Fortalecimiento de los sistemas

de monitoreo y evaluacin (M&E) en Amrica Latina

Colombia y el Sistema de Monitoreo y

Evaluacin, SINERGIA

Julio Villarreal Navarro

El equipo CLAD-Banco Mundial a cargo del Proyecto revis, junto con la profesora Sonia Ospina, la
primera versin del informe. El documento que aqu se presenta fue sometido a la consideracin de las
autoridades con responsabilidad en la conduccin del sistema en estudio, a saber: Bertha Briceo,
Directora del Departamento de Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP) del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP).

Banco Mundial CLAD

Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo
Banco Mundial CLAD
Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo

Diciembre 2007

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Documentos Estudios de Casos del CLAD, No. 3

2
 PREFACIO

En 1998, el Consejo Directivo del CLAD alert en el documento Una Nueva Gestin Pblica para
Amrica Latina, que la administracin pblica en la regin estaba sufriendo los males de una
rutinizacin extrema. Por ello, el documento proclama de manera fehaciente que un nuevo modelo
administrativo que permita el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administracin
pblica, adems de crear nuevas condiciones que posibiliten una relacin ms democrtica entre el
Estado y la sociedad, debe estar orientado por el control de los resultados, entre otros aspectos.

La consolidacin de ese nuevo modelo de gestin pblica requiere una modificacin de la cultura
administrativa que admita una definicin clara de los objetivos de la organizacin, focalizados en sus
aspectos sustanciales y no como procesos administrativos formales, de manera que la evaluacin de la
gestin pblica se realice a travs del cumplimiento de metas ms que a partir del respeto a reglas que,
en muchas ocasiones, son auto-referidas por la burocracia. As, se fortalecer la capacidad de la
administracin pblica para aprender de su desempeo y mejorar continuamente la prestacin de
servicios pblicos.

Desde aquella oportunidad, el CLAD se ha abocado a desarrollar actividades que impulsen

condiciones favorables a una gestin por resultados, en especial, aquellas que promuevan la
construccin de slidos sistemas gubernamentales de evaluacin. Gracias a la coincidencia de
objetivos, se produjo una alianza entre el CLAD y el Banco Mundial que impuls en el 2006 un
proyecto conjunto cuya finalidad es la de fortalecer los sistemas de monitoreo y evaluacin de los
gobiernos de Amrica Latina y el Caribe, por medio del intercambio de conocimientos y el aprendizaje
Sur-Sur.

Por su parte, el Banco Mundial no solamente se encuentra dedicado al monitoreo y evaluacin (M&E)
de los proyectos y programas que financia, sino que tambin apoya a sus pases miembros en el
desarrollo e implementacin de metodologas apropiadas de M&E en los distintos niveles del gobierno
central y local, bajo un enfoque orientado a mejorar la gestin de todas las etapas del ciclo
presupuestal y a motivar la participacin y supervisin ciudadana durante todo ese ciclo.

Bajo el primer aspecto, el Banco continuamente se encuentra mejorando los mecanismos de M&E, en
lo que respecta al diseo e implementacin de sus operaciones de inversin y los Prstamos para
Polticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en ingls), a travs de auto evaluaciones realizadas por las
entidades ejecutoras, evaluaciones realizadas por el personal del Banco, evaluaciones independientes
incorporadas en el diseo de los proyectos, y las actividades de su Grupo de Evaluacin Independiente
(IEG, por sus siglas en ingls) que reporta directamente al Directorio Ejecutivo del Banco.

En lo referido al segundo aspecto, por solicitud de los gobiernos, el Banco apoya los esfuerzos del pas
por fortalecer sus sistemas de M&E. Actualmente, el Banco se encuentra trabajando con alrededor de
30 gobiernos, entre ellos, siete de la regin de Latinoamrica y el Caribe, para brindarles apoyo en el
fortalecimiento de dichos sistemas, incluyendo componentes especficos de crditos y donaciones.
Normalmente, las unidades de Gerencia del Sector Pblico y el IEG proporcionan la asistencia tcnica
requerida por los gobiernos en materia de M&E.

