PNAP - Bacharelado - Gestao Da Regulacao

Bacharelado em
ADMINISTRAO PBLICA
Gesto da Regulao
Ivan Antnio Pinheiro
Bacharelado em
ADMINISTRAO PBLICA
Gesto da Regulao
2016. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC.
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no comerciais, que seja atribudo crdito ao autor e que as obras derivadas sejam licenciadas sob a mesma licena.
1 edio 2011
2 edio 2012
P654g Pinheiro, Ivan Antnio

Gesto da regulao / Ivan Antnio Pinheiro. 3. ed. rev. atual. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2016.
94p. : il.
Bacharelado em Administrao Pblica

Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-292-0
1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas. 3. Regulao. 4. Economia. 5.

Agncias reguladoras de atividades privadas. 6. Educao a distncia. I. Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do
Brasil. III. Ttulo.
CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
Gesto da Regulao
2016
3 Edio Revisada e Atualizada
PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS

Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA

Universidade Federal de Mato Grosso
AUTOR DO CONTEDO
EQUIPE TCNICA UFSC
Coordenao do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Projeto Grfico
Adriano Schmidt Reibnitz
Annye Cristiny Tessaro
Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Stephany Kaori Yoshida
Ilustrao
Rita Castelan Minatto
Reviso Textual
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Sergio Luiz Meira
Capa
Alexandre Noronha
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Sumrio
Apresentao............................................................................................... 7
Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao
Estado e Sociedade: a necessria regulao.............................................. 13

Origens do Estado................................................................................ 13
Mercados.............................................................................................. 19
A Interveno do Estado na Economia................................................. 38
O Aparelho Estatal para a Regulao.................................................... 49
Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro
O Marco Regulatrio Brasileiro.................................................................. 63

Da Crise do Estado Regulao Contempornea no Brasil Breve
Histrico............................................................................................... 63
Privatizao e Regulao...................................................................... 71
As Agncias Reguladoras no Brasil....................................................... 79
Tpicos Complementares..................................................................... 83
Referncias................................................................................................ 89
Minicurrculo............................................................................................. 94
Apresentao
Aro
Caro estudante,
Est se aproximando o fim do curso... Este o momento, pois,
de integrar os conhecimentos construdos ao longo dessa caminhada.
Na disciplina Gesto da Regulao, voc ir retomar o que estudou
nas disciplinas Introduo Economia, Macroeconomia, Teorias da
Administrao Pbica, Economia Brasileira, Instituies de Direito
Pblico e Privado e Direito Administrativo. O seu conhecimento de
Histria Geral tambm ser til.
Por que recorrer a essa diversidade de reas de conhecimento?
Porque a Regulao tema complexo, que demanda conhecimentos
tcnicos, viso humanista e histrica. Ademais, por no figurar na
maioria dos currculos em nvel de Graduao (em Economia ou em
Administrao), em geral estudada apenas em nvel de Especializao
ou de Mestrado. Porm esse quadro est mudando em razo da enorme
importncia desse assunto, sobretudo para o Administrador Pblico,
mas no exclusivamente.
Voc sabia que a Regulao um tema antigo no Brasil? Por
vezes, ainda apresentada como matria nova, o que confunde a
todos. Conforme voc estudar nesta disciplina, a Regulao, uma das
formas de interveno do Estado na economia, surgiu naturalmente e
mais antiga que o prprio Estado democrtico e de Direito. Estudar
que a imperfeio dos homens, observada, entre outros, por Ccero
(10643 a.C) e tambm por Hobbes (15881679), d origem a algumas
falhas verificadas nos mercados e s prticas desleais, o que exige
dos governos, com recurso aos poderes do Estado, a interveno, via
regulatria ou no. Os governos pretendem, dessa forma, recuperar a
eficincia perdida, que compromete a produtividade e a competitividade
dos agentes produtores.
Mdulo 7 7
Gesto da Regulao
Em ltima anlise, a Regulao uma poltica pblica, uma poltica

econmica e, portanto, uma opo governamental. Existem diferentes
alternativas e mecanismos para sua implementao, demandando o
envolvimento de vrios rgos e entidades da Administrao Pblica,
pois, em razo do modelo e da estratgia regulatria adotados, cada
caso requerer poderes especficos do Estado ou que este atue
imagem e semelhana dos mercados.
Voc talvez ainda no tenha se dado conta, mas j reparou
que tudo (ou quase tudo) em nossa vida regulado?
No, no estamos nos referindo regulado no sentido de
apresentar bom funcionamento, mas sim no de obedincia s normas.
Veja bem: a maioria dos produtos existentes em sua casa obedece a um
padro, seja no que tange s dimenses (em geral oferecidos em litros
ou quilos e em unidades fixas e iguais), seja em relao a determinadas
especificaes tcnicas, em especial alimentos e remdios, devido
preocupao com as questes de sade e segurana. As indstrias
assim procedem porque seguem determinao (leia-se: regulao!)
governamental.
Se voc for rua, seu carro ter de andar pelo lado direito, no
poder ultrapassar determinado limite de velocidade e, se o semforo
voltado para voc apresentar a cor vermelha, ter de parar. Antes que
nos esqueamos, o prprio carro que voc estaria dirigindo tambm
obedece a especificaes regulamentadas. Se fizer compras, observe
que na hora de pagar, se com cheque ou carto, estes tm tamanho
padro... Enfim, cremos que voc j se deu conta de que a nossa
vida, direta ou indiretamente, diariamente submetida a normas
e a regulamentos, dos mais diversos, emanados pelas autoridades
governamentais. Isso no aconteceu por acaso e, acredite, bom,
pois tem nos possibilitado passar da era da produo artesanal para a
era da produo industrial e, desta, para a produo em massa, cuja
escala de produo levou drstica reduo de preos que viabilizou,
aos poucos, o acesso, tambm em massa, de um grande nmero de
pessoas aos mais diversos bens. Sem normas e padres, o comrcio
no poderia ter se desenvolvido, pois no haveria termos de referncia
e comparaes.
8 Bacharelado em Administrao Pblica

Apresentao
Com o tempo, as regras foram estendidas s mais diversas reas.

Se voc est atento aos jornais, j deve ter notado que periodicamente
so anunciados reajustes (autorizados pelo governo) nas tarifas e nos
preos dos servios pblicos (transporte, energia, telefonia etc.), ou
seja, as regras e as normas chegaram aos preos, no a todos, mas a
alguns. H setores, como Educao e Sade (medicamentos), que no
apenas os preos so controlados, mas tambm as condies de oferta,
isto , os fornecedores se obrigam a obedecer s normas emanadas
do setor pblico (quanto qualidade, ao atendimento e prestao
de informaes, aos nveis de investimento, modernizao etc.),
que reduzem os graus de liberdade dos empresrios, que no tm a
mesma discricionariedade, por exemplo, dos que atuam nas reas do
entretenimento, turismo etc. At os juros, indiretamente, se no so
controlados, so induzidos pelo governo por meio da chamada taxa
do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia SELIC.
Mas como tudo na vida, h um limite, pois regras em excesso
mais prejudicam do que auxiliam determinadas aes, uma vez que
com elas cresce a estrutura burocrtica e os custos do setor pblico:
estruturas organizacionais devem ser criadas para conferir os alvars,
pessoas devem ser contratadas para fiscalizar etc. Por consequncia,
perde-se em agilidade, em flexibilidade e ficam comprometidas a
criatividade e a capacidade de inovao, to caras nos dias de hoje.
Estamos tratando, pois, da interveno do Estado na vida de todos
ns, mais especificamente, na economia, tema que ser abordado nas
prximas pginas. Uma questo sempre colocada se o Estado deve
ou no intervir na economia; no entanto, esta uma questo falsa,
pois, conforme j visto nesta Apresentao, as questes mais relevantes
dizem respeito ao nvel e ao tipo da interveno; afinal de contas,
desde que o Estado existe, ele intervm em nosso cotidiano. Tempos
atrs, no mundo ocidental, e, ainda hoje, em algumas tradies, at
as crenas e a vida religiosa so reguladas pelo Estado.
Como voc percebeu, muitos so os assuntos que poderamos
discutir nesta disciplina. Ento, tivemos de selecion-los; por isso,
iremos tratar somente dos seguintes temas:
Mdulo 7 9
ff
Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao;
e
ff
Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro.
Antes do incio de cada Unidade voc encontrar o correspondente

plano de voo e os objetivos pretendidos que serviro, tambm, para
voc, ao final, fazer uma autoavaliao.
Professor Ivan Antnio Pinheiro

UNIDADE 1
Eo Soi:
ri ruo
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ff Entender o tema da interveno do Estado na vida de todos ns e,
em particular, na economia;
ff Ter claro que a regulao uma dentre outras formas de
interveno do Estado na economia;
ff Reconhecer que a regulao, contrariando o senso comum,
regra ao invs de exceo, e que somente o nosso hbito vida
regulada nos faz crer no contrrio, pois o hbito embota a viso
do que est frente aos olhos a regulao regra nas sociedades
complexas;
ff Reconhecer o tipo de falha ou prtica desleal, sugerir o(s)
instrumento(s) mais adequado(s) para, seno promover o
retorno do mercado situao de equilbrio, mitigar as suas
consequncias; e
ff Identificar, no Brasil, em quais mercados j ocorre a interveno
governamental (e de que tipo) e qual ou quais o(s) rgo(s)
predominantemente envolvido(s) no processo.
Eo Soi:
ri ruo
Caro estudante,
Nesta primeira Unidade faremos uma breve reviso sobre
os seguintes tpicos: o surgimento e o papel dos Estados e
Governos; os tipos e as caractersticas dos mercados; os tipos
de eficincia, como a administrativa versus a econmica; como
as falhas de mercado e as prticas anticoncorrenciais e abusivas
comprometem as eficincias, justificando, por isso, a interveno
do Estado na economia por meio de diferentes mecanismos,
instrumentos e instituies genericamente denominadas de
aparelho de regulao que, reunidas, constituem o processo de
interveno e regulao.
Vamos ento iniciar nosso estudo!
Boa leitura.
Origens do Estado
Certamente, ao longo do curso, voc muitas vezes se deparar

com a palavra Estado. Mas o que se entende por Estado? Qual
sua origem? Vamos descobrir.
Desde que o mundo mundo, a natureza gregria do homem

fez com que ele buscasse a companhia dos seus semelhantes, seja
em busca de proteo contra predadores e inimigos (em disputa por
uma fonte de gua, de alimentao etc.), seja em busca de auxlio
para realizao de pequenos empreendimentos. Exemplos disso so
Mdulo 7 13
Gesto da Regulao
a construo de um abrigo e a prtica do cultivo, surgida e difundida

aps a ltima era glacial, por volta do sculo XV a.C., e conhecida
como Revoluo Agrcola.
Para que a vida em coletivo proporcione as vantagens da
sinergia, algumas necessidades devem ser atendidas, como ter clara
uma diviso das tarefas a serem realizadas (isto , a decomposio
do todo em partes); na sequncia, cabe decidir quem coordena (isto
, distribuir e determinar quando, o qu e, em que sequncia, ser
feito); e, finalmente, quem emite as instrues (normas e regras que
devem ser seguidas por todos, enfim: quem lidera e dirige o grupo).
Assim, naturalmente e aos poucos surgem
Saiba mais Norberto Bobbio (19102004) duas instituies: o Estado e o Governo. A primeira
Formado em filosofia e em Direito, foi professor uma construo social caracterizada pelo poder
universitrio, jornalista e um apaixonado por teoria que detm e que utilizado para emanar ordens
poltica e pelos direitos individuais. Fonte: UOL e faz-las ser cumpridas, enquanto a segunda diz
Educao (200-). respeito s pessoas que executam esses atos. Para
o filsofo italiano Norberto Bobbio, do ponto de
vista de uma definio formal e instrumental, a condio necessria
e suficiente para que exista um Estado que sobre um determinado
territrio se tenha formado um poder em condio de tomar decises
e emanar os comandos correspondentes, vinculatrios para todos
aqueles que vivem naquele territrio e efetivamente cumpridos pela
grande maioria dos destinatrios na maior parte dos casos em que a
obedincia requisitada (BOBBIO, 1987).
Von Mises (1987, p. 38-9) define e discrimina Estado versus
Governo:
Chamamos de Estado o aparelho social de compulso e

coero, que induz as pessoas a obedecerem s regras de
vida em sociedade; chamamos de Lei as regras, segundo
as quais o Estado age; e de Governo, os rgos encar-
regados da responsabilidade de administrar o aparelho
coercitivo [...]. O liberal compreende perfeitamente que,
sem o recurso da coero, a existncia da sociedade
correria perigo e que, por trs das regras de conduta,
cuja observncia necessria para assegurar a coopera-
o humana pacfica, deve pairar a ameaa da fora [...]

algum tem de estar em condies de exigir da pessoa

que no respeita a vida, a sade, a liberdade pessoal ou
propriedade privada dos outros, que obedea s regras
da vida em sociedade.
Certamente, quando estudou a viso de

Tomas Hobbes quanto formao dos Estados Saiba mais Thomas Hobbes (1588-1679)
e Governos, voc j deve ter lido um texto muito O contato que o filsofo e cientista poltico ingls
parecido com o citado anteriormente, em que Hobbes teve com cientistas de sua poca, que foram
se afirma que a razo da unio dos homens em decisivos para a formao de suas ideias filosficas,
unidades estatais reside no medo que possuem o levaram a fundir sua preocupao com problemas
da morte violenta, o que os impele a um acordo, sociais e polticos com seu interesse pela geometria
e o pensamento dos filsofos mecanicistas. Seu
a fundao do Estado, razo da conservao
pensamento poltico pretende ser uma aplicao
da prpria vida. Destarte, a funo principal do
das leis da mecnica aos campos da moral e da
Estado consiste em assegurar a paz pblica e a
poltica. As leis que regem o comportamento
segurana dos cidados, das quais deriva uma
humano, segundo Hobbes, so as mesmas que
vida civilizada, propriamente poltica (BOBBIO,
regem o universo e so de origem divina. De acordo
2000). com elas, o homem em estado natural antissocial
De outro lado, importante lembrar por natureza e s se move por desejo ou medo. Sua
que Hobbes tambm percebeu que o poder primeira lei natural, que a autoconservao, o
necessariamente conferido ao Estado como induz a impor-se sobre os demais, de onde vem uma
recurso aos governantes poderia ser utilizado situao de constante conito: a guerra de todos
para outras finalidades que no as previstas, isto contra todos, na qual o homem um lobo para o
, a defesa da vida, da liberdade, da propriedade homem. Fonte: InfoEscola (2009).
e do livre empreendedorismo, sendo antigas as

evidncias empricas de que o uso do poder, sobretudo se continuado
por um mesmo grupo, pode levar corrupo, da, o seu necessrio
e indispensvel controle.
Esse um dos principais argumentos da conhecida tese do
Estado Mnimo, cujo aumento do tamanho do Estado, necessariamente,
viria acompanhado do aumento de desvios de conduta, de abusos de
toda ordem e de corrupo.
Se a defesa do Estado Mnimo tem frente os idelogos
liberais, outras vertentes de pensamento, a exemplo dos marxistas e
dos anarquistas, utilizavam argumentos muito semelhantes:
Mdulo 7 15
Gesto da Regulao
Que o Estado tenha por fim o bem comum, o bem-viver,

ou mesmo a justia, uma ideologia da qual a classe
dominante se utiliza para dar uma aparncia de legitima-
o ao prprio domnio. (MARX apud BOBBIO, 2000,
p. 122).
Assim, sob qualquer ngulo que esteja situado para consi-
derar esta questo, chega-se ao mesmo resultado execr-
vel: o governo da imensa maioria das massas populares
se faz por uma minoria privilegiada. Esta minoria, porm,
dizem os marxistas, compor-se- de operrios. Sim,
com certeza, de antigos operrios, mas que, to logo se
tornem governantes ou representantes do povo, cessaro
de ser operrios e por-se-o a observar o mundo prole-
trio de cima do Estado; no mais representaro o povo,
mas a si mesmos e suas pretenses de govern-lo. Quem
duvida disso no conhece a natureza humana. (MIKHAIL
BAKUNIN, 1814-1876 apud PENSADOR.INFO, 2012)
v
Grosso modo, podemos afirmar que parte da perspectiva
identificada pelos marxistas e pelos anarquistas hoje afirmada pelos
tericos da chamada Escola (Teoria) da Public Choice (TULLOCK;
SELDON; BRADY, 2005).
Para saber mais sobre certo que tempos atrs no havia os Estados e tampouco
esta Escola, consulte as os governos tal como hoje os entendemos. Inicialmente, tivemos
obras sugeridas na seo
a organizao em bandos (caracterizada pela vida nmade e pela
Complementando.
atividade coletora); em estgio posterior, a vida foi organizada em
vilas e cidades, as quais deram origem aos reinos (imprios); e,
finalmente, ao amparo da organizao dos Estados. Sobre estes,
ainda, podemos dizer que, a partir da Idade Moderna (14531789),
eles foram enquadrados em um dos seguintes modelos-tipo: Estados
Absolutistas ou Democrticos e de Direito (alguns autores agregam
ao segundo modelo-tipo a expresso repblica, ou republicano, o
que, segundo outros, no de todo correto).
Para quem no quiser deixar nenhuma dvida sobre os

contedos j estudados em outras disciplinas, conveniente

fazer uma reviso sobre o processo de formao dos Estados e

Governos, pois se trata de um tema diretamente relacionado
interveno e atividade regulatria.
H muitos aspectos que distinguem essas duas formas de Estado;

todavia, por oportuno, basta apenas qualificar algumas poucas: no
Estado Absolutista, o poder est concentrado nas mos de poucos
e simbolizado pelo monarca, que o exerce at a morte (ou algum
impedimento) e o transfere por hereditariedade; a vontade do Rei a
lei; no h uma clara distino entre a propriedade do rei (ou da corte
que o cerca) e a dos particulares, da, prevalecer, neste momento, o
que se denomina de gesto patrimonialista.
J no Estado Republicano, Democrtico e de Direito, podemos
dizer que vige o oposto: o poder vem do povo, que periodicamente
chamado a avaliar e a escolher, entre todos os cidados com direitos
civis, aquele que o exercer em seu nome, o poder do Estado; a lei
surge da vontade de todos, pois deve ser apresentada, debatida e
finalmente votada em um parlamento; finalmente, h clara delimitao
entre a coisa pblica (a res publica), espao da ao governamental, e
a coisa particular, o domnio exclusivo das pessoas fsicas ou jurdicas
de direito privado.
Institucionalmente, a separar as duas esferas, est o

princpio da legalidade que, entre outras definies, afirma
que: pessoas de direito privado podem fazer tudo o que
no est proibido, e s pessoas de direito pblico s cabe
executar o que est disposto em lei.
Trata-se de um efetivo divisor de guas, da ter sido elevado

condio de primeiro e, segundo alguns, o mais importante princpio
constitucional o da legalidade (BRASIL, 1988, art. 37). Dizemos,
em razo desse princpio, que o gestor pblico no possui vontade
prpria, delimitada que est a sua ao definio legal.
Mdulo 7 17
Gesto da Regulao
importante lembrar que toda norma (leis complementares,

