do Conhecimento4 e contou
com apoio da Associao dos Servidores da
Anvisa (Univisa), que j promovia regularmente
um prmio de reconhecimento de propostas de
melhoria de processos no mbito da Anvisa.
Atualmente, o projeto est na fase de de-
senvolvimento das ideias premiadas e avaliao
dos resultados alcanados at o momento. Para
esse propsito, a Fbrica de Ideias tem conta-
do com o apoio do Laboratrio de Inovao
em Governo (G.NOVA), por meio de oficinas
e mentorias realizadas no mbito da parceria
firmada em outubro de 2016 entre a Anvisa e
a Enap. A expectativa que os resultados mais
relevantes dessa experincia sejam alcanados
at o final de 2017.
5 FABRICANDO LIES
Apesar de o projeto ainda estar em sua fase-piloto
e estarmos em fase de avaliao das atividades
realizadas at o momento, j possvel contabilizar
resultados promissores e muitas lies apren-
didas. No que se refere ao desenvolvimento de
capacidades tcnicas e gerenciais para gesto
do processo de inovao, j foram registradas
941 participaes nas diversas atividades de
disseminao da cultura de inovao, alm do
envolvimento de 39 gestores e lideranas na
primeira iniciativa de formao sobre temticas
e abordagens metodolgicas a serem utilizadas
no projeto, abarcando diferentes nveis de gesto
da organizao.
Tambm foram mobilizados sessenta servidores
para um primeiro contato com a metodologia, que
passou a ser utilizada em carter experimental
no PFA, servindo como um prottipo funcional

3. De acordo com o regulamento aprovado, os idealizadores apresentaram suas ideias em formato de resumo, acompanhado
de um vdeo de at trs minutos para a etapa de votao dos servidores. Cada servidor poderia utilizar at trs votos para
selecionar as melhores ideias; todavia, nem todos que votaram os utilizaram. Estima-se que o percentual de engajamento
na etapa de votao das ideias foi superior a 12%, mas como no houve detalhamento na anlise da quantidade de votos
por servidor, optou-se pelo resultado mais conservador, que considera como se todos os participantes tivessem utilizado
a totalidade dos trs votos. O processo de seleo contou ainda com entrevistas com os gestores das reas relacionadas
com o tema das ideias e avaliao da comisso executiva para priorizao e seleo da diretoria colegiada da agncia.
4. A Semana do Conhecimento um evento realizado regularmente pela Anvisa, com o objetivo de promover a atualizao
tcnica e cientfica dos servidores da agncia, a partir tanto da disseminao da sua produo interna quanto da catalisao
das inovaes nacionais e internacionais promovidas por centros de pesquisa e outras agncias reguladoras internacionais.

211
para definio do modus operandi da Fbrica
de Ideias em suas atividades futuras. Os testes
de reao aplicados durante as atividades da
Fbrica ao longo do piloto indicaram que 72%
dos respondentes manifestaram interesse em se
aprofundar no tema, e que 85% recomendaram
a disseminao dessas atividades na agncia, o
que sinaliza que o projeto apresenta potencial de
alinhamento com as expectativas das pessoas
que atuam na organizao e, ao menos em um
primeiro momento, h boa receptividade para
formao de uma cultura de inovao no am-
biente corporativo.
Quanto criao de ambientes colabora-
tivos para cocriao de ideias, ficou evidente
a necessidade de organizao de um espao
fsico que proporcione a interao para troca
de experincias e produo colaborativa, bem
como a promoo de estratgias relacionais para
momentos de troca de conhecimento. Durante o
piloto, foi essencial poder contar com o espao
do G.NOVA e da Enap. Para a prxima fase do
projeto, foi enfatizada a necessidade de construir
um espao similar na Anvisa.
No que se refere mentoria para desenvolvi-
mento de projetos inovadores, o apoio fornecido
pelo G.NOVA e pela Enap tambm tem sido es-
sencial ao processo de aprendizagem. O suporte
de instituies ou profissionais que dominem
tcnicas de cocriao e fomento inovao tem
contribudo para o empoderamento da equipe
do projeto e para que ele ganhe escala.
Por ltimo, no que se refere ao fomento
cultura de inovao, podemos dizer que o co-
rao do projeto foi marcado pelo envolvimento
de pessoas com potencial de mobilizao, que
atuaram de forma proativa como catalisadores na
formao de uma rede de servidores engajados
na disseminao da metodologia e na incorpo-
rao do modelo mental (mindset) de inovao
como mtodo de trabalho. Eles foram e so
a essncia do processo criativo, fundamental
para a inovao acontecer.
Quanto ao objetivo citado (fomento cultura
de inovao), um importante resultado foi aferido
durante as atividades de avaliao do projeto-piloto.5
Um total de 72% dos respondentes da pesquisa
avaliou positivamente o impacto do projeto, e o
nvel de abertura para inovao nos processos
de trabalho tambm foi bem avaliado, como bom
ou timo, para 55% dos respondentes, chegando
a 67% entre os que tiveram contato direto com
alguma atividade do piloto. Um resultado oposto
foi observado em 2015, no diagnstico realizado
antes do projeto para o planejamento estratgico
da agncia, quando o resultado foi avaliado como
ruim ou pssimo para 62,7%.
No quesito sensibilizao das lideranas em
relao ao conceito e importncia da inovao
para a Anvisa, foi possvel observar disparidade em
relao ao perfil dos respondentes. As lideranas
que tiveram contato com o projeto foram melhor
avaliadas, e aqueles que no tiveram contato com o
piloto, em geral, foram avaliados mais negativamente,
com uma diferena de 28% em relao ao outro
grupo. Isso sinaliza algum tipo de ganho positivo
para a imagem das lideranas que dele participaram
diretamente, ainda que de forma pontual.
A despeito de os resultados iniciais serem
favorveis aos objetivos inicialmente pretendidos,
ainda subsistem grandes desafios e questes a
serem exploradas e certamente aperfeioadas.
O box 2 contempla uma breve sntese dos princi-
pais aspectos que tm favorecido a implantao
dessa iniciativa na agncia ao longo de sua curta,
porm rica, jornada.

5. O projeto-piloto est em fase de avaliao, conduzida por um pesquisador externo e com uso de diversos instrumentos,
como anlise documental, entrevistas e grupo focal. Alm disso, tambm foi realizada uma pesquisa de opinio
direcionada a todos os servidores da agncia, com o objetivo de conhecer a percepo dos respondentes em relao s
atividades realizadas no projeto-piloto da Fbrica de Ideias at o momento. Foram 102 respondentes, no perodo de 24
de maro a 4 de abril de 2017, dos quais 63% no tinham participado de nenhuma das atividades do piloto da Fbrica.

212
 Consideramos importante compartilhar al- a rigidez dos processos de controle de remo-
guns dos principais desafios relativos ao piloto es e cesses, a capacidade de utilizao de
da Fbrica de Ideias, resumidos no box 3, para metodologias que promovam o entendimento
contribuir com a reflexo e a superao de do problema a partir de diversos pontos de
barreiras inovao no setor pblico. vista, a riqueza da incluso de outras vises,
a possibilidade de produo de resultados
6 CONSIDERAES FINAIS por meio de processos mais descontrados,
tudo isso tem contribudo para que o projeto
A formatao de um projeto como experincia-pi- despertasse ateno e interesse de quem
loto foi de grande valia para o amadurecimento da dele participou.
capacidade de gesto do processo de inovao
na Anvisa. Com isso, foi possvel, de forma mais Nesse momento, o piloto est em fase de
segura, identificar as necessidades institucionais construo de sua estratgia de institucionalizao
e perceber qual o caminho mais promissor para como processo de trabalho perene e enfrenta
a institucionalizao da proposta. o desafio de ancorar um processo matricial e
coletivo em uma estrutura hierrquica. Para
Nesse sentido, a experincia tem demonstrado isso, precisaremos coordenar estratgia, comu-
que a maior demanda da agncia est focada na nicao, bem como gesto do conhecimento,
inovao de seus processos internos de trabalho. de pessoas e de processos organizacionais de
Apesar do potencial de desenvolvimento de forma harmnica e integrada.
inovaes em servios e, consequentemente
,no processo de regulao em si , para dentro Na Fbrica de Ideias h uma mxima que
que a agncia tem demandado que a estratgia ilustra a misso do projeto: conectar pessoas
de inovao seja direcionada nesta fase inicial, para encontrar solues. dessa maneira que
mais focada no campo da modernizao da esperamos prosseguir no desenvolvimento do
gesto e do fomento cultura de inovao e projeto em sua nova etapa. Que o compartilha-
no da gerao de inovaes em si. mento dessa experincia tambm possa contri-
buir para inspirar outras iniciativas capazes de
A possibilidade de troca de experincias conectar e gerar novas ideias e solues ainda
na prpria instituio e de aproveitamento melhores para promover a inovao no setor
de expertises internas de maneira fluida sem pblico. Siga em frente, vamos inovar!
BOX 2
Aspectos favorveis implantao do projeto na Anvisa
Incio de uma nova liderana na rea de gesto institucional da agncia.
Alinhamento de propsitos com a agenda estratgica e as prioridades de gesto.
Apoio institucional da alta direo.
Tecnologia e mtodos de baixo custo e fcil incorporao.
Receptividade e engajamento do corpo tcnico e gerencial.
Referencial de uso de prticas de inovao na experincia internacional.
Formao nacional de uma agenda de modernizao da gesto e da rede de inovao no setor pblico.
Sinergia e alinhamento com iniciativas j em andamento para eficincia e reduo de esforos.
Implantao gradual em ambiente controlado por meio de piloto antes de gerar escala.
Uso da abordagem de inovao para desenvolvimento, acompanhamento e avaliao do prprio projeto.
Elaborao dos autores.

213
BOX 3
Principais desafios relativos ao projeto da Fbrica de Ideias
A cultura burocrtica de agentes pblicos pode prejudicar ou desencorajar iniciativas e prticas inovadoras no ambiente organizacional.
A confuso entre o processo de gesto da inovao com escritrio de projetos, processos, gesto da qualidade ou planejamento es-
tratgico, delimitando seu espao como lcus para promover e apoiar a gerao, a experimentao e a validao de ideias para testar
prticas inovadoras e minimizar incertezas inerentes ao processo de inovao.
A necessidade de ampliar a cobertura das iniciativas de formao de competncias tcnicas e gerenciais, para que a gesto do processo
de inovao ocorra de forma sustentvel.
A criao de incentivos e estratgias de engajamento do nvel intermedirio de gesto, para evitar barreiras de mobilidade no apro-
veitamento do capital intelectual; geralmente restrito aos departamentos que so pressionados por uma viso imediatista, devido
escassez de recursos humanos e necessidade de cumprimento de metas operacionais de desempenho junto a seus superiores.
A criao de oportunidades para gerao de ideias, com o intuito de desenvolver um modelo de gesto da inovao no suficiente.
Tambm preciso institucionalizar uma sistemtica de avaliao e apoio implantao de ideias, que promova mudanas com per-
cepo de valor para o contexto organizacional.
A institucionalizao e a ampliao de mecanismos de reconhecimento e recompensa no servio pblico como incentivo de alta per-
formance, para gerao de ideias inovadoras para alm das metas e das tradicionais avaliaes de desempenho.
Os critrios e toda a sistemtica de avaliao devem ser transparentes e consistentes para gerar credibilidade e engajamento junto aos
idealizadores ao longo do tempo.
O desenvolvimento de estratgias para incorporao e disseminao das abordagens metodolgicas como mtodo de trabalho, a fim
de gerar escala no processo de gesto da inovao aps o piloto. Atualmente, o conhecimento encontra-se relativamente centralizado e
baseado na colaborao voluntria de profissionais engajados como disseminadores do projeto em diferentes unidades da organizao,
por no dispor de estrutura prpria inclusive fsica para ampliar sua capacidade de resposta, o que foi temporariamente mitigado
por meio de parceria firmada com o G.NOVA.
A interao intragovernamental nas iniciativas de inovao ainda incipiente para no dizer quase inexistente e no ocorre de forma
sistemtica e fluida, o que limita a capacidade de aproveitamento do capital intelectual do prprio poder pblico. Isto tambm ocorre
nos departamentos internos das organizaes pblicas, includa a Anvisa.
A necessidade de idealizar mecanismos de inovao aberta que possibilitem segurana jurdica e maior interao com a sociedade para
fortalecimento da empatia entre agentes pblicos e cidados, alm de ampliao do potencial de inovao para alm das fronteiras
institucionais, sem colocar em risco questes relativas a um provvel conflito de interesses.
A falta de precedentes ou um marco jurdico muito claro com relao aos rgos e mecanismos de controle frente aos projetos de inova-
o. Isto pode limitar o nvel de risco assumido pelos agentes pblicos devido possibilidade de erros em menor escala e, consequen-
temente, o grau de inovao dos projetos e seus resultados mesmo por aqueles que compreendem os ganhos do modelo de gesto
da inovao , justamente para minimizar eventuais impactos negativos de polticas pblicas ou programas imperfeitos ou limitados.

Elaborao dos autores.

REFERNCIAS DEMOCRACIA, POLTICAS PBLICAS ENCON-

BRASIL. Agncia Nacional de Vigilncia Sanit-
ria. Relatrio de registro e sistematizao do
desenvolvimento do projeto de inovao da
Fbrica de Ideias. Braslia: Anvisa, 2017. No prelo.
BROWN, T. Design thinking: uma metodologia
poderosa para decretar o fim das velhas ideias.
Traduo de Cristina Yamagami. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2010.
BUVINICH, D. P. R. O mapeamento da institucionali-
zao dos conselhos gestores de polticas pblicas
nos municpios brasileiros. In: PARTICIPAO,
TRO INTERNACIONAL UNESP, 2013, Araraquara,
So Paulo. Anais... Araraquara: Unesp, 2013. v. 1.
LOPES, A. V. et al. Novas perspectivas de apren-
dizado em regulao: a experincia do Programa
de Formao Aplicada dos Servidores da Anvi-
sa. In: BRASIL. Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria. Programa de Formao Aplicada:
regulao no div. Braslia: Anvisa, 2015.
TIDD, J.; BESSANT, J.;PAVITT, K. Gesto da
inovao: integrando tecnologia, mercado e
mudana organizacional. 3. ed. Porto Alegre:
Bookman, 2008.

214
CAPTULO 11
INCENTIVOS A STARTUPS NO BRASIL: os casos
do Startup Brasil, InovAtiva e InovApps
Luanna SantAnna Roncaratti1
1 INTRODUO 1
As ltimas dcadas foram marcadas por in-
tensas transformaes e uma impactante re-
voluo tecnolgica. A internet promoveu im-
portantes mudanas no modo como vivemos
atualmente, principalmente no que se refere
s nossas formas de comunicao, interao
e obteno de informaes. Nesse contexto,
o tema da inovao ganha destaque, sinali-
zando que o conhecimento e a inovao de-
sempenham um papel essencial nas econo-
mias contemporneas.
O papel que o governo e as polticas p-
blicas devem desempenhar nesse cenrio
tambm se torna relevante. Para Pena e Ma-
zzucato (2016), vrios pases esto buscando
alcanar um crescimento econmico que seja
inteligente (guiado pela inovao), inclusivo e
sustentvel. Tal objetivo requer que o gover-
no e as polticas pblicas, com relao eco-
nomia, tenham o papel catalisador de criar e
moldar mercados por meio de parcerias p-
blico-privadas dinmicas.
No atual cenrio de inovao e revoluo
tecnolgica, as startups surgem como ato-
res relevantes e uma das principais fontes de
inovao. Conforme Kon et al. (2014), grande
parte das inovaes surgidas, no sculo XX,
na indstria de alta tecnologia, era gerada
em mdias e grandes empresas. Entretanto,
1. Especialista em polticas pblica e gesto governamental em atuao no Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (MP).
a popularizao da internet e de tecnologias
mveis favoreceu e acelerou o processo de
criao e adoo de novas tecnologias.
De acordo com Rammer e Mller (2012), a
experincia do Vale do Silcio e a observao
de que um alto nvel de atividade de startups
caminha paralelamente ao progresso econ-
mico na atualidade orientaram inmeros pases
a estabelecerem uma ampla gama de progra-
mas de apoio a startups e pequenas e mdias
empresas. Para Pena e Mazzucato (2016), o
sucesso do Vale do Silcio se deve habilidade
que essas organizaes tm de aceitar o risco
e a incerteza que existem em toda a cadeia de
inovao, estando dispostas a experimentar e
aprender a partir de tentativas e erros.
A partir dos anos 2000, surgem e propagam-
-se por inmeros pases polticas voltadas para
incentivar as startups e a inovao com base
nessas empresas. Iniciativas desse tipo foram
observadas em diversos pases, como: Estados
Unidos, Israel, Chile, Colmbia, Coreia do Sul,
Singapura, ndia, Unio Europeia, Hungria, Irlan-
da, Litunia, ustria, Portugal, entre outros.
No Brasil, programas recentes foram lan-
ados para incentivar startups em diversos n-
veis de governo e por diferentes organizaes.
Alm do Distrito Federal, podemos citar os
seguintes estados que fazem parte de progra-
mas de incentivo: So Paulo, Santa Catarina,
Minas Gerais, Rio de Janeiro e Maranho. No
governo federal, h vrias iniciativas operadas
por ministrios, por bancos pblicos Caixa
Econmica Federal (CEF) e Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BN-
DES) e pela Agncia Brasileira de Desenvol-
vimento Industrial (ABDI), cada uma delas com
desenho, objetivos e instrumentos especficos.
Este captulo tem como objetivo analisar
e comparar trs iniciativas do governo fede-
ral brasileiro, desenhadas e executadas pela
administrao direta, ou seja, ministrios, que
tiveram como foco o incentivo ao empreende-
dorismo e ao desenvolvimento tecnolgico a
partir de startups:
o programa Startup Brasil, implementado
pelo ento Ministrio da Cincia, Tecno-
logia e Inovao (MCTI);
o programa InovAtiva, executado pelo
ento Ministrio do Desenvolvimento, In-
dstria e Comrcio Exterior (Mdic); e
o programa InovApps, implementado pelo
ento Ministrio das Comunicaes.
A seleo dessas iniciativas justifica-se por
terem comeado quase paralelamente entre
os anos 2012 e 2014, com objetivos prximos,
e por serem conhecidas como experincias
inovadoras nesse campo. Este captulo busca-
r apresentar e comparar os aspectos centrais
de cada iniciativa, incluindo os seus objetivos,
os instrumentos de incentivo utilizados, os ar-
ranjos e as parcerias construdas para viabili-
zar os programas, os seus eventuais elementos
de mudana ou inovao, bem como os desa-
fios enfrentados e as lies aprendidas.
Para tanto, ser utilizada como refern-
cia a classificao de startups e instrumentos
de incentivos do estudo de Rammer e Mller
(2012). A metodologia utilizada ser essen-
cialmente qualitativa, considerando as espe-
cificidades de cada caso, baseando-se nos
216
documentos oficiais e nos dados levantados a
partir de relatos e entrevistas com os gestores
responsveis pelas respectivas iniciativas.
2 TIPOLOGIA E INSTRUMENTOS DE
INCENTIVO DE STARTUPS
Os conceitos e definies de startups so
variados. Blank e Dorf (2012 apud Kon et al.,
2014) definem startup como uma organizao
temporria em busca de modelo de negcio
escalvel, repetitivo e lucrativo. J para Ries
(2012), startup um empreendimento huma-
no formado para criar novos produtos e servi-
os em condies de extrema incerteza. Por
isso so utilizadas metodologias geis de de-
senvolvimento de produtos, que buscam evitar
desperdcio de esforos e retrabalho, sendo
rpidas, adaptativas, aproximando o cliente
do processo de desenvolvimento, que envolve
entregas incrementais, frequentes, peridicas
e funcionais. O processo de uma startup se
adapta s necessidades das pessoas, e no
o contrrio. A competncia, a colaborao, a
autonomia e a auto-organizao so caracte-
rsticas valorizadas e necessrias nessas em-
presas.
Nem todas as startups, porm, so pareci-
das, e cada uma delas demanda estratgias
de desenvolvimento e incentivos especficos.
Rammer e Mller (2012) apresentam uma ti-
pologia para a compreenso e a classificao
da ampla gama de startups existentes, confor-
me a seguir.
1) Empresas baseadas em nova tecnologia
(new technology-based firms NTBFs),
isto , em novos procedimentos para a
produo de bens e servios (como Goo-
gle, Amazon), e caracterizadas por alta
intensidade de conhecimento.
2) Startups baseadas em oportunidade:
so empresas lanadas por pessoas
que querem explorar uma oportunida-
de de mercado. Muitos dos fundadores
 dessas startups so ex-funcionrios
que identificaram novas ideias de ne-
gcios, mas no foram capazes de ex-
plor-las plenamente em suas empre-
sas anteriores.
3) Copycat startups (ou startups de imita-
o): so empresas motivadas principal-
mente pelo desejo de seus fundadores de
trabalhar por conta prpria e caracteriza-
das pela imitao de ideias de negcio de
empresas existentes. Normalmente, no
se baseiam em qualquer nova tecnologia,
nem tentam explorar uma oportunidade
de mercado, sendo frequentemente en-
contradas em setores nos quais os custos
de comear um negcio so baixos, como
comrcio e outros servios orientados
para o consumidor.
4) Startups impulsionadas pelo desemprego
e outras necessidades de seus fundado-
res: so normalmente estabelecidas em
setores com baixas barreiras de entrada e
baixos requisitos de qualificao.
As iniciativas e os instrumentos de incenti-
vo a startups usualmente levam em conta suas
diferentes fases de maturao. O processo de
estabelecimento de um novo negcio costuma
ser dividido em quatro estgios, cada um com
desafios especficos:
fase da ideia os empresrios identificam
oportunidades para um negcio e deci-
dem se envolver na atividade empresarial;
fase semente os empresrios avaliam
o mercado, desenvolvem um modelo de
negcio e identificam os aspectos essen-
ciais necessrios para execut-lo;
fase startup estabelecimento do neg-
cio, incluindo a criao oficial da empresa,
a contratao de funcionrios, o aluguel
de escritrio ou de espao de produo e
a aquisio de equipamentos; e
217
fase de expanso compreende o pero-
do posterior ao lanamento bem-sucedi-
do de um produto no mercado, em que o
volume de produo aumentado para
uma escala tima.
Rammer e Mller (2012) destacam que,
como qualquer ferramenta de poltica pblica,
a promoo de startups no pode simplesmen-
te se justificar pela existncia delas mesmas.
Se as atividades do setor privado resultarem
em um nmero e uma composio ideais de
startups para toda a economia, no h neces-
sidade de intervenes polticas, porm no
uma tarefa simples determinar se existem pou-
cas ou muitas startups em uma economia, ou
qual seria a composio tima dos seus dife-
rentes tipos. Em geral, assume-se que h muito
poucas startups nos pases desenvolvidos, en-
quanto nos pases em desenvolvimento o pro-
blema no seria tanto a falta de startups, mas
o nmero desproporcionalmente alto de em-
presas surgidas por necessidade em compa-
rao com aquelas baseadas em oportunidade
e NTBFs. Considerando esses fatores, h dife-
rentes objetivos e estratgias envolvidos nesse
campo de poltica pblica, como: i) a criao de
novos empregos e a reduo do desemprego;
ii) o aumento da competio e da eficincia do
mercado; iii) a promoo da inovao e o de-
senvolvimento de novas tecnologias; iv) a ace-
lerao de mudanas estruturais na economia;
e v) o desenvolvimento econmico local.
No mesmo trabalho, os autores oferecem
um panorama dos instrumentos de promoo
de startups em uso nos pases da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econ-
mico (OCDE). Eles podem ser agregados em
quatro tipos principais, conforme a seguir.
1) Apoio financeiro: envolve recursos para
desenvolvimento de ideias e produtos,
emprstimos, garantias, proviso de
capital de risco, isenes ou descontos
fiscais ou de contribuies sociais para
novos negcios.
2) Consultoria: inclui aconselhamento legal
e de gesto sem custos; infraestrutura,
como centros para startups com espao
e servios baratos para novos negcios;
apoio mercadolgico, como feiras para
apresentar novos negcios e ajuda para
entrar em mercados externos; e apoio
para redes de investidores-anjo e para a
cogesto de startups.
3) Construo de modelos: podem ser pr-
mios para startups bem-sucedidas; com-
peties de planos de negcios que es-
timulem outros a segui-los; e atividades
e campanhas para aumentar a ateno
pblica e promover a importncia do em-
preendedorismo.
4) Treinamento: podem ser atividades em
universidades para melhorar as condi-
es para estudantes iniciarem negcios;
incubadoras e parques cientficos que
mostrem aos estudantes as oportunida-
des e os desafios de executar um negcio;
e treinamento em habilidades negociais.
3 STARTUP BRASIL
O Startup Brasil,2 Programa Nacional de
Acelerao de startups, foi institudo em
2012 pelo MCTI, com o objetivo de apoiar
o desenvolvimento de startups, entendidas
como empresas principiantes de base tec-
nolgica, que atuem nas reas de software,
hardware e servios de tecnologia da infor-
mao (TI), ou ainda startups que se pro-
ponham a utilizar essas tecnologias como
elementos do seu esforo de inovao.
A iniciativa foi uma das dez premiadas pela
20a edio do Concurso Inovao em Ges-
to Pblica Federal da Escola Nacional de
Administrao Pblica (Enap).3