Para el Banco Mundial, M&E va mucho ms all de la evaluacin ex post tradicional. Cuando se
incluye en el ciclo del presupuesto global, M&E constituye una herramienta clave para disear
programas y asignar presupuestos para lograr mejores resultados y mejorar los servicios prestados a la
poblacin. Al realizar un seguimiento efectivo del gasto pblico, es posible identificar las polticas ms
adecuadas para aliviar la pobreza, as como estructurar las reformas pendientes ms urgentes, y
asegurar que los beneficios de tales reformas efectivamente alcancen a los grupos objetivo. En general,
el M&E es un insumo valioso para los congresos y gobiernos que necesitan de informacin confiable
para la toma de decisiones sobre polticas pblicas, y resulta esencial para definir un Marco de
Referencia del Gasto Pblico a mediano plazo.

3
A partir de esta iniciativa conjunta de CLAD-Banco Mundial, se han logrado importantes avances que
van desde innovaciones conceptuales sobre el objeto de estudio, que nos ofrece el trmino ms preciso
de gestin para resultados, hasta la obtencin de los primeros productos constituidos por los
Informes Nacionales que hoy publicamos.

Por ello, el CLAD y el Banco Mundial agradecen el trabajo intenso de los coordinadores e
investigadores de este proyecto, y el apoyo solidario de los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe.

Julio Csar Fernndez Toro

Secretario General
Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD)

Nicholas P. Manning
Gerente Sectorial
Reforma del Sector Pblico
Banco Mundial

4
 PRESENTACIN

En el marco de una estrategia que aspira a orientar la gestin pblica a resultados relevantes para el
desarrollo, las dos ltimas dcadas han sido testigos de mltiples esfuerzos por institucionalizar el
Monitoreo y la Evaluacin (M&E) como una funcin clave de gobierno.

Ante este panorama, diversos organismos, entre los cuales se cuentan el Banco Mundial y el CLAD,
han realizado esfuerzos sistemticos por apoyar el fortalecimiento de los sistemas gubernamentales de
M&E, promoviendo el aprendizaje y el intercambio de conocimientos Sur-Sur.

Un paso ms en esta direccin lo constituye el proyecto "Fortalecimiento de los sistemas de

monitoreo y evaluacin (M&E) en Amrica Latina y el Caribe", iniciado por ambas instituciones
en diciembre del 2006, y del que forma parte el informe que ac se presenta.

La atencin, en una primera etapa, se ha focalizado en el estudio de los sistemas nacionales de M&E
en Colombia y en otros once pases, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Uruguay.

Con base en las especificidades nacionales, el objetivo bsico es ofrecer una comprensin ms
profunda acerca de los factores que pueden incidir en la institucionalizacin de los sistemas. El avance
en la teora que enriquezca la prctica es, pues, el norte de esta fase del Proyecto.

Teniendo en consideracin tales propsitos, dos rasgos bsicos caracterizan estos estudios
diagnsticos. Primero, una perspectiva integral que busca identificar los principales sistemas
nacionales de M&E que operan en cada pas, y conocer sus eventuales conexiones. Segundo, una base
terico-metodolgica comn a todos los estudios, que aspira a enriquecer un conjunto de hiptesis,
enraizadas a su vez en el estado del arte acerca de la institucionalizacin del M&E.

Han sido fundamentales, a estos efectos, las contribuciones de la profesora Sonia Ospina, integrada al
equipo de direccin del Proyecto en esta primera etapa.

El Proyecto ha contado, adems, con el apoyo de reconocidos especialistas, que se han encargado de
los diagnsticos nacionales y que intervinieron en dos encuentros colectivos para aportar a la
construccin de una perspectiva comn. Tambin se ha beneficiado de la generosa colaboracin de las
autoridades gubernamentales con responsabilidades en los sistemas.