ordinrias, decretos, portarias, instrues normativas etc.), em ltima
anlise, resulta de uma autorizao concedida pela Constituio Federal, de
origem ou por emenda. Note ainda que o marco legal, simultaneamente,
confere e limita o poder do agente pblico, independentemente de em
qual Poder ele ocupe cargo ou exera funo; assim, a Presidncia, a
Magistratura e a Representao Poltica podem muito, todavia, no mais
que as competncias estabelecidas na Constituio ou a partir dela,
cujo contedo foi debatido e aprovado pelos representantes do povo.
Por razes cuja anlise detalhada foge ao escopo deste texto,
dois pontos merecem ainda ser destacados nesta brevssima reviso
de introduo formao dos Estados e Governos:
ff
de regra, pois h os direitos indisponveis, o interesse
coletivo tem supremacia sobre o individual o que
motiva a caracterstica coercitiva, j referida por Von
Mises (1987) , da a razo de o Estado ser reconhecido
como o Primeiro Setor, pois quando ele se expressa (por
meio de um agente pblico), ele o faz em nome e no
interesse do coletivo do pblico; e
ff
as leis so incompletas, por vezes difusas, e nem sempre
se pode afirmar que trazem em seu corpo, efetivamente,
o interesse da maioria da populao, observando-se
com alguma frequncia o divrcio entre os interesses
do povo (tomado como um coletivo mais amplo) e o
de seus representantes eleitos, em geral mediante o
mecanismo conhecido por logrolling*, em que se
*Logrolling troca de
verifica a aprovao de projetos de interesse da minoria.
votos e apoio recpro-
co entre parlamentares.
Dessa conjuno de fatores (risco de abuso de poder, uso do
Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.
poder com finalidade de atender interesse prprio, questionamento
legalidade devido s falhas do processo legislativo etc.) resulta como
antigo, e supostamente insolvel, o debate que envolve a aceitao,
e em que nvel, da interveno de uma autoridade maior, no caso, a
estatal, na vida de todos ns qualquer que seja, pois a interveno
implica a restrio liberdade, um dos valores mais caros ao homem;
debate esse notadamente agudo no campo da interveno no domnio

econmico (no chamado mercado que, a seguir, veremos detalhadamente),

todavia, reiteramos as palavras iniciais: no se trata de questionar se
deve ou no haver interveno, mas em que nvel e de que tipo. At
porque, h intervenes no domnio econmico que praticamente no
provocam questionamentos, pelo menos no curto e mdio prazo, tendo
como exemplo a distribuio de benefcios (cestas, vales e afins), o
tabelamento de preos (dependendo, claro, do lado que voc est)
v
ou a concesso de subsdios s tarifas pblicas, entre outras.
Claro est, pois, que a regulao, ou a regulamentao, seu
derivado operacional, uma das formas de interveno do Estado
na vida do cidado e, contra ou a favor, podem ser reunidos os mais H autores que entendem
diversos argumentos. ser melhor a distino
entre regulao e
regulamentao; deixamos
a seu critrio a escolha,
Mercados convidando-o a pesquisar
sobre o que se denomina
de Escola Francesa da
Regulao, contrastada
O mercado uma entidade que inicialmente possua identificao com a Escola Norte-
fsica e cumpria uma funo: aproximar os que ofertavam os mais Americana. Sobre a Escola
diversos produtos e servios daqueles que demandavam ou que, Francesa, no deixe de
pesquisar a cerca da
estimulados, pudessem vir a demandar algumas ofertas.
contribuio de Robert
Boyer.
A esse mercado, em que os agentes negociam livremente

at acordarem os preos e as quantidades, chamaremos
de mercado livre.
Originalmente, o mercado foi identificado como a parte

central das vilas e cidades, para onde todos afluam em momentos
predeterminados; hoje, devido s novas tecnologias de informao
e comunicao, passou a ser virtual, embora mantenha a mesma
finalidade: a de aproximar interesses opostos de compra e venda.
Quando o mercado era fisicamente delimitado, reduzido, assim
como o nmero de agentes compradores e vendedores, era relativamente
fcil fazer uma pesquisa de preos, negociar e chegar a um acordo
Mdulo 7 19
Gesto da Regulao
sobre um preo que atendesse s expectativas, s necessidades e s

possibilidades das partes; desse acordo resultaria um preo-referncia
para as futuras negociaes entre os demais agentes econmicos,
levando, ao final, a um preo (e quantidade) de equilbrio. Prevalecia,
poca, o que hoje os livros denominam de mercado perfeito,
contemporaneamente semelhante s feiras-livres nas grandes cidades.
Todavia, conforme voc estudou na disciplina Economia,
diversos fatores contribuem para o afastamento daquelas condies
que definem o mercado livre, perfeito e competitivo, no qual nenhum
agente, comprador ou vendedor, pode, individualmente, influir de
forma significativa no preo de equilbrio. Com o passar do tempo,
as aglomeraes urbanas cresceram e se tornaram mais complexas,
surgiram os intermedirios atacadistas, os varejistas, os financiadores
e as agncias de todo o tipo; aumentou o nmero de ofertantes e
demandantes, os tipos e as variedades de produtos, o tempo disponvel
para as pesquisas sobre preos e a qualidade (em sentido amplo) dos
bens e servios negociados.
Assim, so criadas naturalmente as condies que daro origem
a novos tipos de estruturas de mercado, entre elas, a assimetria de
informaes entre os agentes; os ganhos de escala que possibilitaro
acmulos crescentes de capital (que podem ser utilizados como barreira
entrada de novos competidores); a expanso do conhecimento
cientfico transformado em tecnologia; a ao poltica (e dos grupos
de interesse e de presso) junto aos Poderes do Estado, etc.
Didaticamente, alm do mercado livre e concorrencial, reconhece-
se a existncia das seguintes estruturas de mercados-tipo:
ff
monoplio (um s fornecedor);
ff
oligoplio (poucos fornecedores;
ff
monopsnio (um s comprador); e
ff
oligopsnio (poucos compradores).
So mercados-tipo com caractersticas que os distinguem,

embora, na prtica, sobretudo em tempos de globalizao, inexistam
mercados-tipo puros, pois, a qualquer momento, por uma deciso
poltica, pela redefinio do mercado relevante (surgem novos bens

substitutos ou complementares), pela introduo de uma inovao (a

exemplo de um modelo de negcios inusitado), ou o surgimento de
uma ruptura cientfico-tecnolgica, as estruturas afastadas da condio
de plena concorrncia podem vir a ser contestadas.
Em princpio, a melhor estrutura de mercado a do mercado
livre e concorrencial, pois o seu funcionamento (sem interveno
governamental), em equilbrio, conduz ao menor preo e maior
quantidade, satisfazendo igualmente as partes. Ademais, o afastamento
do preo de equilbrio atua como sinalizador de desequilbrios estruturais,
isto , se os agentes produtivos percebem um distanciamento entre o
preo, muito alto, e o custo real dos bens e servios, sinal que h falta
de oferta no mercado, o que atrair, naturalmente, novos produtores
(entrantes), sendo restabelecido um nvel inferior de preo, o justo
equilbrio reduzindo, assim, os lucros excessivos.
Pense no que ocorrer em situao inversa, isto , quando os

preos forem inferiores matriz de custos.
As demais estruturas de mercado comprometem esse papel

sinalizador, como bastante fcil perceber no caso dos monoplios:
se o preo estabelecido apenas por um agente produtor,
praticamente impossvel ao consumidor, seja um indivduo ou
uma organizao, saber se est pagando ou no o preo justo.
Embora no seja impossvel, muito mais difcil para um entrante
se habilitar, pois o sobrelucro acumulado pelo monopolista lhe
confere um grande poder de reao, podendo levar falncia os
que lhe ameaam o mercado.
Assim, o mercado deixa de cumprir uma das suas principais
funes: a de sinalizador dos desequilbrios que provocariam a
reao dos agentes para voltar situao de equilbrio. Com isso,
instalam-se ineficincias no sistema econmico, com prejuzos
sociedade. Como? Simples de perceber: o sobrelucro na venda de bens
suprfluos (sanduches, refrigerantes etc.) tem o seu impacto restrito
aos consumidores finais (indivduos); j o sobrelucro obtido na venda
Mdulo 7 21
Gesto da Regulao
de bens (a exemplo dos chamados bens de capital) utilizados como

insumos pelos demais setores da economia ou para a construo da
infraestrutura tem o seu impacto amplamente espraiado, provocando
desde a inflao at a perda de produtividade e competitividade dos
demais agentes produtores firmas, pessoas fsicas, empreendedores
em geral.
Dessa forma, um s produtor, o monopolista, compromete todos
os demais, uma vez que a estrutura monopolista leva o mercado a
falhar em uma de suas duas funes: a sinalizadora. Conforme adiante
veremos, h ainda muitas outras prticas que levam os mercados a falhar
no sentido ora empregado, mesmo sendo uma estrutura plenamente
competitiva, pois nela h o que se denomina de concorrncia desleal
por parte de alguns agentes, o que tambm conduz a falhas.
Nesses momentos, cabe ento ao governo atuar, pois:
ff
ele a nica entidade capaz de fazer frente ao mercado;
e
ff
ele detm a legitimidade para atuar em nome de
todos. Neste caso, sua ao se verificar por meio da
interveno (eventualmente regulao) no mercado
relevante.
Antes, porm, faremos uma breve recapitulao das funes

governamentais e dos diferentes sentidos atribudos expresso
eficincia.
Funes de Governo e Ecincia Administrativa Versus

Econmica
H, conforme o foco e o escopo sob anlise, diferentes

perspectivas que permitem apreciar a finalidade do uso do poder do
Estado, realizado pelos Governos. Entre tantas classificaes sobre o
papel do Estado, vale lembrar aquela que a ele atribui (e nem sempre
se faz necessrio distingui-lo do Governo) trs funes bsicas:
ff
a distributiva ligada doutrina do bem-estar e
derivada da formulao consagrada pela denominao

de Ideal de Pareto, segundo a qual h eficincia na

economia quando a situao de algum (um agente
econmico: produtor, consumidor, governo, entre
outros) melhora sem prejuzo de outro. Deve, pois, o
Estado atuar para evitar as ineficincias, a exemplo das
externalidades negativas (tida como uma das falhas de
mercado);
ffneste caso, para bem desempenhar o seu papel, os
governos necessitam do poder do Estado conferido
aos rgos da Administrao Direta de defesa do
consumidor, da livre concorrncia, contra abusos
do mercado etc. e s autarquias entidades da
Administrao Indireta,
ff
a alocativa refere-se oferta de bens pblicos, de
determinados bens e servios, a exemplo dos monoplios
naturais (outra falha de mercado) ou, na insuficincia de
oferta de determinados itens, por iniciativa das firmas,
que no se sentem estimuladas a prov-los;
ffneste caso, para bem desempenhar o seu papel, os
governos lanam mo de suas empresas, e
ff
a estabilizadora a que deve promover o crescimento
sustentvel, o gerenciamento das crises (tal como a que
o Pas enfrentou a partir do segundo semestre de 2008,
entre outras);
ffneste caso, os governos ora necessitam do poder
do Estado, fazendo-o, por exemplo, por meio das
autoridades monetrias (Administrao Direta ou
Indireta de carter autrquico), ora recorrem s suas
prprias instituies, sobretudo as financeiras (vide,
em 2012, por exemplo o caso dos juros e o papel do
Banco do Brasil e da Caixa Econmica Federal); e
tambm ao poder de compra das empresas estatais, a
exemplo da Petrobras.
Conforme podemos observar, a funo estatal ampla e
complexa, o que tanto limita ou impede generalizaes de qualquer
Mdulo 7 23
Gesto da Regulao
ordem como exigir uma ampla gama de instrumentos de interveno

para, seno eliminar, mitigar as falhas de mercado que impedem seja
otimizada a eficincia no senso econmico.
De outro lado, no domnio da Administrao, a eficincia
representada por um coeficiente que resulta da relao entre as sadas
(tambm chamadas de outputs) do sistema produtivo da unidade objeto
de anlise (uma mquina, um setor ou uma empresa) e as entradas,
tambm denominadas de recursos (inputs) que o abastecem. Tomando
a empresa como unidade de anlise, comum que as sadas sejam
representadas pelos produtos e servios vendidos e sejam expressas
em unidades monetrias; j as entradas correspondem aos fatores
utilizados na produo (mo de obra, matria-prima, tecnologias,
insumos em geral), tambm expressas em unidades monetrias. A
literatura registra um sem nmero de indicadores, monetrios ou
no monetrios, dimensionais ou adimensionais, todos criados para
aferir a eficincia de um determinado sistema de produo, desde a
organizao em sua totalidade a uma ou mais de suas partes: peas/
homem/hora; nmero de peas defeituosas/produo total; quantidade
de estudantes concluintes/quantidade de ingressantes; nmero de horas
trabalhadas/total de horas disponveis, entre tantos outros.
Portanto, dizemos que A mais eficiente do que B quando se

apresenta uma relao (razo) SA/EA > SB/EB. Esse , pois, o
conceito de eficincia utilizado em Administrao, seja no
ambiente corporativo (privado com finalidade lucrativa),
no pblico, ou ainda no terceiro setor.
J no domnio da Economia, preocupado com as questes

do entorno (do ambiente) das organizaes, da macroestrutura na
qual essas organizaes esto inseridas, assim como com os grandes
agregados (Produto, Renda, Consumo, Investimentos etc.), seja na forma
de estoques ou fluxos, o sentido atribudo expresso mais amplo.
Ao que lhe atribudo pela Administrao, o economista denomina
eficincia produtiva, que pode ser ainda esttica ou dinmica,

quando o estado geral de equilbrio do sistema alterado em razo,

por exemplo, da emergncia de uma nova tecnologia.
Entretanto, o economista tambm analisa, e o poder pblico (o
Governo) persegue, a chamada eficincia distributiva, isto , a de que
os ganhos do sistema econmico sejam distribudos entre os agentes
econmicos (produtores, consumidores, governo etc.), evitando a sua
concentrao em poucos agentes, em apenas um setor ou regio. Neste
caso, pretende-se evitar que as rendas mono-oligopolsticas obtidas
por alguns setores venham a prejudicar os demais, comprometendo a
sua competitividade e, no limite, coloquem em risco a sobrevivncia
do prprio sistema. Vale dizer que a Economia Poltica e as teorias
que a suportam no tm por objetivo o ideal utpico de estabelecer
a igualdade entre os agentes, punindo os mais eficientes (sob a tica
da gesto) em favor dos incompetentes; tampouco a anlise e as
medidas que resultam do diagnstico exigem como pressuposto um
iderio coletivista.
O que se pretende evitar com isto? Acompanhe!
O que se pretende evitar que a desigualdade crescente entre

os agentes e os setores da economia provoquem uma excessiva
concentrao, que no limite conduziria ao monoplio, a ponto de
comprometer o que poderamos chamar de eficincia coletiva, isto
, do sistema produtivo em sua totalidade que, assim, perderia em
competitividade frente, por exemplo, aos concorrentes externos. O
desemprego, entre outros efeitos - fechamento de firmas -, seria uma
das consequncias naturais.
Por fim, alm da eficincia produtiva e da distributiva, temos
a eficincia alocativa, por vezes referida como eficincia econmica,
que tambm est relacionada com o timo de Pareto situao em
que cada agente no pode aumentar o seu grau de satisfao sem
prejudicar o do outro. Para que seja atingido, ou dele se chegue
prximo, o timo de Pareto requer que seja estimulado o aumento
no nmero de transaes, isto , que cresa o nmero de agentes que
compram e vendem, aumentando, por conseguinte, a renda total.
Mdulo 7 25
Gesto da Regulao
Na prtica uma situao terica, somente atingida em mercados

perfeitos e em situao de equilbrio geral. No obstante se tratar,
conforme bem expressa o nome, de uma situao tima, um ideal, a
eficincia econmica sempre colocada como um objetivo governamental
que, para ser atingido, requer o uso combinado de polticas ativas e
passivas de regulao dos mercados.
Concluindo, h autores que ainda derivam do timo de

Pareto a chamada eficincia seletiva, que focaliza o
mercado como ambiente seletivo e, em consequncia,
permite definir seu atributo de eficincia seletiva, isto ,
sua capacidade como ambiente competitivo de induzir e de
selecionar inovaes de produto e de processo que possam
levar eventual reduo futura de custos e de preos e
melhoria de qualidade dos produtos.
Falhas de Mercado
O estudo das falhas de mercado da maior relevncia, pois

as falhas constituem a principal justificativa para a interveno e a
regulao dos mercados por parte dos governos.
Ficando margem das questes de natureza ideolgica, a histria
e a teoria econmica tm demonstrado que o mercado, se deixado a
seu livre funcionamento, nem sempre contribui para a eficincia do
sistema econmico; por vezes, compromete o objetivo pblico, desejado
e defendido pelo Estado: o bem-estar coletivo, o bem-estar social. Nesse
caso, o livre mercado falho e alguma forma de controle, a exemplo
da regulao, deve ser exercida (por oportuno, cabe esclarecer que a
expresso deve, no tem aqui o carter normativo).
Como vimos, a estrutura monopolista capaz de induzir falha
na funo sinalizadora do mercado, mantendo os desequilbrios e as
foras que poderiam promover o auto ajuste para melhorar a eficincia
econmica. Todavia, h outras situaes ou prticas corporativas, algumas
denominadas anticoncorrenciais, que levam a falhas.

