TEMA 4. LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN.

1. EL DEBER LEGAL DE DICTAR RESOLUCIN EXPRESA.

1.1. Aspectos generales del deber legal de resolver y notificar (E).
Una de las principales garantas administrativas del procedimiento es el deber legal que pesa
sobre la Administracin que instruye un procedimiento de resolverlo en plazo, deber que
entronca con la clusula del Estado de Derecho. En este sentido, la LPAC ordena a la
Administracin a dictar resolucin expresa en todos los procedimiento, cualquiera que sea su
forma de iniciacin, ya sea a solicitud de persona interesada o de oficio.

La ley diferencia dos tipos de resoluciones o de formas de cumplimiento de dicho deber. De un

lado, la LPAC enumera una serie de casos (prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del
procedimiento, desistimiento de la solicitud y desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento) en los cuales la resolucin que debe dictar la Administracin tiene un carcter
eminentemente formal, pues su funcin es certificar oficialmente la terminacin del
procedimiento para evitar situaciones de incertidumbre.

En cambio, en el resto de los casos, el deber legal de resolver que pesa sobre la Administracin
la obliga a decidir sobre el fondo del asunto, esto es sobre las pretensiones formuladas en el
procedimiento. Adems, para reforzar este deber, la LPAC establece que la Administracin no
puede en ningn caso abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia
de los preceptos legales aplicables al caso.

Ahora bien, de este deber de dictar resolucin expresa, la LPAC excepta dos supuestos:

Los casos de terminacin del procedimiento por pacto o convenio: es lgica pues en
estos casos el acuerdo entre la Administracin y el interesado viene a sustituir a la
resolucin sobre el fondo del asunto.
Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber
de declaracin responsable o comunicacin previa a la Administracin (por ejemplo,
el inicio de determinadas actividades empresariales). En realidad, en estos casos no se
somete a consideracin de la Administracin pretensin alguna, por lo que nada hay
que resolver.

1.2. El plazo para resolver y notificar (P).

1.2.1. El plazo especfico para dictar la resolucin.
1.2.2. Plazo mximo y plazo supletorio para resolver.
1.2.3. Ampliacin del plazo para resolver.
1.3. El cmputo del plazo para resolver y notificar (P).
1.3.1. Fecha inicial.
1.3.2. Suspensin del plazo para resolver.
1.3.3. Fecha final

1.4. La caducidad por inactividad de la Administracin o perencin (E).

Es la falta de resolucin expresa y notificacin en plazo cuando esta no es imputable al
interesado, de tal modo que se puede hablar de una inactividad formal de la Administracin.
Genera dos tipos de efectos; la posibilidad de exigencia de responsabilidad disciplinaria a los
titulares de los rganos competentes para instruir y resolver, lo cual exige la incoacin de un
especfico procedimiento disciplinario. Al margen de estas eventuales consecuencias, interesa

1
determinar los efectos que produce la falta de resolucin respecto al procedimiento mismo, lo
cual se traduce en la activacin de las tcnicas de la caducidad o del silencio administrativo,
segn los casos.

Esta caducidad, tambin llamada perencin, se aplica a los procedimientos iniciados de oficio
por la Administracin susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen a los
ciudadanos. En estos casos, la caducidad del procedimiento beneficia al interesado, en virtud
del principio de seguridad jurdica. Como ha sealado el Supremo, la caducidad en estos
procedimientos obedece a los principios de seguridad jurdica, interdiccin de la arbitrariedad
y tutela judicial efectiva, en su manifestacin como derecho a un procedimiento sin dilaciones
indebidas con el fin de evitar que pueda recaer una resolucin de gravamen o limitativa de
derechos extempornea, fuera ya de los plazos razonables en que se debiera esperar (plazos
mximos de duracin del procedimiento).

De los trminos de la LPAC (el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya
dictado y notificado resolucin expresa producir la caducidad) se infiere que la caducidad
tiene lugar ope legis, pro el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado
y notificado resolucin expresa, y que la resolucin es meramente declaratoria, limitndose,
como seala la LPAC a declarar los hechos producidos (el vencimiento del plazo), la
circunstancia acaecida (la caducidad) y las normas aplicables.

Ms aun, la jurisprudencia ha llegado considerado derogado tcitamente por la Ley 30/1992

algn precepto legal que exiga para que se produjera la caducidad, adems del vencimiento
del plazo para resolver, una denuncia de mora y el transcurso de un plazo adicional sin resolver
a partir de la misma.