Todo ello hace posible aspirar a que los resultados que se entregan puedan contribuir, en alguna
medida, al fortalecimiento del M&E con miras a enriquecer las decisiones estratgicas de los pases en
pos del desarrollo.

Este nuevo producto de la alianza CLAD-Banco Mundial es la continuacin de una larga relacin de
colaboracin e intercambio de experiencias entre ambas instituciones durante ms de diez aos, que se
ha materializado en contribuciones especficas de expertos del Banco a las publicaciones del CLAD y
su participacin frecuente en eventos organizados por la institucin y principalmente en su Congreso
Anual.

Cada uno de los estudios de pas ser presentado por un experto del Banco Mundial que ha trabajado
en temas de M&E en dicho pas, a fin de contextualizar el anlisis del autor del estudio con las
actividades del Banco en materia de M&E desde cualquiera de las dos perspectivas mencionadas en el
Prefacio (como parte de la supervisin de los programas o proyectos que el Banco financia, o como
parte de la asistencia tcnica prestada a los pases que lo solicitan en el marco general de su ciclo
presupuestal).

5
Adems de la publicacin del estudio comparativo en el que se presenta una visin de conjunto de los
hallazgos y conclusiones de los estudios de pas, se espera continuar este ejercicio de investigacin y
difusin de conocimientos con una serie de conferencias y talleres regionales, y con el desarrollo de
materiales didcticos en materia de M&E en reas como taxonoma de sistemas de M&E, marco
conceptual de indicadores, e indicadores normalizados y selectivos en reas crticas. En esas tareas,
adems de prestigiosos consultores internacionales, colaborarn expertos del IEG y del Instituto del
Banco Mundial (WBI, por sus siglas en ingls).

David Fernando Varela S. Nuria Cunill Grau

Banco Mundial Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD)

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 AGRADECIMIENTOS

El autor agradece especialmente a la directora del Departamento de Evaluacin de Polticas Pblicas,

Bertha Briceo, y a su equipo de trabajo, quienes estuvieron dispuestos a contestar todas las preguntas
y a proveer toda la informacin necesaria para la realizacin de este estudio. Igualmente importante
fue la participacin del Ministerio de Hacienda, del Programa Familias en Accin y de la Direccin de
Finanzas e Inversiones Pblicas del Departamento Nacional de Planeacin.

Este documento tambin se benefici de los comentarios recibidos por representantes de la sociedad
civil, como la organizacin Transparencia Internacional y la Fundacin Buen Gobierno, y de la
academia, representada por el decano de la Facultad de Economa de la Universidad de los Andes. A
todos ellos un reconocimiento muy especial por sus contribuciones para hacer de este estudio un
documento slido y completo.

Quisiera tambin agradecer al doctor Ariel Zaltsman, quien muy amablemente comparti su propia
investigacin sobre el tema de monitoreo y evaluacin. Su investigacin se convirti en fuente
obligada para este diagnstico y contribuy definitivamente a guiar el estudio.

Un agradecimiento final al ex-director del Departamento Nacional de Planeacin, Santiago

Montenegro, y al ex-director de la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas, Manuel Fernando
Castro, quienes por su conocimiento del tema hicieron contribuciones muy valiosas para la elaboracin
de este documento.