QUADRO 1
Principais elementos do Startup Brasil
Nome da iniciativa Startup Brasil
Responsvel pelo desenho e adoo da iniciativa Governo federal MCTI
Apoiar o desenvolvimento de startups que atuem nas reas de
software, hardware e servios de TI, ou ainda startups que se
Objetivo declarado
proponham a utilizar essas tecnologias como elementos do seu
esforo de inovao.
Objetivo estratgico Promoo da inovao e desenvolvimento de novas tecnologias.
Ano de implantao 2012.
Empresas baseadas em nova tecnologia, startups baseadas em
Tipo de startup incentivada
oportunidade.
Estgio do estabelecimento do negcio promovido Semente e startup.
Apoio financeiro por meio de recursos no reembolsveis (bolsas) e
Tipo de instrumento investimentos em capital de risco (equity), aconselhamento legal e de
gesto, infraestrutura, apoio de marketing e acesso a mercados.
Montante financeiro por projeto ou startup aportado pelo governo R$ 200 mil.
Investimentos em capital de risco e aconselhamento/mentoria de
Participao da iniciativa privada ou do setor acadmico
aceleradoras.
(Continua)

2. Informaes sobre o programa esto disponveis no portal: <http://startupbrasil.org.br/>.

3. O programa recebeu alguns outros reconhecimentos, tendo sido i) selecionado como uma das cinco iniciativas que mais contriburam
para o ecossistema de startups do Brasil em 2013 e 2014, em eleio promovida pelo Startupi (principal blog de startups do pas); e
ii) citado como boa prtica internacional de acesso a investimento em estudo elaborado pela Ernst & Young sobre empreendedorismo
para a juventude. Tambm foi apresentado no Startup Nations Summit 2014, na Coreia do Sul, e considerado inspirao para a criao
doprograma do governo de Buenos Aires com aceleradoras.

218
(Continuao)
Nome da iniciativa
Inovao ou diferencial da iniciativa
Desafios encontrados
Elaborao da autora.
Para formular o programa, o MCTI realizou
pesquisa que identificou trs fatores que limi-
tavam o desenvolvimento dessas empresas: i) a
necessidade de os empreendedores dividirem
seu tempo entre a startup e outras atividades
profissionais; ii) a dificuldade em atrair e reter
talentos; e iii) o pouco conhecimento do mer-
cado-alvo. Esse estudo ajudou os formulado-
res do programa a compreenderem que, para
incentivar startups e aumentar sua taxa de
sucesso, seria necessrio que combinassem o
aporte de recursos financeiros para atrao de
talentos e o auxlio no acesso ao mercado.
Alm disso, o programa levou em conta o
novo modelo de apoio a startups, surgido nos
Estados Unidos, em 2005, que ia alm dos
modelos existentes poca (incubadoras de
empresas), combinando a oferta de capital-
-semente com um programa de capacitao e
mentoria por meio de aceleradoras de empre-
sas. A figura da aceleradora surge como um
agente fortemente orientado ao mercado, ge-
ralmente de origem privada e com capacidade
de investimento financeiro, que tem a funo
de direcionar e potencializar o desenvolvi-
mento das startups.
O programa Startup Brasil foi ento lan-
ado em 2012, dispondo de um conjunto de
instrumentos s startups selecionadas durante
um perodo de doze meses, incluindo:
4. Essas parcerias foram promovidas pelo programa por meio da Associao para Promoo da Excelncia do Software Brasileiro
(Softex), da Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex-Brasil) e do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE).
219
Startup Brasil
Construo de arranjo entre entidades pblicas e privadas para a
acelerao das empresas, ofertando recursos financeiros diretos
no reembolsveis, investimentos das aceleradoras, capacitao,
mentoria e conexo com clientes, investidores e outras startups.
i) Escassez de pessoal especializado; ii) regras para contratao na
administrao pblica; iii) concentrao regional de aceleradoras e
projetos; iv) mudanas polticas; e v) restries oramentrias.
bolsas de pesquisa, desenvolvimento e
inovao, oferecidas pelo Conselho Na-
cional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq), no valor de at R$
200 mil, para os empreendedores (lderes
das startups) e para a atrao de recursos
humanos;
apoio (acelerao) de aceleradoras situa-
das no pas e qualificadas pelo programa,
incluindo orientao (mentoria), espao
de trabalho, conexes, servios de neg-
cios, acesso a mercado e a investidores e
investimento de capital em troca de uma
participao no capital da startup;
acesso a escritrios internacionais em
So Francisco, Nova Iorque e Singapura,
por meio das parcerias;4 e
participao nos eventos de apresen-
tao para investidores no Brasil e no
exterior (Demodays).
No perodo de 2013 a 2015, foram apoia-
das quatro turmas em duas edies anuais,
com recursos pblicos no montante total de
R$ 34 milhes. O Startup Brasil recebeu 2.855
inscries de 24 estados e mais de 57 pases.
Das inscritas, 183 empresas de dezessete es-
tados e treze pases foram selecionadas para
receber o apoio do programa.
 A principal inovao do programa, segun-
do seus prprios gestores, foi a construo
de um arranjo institucional complexo entre
entidades pblicas e privadas para a ace-
lerao de empresas principiantes de base
tecnolgica, ofertando recursos financeiros
diretos e no reembolsveis, na forma de bol-
sas de pesquisa, desenvolvimento e inovao
(PD&I), investimentos por parte das acele-
radoras, bem como capacitao, mentoria e
conexo com clientes, investidores e outras
startups. Nesse arranjo, o governo federal e as
aceleradoras atuam como coinvestidores nas
startups apoiadas, sendo o recurso pblico
no reembolsvel, e o privado, investimento
direto. As aceleradoras conectam as startups
com potenciais investidores e, como scias
da startup, so remuneradas apenas quando
a participao acionria no capital da empre-
sa for vendida no futuro.
Alm da parceria com as aceleradoras, o
programa contou com o envolvimento de ou-
tros rgos, entre os quais: i) uma organizao
da sociedade civil de interesse pblico (Oscip),
a Softex, instituio responsvel pela gesto
operacional do programa, e de outros rgos
pblicos federais; ii) o MCTI; iii) a Apex-Brasil;
iv) o CNPq; e v) o MRE.
Os principais desafios encontrados na exe-
cuo do programa foram a escassez de pes-
soal na equipe tcnica do ministrio com ex-
pertise e preparo para trabalhar com esse setor
bastante especializado e as restries das re-
gras para contratao de equipes flexveis e
com capacidade para operar o programa. Com
isso, o ministrio teve de lanar mo de con-
sultorias, contratadas por meio de projeto de
cooperao tcnica com a Organizao das
Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
Cultura (Unesco), para contratar profissionais
5. Informaes sobre o programa esto disponveis em: <http://www.inovativabrasil.com.br/>.
220
para a formulao e a execuo da iniciativa, e
de contratao de Oscip, a Softex, por meio de
termo de parceria para a gesto operacional
do programa. Outra dificuldade encontrada se
referiu concentrao regional de acelerado-
ras e projetos, que estavam majoritariamente
reunidas na regio Sudeste. Por fim, o progra-
ma tambm encontrou desafios resultantes
das mudanas estruturais pelas quais o MCTI
passou no perodo 2015-2016, e das restri-
es oramentrias que impactaram a regula-
ridade no lanamento dos editais do programa.
Como lies aprendidas, os gestores citam
a importncia da parceria entre o governo e
a iniciativa privada para o sucesso do progra-
ma, tanto por meio das aceleradoras como por
meio de pessoas experientes em startups que
integraram a equipe de operaes do progra-
ma. Os gestores tambm ressaltam a relevn-
cia de metodologia prpria, que envolveu a
clara separao das atribuies das equipes
envolvidas no programa: i) equipe do minis-
trio cabiam a coordenao, o planejamen-
to, a alocao e a priorizao de recursos; ii)
equipe do CNPq, a realizao do fomento,
com a seleo dos beneficirios e o repasse de
recursos; e iii) equipe da Softex, o acompa-
nhamento e a articulao com aceleradoras e
startups beneficiadas.
4 INOVATIVA BRASIL
O programa InovAtiva Brasil,5 lanado pelo
Mdic, foi um dos premiados pela 19a edio
do Concurso Inovao em Gesto Pblica Fe-
deral da Enap. O programa teve sua edio-
-piloto lanada em 2013 e se volta para a ca-
pacitao e a mentoria em larga escala para
startups, entendidas como negcios inovado-
res em desenvolvimento ou nos seus primeiros
anos de vida.
QUADRO 2
Principais elementos do InovAtiva Brasil
Nome da iniciativa
Responsvel pelo desenho e adoo da iniciativa
Objetivo declarado
Objetivo estratgico
Ano de implantao
Tipo de startup incentivada
Estgio do estabelecimento do negcio promovido
Tipo de instrumento
Montante financeiro por projeto ou startup aportado pelo governo
Participao da iniciativa privada ou do setor acadmico
Inovao ou diferencial da iniciativa
Desafios encontrados
Elaborao da autora.
O InovAtiva busca alcanar empreendedores
que dispem de conhecimento tcnico e de tec-
nologias interessantes, mas que possuem difi-
culdades e pouca experincia em gesto, estru-
turao de negcios, modelagem financeira etc.
Para tanto, inspirou-se no modelo do Vale do
Silcio para preencher essas lacunas do merca-
do brasileiro, oferecendo capacitao e contato
com mentores experientes para auxiliar os em-
preendedores em fase inicial de seus negcios.
Os objetivos essenciais do programa so:
capacitar e acelerar, em larga escala, em-
preendedores de negcios de alto impac-
to, com a maior qualidade possvel, gra-
tuitamente, onde quer que eles estejam;
6. Tipo de curso abertoofertado por meio de ambientes virtuais de aprendizagem, ferramentas da Web 2.0 ou redes sociais que
visam oferecer para um grande nmero de alunos a oportunidade de ampliar seus conhecimentos num processo de coproduo.
221
InovAtiva Brasil
Governo federal Mdic
Capacitao e mentoria em larga escala para startups, entendidas
como negcios inovadores em desenvolvimento ou nos primeiros
anos de vida.
Criao de novas oportunidades de trabalho e acelerao de
mudanas estruturais na economia.
2013.
Empresas baseadas em nova tecnologia, startups baseadas em
oportunidade, copycat startups e startups impulsionadas por
necessidades.
Ideia e semente.
Treinamento, aconselhamento legal e de gesto, apoio de marke-
ting e acesso a mercados.
No oferece recursos financeiros.
Instituies pblicas e privadas, rgos do terceiro setor e executi-
vos ofertam gratuitamente servios e orientao para startups.
Uso intensivo de tecnologia da informao para oferecer servios
e construo de rede colaborativa entre atores de diferentes
segmentos, ofertando capacitao, mentoria, aconselhamento e
conexo com clientes, investidores e outras startups.
i) Comprovao do conceito do programa; ii) atrao de mentores
voluntrios; iii) escassez de pessoal especializado; e iv) regras
para contratao na administrao pblica.
fortalecer a conexo dos melhores proje-
tos com outras iniciativas pblicas e pri-
vadas de fomento ao empreendedorismo
inovador;
formar uma rede de mentores em nvel
nacional e internacional, disponibilizada,
tambm, para outras iniciativas do gover-
no; e
conectar todos os atores (usurios, em-
preendedores, mentores, investidores)
numa rede virtual perene e ativa.
O acesso ao contedo do programa fei-
to pela internet na modalidade de cursos do
tipo massive on-line open courses (Mooc),6
por meio de uma plataforma que rene ma-
terial em vdeos e textos focados em prticas
empresariais. Os empreendedores interessa-
dos podem acessar todo o contedo de ca-
pacitao e submeter projetos, sendo os me-
lhores selecionados para participar das fases
semipresenciais do programa, com mentoria
e atendimento individualizado com consulto-
res e executivos para preparar a empresa para
estruturao do modelo de negcios, apresen-
tao a investidores e acesso a instrumentos
pblicos de fomento.
O InovAtiva tem conseguido atender a uma
demanda crescente de projetos desde 2013,
totalizando 7.464 projetos j apresentados ao
programa, dos quais 1.205 foram selecionados
para a etapa 1. As empresas que tiveram pro-
jetos selecionados foram atendidas com dois
meses de mentoria individual, alm de cursos
de capacitao on-line e a possibilidade de
participar de um evento presencial de mento-
ria e treinamento. Desse grupo, foram filtradas
415 startups finalistas, que, ento, apresenta-
ram seu negcio a investidores e grandes em-
presas no Demoday InovAtiva. Startups ace-
leradas so apenas aquelas que completam o
ciclo, mas todas as que participam da primeira
etapa so consideradas beneficiadas pela ini-
ciativa, que no oferece o repasse de recursos
financeiros para os projetos apoiados.
O programa trouxe inovaes7 ao utilizar
intensamente a tecnologia para expandir o al-
cance e o impacto, democratizando o acesso
da informao de nvel mundial, a mentoria e
as conexes para empreendedores de qual-
quer lugar do Brasil. Com o uso de internet,
eles podem estar em qualquer lugar do mundo
e utilizar Skype, Google Hangouts ou qualquer
outra ferramenta de contato. Outro elemento
inovador do InovAtiva foi a articulao insti-
tucional desenvolvida para a viabilizao do
projeto. Para que o programa se concretizasse,
7. Segundo as informaes apontadas pelo Mdic no documento disponvel em: <https://goo.gl/XEKRxm>.
222
os gestores se articularam com instituies
pblicas e privadas, rgos do terceiro setor
e entidades de apoio ao empreendedorismo e
inovao, conseguindo criar uma rede cola-
borativa em que executivos doam seu tempo
para ajudar empreendedores e startups que
esto iniciando seus trabalhos.
Alguns desafios importantes foram encon-
trados na gesto do programa. O primeiro se
referiu formulao do programa e com-
provao do seu conceito, tanto interna como
externamente ao ministrio, junto aos agentes
do mercado, j que a ideia de mentoria predo-
minante poca era que deveria ser pequena
e no poderia ser feita em larga escala. O se-
gundo desafio se referiu a atrair empresrios
reconhecidos para atuarem como mentores
voluntrios no programa, o que imps a ne-
cessidade de uma seleo e preparao de
startups de alto nvel e a manuteno de uma
complexa operao para garantir a qualidade
e o reconhecimento do programa. O outro de-
safio se referiu s normas de contratao da
administrao pblica brasileira, que oferece
pouca flexibilidade para a atrao e a incor-
porao de talentos e expertises especficas.
A equipe tcnica envolvida no programa no
dispunha das competncias necessrias para
format-lo e execut-lo com todas as especi-
ficidades requeridas. Para tanto, o ministrio
teve de se articular com empresrios e or-
ganizaes privadas, por meio de convnios
e consultorias contratadas a partir de proje-
to de cooperao com a Unesco. A equipe
tambm enfrentou dificuldade para desen-
volver ou incorporar uma plataforma on-line
capaz de suportar a capacitao em larga
escala pretendida. Em decorrncia, os ges-
tores tiveram de buscar formas alternativas
de contratao para viabilizar a atrao das
competncias e a incorporao de solues
necessrias, o que produziu complexidade
execuo do programa.
 Os gestores do programa destacaram trs
lies aprendidas: i) a necessidade de dispor
de formas de contratao flexveis e de dispo-
nibilidade de recursos para testar e validar o
conceito do programa; ii) a absoro do mo-
delo de gesto das startups, mais gil e enxuta,
para a gesto do programa em si; e iii) a im-
portncia da comunicao prxima com o p-
blico-alvo, incorporando as novas tendncias
tecnolgicas, como o Whatsapp, nesta tarefa.
5 INOVAPPS
O Ministrio das Comunicaes lanou, em
2014, o Concurso INOVApps,8 com o objetivo
de apoiar o desenvolvimento de aplicativos e
jogos srios9 de interesse pblico para disposi-
tivos mveis e TVs digitais conectadas.
QUADRO 3
Principais elementos do InovApps
Nome da iniciativa
Responsvel pelo desenho e adoo da iniciativa
Objetivo declarado
Objetivo estratgico
Ano de implantao
Tipo de startup incentivada
Estgio do estabelecimento do negcio promovido
Tipo de instrumento
Montante financeiro por projeto ou startup aportado pelo governo
Participao da iniciativa privada ou do setor acadmico
Inovao ou diferencial da iniciativa
Desafios encontrados
Elaborao da autora.
8. Informaes disponveis em: <https://goo.gl/VAZ4m8>.
9. Jogos srios so definidos como jogos que, desenvolvidos a partir dos processos usuais de game design, tm como objetivo principal
a transmisso de contedos de cunho educacional e informativo, visando aplicao em contextos externos ao jogo.
223
O concurso surge aps o Programa Nacional
de Banda Larga (PNBL), criado pelo Decreto no
7.175/2010, com o objetivo principal de massi-
ficar o acesso internet em banda larga no pas,
compondo a Poltica Nacional para Contedos
Digitais Criativos do Ministrio das Comunica-
es. Essa poltica complementava o foco em
infraestrutura e acesso internet e tinha o obje-
tivo de apoiar o desenvolvimento de aplicativos
e contedos nacionais para dispositivos digitais,
estimulando pequenos desenvolvedores e em-
presas da rea da economia criativa. A iniciativa
alinha-se tambm poltica nacional de uso de
software livre, com a previso de que smartpho-
nes beneficiados com iseno fiscal tenham um
pacote mnimo de aplicativos nacionais embar-
cados, e necessidade de se gerarem conte-
dos para equipamentos de TV digital.
InovApps
Governo federal Ministrio das Comunicaes
Apoiar o desenvolvimento de aplicativos e jogos srios de interesse
pblico para dispositivos mveis e TVs digitais conectadas.
Promoo da inovao e desenvolvimento de novas tecnologias e
aumento da competio e da eficincia do mercado.
2014.
Empresas baseadas em nova tecnologia, startups baseadas em
oportunidade.
Ideia e semente.
Apoio financeiro, por meio de recursos no reembolsveis.
R$ 100 mil na primeira edio e R$ 50 mil na segunda edio.
Instituies do setor acadmico participam do processo de sele-
o de projetos e execuo da iniciativa.
Apoia ideias e projetos, promovendo o desenvolvimento e a
incorporao de solues de utilidade pblica em dispositivos
mveis, viabilizando a disponibilizao gratuita dos produtos para
os cidados.
i) Comprovao do conceito do programa; ii) escassez de pessoal
especializado; iii) regras para contratao na administrao pbli-
ca; e iv) mudanas polticas.
 Os objetivos especficos do InovApps so:
i) fomentar nacionalmente a produo e a pro-
moo de novos aplicativos e jogos eletrnicos;
ii) difundir o uso e o desenvolvimento de sof-
tware livre e de cdigo aberto, como um novo
modelo de negcios; iii) fortalecer as polticas
pblicas do governo federal de incentivo a con-
tedos digitais criativos; iv) promover e elevar
a qualidade da produo cientfica e tecnol-
gica relacionada com aplicativos e jogos digi-
tais voltados para cenrios pedaggicos; e v)
potencializar a criao de novas empresas de
aplicativos e de jogos eletrnicos no Brasil.
O concurso seleciona projetos inditos e
originais que sejam de interesse pblico para
dispositivos mveis, oferecendo um prmio
financeiro para cada aplicativo selecionado, e
o Ministrio das Comunicaes passa a dis-
por do direito sobre as atualizaes da verso
gratuita por um perodo de dois anos aps a
entrega e a aprovao do produto da proposta
premiada. O proponente fica com a permisso
para produzir e comercializar novas verses
e extenses do produto. Podem participar do
concurso pessoas fsicas e empresas enqua-
dradas como microempreendedoras individu-
ais, micro, pequenas e mdias empresas.
Em 2014, o concurso contou com a ins-
crio de 2.464 projetos: 865 foram habilita-
dos e cinquenta aplicativos, premiados com
o valor de R$ 100 mil cada. O investimento
total da iniciativa naquele ano foi de R$ 4,5
milhes. O edital de 2015 contou com 933
inscritos, entre os quais 529 foram habilitados
e cem aplicativos de utilidade pblica foram
selecionados para premiao no valor de R$
50 mil, totalizando investimentos pblicos de
R$ 5 milhes.
Um importante elemento de inovao do
concurso que foi concebido para no ape-
nas promover o desenvolvimento, mas tam-
bm possibilitar a incorporao de solues
de utilidade pblica em equipamentos que
224
se tornaram mais acessveis aps o PNBL.
As propostas de projetos submetidas ava-
liao deviam estar enquadradas em um dos
seguintes temas: educao/ensino; sade;
mobilidade urbana; segurana pblica; aces-
sibilidade/direitos humanos; aferio da qua-
lidade de servios e polticas pblicas; as-
sistncia social; cultura; direitos e defesa do
consumidor; melhoria da gesto no setor p-
blico; turismo e grandes eventos; tratamento
de indicadores de polticas pblicas (dados
abertos); participao social; trabalho e ren-
da; e meio ambiente.
Assim, o concurso apoiou o desenvolvimen-
to de aplicativos e contedos para dispositivos
digitais, estimulando a criao e o desenvolvi-
mento em reas de interesse pblico e depois
disponibilizando-os para amplo acesso. Dessa
maneira, o setor privado incentivado a pen-
sar e desenvolver solues inovadoras, e tam-
bm se prev uma forma de incorporao dos
direitos sobre essas solues pelo Estado e a
disponibilizao gratuita para os cidados e a
sociedade de modo geral.
Outro elemento de inovao se refere ao
arranjo de procedimentos utilizados pela ini-
ciativa, que combina: i) elementos de poltica
de fomento ao desenvolvimento e inovao
para o setor, uma vez que beneficia projetos
de aplicativos que ainda sero desenvolvidos,
e no produtos prontos; ii) procedimentos de
concurso previstos na Lei de Licitaes, Lei
no 8.666, possibilitando a premiao com re-
cursos financeiros aos melhores projetos; e
iii) regras para o compartilhamento dos direi-
tos de uso das solues desenvolvidas com o
Estado, o que no comum em iniciativas de
fomento no Brasil. Esse arranjo diferenciado
tambm imps a necessidade de articulao
com vrios rgos do governo federal para a
avaliao das iniciativas nos diversos temas
de utilidade pblica, bem como a parceria com
atores e organizaes do setor acadmico que
contribuem para a execuo do concurso.
 No que se refere aos desafios encontrados, o
primeiro mencionado pelos gestores da iniciativa
se relaciona s regras de contratao da admi-
nistrao pblica. A iniciativa buscava incentivar
o desenvolvimento de aplicativos que fossem
teis, sem direcionar o que deveriam ser ou solu-
cionar. Houve dificuldade para formatar um mo-
delo que viabilizasse a incorporao e a disponi-
bilizao das solues desenvolvidas, bem como
que previsse a devida remunerao aos desen-
volvedores. Apresentou-se tambm o desafio de
conseguir a comprovao do conceito e o pa-
trocnio interno no momento da formulao e do
lanamento da iniciativa. Outro desafio se referiu
ao fato de a equipe tcnica do ministrio no dis-
por de pessoal tcnico suficiente para operar o
programa e acompanhar os beneficirios, soma-
do dificuldade de contratar ou firmar convnios
com entidades do terceiro setor ou da iniciativa
privada para auxiliar nessa tarefa. Diferentemen-
te dos outros programas analisados, o InovApps
no contou com o apoio de organizaes pri-
vadas, entidades do terceiro setor ou consulto-
res contratados via projetos de cooperao in-
ternacional para a sua formulao e operao.
A iniciativa tambm foi afetada pelas mudanas
estruturais que ocorreram no Ministrio das Co-
municaes em 2015 e 2016, as quais resulta-
ram em ajustes nos programas em execuo e
maior disputa pelos recursos oramentrios.
Como lies aprendidas, destacam-se a ne-
cessidade de avaliao e a correo de rumos
entre uma edio e outra da iniciativa. Com
a experincia da primeira edio, foi possvel
simplificar e aprimorar a segunda, melhorando
a diviso da premiao, aumentando o nmero
de beneficirios e buscando maior utilidade
nos aplicativos. Outra lio se referiu impor-
tncia da articulao com o setor privado para
operao e monitoramento de mais alto nvel
do programa, incluindo o acompanhamento e
o contato com os beneficirios, que permiti-
riam a retroalimentao de informaes para
a melhoria constante da iniciativa.
6 COMPARAO DAS INICIATIVAS
As trs iniciativas em anlise, Startup Brasil, Ino-
vAtiva Brasil e InovApps, apesar de lanadas e
executadas em curto espao de tempo, foram
criadas e lanadas pelo governo federal por
ministrios diferentes e de forma independen-
te. Cada uma tem seu objetivo e seu modo de
atuar especfico, tendo surgido dentro de deter-
minados setores de poltica pblica, com valores
e objetivos prprios de seus rgos respons-
veis,10 ou seja, cada iniciativa traduz de alguma
maneira a atribuio formal do ministrio que a
patrocinou. Ainda que no se perceba uma inter-
dependncia entre os programas, eles se com-
plementam, em alguma medida, no que se refere
aos seus instrumentos e ao pblico atendido.
Alm disso, guardam semelhanas importantes
no processo de formulao da poltica pblica.
No que se refere aos elementos principais
das iniciativas, a complementaridade perce-
bida pode ser resultado da interao infor-
mal entre atores e do aprendizado gerado a
partir da, bem como das inmeras iniciativas
semelhantes em execuo em todo o mundo.