Por todo ello, la equivoca declaracin legal segn la cual, en los procedimientos iniciados de
oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado
resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de
resolver, debe interpretarse en el sentido de que la Ley no se refiere aqu a la resolucin en
sentido estricto, que decide el fondo del asunto, sino a esa resolucin formal de tipo
declaratorio a la que alude la propia Ley. De este modo, debe entenderse que si, una vez
caducado el procedimiento, la Administracin dicta una resolucin sobre el fondo del asunto
(por ejemplo, una sancin), tal resolucin es invalida.

Aunque esta caducidad opera de forma automtica, nada impide que el interesado pueda
solicitar su declaracin y una certificacin de la misma. Y, contra la inactividad de la
Administracin consistente en no declarar la caducidad.

2
En cuando a los efectos de esta caducidad, la Ley dispone que la resolucin que declare la
caducidad ordenara el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 95. Por
tanto, la caducidad no producir por si sola la prescripcin de las acciones de la Administracin
pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin, en este caso de
las acciones de la Administracin. As, por ejemplo, en el caso de procedimientos
sancionadores, el tiempo consumido por el procedimiento caducado ser tambin tiempo
consumido del plazo de prescripcin de la infraccin, pues las actuaciones caducadas deben
entenderse, a estos efectos, como no realizadas. No obstante, debe observarse que hay casos
en los que la accin de la Administracin no est sujeta a prescripcin. En estos supuestos la
caducidad del procedimiento tiene por efecto desapoderar facultad de la Administracin de
declarar a un bien como bien de inters cultural no est sujeta a prescripcin, pero la Ley del
Patrimonio Histrico Espaol establece que caducado el expediente, no podr volver a
iniciarse en los tres aos siguientes, salvo a instancia del titular.

Por ltimo, se ha planteado la cuestin de si las actuaciones realizadas en el curso de un

procedimiento caducado pueden conservar validez y eficacia en un ulterior procedimiento que
pueda iniciar la Administracin sobre el mismo asunto y con el mismo interesado, de tal modo
que no sea preciso repetirlas. La jurisprudencia ha declarado que la caducidad del expediente
no determina la falta de efectos de los actos que tengan un valor independiente, como son las
actas e informes, que podrn incorporarse al nuevo expediente. En este sentido, la LPAC ha
introducido un precepto nuevo, segn el cual en los casos en los que sea posible la iniciacin
de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripcin, podrn incorporarse a
este los actos y tramites cuto contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido
la caducidad. En el nuevo procedimiento debern cumplimentarse los trmites de alegaciones,
proposicin de prueba y audiencia al interesado.

2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: CONFIGURACIN.

2.1. Concepto y mbito de aplicacin (E).

En los casos de inactividad formal de la Administracin, esto es, cuando vence el plazo mximo
para resolver y notificar un procedimiento sin que la Administracin cumpla su deber legal, y
sin que tal circunstancia sea imputable al interesado, el ordenamiento reacciona de dos
formas. Cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio por la Administracin
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen a los ciudadanos, acabamos de
ver que la Ley prev la tcnica de la caducidad por inactividad de la Administracin o
perencin, cuyo nico efecto directo consiste en dar por terminado el procedimiento. Pero la
caducidad para nada prejuzga el fondo del asunto, de modo que no impide iniciar un nuevo
procedimiento sancionador respecto de los mismos hechos y sujetos, siempre que no haya
rescrito la infraccin en cuestin.

Ahora bien, cuando se trata de procedimientos iniciados a solicitud de interesado, y en

concreto en aquellos supuestos en los que la Administracin debe autorizar o denegar el
ejercicio de una actividad que se pretende realizar o debe resolver una solicitud de otra ndole
(peticin, reclamacin), as como en los procedimientos iniciados de oficio por la
Administracin de lo que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de
derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas (convocatorias de subvenciones, de
licitacin de contratos administrativos), en estos casos el legislador considera que no es
suficiente con dar por concluido el procedimiento, sino que es preciso articular una tcnica
que permita ofrecer una respuesta al fondo del asunto. Esta tcnica es el silencio
administrativo, en virtud del cual al simple hecho jurdico que surge cuando vence el plazo
mximo para resolver y notificar un procedimiento sin que la Administracin cumpla su deber

3
legal, la Ley asigna un significado en orden a la cuestin de fondo, esto es la concesin o
denegacin de los solicitado o pretendido por los interesados.

No debe perderse de vista que el silencio administrativo nace porque la Administracin

incumple el deber legal de dictar y notificar resolucin expresa en plazo, y que la tcnica del
silencio administrativo tiene por objeto servir de garanta administrativa para los ciudadanos
frente a dicha inactividad, de modo que debe descartarse cualquier interpretacin que
favorezca a la Administracin. Pero, a partir de aqu, deben ya diferenciarse las dos clases de
silencio administrativo, pues su naturaleza y rgimen jurdico son profundamente dispares.