7
8
 NDICE

Prlogo
Jonas Frank, Banco Mundial 11
Resumen Ejecutivo 13
Introduccin 15
La Nueva Gestin Pblica: la gestin orientada a resultados 15
La evaluacin de resultados enmarcada dentro de la nueva gestin pblica 15
La gestin orientada a resultados en Colombia 16
Metodologa 16
Organizacin del documento 17
I. Antecedentes y panormica global del sistema 19
1.1 Descripcin general 19
1.2 Lnea cronolgica 23
1.3 Normativa 25
1.4 Financiamiento y sostenibilidad 26
II. Orientacin funcional del sistema y naturaleza de sus herramientas 28
2.1 Orientacin funcional 28
2.2 Instrumentos de evaluacin y monitoreo 31
2.3 Capacidad del sistema para consolidar los instrumentos de M&E 33
III. Coherencia institucional 35
3.1 Capacidad de integracin al interior del sistema 35
3.1.1 Integracin vertical 35
3.1.2 Integracin horizontal intersectorial 36
3.2 Capacidad de integracin con otros sistemas 36
3.2.1 Integracin horizontal interinstitucional 36
3.2.2 Integracin transversal 38
IV. Uso de la informacin 40
4.1 Credibilidad de la informacin 41
4.2 Acceso a la informacin 42
4.3 Consumo de la informacin 43
4.3.1 Relevancia 43
4.3.2 Incentivos institucionales 44
4.4 Impacto de la informacin 45
V. Institucionalizacin del sistema 47
Resumen y desafos 49
Bibliografa 52
Personas entrevistadas 53
Glosario de siglas utilizadas 54
Anexo: Distribucin de roles asociados con actividades de monitoreo y evaluacin 55

9
10
 PRLOGO

Colombia forma parte de un grupo de pases de Amrica Latina que se ha iniciado con una gestin por
resultados. Como quizs ningn otro pas en la regin, muestra que ha aplicado todas las lecciones que
hoy se consideran esenciales para la implementacin exitosa de esta forma de gestin: un sistema
basado en fuerte liderazgo poltico; el desarrollo gradual de los sistemas, con ajustes constantes; y un
marco institucional adecuado para los fines y el enfoque de las herramientas que se tienen. En este
camino de la gestin por resultados el pas ya tiene ms de una dcada de desarrollo permanente.

En este proceso, SINERGIA -el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica,
instaurado en el ao 1994- se ha cristalizado como el ncleo ms importante para implementarlo. En su
historia ha cumplido varios roles: se inici bajo el concepto de auto-evaluacin para el monitoreo del
desempeo sectorial; hoy, tras varios ajustes, es una herramienta para el monitoreo de las metas
presidenciales a nivel de programas y polticas. Comenz como un sistema netamente administrativo,
pero termin siendo un sistema de gestin en el cual est basada la toma de decisiones a nivel ms alto
de gobierno.

Siguiendo esta dinmica de ajustes permanentes y perfeccionamiento, hoy en da en Colombia se

examina y discute el futuro de su sistema de gestin por resultados, en particular de SINERGIA.
Existen varias alternativas: usarlo como una herramienta para la planificacin; fortalecer elementos
que permitan la rendicin de cuentas, sobre todo con actores de la sociedad civil; o, por otro lado,
utilizarlo para una gestin presupuestaria basada en resultados, enfoque aplicado con rigor en pases de
la OCDE, incluyendo Gran Bretaa, Nueva Zelanda y otros, adems de Chile. Cada uno de estos
caminos requiere diferentes enfoques, diferentes condiciones de xito, enfrenta diferentes desafos, as
como tambin tiene diferentes costos de oportunidad que deben ser evaluados.

El trabajo de Julio Villarreal Navarro presentado a continuacin, muestra en forma excelente la

trayectoria de SINERGIA como herramienta de evaluacin, los beneficios que ha arrojado y los
desafos que enfrenta para su desarrollo futuro.

Jonas Frank
Especialista en Sector Pblico
Banco Mundial

11
12
 RESUMEN EJECUTIVO

El presente documento pretende hacer un diagnstico comprensivo del sistema de monitoreo y

evaluacin (M&E) que se ha creado en Colombia. Como muchos otros pases, Colombia no ha sida
ajena a los procesos de reforma del sector pblico y por ello en 1991 se da el mandato constitucional
para introducir un sistema de evaluacin con el objeto de medir los resultados de las polticas y
proyectos del gobierno.