10. O Startup Brasil foi criado e gerido pelo MCTI, que tem como competncias os seguintes assuntos: i) poltica nacional
de pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao; ii) planejamento, coordenao, superviso e controle das atividades da
cincia e tecnologia; iii) poltica de desenvolvimento de informtica e automao; iv) poltica nacional de biossegurana;
v) poltica espacial; e vi) poltica nuclear e controle da exportao de bens e servios sensveis. J o InovAtiva Brasil
foi criado e gerido pelo Mdic, cuja atribuio formular, executar e avaliar polticas pblicas para a promoo da
competitividade, do comrcio exterior, do investimento e da inovao nas empresas e do bem-estar do consumidor.
E o InovApps foi criado e gerido pelo Ministrio das Comunicaes, que tinha como misso elaborar, implementar e
monitorar polticas pblicas transparentes e participativas que promovessem o acesso aos servios de comunicaes
e contribussem para o desenvolvimento econmico e tecnolgico, a democratizao e a incluso social no Brasil. O
Minicom foi extinto em 2016, por meio da Medida Provisria no 726, de 12 de maio desse mesmo ano, passando sua
estrutura a integrar o MCTI. Informaes disponveis em: <http://www.mcti.gov.br/institucional> e <http://www.mdic.
gov.br/institucional>.

225
Os principais componentes das iniciativas so
comparados a seguir.
Quanto aos objetivos estratgicos, perce-
be-se que o Startup Brasil e o InovApps expli-
citam a busca por desenvolvimento tecnolgi-
co. O InovApps traz ainda a ideia de aumento
da competio e da eficincia do mercado, en-
quanto o InovAtiva volta-se com mais nfase
criao de novas oportunidades de trabalho
e promoo de mudanas no setor industrial.
Esses objetivos se relacionam com as misses
formais de seus rgos executores e se tradu-
zem tambm nos instrumentos e servios ofe-
recidos por cada programa.
O Startup Brasil e o InovApps oferecem re-
cursos financeiros no reembolsveis para o de-
senvolvimento dos produtos e projetos. O Star-
tup Brasil oferece ainda um conjunto de apoios
para viabilizar a sustentabilidade das empresas
e a devida incluso mercadolgica dos produ-
tos. Por sua vez, o InovApps oferece, ao final
do processo de apoio aos desenvolvedores,
formas de acesso aos produtos pelos usurios
de equipamentos mveis, promovendo a vitali-
dade e a competio no mercado de gerao
de contedos de utilidade pblica. O InovAtiva,
entretanto, no oferece recursos financeiros,
mas, sim, treinamento e articulao de redes de
empreendedores e investidores gratuitos e com
amplo alcance, preparando e apontando novas
oportunidades para empresas principiantes.
Outro elemento importante a ser compa-
rado se refere ao tipo de startup apoiada por
cada programa. Como o objetivo do desen-
volvimento tecnolgico muito enfatizado
no Startup Brasil e no InovApps, os tipos de
startups apoiadas por eles so essencialmen-
te aquelas baseadas em novas tecnologias e
em oportunidades de mercado. J o InovAtiva
tem condies de contemplar todos os tipos
de startups, pois seu foco maior a criao de
novas oportunidades e o incentivo ao empre-
endedorismo de modo geral, oferecendo ca-
pacitao para este fim.
226
Quanto ao estgio do estabelecimento do
negcio em que as startups se encontram, o
Startup Brasil atua essencialmente nas fases
semente e startup, enquanto o InovAtiva Brasil
e o InovApps voltam-se para negcios em fase
menos madura, com nfase nos estgios ideia
e semente. Ou seja, o Startup Brasil bastan-
te til para empresas com produto definido,
para que consigam se estabelecer e se inserir
no mercado; j os outros dois programas ofe-
recem ajuda em uma fase anterior, quando as
ideias ainda esto em elaborao, e os empre-
endedores precisam entender mais sobre o
mercado em que pretendem ingressar.
Enfim, ainda que tenham sido lanados em
perodos prximos e que sejam voltados para
o incentivo a startups, os trs programas guar-
dam diferenas e especificidades importantes
quanto aos seus objetivos estratgicos, ao tipo
de startup que visam beneficiar e aos instru-
mentos disponibilizados ao seu pblico-alvo, o
que torna perceptvel uma certa complemen-
taridade entre as iniciativas.
No que se refere ao processo de formulao
e desenho da poltica pblica, h importantes
semelhanas. As trs iniciativas buscaram uma
atuao mais inteligente, conforme prope
Mazzucato (2014), e diferenciada do poder
pblico em relao aos programas ento exis-
tentes para o incentivo ao empreendedorismo
e ao desenvolvimento tecnolgico. Os formula-
dores dessas iniciativas procuraram conhecer
o cenrio em que buscavam intervir e criaram
desenhos inovadores de polticas pblicas para
incentivar startups e pequenos empreendedo-
res no Brasil. As trs iniciativas buscaram criar
arranjos com a participao de diferentes seto-
res, principalmente do setor privado, para ofe-
recer servios mais atraentes s startups e com
maiores chances de sucesso. Todas tambm
buscaram oferecer combinaes de instrumen-
tos que atendessem s necessidades verifica-
das do pblico-alvo, sem ficar atadas ao que
seus ministrios j tinham experincia prtica
ou normativa em oferecer. Da a constatao de
construes diferenciadas e inovadoras no que
se refere a normativos e parcerias utilizados em
cada iniciativa, ou seja, empenharam-se em de-
senvolver solues com foco nas necessidades
do pblico-alvo, considerando o contexto de
mudana tecnolgica e de novos negcios que
se apresenta na atualidade.
Ao se compararem os desafios encon-
trados e as lies aprendidas na gesto das
iniciativas, verificam-se tambm pontos em
comum. A escassez de pessoal especializado
nas equipes dos ministrios e as limitaes
impostas pelas regras de contratao da ad-
ministrao pblica foram as principais difi-
culdades encontradas nos trs programas e
exigiram a busca por solues diferenciadas e
inovadoras por seus gestores. A importncia
da articulao e do envolvimento do governo
com outros setores, principalmente a iniciati-
va privada, e a necessidade de metodologia
prpria e operao diferenciada e de alto nvel
foram as principais lies trazidas pelas expe-
rincias estudadas.
7 CONCLUSO
As ltimas dcadas trouxeram importantes
mudanas nas nossas formas de comunica-
o e interao, decorrentes da era da inter-
net. A revoluo tecnolgica recente promo-
veu tambm novos negcios e novas formas
de se gerar inovao, a partir de metodolo-
gias mais geis, dinmicas, em empresas pe-
quenas e principiantes.
Essas mudanas to significativas tambm
trouxeram novas demandas para o setor p-
blico. O governo e as polticas pblicas podem
ter papel relevante para moldar um cenrio
interativo entre diferentes atores, e profcuo
para a gerao de inovao e crescimento
econmico sustentvel. Em resposta a todos
esses desafios, governos de vrios locais e de
diferentes nveis vm buscando atuar de for-
ma inteligente e elaborar arranjos e estruturas
de polticas pblicas que viabilizem o cenrio
227
propcio para aproveitar as fontes de inovao
disponveis. Assim, inmeras polticas pblicas
voltadas para o incentivo a startups tm sido
lanadas e executadas, em formatos variados,
com objetivos e instrumentos especficos.
O mesmo fenmeno tem sido observado
no Brasil.
Neste captulo, buscou-se analisar e com-
parar trs iniciativas do governo federal: o
Startup Brasil, o InovAtiva Brasil e o InovApps.
A anlise realizada apontou que as trs iniciati-
vas procuraram incentivar o empreendedoris-
mo e o desenvolvimento tecnolgico por meio
de startups de formas distintas, mas igualmen-
te criativas. O captulo no pretendeu anali-
sar seus resultados ou impactos, mas focou
a anlise e a comparao de seus processos
de formulao, seus desenhos, instrumentos e
servios oferecidos para o pblico-alvo. A an-
lise comparativa com esse enfoque contribui
para a compreenso dos efeitos da revoluo
tecnolgica sobre a forma como os governos
atuam e formulam as polticas pblicas para
lidar com as novas demandas.
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229
CAPTULO 12
INOVAO ABERTA NO SETOR PBLICO:
como o Ministrio da Educao utilizou o
crowdstorming para impulsionar a prospeco
de solues inovadoras1
Wagner Vilas Boas de Souza2 |Paulo Henrique de Souza Bermejo3
Carolina Cristina Martins Cavalcante4 | Rebeca Nonato Domingos5

1 INTRODUO 1234
As organizaes reconhecem que a inovao um
dos caminhos mais importantes para o sucesso,
com a qual podem aumentar seu desempenho
e promover sua sobrevivncia em ambientes
competitivos (Bigliardi e Galati, 2013; Inauen e
Schenker-Wicki, 2011).
As instituies federais de ensino (IFEs) no
Brasil se veem diante de demandas por raciona-
lizao de recursos naturais exponencialmente
consumidos, representando a ordem de R$ 400
milhes s no ano de 2014. Ento, diante dessa
demanda, o Ministrio da Educao (MEC) criou
o projeto Desafio da Sustentabilidade, com o
objetivo de inovar identificando e prospec-
tando solues para reduo dos gastos com
o consumo de gua e energia eltrica nessas
instituies.
Diferentes concepes foram desenvolvidas
a respeito da inovao, estando a maioria rela-
cionada aplicao de novas ideias, conceitos
e conhecimentos sobre produtos, processos,
servios e procedimentos inovadores (Hage,
1999). Com base nisso, o projeto baseou-se em
conceitos de inovao aberta e crowdstorming,
a fim de prospectar junto a essas instituies
a implementao de solues inovadoras para
reduo desses gastos.
O termo inovao aberta foi cunhado em
2003 por Henry Chesbrough, referindo-se
abertura das fronteiras das organizaes, no
sentido de permitir o uso de ideias internas e
externas nos processos de inovao por essas
organizaes (Chesbrough, 2003a). A aplicao
da inovao aberta com o objetivo de gerar
ideias inovadoras define o crowdstorming, ou
tempestade colaborativa de ideias, que promove a
interao de um grande nmero de participantes
para identificar e avaliar solues (Abrahamson,
Ryder e Unterberg, 2013).
A inovao no setor pblico, com enfoque na
melhoria do rendimento do servio e na adio de
valor em termos de benefcio pblico (Lee, Hwang
e Choi, 2012), pode ser potencializada por meio
da aplicao da inovao aberta. O crowdstorming
destaca-se por poder gerar resultados positivos
ao envolver um grande nmero de pessoas para
discusso de um problema. Entretanto, no caso
de iniciativas mal planejadas, pode resultar em
consequncias negativas, como o crescimento
exponencial (Souza et al., 2014).