2.2. Clases de silencio administrativo (E).

2.2.1. Silencio administrativo desestimatorio.

En estos casos el interesado puede considerar que su pretensin ha sido desestimada por
silencio administrativo, a los solos efectos de posibilitar la interposicin del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Tiene por exclusiva
funcin ofrecer una ficcin legal con objeto de hacer efectivo el derecho a la tutela judicial,
abriendo la va de recurso, administrativo o contencioso-administrativo, que proceda.

El silencio negativo surgi histricamente como una necesidad derivada del tradicional
carcter revisor del recurso contencioso-administrativo, en el sentido de que para acudir a la
tutela judicial en el orden contencioso-administrativo se consideraba necesario un acto
imputable da la Administracin sirviera de presupuesto al proceso contencioso-administrativo.

Se ofrece la interesado la posibilidad de entender desestimada su pretensin a los solos

efectos de posibilitar la interposicin del recurso que resulte procedente, debe entenderse
que en los procedimientos iniciados a solicitud de particular nada impide que el interesado
pueda optar, en lugar de recurrir, por reiterar su solicitud, puesto que en puridad no existe
acto denegatorio alguno y, de hecho, sobre la Administracin sigue pesando el deber legal de
resolver y as ha sido declarado por la jurisprudencia. Tambin puede esperar la resolucin.

2.2.2. Silencio administrativo estimatorio.

En estos casos la perfecciono del silencio administrativo significa la aprobacin de la
pretensin formulada por el particular, es decir, la norma suple la inactividad de la
Administracin, concediendo ope legis al particular lo solicitado. De este modo, y a diferencia
de lo que sucede en el silencio desestimatorio, el silencio estimatorio da lugar a la produccin
de un verdadero acto administrativo presunto. La estimacin por silencio administrativo
tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del
procedimiento. Se trata, por tanto, de un acto (presunto) declarativo de derechos, con
independencia de su conformidad o no con el ordenamiento.

Con esta configuracin del silencio estimatorio, la LPAC, trata de desterrar definitivamente
otra orientacin legal que declara que en ningn caso se entendern adquiridas por silencio
administrativo facultades contrarias a las prescripciones legales, y que si bien pudiera ser
ventajosa desde la perspectiva de los intereses pblicos, presenta el serio inconveniente de
que da lugar a una situacin de notable precariedad o inseguridad jurdica, pues la
Administracin podra considerar inexistentes a estos actos contrarios al ordenamiento.

De acuerdo con la LPAC. Cuando el acto obtenido por el silencio administrativo pudiera ser
contrario al ordenamiento, la Administracin no podr ignorarlo como si no existiese, y si
pretende anularlo deber seguir para ello los procedimientos establecidos para la revisin de
oficio de los actos declarativos de derechos.

4
Con todo, debe sealarse que la jurisprudencia sigue aplicando en el mbito del urbanismo la
tradicional prohibicin de la adquisicin de derechos o facultades contrarias al ordenamiento
jurdico, entendiendo la jurisprudencia que se trata de una salvedad a la regla general de la
LPAC, permitida por el art. 24.1. de la propia LPAC (excepto en los supuestos que una norma
con rango de ley establezca lo contrario), argumento un tanto forzado pues la LPAC
contempla aqu excepciones a la regla general del silencio estimatorio, pero no una
configuracin distinta de este.

3. SUPUESTOS DE SILENCIO ESTIMATORIO Y DESESTIMATORIO.

3.1. Procedimientos iniciados a solicitud de interesado (P).
3.1.1. Observaciones generales.
3.1.2. Supuestos de silencio administrativo desestimatorio.
3.1.3. Supuestos de silencio administrativo estimatorio.
3.2. Procedimientos iniciados de oficio por la Administracin (P).
3.3. La informacin sobre el sentido del silencio administrativo (E).

Dado lo convencional e, incluso, arbitrario que puede ser el sentido del silencio en cada
procedimiento, la LPAC impone a las Administraciones Pblicas dos deberes de informacin
sobre estas determinaciones normativas: uno de carcter general, dirigido a los ciudadanos,
y otro de carcter particular, dirigido a los interesados en un concreto procedimiento, como
deber de informacin general, la LPAC obliga a las Administraciones Pblicas a publicar y
mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de
procedimientos de su competencia, con indicacin de los plazos mximos de duracin de los
mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo. Debe entenderse que
se trata de un deber de publicidad activa, cuyo cumplimiento puede ser exigido de acuerdo
con lo dispuesto en la LTBG.

