TEMA 1.

LA POSICIN JURDICA DE LOS CIUDADANOS

1. El ciudadano

Tradicionalmente se ha venido utilizando en Derecho Administrativo el trmino administrado para designar

al sujeto destinatario del ejercicio de las potestades administrativas, es decir, aquella persona que se sita en
una relacin jurdico-administrativa como contraparte de la Administracin Pblica. La propia CE en el art
149.1.18 utiliza dicho trmino.

Pero hay ciertas reservas en cuanto al uso de trmino administrado dado que parece expresar una posicin
pasiva mientras que la posicin del administrado NO es siempre la de un sujeto pasivo dado que tambin
puede ser un titular de situaciones jurdicas activas frente a la Administracin Pblica.

Por ello, la Ley 30/1992 lo remplaza por el trmino ciudadano, el cual tambin plantea problemas dado que
el status de la ciudadana queda limitado a personas fsicas y, en ocasiones, nacionales. Quizs estas
limitaciones sean las que han hecho que la LPAC emplee el trmino persona que es omnicomprensivo.

1.3. Relaciones de especial sujecin

En Derecho Administrativo es clsica la distincin entre dos tipos de administrados: encontramos una
RELACIN GENERAL DE SUJECIN a los actos de la Administracin Pblica, o desde el punto de vista de la
Administracin relacin de supremaca general; y por otra parte una RELACIN ESPECIAL DE SUJECIN,
desde el punto de vista de la AP relacin de supremaca especial. El ltimo es el caso de los funcionarios
pblicos y dems personal al servicio de la Administracin, as como de los concesionarios de servicios pblicos
y otros contratistas, ligados a la Administracin por una relacin contractual (incluso las personas internas en
establecimientos pblicos como los penitenciarios).

En el caso de los funcionarios pblicos (tambin de los concesionarios) el fundamento de esta categora se ha
explicado tradicionalmente en el tpico de la voluntariedad en el ingreso en la Administracin (o de
contratar con sta). Por tanto, el fundamento es el vnculo de adscripcin voluntaria. Esta voluntariedad
otorga a la Administracin poderes extraordinarios, con un amplsimo margen en la configuracin de los
deberes estatutarios de dichos sujetos, posibilitando incluso la modulacin de determinados derechos
constitucionales. Por ello, en los casos de relaciones de especial sujecin se flexibilizan determinadas garantas
formales: como son las reservas de ley (por ej. En materia sancionadora) as como en otros derechos, incluso
fundamentales (admisin del bis in dem, o d de presuncin de inocencia en materia sancionadora).

Es una clasificacin un tanto polmica por la falta de un criterio firme para deslindar ambas categoras, como
por las consecuencias jurdicas que se pretenden extraer de esta clasificacin.

Una sentencia del TC relega la relevancia dogmtica de esta clasificacin al afirmar que la relacin de especial
sujecin no es una norma constitucional (no es categora dogmtica) sino un trmino meramente descriptivo
de situaciones que la Constitucin permite modular.

Jurisprudencia del Supremo:

Uso tolerante y expansivo del concepto: aos 60-80

Uso ms moderado: a partir de los aos 90

Casos admitidos:

Empleo pblico (STC 69/1989)

Contratistas de la Administracin (art.25.4 LRJSP, contrario sensu)
 Presos en centros penitenciarios (STC 74/1985, 2/1987)

Casos dudosos (aceptados en jurisprudencia tradicional del TS): usuarios de servicios pblicos; p.ej.,
estudiantes de centros pblicos.

1.4. Capacidad de los ciudadanos

Al igual que en derecho civil, la capacidad de obrar en D Administrativo es la aptitud, no ya para ser titular de
derechos, sino para ejercer eficazmente los derechos y deberes derivados de las relaciones jurdico-
administrativas. En lneas generales, el D Administrativo ha sido menos formalista que el Derecho civil para
exigir la capacidad de obrar. No existe una regulacin general de las causas limitativas o que excluyan la
capacidad de obrar, ya que esto depende del sector pero vemos las ms comunes:

La menor edad (art.3 LPAC):

Artculo 3. Capacidad de obrar. A los efectos previstos en esta Ley, tendrn capacidad de obrar ante las
Administraciones Pblicas:

a) Las personas fsicas o jurdicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles.

b) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuacin est
permitida por el ordenamiento jurdico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacitacin
afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

c) Cuando la Ley as lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad
jurdica y los patrimonios independientes o autnomos.