Uma dessas falhas de mercado so as externalidades, que

podem ser positivas ou negativas.
Dizemos que h externalidade quando um agente econmico

(pessoa fsica ou jurdica) sofre as consequncias positivas
(benefcios) ou negativas mesmo sem ter participado da
deciso que lhes deu causa.
Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 191) apresentam

uma definio formal para as externalidades por meio de um exemplo:
As externalidades (ou economias externas) correspondem

ao fato de que a ao de determinados agentes pode ter
impactos sobre o resultado almejado por outros agentes,
sendo que essa influncia no consegue ser corrigida
pelo sistema de preos [...] suponha como exemplo um
produtor de mel que tem como vizinho um produtor de
ma. A florada de ma pe disposio do apirio
uma quantidade de nctar que aumenta a produtivi-
dade na produo do mel. Apesar de possuir um valor
de mercado, no h como o produtor de ma cobrar
pelo nctar. Assim, a produo de ma gera uma exter-
nalidade positiva produo de mel, aumentando sua
rentabilidade. Um exemplo de externalidade negativa
a poluio, que sai como resduo da atividade produtiva,
mas que afeta o bem-estar dos indivduos negativamente.
Continuam os autores: Uma forma de evitar esses problemas

tributar o causador da externalidade e recompensar os agentes afetados,
ou seja, internalizar a externalidade (GREMAUD; VASCONCELLOS;
TONETO JR., 2002, p. 191) por certo que os autores, aqui, aludem s
externalidades negativas. Um exemplo mais prosaico e que certamente
voc presencia diariamente em sua comunidade o lixo gerado por
alguns agentes, como, por exemplo, de alguns vendedores ambulantes,
cujo custo da sua coleta e tratamento repassado para terceiros.
Mdulo 7 27
Gesto da Regulao
Decerto voc j ouviu falar e leu algo sobre crdito-carbono;

ser que este assunto, de alguma maneira est relacionado com
o que ora estamos tratando? Discuta sobre isso com seu tutor e
colegas de curso.
Assim, na presena de externalidades (positivas ou negativas),

os preos de mercado no refletem, efetivamente, o empenho e a
alocao de recursos dos produtores ou de consumidores e, por
conseguinte, no refletem o seu valor social, o que leva as empresas
a produzirem quantidades excessivas ou insuficientes, de maneira que
o resultado pode acarretar a ineficincia no mercado. Conforme os
tipos de externalidades, os custos de transao podero ser reduzidos
ou ampliados.
A estrutura monopolista, assim como a oligopolista, j induz
falha de mercado, todavia esta pode vir a ser acentuada na medida
em que os agentes produtores (na ausncia da regulao) podem ser
tentados a fazer uso deliberado do seu poder de mercado, impondo
condies, sobretudo frente aos consumidores, a exemplo de vendas
somente vista e a partir de uma quantidade mnima, rompendo a
equidade e a imparcialidade que devem definir o ambiente de uma
negociao; com isso, os consumidores tendem a acumular perdas.
A assimetria, ou seja, a imperfeio de informaes pode
ocorrer em qualquer tipo de mercado e tem como consequncia o erro
de avaliao sobre os preos ou a qualidade dos produtos e servios,
comprometendo, por isso, tanto a eficincia distributiva quanto a
econmica. Tais falhas podem vir a estimular os produtores a ofertarem
quantidades excessivas de determinados bens e quantidades insuficientes
de outros. Devido falta de informaes, os consumidores podem
ser levados a adquirir produtos que no seriam os de sua preferncia
(seduzidos pela publicidade, que nem sempre clara), seja no que
tange qualidade ou ao preo, como o caso dos medicamentos.
A assimetria de informaes favorece o comportamento oportunista,
isto , o de que o agente mais bem informado explore, numa relao
contratual (explcita ou implcita), a outra parte com menor volume
de informao. A assimetria de informaes pode levar seleo

adversa e incorrer em risco moral comumente citado na literatura

como moral hazard. Os exemplos mais frequentemente citados so os
do mercado de automveis usados e o de seguros:
Em um mundo ideal, com mercado em pleno funciona-

mento, os consumidores teriam a possibilidade de esco-
lher entre automveis de baixa qualidade e de alta quali-
dade. Enquanto alguns escolhero os automveis de
baixa qualidade por custarem menos, outros preferiro
pagar mais e obter automveis de alta qualidade. Infe-
lizmente, no mundo real, os consumidores no podem
determinar facilmente a qualidade de um automvel
usado antes que o tenham adquirido. Conseqentemen-
te, o preo dos automveis usados cai, e os automveis
de alta qualidade so afastados do mercado [...] a seleo
adversa surge quando produtos de qualidades distintas
so vendidos ao mesmo preo, porque compradores e
vendedores no esto suficientemente informados para
determinar a qualidade real do produto no momento da
compra. (PINDYCK; RUBINFELD, 2006, p. 532)
[...]
Quando uma pessoa ou empresa encontra-se plenamen-
te segurada e no pode ser meticulosamente monitorada
por uma companhia de seguros, j que esta s dispe de
informaes limitadas, a parte segurada pode agir de um
modo que aumente a probabilidade de um acidente ou
dano ocorrer. Por exemplo, se minha casa est segurada
contra furto, posso me descuidar de trancar as portas ao
sair; posso tambm, optar por no instalar um sistema de
alarme. A possibilidade de que o comportamento indi-
vidual possa ser alterado aps a contratao do seguro
um exemplo de um problema conhecido como risco
moral. O conceito de risco moral aplica-se no apenas ao
problema dos seguros, mas tambm ao problema criado
pelos trabalhadores que tm desempenho abaixo de suas
potencialidades quando os empregadores no podem
monitorar seu comportamento. (PINDYCK; RUBINFELD,
2006, p. 539)
Mdulo 7 29
Gesto da Regulao
Simples, os exemplos citados permitem ver quanto a assimetria

de informaes traz prejuzos ao ambiente econmico em geral.
Certamente voc se lembra das preocupaes e das contribuies de
Frederick Winslow Taylor (1856-1915), que tendo muito claro que o
empirismo e a indolncia dos trabalhadores reduziam a produtividade
industrial, no poupou esforos para, atravs da anlise cientificamente
conduzida, estabelecer tempos e movimentos para o processo de trabalho
que, se integrados, proporcionam um sistema de monitoramento e
controle dos fluxos com vistas otimizao da produtividade nas
organizaes. Como se percebe, a assimetria de informaes no
uma condio que se verifica apenas nas transaes que ocorrem no
mercado, podendo haver internamente s organizaes, bem como nas
relaes interpessoais. Em que pese os ganhos proporcionados pelo
novo modo de produo, no taylorismo prevalece a tica da otimizao
local, isto , por posto de trabalho, por mquina, por homem, por
atividade, por processo etc., de certo modo ignorando o fato de as
organizaes se caracterizarem pelo funcionamento sistmico, quase
orgnico. Ser Henry Ford (1863-1947) que, por meio da esteira
*Consumo no rival a
utilizao de um bem (linha de produo), integrar todos os subprocessos e, ao invs de
pblico por uma pessoa alocar tempos e movimentos, tal como fizera Taylor s atividades e
(ou grupo) no implica processos, passar a impor os tempos, o que elevar a produtividade
privar outras pessoas
a nveis nunca antes experimentados, ocasionando o surgimento da
ou grupos de utiliz-los.
Exemplo: semforos, rios, chamada produo em massa. Assim, por analogia e sob outra
praas, vias pblicas etc. perspectiva (para facilitar e complementar o entendimento), Taylor
Fonte: Elaborado pelo e Ford foram agentes reguladores do modo de gesto e organizao
autor deste livro.
interna da produo com vistas a aumentar a eficincia.
*Oferta no exclusiva
Como voc j sabe, as contribuies intelectuais e empricas
consiste na oferta, para
todos, daquilo que no de Smith, Taylor e Ford constituem o que os livros se referem como
pode ser ofertado apenas Organizao Cientfica do Trabalho (OCT).
para um indivduo ou para
Determinados bens, em razo das caractersticas que apresentam
um grupo restrito. Uma
consumo no rival* e oferta no exclusiva* (o consumo de uma
vez produzido, imposs-
vel (ou muito difcil) evitar pessoa no impede o da outra) so denominados bens pblicos
que se tenha acesso a ele. porque, logo aps terem sido ofertados, torna-se muito difcil evitar que
Exemplo: defesa nacional outros, que no aqueles para os quais originalmente foram destinados,
(paz), leis, gesto pblica.
os consumam; da, o agente privado no ser estimulado a ofert-lo
Fonte: Elaborado pelo
autor deste livro.

ainda que exista um mercado, visto que a sua oferta insuficiente ou

totalmente inexistente.
Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 192) esclarecem:
[...] a mesma quantidade do bem estar sempre dispon-

vel independentemente de quantos o consomem. Nessa
situao os indivduos no se mostram dispostos a revelar
quanto estariam dispostos a pagar por esses bens, espe-
rando que outros o faam [...] por no haver um preo
de mercado, estes so avaliados pelo custo de produo.
Existe, portanto, um mercado consumidor, mas no h um

preo de referncia para calcular a viabilidade do empreendimento,
configurando uma falha de mercado. Associado aos bens pblicos h
o problema conhecido como o dos free riders.
Suponhamos que voc seja um empreendedor que esteja

considerando a possibilidade de fornecer um servio de
combate a pernilongos em sua comunidade. Voc sabe
que o programa tem para a comunidade um valor supe-
rior a seu custo, que de R$ 50.000,00. Ser que voc
poder lucrar se ofertar esse programa de forma privada?
Voc j estaria atingindo seu ponto de equilbrio se
cobrasse R$ 5,00 de cada uma das 10.000 famlias que
moram na comunidade. Entretanto, no poderia obrig-
-las a pagar esse preo e muito menos poderia inven-
tar um sistema por meio do qual aquelas famlias que
atribussem maior valor ao programa pagassem preos
mais altos. Infelizmente, o programa de combate aos
pernilongos no exclusivo: no h maneira de ofere-
cer esse servio sem que todos sejam beneficiados por
ele. Conseqentemente, as famlias no se sentem esti-
muladas a pagar o valor que o programa realmente tem
para elas. Os indivduos podem atuar como caronas (free
riders), subestimando o valor do programa de tal forma
que possam usufru-lo sem pagar por isso. (PINDYCK;
RUBINFELD, 2006, p. 578)
Mdulo 7 31
Gesto da Regulao
Nesses casos, a oferta ficar a cargo do setor pblico.

importante voc ter claro que:
ff
a classificao e a distino entre bens pblicos e
privados tambm podem ser vistas na perspectiva
de tipo-ideal (h certo nvel de abstrao, porm til
aos estudos e encaminhamentos), nem sempre sendo
possvel satisfazer plenamente as duas condies;
ff
bens pblicos no significam, necessariamente, que
devam ser ofertados pelo poder pblico, pois se referem
s caractersticas intrnsecas das condies de oferta e
consumo dos bens, conforme demonstram as Figuras 1
e 2, a seguir; e
ff
o problema do free rider se apresenta em outras
situaes que no aquelas tipicamente de mercado,
a exemplo dos poucos grevistas ativos (os que fazem
manifestaes, participam de piquetes, efetivamente
faltam ao trabalho etc.) que, ao final da ao, tm as
suas conquistas estendidas a toda classe, at mesmo aos
fura-greves.
Caratersticas dos Bens Pblicos

Quanto ao consumo
Quanto Oferta (rivalidade)
(excludabilidade)
No Rival Rival
Bens Bens
No Exclusivo
Pblicos-Tpicos quase-pblicos
Bens Clube Bens tipicamente

Exclusivo (de acesso restrito) privados
Figura 1: Caractersticas dos bens pblicos versus bens privados

Fonte: Elaborada pelo autor deste livro

Bens Pblicos x Privados

Quanto ao consumo
Quanto Oferta (rivalidade)
(excludabilidade)
No Rival Rival
Televiso de
No Exclusivo gua
canal aberto
Exclusivo TV Cabo Roupa
Figura 2: Exemplos de bens pblicos versus bens privados

Fonte: Elaborada pelo autor deste livro
Anteriormente afirmamos que o monoplio no a estrutura de

mercado mais eficiente e que favorece o abuso do poder econmico
por parte da firma monopolista. Pois bem, hora de apresentarmos
uma exceo que se configura, tambm, como falha de mercado.
Dizemos que h monoplio natural quando h economias de escala ou
de escopo significativas em relao ao tamanho do mercado, definido
para um preo ao nvel do custo mdio mnimo. Em termos de custos,
correspondem condio em que os custos unitrios de longo prazo
so decrescentes com a escala (capacidade produtiva instalada).
Nessas condies, uma nica empresa (pblica ou privada) operando
no mercado tende a ser economicamente mais eficiente do que se
houver concorrncia; isto , os custos e os preos ofertados por duas
ou mais empresas tendem a ser maiores do que se apenas uma operasse
nesse mercado. Em geral, os monoplios se verificam em mercados de
servios de utilidade pblica: energia eltrica, gua, saneamento, telefonia
fixa, entre outros no mbito da chamada infraestrutura alguns tambm
denominados de indstrias de redes.
Uma questo bem simples deixar o que expomos mais claro:

j imaginou se na sua comunidade houvesse duas ou mais
empresas fornecedoras de gua potvel?
Mdulo 7 33
Gesto da Regulao
Certamente cada uma teria que construir a sua rede prpria de

tubulao; alm dos transtornos para a cidade em termos das obras
necessrias para tal finalidade (ser que haveria espao suficiente no
subsolo para essas operaes?), o preo cobrado seria o resultado da
diviso dos custos, das despesas e da margem de lucro por apenas
uma frao do mercado, j que cada uma delas teria de partir de
uma hiptese (meta) de cota de mercado, ou market share, a ser
conquistada. Fica evidente que, se houver apenas uma empresa, ela
ter todo o mercado (em vez de apenas uma parte) para diluir os seus
custos, o que possibilitaria a oferta a partir de um preo mais reduzido,
melhorando, assim, a eficincia do sistema econmico.
H outras caractersticas dos monoplios naturais, mas nem
todas identificadas em todos os setores, a saber:
ff
tendem a ter uma demanda inelstica ( muito difcil
usar a publicidade para incentivar o aumento do
consumo de gua); e
ff
tendem a ter custos afundados, tambm denominados
irrecuperveis (sunk costs), isto , no caso de uma crise
ou no encerramento das atividades (o fim de um contrato
de concesso) os ativos no teriam outra aplicao,
como o caso das indstrias de rede (telefonia, gua e
saneamento, suprimento de gs canalizado, transporte
rodoferrovirio etc.). Afinal, que outra utilidade teria
uma turbina geradora de eletricidade?
Certamente voc j ouviu falar de barreiras entrada de

concorrentes, mas saiba que, no caso de alguns monoplios
naturais, em razo dos custos irrecuperveis, tambm existem
barreiras sada do mercado.
Por oportuno, cabe observar que o monoplio natural a primeira

estrutura de mercado a surgir; veja o caso de uma cidade pequena, com
poucos consumidores e menos pessoas com esprito empreendedor:

todo negcio, quando surge, naturalmente um monoplio, at que

o mercado cresa e se instale a concorrncia.
H setores nos quais o monoplio natural em razo dos
elevados valores de investimentos que exigem, ou, ainda, das prprias
condies necessrias para entrar no negcio, a exemplo de portos e
hidreltricas. Por fim, o conceito de monoplio natural no esttico: o
mercado de servio de telefonia, at alguns anos atrs, era um exemplo
tpico de monoplio natural, pois a nica maneira de ofert-lo era por
meio de redes fsicas que incorriam nas condies j citadas; todavia,
uma mudana tecnolgica, o surgimento da telefonia sem fio, trouxe
grandes modificaes na forma de administrar esse mercado. O j
mencionado avano tecnolgico (que tem provocado grandes impactos
em mercados at ento tidos como de monoplios naturais, como
o caso das redes de transportes e de energia) e a oferta de crdito,
ao lado de uma complexa engenharia financeira, e a criatividade na
concepo de novos modelos de negcios tm contribudo para que
ocorram mudanas estruturais em determinados mercados, a exemplo
do da aviao, por muito tempo admitido como um monoplio natural.
As externalidades, as assimetrias de informaes, os

bens pblicos e os monoplios naturais so ocorrncias e
circunstncias que levam o mercado a falhar em uma das
suas principais funes, a de sinalizar a necessidade de
ajustes nas quantidades (ofertadas versus demandadas) e no
preo de equilbrio, fazendo com que o sistema econmico
conviva com um nvel indesejvel de ineficincia. As falhas
no so mutuamente exclusivas, podendo coexistir em um
mesmo mercado e com diferentes graus de impacto em
nvel de eficincia. Ademais, uma falha pode favorecer o
surgimento de outras falhas, a exemplo da assimetria de
informaes que pode conduzir formao de estruturas
mono-oligopolsticas.
Mdulo 7 35
Gesto da Regulao
A literatura sinaliza ainda para a existncia de outras condies

que provocariam as falhas de mercado, aumentando assim o rol das
justificativas para a interveno governamental; entretanto, Justen
Filho (2002, p. 31) observa que:
Na doutrina econmica, usual apontar a regulao

estatal com instrumento para suprir as deficincias do
mercado. Essa viso foi sendo alterada ao influxo dos
acontecimentos, especialmente na segunda metade do
sculo XX. No entanto, pode dizer-se que a alterao
consistiu muito mais numa ampliao da dimenso da
regulao do que numa reviso essencial das concep-
es iniciais.
Na mesma linha, Peltzman (apud FARINA, 1994, p. 80), afirma

que [...] a engenhosidade dos economistas assegurou que a lista
de fontes potenciais de falhas de mercado nunca se completasse.
Tomemos o caso dos bens essenciais e de carter meritrio, a exemplo
da Educao e dos medicamentos, que apresentam condies bastante
diversas daquelas tipificadas como falhas; no obstante, sofrem a ao
regulatria estatal, justificada como sendo de interesse social.
Das Falhas s Prticas Anticoncorrenciais e Abusivas
Uma falha pode ser uma decorrncia da estratgia da empresa.

Williamson (apud SALGADO, 1997, p. 33) destaca o dilema do
posicionamento jurdico frente s prticas concentradoras como sendo
um trade-off concorrncia versus eficincia. O poder de mercado, por
exemplo, pode ter origem a partir de uma estratgia de verticalizao
resultante de uma ou mais fuses entre empresas; neste caso, a firma
que conduz o processo, ao concentrar as suas compras ou vendas
(conforme seja o sentido da fuso, se downstream ou upstream), limita
a concorrncia, criando o que tambm pode ser visto como barreira
entrada de novas empresas no mercado. Portanto, sobre as falhas de
mercado, importante voc ter claro que:
ff
podem ser intrnsecas natureza do ramo de negcio;

ff
podem ocorrer em razo do estgio de desenvolvimento
da atividade vis--vis o mercado de referncia; e
ff
podem ser deliberadamente concebidas e desenvolvidas
a partir de uma estratgia corporativa.
Na terceira hiptese, que pode ser verificada concomitante

s outras falhas, possvel que o ambiente concorrencial venha
a ser prejudicado, configurando o que se denomina de prticas
anticoncorrenciais, de regra, proibidas por lei em razo dos prejuzos
que trazem economia.
Gremaud, Vasconcellos e Toneto Jr. (2002, p. 575-576) relacionam
as seguintes prticas que, por serem desleais, so proibidas por lei e
submetem as empresas transgressoras a penalidades:
formao de cartel: prticas conjuntas entre concorrentes

para a fixao de preos, quantidades produzidas, diviso do
mercado consumidor, diviso territorial, adoo de postura
preestabelecida em licitao pblica, etc. Os cartis tm como
conseqncia o aumento dos preos e a diminuio da oferta
do produto, constituindo grave abuso de poder econmico;
venda casada: quando o vendedor impe a compra de um
segundo produto como condio para fornecer o produto
desejado pelo comprador;
dumping: venda de um produto importado por um preo mais
baixo do que no pas de origem sem que isso reflita menores
custos. Essa prtica tambm utilizada com o objetivo de
eliminar a concorrncia;
poltica de preos predatrios: a empresa mantm o preo
do bem abaixo do custo de produo por um perodo, at
que consiga eliminar o concorrente. Ela arca com um prejuzo
temporrio com o intuito de aumentar sua parcela de mercado
e auferir maiores lucros futuros;
discriminao de preos: quando o vendedor cobra preos
diferentes do mesmo produto em mercados diferentes sem
justa causa, por exemplo, quando quer aproveitar da falta de
concorrncia em um dos mercados;
exigncia de exclusividade: quando o fornecedor ou o
comprador impede que a outra parte comercialize produtos de
outras marcas;
Mdulo 7 37
Gesto da Regulao
preo de revenda: quando o produtor fixa o preo de revenda

para os distribuidores; [...]
concentrao vertical: quando h a fuso ou incorporao
de empresas em diferentes estgios da cadeia produtiva; [...]
concentrao horizontal: a fuso ou incorporao
de empresas que fabricam o mesmo produto ou produtos
substitutos, ou seja, uma fuso entre concorrentes; [...]
conglomerao: associao entre empresas que atuam em
diferentes setores da economia, podendo ser setores com
nenhuma complementaridade entre si.
Falhas de mercado e prticas concorrenciais desleais so temas

associados e recorrentes tanto na literatura quanto por evidncias
empricas; portanto, as falhas podem levar a prticas desleais, mas estas
tambm podem trazer falhas a um mercado at ento concorrencial.
Para fixar os conceitos, sugerimos que voc identifique a

possibilidade de existncia ou no dessas prticas em ambientes
de mercados com os quais voc convive. Comece, por exemplo,
refletindo sobre o que acontece nos seguintes mercados:
combustveis e bebidas. Observe tambm como reagiram as
empresas estabelecidas quando entraram novas competidoras
nos mercados de aviao e telefonia.
A Interveno do Estado na Economia
Atualmente, como j mencionamos, as falhas de mercado,

porque comprometem a eficincia, demandam dos governos uma
ao poltica no sentido de restaurar a condio de equilbrio e de
aproximar-se do Ideal de Pareto. Conforme a natureza da falha, o
posicionamento ideolgico do poder pblico e as condies polticas
(governabilidade) do momento, diferentes mecanismos podero ser
ativados para corrigi-las.