1. Os autores agradecem ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq, Brasil) Processo
402789/2015-6 por seu apoio a esta pesquisa.
2. Especialista em regulao na Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
3. Professor adjunto do Departamento de Administrao da Universidade de Braslia (UnB).
4.Tcnica em assuntos educacionais no Ministrio da Educao (MEC).
5. Analista de sistemas na Accenture do Brasil.
 Assim, considerando as potenciais con-
tribuies de crowdstorming para promover
inovaes e melhorias no setor pblico e o
seu potencial para envolver os cidados, fica
bastante clara a importncia deste processo ao
ser aplicado s instituies pblicas com vistas
prospeco de inovaes. Dessa forma, o
projeto Desafio da Sustentabilidade, produzido
entre 2014 e 2015, caracterizou-se como um
estudo aplicado de natureza qualitativa, tendo
como fase preliminar o estudo metodolgico
da inovao aberta e do crowdstorming, e pos-
teriormente foi organizado em quatro etapas:
i) identificao de solues inovadoras por
meio de consulta pblica; ii) recomendao s
IFEs para implementao dessas solues; iii)
avaliao peridica da obteno de resultados;
e iv) estmulo e acompanhamento da implemen-
tao de projetos inovadores de alto impacto
para eficincia do gasto pblico.
O trabalho foi dividido em cinco sees, in-
cluindo esta introduo. Na segunda seo, ser
explicitado o referencial terico da pesquisa, e
na terceira, a metodologia, em que ser tratada
a organizao do projeto. A quarta expe os re-
sultados, na qual sero apresentados os nmeros
alcanados, e, ao final, a concluso do trabalho.
2 REFERENCIAL TERICO
2.1 Inovao aberta
Ciclos de aperfeioamento mais curtos, in-
vestigao industrial, aumento de custos de
desenvolvimento e escassez de recursos so as
razes pelas quais as empresas esto procuran-
do novas estratgias de inovao (Gassmann
e Enkel, 2004). Neste sentido, emerge o para-
digma de inovao aberta, que geralmente vai
de encontro ao modelo tradicional de inovao
fechada, focado na integrao vertical, em que
as atividades de pesquisa e desenvolvimento
so desenvolvidas e disseminadas pelas orga-
nizaes sem cooperao de terceiros (West e
Gallagher, 2006).
232
A inovao aberta considera o conhecimento
e as tecnologias externas organizao como
parcelas do processo de inovao, ou seja, as
fronteiras do conhecimento entre organizaes
e o ambiente externo tornam-se permeveis
(Ghisetti, Marzucchi e Montresor, 2015). Para
tanto, a abertura se define, em parte, pela diver-
sidade de relacionamentos com atores externos
e seu acoplamento na empresa (Dahlander e
Gann, 2010).
O modelo de inovao aberta foi apresentado
em Chesbrough (2003b). Segundo o autor, o con-
ceito de abertura baseado na ideia de que uma
organizao no pode inovar de forma isolada,
uma vez que depende de diversos parceiros para
adquirir ideias e recursos. Tambm afirmou que a
inovao aberta pode ser considerada uma nova
abordagem de aperfeioamento, caracterizada
pela abertura das fronteiras das organizaes,
proporcionando o estabelecimento de cooperaes
e o compartilhamento de tecnologia e conheci-
mento com parceiros, instituies de pesquisa e
universidades.
Entre seus diversos significados, inovao
aberta tambm pode ser entendida como um
processo em que ocorrem fluxos de conhecimento
por meio das fronteiras organizacionais (West
et al., 2014), que aceleram o aprimoramento
interno e expandem os mercados para utiliza-
o externa. Estes fluxos, de entrada e sada de
conhecimento, so, respectivamente, o fluxo
inbound de fora para dentro da organizao,
que acelera o desenvolvimento interno mediante
fontes de conhecimento adquiridas externamen-
te e o fluxo outbound de dentro para fora da
organizao, que fornece as ideias e tecnologias
como propriedade intelectual, patentes e licen-
as, desenvolvidas internamente para agentes
externos (Chesbrough e Crowther, 2006).
Chesbrough e Bogers (2014) abordam em
seus estudos que, quando o livro precursor da
teoria de inovao aberta de Chersbrough foi
lanado no mercado, realizou-se uma pesquisa
no Google sobre o termo inovao aberta,
com aproximadamente duzentos resultados
referentes ao tema. J em abril de 2012 uma
nova pesquisa no Google produziu 483 milhes
de resultados, demonstrando que a sociedade
testemunha um novo e diferente modelo de
renovao e indicando que a inovao aberta
tornou-se um termo amplamente conhecido e
pesquisado.
Os estudos de Henry Chesbrough contriburam
para o aprofundamento da temtica por abordar
vrios tpicos, desde a direo dos fluxos de
conhecimento (interna ou externa), passando
pelas formas de abertura (alianas, redes, joint
ventures5 etc.) e partes envolvidas (concor-
rentes, fornecedores, usurios, comunidades),
at o impacto de abertura em desempenho da
inovao (Gambardella e Panico, 2014).
O estudo emprico de Gassmann e Enkel
(2004) contribuiu com essa temtica ao utilizar
dados de 124 empresas, de forma a identificar e
mostrar o impacto de trs processos centrais da
inovao aberta em uma empresa: i) o processo
de fora para dentro (outside-in), que enriquece
a base de conhecimento da prpria empresa
por meio da integrao de fornecedores, clien-
tes e terceirizao do conhecimento externo,
aumentando sua capacidade de inovao; ii) o
processo de dentro para fora (inside-out), que
pode propiciar lucros com a transferncia de
ideias internas para o ambiente exterior; e iii) o
processo acoplado (coupled process), que propor-
ciona alianas com parceiros complementares,
promovendo trocas de conhecimento cruciais
para o sucesso.
Wang, Vanhaverbeke e Roijakkers (2012)
acrescentaram que as atividades de inova-
o aberta so influenciadas por diversos
elementos, como fornecimento sucessivo de
conhecimento, pessoal altamente capacitado,
recursos financeiros, aparelhos jurdicos efica-
zes e instituies que protegem os direitos de
5. Cooperao econmica ou estrutural entre duas ou mais empresas.
233
propriedade intelectual. Neste sentido, Almirall,
Lee e Ajchrzak (2014) destacaram que a inova-
o aberta tende a ter sucesso somente quando
as necessidades do sistema inteiro de fontes
e apoiadores estiverem organizadas de forma
a promover a concorrncia e a colaborao.
O trabalho de Ghisetti, Marzucchi e Montre-
sor (2015) ressaltou que a maneira como uma
organizao busca o conhecimento externo
para inovar representa o primeiro pilar no modo
da inovao aberta. Nessa direo, Huggins et
al. (2010) afirmaram que a proximidade com
as principais fontes de conhecimento tida
como importante motivo para o aumento da
competividade de algumas cidades e regies
bem-sucedidas no mundo. Segundo Linders
(2012), o surgimento de novas tecnologias de
informao tem sido fundamental para a mas-
sificao dessa nova metodologia de inovao,
permitindo que cidados comuns participem
mais ativamente dos processos de inovao de
empresas e governos.
2.2 Crowdstorming
No contexto atual de globalizao, em que a
inovao est relacionada a um mundo cada
vez mais conectado, a inovao aberta en-
globa, conecta e integra vrias estratgias
(Hopkins, 2011). A sua aplicao, com o objetivo
de gerar ideias revolucionrias, caracteriza-se
como um processo de crowdstorm, termo cunhado
por Abrahamson, Ryder e Unterberg (2013) com
base na observao de desafios de ideias realiza-
dos por diversas empresas. Abordagens abertas
de aprimoramento dependem de atividades de
crowdsourcing, que so uma forma de alavancar
a inteligncia coletiva das comunidades on-line
para atender aos objetivos de negcio, melhorar a
participao pblica na governana de produtos
e resolver problemas.
Criado por Howe (2006), o termo crowdsourcing
teve por base a palavra outsourcing, que significa
terceirizao, e mostra que o primeiro se dife-
rencia do segundo porque no h a contratao
formal de um nmero de pessoas terceirizadas,
mas sim uma colaborao, sem que haja uma
relao formal para a gerao de contedo.
Ainda segundo Howe (2006), este termo
essencialmente associado colaborao em
massa, produo coletiva e aos processos co-
operativos, colaborativos, voluntrios, gratuitos
e de autoria no identificada. Segundo Seltzer e
Mahmoudi (2012), o crowdsourcing pode ser visto
como um sistema de inteligncia coletiva carac-
terizado por trs componentes: uma organizao
que se beneficia diretamente a partir do trabalho
da multido, a multido em si, e, finalmente, uma
plataforma capaz de ligar os dois.
2.3 Inovao aberta no setor pblico com o
crowdstorming
Enquanto a inovao no setor privado cen-
trada no desenvolvimento de novos produtos,
a inovao no setor pblico, em geral, possui
um foco diferente, no se concentrando no
desenvolvimento de artefatos fsicos, mas sim
em servios (Bommert, 2010). A inovao no
setor privado chega principalmente para gerar
uma vantagem competitiva e um valor adicio-
nado em termos de rendas mais altas para as
empresas, enquanto a inovao no setor pblico
dirigida para melhorar o rendimento do ser-
vio e adicionar valor em termos de benefcio
pblico (Lee, Hwang e Choi, 2012). Assim, a
implementao das metodologias de inovao
aberta no setor pblico pode ter uma infinidade
de benefcios positivos, incluindo a melhoria da
sensibilizao para os problemas sociais, pr-
ticas mais efetivas baseadas nas experincias
dos cidados e incremento na confiana entre
governo e cidados (Gaventa e Barrett, 2010).
Um nmero crescente de organizaes do
servio pblico est utilizando ideias inovadoras
do mundo todo para prestar novas formas de
servios. Todavia, em vez de inovar com seus
recursos e conhecimentos internos, as agncias
234
tentam fazer maior uso de fontes de conhe-
cimento externo para adicionar valor ao bem
pblico, de modo que, como resultado, exista
uma reestruturao generalizada das formas de
organizao no setor (Lee, Hwang e Choi, 2012).
Para isto, as agncias pblicas precisam obter
um alto grau de liberdade para gerar solues
inovadoras (Mergel e Desouza, 2013).
Zuppo et al. (2016) identificaram excelentes
oportunidades para futuras pesquisas acerca da
inovao aberta. Entre as possibilidades est
a lacuna que existe em pesquisas no servio
pblico com enfoque no fluxo outbond dessa
inovao, tais como os efeitos de acordos de
cooperao entre universidades, fundaes,
setor privado e comunidades.
No contexto do servio pblico, as polticas
de inovao aberta podem ser definidas como
as aes pblicas que influenciam nos processos
de inovao de um pas ou estabelecimento
pblico daquele pas (Chaminade e Edquist,
2006). Neste sentido, cada vez mais governos
esto desenvolvendo polticas de inovao
aberta para se reunir a parceiros externos com
capacidades especficas, a fim de integrar suas
contribuies aos seus processos internos (Lee,
Hwang e Choi, 2012).
Segundo Lee, Hwang e Choi (2012), entre os
benefcios de utilizar estas redes, incluem-se a
melhoria da qualidade do servio, a reduo do
investimento dos recursos pblicos e uma maior
qualidade na mobilizao dos recursos pblicos.
Neste sentido, os autores explicam que existem
dois tipos de governana em rede: governana
em rede dirigida pelo governo e pelos cidados.
O primeiro tipo pode ser categorizado como um
enfoque de cima para baixo, em que o gover-
no assume o papel dominante social e lidera
o projeto de renovao, enquanto o segundo
pode ser categorizado como ascendente, em
que os indivduos participantes so chamados
de lderes de informao, e a chefia tende a ser
distribuda livremente entre os membros da rede
sem que o governo tenha um papel dominante.
Curiosamente, as inovaes de baixo para cima
acontecem com uma frequncia maior no setor
pblico que no privado (Borins, 2001).
A inovao aberta aplicada ao servio pblico
pode promover o aperfeioamento utilizando um
dos mtodos que mais se destacam ao envolver um
grande nmero de pessoas: o crowdsourcing. Ele
est comeando em um nvel bsico, oferecendo
plataformas on-line, nas quais as pessoas podem
interagir com, por exemplo, sua administrao
local. Por meio da plataforma, os cidados podem
reportar problemas relacionados a iluminao
pblica, trfego, infraestrutura rodoviria, defeitos
de construo, contraordenaes, entre outros
(Hilgers e Ihl, 2010).
Especificamente, o crowdsourcing de ideias
utilizado por governos, como o de Singapu-
ra e Estados Unidos (Linders, 2012), ou por
instituies pblicas, como a Polcia Militar de
Minas Gerais (Martins e Bermejo, 2014) e o
MEC, para gerar ideias de inovao, bem como
interagir com o pblico na busca da abertura
das instituies.
3 METODOLOGIA DE TRABALHO
Inicialmente, foram elaborados um estudo e uma
reviso de literatura sobre o uso do crowdsourcing
nas organizaes pblicas e, a partir disso, surgiu
o projeto Desafio da Sustentabilidade. Este projeto
iniciou-se com uma consulta pblica promovida
pelo MEC, por meio da Subsecretaria de Plane-
jamento e Oramento (SPO), da Secretaria de
Educao Superior (SESu) e da Secretaria de
Educao Profissional e Tecnolgica (Setec),
em parceria com a Universidade Federal de
Lavras (UFLA), e teve por finalidade identificar e
avaliar ideias e boas prticas para a reduo de
gastos e a promoo da sustentabilidade. Para
isso, apresentou-se a seguinte questo para
a comunidade: como reduzir os gastos com o
consumo de gua e energia eltrica nas IFEs?
Foi feita uma pesquisa de natureza tecno-
lgica, qualitativa e de ao, com o objetivo de
235
detectar possveis propostas inovadoras para
a reduo dos custos nas IFEs, tendo como
pressupostos a participao social, a sustenta-
bilidade e a eficincia dos gastos pblicos. Ao
realizar o projeto Desafio da Sustentabilidade,
foi empregado o conceito de crowdstorm de
acordo com a definio de Abrahamson, Ryder e
Unterberg (2013), e tambm foram incorporadas
as adaptaes para o setor pblico cunhadas
por Souza et al. (2014). Para esta finalidade,
foram desenvolvidas quatro fases, que sero
apresentadas nas prximas subsees.
3.1 Fase 1: identificao de solues
inovadoras por meio de consulta pblica
A fim de viabilizar a aplicao dos conceitos de
inovao aberta ante o propsito do trabalho,
foram envolvidas 104 IFEs nesta fase. Elas teriam
o papel fundamental na divulgao do projeto
por meio de suas mdias e da comunidade aca-
dmica, constituda por estudantes, docentes
e servidores.
Ao aplicar o Desafio da Sustentabilidade nestas
instituies, teve-se como objetivo coletar ideias
capazes de gerar economia de gastos com gua
e energia no contexto das IFEs de todo o pas,
por meio de consulta pblica que incentivou a
inovao aberta.
3.2 Fase 2: recomendao s IFEs para
implementao dessas solues
Nesta fase foi constituda uma comisso composta
por tcnicos do MEC, professores, pesquisadores
e especialistas das IFEs com experincia nas reas
de energia, recursos hdricos e sustentabilidade.
Essa equipe tcnica desenvolveu a coletnea De-
safio da Sustentabilidade e realizou a moderao
das ideias e dos comentrios, para assegurar que
os contedos recebidos atendessem aos critrios
estabelecidos no edital. O objetivo da coletnea
disponibilizar aos gestores das IFEs e de outros
rgos e instituies, bem como sociedade em
geral, ideias e boas prticas para a reduo de
gastos com consumo de gua e energia eltrica.
3.3 Fase 3: avaliao peridica da obteno
de resultados
Foi aplicado, nesta fase, o questionrio de boas
prticas de gesto a todas as IFEs, a fim de rea-
lizar o diagnstico de implantao das aes. A
investigao tinha como contedo as solues
da coletnea do Desafio da Sustentabilidade e
outras solues propostas.
O MEC, ento,efetuou junto s IFEs um
diagnstico com o objetivo de avaliar a adoo
de aes de eficincia do gasto pblico com
gua e energia eltrica em 2015. O resultado
completo foi inserido no Anurio da Eficincia do
Gasto Pblico com gua e Energia Eltrica nas
Instituies Federais de Ensino: ano de 2015.6 Por
meio dele, foi possvel obter um relato do atual
cenrio das IFEs no tocante sustentabilidade.
3.4 Fase 4: estmulo e acompanhamento da
implementao de projetos inovadores
de alto impacto para a eficincia do
gasto pblico
Estimular e apoiar a implantao de medidas de
eficincia energtica nas IFEs foi o objetivo desta
fase. As aes previstas foram: i) instalao de
miniusina de gerao fotovoltaica; ii) criao de
grupo de eficincia energtica em cada IFE; iii)
viabilizao de fontes de financiamento para aes
de maior custo; iv) implantao de medidores
em cada prdio das IFEs; v) estabelecimento de
metas de reduo e concesso de etiqueta de
eficincia; vi) implementao de contratos de
desempenho nos quais a economia remunera
a empresa prestadora de servio; e vii) editais
da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel)
com foco na economia de energia nas IFEs.
4 RESULTADOS
Na fase 1, entre novembro de 2014 e fevereiro
de 2015, houve o desenvolvimento do projeto
e sua aplicao, que obteve 18.277 ideias para
6. Disponvel em: <http://desafiodasustentabilidade.mec.gov.br/anuario.pdf>.
236
reduzir gastos com gua e energia eltrica nas
IFEs. Ao todo, 13.525 pessoas representando
100% das universidades federais e institutos
federais de ensino realizaram 3,7 milhes de
interaes na plataforma adotada pelo programa,
denominada PrmioIdeia, enviando, curtindo e
comentando ideias. Houve, ainda, ampla divul-
gao espontnea do projeto pela mdia.
Aps encerrada a fase de interao com o
pblico, ou seja, o prazo para enviar ideias e
votaes ter sido finalizado, iniciou-se a fase
2 do projeto, na qual foi selecionado um grupo
para moderar as ideias enviadas, trabalhando
para avali-las mediante os critrios de via-
bilidade tcnica, custo-benefcio, eficincia
e aplicao correta ao ambiente das IFEs.
Importante salientar que as ideias incompletas
foram desconsideradas. Ao final do desafio,
foram selecionadas 1.428 ideias (sendo 787
de energia e 641 de gua).
Aps a primeira seleo, fez-se uma anlise
mais apurada, na qual foi constatado que, das
ideias anteriormente selecionadas, 168 foram
sinalizadas como viveis de serem aplicadas.
Em seguida, executou-se ainda uma segunda
anlise, em que foram selecionadas 142 propos-
tas com grande possibilidade de implantao.
Ao final, as ideias com proposies parecidas
eram comparadas e, em caso de se referirem
a um mesmo tema, somente uma permanecia.
Assim, a coletnea compe-se ao todo de 107
ideias vindas do Desafio da Sustentabilidade.
A fase 3 foi aplicada no perodo de 4 de
janeiro a 19 de fevereiro de 2016, com 59
universidades (92,2%) e 39 institutos (97,5%),
totalizando 98 instituies. Todas responderam
ao questionrio de participao do diagnstico
de aes de eficincia e forneceram informaes
sobre a adoo e a obteno de resultados a
partir da pesquisa qualiquantitativa, contendo
dezesseis questes semiabertas, com temas
diversos, conforme mostra o box 1.
BOX 1
Temas das questes semiabertas

Tema 1 Painis fotovoltaicos;

Tema 2 Sistema solar de aquecimento de gua;
Tema 3 Capacitao de servidores e funcionrios;
Tema 4 Consumo consciente de gua e energia;
Tema 5 Adaptao fsica;
Tema 6 Tcnicas de otimizao de irrigao;
Tema 7 Centrais de gua purificada;
Tema 8 Manuteno preventiva;
Tema 9 Reutilizao de gua;
Tema 10 Prticas de execues simples;
Tema 11 Modernizao de aparelhos e equipamentos;
Tema 12 Poo artesiano;
Tema 13 Energia elica;
Tema 14 Registro de consumo individualizado;
Tema 15 Reaproveitamento de resduos slidos; e
Tema 16 Comisso interna.