Este mandato se materializa con la creacin en 1994 del Sistema Nacional de Evaluacin de
Resultados de la Gestin Pblica, SINERGIA. Este sistema se concibe desde sus inicios como una
herramienta gerencial para el mejoramiento de la gestin pblica, pero a la vez como un instrumento
indispensable en la rendicin de cuentas hacia la ciudadana. Adicionalmente, a partir del ao 2002 se
introducen dos nuevos elementos como son la injerencia en la planificacin y la incidencia en la
asignacin del gasto pblico. En concordancia con estos objetivos, sus lneas de accin son el
seguimiento a resultados, las evaluaciones focalizadas y la rendicin de cuentas.

Institucionalmente, SINERGIA es coordinada por la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas

(DEPP) ubicada al interior del Departamento Nacional de Planeacin (DNP); un departamento
administrativo de la rama Ejecutiva que depende directamente de la Presidencia. Dentro de su
arquitectura bsica participan los ministerios y agencias sectoriales del Ejecutivo a ser evaluados, la
DEPP, el DNP con sus direcciones tcnicas y la misma Presidencia que en los ltimos aos ha
adquirido una gran importancia en el proceso de M&E.

Sus casi catorce aos de trabajo son un reflejo del enfoque gradual que se ha adoptado en su
implementacin con el objetivo de afinar herramientas y consolidar metodologas. Sin embargo, este
enfoque gradual tambin ha sido el resultado del contexto poltico del pas, que ha determinado el
inters que las diferentes administraciones le han dado al sistema de M&E. Actualmente, el sistema
atraviesa por una coyuntura favorable a travs del apoyo del actual presidente lvaro Uribe Vlez, lo
cual le ha dado el msculo poltico necesario para resaltar su relevancia al interior del Ejecutivo.

El Presidente ha convertido el sistema en una herramienta gerencial de seguimiento, evaluacin y toma

de decisiones al interior de su gabinete de gobierno. A partir de su mandato ha habido un proceso de
reorganizacin y fortalecimiento del M&E con un fuerte nfasis en el establecimiento de vnculos ms
estrechos con las instancias de toma de decisin. Evidentemente, este apoyo ha sido indispensable para
favorecer el proceso de institucionalizacin del sistema al interior de la administracin pblica. Sin
embargo, cabe la pregunta de si el sistema de M&E lograr trascender esta coyuntura favorable y
generar una verdadera cultura de la gestin orientada a resultados sin importar quien sea el
administrador de turno.

De esta pregunta se desprenden otros cuestionamientos relacionados con la orientacin funcional del
sistema, con su coherencia institucional y con el uso que se le da a la informacin que produce.

Con respecto a la orientacin funcional, el documento es claro en presentar que no existe claridad ni
consenso entre diferentes entidades y agentes sobre el papel que est jugando SINERGIA dentro de la
administracin pblica. Estas diferencias pueden ser producto de la falta de articulacin de SINERGIA
con las mltiples instancias que se relacionan con el sistema y que hace que entre los funcionarios haya
un desconocimiento de los verdaderos alcances de SINERGIA.

Esto ltimo trae a colacin tambin el tema de la coherencia institucional, es decir la capacidad del
sistema de articularse con otras instancias y de converger con otros procesos de la administracin
pblica. Lo que se puede observar es que esta capacidad es limitada al ejercicio mismo del Ejecutivo,
es decir, SINERGIA ha sido capaz de institucionalizar flujos de informacin constantes y mecanismos
de coordinacin con sus ms directos usuarios, esto es, ministerios, agencias y programas del
Ejecutivo. Sin embargo, la existencia de este tipo de mecanismos es bastante precaria o inexistente

13
cuando se trata de actores que se encuentran fuera del sistema, ya sea dentro del mismo sector pblico
(Contralora, Procuradura, etc.) o dentro del sector privado (sociedad civil organizada o ciudadana).