Conforme tambm comentado, a interferncia dos governos

na vida de todos ns to antiga quanto a histria da humanidade,
e consequncia de termos decidido viver em coletividade e, por isso,
ter elegido um lder (governante ou afim). Da mesma forma so os
questionamentos no que tange extenso e maneira como se processa
essa interferncia. Grosso modo, duas grandes ideologias orientam as
aes de governo:
ff
a centrada no indivduo e que adota como valor
mximo a liberdade e, por isso, identifica e privilegia
a livre iniciativa como a melhor maneira de os homens
enfrentarem e solucionarem os problemas resultantes
da vida em sociedade; e
ff
a que atribui ao coletivo a primazia sobre o indivduo,
justificando medidas que restrinjam a liberdade.
Sobre o tema, McCrudden (apud JUSTEN FILHO, 2002,

p. 39) apresenta trs posicionamentos:
Existe a posio dos social marketeers, que afirmam a

enorme complexidade da atuao regulatria. Os bene-
fcios potenciais do funcionamento do livre mercado no
podem ser rejeitados, nem existe reao contra o proces-
so regulatrio. Sempre que possvel deve propiciar-se o
livre funcionamento do mercado, inclusive com o incen-
tivo dos mecanismos regulatrios [...] a segunda concep-
o a defendida pelos free marketeers os defensores
do mercado livre. Para esses a finalidade da regulao
propiciar o estabelecimento de um mercado ou simular
a competio que existiria se mercado houvesse. A regu-
lao enfocada como uma espcie de manifestao
espria e indesejada [...] a terceira alternativa a dos
propugnadores da good governance (boa governan-
a). Consiste em reconhecer que a regulao se traduz
em atos governamentais, os quais devem ser razoveis
e proporcionados. Tanto podem ser adotadas decises
compatveis com a idia do mercado livre como da reali-
zao de valores no econmicos.
Mdulo 7 39
Gesto da Regulao
A amplitude, o tipo e os mecanismos de interveno do

Estado na economia, por intermdio da regulao, em que pesem os
argumentos tericos e as evidncias empricas, no ficam margem
do posicionamento ideolgico das autoridades governamentais; da
resultam as permanentes crticas independentemente das iniciativas
governamentais. Exemplo contemporneo e contundente o da
crise econmica mundial iniciada a partir dos Estados Unidos e da
bancarrota dos ttulos subprime (popularmente chamados de ativos
txicos): enquanto uns alegam que houve excesso de interveno e
regulamentao governamental (levando distores ao mercado que,
se livre, promoveria o autoajuste), outros afirmam o oposto, que a crise
foi motivada pela excessiva liberalidade, pela ausncia de regulao
dos governos, notadamente o norte-americano, que, assim, levou os
agentes a atuarem de forma irracional. entre esses dois polos que a
temtica da regulao tem se desenvolvido, ora pendendo para um,
ora pendendo para um lado, ora para o outro.
Contudo, do ponto de vista histrico, mais recentemente, o
evento relevante e tido como marco inicial que se originou nos Estados
Unidos e, depois, em outros pases, foi o abuso nas condies de oferta
(preo, regularidade, qualidade etc.) por parte das empresas ferrovirias
que ligavam o pas costa a costa (cost-to-cost). A primeira agncia
regulatria, a Interstate Commerce Comission, foi criada em 1887
com o objetivo de regular as ferrovias americanas. Desde os tempos
do Sherman Act (1890), os estudiosos se dividem quando analisam
os motivos, os resultados e os benefcios da interveno do Estado
com o propsito de inibir as prticas desleais e a concentrao. Meca
do pensamento econmico liberal, a conhecida Escola de Chicago,
que teve entre os seus expoentes mais conhecidos Milton Friedman,
ganhador do Prmio Nobel de Economia em 1976, acentua que os
objetivos de eficincia econmica so a nica justificativa racional para
a poltica antitruste; contudo, conforme referimos quando apresentamos
as falhas, h outros argumentos que podem ser alinhados em favor
da imposio de restries ao mercado, como a:
ff
preservao das oportunidades para as firmas e os
indivduos competirem;

ff
preocupao em assegurar oportunidade, eficincia,
prosperidade, justia, harmonia e liberdade;
ff
preocupao (dos legisladores) com a transferncia de
riqueza dos consumidores para as empresas; e
ff
existncia de interesses privados especficos, no
declarados, mas que vm a pblico sob a justificativa
de uma reforma em benefcio de todos base da teoria
da captura regulatria, tambm j referida como Public
Choice Theory.
Aps analisarmos as falhas de mercado, naturais ou no, as

prticas desleais e a necessidade da interveno do Estado
na economia, na sequncia veremos alguns mecanismos e
instrumentos de regulao.
Mecanismos e Instrumentos de Regulao
A ao regulatria governamental, quando apoiada no diagnstico

de uma falha ou em uma prtica abusiva, deve ter por objetivo
restabelecer em um determinado mercado, seno o equilbrio, uma
condio de maior competio entre os agentes, levando alternativas
aos demais. Para tanto, os governos recorrem ao poder do Estado
(coercitivo) para impor determinados procedimentos que, no raro,
exigem boa articulao entre o Poder Executivo e o Legislativo, dado
que este que confere a necessria legalidade aos atos do primeiro.
Historicamente, seja em razo das falhas (em particular no caso
dos monoplios naturais e dos bens pblicos), seja pela natureza dos
bens e servios envolvidos, alguns mercados foram sendo incorporados
ao poder pblico, inscritos nas respectivas Constituies como servios
pblicos (as public utilities), cabendo ao Estado prover alguns quase
direitos do cidado; neste caso, a maneira de faz-lo, se direta (por
meio do seu aparelho) ou indiretamente (por concesso ao agente
privado), define o modelo regulatrio adotado.
Mdulo 7 41
Gesto da Regulao
De pronto, dois aspectos j devem ter se tornados evidentes:
ff
sendo as falhas e as prticas desleais fenmenos antigos,
a experincia j permitiu a catalogao de mecanismos
que permitem, com antecedncia, seno evit-las, pelo
menos mitigar os seus efeitos a partir da sua aplicao;
e
ff
pelo mesmo motivo, decorre que os mecanismos podem
ser reunidos em dois grupos: mecanismos ex-ante
versus ex-post facto, isto , antes e aps a deteco da
falha ou prtica anticoncorrencial a primeira tambm
denominada de regulao ativa e preventiva, em
oposio segunda, referida como passiva. O marco
regulatrio (conjunto de leis e normas pertinentes
rea, as instituies e os seus papis) , em si, um
mecanismo ex-ante, pois, mediante procedimentos (a
exemplo do fornecimento regular de informaes s
autoridades pblicas, submisso fiscalizao etc.)
preestabelecidos, o governo monitora o setor e age, se
necessrio, preventivamente.
Ademais, assim como a tipologia das falhas acompanha o

dinamismo do mercado, com os mecanismos o mesmo acontece, no
havendo, pois, um conjunto exaustivo de recomendaes com vistas a
retornar situao do equilbrio competitivo. Destarte, dentre outros,
os seguintes mecanismos podem ser encontrados na literatura:
ff
Controles entrada e sada: a criao de barreiras
entrada e sada de agentes do mercado se verifica,
sobretudo, por meio dos mecanismos que resultaro
na outorga a uma ou mais empresas do direito de
prestarem o servio pblico em questo. Neste caso, o
Estado, detentor que do poder concedente, e, aps
anlise dos condicionantes econmicos e tecnolgicos,
entre outros, estabelece quem pode ou no participar do
processo de licitao para a escolha das concessionrias
empresas que, em seu nome, prestam (iro prestar)

o servio pblico. A sada (do mercado) tambm deve

ser disciplinada, buscando-se evitar o prejuzo causado
aos usurios devido descontinuidade da prestao
do servio. Voc j se imaginou, por exemplo, de uma
hora para outra ficar sem gua ou transporte pblico
apenas porque a empresa prestadora do servio decidiu
encerrar as suas operaes? Cabe observar, ainda, que
a transferncia do controle acionrio (a venda) dessas
empresas (concessionrias) deve ser tambm submetida
apreciao da(s) autoridade(s) reguladora(s); e
ff
Definio tarifria: o mecanismo, isolado ou
combinado a outros, mais utilizado no Brasil. H vrias
modalidades, cada qual apresentando vantagens e
desvantagens frente falha que pretende corrigir.
Dentre outras modalidades, as mais frequentemente
utilizadas so:
ffpor taxa de retorno;
ffpor preo-teto (price cap);
ffpor desdobramento da tarifa; e
ffpor fixao do preo de pico (peak-load).
Vamos agora ver detalhadamente cada uma dessas modalidades?
A Regulao por Taxa de Retorno

Sua origem remonta experincia norte-americana. Dado
o investimento, a estrutura de custos (fixos e variveis), o marco
tributrio e as condies da demanda, o regulador arbitra uma taxa
de retorno e define o nvel das tarifas. O mtodo oferece a vantagem
de, a partir dos custos, manter uma taxa de retorno do investimento
qual se contrape a desvantagem de gerar incentivo ineficincia, no
contribuindo para a criao de um mercado competitivo, isto , se o
retorno fixado, as concessionrias no teriam estmulos para reduzir
seus custos uma vez que no sero as destinatrias do valor desse redutor,
Mdulo 7 43
Gesto da Regulao
repassado tarifa, mantida constante a taxa de retorno. Observado

o princpio da modicidade tarifria, a taxa de retorno arbitrada deve,
simultaneamente, tanto remunerar o investimento realizado quando
estimular a continuidade, com qualidade, da prestao do servio.
Uma questo sempre suscita controvrsias: que taxa de retorno
pode ser considerada adequada? No h resposta definitiva a esta
pergunta, da por que qualquer taxa estar submetida s crticas.
Assim, somente atravs de estudos comparados (outros pases, outros
setores etc.), da anlise das condies estabelecidas, isto , da realidade
existente (capacidade j instalada, disponibilidade de capital etc.), e
da organizao industrial pretendida (pelo regulador), que se pode
obter um relativo consenso, um mnimo de aceitao, entre os agentes
econmicos envolvidos (governo, consumidores, concessionrios,
poderes polticos etc.); todavia, inegvel o fato de que h espaos
para juzos de valor orientados por vises ideolgicas. Em razo da
complexidade envolvida, uma vez que requer informaes nem sempre
obtidas com facilidade, a exemplo do nvel de demanda (com razovel
preciso), de dados contbeis da(s) empresa(s) concessionria(s) e do
setor regulado e da forma como se distribui o capital do concessionrio
(se em aes preferenciais, ordinrias ou debntures), pois o tratamento
fiscal diferenciado que recebem acarreta diferenas no clculo da
remunerao do capital, a regulao atravs da taxa de retorno, de
regra, tem melhor aplicabilidade em ambientes que apresentam maior
estabilidade, seja quanto estrutura de custos, ao nvel da demanda,
ou s mudanas tecnolgicas. Em razo dessa complexidade, a
estrutura para a atividade regulatria tende a se tornar onerosa e lenta,
demorando a captar e incorporar as mudanas ocorridas no ambiente,
e a favorecer o oportunismo do regulado, tendente a adotar tecnologias
ultrapassadas para condicionar a mudana tcnica reviso tarifria.
Tambm em desfavor da taxa de retorno, o chamado efeito
Averch-Jonhson, derivado do fato de que a agncia reguladora, ao
estabelecer a taxa de retorno, tende a estabelec-la acima do valor
de mercado, com isso tornando o custo de capital (do regulado) mais
barato do que efetivamente , o que estimular o regulado ao uso
excessivo do primeiro em detrimento do segundo quanto maior for
a substitutibilidade entre o capital e o trabalho. Por fim, em razo de

todos os motivos elencados, a regulao por meio da taxa de retorno

requer que o agente regulador disponha de um quadro de pessoal
profissionalizado e de elevada especializao tcnica, o que demanda
tempo e polticas sustentveis, isto , de longo prazo, de recursos
humanos.
A Regulao por Preo-Teto (Price Cap)

Sua primeira aplicao foi em 1984, no caso da British
Telecom e, desde ento, foi tambm adotada em outros setores: gs,
aeroportos, gua e energia eltrica. A regulao por price cap consiste
no estabelecimento de um limite superior para a indstria regulada
aumentar os seus preos, limite este que pode ser estabelecido para
cada preo individualmente ou para a mdia dos preos dos servios
fornecidos pela indstria regulada. Aps terem sido fixadas, as tarifas
so indexadas para que sejam atualizadas (reajustadas) nos perodos
acordados nos respectivos contratos de concesso. Por oportuno,
importa diferenciar o reajuste da recomposio tarifria: o primeiro
uma atualizao do preo com base nos ndices que refletem a variao
do custo; o segundo a restaurao do equilbrio econmico-financeiro
se este foi modificado, seja devido a uma crise econmica ou seja por
uma abrupta modificao nos preos relativos, em especial nas relaes
de cmbio, etc. Ao contrrio da regulao por meio da taxa de retorno,
a fixao de preos-limite oportuniza que o concessionrio se aproprie
de toda reduo de custos que obtiver, razo pela qual considerada
um instrumento que estimula a eficincia produtiva, a gerencial e a
inovao tecnolgica. Por sua maior simplicidade, requer uma estrutura
regulatria mais enxuta e mais gil, e so menores as possibilidades
de manipulao de informaes, sobretudo se prestadas pela empresa
regulada, aumentando assim a transparncia da atividade regulatria.
Esse mecanismo, claro, tambm no livre de crticas. Em
primeiro lugar, tal como na modalidade da regulao por taxa de
retorno, a fixao do preo-teto no elimina de todo o debate sobre
o qual a taxa de retorno deve ser considerada. Da mesma forma,
requer o claro posicionamento sobre vrias questes, a exemplo da
composio da matriz de custos relevante: capital x trabalho, fixos x
variveis, outras receitas, etc. Ainda: qual o indexador que melhor
Mdulo 7 45
Gesto da Regulao
expressa(r) a variao dos custos do setor? A questo, se focalizada

em um curto perodo de tempo, favorece o surgimento de polmicas;
todavia, no longo prazo, os indicadores tendem a serem convergentes.
Finalmente, os price cap podem ser desdobrados em modalidades que
sejam mais apropriadas s circunstncias especficas, a exemplo da
modulao tarifria, em que os preos variam conforme a demanda,
situao observada na regulao das rodovias. Outra possibilidade
a de o agente regulador preestabelecer metas de produtividade e, no
momento acordado, redistribuir os ganhos obtidos. Por outro lado,
admite tambm a realizao de correes decorrentes de choques
de custos eventos individualmente no previstos no contrato de
concesso, mas que podem comprometer o equilbrio econmico-
financeiro das firmas reguladas e, por extenso, a continuidade com
qualidade dos servios que prestam.
Voc sabia que, embora a temtica da regulao seja

predominantemente tratada na esfera pblica, alguns dos seus
conceitos so amplamente utilizados no ambiente privado? A
Coca-Coca, por exemplo, j adotou a modulao tarifria
programando os seus pontos de vendas (quiosques) para variar
os preos de acordo com a temperatura do ambiente; a propsito,
no isso o que acontece nas feiras livres? Mudanas nos preos
conforme a demanda e a proximidade da hora de encerramento?
A Regulao pelo Desdobramento da Tarifa