La reforma operada por la Ley 4/1999 aadi un fundamental deber de informacin particular,
recogido en la LPAC y en virtud del cual las Administraciones Pblicas deben informar a los
interesados del plazo mximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de
los procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo (o,
habra que aadir; la caducidad). Esta informacin debe facilitarse en la notificacin o
publicacin del acuerdo de iniciacin de oficio, o en comunicacin que la Administracin debe
dirigir a los interesados dentro de los diez das siguientes a la recepcin de la solicitud en el
registro electrnico de la Administracin u Organismo competente para su tramitacin (el
llamado acuse de recibo de la solicitud).

Este deber de informacin fue objeto de desarrollo por Real Decreto 137/2010, el cual incluye
otras informaciones de inters (como los medios a los que acudir para obtener informacin
sobre el estado de tramitacin del procedimiento), si bien debe sealarse que esta disposicin
es aplicable exclusivamente a la Administracin del Estado. Por su parte, el Tribunal Supremo
ha declarado que en tanto las Administraciones pblicas no informen a los interesados de los
extremos a que dicho precepto se refiere, los plazos para la interposicin de los recursos no
empiezan a correr.

4. PERFECCIONAMIENTO Y ACREDITACIN DEL SILENCIO.

4.1. Perfeccionamiento del silencio administrativo (E).

El silencio administrativo se perfecciona de forma diversa segn se trate de silencio

estimatorio o desestimatorio.

5
 Silencio estimatorio: La LPAC establece que los actos administrativos producidos por
silencio administrativo producen sus efectos desde el vencimiento del plazo mximo
en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya
expedido. Por tanto, este silencio se perfecciona ope legis, por el simple vencimiento
del plazo para resolver (y notificar), sin que sea preciso que el interesado realice
actuacin alguna. Ello es lgico pues la norma no viene sino a conceder lo que el
interesado solicito, de tal modo que carece de sentido exigir al interesado una
actuacin adicional. Lo cual supondra hacer derivar del incumplimiento de la
Administracin de sus deberes la imposicin de una carga para el ciudadano.
Silencio desestimatorio: dada su limitada finalidad, la produccin del silencio
desestimatorio no tiene un carcter automtico, por el simple transcurso del plazo
legal para resolver y notificar, sino que debe entenderse como una posibilidad que la
norma ofrece al interesado y de la que podr o no hacer uso. En concreto, el
interesado podr elegir entre varias opciones: esperar a que la Administracin dicte
una resolucin tarda, reiterar su solicitud o pretensin, abriendo un nuevo plazo de
resolucin o dar por desestimada su pretensin mediante la interposicin del recurso
procedente, pero sin que una u otra opcin deba suponer una merma de sus derechos
y garantas, criterio este que comporta importantes consecuencias en orden a la no
preclusin de los plazos para reaccionar contra la inactividad formal de la
Administracin.

4.2. La certificacin del silencio administrativo estimatorio (E).

En el caso de silencio administrativo estimatorio, una vez producido el acto presunto
estimatorio, el particular puede precisar en sus relaciones con terceros acreditar que ha
obtenido acto administrativo por va de silencio. En tal caso, la LPAC declara que los actos
administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la
Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, y su existencia
puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el
certificado acreditativo del silencio producido. El solicitante puede solicitar este certificado
(sin fijar un plazo para ello). La LPAC dispone que este certificado se expedir de oficio por el
rgano competente para resolver en el plazo de quince das desde que expire el plazo mximo
para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podr pedirlo en
cualquier momento, computndose el plazo indicado anteriormente desde el da siguiente a
aquel en que la peticin tuvieses entrada en el registro electrnico de la Administracin u
Organismo competente para resolver. Se limita a hacer constar la existencia del acto presunto
ya perfeccionado, de modo que la certificacin no es condicin de eficacia del silencio sino
simple medio de prueba del mismo, ni menos an puede la Administracin, en el acto de
certificar, alterar el sentido del silencio que corresponda al procedimiento.

En algn caso se impone al solicitante la obligacin de comunicar a la Administracin el inicio

de la actividad con una antelacin determinada. Ahora bien, debe entenderse que el
incumplimiento de esta comunicacin previa no afecta en absoluto a la perfeccin del silencio
estimatorio, que tuvo lugar en la fecha de vencimiento del plazo para resolver la resolucin y,
ello sin perjuicio, de que puedan derivarse de dicho incumplimiento otras consecuencias.

5. LAS RESOLUCIONES TARDAS

5.1. Silencio administrativo desestimatorio (P).
5.2. Silencio administrativo estimatorio (P).
6. SILENCIO ADMINISTRATIVO DESESTIMATORIO E IMPUGNACIN.