En cuanto al uso de la informacin, hay varios aspectos a considerar. Por un lado, est el problema de
la credibilidad, de la cual SINERGIA goza de un relativo nivel. En este aspecto los cuestionamientos
surgen por la falta de mtodos ms sistemticos para verificar la calidad de la informacin y la posible
manipulacin poltica de los resultados de las evaluaciones de impacto. Por otro lado est el problema
del acceso; si bien SINERGIA ha realizado un gran esfuerzo por poner a disposicin del pblico a
travs de una pgina web la informacin que produce continuamente sobre M&E, esto tiene sus
limitaciones por la baja conectividad a Internet en el pas y por el lenguaje tcnico que an se maneja
en los informes y reportes.

Igualmente est el problema del consumo de la informacin, en donde el principal reto de SINERGIA
es estimular la demanda, especialmente por parte de la sociedad civil y del ciudadano en general.
Evidentemente, la informacin producida por SINERGIA adquiere toda la relevancia al interior de la
rama ejecutiva, donde se convierte en fuente primaria de los controles de gestin que se hacen a su
interior, pero queda la duda qu tan relevante puede ser para otros sectores como la ciudadana, cuyo
nivel de conocimiento y entendimiento de la relevancia de SINERGIA es bajo. Por ltimo, en este
tema del uso de la informacin est el impacto y las consecuencias que sobre la gestin ha tenido esta
informacin. El resultado no ha sido uniforme ni extensivo a todas las funciones del sistema. Los
mayores retos se presentan en la incidencia en la asignacin del gasto, la retroalimentacin para el
aprendizaje organizacional y la rendicin de cuentas hacia fuera del sistema.

Todos estos aspectos apuntan a que SINERGIA tiene ante s varios retos que enfrentar en el futuro
prximo para garantizar su completa institucionalizacin dentro de la administracin pblica
colombiana. Entre los aspectos ms importantes -aunque se sealan algunos otros en el documento-
para trabajar en los aos venideros es la dualidad que el sistema presenta en su orientacin hacia al
interior del Ejecutivo y hacia fuera de ste. Si bien se han logrado avances importantes en introducir
las prcticas de M&E al interior del Ejecutivo, esto no se ha traducido en una injerencia ms activa de
la ciudadana y la sociedad civil organizada en el ejercicio de la rendicin de cuentas. En este asunto se
generan balances entre las calidades que el sistema debe tener y que SINERGIA debe sortear para que
el sistema de M&E sea efectivo y relevante para todos sus actores y guarde coherencia con el espritu
con el que fue creado.

14
 INTRODUCCIN

La Nueva Gestin Pblica: la gestin orientada a resultados

Las nuevas teoras de administracin pblica que surgen a partir de los aos noventa constituyen un
cambio de paradigma en la administracin pblica. La Nueva Gestin Pblica 1 , como se le conoce a
este nuevo arquetipo, se convierte entonces en un modelo normativo que refleja un profundo cambio
en cmo se concibe el rol de los administradores pblicos (Denhardt y Denhardt, 2000: 550).

Este cambio de mentalidad se ha enmarcado en procesos de reformas al sector pblico y

modernizacin del Estado que han trascendido a nivel mundial. Sus efectos se han extendido hacia
regiones como Amrica Latina, donde esta transformacin adquiere importancia dada la seria crisis
fiscal en la que entraron varios pases de la regin y por agotamiento del modelo de desarrollo
econmico basado en la sustitucin de importaciones (CLAD, 1998: 7).

En esa medida, la revolucin de la gestin pblica se encuentra ilustrada en la bsqueda de respuestas

a las preguntas acerca de cmo pueden los gobiernos contemporneos producir mejores servicios con
menos recursos fiscales; usar incentivos del mercado para combatir las patologas de las burocracias
tradicionales; conectarse mejor con los ciudadanos; crear programas que sean ms efectivos y que
respondan a las necesidades reales de la poblacin () y finalmente cmo puede el gobierno mejorar
sus capacidad para cumplir lo que ha prometido en trminos de servicios y desempeo (Cunill y
Ospina, 2003: 17).