Capacidad para ejercicio de los derechos e intereses que le permita el ordenamiento jurdico: la norma no
aclara nada, es un mero reenvo a las normas sectoriales.

No obstante, la doctrina considera que ha de entenderse que el menor de edad tiene capacidad para el
ejercicio y defensa en va administrativa de aquellos derechos que le reconozca el ordenamiento, salvo que se
establezca lo contrario (se ha de suponer, aunque la norma no lo disponga, salvo prohibicin).

La LO 1/1996 de Proteccin del Menor establece el derecho del menor a ser odo en cualquier procedimiento
administrativo (o judicial) en que est directamente implicado y que conduzca a una decisin que afecte a su
esfera personal, familiar o social, tenindose debidamente en cuenta sus opiniones en funcin de su edad y
madurez (derecho de audiencia). Tambin establece una interpretacin restrictiva de las limitaciones de la
capacidad de obrar.

La nacionalidad:

Tradicionalmente los extranjeros sufran una merma en la titularidad y ejercicio de situaciones jurdico
administrativas, pero actualmente hay una equiparacin en derechos entre nacionales y extranjeros
residentes y empadronados (art.3 LO 4/2000). No obstante, hay una serie de excepciones: voto; acceso a
funciones y cargos pblicos; inversiones en sectores estratgicos.

Condena penal y sancin administrativa:

Los condenados penal o administrativamente pueden verse privados del ejercicio de ciertos derechos: acceso
a funcin pblica, permiso de conducir, licencia de caza, contratacin con Administracin, incapacidad para
percibir subvenciones, etc.
1.5. Especial referencia a la vecindad administrativa
Una de las circunstancias modificativas de la capacidad en Derecho Administrativo es la vecindad
administrativa, la cual se determina por la residencia en un Municipio. En principio, tienen la condicin de
vecinos de un municipio los residentes en el mismo tanto espaoles como extranjeros, y tanto mayores
como menores de edad.

La condicin de vecino determina la titularidad frente a la Administracin municipal correspondiente de una

serie de derechos pblicos subjetivos que vendran a constituir el llamado Estatuto del vecino. As, la
vecindad administrativa unida a la nacionalidad espaola puede determinar tambin la adquisicin de la
condicin poltica de ciudadano de la CCAA correspondiente (determina relaciones con otras AAPP: CCAA,
Administracin electoral, domicilio fiscal).

La LRBRL establece para su adquisicin la condicin de un dato meramente formal por razones de seguridad:
la inscripcin en el Padrn Municipal.

El empadronamiento es un derecho y un deber. Aunque la Ley opte por un criterio formal ello no significa que
no haya que procurarse en todo momento que los datos formales del Patrn se correspondan con la realidad,
es decir, que todas las personas que de hecho habiten en un Municipio se inscriban, y adquieran as la
condicin de residentes. La ley adems establece el deber de inscribirse en el Padrn del Municipio en el que
resida habitualmente. En caso de vivir en varios Municipios debe empadronarse en el que habite durante ms
tiempo al ao. Respecto a los menores e incapacitados, la obligacin de empadronarlos corresponde a los
padres, tutores y residentes mayores de edad con los que habite.

Modos de inscripcin:

A solicitud del interesado por cambio de residencia: Toda persona que cambie de residencia dentro del
territorio espaol est obligada a inscribirse en el nuevo Municipio en el que va a vivir, aunque la norma no
establece un plazo para cumplir este deber. Debe dirigirse directamente al Ayuntamiento del Municipio de
destino para solicitar el alta, que a su vez se comunicar con el Municipio de procedencia para darlo de baja.