Elaborao dos autores.

Entre as solues propostas, destaca-se a Na fase 4, tem-se: i) a criao de miniusinas

relacionada ao tema 1, em que 11,2% das uni-
versidades responderam sim, ou seja, utilizam os
painis fotovoltaicos, e j obtiveram um lucro de
R$ 49.450,00 no perodo de um a trs anos de
uso; 81,6% responderam que tm o interesse de
utiliz-los, sendo que 77% destes j esto efetuan-
do o estudo para a implantao dessa tecnologia;
e os outros 7,2% no responderam pergunta.
Outro destaque o tema 4, em que 70,4%
das instituies declararam desenvolver aes
para sensibilizar e gerar consumo consciente de
gua e energia por seus alunos, professores e
funcionrios. Apenas 25,5% responderam no
desenvolver nenhum tipo de ao e 4,1% no
responderam.
Por fim, o tema 8, em que 77,6% das insti-
tuies responderam que adotam esse tipo de
rotina de trabalho para gerar economia de gastos
com a eventual necessidade de reposio de
aparelhos ou equipamentos, enquanto 16,3% no
adotam essa medida e 6,1% no responderam.
Das universidades que responderam sim, uma
delas, a Universidade de So Paulo, percebeu uma
economia mensal de at R$ 32.539,18 em trs
anos de utilizao desta manuteno preventiva.
de gerao fotovoltaica, com capacidade apro-
ximada de 5 MWh. Elas permitiro reduzir em at
100% os gastos das IFEs com energia eltrica;
ii) a substituio de equipamentos eltricos por
verses mais modernas e econmicas; e iii) a
criao de instrumentos colaborativos de apoio
gesto estratgica para o desenvolvimento
institucional. Aps doze meses da prospeco
das principais solues obtidas, 36,4% da soluo
painel fotovoltaico foi implementada no perodo,
assim como 29% de consumo consciente, 30,8%
de reutilizao de gua, 25,8% de registro de
consumo e 31,8% da comisso interna de gesto.
Percebeu-se tambm que, somente em 2015,
85 novas solues foram implementadas em 45
instituies. Este fato contribui para destacar a
importncia da mobilizao da comunidade aca-
dmica iniciada em 2014 pela consulta pblica
do Desafio da Sustentabilidade.
4.1 Contribuindo para disseminar a cultura
da inovao aberta e participativa
Por meio do crowdstorming, o MEC tambm
impulsionou solues inovadoras em vrios ou-
tros aspectos da educao. Os novos trabalhos
que surgiram foram fruto do projeto anterior