Ante este escenario, lo que surge es la idea de reconstruir el Estado bajo unos nuevos parmetros
donde lo que se promueve es la gestin pblica orientada a resultados y la creacin de valor pblico,
en contraste con una orientacin tradicional que hace hincapi en los procedimientos y los procesos de
gestin (Ibd.: 12). Bsicamente es un modelo gerencial en el que se hace un mayor nfasis en los
resultados, es decir en la eficiencia, efectividad e impacto de la gestin y en la calidad de los servicios
prestados (Ospina, 2001: 3).

La evaluacin de resultados enmarcada dentro de la nueva gestin pblica

As las cosas, una gestin efectivamente orientada a resultados hace imperiosa la necesidad de evaluar
estos mismos resultados. La lgica detrs de esta premisa radica en que dirigir la gestin hacia los
resultados esperados genera un dinmica dentro de la organizacin que redunda en el mejoramiento de
su desempeo (Cunill y Ospina, 2003: 12). Pero para que esto tenga lugar es necesario retroalimentar
el proceso a travs de la evaluacin como una herramienta para medir el cumplimiento efectivo de las
metas y objetivos trazados.

La pregunta para qu evaluar encuentra su respuesta en la necesidad de generar informacin que

permita retroalimentar la toma de decisiones hacia el mejoramiento constante de la gestin pblica
(Escovar, 1996: 15). Pero tambin esta respuesta est ligada a los nuevos cambios que se han ido
gestando en aras de modernizar el Estado y de acercar su gestin a los ciudadanos. En esa medida, la
introduccin de mtodos cuantitativos de medicin de resultados de las acciones del Estado responde a
un proceso poltico de ampliacin de la democracia (). Un proceso de democratizacin que lleva
implcita la exigencia de hacer ms pblica la informacin referente a las ejecutorias del gobierno
(Gandour, 1996: 27).

1
New Public Management, como se le conoce en ingls.

15
La gestin orientada a resultados en Colombia
Esta relacin entre una gestin pblica orientada a resultados y el proceso de rendicin de cuentas en
donde las acciones del gobierno adquieren un carcter pblico, se enmarca muy bien en el contexto
colombiano. Evidentemente, Colombia no ha sido ajena a los procesos de reforma del sector pblico
que han conducido a los gobiernos a dar mayor importancia al seguimiento de su gestin y a la
consecucin de objetivos y metas estratgicos claramente definidos.

El proceso de cambio en Colombia toma fuerza a partir de la reforma constitucional que se da en 1991,
en donde se establecen los principios bsicos para el montaje de esta nueva gestin pblica. La
Constitucin de 1991 estableci dos principios rectores de la planeacin. El primero es el carcter
participativo del proceso de formulacin de los planes de desarrollo (). El segundo es el principio de
evaluacin continua de los planes y por ende de la gestin pblica en trminos de resultados
(Ocampo, 1996: 7).

Estos dos principios constitucionales se dan adems dentro del concepto de una democracia
participativa, por oposicin al sistema tradicional de democracia representativa donde la participacin
ciudadana es puramente marginal y formal. Esto es importante resaltar, pues si bien el mandato
constitucional es claro en la obligacin de evaluar el desempeo de la gestin pblica, la respuesta a
ste tiene un trasfondo poltico ms que un carcter tcnico. Lo que se busca es generar mecanismos
para exigir una rendicin de cuentas sobre el uso de los recursos pblicos destinados a cumplir las
promesas realizadas a la ciudadana a partir del programa de un gobierno democrticamente elegido
(Cunill y Ospina, 2003: 23).

En el contexto colombiano esto adquiere toda la importancia porque, tal como lo reconoce el mismo
gobierno, por muchos aos se han invertido sumas significativas en diferentes programas y polticas
sin que esto haya estado acompaado de un mejoramiento de los indicadores sectoriales (CONPES,
2004: 1). La evaluacin de la gestin pblica se convierte entonces en un elemento crtico para que
sta se oriente hacia la materializacin efectiva de las expectativas de desarrollo econmico y social
del pas (Ocampo, 1996: 7).