A expresso tarifa em duas partes resulta da forma de clculo
adotada, que considera uma parte fixa para a definio do rendimento
total, isto , independentemente do nvel de vendas e, uma parte
varivel dependente da quantidade de servio efetivamente consumido.
A tarifa em duas partes , com frequncia, utilizada na definio do
regime tarifrio nos segmentos de transportes e em indstrias de rede:
telefonia, energia eltrica, gasodutos, transmisso de eletricidade e

gua. Com efeito, no Brasil, no demonstrativo das contas pelos servios

prestados por essas indstrias, destacamos:
v
ff
a tarifa mnima (em geral fixa), tambm chamada de
bsica; e
ff
o custo varivel em razo da utilizao do servio. O
desdobramento pode ainda ser por faixa de consumo,
assim, por exemplo, pelos primeiros quilowatts-hora (kWh) As promoes oferecidas
de energia eltrica (ou m3 de gs, ou minutos de telefonia, em determinados
mercados a exemplo de
etc.) podem ser cobrados x reais, enquanto para os
cinemas, videolocadoras,
demais haver um acrscimo. O desdobramento da tarifa
restaurantes , com
pode vir associado a uma poltica pblica de benefcios s preos diferenciados
famlias de baixa renda; assim, para consumos inferiores, em determinados dias e
a tarifa ser significativamente menor, denominada Tarifa horrios,correspondem
Social, a exemplo do que ocorre no setor eltrico; e a uma tentativa dos
regulao por intermdio da fixao do preo de pico empreendedores de

regular o mercado por
(peak price) como o prprio termo expressa, a regulao
meio da redistribuio da
por preo-pico tem em considerao que a demanda frequncia da demanda.
varia (atingindo um pico) ao longo do tempo, a exemplo
do trfego no horrio de pico (rush) e do consumo de
eletricidade no vero.
So muitos os mecanismos regulatrios, alguns nem sempre

percebidos, a exemplo do sistema de tributao tarifria, e a possibilidade
de combin-los conforme as condies de partida e os objetivos.
v
Voc j se deu conta de que a portabilidade dos celulares,
recm-implementada no Brasil, tambm uma forma de
Corresponde troca de
regulao de mercado, estimulando a concorrncia? E que
operadora de telefonia
uma mudana tecnolgica pode reconfigurar uma estrutura de sem que seja necessria a
mercado? Pense nisso! alterao de nmero.
A prtica, comum no Brasil, de realizar leiles (uma das

modalidades de licitao) para a escolha de empresa concessionria
tem justificativa terica no que denominado franchise monopoly
licena concedida a apenas uma empresa para explorar os servios
Mdulo 7 47
Gesto da Regulao
referidos, portanto, um monoplio. Nesse caso, precedido de ampla

e antecedente divulgao, mesmo que apenas uma empresa acorra,
o leilo (chamado de H. Demzetz) corresponde a uma competio
ex-ante entre os pretendentes a atuarem no mercado em foco, ao invs
da ex-post, que a que se verifica em mercados competitivos. Assim, o
direito ao concessionrio atribudo mediante um contrato com prazo
fixo, ao trmino do qual, o governo, titular do poder, deve fazer novo
leilo, estimulando, assim, a concorrncia entre os novos pretendentes.
Esse leilo tem recebido crticas, a exemplo da formulada por Williamson
(1985), que alerta sobre os custos de fazer cumprir e monitorar os contratos
(por intermdio de entidades reguladoras agncias), nada desprezveis,
como adiante veremos. Nesse caso, o governo estaria ainda exposto a
um oportunismo ps-contratual se no pudesse mudar de fornecedores
a um baixo custo.
Salgado (1997) assinala que a regulao por desempenho, ou
comparao (yardstick competition), til em casos de monoplio
natural regionalmente localizados, como nos setores de gua e de
saneamento, em que se pode estabelecer uma das companhias
monopolistas (na sua regio) como referencial (benchmark) para as
demais; alternativamente, pode ser criada uma empresa-padro, tal
como ocorre no Chile. Todavia, com os cuidados que o tema requer,
pode tambm ser escolhida uma referncia externa economia em
questo. Fica, assim, institudo um mecanismo de acompanhamento para
avaliar as possibilidades de reduo de custos, ganhos de produtividade
e o subsequente repasse s tarifas. evidente que a regulao por
comparao s aplicvel quando h vrias firmas reguladas e se for
possvel definir uma referncia. Um inconveniente a possvel coluso
entre essas firmas para apropriar-se dos sobrelucros.
Por fim, nunca demais lembrar que a regulao matria
envolta por questionamentos, desde os de motivao ideolgica at
os de ordem tcnica, como o caso, por exemplo, da receita extra-
atividade principal auferida por uma concessionria a partir dos espaos
vendidos para a publicidade em outdoors ao longo das rodovias; essa
receita deve ou no integralizar o clculo das tarifas? Caso anlogo o
das receitas auferidas por uma concessionria, no caso de eletricidade,
que loca a sua arquitetura urbana instalada (postes, dutos, bases etc.)
a outra concessionria de telefonia. O agente regulador deve ou

no estimular tarifas diferenciadas (por classe de consumo renda,

residencial, industrial, etc.), instituindo os subsdios cruzados? Na
literatura, voc encontrar tanto quem defenda quanto quem alinhe
argumentos contra e, de acordo com o seu posicionamento, rena
exemplos de prticas bem ou malsucedidas.
O Aparelho Estatal para a Regulao
O Estado, como sabido, opera por meio das suas instituies

que, no maior nvel e no caso brasileiro, esto representadas pelos
Poderes da Repblica. Formalmente, a estrutura do aparelho do Estado
desdobra-se em duas:
ff
Administrao Direta, tambm denominada de
centralizada, integrada pelos rgos dos trs Poderes e
nveis de governo; e
ff
Administrao Indireta, denominada de descentralizada,
e da qual fazem parte as autarquias, as fundaes e as
empresas de capital pblico ou misto. Ademais, conforme
tambm visto em outras disciplinas, a elaborao e
a implementao das polticas pblicas, sobretudo a
implementao, pode ocorrer de forma direta, quando o
Estado age por intermdio do seu aparelho ou, de forma
indireta, quando associado ou por delegao s pessoas
jurdicas de direito privado, mormente as empresas, mas
tambm com as fundaes e as associaes reconhecidas
como Organizaes da Sociedade Civil e de Interesse
Pblico (OSCIP).
Assim como so diversas as modalidade de falhas e prticas

desleais observadas no mercado, e variadas as formas de interveno
do Estado, o tipo de instituio estatal envolvida na atividade regulatria
depender de mltiplos fatores, a exemplo do alinhamento ideolgico
das autoridades governamentais, da estrutura de mercado desejada,
Mdulo 7 49
Gesto da Regulao
do tipo de falha ou desvio a ser regulado, entre outros. Dessa forma,

pode haver o envolvimento desde rgos da Administrao Direta
(Conselhos e Secretarias), da Administrao Indireta (as autarquias) at
empresas pblicas e sociedades. O caso brasileiro ser utilizado para
ilustrar esta seo, mas raciocnio anlogo aplica-se aos demais pases.
Talvez voc ainda no tenha reparado, mas at o momento
praticamente no foi feita qualquer referncia s conhecidas Agncias
Reguladoras. porque realmente no se fez necessrio, dado que
estamos tratando da funo regulatria antes das estruturas para a
regulao. Certamente voc j leu algo sobre o Conselho Administrativo
de Defesa Econmica (CADE), a Comisso de Valores Mobilirios
(CVM), a Secretaria do Direito Econmico (da estrutura do Ministrio
da Justia), o Banco Central do Brasil (BACEN), entidades que
desempenham funo regulatria sem, contudo, trazer junto sua
denominao qualquer meno ostensiva sua finalidade. A propsito,
conforme observa Riva (2009):
A regulao no Brasil teve seu incio em 1933, com a

criao do Depto. Nacional do Caf, mais tarde IBC.
Entre 1938/1941, os Institutos do Acar, do lcool,
do Mate e do Pinho. Mais tarde vieram a Com. Nac. de
Energia Nuclear (1956), o Cons. Adm. de Defesa Econ-
mica CADE (1962) e o Banco Central (1962).
Pela relevncia da funo regulatria que exercem, seja direta

ou indiretamente, merecem ser destacados o CADE e o BACEN:
ff
ao primeiro, uma autarquia, cabe zelar para evitar
prticas abusivas e desleais que causem dano ou
reduzam a eficincia econmica, sobretudo a partir da
concentrao econmica (monoplios ou oligoplios)
surgida a partir das fuses e aquisies horizontais,
tambm denominada de cartelizao da economia. A
sua atuao e esfera de competncia esto definidas na
Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994; assim, mesmo
ocorrendo entre instituies (corporaes) privadas,
determinadas transaes devem ser submetidas anlise

e julgamento do CADE, que pode vetar ou estabelecer

novas condies para a concretizao do negcio
pretendido. A ttulo de exemplo, cabe lembrar o clebre
caso, ocorrido em 1.996, da compra da Kolynos pela
Colgate:
[...] decidiu-se, ao invs de se adotar uma soluo simplis-

ta de desconstituir a transao [...] trs opes empresa:
1) suspender, temporariamente, a marca Kolynos de
creme dental de forma a abrir espao para outras marcas
concorrentes; 2) licenciar, temporariamente, a marca
Kolynos de creme dental, desconcentrando o poder dessa
ltima; 3) desfazer o negcio. A empresa, ao final, optou
pela primeira alternativa [...]. (MATTOS, 2003, p. 23)
ff
o BACEN uma autarquia federal especial (adiante,
este conceito e as razes do seu surgimento ficaro
mais claros), integrante do Sistema Financeiro
Nacional, criada com a promulgao da Lei n. 4.595,
de 31 de dezembro de 1964. responsvel, entre
outras competncias, pelo regramento e fiscalizao
do mercado financeiro nacional. Esse regramento
abrange desde os procedimentos bsicos, a exemplo
das informaes que temos de prestar ao banco sempre
que abrimos uma conta, at os sistemas computacionais
que envolvem a troca de informaes inter e entre
instituies. Para ter mais clareza de at onde vai essa
interveno, basta lembrar que mesmo o quadro diretivo
das instituies financeiras deve, antes da nomeao, ter
os nomes aprovados pelo BACEN. Certamente voc j
ouvir falar de depsitos compulsrios, taxa SELIC, taxa
de cmbio, remessas para ingressos do exterior, entre
outras expresses diariamente veiculadas na grande
mdia; pois bem, tudo isso , direta ou indiretamente,
regulado pelo BACEN que, assim, realiza a poltica
monetria necessria ao desenvolvimento sustentvel e
equilibrado da economia.
Mdulo 7 51
Gesto da Regulao
Por outro lado, em que pese toda a preocupao e a atuao

dos rgos governamentais contra os atos de concentrao econmica,
temos, no passado recente, observado o oposto em diversos setores:
energia eltrica, telefonia, bancrio e financeiro em geral, entre outros;
paradoxalmente, no caso do setor bancrio, podemos at mesmo
dizer que se trata de uma poltica que conta com o apoio e o explcito
incentivo do governo federal. Conforme j visto, a concentrao
econmica pode opor, frontalmente, a eficincia administrativo-
gerencial, objetivada pelas empresas fusionadas, pelos ganhos de
escala e de escopo que proporciona, eficincia econmica, uma
preocupao das autoridades governamentais que devem, nesse caso,
ao sacrifcio parcial da primeira, evitar danos (aumentos abusivos
de preos, imposies contratuais etc.) sobre os demais agentes do
mercado; trata-se, pois, de um efetivo trade-off. Cabe lembrar que,
em parte, esse problema se tornou mais agudo a partir da abertura
da economia brasileira, iniciada no Governo Collor de Mello, e da
crescente globalizao dos mercados.
A crise econmica deflagrada em 2008, segundo alguns originria
no mercado norte-americano de hipotecas imobilirias, sinaliza que
mudanas devem ocorrer nos marcos regulatrios nacionais, todavia,
ainda incerto o sentido a ser adotado, pois os analistas esto divididos:
os que identificam a origem da crise a partir da interveno do governo
(leia-se: Federal Reserve) no mercado de juros, criando condies
artificiais (de desequilbrio), propem, por consequncia, menor nvel
de regulao das autoridades monetrias, deixando que o mercado se
autorregule, com todos os nus que isso acarreta (falncias, desemprego
etc.); os que, ao contrrio, percebem a origem da crise nos abusos
cometidos pelas instituies, recomendam maior empenho regulatrio.
Infelizmente, impossvel estabelecer quem est correto, pois riscos
e incertezas so caractersticas intrnsecas ao ambiente econmico;
somente ex post facto, isto , aps o fato passado, saberemos se a
opo foi acertada, porque muito do que se faz em economia, apesar
de todos os avanos tericos e evidncias empricas acumuladas, em
termos de medida e dosagem (taxas de equilbrio, meio circulante etc.),
ainda ajustado mediante trial and error, ou seja, por tentativa e erro.

v
A escolha do rgo ou da entidade responsvel pela implementao
de uma determinada poltica pblica depende da natureza da prpria
poltica, no caso, a regulatria. Em se tratando de uma poltica que
implica imposio de normas (restritivas plena liberdade), seguida Conforme estudamos na
seo Funes de Governo
da fiscalizao e, se necessrio, da punio pelo descumprimento, h
e Ecincia Administrativa
somente dois tipos de estruturas capazes de faz-lo, porque so as Versus Econmica, voc
nicas, no direito brasileiro, que dispem de prerrogativas especiais lembra?
pelo fato de serem pessoas jurdicas de direito pblico (interno): os
rgos da Administrao Direta e as entidades autrquicas, estas
da Administrao Indireta. A lio de Di Pietro (2004, p. 65-66)
ilustrativa e oportuna:
Mas, ao lado das prerrogativas, existem determinadas

restries a que est sujeita a Administrao, sob pena
de nulidade do ato administrativo e, em alguns casos, at
mesmo de responsabilizao da autoridade que o editou
[...] ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam
a Administrao em posio de supremacia perante o
particular, sempre com o objetivo de atingir o benefcio
da coletividade, as restries a que est sujeita limitam
a sua atividade a determinados fins e princpios que, se
no observados, implicam desvio de poder e conseqen-
te nulidade dos atos da Administrao.
Adiante, a mesma autora complementa a tese que defende:
Esse princpio, tambm chamado de princpio da finali-

dade pblica, est presente tanto no momento da elabo-
rao da lei como no momento da sua execuo [...] o
direito privado contm normas de interesse individual e
o direito pblico normas de interesse pblico [...] apesar
das crticas a esse interesse distintivo, que realmente no
absoluto [...] substituiu-se a ideia do homem como fim
nico do direito pelo princpio que hoje serve de funda-
mento para todo o direito pblico e que vincula a Admi-
nistrao em todas as suas decises: o de que os inte-
resses pblicos tm supremacia sobre os individuais. (DI
PIETRO, 2004, p. 68-69)
Mdulo 7 53
Gesto da Regulao
Todavia, conforme a estratgia governamental, se, por exemplo,

adotada a regulao por desempenho e comparao (yardstick
competition), uma empresa pblica ou mesmo uma sociedade de
economia mista poder exercer um papel de maior relevncia do que
um rgo da Administrao Direta nesse caso, teramos uma regulao
muito proximamente conduzida por meio dos mecanismos naturais de
mercado. De qualquer modo, a ao regulatria privativa do Estado.
Interveno e Regulao: o processo
Como mencionamos, a ao regulatria estatal se aplica e se

justifica sempre que as falhas de mercado possam comprometer a
eficincia econmica, independentemente de quais sejam os agentes
envolvidos, se entes pblicos ou privados. Portanto, a ao do Estado
deve se fazer presente tanto em mercados que ofertam bens tipicamente
privados (at mesmo se suprfluos), a exemplo do mercado de bebidas,
que envolve agentes majoritariamente privados (para evitar a venda
casada, exigncia de exclusividade, abuso do poder econmico, etc.),
quanto na oferta dos servios pblicos (que podem ou no apresentar
caractersticas de bens pblicos), a exemplo dos transportes, da energia,
da telefonia, etc., se assim determinar a Constituio local.
Ademais, o Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, da
Constituio Federal, em seu artigo 173, estabelece:
Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a

explorao direta da atividade econmica pelo Estado
s ser permitida quando necessria aos imperativos
da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei. (BRASIL, 1988)
Desse modo, os servios pblicos, sempre de acordo com a

determinao constitucional, podero ser ofertados exclusivamente
em regime de monoplio pelo Estado, de forma concorrente com
iniciativa privada ou, ainda, inteiramente por delegao do Estado
ao empreendedor privado. Com frequncia, esse artigo tem sido
referido como o Princpio da Subsidiariedade, isto , a oferta somente
deve ser provida pelo Estado em no existindo a equivalente privada

ou, ainda, deve antes o Estado agir como estimulador (por meio de
normas, de fomento, etc.) do mercado do que nele ocupar espaos
como empreendedor-produtor.
A propsito, para que no pensemos que tal dispositivo
inovador, Camargo (2000, p. 9) lembra:
Na obra do principal terico do liberalismo econmico,

Adam Smith, encontra-se enunciado j o que nos tempos
de hoje vem sendo denominado de princpio da subsi-
diariedade: a atividade econmica somente deve ser
prestada pelo Estado quando houver desinteresse da
iniciativa privada ou quando for de tal sorte que se torne
impossvel a sua prestao em regime concorrencial.
Em complemento, o artigo 175 da Constituio Federal afirma:

[...] incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a
prestao de servios pblicos. (BRASIL, 1988).
A oferta na forma de monoplio pblico, em princpio, uma
alternativa para superar os inconvenientes das falhas de mercado.
v
Trata-se de uma opo que no livre de discusses, todavia, encontra
o seu fundamento no fato de que o Estado, em uma das suas verses
mais difundidas e aceitas, existe para prover e zelar pelo bem comum,
sempre da melhor forma possvel, isto , em nvel de eficincia. No caso Lembra-se que vimos
de o Estado ser o provedor em regime de monoplio, configura-se uma este item ao estudarmos
situao por vrios apontada como indesejvel: a de um mesmo ente ser as Origens do Estado no
incio deste livro?
o detentor do poder concedente, ser o provedor, ser o agente regulador
Voc pode relembrar
e ainda exercer o papel de fiscalizador, mesmo que atravs de pessoas
esta parte relendo a
jurdicas distintas. Dessa forma, a mdio e a longo prazo, os danos ao manifestao de Di Pietro,
setor podem ser equivalentes, ou seno mais graves do que aqueles que j citada na seo O
seriam provocados em regime de mercado com falhas. O dano maior Aparelho Estatal para a
Regulao.
advm do envolvimento e da apreciao, sob a perspectiva da poltica
partidria eleitoral, de questes de natureza eminentemente tcnica;
da, Tullock, Seldon e Brady (2005), entre outros, salientarem que,
ao tentar fugir das falhas de mercado, o Estado incorre nas chamadas
falhas de Governo. Ao contrrio do pressuposto, Tullock (2005) afirma
que h vrios motivos para crer que os tomadores de deciso no setor
Mdulo 7 55
Gesto da Regulao
pblico no agem, sempre e necessariamente, visando o interesse

coletivo. O argumento mais evidente resulta do fato de que a maioria
dos tomadores de deciso, por certo as de maior relevncia, ocupa
cargos eletivos que periodicamente devem ser submetidos consulta
dos eleitores; da ser impossvel no pensar que as suas aes, seno
no todo, em parte no sero dirigidas pelos seus prprios interesses
polticos e eleitorais. Mesmo os que no disputam a preferncia dos
eleitores, os profissionais de carreira, tm interesses pessoais (prestgio,
progresso profissional, benefcios etc.) que certamente influenciam
as suas decises; h casos em que somente o interesse meramente
corporativo parece poder explicar certas decises o melhor exemplo
so as resistncias s reformas para reduzir a burocracia. Assim, de
acordo com a Public Choice Theory, resulta falso o pressuposto de
comportamento altrusta do tomador de deciso no setor pblico; trata-se
antes de reconhecer uma falha, pois os interesses de uma minoria so
(e sero) custeados com os recursos de todos, ou seja, da sociedade.
Tanto a segunda (oferta concorrente) quanto a terceira alternativa
(oferta em parceria com o setor privado) remetem a um mesmo
v
procedimento determinado na Constituio Federal: licitao (em
uma das suas modalidades e tipos) que, no Brasil, est normatizada,
entre outras, pela Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 (JUSTEN
FILHO, 2004). De regra, em razo do vulto dos investimentos e da
Esta lei tambm complexidade dos processos, a modalidade licitatria a concorrncia,
conhecida como Lei das
por vezes, antecedida de uma etapa de pr-qualificao, criticada por
Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica
alguns, pois pode levar ao conluio entre os pr-qualificados, um grupo,
e est disponvel para em regra, reduzido, o que facilitaria tal prtica. Importa esclarecer que
consulta em: <http://www. o modelo licitatrio traz implcitos os objetivos da autoridade pblica e
planalto.gov.br/ccivil_03/
a opo pelos mecanismos regulatrios. Seguindo o exemplo de outros
leis/L8666cons.htm>.
tpicos j vistos, nenhum modelo licitatrio-regulatrio isento de
Acesso em: 7 mar. 2016.
crticas, sempre podendo ser apontadas tanto as vantagens quanto as
desvantagens. guisa de ilustrao, no setor de transportes, enquanto
um governo licita priorizando a maior oferta pelo direito de explorao,
durante x anos, de um determinado trecho (quilometragem), o outro
pode estabelecer como critrio de seleo o menor valor de tarifa a ser
cobrada do usurio; os trechos podem ser independentes ou organizados
na forma de polos, como exemplo o modelo gacho institudo a partir
de 1995. No Brasil, tanto no setor de telefonia como no de energia

eltrica, desde que iniciadas as respectivas desestatizaes, podemos

observar que houve mudana na concepo do modelo regulatrio,
o qual, por sua vez, deve ser consagrado no marco regulatrio.
Aps a seleo, conforme a natureza do objeto, o Estado
poder adotar um dos seguintes procedimentos: permitir ou conceder
a explorao do servio pblico. Di Pietro (2004, p. 282) esclarece a
diferena:
A permisso de servio pblico , tradicionalmente,

considerada ato unilateral, discricionrio e precrio, pela
qual o Poder Executivo transfere a outrem a execuo de
um servio pblico, para que o exera em seu prprio
nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo
usurio. A diferena est na forma de constituio, pois a
concesso decorre de acordo de vontades e, a permisso,
de ato unilateral; e na precariedade existente na permis-
so e no na concesso.
Conferida a permisso ou firmado o contrato de concesso,
v
tem incio, por parte do Estado (Governo), a sua gesto e, da parte
do concessionrio, a oferta do servio nas condies acordadas. Do
lado estatal, pelas razes j vistas, o gerenciamento dos contratos
ser realizado ou por um rgo da Administrao Direta ou por uma
Caso voc no se
entidade autrquica. lembre das razes de
gerenciamento dos
contratos, volte ao item
Complementando... O Aparelho Estatal para a
Regulao e releia o texto.
Para conhecer os pensamentos, os argumentos e as propostas dos
formuladores da Public Choice Theory, consulte as obras sugeridas a seguir:
Falhas de Governo: uma introduo teoria da escolha pblica de