237
e, atualmente, existem vrias aes em curso,
incluindo reas finalsticas do ministrio.
O projeto Inova EJA, por exemplo, nasceu para
promover a elevao da oferta de oportunidades
educacionais para os jovens, adultos e idosos por
meio de um sistema brasileiro de educao ao
longo da vida. Ele teve incio com uma chamada
pblica para o recebimento de propostas de ao
e o compartilhamento de experincias para a
construo de uma nova poltica nacional de
educao de jovens e adultos (EJA), e favorecer
uma ampla discusso com a sociedade por meio
de audincias pblicas em todos os estados e no
Distrito Federal, com vistas ao aperfeioamento
e ao detalhamento desta poltica.
Ainda no mbito da educao, outro projeto
que merece destaque o Desafio da Educao
Profissional e Tecnolgica. Ele consiste em um
desafio de ideias, tambm por meio de consulta
pblica, no qual os cidados podem curtir, comen-
tar, compartilhar e enviar ideias, como em uma
rede social. A cada interao, o cidado acumula
pontos para disputar prmios e ainda contribui
para a identificao e a avaliao de inovaes
com o potencial de impulsionar a qualidade da
educao profissional e tecnolgica no pas.
Entre os temas abordados pelo projeto esto: i)
construo de mecanismos de integrao entre
o ensino mdio e o ensino tcnico e profissio-
nal; ii) encorajamento a acesso, permanncia e
xito de estudantes na educao profissional
e tecnolgica para incluso socioprodutiva; iii)
aprimoramento da formao de professores e
gestores do ensino profissional e tecnolgico; e
iv) construo de currculos de cursos alinhados
s necessidades do mundo de trabalho.
Mais um exemplo recente de crowdsourcing
para utilizar a participao social a fim de promover
a inovao aberta no setor pblico o Desafio
EducAo #ZikaZero. Este programa est inserido
na Campanha Nacional de Mobilizao para o
Enfrentamento ao Aedes aegypti e Microcefalia
e teve incio com uma consulta pblica. Por meio
da plataforma do programa, os cidados puderam
enviar propostas, curtir, comentar e compartilhar
experincias exitosas no combate ao Aedes aegypti,
que sero avaliadas por um comit formado por
agentes pblicos e especialistas.
Todos os participantes foram classificados
de acordo com a sua contribuio na consulta
pblica, e os melhores classificados sero pre-
miados. A premiao alcanar tanto pessoas
fsicas, que participarem individualmente, quanto
jurdicas, como os cursos tcnicos e de graduao
de institutos federais de educao profissional,
cientfica e tecnolgica, cursos tcnicos e de
graduao das universidades federais e escolas
pblicas estaduais e municipais. As melhores
propostas sero selecionadas, organizadas e
recomendadas para a implementao pela po-
pulao e/ou por entidades pblicas e privadas.
5 CONCLUSO
Este texto contribuiu com a identificao de
solues inovadoras e a aplicao da inovao
aberta no setor pblico por meio da participao
social. O desafio tambm serviu para socializar
ideias, visto que existe grande diversidade nas
IFEs e que cada uma gera estratgias prprias
para a reduo do consumo de gua e energia.
Ainda h pouca representatividade de insti-
tuies adotantes de solues de alto impacto
que demandem grandes investimentos, como
a miniusina de gerao fotovoltaica. Com isso,
considera-se que, uma vez lanados programas
governamentais especficos para a implantao
dessas solues, a possibilidade de adeso das
IFEs dever ser grande, devido aos inmeros
benefcios obtidos com elas.
Este texto pretende contribuir com gestores
e pesquisadores ao demonstrar o crowdstorm
como relevante ferramenta para impulsionar a
prospeco de inovaes no setor pblico. Alm
disso, novos estudos podem ser desenvolvidos
a fim de avaliar o uso dessa tcnica em outras
instncias governamentais, como a estadual e a
municipal, que podem obter resultados distintos.
238
 sugerida tambm a investigao sobre meios
para potencializar o interesse da sociedade na
implementao de solues identificadas nessas
consultas, que beneficiem a sociedade e no de-
pendam do governo para serem implementadas.
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CAPTULO 13
EXPERINCIAS DA REDE DE INOVAO NO SETOR
PBLICO (INOVAGOV)
Yana de Farias1 | Felipe Bragana Itaborahy2
| Bruno Carvalho Palvarini3 | Iara CremonesiEndo4
1 OBJETIVO
Inovao parece ser, hoje em dia, um tema
cada vez mais procurado por organizaes que
buscam alavancar seus resultados, realizar suas
estratgias, preparar-se para o futuro e cum-
prir seu papel junto sociedade. Percebe-se,
no entanto, que as iniciativas no setor pblico
ainda se encontram isoladas e com baixo nvel
de sistematizao.
Este captulo tem como objetivo apresentar o
percurso do Departamento de Modernizao em
Gesto Pblica (Inova), rgo do Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (MP),
na ativao da Rede Federal de Inovao no Se-
tor Pblico (InovaGov), focando, especialmente,
em conquistas, dificuldades e viso de futuro.
2 METODOLOGIA
O captulo busca descrever a trajetria e os
principais marcos da estruturao da Inova-
Gov. Para tanto, so considerados os aspectos
relativos ao contexto poltico, institucional e
organizacional que orientaram essa trajetria,
com nfase em suas caractersticas, dificuldades
e lies aprendidas.
Embora a InovaGov conte com o forte patrocnio
de outras instituies pblicas particularmente,
1. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
2. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental no MP.
3. Tcnico bancrio e assessor do MP.
4. Especialista em polticas pblicas e gesto governamental no MP.
do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e do Con-
selho de Justia Federal (CJF), ambos signatrios
primeiros do Acordo de Cooperao Tcnica (ACT)
que formalizou a rede , este relato baseou-se na
experincia vivida pelo Inova. Em adio avaliao
subjetiva do referido departamento acerca de seu
papel fomentador, o texto conta ainda com dados
obtidos mediante pesquisa on-line simplificada,
conduzida junto aos integrantes da rede.
A pesquisa teve como objetivo conhecer
a experincia dos membros na rede, a fim de
instigar maior participao e engajamento, e foi
encaminhada via e-mail totalidade de membros
da InovaGov, que, em outubro de 2016, contava
com 38 instituies pblicas, representadas por
187 pessoas. O questionrio foi composto por dez
perguntas, trs das quais de carter subjetivo, que
remetiam s expectativas positivas e negativas
mapeadas no primeiro encontro da rede, referentes
aos chamados desafios mobilizadores (projetos
conduzidos no mbito da rede) e forma como
os eventos vm sendo conduzidos. A pesquisa
contou com trinta respostas de dezoito rgos, o
que equivale a 16% e 47% dos respectivos totais.
3 O TEMA INOVAO NO MP
O MP, rgo central responsvel pelo sistema
de organizao e inovao da administrao
pblica federal, historicamente realiza aes
visando modernizao da gesto de rgos
e instituies pblicas que, ao serem aplicadas,
tm como objetivo a prestao de melhores
servios populao brasileira. Recentemente, o
ministrio contou com estruturas voltadas para
a inovao da gesto, como diretorias de pro-
gramas de gesto, de cooperao internacional
e de modernizao, bem como um escritrio
de projetos estratgicos com essa temtica.
Em 2013, foi criada a Assessoria Especial de
Modernizao da Gesto (Asege), responsvel
por iniciativas como a mobilizao dos rgos
pblicos para a realizao de ciclos de plane-
jamento estratgico e para a reviso de seus
processos de trabalho crticos.
Na reestruturao organizacional ocorrida
ao final de 2015, pela edio do Decreto no
8.578, foi criado o Inova, unidade que coordena
as aes referentes ao tema inovao para a
gesto pblica no mbito do MP.
Embora o tema seja recorrente e agentes
pblicos se encontrem atuando com inovao,
percebe-se a falta de preparo do governo para
inovar sistematicamente. Isto se verifica pela
inexistncia de instrumentos j praticados em
outros pases como plataformas tecnolgicas
que permitem a gesto de competncias rela-
cionadas inovao, a proposio de desafios, a
troca de experincias, a possibilidade de compra
de inovaes e o acompanhamento de resultados
da aplicao de mtodos, tcnicas e ferramentas,
seja pela viso de que atuar com inovao no
seria parte da rotina dos rgos e instituies
pblicas, mas uma carga adicional a ser introdu-
zida em seu dia a dia, seja, ainda, pelas barreiras
organizacionais culturais que se encontram no
ambiente de trabalho do servidor pblico.
Assim, uma das competncias atribudas ao
MP por seu papel de rgo central justamente a
ativao de uma rede de pessoas e organizaes
comprometidas com a inovao no setor pblico.
Um arranjo como o desejado se traduz, na verdade,
na identificao de outras sub-redes que j atuam
em nichos especficos de inovao e de novos
242
agentes com potencial de cooperao em torno
de um ou mais objetivos comuns. Assim, apesar de
as prprias caractersticas da inovao em rede
prescindirem de uma hierarquia forte ou de um
ncleo central, so fundamentais o compartilha-
mento dos objetivos comuns e uma mobilizao
constante dos atores para o seu alcance.
Cabe salientar que a ativao e a energizao
de uma rede voltada para a inovao no setor
pblico se constitui, ela mesma, em processo
inovador, uma vez que inexiste, no Brasil, inicia-
tiva dessa natureza que envolva a participao
espontnea de servidores e instituies pblicas.
Assim, o prprio processo relatado neste captulo
se constitui como processo de aprendizado que,
como tal, est sujeito a riscos, incertezas, erros
e acertos.
4 A INOVAGOV
A rede InovaGov batizada assim a partir de
uma consulta feita junto a seus integrantes
comeou a se estruturar no fim de 2015, quando
das primeiras discusses coordenadas pelo MP.
A realizao da I Semana de Inovao em Gesto
Pblica, no perodo de 30 de novembro a 5 de
dezembro de 2015, constituiu-se como marco
considervel no reconhecimento de agentes com
interesse em se engajar na dinmica da rede,
particularmente pela interao entre servidores
dos trs poderes da Unio.
O primeiro evento da InovaGov foi realizado
em maro de 2016, contando com a presena
de cerca de quarenta representantes de quinze
instituies pblicas federais, os quais puderam
expressar suas ideias e expectativas para um
trabalho em rede. Nesse encontro, comearam
a ser estabelecidas e/ou validadas as premissas
de constituio e funcionamento da rede, tais
como os que se seguem.
1) A rede deve integrar e estimular arranjos
para a inovao no setor pblico por meio
da conexo de mltiplos atores com inte-
resse no tema. A InovaGov um sistema
 dinmico que interage de forma no linear,
auto-organizada, autnoma, colaborativa,
adaptativa, gil, flexvel e por autoapren-
dizagem. Os atores da rede se movem por
conhecimento (intuitivo ou no), confiana,
interesses prprios, objetivos e valores
comuns, de forma alinhada motivados
pela necessidade de cooperao e com-
prometidos com suas misses.
2) A InovaGov formada por organizaes do
setor pblico, do setor privado, da sociedade
civil e do setor acadmico interessadas em
inovao no setor pblico e em promover o
intercmbio de conhecimentos e experin-
cias, na identificao de boas prticas e no
auxlio mtuo para soluo de problemas.
3) So (ou sero) produtos/servios da Inova-
Gov: a conexo de atores; a realizao de
encontros e atividades; o estabelecimento
de uma rede de laboratrios de inovao;
o desenvolvimento de um observatrio
de experincias em inovao; a criao
e a divulgao de um boletim/revista de
informaes; a busca de formas de fi-
nanciamento de projetos de inovao; a
coleta e a premiao de solues para a
gesto pblica; a consolidao de guias
de ferramentas e mtodos de inovao; o
desenvolvimento de programas de capa-
citao; o desenvolvimento e a difuso de
pesquisas e estudos de casos; e a criao
de um portflio de solues tecnolgicas
para inovaes testadas.
Ainda no primeiro encontro da rede, foram
estabelecidos cinco desafios prioritrios que
deveriam ser trabalhados por seus membros,
a saber:
plataforma de colaborao e instrumento
de comunicao da rede;
poder de compra do Estado na aquisio
de inovao: propostas de melhoria para
incorporao de inovao;
243
concursos e prmios de inovao: articulao
de iniciativas e programas para inovao;
metodologias para inovao; e
anlise e avaliao de custos e impactos
de projetos de inovao.
A estratgia de articulao da InovaGov con-
tinuou a ser conduzida com base na realizao
de encontros presenciais e na mobilizao virtual
dos atores, por meio do uso de instrumentos
como o blog e a publicao semanal da Revista
InovaGov. At dezembro de 2016, haviam sido
realizados sete encontros da rede, alm da II
Semana de Inovao em Gesto Pblica. Me-
recem destaque especial os workshops condu-
zidos pelas especialistas internacionais Sabine
Junginger (Inovando Juntos) e Anette Vaering
(Introduo ao Design Thinking), alm da oficina
para apresentao e compartilhamento de oito
experincias inovadoras de governo, o evento
Surfando na Onda da Inovao, e a oficina de
fechamento do ano, na qual se buscou trabalhar
os passos necessrios para alcance do futuro
almejado pelos membros da rede.
Um dos aprendizados que se deu de forma
quase instantnea ao incio dos trabalhos da
InovaGov diz respeito prpria constituio da
rede. Ainda que a necessidade de construo
de uma cultura para a inovao ocorra no m-
bito institucional e que, por esse motivo, seja
absolutamente necessria a institucionalizao
das relaes, bvia a personalizao dos
interesses. Diferentemente de procedimentos
j consolidados no setor pblico brasileiro, que
exigem a formao de grupos de trabalho em
torno de projetos especficos, a inovao no setor
pblico ainda uma pauta que dificilmente se
encontra institucionalizada nos rgos pblicos
e, quando isso ocorre, geralmente o faz de forma
fragmentada e isolada.
Assim, percebe-se, em primeiro lugar, que a
InovaGov formada de pessoas interessadas
na inovao, seja pela necessidade de auxlio na
difuso e legitimao da pauta internamente ao
rgo, seja pelo interesse pessoal do servidor
em explorar novos (e motivadores) meios para
conduzir seus trabalhos e alcanar resultados.
Essa caracterstica da rede tornou-se clara
quando grupos de colaboradores alteraram
seus locais de exerccio profissional, migrando
para outros rgos. Observou-se que o rgo
de origem passou a no mais se envolver nos
debates, enquanto o rgo de destino passou a
se destacar. Da mesma forma, por um vis mais
positivo, foi essa a caracterstica da rede que a
manteve unida apesar das grandes mudanas
poltico-institucionais sofridas pelo Poder Exe-
cutivo federal no decorrer de 2016.
Em segundo lugar, observa-se que esses dois
perfis levaram a duas formas de engajamento:
aquele que se confunde com as prprias atribui-
es dentro da instituio que inevitavelmente
mais intenso e aquele que concorre com as
atribuies e, por conseguinte, com as tarefas
dos servidores. Esse segundo grupo impe
InovaGov um desafio importante: se, por um lado,
h o risco constante de ver essas pessoas se
perderem em suas tarefas dirias, afastando-as
da rede e, mais importante, do tema inovao,
por outro lado, as tarefas dirias constituem o
principal meio para tornar a inovao uma ferra-
menta de trabalho e, portanto, um componente
da nova cultura organizacional do setor pblico.
Resta clara, assim, a necessidade de unio dos
membros da rede para promover o engajamento
cada vez maior desse grupo de pessoas.
5 OS DESAFIOS MOBILIZADORES
Como mencionado, os desafios mobilizadores
foram definidos no primeiro encontro da InovaGov,
quando o nmero de pessoas e rgos ainda era
bastante reduzido. Como ativador inicial da rede,
o Inova levou para o encontro algumas propostas
de atuao da InovaGov que considerava serem
mais estruturantes na promoo de uma cultura
voltada para a inovao no setor pblico e que,
portanto, exigiriam uma atuao transversal de
diversos rgos. Outras propostas puderam ser
includas pelos rgos presentes, que, ao votarem
naquelas consideradas mais importantes, tiveram
a oportunidade de eliminar ideias iniciais colo-
cadas pelo Inova. Definiram-se, tambm, lderes
para cada um dos desafios, visando reforar o
carter horizontal da rede, bem como vincular
o assunto do projeto s atribuies especficas
dos rgos envolvidos no debate.
Foi, no entanto, somente no encontro seguinte,
facilitado pela especialista Sabine Junginger,
que os desafios passaram a focar em objetivos
especficos e puderam se constituir como pro-
jetos. Duas ocorrncias marcaram os desafios
mobilizadores a partir de ento. Em primeiro
lugar, o desafio classificado como articulao de
iniciativas e programas para inovao teve seu
escopo naturalmente alterado pela necessidade
da Escola Nacional de Administrao Pblica
(Enap) em ver reformulado o seu Prmio de
Inovao em Gesto Pblica. Assim, enquanto a
ideia inicial se constitua como estudar, integrar
e otimizar todos os meios de que dispe hoje
a administrao para fomento inovao, o
projeto final teve seu escopo mais restrito s
necessidades da escola, o que naturalmente
restringiu a participao dos integrantes da
InovaGov. Embora esse no fosse o resultado
esperado, e o desafio provavelmente tenha
que ser revisitado no futuro, o ocorrido aponta
para o potencial valor dos contatos dentro
de uma rede para resoluo de problemas
especficos: a Enap foi capaz de, no mbito da
InovaGov, identificar aqueles atores que melhor
contribuiriam para soluo do seu problema e
os ativou em etapa especfica de seu projeto
materializada, no caso, em uma oficina para
gerao de ideias e percepo do impacto do
projeto anterior.
Como segunda ocorrncia relacionada aos
desafios mobilizadores, chamou ateno a
baixa adeso de candidatos para trabalhar no
projeto que se denominava Poder de Compra do
Estado na Aquisio de Inovao Propostas
de Melhoria para Incorporao de Inovao.
Esse fato, agregado dificuldade que o Inova
244
teria de patrocinar um projeto dessa natureza,
levou o departamento a, inicialmente, descartar o
desafio como mobilizador. No entanto, de forma
espontnea, o Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio (MDIC) captou a liderana
de projeto voltado a pensar em como aprimorar
as alianas entre as reas pblica e privada,
uma vez que o tema j estava sendo priorizado
internamente ao rgo. O patrocnio do MDIC
levou o prprio Inova a se aprofundar na tem-
tica, levando-o a estabelecer uma parceria com
a Unio Europeia para conhecer suas iniciativas
de incorporao de inovaes produzidas pela
iniciativa privada e, finalmente, inserir a temtica
na II Semana de Inovao no Setor Pblico. O ciclo
iniciado pela retrao do Inova como membro
hierarquicamente superior da rede levou a um
resultado bastante positivo que culminou com
o envolvimento de outras instituies (Enap e
Servio Florestal Brasileiro) no projeto.
As duas ocorrncias relatadas apontam a
importncia de tornar a InovaGov cada vez
mais autnoma e horizontal, desatrelando-a
da figura do MP. O desafio, aqui, se institui
na naturalidade com que o servio pblico se
organiza hierarquicamente, exigindo, na maio-
ria das vezes, que algum ator atue de forma
a coordenar as aes. A estrutura matricial
exigida na conduo de projetos em uma rede
ainda estranha cultura do servio pblico
e exigir um esforo maior no incio das ope-
raes da InovaGov. Quando os membros da
rede, em pesquisa avaliativa conduzida pelo
Inova, apontam a falta de aes concretas de
inovao nos rgos (44,4%) e muita discusso
e pouca ao (44,4%) como temores que vm
se concretizando em seus relacionamentos com
a InovaGov, percebe-se, ainda mais, a necessi-
dade de fomentar que as prprias instituies
busquem o apoio de membros especficos da
rede na conduo de seus projetos, sem o ne-
cessrio protagonismo do MP. Essa conquista
ser um passo importante para que se combata
a falta de integrao das bases de informao do
governo e a falta de apoio interno na instituio
de trabalho apontadas por 66,7% e 48,1%
245
dos respondentes, respectivamente, como os
principais temores que se concretizaram no
primeiro ano de operao da InovaGov , uma
vez que a cocriao de projetos ficar facilita-
da, bem como a demonstrao de resultados
capazes de fomentar patrocnio.
As ocorrncias relatadas, somadas aos resul-
tados apontados, sugerem uma outra questo:
o ingresso de novos membros talvez no tenha
sido realizado de forma informada. Uma ao
(j em curso no mbito da prpria rede) que
pode alterar essa percepo a criao de uma
plataforma virtual para troca de conhecimentos,
em que se abordem os projetos em conduo e
se permita o ingresso de outras instituies no
debate. Essa viso reforada pelo fato de que
quase 40% dos membros que responderam
pesquisa conhecem pouco ou sequer ouviram
falar dos desafios mobilizadores.
6 O IMPACTO DA CULTURA ORGANIZACIONAL
SOBRE A ATUAO EM REDE PARA
INOVAO
Apesar de ganhos inequvocos da atuao em
rede, j percebidos pelos membros da InovaGov,
conforme indicou levantamento conduzido pelo
Inova como o compartilhamento de informa-
es/conhecimentos (89,7%); compartilhamento
de metodologias, ferramentas e boas prticas
(72,4%); obter apoio/colaborao de outros
rgos (58,6%); e melhor aproveitamento do
capital intelectual do governo (44,8%) , ainda
perceptvel por parte dos rgos uma resistn-
cia adoo da inovao como uma realidade,
abertura de informaes e formas de atuar
e falta de necessidade de formalizao de
procedimentos para a ao em rede.
Adentra-se a em uma outra questo relacio-
nada cultura organizacional do setor pblico: a
abertura de informaes a outros setores lhe
estranha. inerente atuao do servidor pblico
o receio de se expor a atores externos, seja por
considerar que eventuais erros incorrero em
crticas, seja pelo prprio carter regulatrio do
poder pblico, seja, ainda, por acreditar que o
dever do Estado no deve ser compartilhado com
outros atores. H, assim, grande desconfiana
acerca das intenes de outros setores. Por sua
vez, as pessoas que representam as instituies
integrantes da InovaGov buscam, de certo modo,
o rompimento com o status quo, ainda que isso
traga algum desconforto. H tambm consenso
quanto ao carter inclusivo da rede, haja vista
que 30% dos que responderam pesquisa
conduzida pelo Inova sugeriram a incluso de
novos membros InovaGov, com destaque para
o setor privado, estados e municpios. O desafio,
nesse ponto, impe-se no sentido de abarcar as
contribuies de outros setores muitos dos
quais tm a preocupao genuna de apoiar
a melhoria nos servios pblicos ao mesmo
tempo que se minimizam os riscos reais desse
relacionamento para certas atribuies do Es-
tado. dessa reflexo que nasce o regulamento
de funcionamento da InovaGov que guiar o
processo de incluso de outros parceiros.
De forma menos problemtica, a cultura
organizacional dos rgos teve grande impacto
na deciso de formalizar a InovaGov. A cultura
de desconfiana em relao ao servidor que
precisa justificar sua participao em reunies
externas a seus rgos , aliada sensao de
instabilidade gerada pela fluidez de uma estru-
tura em rede que poderia se desfazer diante
de mudanas em cenrios poltico-institucionais
, levou assinatura de um ACT entre o MP, o
TCU e o CJF, cada qual representando o poder
da Unio que atuar como ponto focal na adeso
formal das demais instituies. Os primeiros
efeitos positivos da formalizao foram sentidos
de forma imediata, aumentando o patrocnio das
autoridades signatrias sobre a rede e empo-
derando as equipes tcnicas do TCU e do CJF
ambas com forte histrico em metodologias
para a inovao para atuar na energizao da
InovaGov juntamente com o Inova.
5. At outubro de 2016, quando ocorreu a assinatura do ACT que formalizou a InovaGov, a rede era composta por 38
instituies. A assinatura do acordo no impactou no nmero de membros, uma vez que as mesmas instituies vm
formalizando a sua participao desde ento.
246
Curiosamente, como j relatado, as mudan-
as ocorridas ao longo de 2016 tiveram pouco
impacto sobre o andamento dos trabalhos da
rede, embora tenham impactado a deciso de
assinatura do ACT pelas autoridades de alguns
rgos. O que parece ocorrer que o interesse
individual na inovao no setor pblico tem mais
influncia sobre os trabalhos do que a formali-
zao, razo pela qual a atuao de instituies
pblicas na InovaGov no dever ser impedida
em razo da informalidade, pois, de outra for-
ma, estaria prejudicado o objetivo primeiro da
rede, de fomentar a inovao onde ela existe
somente de forma desestruturada. H que se
considerar, no entanto, que a atuao tcnica
tem suas limitaes quando o resultado almejado
envolve impactar rgos como um todo. Assim,
vislumbra-se, aqui, mais um desafio: mobilizar as
autoridades dos diversos rgos para a agenda
de inovao, algo que no ser alcanado mera-
mente por meio de uma formalidade. Aes que
ofeream visibilidade aos impactos dos trabalhos
realizados pela InovaGov podem facilitar essa
mobilizao, como sugerido em respostas
pesquisa realizada com seus membros.
7 CONCLUSO E PRXIMOS PASSOS DA
INOVAGOV
A avaliao que se faz acerca da InovaGov indica
que os benefcios nessa forma de atuao vm
superando seus pontos negativos. Nos diversos
projetos vinculados aos desafios mobilizadores
estruturantes para a formao de uma cultura
pr-inovao , tem-se um nmero significativo
de instituies envolvidas espontaneamente em
debates e tarefas, mesmo antes da formalizao
da rede.5
A avaliao, no entanto, no implica a ausn-
cia de desafios. Ao final de 2016, foi conduzida
uma oficina que apresentava aos membros da
InovaGov, em forma de cenrios possveis, os
anseios relatados na pesquisa conduzida pelo
Inova. O objetivo desse momento foi coletar
insights, novas ideias, novas solues, acerca
das atitudes a serem tomadas para a otimi-
zao do trabalho em rede e das condutas a
serem evitadas para minimizao dos riscos de
fracasso. Recebeu destaque especial, durante
as reflexes, a utilizao de ferramentas que
permitam o envolvimento do cidado para pos-
sibilitar a inovao do servio pblico, objetivo
primeiro da abordagem design thinking, que vem
sendo mundialmente adotada por organismos
envolvidos com inovao.
Agregando-se os diversos momentos, foram
mapeados e destacados os desafios apresen-
tados a seguir.
1) Engajamento dos demais setores e da
sociedade civil: a otimizao do valor da
InovaGov depende de sua abertura a atores
externos ao setor pblico. Essa viso ins-
pirou a criao da rede, pois considera-se
que a inovao depende da integrao de
valores e percepes distintos, e natural
que, aps o envolvimento dos rgos p-
blicos, inicie-se essa abertura. O desafio
que se impe diz respeito construo
de um regulamento capaz de clarificar os
objetivos da relao dos diversos perfis
que faro parte da rede e, especialmente,
definio do limite dessa relao quanto
ao compartilhamento de informaes. H
que se lembrar, aqui, a importncia da es-
pontaneidade das relaes em rede, que
poder sofrer limitaes caso as instituies
pblicas fiquem desconfortveis em suas
interaes na InovaGov. Lembra-se, ainda,
da importncia de consenso relativo, uma
vez que no h hierarquia em relaes
dessa natureza.
2) Obteno de resultados efetivos mediante
atuao em rede: essa questo foi apontada
como problemtica para 44% das pessoas
que responderam pesquisa conduzida
pelo Inova. A percepo de que a relao
247
em rede gera ganhos institucionais de
vital importncia para a sobrevivncia da
InovaGov. Ao avaliar as razes para o no
engajamento de alguns rgos nos desa-
fios mobilizadores, percebe-se a falta de
tempo como razo preponderante (30%),
juntamente com o desconhecimento acerca
de sua existncia e/ou conduo (20%).
Assim, para enfrentar tal desafio, algumas
aes podero ser conduzidas:
a) desenvolver estratgias para obteno
de patrocnio das autoridades dos
rgos, com destaque para aes
vitrine, capazes de demonstrar o
valor da InovaGov e da inovao;
b) disseminar os projetos vinculados aos
desafios mobilizadores, inclusive quanto
a suas etapas e resultados interme-
dirios, permitindo o envolvimento de
outras instituies e sendo possvel a
necessidade de aumento do nmero
de encontros, uma vez que a rede vem
se estruturando de forma dinmica e
muitos sequer tiveram a oportunidade
de se conhecerem (sete rgos e cerca
de quarenta pessoas aderiram infor-
malmente InovaGov desde o ltimo
encontro e 44% dos que responderam
pesquisa apontaram que a frequncia
dos encontros poderia ser ampliada
esforo iniciado em oficina realizada
em dezembro de 2016);
c) permitir a proposio de novos desafios
mobilizadores que reflitam solues para
as dificuldades encontradas tambm
pelos novos membros da rede;
d) oferecer oportunidades para encorajar
as instituies a se apoiarem na Ino-
vaGov para resoluo de problemas
prprios, a exemplo do que fizeram
a Enap e o MDIC, de modo que tal
apoio, se bem planejado e direciona-
do a determinada etapa do projeto,
 tenha o potencial de gerao rpida
de resultados; e
e) fortalecer a comunicao das aes
da InovaGov, a fim de oferecer maior
legitimidade e divulgar seu potencial na
resoluo de problemas que carecem
de viso inovadora.
3) Horizontalizao das relaes: a hierarquiza-
o das relaes parece ser um movimento
natural para o setor pblico, podendo levar
ao fracasso dos esforos de uma relao em
rede. Por seu carter central, o MP buscou
ativar a InovaGov, reconhecendo que a
necessidade de fomento de atividades e
de expanso da rede ser uma atribuio
sua, do TCU e do CJF, at que essa forma
de trabalho se torne habitual. preciso
lembrar, no entanto, que o movimento de
mudana de uma cultura exige esforo,
sendo necessrio pensar estratgias con-
cretas para que o desafio seja vencido. A
disponibilizao de ferramentas de design
thinking, com a respectiva capacitao,
vista pelos idealizadores da InovaGov como
um potencial catalizador para fortalecer a
cultura inovadora no mbito das instituies
248
pblicas e pode ajudar a nivelar as capa-
cidades no mbito da rede, favorecendo a
horizontalidade das relaes.
Diante dos pontos expostos, vislumbra-se
como prximos passos: i) o fechamento do
regulamento de funcionamento da InovaGov,
seguido pelo envolvimento dos demais setores,
facilitando a parceria em projetos (devido ao
grande potencial inovador, a tendncia iniciar
a abertura da rede mediante envolvimento das
startups, sendo possvel, no entanto, que esse
movimento ocorra de forma paralela ao envol-
vimento das demais esferas governamentais e
da academia, dada a relao que j existe com
diversos rgos federais); ii) o fortalecimento
das aes de comunicao da rede, favorecen-
do, inclusive, uma melhor difuso dos desafios
mobilizadores; iii) a organizao de momento
para a proposio de novos projetos, a fim de
permitir a incluso real dos novos membros da
rede e, assim, a composio da pauta de dis-
cusso por projetos que representem interesses
diversos; e iv) a proposio de projeto mais
amplo para desenvolvimento da capacidade
dos membros da InovaGov, para que apoiem
projetos internos a suas instituies, luz da
abordagem design thinking.
CONCLUSO
INOVAO NO SETOR PBLICO: avanos e caminho
a seguir no Brasil
Pedro Cavalcante1 | Marizaura Cames2
1 INTRODUO
Este texto tem como finalidade refletir sobre os
resultados e as perspectivas apresentadas no
decorrer desta coletnea. Em funo do carter
indito da publicao, dedicada exclusivamente
temtica de inovao no setor pblico no Brasil,
compreensvel que os trabalhos apresentem
mais questes para investigao futura do que
propriamente esgotem o complexo tema. Nesse
sentido, o esforo desta concluso justamente
sintetizar os principais achados, indicar agenda
de pesquisa futura e, sobretudo, os caminhos
para a construo de cultura inovadora na ad-
ministrao pblica brasileira.
Um aspecto que chama a ateno nos dife-
rentes debates presentes nos captulos envolve
a centralidade do Estado no terreno da inovao.
A despeito dos notrios fatores inibidores da
inovao no setor pblico, observa-se a supera-
o de vises estigmatizadas e preconceituosas
acerca da capacidade inovadora no governo e
se avana para reforar o seu protagonismo em
variadas perspectivas. A viso dialtica entre o
Estado e a iniciativa privada ultrapassada, na
medida em que ambos os setores so no apenas
fundamentais para o ecossistema de inovao,
mas, principalmente, complementares.
Prevalece, portanto, a viso da relevncia da
atuao estatal, no apenas agindo na correo
1. Coordenador de estudos e polticas de Estado e democracia na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia do Ipea (Diest) do Ipea.
2. Coordenadora-geral de pesquisa na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap).
de falhas de mercado e nas suas prprias falhas,
como tambm orientada a grandes misses e
construo de ambientes propcios para o
processo inovador da iniciativa privada e so-
ciedade civil. Esse pressuposto fundamenta a
percepo cada vez mais consensual de que a
prtica de inovao, que, normalmente, tende
a gerar resultados positivos em termos de de-
senvolvimento social e econmico, no ocorre
em pases nos quais o setor privado inovador
e o pblico no ou vice-versa. A lgica natural
justamente o contrrio, isto , arranjos que
fomentem e criem condies propcias para que
ambos os setores atuem em prol da criao de
valores, seja pblico ou de lucro/competitividade,
a partir da potencializao da cultura inovadora.
O prprio foco schumpeteriano inclua a
preocupao em explicar a relao entre inova-
o tecnolgica e desenvolvimento econmico
(Schumpeter, 1934). No caso do setor pblico,
o conceito de destruio criadora pode ser
relativizado para novas prticas e nfases nas
polticas pblicas, tanto para prover servios
pblicos inovadores como tambm no sentido de
estruturar e catalisar a capacidade da iniciativa
privada e da sociedade em prover inovaes nas
suas diferentes formas.
No caso da formulao e implementao das
polticas pblicas, reitera-se que a incorporao
de inovaes no novidade, uma vez que a
realidade da configurao e do funcionamento
da administrao pblica se transforma de forma
intensa, em especial, aps as ondas de reformas e
tambm de processos de melhorias incrementais
das ltimas dcadas. Tais mudanas afetaram
no apenas o modus operandi dos governos,
mas, principalmente, as formas de prestao
de servios pblicos que no necessariamente
foram desenvolvidos a partir da referncia do
setor privado. Em muitos casos, as inovaes
organizacionais e nas polticas pblicas so
construdas a partir de processos altamente
endgenos. Apesar de recentes, as mudanas
supracitadas permitiram o desenvolvimento
de estudos tericos e relatos de experincias
discutidas nos diferentes captulos deste livro.
Cabe ressaltar que a consecuo deste livro
se deve aos esforos conjuntos do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e da Escola
Nacional de Administrao Pblica (Enap) com
diversos pesquisadores e servidores pblicos
de instituies que fazem parte da Rede de
Inovao no Setor Pblico (Rede InovaGov),
como tambm colaboradores referncias inter-
nacionais no campo. Esse empreendimento de
carter colaborativo no apenas converge com as
misses institucionais do Ipea e da Enap, como,
tambm, original na medida em que apresenta
uma primeira tentativa de sistematizao do
conhecimento acerca de teoria, tendncias e
casos de inovao no governo brasileiro.
Alm dessa breve introduo, essa conclu-
so se organiza da seguinte forma. A seo 2,
discute, com base na teoria, como a inovao
se tornou um imperativo no setor pblico e em
que dimenses ela se configura. Em seguida, na
seo 3, procura-se resumir o quanto o Brasil,
em especial no mbito federal, vem avanando
na prtica inovadora. Para tanto, a seo se sub-
divide em uma parte de trabalhos comparados
que analisam diferentes vertentes, tendo como
base os resultados do Concurso Inovao da