De oficio por el Ayuntamiento (exige su aceptacin expresa): La inscripcin en el Padrn del Municipio en
el que resida es un deber legal. Asimismo, es claro que los Ayuntamientos tienen un legtimo inters a que
consten legalmente como residentes quienes de hecho lo son, pues el dato de poblacin oficial determina
mltiples efectos. Por ello, el ordenamiento faculta al Alcalde para, previa audiencia al interesado, inscribir de
oficio a aquellos, espaoles o extranjeros, que llevan ms de 2 aos habitando en el municipio. Si el interesado
acepta expresamente el alta de oficio, su declaracin implica la baja automtica en el padrn en el que
estuviera inscrito. En caso contrario, el alta de oficio slo podr llevarse a cabo con el informe del Consejo de
Empadronamiento, rgano de colaboracin entre la Administracin General del Estado y los Entes Locales en
materia patronal.

Efecto:

Baja en Padrn de anterior residencia: el Municipio de la nueva cursa peticin de baja

El ciudadano accede a derechos, deberes y obligaciones especficos de su Vecindad

Los datos que constan en el Patrn no son slo prueba de la residencia en el Municipio sino tambin del
domicilio habitual en el mismo.
 2. DERECHOS GENERALES DE LOS CIUDADANOS EN SUS RELACIONES CON LA ADMINISTRACIONES
PBLCAS

2.3. Colaboracin privada en ejercicio de funciones pblicas

Supone una verdadera alternativa, estable y organizada, a la actuacin directa por parte de la Administracin
en el ejercicio de las funciones pblicas, y que se encomienda, no ya a los propios colectivos directamente
concernidos, sino a terceros que no tienen relacin alguna con los destinatarios de su actividad materialmente
pblica. Tambin denominado ejercicio privado de funciones pblicas.

Aunque esta colaboracin privada con la Administracin en el ejercicio de sus funciones se est extendiendo
a mltiples funciones, cabe destacar el empleo en la actividad de fomento o de dispensacin de subvenciones
por parte de las AAPP, as como la actividad de inspeccin y control tcnico de la actividad de terceros en los
ms diversos mbitos (industria, medio ambiente, etc.). Por tato, se trata de una extensin de la delegacin
de funciones pblicas mucho ms all del fenmeno corporativo: manifestacin del principio de participacin

Ejemplos:

Notarios, registradores de la propiedad (campo tradicional)

Normalizacin y certificacin: AENOR, firma digital
Inspeccin tcnica: ITVs, inspeccin de industrias
Gestin de subvenciones: entidades colaboradoras

Por lo general, para fundamentar este fenmeno se acude al principio de eficacia, en el sentido de descargar
a la Administracin de una funcin crecientemente compleja derivada del propio contenido tcnico de las
normas a aplicar, por campos nuevos y al mercado.

La consecuencia fundamental es que la actividad de control por parte de la Administracin pasa a un segundo
plano; solo interviene cuando surja un desacuerdo entre los sujetos pasivos y las entidades colaboradoras, as
como para supervisar la actividad de control de las propias entidades colaboradoras.

En coherencia con el principio de irrenunciabilidad de las competencias administrativas, slo por Ley (reserva
de ley en la atribucin) se puede facultar a la Administracin para que sta habilite a un sujeto particular para
el ejercicio de tan incisivas funciones pblicas.

La finalidad del sistema de habilitacin consiste en garantizar que las entidades colaboradoras y su personal
tcnico cumplen los requisitos de capacidad, independencia, imparcialidad y responsabilidad establecidos en
cada caso por el ordenamiento.

Como ya hemos dicho, la Administracin debe supervisar las actuaciones de las entidades colaboradoras en
el ejercicio de sus funciones pblicas, y en caso de incumplimiento grave de las obligaciones a las que estn
sujetos las entidades habilitadas o sus tcnicos, la Administracin podr acordar la suspensin o la retirada
definitiva de la habilitacin a la entidad colaboradora.

Para salvaguardar la dimensin pblica de esta actividad independientemente del ttulo que habilite el
desarrollo de las funciones pblicas (concesin o autorizacin, principalmente), en caso de conflicto entre la
entidad colaboradora y el sujeto inspeccionado no se tratar como un mero conflicto privado por el orden
jurisdiccional civil dado que se trata de una relacin jurdico -administrativa y, por tanto, el conflicto debe
resolverse , en primera instancia , por la Administracin titular de la funcin delegada, y en su caso por los
rganos judiciales del orden contencioso-administrativo. La Administracin delegante retiene facultades de
fiscalizacin y tutela, as como poder unilateral de direccin.