Gordon Tullock, Arthur Seldon e Gordon L. Brady.
O Dilema da Democracia: a economia poltica do excesso de governo
de Arthur Seldon.
Tempos Modernos de Charles Chaplin. Neste clssico filme de
voc pode conferir uma belssima alegoria sobre os tempos impostos
no modelo fordista. Disponvel em: <https://www.youtube.com/
watch?v=CozWvOb3A6E>. Acesso em: 7 mar. 2016.
Mdulo 7 57
Gesto da Regulao
Resumindo
Nesta Unidade voc aprendeu que o incio da ativida-
de regulatria, grosso modo, se confunde com a histria do
prprio Estado, ainda que aquela, por natural, pelo foco e
pelos instrumentos, se distinga das formas contemporneas
de regulao. A rigor no podemos colocar a situao entre
extremos: regular ou no regular, pois antes se trata de uma
questo de grau de regulao - uma das formas de interven-
o do Estado (e dos Governos) que incide diretamente sobre
a vida das pessoas fsicas e jurdicas, pois, a elas, impe limites
s liberdades, entre elas, a de empreender. Dentre todas as
formas de regulao, interessa, sobremodo, a que se verifica
sobre a conduta empreendedora dos agentes, pois, na nsia
de maximizar os seus benefcios, as pessoas fsicas ou jurdi-
cas podem vir a prejudicar a coletividade; portanto, no sem
controvrsias, alguns defendem a necessidade da ao regu-
latria governamental para tentar assegurar as demais dimen-
ses da eficincia: a distributiva e a alocativa. Alm disso,
independentemente da ndole egosta que possa motivar (ou
no) o comportamento dos agentes econmicos, h as falhas
do mercado, situaes em que este, por si, no se revela um
bom sinalizador dos desequilbrios que, naturalmente, tende-
riam conduzir ao desejvel ponto de equilbrio supostamente
timo -; assim sendo, justifica-se, tambm por esses motivos,
a ao regulatria governamental. H inmeros mecanismos
para ao regulatria governamental, alguns mais apropriados
para certas estruturas de mercado (a ex. do monoplio, oligo-
plio, etc.), outros para determinados setores (aviao, telefo-

nia, rodovias, etc.) e, em regra, no so mutuamente exclusivos,

podendo ser combinados para a obteno do efeito desejado, a
saber: controles entrada e sada, taxa de retorno, peak-load,
entre outros. Por fim, a ao regulatria estatal, que se vale do
seu poder de polcia para estabelecer e exigir o cumprimento
de normas, tanto opera mediante a ao dos rgos integran-
tes da administrao direta quanto de entidades da administra-
o indireta, neste caso, em regra, tipificadas como autarquias
de natureza especial.
Prezado estudante, antes de passar s atividades de

aprendizagem, faa uma autoavaliao e verifique se voc
atingiu os objetivos especficos elencados no incio desta
Unidade.
Mdulo 7 59
Gesto da Regulao
Atividades de aprendizagem
Confira o seu entendimento sobre esta Unidade respondendo s
atividades propostas a seguir.
1. Faa uma pesquisa e descubra os diferentes significados e dimenses

utilizados para aferir o tamanho do Estado e, a partir da, formule a
sua prpria definio de Estado Mnimo.
2. Pense no seu dia a dia e enumere pelo menos cinco atividades que
voc poderia fazer ou proceder de maneira diferente, mas no o faz
porque h uma norma governamental que o impede de faz-lo.
3. Que mercados, em sua comunidade (bairro, cidade, municpio etc.),
apresentam ou poderiam apresentar (mas talvez at voc no as
perceba) falhas? possvel conjecturar sobre alguma prtica desleal?
Em caso afirmativo, qual ou quais? Que tipo de ineficincia estaria
sendo imposta ao mercado? Justifique.
4. Imagine que voc uma autoridade governamental e est sendo
pressionada pela populao (eleitores) a intervir no mercado a fim
de reduzir os nus causados pelos agentes identificados no item
anterior. Que mecanismos voc utilizaria? Por qu?
5. Suponha que voc um poltico de oposio ao governo (Executivo).
Que argumentos alinharia contra a interveno, na forma de regula-
o, do Estado na economia? E se voc integrasse a base de sustenta-
o governamental, que argumentos, agora, voc reuniria?

UNIDADE 2
O Mro Rurio
Briiro
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ff Entender os motivos do ressurgimento dessa temtica na Histria
contempornea do mundo ocidental e do Brasil;
ff Associar o resgate regulao como parte do projeto de Reforma
do Estado;
ff Ter mais claro o significado do Poder de Polcia, j estudado na
disciplina Direito Administrativo;
ff Identificar os elementos que distinguem as autarquias das
autarquias especiais, configurao adotada no Brasil para as
Agncias Reguladoras; e
ff Reconhecer as diferenas e as semelhanas entre as Agncias
Nacionais, as Estaduais e as Municipais.
O Mro Rurio
Briiro
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc conhecer a histria recente e o marco
regulatrio brasileiro, isto , os principais textos legais e a estrutura
de governana responsvel pela concepo e implementao da
poltica de regulao econmica no Pas.
Faa boa leitura e, em caso de dvida, no hesite em entrar em
contato com o seu tutor!
Da Crise do Estado Regulao

Contempornea no Brasil
Breve Histrico
A regulao, no Brasil, muito antiga. Para no nos dis-

tanciarmos muito nos tempos histricos, lembremo-nos da poltica
para o setor automotivo delineada nos governos de Vargas e Ku-
bistchek e, nos anos de 1970, da de proteo ao mercado de infor-
mtica (embora a lei da Poltica Nacional de Informtica tenha sido
aprovada somente em 1984), ambas sob rigorosas normas (formas
de interveno nos mercados) estabelecidas pelos governos.
Todavia, interessa ora ressaltar uma experincia mais recente,
a iniciada a partir dos anos de 1990 e no mbito de um processo
mais amplo: o da reviso do papel do Estado e, por conseguinte, da
sua reestruturao tambm chamada de Reforma do Estado. Cabe
esclarecer que esse processo, em que pese possuir elementos particu-
Mdulo 7 63
Gesto da Regulao
lares e locais, foi verificado, concomitantemente, em muitos pases,

capitaneado, entretanto, pelos Estados Unidos durante o governo
de Ronald Reagan (1980-1987) e pela Inglaterra no governo de
Margaret Tatcher (1980-1990).
A crise energtica o embargo do petrleo, utilizado pela
primeira vez como arma poltica , iniciada a partir da guerra rabe-
-israelense nos anos 1970, tem sido apontada como o marco hist-
rico, tendo deflagrado, desde ento, muitas mudanas na geopoltica
e na economia mundial. Crises econmicas (recesso queda no
Produto Interno Bruto PIB , desemprego, inflao ascendente e
elevada etc.), seguidas de desequilbrios e dficits fiscais, passaram a
constar da agenda tanto dos pases desenvolvidos quanto das naes
em desenvolvimento. A expresso Crise do Estado amplamente
citada para sintetizar esse momento.
Por oportuno, cabe tambm lembrar que esse momento his-
trico foi antecedido de uma acentuada interveno do Estado na
economia; em parte como estratgia e resultado do esforo de re-
construo ps-guerra, mas tambm por nele ter ocorrido o pice do
chamado welfare state (o Estado de Bem-Estar Social, iniciado nos
anos 1930), com todos os seus benefcios, mas tambm com seus
nus: elevado custo, regulao, burocracia excessiva (caracterizada
pela lentido, ineficincia, inflexibilidade, entre outros aspectos), cor-
porativismo exacerbado etc. Os Estados Unidos e a Inglaterra, por
opo poltica em resposta crise, deram incio chamada desregu-
lamentao do Estado que, em alguns casos, levou completa priva-
tizao dos servios pblicos na expectativa de, assim, desonerar os
tesouros nacionais. privatizao sucederam outras iniciativas, gene-
ricamente denominadas de contratualizao dos servios pblicos, a
exemplo, no Brasil, das conhecidas Parcerias Pblico-Privadas (PPP).
Bem-sucedido, na perspectiva de reativao da economia, o modelo
teve ampla repercusso nos pases em desenvolvimento, a exemplo
do Brasil, ndia e Argentina.
No Brasil, embora ainda hoje a meta do welfare state seja uma
miragem, sabido que, entre as estratgias dos governos militares
para a promoo do desenvolvimento econmico, a poltica de subs-
tituio de importaes mediante o fomento e a participao direta

(como acionista) na construo de uma indstria de base ocupou

lugar mpar. Assim, cresceu, dos anos de 1960 aos de 1980, a parti-
cipao do Estado na economia, percebida em diversos setores e ati-
vidades. Esse crescimento se manifestou de diferentes maneiras: em
volume de investimentos e participaes, em nmero de instituies
criadas, em efetivo empregado, em aparato normativo, entre outras
dimenses.
Com uma matriz energtica dependente do petrleo, na maioria
importado (a autossuficincia ainda era um sonho distante, s atingida
neste sculo), a crise econmica teve profundas repercusses no Pas,
dentre elas, o aumento acelerado do nvel de endividamento externo
e, por consequncia, o maior dispndio de recursos com o pagamento
do servio da dvida, subtraindo saldos at ento aplicados em custeio
e em investimentos para a oferta dos servios pblicos.
Se, do ponto de vista econmico, as crises podem ser tradu-
zidas pela expresso recesso, no dia a dia, na perspectiva estatal,
elas se manifestam por meio da precarizao ou mesmo da ausncia
da prestao dos servios pblicos bsicos, ensejando o desconten-
tamento e at mesmo a revolta dos cidados, que passam a no
perceber o sentido e a razo de ser do Estado vis--vis, o tamanho e
o custo que este representa sociedade. Instala-se, pois, um efetivo
ciclo vicioso: a queda na atividade econmica conduz queda da ar-
recadao de impostos; ao aumento da informalidade na economia,
dos nveis de taxao (numa estratgia compensatria que se revela
equivocada), do desemprego, da maior demanda de servios pblicos
(a classe mdia vai ao Estado em busca de sade, educao, trans-
porte pblico etc.) e, como resultado da queda da receita pblica
e do aumento na demanda por servios, cresce a precarizao da
oferta dos servios pblicos, o que eleva o descontentamento da po-
pulao que tende a aderir informalidade e a sonegar (seja como
estratgia de sobrevivncia ou forma de protesto) e, assim, sucessiva-
mente, realimentando o crculo.
Tambm oportuna a lembrana de que a Crise do Estado,
no Brasil, foi concomitante a outras grandes transformaes, notada-
mente a redemocratizao, ou chamada volta ao Estado de Direito,
consagrada na Constituio Cidad. Saudada por muitos como
Mdulo 7 65
Gesto da Regulao
moderna, na viso de Prado (1994) a Constituio Federal de 1988

veio a acentuar os problemas j enfrentados pelo Pas, sobretudo,
pelo excesso de direitos conferidos aos cidados, indo, neste sentido,
na contramo da histria, j que em outros pases os direitos estavam
sendo repensados e revistos no mbito de uma estratgia para o en-
frentamento das novas condies estruturais definidas pelo ambiente
globalizado. O senador e ex-presidente da repblica, Jos Sarney,
declarou Agncia Senado:
[...] um dos crticos da Constituio - tanto na poca

como hoje [2008], Sarney disse Agncia Senado que o
atendimento de vrias reivindicaes corporativas torna-
ram o pas ingovernvel, com um desbalano entre seu
poder e seu dever. No dia 4 de outubro de 1988, apenas
um dia antes da promulgao da Carta, Sarney ocupou
cadeia nacional de rdio e TV para saudar a concluso
dos trabalhos da Constituinte e assegurar sua lealdade ao
novo texto.
- Eu a critiquei, mas sempre com esprito pblico, na fase
de elaborao. Amanh, ela ser lei. Serei o seu maior
servidor. Eu a convoquei. Serei o primeiro a jur-la.
Lutarei pelo seu xito... E desejo que a nova Constitui-
o assegure ao Brasil anos de paz, de avanos, de pros-
peridade, de compreenso e de senso do dever - disse
o ento presidente da Repblica. (AGNCIA SENADO,
2008)
Sobre o mesmo fenmeno, uma anlise mais ampla, reflexiva,

crtica e at mesmo mais neutra, pode ser encontrada em Martins e
Pieranti (2006), talvez porque elaborada em momento posterior.
Assim, a Crise, que de incio tinha feio notadamente econ-
mica e financeira, adquire novos contornos: uma, poltica de ques-
tionamento ao regime, e, outra, de questionamento ao modelo de
desenvolvimento apoiado no Estado que, de indutor e promotor,
desde ento, passa a ser visto, sobretudo, como um peso insupor-
tvel a carregar (a expresso Estado Paquidrmico bem sintetiza
esse pensamento) pela sociedade; mas tambm, o setor j antevia,

nas mudanas futuras, oportunidades de negcios. Nesse ambiente,

as fronteiras entre a argumentao pragmtica (crticas e interesses) e
a ideolgica nem sempre so claras.
Dessa forma, os analistas se dividem quando identificam as
origens das mudanas institucionais que j h alguns anos so obser-
vadas nos Estados e nas estruturas de governo, at mesmo no Brasil:
alguns abordam a questo a partir da vertente ideolgica ressaltando
a incapacidade demonstrada pelos governos de planificao central
na conduo dos respectivos projetos de desenvolvimento social e
econmico; outros, de forma mais pragmtica, destacam e situam
na origem das mudanas a falncia econmica e financeira das
estruturas de governo. O marco histrico da primeira vertente a
Queda do Muro de Berlim (1989); j a segunda torna-se evidente
quando o Estado no atende ou atende com precariedade s neces-
sidades bsicas da populao. Todavia, se as origens so distintas, os
efeitos convergem: tanto os que se alinham com a primeira vertente
(a crtica neoliberal) quanto os pragmticos propem uma redefi-
nio do tamanho do Estado e do papel dos Governos a tese do
chamado Estado Mnimo: somente assim, afirma-se, as estruturas e
os processos atendero a contento s exigncias da Nova Economia
(expresso tambm cunhada a partir dos anos 1970 e genericamente
associada inovao, flexibilidade, agilidade, entre outras ca-
ractersticas e exigncias impostas s organizaes) e ao crescente
padro de exigncia dos usurios dos servios pblicos.
Uma circunstncia de natureza no poltica e no econmica
viria a acentuar as mazelas da crise, em todos os pases: as mudanas
tecnolgicas, notadamente nas tecnologias de informao e comu-
nicao, mas tambm na rea de transportes, que experimentou
reduo de custos e maior velocidade de deslocamento, possibili-
taram a elevao, em nveis at ento desconhecidos, da integrao
entre as economias nacionais fenmeno disseminado e conhecido
como globalizao. Resulta, do seu lado negativo, que as crises de
um pas tendem a se propagar rapidamente para os demais (ainda
que as economias reais produtivas no apresentem problemas),
que passam a sofrer das mesmas consequncias, sobretudo, os pases
perifricos, de economias e instituies mais frgeis. Assim, embora
Mdulo 7 67
Gesto da Regulao
de origem localizadas, as crises do Mxico (incio dos anos 1990),

da Tailndia (1997), da Rssia (1998), da Argentina (1999-2001)
e do Brasil, entre outras, repercutem, via mercado financeiro (nota-
damente o mercado de aes e o de operaes de curtssimo prazo
lastreadas em ttulos governamentais a volatilidade dos capitais),
afetando as economias mais fragilizadas. Fenmeno complexo e
multidimensional, de regra, as crises apresentam um componente
de peso: incerteza da comunidade financeira internacional quanto
s condies de pagamento do servio da dvida que, aos poucos,
mediante sucessivas rolagens (recontrataes), tem o seu estoque au-
mentado e levado beira da insolvncia.
Os episdios lamentveis que, ao final, levaram ao impeach-
ment do Presidente Fernando Collor de Melo (1990-1992) e, con-
sequentemente ao governo interino do Presidente Itamar Franco
(1992-1995), foram determinantes para que a soluo da Crise do
Estado somente viesse a ser delineada a partir da eleio do Presi-
v
dente Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), mentor do projeto
conhecido como Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE), que levar regulao contempornea. No por acaso, a
expresso soluo foi gravada com destaque, pois, conforme foi
Adiante retornaremos a
sublinhado em vrios momentos, nesse domnio, a controvrsia, ao
esse momento.
invs de exceo, a regra.
Um dos pontos que dividem os estudiosos diz respeito ine-
xorabilidade das iniciativas tais como se apresentaram, tese populari-
zada pela expresso there is no alternative. Moll (2002, p. 11), entre
outros, salienta que
[...] a reforma do Estado, nos marcos da onda neolibe-

ral, da globalizao dos mercados e internacionalizao
da economia. O que pode parecer um fenmeno desen-
cadeado naturalmente, como uma fora inelutvel, na
verdade faz parte de um projeto de governo implemen-
tado a partir de um conjunto de diretrizes definidas pela
conferncia, de 1989, realizada em Washington [...] que
se tornaram conhecidas por Consenso de Washington
[...] um conjunto de idias comungadas pelos quadros
burocrticos de grandes organismos internacionais e

americanos, como o FAD, o BID, o FMI, o BIRD e at

as Naes Unidas e a OMC, todos pensando as mesmas
solues para a crise dos Estados das 77 economias da
periferia do capitalismo, primordialmente as da Amrica
Latina, mergulhadas na estagnao econmica provoca-
da pela inflao, recesso, dvida externa, dficit pblico.
Prossegue a mesma autora:
Implicaram na abertura irrestrita dos mercados do Tercei-

ro Mundo, a desregulamentao da economia, a privati-
zao dos servios pblicos estratgicos por via da venda
das empresas estatais para grupos de capitais privados,
alm de se enquadrarem em uma moldura institucional
formatada pela aprovao da Lei de Patentes, o trata-
mento paritrio do capital estrangeiro com o nacional,
a Lei de Concesses e Permisses, medidas jurdicas de
carter econmico, dentre outras polticas, tudo tendo
como pano de fundo a renegociao da dvida externa,
num contexto em que os Estados nacionais se tornam
cada vez mais dependentes de novos capitais estrangei-
ros, diante da Terceira Revoluo Industrial, a tecnolgi-
ca. (MOLL, 2002, p. 12)
Camargo (2000) acompanha o pensamento de Moll (2002), Para no haver dvidas

assim como os prprios formuladores do Consenso de Washington sobre a relevncia das
(KUCZYNSKI; WILLIANSON, 2004), embora na perspectiva destes, empresas estatais na
economia brasileira dos
a avaliao seja mais positiva, dividindo com outros fatores e com os
anos 19601990, consulte
antecedentes de alguns pases, as causas de alguns insucessos, no
o site do BNDES. Este
as tributando apenas s recomendaes do Consenso que, alm das banco esteve frente de
j citadas por Moll (2002), incluam o cmbio flexvel. Muito pro- todo esse processo, e,
vavelmente, um segundo grupo de experincias, reunidas no livro inclusive por isso, possui
um dos principais acervos
v
Reinventando o Governo, de David Osborne e Ted Gaebler, tenha
sobre o tema. Disponvel
influenciado as iniciativas, poca, porvir. nesse contexto, pois, em: <http://www.bndes.
que se instala o marco regulatrio contemporneo brasileiro. gov.br/SiteBNDES/bndes/
Cumpre ressaltar que a Reforma do Estado um projeto mais bndes_pt>. Acesso em: 7
mar. 2016.
amplo que, sem a pretenso de ser exaustivo, contempla mudanas
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Gesto da Regulao
estruturais na previdncia pblica, nas relaes e direitos do trabalho,

no marco tributrio e at nas normas e procedimentos para abrir
e encerrar atividades econmicas, todavia, impe, pelos seus obje-
tivos, neste texto, limitarmos a exposio sobre o assunto.
Formas de Formas de
O APARELHO Propriedade Administrao
DO ESTADO
Pblica
Estatal No estatal Privada Burocracia Gerencial
Legislativo
Ncleo Judicirio (MP)
Estratgico Presidncia
Cpula dos Ministrios
Regulao, Fiscalizao,
Atividades Fomento, Segurana P-
Exclusivas blica, Seguridade Social
Bsica
Servios Universidades, Hospitais,