Gesto Pblica Federal (CIGPF) e, outra, voltada
a anlises de casos e tendncias especficas
de inovao. Finalmente, a seo 4 se dedica
250
a sinalizar os gargalos e, especialmente, os
caminhos a serem seguidos pela administrao
pblica brasileira rumo institucionalizao da
prtica e da cultura de inovao em governo.
2 INOVAO COMO UM IMPERATIVO
Se na iniciativa privada inovao como um fator
de sucesso e, principalmente, de sobrevivncia
desde os primrdios da teoria schumpeteriana,
no setor pblico as inmeras transformaes de
diferentes ordens (sociais, econmicas, tecnol-
gicas etc.) tambm vm provocando crescente
presso sobre os governos para inovar. Embora,
em sua maioria, no envolva a necessidade de
lucro e competitividade no mercado, a prtica
inovadora na prestao de servios pblicos
segue outros objetivos, por exemplo, a revitali-
zao da confiana e da legitimidade do Estado
junto aos cidados.
No obstante, nem sempre essa perspectiva
foi hegemnica. No captulo 3, Cunha discorre
sobre diferentes vises explicativas do processo
inovador que afetaram a construo de agendas
de governo e as aes, tanto pblicas quanto
privadas, nas ltimas dcadas. Os dois primeiros
estgios foram marcadamente pautados pela
lgica da linearidade, com evidente protagonismo
do mercado como provedor e fonte de conheci-
mento da inovao. Mais recentemente, todavia,
predomina o estgio dos sistemas de inovao
ou ecossistemas nos quais os setores pblico
e privado atuam de forma complementar e, em
geral, colaborativamente. Com efeito, Cunha
argumenta que tal configurao provocou uma
diversificao nos papis estatais, que vo desde
restrio criao de condies para a inovao,
perpassando pelas funes de catalisador e at
agente inovador.
Na prtica, tais papis que configuram a rela-
o entre setor pblico e inovao normalmente
no so excludentes, ao contrrio, tendem a
ser cumulativos e com combinaes variadas.
ttulo de ilustrao, no captulo 1, Cavalcante
e Cunha utilizam o enquadramento elaborado
Karo e Kattel (2016) para apresentar os possveis
formatos das funes do Estado na temtica
de inovao com exemplos aplicados ao caso
brasileiro, so eles: i) investimento pblico em
cincia, tecnologia e inovao (exemplo: Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa
e Financiadora de Estudos e Projetos Finep); ii)
compras pblicas (caso do prego eletrnico); iii)
inovaes institucionais econmicas (exemplo
agncias reguladoras); iv) inovaes institucio-
nais polticas (caso do oramento participativo);
v) servios pblicos (exemplo digitalizao do
atendimento na sade); e vi) organizacional
(laboratrios de inovao).
Ademais, Cavalcante e Cunha, no captulo 1,
trazem importantes dimenses relativas s moti-
vaes do envolvimento estatal com a inovao,
reconhecendo os contextos dinmicos em que
o setor pblico se encaixa. Nesse sentido, os
autores ampliam a viso de atuao inovadora
para alm da estratgia de correo das falhas
de mercado. As razes da atuao do Estado
no ecosistema de inovao incorporam tanto a
busca pela construo de sistemas de inovaes,
como tambm em funo das prprias falhas de
governo, crescimento de problemas cada vez mais
complexos, transversais, incertos e estruturantes
(wicked problems), alm de demandas por mais
e melhores servios e mais participao social
no processo decisrio de polticas pblicas.
O captulo 1 reitera a viso da priorizao
estratgica da inovao como um imperativo
da gesto pblica contempornea em todo o
mundo. Esse fenmeno, em grande medida,
est relacionado no apenas com as mudanas
e os fatores supracitados, mas tambm com a
influncia dos processos reformistas pautados no
movimento da Nova Gesto Pblica ou New Public
Management (NPM). A despeito da percepo
crtica quanto aos resultados efetivos, poucos
ho de discordar que o NPM no tenha ao menos
impactado fortemente nos debates acadmico
e governamental acerca das disfunes do
modelo tradicional de administrao pblica. O
aspecto mais relevante para se compreender o
251
funcionamento do setor pblico atualmente envolve
menos o foco em grandes esforos reformistas
e mais a nfase nas prticas inovadoras a partir
da implementao de melhorias pontuais nos
processos e servios pblicos. Nesse contexto,
ganham destaques no policymaking a adoo de
tendncias de gesto, tais como a atuao em
redes e o e-government, como estratgias de
inovar no governo. Ademais, o captulo tambm
traz uma reflexo sobre a diversificao da
atuao governamental no campo da inovao,
em especial a proliferao internacional de
laboratrios de inovao e suas variantes, tema
que aprofundado no captulo 9, de Tnurist,
Kattel e Lember.
Ainda no debate terico, Oliveira e Santos
Jnior, no capitulo 2, avanam nas discusses
sobre um componente pouco abordado na
literatura de inovao suas consequncias.
O tema se torna bastante relevante diante do
fato de que a inovao, geralmente, sofre, pelo
seu status de conceito mgico, assim como
participao, accountability e governana (Pollit
e Hupe, 2011). Logo, o carter nobre e normativo
da inovao, em boa medida, tende a atrapalhar
a capacidade dos analistas em aprofundar nas
suas limitaes.
O captulo 2 traz uma importante contribuio
no debate ao desmistificar a percepo de que
a inovao sempre gera impactos ou resultados
positivos. Sem dvida, a inovao quando bem-
-sucedida tende a gerar valor no setor pblico
sob diferentes formas, mas, muitas vezes, suas
consequncias fogem ao planejado. Assim, as
consequncias da inovao podem ser classi-
ficadas de trs formas: desejveis/indesejveis,
diretas/indiretas e no antecipveis/antecipveis.
Nesse sentido, vale lembrar a importncia das
anlises e avaliaes das consequncias incor-
porarem as premissas da teoria de stakeholders,
uma vez que, dependendo do ponto de vista de
quem est envolvido no processo inovador, seja
ele beneficirio, implementador, financiador
etc., a percepo quanto aos impactos pode
ser diametricamente oposta.
 Assim como no debate sobre as consequncias,
Djellal, Gallouj e Miles, no captulo 4, tambm
afirmam que, dentro da linha de pesquisa, a
inovao nos servios tem sido negligenciada.
Como forma de avanar no debate, e conside-
rando o predomnio dos servios como rea de
atuao da administrao pblica, os autores
analisam o tema a partir de suas caracters-
ticas diversificadas e singulares. Para tanto,
eles desenvolvem reflexes aplicadas ao setor
pblico a partir das quatro perspectivas tericas
diferentes da literatura original de inovao em
servios, so elas: assimilao, demarcao,
inverso e integrao. O esforo analtico traz
contribuies importantes, em especial para
entendermos que, embora as inovaes em
servios possuam similaridades entre os setores
pblicos e privados, dependendo das pers-
pectivas, pode-se observar tambm aspectos
diferenciadores evidentes.
O texto, publicado originalmente na revista
Strutural Change and Economic Dynamics e
traduzido para compr este livro, pe fim a uma
possvel incongruncia entre os termos servio
e inovao, fruto muitas vezes da carncia de
estudos sobre servios pblicos. Nessa perspec-
tiva, o governo atua tanto na produo quanto
na adoo de inovaes cientficas e tcnicas.
Da mesma forma, ressalta a importncia dos
servios pblicos em seu papel influenciador da
inovao e que as aquisies pblicas (procure-
ment) podem guiar as trajetrias de inovao.
3 O QUE AVANAMOS
A prtica inovadora no servio pblico brasi-
leiro no uma novidade, embora carea de
tratamento adequado por parte do governo e
da academia com vistas a escalonar e difundir
as boas prticas de gesto. Tambm exerce o
papel de enfrentar as vises estereotipadas,
geralmente negativas, acerca do funcionamento
e dos resultados das polticas pblicas no pas.
Diante desse cenrio, essa seo se dedica a
sintetizar os captulos da coletnea que discutem
o quanto avanamos na prtica inovadora a partir
de duas estratgias analticas distintas e comple-
mentares: abordagens comparativas e estudos
de casos de inovao em polticas pblicas.
3.1 Inovao em perspectiva comparada
A primeira estratgia tem como principal fonte
de informaes e dados o Concurso Inovao
da Gesto Pblica Federal. Criado em 1996 pela
Enap, esta premiao tem como objetivo principal
promover e disseminar prticas inovadoras na
gesto pblica brasileira e recompensar servi-
dores pblicos, a fim de promover abordagens
prticas para o desempenho governamental.
Os captulos abordam as iniciativas do governo
federal, com foco do CIGPF, no incluindo as
experincias dos governos subnacionais que
tambm so notoriamente celeiros de polticas
inovadoras. Cabe alertar, assim, para a inexis-
tncia de atividades de competio e premia-
o para as esferas estaduais e municipais no
perodo analisado do concurso, ao contrrio do
que ocorria com o Programa de Gesto Pblica
e Cidadania que, entre 1996 a 2004, premiou
e ajudou a disseminar milhares de iniciativas
inovadoras (Jacobi e Pinho, 2006).
importante salientar ainda que essas po-
lticas premiadas so conhecidas no campo de
estudo como as campes (champions), por isso
no refletem necessariamente a prtica cotidiana
na gesto pblica brasileira. No entanto, essa
tem sido uma estratgia analtica cada vez mais
utilizada em investigaes sobre inovaes no
setor pblico (Borins, 2014), investigaes que
ajudam no apenas a analisar e compreender
o funcionamento da administrao pblica,
mas tambm a mapear eventuais tendncias
de gesto. Nos casos do concurso inovao e
do Programa de Gesto Pblica e Cidadania,
suas criaes se deram em um contexto de
reformas administrativas, muito influenciadas
pelo movimento gerencialista ou New Public
Management. No obstante, o CIGPF continua
at os dias atuais e, inclusive, na edio atual,
passou tambm a premiar iniciativas dos governos
252
subnacionais. Refora-se, assim, a percepo de
que a prtica inovadora no governo independe
de amplas estratgias reformistas comuns em
dcadas passadas.
Justamente com a finalidade de descrever os
resultados do CIGPF e a produo acadmica
que o utiliza como referncia, no captulo 5,
Cames, Severo e Cavalcante traam um pa-
norama das reas temticas e das trajetrias
de inovaes desde sua criao, bem como a
sntese da literatura.
Quanto s iniciativas, nas duas dcadas de
existncia analisadas, foram apresentadas quase
2 mil candidaturas por rgos federais em todo
o Brasil, com predominncia dos localizados na
capital, Braslia. Os dados indicam que minis-
trios maiores e mais antigos, como Educao,
Fazenda e Sade, historicamente, so os que
geram inovaes mais valorizadas no concurso,
o que refora uma hiptese bem testada no
campo de que o tamanho da organizao im-
porta positivamente em processos inovadores
(Comisso Europeia, 2011; Fernandez e Wise,
2010; Hansen, 2011). No que tange produ-
o cientfica, os autores reconhecem o quo
incipiente e com carter mais descritivo ainda
so os estudos acadmicos e profissionais sobre
o tema, mas sinalizam para a sofisticao das
investigaes e tambm para a diversificao
das abordagens.
Essa variao nas pesquisas est, em boa
medida, exposta nos trs captulos que com-
pem a parte dois da coletnea, e que tambm
desenvolvem estudos comparativos com base
nas inovaes do governo federal premiadas
pela Enap com enfoques distintos. No captulo 6,
Cavalcante e Cames analisam as experincias
finalistas e premiadas entre 2009 e 2015, em
um esforo para identificar padres e caracte-
rsticas centrais das inovaes, tais como tipos,
objetivos/resultados, estgio e abordagens da
implementao das iniciativas. No entanto, o
foco principal o mapeamento de seus indutores
ou determinantes.
253
A maioria das prticas de gesto conside-
rada de processos internos, sendo a nfase em
servios parcela menos expressiva, pouco mais
de 20%. No obstante, isso no significa dizer
que no tenha como objetivo final melhorias dos
servios prestados pelo rgo. Normalmente, esses
efeitos so indiretos, mas existentes. Quanto aos
objetivos/resultados, predominam dimenses
relacionadas ao desempenho organizacional,
isto , efetividade, eficincia e economicidade,
aspectos bastante valorizados pelo NPM, porm
continuam reconhecidos como fundamentais
nos dias de hoje. Por outro lado, dimenses com
mais limitaes na capacidade de se mensurar
objetivamente, como satisfao do usurio e
envolvimento social, so menos relatadas como
objetivos pretendidos pelos implementadores.
Quando o captulo 6 analisa os determinantes,
alguns achados so bastante interessantes para
nos ajudar a refletir sobre como inovar no setor
pblico brasileiro, porque o conhecimento empi-
ricamente vlido sobre os indutores de inovao
bastante escasso, sobretudo na realidade da
gesto pblica brasileira. Com base em refe-
rncias da literatura, o estudo procura verificar
a ocorrncia de diversos indutores que podem
ser divididos em quatro nveis: organizacional,
individuais, ambiente externo e caractersticas
da inovao. Os resultados demonstram que
uma iniciativa inovadora consequncia de uma
combinao de fatores e no uma construo
isolada, sendo que quanto maior o nmero de
indutores presentes, maiores as probabilidades
de a prtica ser premiada no CIGPF. Alm disso,
no cruzamento dos determinantes com a tipo-
logia de inovao em gesto, o captulo refora
a percepo de que a criao de condies
favorveis ao processo inovador tende a variar
de acordo com o seu tipo, uma vez que inovao
de processos difere-se de servios, assim como
de processos tecnolgicos.
Se, por um lado, os principais indutores envol-
vem os quatro nveis supracitados, com destaque
para vantagem relativa, custo benefcio, folga
organizacional, rede/cooperao e liderana;
por outro lado, aspectos como concorrncia,
prmios/incentivos, autonomia funcional e
averso ao risco so menos influentes. Logo,
nota-se que estes ltimos, normalmente usuais
na iniciativa privada, so menos importantes no
caso nacional, o que pode ser explicado pela
forte influncia do modelo burocrtico rgido e
com resqucios patrimonialistas da administrao
pblica brasileira.
Na direo contrria, mas com o mesmo
objetivo de explicar o fenmeno da inovao no
setor pblico brasileiro, no captulo 7, Brando e
Bruno-Faria analisam exatamente aqueles fatores
que se apresentam barreiras, isto , variveis que
influenciam negativamente o processo inovador.
As autoras utilizam estratgia metodolgica
qualitativa, pesquisa documental e entrevistas
semiestruturadas com gestores responsveis
por iniciativas premiadas no CIGPF entre 2008
e 2010.
Os resultados tambm so muito interessan-
tes para elucidar esse fenmeno complexo. As
principais barreiras relatadas so dificuldades de
articulao intersetorial, restries legais, estrutura
organizacional verticalizada, resistncia inova-
o e averso ao risco. As trs primeiras esto
relacionadas tambm com o padro burocrtico
rgido, muitas vezes insulado, do funcionamento
da mquina pblica brasileira. Como agravante, o
captulo 7 ressalta que esses obstculos se tornam
ainda mais relevantes de serem superados, na
medida em que parte significativa das polticas
pblicas do governo federal tende a possuir na
intersetorialidade um componente importante
do policymaking. Em relao s duas ltimas
barreiras, o mesmo resultado foi identificado no
captulo 6, de determinantes da inovao, o que
corrobora para a viso de poucos incentivos e de
excessivo receio por parte dos gestores pblicos
no governo federal na cultura de tentativa/erro
ou experimentao, fatores centrais do debate
de inovao.
Ademais, chama ateno a percepo
por parte dos burocratas federais de que
254
capacidade tcnica dos estados e municpios
uma barreira inovao. Essa dimenso tambm
fundamental diante do carter colaborativo
do federalismo brasileiro em diversas polticas
pblicas, especialmente as sociais. Esse achado
refora ainda mais a necessidade de inovar no
apenas na formulao, mas, principalmente, na
construo de capacidade administrativa nas
esferas de governo que, de fato, implementam as
polticas pblicas. Vale ressaltar que o pas, em
algumas polticas prioritrias, como o Sistema
nico de Sade (SUS) e a transferncia de renda
de cidadania, desenvolveu estratgias e arranjos
institucionais bastante sofisticados e inovadores
que no apenas superaram essa barreira como
tambm geraram impactos positivos sociedade
que so reconhecidos internacionalmente.
Com um recorte temporal mais ampliado,
englobando o perodo 1999-2014, Isidro-Filho,
no captulo 8, se prope a utilizar os relatos das
iniciativas do CIGPF com vistas a esboar um
modelo analtico de inovao no setor pblico
luz de referncias institucionais e cientficas.
Como antecedentes, os resultados da in-
vestigao indicam que as inovaes ocorrem
como estratgia de melhorias contnuas, como,
tambm, impulsionadas soluo de proble-
mas em processos, servios e gesto, sendo
majoritariamente de carter incremental e no
radical. Assim como nos dois captulos anteriores,
Isidro-Filho tambm identifica a tendncia de
colaborao quanto necessidade de capacidade
inovadora, tanto como determinantes, quanto
como caractersticas do processo inovador
no governo federal. Ou seja, observa-se um
comportamento de aprendizagem interorga-
nizacional entre os rgos pblicos a partir da
cocriao e da transao de capacidades de
inovao, de conhecimento, de tecnologias e
de competncias. Do lado oposto, o captulo 8
tambm mapeia a resistncia inovao e as
limitaes de recursos humanos como barreiras.
Por fim, o modelo analtico sintetiza os resul-
tados mais presentes nas iniciativas premiadas
do CIGPF. A partir dos relatos das inovaes, eles
envolvem as melhorias sob trs perspectivas:
na qualidade da entrega do servio pblico; na
gesto e no clima organizacional; e na imagem
e nas relaes institucionais.
3.2 Estudos de casos de inovao em
polticas pblicas
Essa coletnea inicia o relato dos estudos de
caso com o texto de Tnurist, Kattel e Lember
que, no captulo 9, traam o panorama de onze
laboratrios de inovao no setor pblico da
Europa, Amrica do Norte e Austrlia. Os I-labs
so organizaes que exercem a liderana,
sendo assim agentes autnomos de mudana,
atraem financiamentos privados e possuem alto
poder de convencimento no setor pblico. Na
ausncia de autoridade hierrquica, os I-labs
tem como foco a comunicao e a persuaso, a
partir do uso de redes informais, para promoo
da mudana.
A despeito dos evidentes resultados gerados
pelos laboratrios, os autores encontraram que
a presena de um patrocinador poltico ainda
vital para a sobrevivncia dessas instituies. O
dilema entre manter autonomia se mantendo
pequeno e expandir a capacidade de atuao
correndo o risco de perda de flexibilidade
tambm muito presente nas realidades
cotidianas. Os laboratrios tambm ainda so
fortemente vistos como uma moda, o que
torna mais urgente a necessidade de catalisar
e legitimar as mudanas propostas. Um fato
curioso que, apesar da tecnologia ser fator
crucial para inovao, poucos I-labs possuem
esta capacidade instalada dependendo de capital
humano externo.
No Brasil, experincias tm surgido no sentido
de promover a inovao no setor pblico por
meio de laboratrio de inovao. Na Enap, por
exemplo, foi criado o laboratrio de inovao em
governo GNova em parceria com o MindLab
da Dinamarca. O GNova tem usado mtodos
oriundos do Design Thinking como estratgia de
255
gerao de solues de governo para diversas
organizaes pblicas.
A iniciativa da Fbrica de Ideias da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), relatada
por Silva e Buvinich no captulo 10, demonstra
como um piloto desenvolvido em uma agncia
reguladora do governo pode, em pouco tempo,
apresentar evolues importantes. interessante
perceber que, como apontado no captulo 4
que trata de inovao em servios, a demanda
da agncia ainda tem dificuldade em perceber
o potencial de contribuio da inovao em
servios estando centrada em melhorias de
processos. Obviamente, a partir do processo de
institucionalizao que est sendo construdo, a
iniciativa pretende expandir a atuao e lidar com
o dilema comum aos I-labs do mundo: garantir
uma insero na hierarquia organizacional para
ter legitimidade sem perder a autonomia e as
possibilidades de fomentar o experimentalismo,
via exerccios de tentativa e erro.
O livro tambm apresenta iniciativas do
governo federal brasileiro no sentido de incen-
tivar a inovao. A primeira delas descrita
no captulo 11, no qual Roncaratti, a partir da
anlise comparada dos programas Start-Up
Brasil, InovAtiva Brasil e InovaApps, conclui
que a revoluo tecnolgica tem gerado novos
negcios e novas formas de gerar inovao. As
polticas de incentivo a start-ups esto contribu-
indo para aumentar a inteligncia na formao
de arranjos e estruturas de polticas pblicas. O
incentivo ao empreendedorismo e desenvolvi-
mento tecnolgico esto presentes e carecem
de serem estudados com mais profundidade
para averiguar resultados e impactos diretos e
indiretos para a sociedade.
O captulo 12 contribui com a experincia do
Ministrio da Educao (MEC) no uso de crowds-
torming para prospectar solues inovadoras,
em estratgia convergente com a tendncia de
inovao aberta. Os autores descrevem como
100% das universidades federais e dos insti-
tutos federais de ensino interagiram no projeto
Desafio da Sustentabilidade, cujo objetivo era
prospectar ideias e solues para aumento da
sustentabilidade nos campi dessas organizaes.
O captulo descreve tambm alguns resultados
de implementao aps apenas doze meses da
finalizao do processo prospeco de solues.
Ou seja, h avanos para alm da etapa de idea-
o. Apesar de ainda no ter havido tempo hbil
para avaliao da implementao das inovaes,
a iniciativa do MEC de utilizar o crowdstorming j
tem gerado frutos no sentido de incentivar outras
reas do ministrio, incluindo as finalsticas, a
criarem seus prprios projetos de prospeco de
solues, incluindo o envolvimento da sociedade
civil, como so os casos do InovaEJA, do Desafio da
Educao Profissional e Tecnolgica e do Desafio
EducAo #ZikaZero. O uso da tcnica tem um
grande potencial de utilizao pelas diferentes
reas de governo e se tornar ferramenta eficaz
para impulsionar a inovao no setor pblico.
A terceira iniciativa descrita diz respeito
Rede InovaGov que, por meio de desafios mo-
bilizadores, tem gerado trabalhos colaborativos
de diferentes instituies do governo federal. Um
dos resultados evidente a publicao deste livro,
que surge a partir da liderana da Enap e do Ipea
no desafio Estudos e pesquisas e da convergncia
de atores dispostos a relatar suas experincias
e conhecimentos no campo. No captulo 13, os
autores relatam os grandes desafios que a rede
ainda pretende enfrentar, como o engajamento
da sociedade civil e de outros setores para alm
a administrao pblica; a mensurao e dissemi-
nao dos resultados oriundos da rede de forma
a montar uma vitrine e interesse dos dirigentes
pblicos; e a horizontalizao das relaes entre
as diferentes organizaes vinculadas rede que
ainda percebem no Ministrio do Planejamento
um papel de coordenador.
4 O CAMINHO A SEGUIR
Conforme j mencionamos no incio desta
concluso, o esforo original desta coletnea
era o de avanar na compreenso da inovao
no setor pblico sem, contanto, esgotar esse
complexo fenmeno. Nesse sentido, alguns
importantes achados e reflexes podem ser
reforados com vistas a sinalizar o caminho
que deve ser seguido para o desenvolvimento
de uma cultura institucionalizada de inovao
no governo brasileiro.
A centralidade do Estado uma premissa
que deve ser reconhecida como fundamental
em qualquer dimenso ou setor em que as ino-
vaes sejam implementadas. As abordagens
tanto histricas quanto atuais superaram as
percepes estigmatizadas e mopes que ressal-
tam a prevalncia de dicotomia entre os setores
pblico e privado. Nesse contexto, a viso de
ecossistema de inovao pressupe relaes
complementares e colaborativas entre esses
setores, bem como a sociedade civil, nos quais
os papis do setor pblico so diversificados.
Embora essas funes variem, de acordo com
as reas e responsabilidades governamentais,
consensual que cada vez mais o Estado valorize
a prtica inovadora, seja dentro ou seja fora do
governo (iniciativa privada e terceiro setor),
como estratgia para o desenvolvimento em suas
diferentes perspectivas sociais, econmicas,
tecnolgicas, ambientais etc.
Nesse cenrio, fundamental reiterar que
a inovao como orientao prioritria no
setor pblico no advm unicamente de boas
ideias e intenes, mas, sobretudo, de esforos
deliberados e contnuos de construo de
capacidades dentro do aparelho do Estado.
Isto , de um quadro funcional qualificado e
constantemente preparado para inovar. No
se trata, porm, de uma burocracia pblica nos
moldes tradicional, inflexvel e insulada. Assim
como outras diretrizes e princpios de gesto,
caractersticos do atual perodo de ps New
Public Management (Cavalcante, 2017), tais
como colaborao, parcerias, redes, entre outros,
o fortalecimento da burocracia segue a tendncia
internacional de valorizao do servio pblico
aberto s mudanas e propenso a interagir com a
sociedade e as empresas em busca de solues
inovadoras para as polticas pblicas.
256
 No entanto, como ficou evidente no decorrer
dos captulos do livro, a simples definio formal
ou o discurso acerca da importncia do fomento
inovao no so suficientes para torn-la
cotidiana na realidade governamental. Por um
lado, observamos que a persistncia da prtica
inovadora no governo federal, analisada sob
diversas ticas a partir das iniciativas premiadas
no CIGPF, e mais recentemente na proliferao
de laboratrios de inovao, inclusive no mbito
nacional, e as aes de fomento descritas nos
estudos de caso da coletnea, indicam que o tema
latente na agenda governamental, sobretudo no
governo federal. Por outro, a baixa capilaridade
em toda a administrao pblica do debate atual,
a precariedade do conhecimento cientfico acerca
da inovao, suas barreiras e determinantes, ade-
quado realidade da gesto pblica brasileira e,
por conseguinte, a incapacidade de se promover
a disseminao e o escalonamento de inovaes
de forma sistemtica, apresentam-se como os
grandes desafios consolidao de uma cultura
inovadora no setor pblico do pas.
O caminho, sem dvida, no trivial e mui-
to menos de curto prazo. Do mesmo modo, a
opo por receitas nicas e/ou modelos de
FIGURA 1
Componentes da cultura de inovao
Espao de criatividade
Equipes
interdisciplinares
Cocriao e Cultura de
coproduo
Gesto do
conhecimento
Elaborao dos autores.
gesto, sejam oriundos de referncias interna-
cionais, seja da iniciativa privada, nos moldes
das abordagens one size fits all (um tamanho
para todos), j se mostraram frustadas quando
aplicados a contextos institucionais ambguos
e complexos, como o caso da administrao
pblica no Brasil. Por essa razo, os resultados
e as reflexes dessa coletnea corroboram mais
para uma perspectiva de valorizao de fatores
facilitadores e necessrios para processos ino-
vadores que, normalmente, variam conforme
foco e caractersticas das organizaes. Vale
lembrar, reiterado em diversos captulos deste
livro, o carter multicausal da inovao.
Portanto, a criao da cultura de inovao
nas organizaes pblicas deve se sustentar
em nove componentes necessrios, mas no
suficientes. A figura 1 expe esses componentes,
que sero discutidos em seguida.
Um aspecto fundamental que remete os
primrdios das inovaes so as prticas de
tentativa e erro. As grandes invenes da histria,
assim como as polticas pblicas bem-sucedidas,
envolvem processos, normalmente de longo
prazo, de experimentalismo. Nesse sentido, a
(experimentalismo) Liderana
Incentivos
inovao Eventos de
aprendizagem
Prototipagem e Demonstar
projeto piloto resultados
(avaliao)
257
constituio de espaos de criatividade nas orga-
nizaes ou a frequente utilizao destes mesmo
que no estejam dentro das suas instalaes
uma fator importante tanto para as etapas de
ideao como s iniciais de implementao. A
fuga dos afazeres e problemas cotidianos em
um ambiente propcio interao e criatividade
tende a potencializar a capacidade dos funcio-
nrios em propor novas ideias, bem como testar
e incubar solues.
O papel da liderana recorrentemente enfa-
tizado como essencial em qualquer processo de
implementao de polticas pblicas. As constantes
barreiras existentes na administrao pblica,
sejam elas normativas, interorganizacionais, de
recursos, entre outras, por si j dificultam obter
sucesso nas aes governamentais. Isso tende
a se potencializar em caso de ausncia ou pre-
cariedade dos lderes ou dirigentes, sobretudo
quando o projeto envolve a introduo de uma
processo ou servio novo. Em outras palavras,
realizar o cotidiano j difcil, inovar ainda
um maior desafio e sem o apoio mnimo dos
superiores tarefa quase impossvel. e esclarecimentos que ajudam a mobilizar o
Do mesmo modo, os incentivos aos servi-
dores/colaboradores e s equipes, em formato
de premiaes, estmulos, reconhecimentos ou
bnus, que no necessariamente precisam ser
pecunirios, tambm so forte propulsores da
prtica inovadora. As organizaes que valorizam
essas prticas costumam alterar as motivaes
de seus integrantes e promover incentivos adi-
cionais que, geralmente, instigam-os a superar as
prticas e a mentalidade dominada pelo cotidiano
e, com isso, criar e implementar ideias novas.
No caso especfico da administrao pblica
brasileira, bastante rgida e aversa aos riscos, os
lderes possuem uma funo importante de criar
e sustentar essas iniciativas que tendem ainda
a melhorar o clima organizacional e promover
o engajamento dos servidores.
O quarto componente, eventos de apren-
dizagem, tambm exerce funes distintas e
complementares. A realizao de atividade, como
258
cursos, palestras e oficinas, por exemplo, serve
para transmitir conhecimento sobre a inovao,
capacitando o corpo funcional e os dirigentes,
como tambm exerce uma funo inspiracional
nas equipes. Embora as inovaes tendam a ser,
em sua maioria, consequncia de processos
inconscientes, no sentido de que os resultados
nem sempre advm daquilo que foi planejado, elas
tambm no nascem apenas de boas ideias. Em
outras palavras, o processo de implementao
pr-requisito e nele os recursos, incluindo hu-
manos e de conhecimento, so essenciais, o que
refora a necessidade estratgica de nivelar e
treinar os funcionrios para enfrentar os desafios
inerentes ao processo inovador.
Em todas as polticas pblicas, independen-
temente de ser da rea social, de infraestrutura
ou econmica, a etapa avaliativa um fator cada
vez inerente ao policymaking. A avaliao dos
insumos, processos e impactos tende a permear
todas as etapas clssicas de uma poltica pblica,
por razes que englobam subsdios aos gestores
para correo de rumos e o modo de operao
engajamento dos colaboradores envolvidos na
temtica, bem como possui a finalidade de per-
suaso, isto , voltada mobilizar apoio externo e
dar legitimidade poltica pblica. O componente
de demonstrar resultados do processo inovador
no setor pblico envolve todas essas motivaes,
mas especialmente a ltima. Alterar o status quo
demanda constante preocupao em comprovar
que a mudana trar consequncias positivas
unidade responsvel e, sobretudo, ao pblico-
alvo da poltica. Portanto, essencial que os
envolvidos nas prticas inovadoras dediquem
parte de seu tempo avaliando e monitorando os
resultados e impactos obtidos, de modo a manter
o apoio e as condies/recursos necessrios
plena implementao dos projetos.
Como estratgia complementar, as opes
por prototipagem e projeto-piloto se apresentam
tambm como meio de sustentao das iniciati-
vas inovadoras, na medida em que consensual
que melhores sero os resultados quando estes
forem testados de maneira rpida, barata e o
quanto antes. A prtica de tentativa e erro com
base na prototipagem e projetos-pilotos tende
a ser mais positiva quando acompanhada de
gesto do conhecimento, no apenas daquilo
que foi bem-sucedido, como praxe no setor
pblico, mas principalmente organizar de forma
sistemtica tambm os conhecimentos das ex-
perincias e dos envolvidos relativas s falhas
dos projetos. Assim, reduzem-se as chances de
repetio dos mesmos erros, tanto no mbito
dessa inovao, quanto nos processos de sua
difuso para outras unidades ou organizaes.
Os dois ltimos componentes necessrios
para fomentar a cultura de inovao tambm se
complementam, so eles a cocriao/coprodu-
o e a valorizao de equipes interdisciplinares.
Os primeiros esto bem alinhadas s prticas
de colaborao e parcerias, uma tendncia
da gesto contempornea, e podem ser pro-
movidos tanto no mbito interno dos rgos
pblicos quanto nas polticas que envolvem as
relaes entre Estado, sociedade e setor priva-
do. A utilizao de cocriao e coproduo se
tornou um princpio das estratgias inovadoras,
como, por exemplo, nos mtodos oriundos
do design thinking, crowdsourcing, inovao
aberta, gamificao e amplos processos de
digitalizao que demandam o envolvimento
de diversas organizaes como tambm dos
prprios usurios. Na mesma direo, o caminho
para promoo de uma cultura de inovao
tambm exige que se explorem ao mximo os
diferentes conhecimentos e as habilidades do
corpo funcional de modo a potencializar sua
capacidade criativa. A diversidade um valor
a ser perseguido. Nesse sentido, enfatizar a
composio interdisciplinar de equipes ajuda
a ampliar as perspectivas acerca do problema
e das solues e, por conseguinte, a superar a
predominncia de pensamento rgido e hierar-
quizado, sobretudo na burocracia pblica, que
normalmente inibidor de processos inovativos.
Sem dvida, o desafio da institucionalizao da
cultura de inovao no setor pblico complexo e
gradual. No entanto, a inovao na administrao
pblica uma trajetria irreversvel diante das
presses da sociedade contempornea por
mais e melhores servios pblicos. Alm desses
componentes supracitados, os captulos deste
livro tambm reforam a centralidade da dimen-
so de pesquisa para melhor compreendermos
o fenmeno.
A agenda futura de pesquisa da inovao no
governo, em especial no caso brasileiro, tem um
vasto e frtil terreno que pode, dentre outras
abordagens, envolver estudos de casos de ino-
vao focados em diferentes reas de polticas
pblicas e gesto, como em setores especficos
de polticas sociais, ambientais, infraestrutura
etc. Nesse caso, importante reconhecer que
as particularidades de cada um deles tendem a
refletir tambm nas barreiras, nos facilitadores
e na disseminao das inovaes.
Outro foco importante a investigao da
inovao no mbito dos governos subnacionais,
essencial no caso brasileiro em funo do alto
nvel de descentralizao das aes governa-
mentais. As realidades distintas dos estados
e municpios em relao ao governo federal e,
principalmente, a potencialidade de processos
de difuso de boas prticas entre eles abrem
um amplo espao para estudos sob diferentes
perspectivas da inovao. Ademais, as referncias
e recomendaes advindas das naes desen-
volvidas so positivas para o aprimoramento da
gesto pblica, no obstante, preciso tambm
conhecer com mais profundidade processos
inovadores em pases emergentes como o
Brasil. Avanar em estudos comparados com as
naes em desenvolvimento que compartilham
demandas e restries estruturais semelhantes
tende a trazer subsdios ao debate e prtica
inovadora mais adequados a nossa realidade.
Em sntese, o desenvolvimento de conheci-
mento terico e empiricamente vlido tambm
um caminho importante de gerao de condies
para ultrapassarmos as vises superficiais, muitas
259
vezes at preconceituosas, que, de fato, consti-
tuem uma barreira inovao no setor pblico.
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SCHUMPETER, J. A. The theory of economic
development: an inquiry into profits, capital,
credit, interest, and the business cycle. Nova
Brunsvique: Transaction Publishers, 1934.
EQUIPE TCNICA