No Centros de Pesquisa,
Exclusivas Museus
Produo Empresas Pblicas e

para o Sociedades de Economia
Mercado Mista
Figura 3: Quadro de referncia do Plano Diretor da Reforma

do Aparelho do Estado
Fonte: Adaptada de Brasil (1995, p. 59)
A Figura 3, muito frequente nos textos sobre Administrao

Pblica contempornea brasileira, apresenta simultaneamente:
ff
o diagnstico; e
ff
o plano de reforma, destacando as suas principais
dimenses:
ffo enquadramento das atividades estatais em quatro
grandes reas,
ffa mudana nas formas de propriedade das instituies
prestadoras; algumas, as estatais, deveriam ser
privatizadas, enquanto outras atividades deveriam
ser compartilhadas ou repassadas mediante
contratualizao processo tambm denominado de
publicizao; e
ffa modificao na forma de administrao,
privilegiando a forma denominada gerencial, em

oposio burocrtica, sendo caracterizada pelo foco

nos resultados (e no no processo), na ampla utilizao
de indicadores (meta, avaliao de desempenho),
na percepo do cidado tambm considerado
um cliente-usurio; pela gesto proativa, voltada
inovao, mais flexvel, dinmica; e pela adoo de
algumas ferramentas de gesto tpicas do ambiente
corporativo, a exemplo da remunerao varivel.
Neste texto, pelos motivos j expostos, apenas sero tecidas

consideraes sobre a trajetria da parte inferior da Figura 3.
Privatizao e Regulao
Conforme vimos, por opo de poltica pblica, o desenvol-

vimento do Pas, a exemplo de vrios outros (mesmo daqueles que
v
erguem as bandeiras do liberalismo), contou com a forte interveno
governamental na economia, ora mediante fomento direto, ora como
acionista, mas tambm como empresrio-empreendedor.
A Crise do Estado e a demora em reagir a ela comprome-
teram a capacidade de investimento das estatais que, de referncia no Voc sabia que o governo
brasileiro j foi scio da
cenrio internacional, passaram a ser identificadas como raiz da ine-
Volkswagen e da Fiat?
ficincia nacional, tambm referida como Custo Brasil: obsoletismo
da infraestrutura, por exemplo, do sistema virio (rodovias, portos,
aeroportos, transportes urbanos etc.), da gerao e da transmisso
de energia, da telefonia, entre outros. A eficincia e a competitivi-
dade do setor produtivo privado estavam, pois, comprometidas por
uma dimenso fora do seu alcance gerencial. Vcios de toda ordem,
com a imprensa livre, a partir da redemocratizao, vieram tona:
empreguismo, nepotismo, corrupo, licitaes viciadas, entre outros.
Ademais, foi observado um comportamento oportunista da classe
poltica dirigente: o gerenciamento das tarifas dos servios pblicos
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Gesto da Regulao
de acordo com o calendrio eleitoral ou, no caso do governo federal,

conforme o ritmo inflacionrio, assim, se este estivesse em acele-
rada ascendncia, os reajustes eram postergados at momento mais
oportuno, de menor impacto no ndice que posteriormente iria rea-
justar os demais preos (contratos indexados) da economia. Explo-
rados em campanhas eleitorais, esses elementos contriburam para
levar aos poderes da Repblica um grupo poltico comprometido
v
com reformas de base na economia, no Estado e, por conseguinte,
na Administrao Pblica. E, a maneira mais imediata de solucionar
os problemas era a privatizao. Com a chegada de Fernando Collor
de Melo ao poder tem incio o Programa Nacional de Desestatizao
Lembre-se de que o Pas
(PND), institudo em 1990. O caput e os dois primeiros artigos da lei
apresentava dficits fiscais, que criou o PND afirmam:
elevado endividamento,
ausncia de capacidade
LEI N. 8.031, DE 12 DE ABRIL DE 1990
de investimento e queda
da qualidade dos servios Cria o Programa Nacional de Desestatizao, e d outras
pblicos essenciais: sade, providncias.
educao e segurana
O PRESIDENTE DA REPBLICA, fao saber que o
pblica.
Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:
Art. 1 institudo o Programa Nacional de Desestatiza-
o, com os seguintes objetivos fundamentais:
I reordenar a posio estratgica do Estado na econo-
mia, transferindo iniciativa privada atividades indevida-
mente exploradas pelo setor pblico;
II contribuir para a reduo da dvida pblica, concor-
rendo para o saneamento das finanas do setor pblico;
III permitir a retomada de investimentos nas empre-
sas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa
privada;
IV contribuir para modernizao do parque industrial do
Pas, ampliando sua competitividade e reforando a capa-
cidade empresarial nos diversos setores da economia;
V permitir que a administrao pblica concentre seus
esforos nas atividades em que a presena do Estado seja
fundamental para a consecuo das prioridades nacionais;

VI contribuir para o fortalecimento do mercado de capi-

tais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobili-
rios e da democratizao da propriedade do capital das
empresas que integrarem o Programa.
Art. 2 Podero ser privatizadas, nos termos desta lei, as
empresas:
I controladas, direta ou indiretamente, pela Unio e
institudas por lei ou ato do Poder Executivo; ou
II criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo,
passaram ao controle, direto ou indireto, da Unio.
1 Considera-se privatizao a alienao, pela Unio,
de direitos que lhe assegurem, diretamente ou atravs
de outras controladas, preponderncia nas deliberaes
sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores
da sociedade.
2 Aplicam-se os dispositivos desta lei, no que couber,
alienao das participaes minoritrias diretas e indire-
tas da Unio, no capital social de quaisquer outras empre-
sas.
3 No se aplicam os dispositivos desta lei s empresas
pblicas ou sociedades de economia mista que exeram
atividades de competncia exclusiva da Unio, de acordo
com os arts. 21, 159, inciso I, alnea c e 177 da Constitui-
o Federal, ao Banco do Brasil S.A., e, ainda, ao rgo
oficial ressegurador referido no inciso II do art. 192 da
Constituio Federal.
4 (VETADO). (BRASIL, 1990)
Os artigos e os incisos so autoexplicativos, dispensando

esclarecimentos e, grosso modo, podemos dizer que esta primeira
etapa do PND pretendia desonerar o Estado de ativos que nada
tinham a ver com a sua finalidade precpua, contribuindo, ainda,
para a gerao de caixa. Os j comentados problemas polticos-
-institucionais foram determinantes para que o processo sofresse
um refluxo, dado o indispensvel e indiscutvel apoio poltico para
que registrassem avanos. Assim, somente com a Lei n. 9.491, de 9
de setembro de 1997, o processo de desestatizao via privatizao
passou sua segunda fase:
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Gesto da Regulao
LEI N. 9.491, DE 9 DE SETEMBRO DE 1997

Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de
Desestatizao, revoga a Lei n 8.031, de 12 de abril de
1990, e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA
Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sancio-
no a seguinte Lei:
Art. 1 O Programa Nacional de Desestatizao PND
tem como objetivos fundamentais:
I reordenar a posio estratgica do Estado na econo-
mia, transferindo iniciativa privada atividades indevida-
mente exploradas pelo setor pblico;
II contribuir para a reestruturao econmica do setor
pblico, especialmente atravs da melhoria do perfil e da
reduo da dvida pblica lquida;
III permitir a retomada de investimentos nas empre-
sas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa
privada;
IV contribuir para a reestruturao econmica do setor
privado, especialmente para a modernizao da infra-
-estrutura e do parque industrial do Pas, ampliando sua
competitividade e reforando a capacidade empresarial
nos diversos setores da economia, inclusive atravs da
concesso de crdito;
V permitir que a Administrao Pblica concentre seus
esforos nas atividades em que a presena do Estado seja
fundamental para a consecuo das prioridades nacio-
nais;
VI contribuir para o fortalecimento do mercado de capi-
tais, atravs do acrscimo da oferta de valores mobili-
rios e da democratizao da propriedade do capital das
empresas que integrarem o Programa.
Art. 2 Podero ser objeto de desestatizao, nos termos
desta Lei:
I empresas, inclusive instituies financeiras, controla-
das direta ou indiretamente pela Unio, institudas por lei
ou ato do Poder Executivo;

II empresas criadas pelo setor privado e que, por qual-

quer motivo, passaram ao controle direto ou indireto da
Unio;
III servios pblicos objeto de concesso, permisso ou
autorizao;
IV instituies financeiras pblicas estaduais que
tenham tido as aes de seu capital social desapropria-
das, na forma do Decreto-lei n 2.321, de 25 de fevereiro
de 1987.
1 Considera-se desestatizao:
a) a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem,
diretamente ou atravs de outras controladas, prepon-
derncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a
maioria dos administradores da sociedade;
b) a transferncia, para a iniciativa privada, da execuo
de servios pblicos explorados pela Unio, diretamente
ou atravs de entidades controladas, bem como daqueles
de sua responsabilidade.
2 Aplicam-se os dispositivos desta Lei, no que couber,
s participaes minoritrias diretas e indiretas da Unio
no capital social de quaisquer outras sociedades e s
aes excedentes participao acionria detida pela
Unio representativa do mnimo necessrio manuten-
o do controle acionrio da Petrleo Brasileiro S.A.
Petrobras, nos termos do artigo 62 da Lei n 9.478, de
06.08.97.
3 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social BNDES, por determinao do Conselho Nacio-
nal de Desestatizao, definido nesta Lei, e por solicita-
o de Estados ou Municpios, poder firmar com eles
ajuste para supervisionar o processo de desestatizao de
empresas controladas por aquelas unidades federadas,
detentoras de concesso, permisso ou autorizao para
prestao de servios pblicos, observados, quanto ao
processo de desestatizao, os procedimentos estabele-
cidos nesta Lei.
Mdulo 7 75
Gesto da Regulao
4 Na hiptese do pargrafo anterior, a licitao para

a outorga ou transferncia da concesso do servio a
ser desestatizado poder ser realizada na modalidade de
leilo. (BRASIL, 1997)
Conforme voc pde verificar, o primeiro artigo da Lei

n. 9.491/97 idntico ao da Lei n. 8.031/90; enquanto o segundo
deixa claro, sobretudo na redao dos incisos III e IV, que especi-
fica os servios pblicos objetos de concesso, de permisso ou de
autorizao; as instituies financeiras; e a existncia de um ponto
de inflexo, denotando novos rumos no curso do processo. Note,
tambm, o papel decisivo conferido ao Banco Nacional de Desen-
volvimento Econmico e Social como agente de fomento ou acio-
nista minoritrio (o que no deixa de ser um contrassenso); assim,
os recursos pblicos tanto criaram a infraestrutura nacional quanto
financiaram a sua transferncia para o setor privado.
nesse contexto de concesso do Estado ao setor privado
que surgem as atuais Agncias Reguladoras brasileiras. Contrrio ao
senso, as concesses so antecedentes proviso direta por meio
do Aparelho do Estado. Camargo (2000, p. 19) esclarece: [...] a
concesso um instrumento dos mais antigos, conhecido, mesmo,
durante a Idade Mdia, como fonte de todo o poder poltico [...].
Adiante, Monch (1977 apud CAMARGO, 2000, p. 19) complementa
quanto s origens:
A evoluo dos rgos que prestam servios pblicos deu-se

a partir do sistema de concesses de servios pblicos para
empresas particulares, mediante uma delegao para a rea
privada, tendo em vista a execuo de atividades do mbito
do Estado, ou seja, os servios pblicos essenciais. A essa
forma de concesso deu-se o nome de descentralizao por
colaborao do particular com o poder pblico. Em virtude
dos inconvenientes que este sistema comeou a trazer aos
servios pblicos, que no se desenvolviam adequadamen-
te e no cumpriam suas finalidades a contento, o Estado
passou a encampar e desapropriar essas concessionrias,
atravs de autorizaes legislativas.

Bilac Pinto (1953 apud CAMARGO, 2000, p. 19-20) discorre

ainda sobre as desvantagens do instrumento da concesso:
A grande vantagem do regime de concesso, para o

Estado liberal, era de que, por meio dela, o Estado
prestava um servio pblico essencial sem que tivesse
necessidade de investir recursos do Tesouro e, sobretudo,
sem correr os riscos econmicos de toda a explorao
industrial. Estas caractersticas originrias da concesso
de servio pblico foram, entretanto, sensivelmente alte-
radas, de comeo pelas clusulas de garantias de juros
e mais tarde pela aplicao da teoria da impreviso.
Em razo destas modificaes estruturais do contrato de
concesso entre o concedente e o concessionrio, surgiu
como que uma associao financeira lesiva ao Poder
Pblico, que, privado dos benefcios eventuais, estava,
entretanto, obrigado a participar das perdas da explora-
o do servio pblico concedido.
As citaes de Camargo (2000), por retratarem a experincia,

facilitam o entendimento das crticas levantadas ao processo de pri-
vatizao-concesso, independentemente de juzos decorrentes de
posicionamentos ideolgicos.
De outro lado, cabe esclarecer que a opo pela concesso
no desobriga o Estado de regulamentar e, por consequncia, de fis-
calizar a respectiva prestao do servio pblico, pois so atividades
distintas. Surge o primeiro conflito, pois, em determinadas reas, o
Estado (em sentido amplo, incluindo Estados-membros e munic-
pios) continuava atuando como um competidor do concessionrio
privado.
Parece legtimo questionar: neste caso poderia haver

favorecimento do ente estatal? Reflita sobre a questo e
converse com seu tutor e colegas a esse respeito.
Mdulo 7 77
Gesto da Regulao
Todavia, foram arguidas questes de maior relevncia, por

exemplo, a tradio de forte ingerncia poltica, em detrimento da
boa tcnica gerencial, nos rgos estatais; assim:
ff
a cada troca de comando na hierarquia superior (na
maioria das vezes por motivao poltica realinhamento
de foras no parlamento etc.) correspondia troca na
cadeia de subordinao;
ff
na escolha para o provimento dos cargos prevalecia a
indicao poltica; e
ff
conforme mencionamos, o calendrio poltico, antes
das necessidades tcnicas (fluxo de caixa, investimentos
em modernizao etc.), ditava a poltica de reajustes
nas tarifas. Nesse quadro, a capacidade de enforcement
do rgo regulador-fiscalizador se apresentava
visivelmente comprometida, trazendo insegurana
tanto aos investidores quanto sociedade, desprotegida
no que tange continuidade do fornecimento e
qualidade dos servios prestados. Um argumento
adicional tambm veio contribuir para que as Agncias
Reguladoras viessem a ser configuradas, em estrutura
e funcionamento, tais como hoje se apresentam , a
saber: determinados servios privatizados e concedidos
renem, seno todas, algumas das caractersticas dos
monoplios naturais ou de bens pblicos e exigem
elevados investimentos condies que aumentam
o risco e o prazo de retorno dos capitais investidos,
tornando, portanto, completamente indesejvel
qualquer aproximao entre a gesto dessas atividades
e o calendrio poltico-eleitoral, este sujeito (a partir da
lgica de competio entre os candidatos) a mudanas
abruptas nas polticas pblicas a cada quatro anos,
quando se alternam os titulares do Poder Executivo.
Qualquer uma dessas caractersticas tomada isoladamente

j seria suficiente para afastar o investidor privado; juntas, ento...
Assim, foi necessrio conceber a nova instituio reguladora-fisca-

lizadora de tal forma que tornasse a concesso um negcio atrativo

e que fosse minimizado o risco poltico; era indispensvel, antes de
tudo, dot-la de autonomia frente ao poder poltico, no de pleno,
claro, mas limitando o seu espao e poder de influncia. Decerto
que esta mais uma dentre as teses que no esto livres de contro-
vrsia, contudo, por ora, aqui, trata-se to somente de historiar os
fatos ocorridos.
As Agncias Reguladoras no Brasil
Por esses motivos, as Agncias Reguladoras no Brasil foram

concebidas como autarquias especiais blindadas contra o poder
poltico uma expresso usual para traduzir as caractersticas dessas
instituies. Devemos lembrar que as autarquias so entidades
de direito pblico, portanto, detentoras dos poderes do Estado, a
exemplo do poder de polcia, e desempenham atividades descentrali-
zadas e especializadas, em regra, financiadas com recursos recolhidos
na forma de taxas (forma de tributo vinculado).
Basicamente, foram dois os instrumentos utilizados para as-
segurar, dentro dos limites da lei, a autonomia das Agncias Regula-
doras:
ff
mandato fixo para os dirigentes (em oposio a at
ento livre nomeao e exonerao): estes passam a ter
uma relao de vnculo em vez de subordinao com a
autoridade superior (Ministros e Secretrios); e,
ff
recursos prprios: repassados em conta especfica a
cargo dos gestores da Agncia.
Outros instrumentos so somados para obter o resultado