PEDRO CAVALCANTE
Especialista em polticas publicas e gesto governamental (Ipea)
Doutor em cincia poltica

BRUNO QUEIROZ CUNHA

Especialista em polticas publicas e gesto governamental (Ipea)
Doutorando em polticas pblicas, estratgias e desenvolvimento

LEONARDO FERREIRA DE OLIVEIRA

Doutorando em administrao
Assessor Especial de Inovao e Gesto da Informao do Conselho de Justia Federal

CARLOS DENNER DOS SANTOS JNIOR

Professor adjunto do Departamento de Administrao Universidade de Braslia (UnB)

FARIDAH DJELLAL
Professora na University Lille

FAZ GALLOUJ
Professor na University Lille

IAN MILES
Manchester Business School Diviso de Gesto e Poltica de Inovao
Manchester Institute of Innovation ResearchIMP Inovao, Estratgia e Sustentabilidade

MARIZAURA REIS DE SOUZA CAMES

Especialista em polticas pblicas e gesto governamental Escola Nacional de Administrao
Pblica (Enap)
Mestre em administrao

WILLBER DA ROCHA SEVERO

Especialista em polticas pblicas e gesto governamental (Enap)
Mestre em Poverty Reduction and Development Management
SORAYA MONTEIRO BRANDO
Mestre em administrao

MARIA DE FTIMA BRUNO-FARIA

Professora adjunta na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

ANTONIO ISIDRO-FILHO
Professor adjunto e pesquisador no Departamento de Administrao (UnB)

PIRET TNURIST
Economista e analista de polticas no Observatrio da Inovao do Setor Pblico na Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)

RAINER KATTEL
Professor pesquisador em Ragnar Nurkse Department of Innovation and Governance

VEIKO LEMBER
Senior research fellow Tallinn University of Technology

GUSTAVO HENRIQUE TRINDADE DA SILVA

Especialista em Regulao e Vigilncia SanitriadaAgncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Mestre em sade pblica

DANITZA PASSAMAI ROJAS BUVINICH

Secretria Executiva da Comisso Cientfica em Vigilncia Sanitria (CCVisa)
Doutoranda em Administrao Pblica

LUANNA SANTANNA RONCARATTI

Doutoranda em cincia poltica
Especialista em polticas pblicas e gesto governamental no Ministrio do Planejamento, Desen-
volvimento e Gesto (MP)

WAGNER VILAS BOAS DE SOUZA

Doutorando em administrao
Pesquisador do NcleodeP&D para Excelncia e Transformao do Setor Pblico

PAULO HENRIQUE DE SOUZA BERMEJO

Professor adjunto do Departamento de Administrao (UnB)

CAROLINA CRISTINA MARTINS CAVALCANTE

Ministrio da Educao(MEC)

262
REBECA NONATO DOMINGOS
Mestrado em engenharia de sistemas e automao

YANA DE FARIAS
Especialista em polticas pblicas e gesto governamental (MP)
Mestre em psicologia educacional e do trabalho Ludwig-Maximilians Univer-sitt Mnchen

FELIPE BRAGANA ITABORAHY

Bacharel em relaes internacionais (Irel/UnB)
Especialista em polticas pblicas e gesto governamental (MP)

BRUNO CARVALHO PALVARINI

Mestre em engenharia eltrica (UnB)
Tcnico bancrio e assessor do MP

IARA CREMONESI ENDO

Especialista em polticas pblicas e gesto governamental (MP)
Mestre em sade pblica Kings College London

263
AGRADECIMENTOS

Este trabalho foi resultado de uma parceria entre o Ipea e a Escola Nacional de Administrao Pbli-
ca (Enap), mas que se concretizou tambm com o interesse e o voluntarismo dos autores e dos
especialistas convidados a emitir parecer sobre o contedo dos artigos. Desta forma, a organizao
deste livro agradece a colaborao e sua imprescindvel contribuio para este trabalho.

AUTORES E PARECERISTAS INTERNOS

ANTONIO ISIDRO-FILHO
Professor adjunto e pesquisador no Departamento de Administrao da Universidade de Braslia (UnB)

BRUNO CARVALHO PALVARINI

Mestre em engenharia eltrica (UnB)
Tcnico bancrio e assessor do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (MP)

DANITZA PASSAMAI ROJAS BUVINICH

Secretria Executiva da Comisso Cientfica em Vigilncia Sanitria (CCVisa)
Doutoranda em administrao pblica

GUSTAVO HENRIQUE TRINDADE DA SILVA

Especialista em regulao e vigilncia sanitria da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Mestre em sade pblica

MARIA DE FTIMA BRUNO-FARIA

Professora adjunta na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

PAULO HENRIQUE DE SOUZA BERMEJO

Professor adjunto do Departamento de Administrao (UnB)
PARECERISTAS EXTERNOS
ALESSANDRO FREIRE
Doutorando em cincia poltica (UnB)

AMANDA GOMES MAGALHES

Mestre em cincia poltica (UnB)
Assistente de pesquisa (Ipea)

DANIEL PITANGUEIRA DE AVELINO

Especialista em polticas publicas e gesto governamental (Ipea)
Doutorado em poltica social (UnB)

FERNANDO KLEIMAN
Especialista em polticas publicas e gesto governamental (MP)
Doutorando na Delft University of Technology

ISABELLA DE ARAUJO GOELLNER

Mestre em sociologia (UnB)
Assistente de pesquisa (Ipea)

LETCIA KOEPPEL MENDONA

Especialista em polticas publicas e gesto governamental Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap)
Mestranda em polticas pblicas e desenvolvimento (Ipea)

PEDRO LUCAS DE MOURA PALOTTI

Especialista em polticas publicas e gesto governamental (Enap)
Doutor em cincia poltica (UnB)

SERVIO TULIO CAETANO DA COSTA JUNIOR

Especialista em polticas publicas e gesto governamental (MP)

266
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Assessoria de Imprensa e Comunicao

EDITORIAL

Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Everson da Silva Moura
Leonardo Moreira Vallejo

Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Reginaldo da Silva Domingos
Ana Clara Escrcio Xavier (estagiria)
Hislla Suellen Moreira Ramalho (estagiria)
Lilian de Lima Gonalves (estagiria)
Lynda Luanne Almeida Duarte (estagiria)
Luiz Gustavo Campos de Arajo Souza (estagirio)
Paulo Ubiratan Araujo Sobrinho (estagirio)

Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Danilo Leite de Macedo Tavares
Herllyson da Silva Souza
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa

Capa
Herllyson da Silva Souza

Projeto Grfico
Leonardo Hideki Higa

The manuscripts in languages other than Portuguese

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 Composto em Dagny Pro 11/13,2 (texto)
Franklin Gothic URW Condensed book 10/12 (ttulos, grficos e tabelas)
Braslia-DF
Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.