desejado, a saber:
ff
tomada de deciso colegiada entre dirigentes cuja
escolha e nomeao requer o entendimento entre os
Poderes Executivo e Legislativo, pois este tem que
aprovar as indicaes do primeiro;
Mdulo 7 79
Gesto da Regulao
ff
mandatos no coincidentes, sendo permitida apenas
uma reconduo;
ff
introduo de consultas e audincias pblicas
antecedentes s decises de maior relevncia;
ff
instituio de ouvidorias independentes diretamente
vinculadas Direo da Agncia; e
ff
quadro tcnico permanente selecionado em concurso
e contratado sob o regime estatutrio o que oferece
perspectiva de carreira (aperfeioamento, estabilidade,
continuidade etc.) e maior autonomia para a realizao
de estudos e pareceres.
Reunidas, essas caractersticas faro com que as Agncias sejam

antes reconhecidas como entidades de Estado do que de Governo,
isto , ao contrrio dos demais entes (fundaes e empresas), no
necessitam seguir e obedecer, rigorosamente, as determinaes da
pasta e do nvel de governo (se federal, estadual ou municipal) ao
qual esto vinculadas. Assim, possvel cumprir o calendrio de-
mocrtico e, com uma relativa celeridade, alterar as prioridades das
polticas pblicas em determinadas reas, mas no com a mesma
velocidade, as polticas pblicas em setores vinculados s Agncias
Reguladoras.
As Agncias Reguladoras Nacionais (ARN)
Alm das caractersticas j mencionadas, admitindo-se va-

riantes, pois, em se tratando de um processo, natural que as en-
tidades subsequentes incorporem e corrijam as experincias ante-
riores, as Agncias Reguladoras Nacionais (ARN) caracterizam-se
pela especializao, so unissetoriais, e pela abrangncia de atuao,
em todo o territrio nacional. As datas das leis de criao confirmam
o quanto as ARN so figuras recentes no quadro institucional brasi-
leiro e permitem a conciliao cronolgica com os demais eventos
apresentados:
ff
Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL (Lei
n. 9.427, de 16 de dezembro de 1996);

ff
Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL (Lei
n. 9.472, de 16 de julho de 1997);
ff
Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustvel ANP (Lei n. 9.478, de 6 de agosto de
1997);
ff
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA (Lei
n. 9.782, de 26 de janeiro de 1999);
ff
Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei
n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000);
ff
Agncia Nacional de guas ANA (Lei n. 9.984, de 17
de julho de 2000);
ff
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT (Lei
n. 10.233, de 5 de junho de 2001);
ff
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ
(Lei n. 10.233/01);
ff
Agncia Nacional do Cinema ANCINE (Medida
Provisria n. 2.228, de 6 de setembro de 2001); e
ff
Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC (Lei n.
11.182, de 27 de setembro de 2005).
Conforme voc pode verificar, as denominaes so autoex-

plicativas e definem o mercado regulado.
Pelo que voc conhece das caractersticas dos mercados

regulados pelas Agncias Nacionais, que tipo de falha ou prtica
abusiva voc imagina teria levado o poder pblico a regular
o mercado correspondente? Acesse o Ambiente Virtual de
Ensino-Aprendizagem (AVEA) e compartilhe seu conhecimento
com os colegas de curso.
Mdulo 7 81
Gesto da Regulao
As Agncias Reguladoras Estaduais e Municipais
O Projeto de Reforma do Estado, nos moldes concebidos

pelo governo federal, ecoou nos Estados membros e nos municpios
na medida em que, nestes, o poder poltico mantinha alinhamento
com aquele; o primeiro concedia apoio e estimulava os ltimos a
seguirem pelos mesmos passos. H Estados membros, a exemplo do
Rio Grande do Sul, que registraram avanos e recuos de acordo com
a alternncia no poder poltico local.
Dentre os Estados, o Rio Grande do Sul foi o pioneiro em
criar a sua Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos De-
legados do Rio Grande do Sul (AGERGS), por meio da Lei Estadual
n. 10.931, de 9 de janeiro de 1997. Uma das caractersticas que
distingue a maioria das Agncias Estaduais, mas h excees, a
atuao multissetorial. Assim, por exemplo, a AGERGS, entre outras,
atua nas seguintes reas: saneamento, rodovias, portos e hidro-
vias, irrigao, transporte intermunicipal de passageiros e inspeo
veicular e, sob delegao (convnios), pode ainda exercer determi-
v
nadas competncias das Agncias Nacionais.
Quanto estrutura, preciso lembrar que a forma federa-
tiva do Estado brasileiro assegura a autonomia administrativa aos
Lembra-se do que Estados e municpios, portanto, cada caso um caso distinto a ser
estudamos em a Crise analisado. Chama a ateno o Conselho Superior da AGERGS: inte-
do Estado Regulao
grado por representantes do governo estadual, dos concessionrios,
Contempornea no Brasil?
Caso no se lembre, volte
dos consumidores e do quadro de servidores, seguindo, entretanto,
e releia este item. o modelo de mandatos intercalados e a prvia aprovao do Poder
Legislativo, no caso, a Assembleia Estadual.
A histria da criao da AGERGS, relatada por Camargo
(2000), exemplo do que Moll (2002) afirmou, genericamente, sobre
a ingerncia dos organismos internacionais na conduo das pol-
Para saber mais sobre este ticas pblicas nacionais: a agncia surge como uma das condies do
tema, consulte o site da Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD),
v
Associao Brasileira de visando ao financiamento de Projeto de Melhoria da Malha Rodovi-
Agncias de Regulao
ria do Estado, tendo como avalista a Unio.
(ABAR) disponvel em:
<http://www.abar.org.br>. Hoje, o modelo de agncia reguladora parece consagrado,
Acesso em: 7 mar. 2016. tendo sido constitudo na maioria dos Estados brasileiros e em vrios
municpios.

Tpicos Complementares
O tema regulao muito amplo, no podendo ser esgotado,

enquanto possibilidade, alcance, vantagens e desvantagens, entre
outros aspectos, apenas na anlise do marco regulatrio e em uma
disciplina em nvel de graduao lembra do que foi dito na apresen-
tao a este texto? Assim, entre tantos subtemas correlatos que me-
receriam a anlise mais detalhada, a exemplo da profissionalizao
e da organizao em carreiras do quadro de pessoal das agncias
reguladoras e afins, optamos, para ampliar o seu conhecimento sobre
o assunto, por tecer breves comentrios sobre outros dois tpicos: os
fundos setoriais e o risco da captura.
Fundos Setoriais
Em sequncia reestruturao do aparelho de governana

regulatria, o governo federal instituiu os Fundos Setoriais recursos
vinculados a uma determinada finalidade e criados por lei. A ideia
bsica de que um percentual da receita bruta das empresas conces-
sionrias financie parte das atividades de Pesquisa e Desenvolvimento
realizadas nos respectivos setores; tais recursos so, periodicamente,
ofertados mediante editais. Assim, coordenados pelo Ministrio da
Cincia e Tecnologia, hoje temos 14 Fundos Setoriais, a exemplo
do Fundo Setorial de Recursos Hdricos, do Fundo Setorial para o
Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes e do Fundo
Setorial do Transporte Terrestre.
Os Fundos Setoriais foram uma engenhosa estratgia utilizada
pelo governo para assegurar uma fonte prpria para o financiamento
dessas atividades que, embora relevantes, enfrentam dificuldades
quando confrontadas com outras demandas de maior significado
social, a exemplo das provenientes das reas da Sade, Educao
e Defesa Nacional. O governo criou, assim, uma fonte de financia-
mento, relativamente mais sustentvel do que se provenientes fossem
os recursos do Tesouro Nacional.
Mdulo 7 83
Gesto da Regulao
Contratos de Gesto e Captura
Na literatura sobre regulao, em especial quando tratado

o caso brasileiro, dois temas, talvez porque ainda de certo modo
recentes, sobretudo o primeiro, tm levantado controvrsias e preocu-
paes: o primeiro trata da possibilidade de captura da Agncia; o
segundo, refere-se aos contratos de gesto. Embora nem toda captura
se d mediante um contrato de gesto, este uma das maneiras de
realiz-la.
Em 2005, o autor deste livro, em parceria com um de seus
v
estudantes, apresentou e publicou um trabalho no IV Congresso
Brasileiro de Regulao, no qual demonstrou no apenas como os
dois temas podem estar vinculados, como tambm trazem questio-
namentos e incertezas que ainda hoje envolvem as Agncias Regula-
Tendo em vista que doras, sobretudo as nacionais, os investidores e tambm a sociedade,
esses assuntos (captura
dado que o projeto de lei referido no texto, que traz profundas alte-
e contrato) se situam
alm do currculo bsico, raes no marco regulatrio atual, no foi apreciado pelo Congresso
optamos por oferec-los Nacional, cenrio onde se trava verdadeiro embate sobre o assunto
como leitura suplementar ora colocado, ora retirado de pauta, acompanhando a alternncia
queles que desejarem
dos humores e das prioridades polticas.
ampliar e aprofundar
seus conhecimentos. Uma palavra final: regulao matria complexa e demanda
Vide, pois, o texto de conhecimento profundo em Direito, Economia e Administrao;
Pinheiro e Mattjie Jr. cada marco regulatrio distinto, embora possamos identificar se-
(2005). Sugerimos tambm
melhanas. Se a fiscalizao, um dos atos do regulador, tem efeito
a leitura do texto de
Pinheiro (2008).
imediato (afora os questionamentos na esfera judicial que no raro
provoca), o ato normativo tem repercusses no longo prazo, por
vezes modificando a estrutura do setor. a partir do marco regula-
trio setorial e da avaliao do ambiente econmico em geral, que
os investidores, nacionais ou residentes no exterior, definem as inver-
ses, a maioria, de grande valor, algumas, de custos irrecuperveis,
da a relevncia imperativa da estabilidade nas regras, com frequncia
reclamada pelo ambiente privado.
Pases com instabilidade no marco regulatrio e com elevada
insegurana jurdica, condio tambm atribuda ao Brasil (entre
outros motivos, devido baixa qualidade da legislao e s suces-
sivas divergncias entre as Cortes), tendem a ter maiores dificuldades

para atrair investidores, obter crditos externos e, quando o fazem,

incorrem em maiores custos de transao, a comear pelo spread
v
cobrado. Por oportuno, cabe lembrar que somente em 2001 foi defi-
nitivamente estabelecida a constitucionalidade do Marco Regulatrio
da Arbitragem Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996 , tema
de grande relevncia quando o assunto contrato de longo prazo,
A ntegra desta lei pode
conforme visto na disciplina Negociao e Arbitragem.
ser conferida no endereo:
De mesmo modo, pases com reduzido nvel de poupana <http://www.planalto.gov.
interna e com um empresariado ainda cauteloso e receoso em razo br/ccivil_03/leis/L9307.
dos experimentos macroeconmicos (sucessivos planos de estabili- htm>. Acesso em: 7 mar.
2016.
zao, congelamento de cmbio, preos, correo monetria, mora-
tria, entre outros) ainda recentes, como o caso do Brasil, dependem
de investimentos externos, devendo, pois, competir com as demais
naes para atrair investimentos. O marco regulatrio estvel tem
se revelado de singular importncia estratgica e fonte de vantagem
competitiva.
Complementando...
Para conhecer algumas trajetrias internacionais, recomendamos as seguintes
leituras:
Evaluacin de resultados para uma gestin pblica moderna y

democrtica: experiencias latino-americanas de Nuria Grau e Sonia
Bozzi (2003). Nessa pesquisa voc poder encontrar conhecimentos
tericos e prticos sobre o papel e a evoluo da Gesto Pblica.
The Changing Role of Government: the reform of public services in
developing countries de Richard Batley e George Larbi.
Reform in Europe: breaking the barriers in government de Liesbet
Heyse et al.
Innovations in Governance and Public Administration: replicating what
works esta uma publicao da Organizao das Naes Unidas
ONU, disponvel em: <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/
documents/un/unpan021963.pdf>. Acesso em: 7 mar. 2016.
Mdulo 7 85
Gesto da Regulao
Resumindo
Nesta Unidade voc aprendeu que, embora a ativida-
de regulatria estatal seja antiga, o seu ressurgimento mais
recente est relacionado chamada Crise, em mbito global, do
Estado Moderno, verificada, de forma mais aguda, a partir dos
anos 70 do sc. passado e tendo como epicentro a crise ener-
gtica decorrente de eventos polticos e militares que tiveram
como foco o oriente mdio. Embora com elementos comuns
a vrios pases, a exemplo dos desequilbrios fiscais, as solu-
es implementadas foram diferenciadas conforme o pensa-
mento hegemnico, se mais ou menos liberal, bem como de
acordo com as condies de possibilidade poltica - governabi-
lidade. A experincia britnica, a norte-americana, assim como
o chamado Consenso de Washington, foram as referncias s
medidas adotadas pelos governos, por isso a nfase na aber-
tura dos mercados, na exibilizao cambial (em alguns casos
nas relaes de trabalho) e na mudana no papel do Estado
(de empresrio a regulador), da as privatizaes e os novos
modelos de governana, a exemplo do resgate ao recurso das
concesses, permisses e afins, bem como das novas parcerias
pblico-privadas como modelos de oferta de bens e servios
pblicos. No Brasil, cujo governo poca retornava ao estado
de direito, a nova Carta de 88 e as Emendas subsequentes
conferem o indispensvel quadro institucional s mudanas em
andamento. Neste ambiente, o surgimento das Agncias Regu-
ladoras chega a ser uma consequncia natural, embora em
alguns casos tenha ocorrido por motivao externa, mais espe-
cificamente, como contrapartida concesso de financiamen-
tos, posto que o modelo da regulao via rgos da administra-
o direta mais vulnervel captura, enquanto que o operado

pelas autarquias de natureza especial as agncias regulado-

ras oferece maior blindagem contra as incertezas polticas.
A natureza dos servios, a titularidade do poder conceden-
te, assim como o respeito ao princpio federativo, ainda que
com muitos aspectos semelhantes deram origem a diferentes
marcos regulatrios nacionais, estaduais e municipais.
Mdulo 7 87
Gesto da Regulao
Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo de
reforar o contedo estudado nesta Unidade. Em caso de dvida,
no hesite em fazer contato com seu tutor.
1. Verifique se existe, no seu Estado ou no seu municpio, uma Agncia

Reguladora; existindo, analise o marco regulatrio de sua estrutura e
funcionamento e confronte-o, procurando semelhanas e diferenas,
com as informaes deste texto.
2. Se no existe Agncia Reguladora, pesquise e identifique quem est
executando a funo regulatria e em quais setores.
3. Entreviste, pessoalmente, ao telefone ou mesmo por e-mail, um
dirigente que atua no setor regulatrio, tendo por objetivo avaliar a
contribuio dessa atividade para o ambiente econmico e a socie-
dade em geral.
4. Pesquise na mdia a avaliao que a sociedade (usurios, concessio-
nrios, entre outros) faz da funo regulatria desempenhada pelo
Estado, independentemente de ser ou no por meio de uma Agncia.
88
Referncias
Referncias
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Mdulo 7 89
Gesto da Regulao
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WILLIAMSON, Oliver E. The economic institutions of capitalism. Nova

York: Free Press, 1985.

Gesto da Regulao
Miiurruo
Possui graduao em Estatstica pela Escola Nacional

de Cincias Estatsticas (1979), graduao em
Economia pela Faculdade de Cincias Polticas e
Econmicas do Rio de Janeiro (1980), e mestrado
e doutorado em Administrao pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente,
professor associado no Programa de Ps-Graduao em Administrao
da UFRGS, atuando tanto em disciplinas predominantemente voltadas
para o setor pblico quanto em outras essencialmente corporativas.
reas de interesse: estrutura, funcionamento e Reformas do Estado,
polticas pblicas, regulao, parcerias pblico-privadas, public choice,
programas de qualidade. Linhas de pesquisa em andamento: Inovao
em Gesto Municipal e Gesto da Criatividade e Inovao. Palestrante e
revisor de vrios peridicos nacionais: RAP, RAE, REAd, entre outros, e
de Congressos e Seminrios nacionais e internacionais. Consultor ad hoc
e pesquisador do CNPq.

Este livro compe o material didtico do Curso de Bacharelado
em Administrao Pblica, integrante do Programa Nacional de
Formao em Administrao Pblica, oferecido na modalidade
a distncia.
ISBN 978-85-7988-292-0

PNAP - Bacharelado - Gestao Da Regulacao

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Bacharelado em

P654g Pinheiro, Ivan Antnio

Bacharelado em Administrao Pblica

1. Administrao pblica. 2. Polticas pblicas. 3. Regulao. 4. Economia. 5.

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

Ivan Antnio Pinheiro

COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES

DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS

METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA

EQUIPE TCNICA UFSC

Unidade 1 Estado e Sociedade: a necessria regulao

Estado e Sociedade: a necessria regulao.............................................. 13

Unidade 2 O Marco Regulatrio Brasileiro

O Marco Regulatrio Brasileiro.................................................................. 63

Em ltima anlise, a Regulao uma poltica pblica, uma poltica

8 Bacharelado em Administrao Pblica

Com o tempo, as regras foram estendidas s mais diversas reas.

Antes do incio de cada Unidade voc encontrar o correspondente

Professor Ivan Antnio Pinheiro

Certamente, ao longo do curso, voc muitas vezes se deparar

Desde que o mundo mundo, a natureza gregria do homem

a construo de um abrigo e a prtica do cultivo, surgida e difundida

Chamamos de Estado o aparelho social de compulso e

14 Bacharelado em Administrao Pblica

algum tem de estar em condies de exigir da pessoa

Certamente, quando estudou a viso de

e do livre empreendedorismo, sendo antigas as

Que o Estado tenha por fim o bem comum, o bem-viver,

Para quem no quiser deixar nenhuma dvida sobre os

16 Bacharelado em Administrao Pblica

fazer uma reviso sobre o processo de formao dos Estados e

H muitos aspectos que distinguem essas duas formas de Estado;

Institucionalmente, a separar as duas esferas, est o

Trata-se de um efetivo divisor de guas, da ter sido elevado

importante lembrar que toda norma (leis complementares,

18 Bacharelado em Administrao Pblica

econmico (no chamado mercado que, a seguir, veremos detalhadamente),

A esse mercado, em que os agentes negociam livremente

Originalmente, o mercado foi identificado como a parte

sobre um preo que atendesse s expectativas, s necessidades e s

So mercados-tipo com caractersticas que os distinguem,

20 Bacharelado em Administrao Pblica

substitutos ou complementares), pela introduo de uma inovao (a

Pense no que ocorrer em situao inversa, isto , quando os

As demais estruturas de mercado comprometem esse papel

de bens (a exemplo dos chamados bens de capital) utilizados como

Antes, porm, faremos uma breve recapitulao das funes

Funes de Governo e Ecincia Administrativa Versus

H, conforme o foco e o escopo sob anlise, diferentes

22 Bacharelado em Administrao Pblica

de Ideal de Pareto, segundo a qual h eficincia na

ordem como exigir uma ampla gama de instrumentos de interveno

Portanto, dizemos que A mais eficiente do que B quando se

J no domnio da Economia, preocupado com as questes

24 Bacharelado em Administrao Pblica

quando o estado geral de equilbrio do sistema alterado em razo,

O que se pretende evitar com isto? Acompanhe!

O que se pretende evitar que a desigualdade crescente entre

Na prtica uma situao terica, somente atingida em mercados

Concluindo, h autores que ainda derivam do timo de

O estudo das falhas de mercado da maior relevncia, pois

26 Bacharelado em Administrao Pblica