En esa medida, este documento pretende hacer un diagnstico comprensivo del sistema de evaluacin
y monitoreo que se ha creado en Colombia a partir de este mandato constitucional. El diagnstico
comprende un anlisis de los antecedentes y caractersticas bsicas del sistema, del uso que se le da a
la informacin generada por el mismo y del grado de articulacin que ste tiene con otras instancias de
la administracin pblica. En definitiva, lo que se pretende es establecer el grado de
institucionalizacin del sistema, es decir la medida en que este sistema ha producido un impacto real
en la gestin pblica, permeando prcticas y procesos dentro de sta.

Metodologa
El presente estudio se hizo con base en las consideraciones metodolgicas provistas por el CLAD y el
Banco Mundial para la recoleccin de los datos, el anlisis y la interpretacin del estudio de caso.

Como punto de partida est el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica en
Colombia, denominado SINERGIA. Se toma ste como punto de partida porque, tal y como lo
describe el protocolo, este sistema est fundamentado en un mandato constitucional que se ha
materializado a travs de un andamiaje legal que le ha dado la orientacin y funcionalidad al sistema.
Institucionalmente, el sistema est operado por una divisin especial dentro del Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), departamento administrativo de la rama ejecutiva que le rinde cuentas
directamente al Presidente de la Repblica. El sistema cuenta con una serie de herramientas de
evaluacin y monitoreo que constituyen los componentes bsicos a partir de los cuales se desarrolla el
sistema.

16
A partir de esta delimitacin conceptual -de la cual se darn ms detalles en el siguiente captulo de
este documento-, el estudio se basa en la recoleccin de datos primarios (entrevistas y observaciones) y
datos secundarios (informes, diagnsticos y estudios comparados). En total se entrevistaron diecinueve
personas (ver lista de personas entrevistadas) vinculadas directa o indirectamente con el Sistema. Las
entrevistas fueron personales y abordaron los temas establecidos en el Protocolo de este estudio
comparado.

La decisin de entrevistar a estas personas estuvo basada en su relacin y conocimiento del sistema, as
como en el valor agregado que pudieran aportar al estudio. Esta decisin tambin estuvo guiada por la
abundante documentacin existente alrededor del caso colombiano, lo cual haca necesario estructurar
claramente las entrevistas de tal forma que no se repitieran preguntas ya hechas en estudios anteriores.
La idea entonces fue la de estructurar las entrevistas en funcin de su capacidad de generar un valor
agregado marginal respecto a los estudios de caso ya publicados.

Organizacin del documento

Esta seccin es una breve introduccin sobre los temas que se desarrollarn con ms detalle en el resto
del documento. El captulo I provee una visin general del sistema de monitoreo y evaluacin
implementado en Colombia. Bsicamente, lo que se pretende es entender cmo est estructurado el
sistema, cul es su localizacin institucional y sus antecedentes para entender la lgica que lo rige.

El captulo II explora la orientacin funcional del sistema, con lo cual se quiere dilucidar cul es el
nfasis que Colombia le ha dado a su sistema de monitoreo y evaluacin (M&E) de acuerdo con las
funciones que podran ser asignadas a esta clase de sistemas.

El captulo III aborda el tema de la coherencia institucional, en donde se evala la capacidad del
sistema para articularse con otros procesos, sistemas y entidades de la administracin pblica. En el
captulo IV se hace una aproximacin a la efectividad del sistema de M&E en su funcin de proveer
conocimiento para informar la prctica de la gestin pblica.

El captulo V ofrece algunas consideraciones sobre el proceso de institucionalizacin del sistema de

M&E en Colombia, que pueden servir de base para establecer comparaciones con otros pases de la
regin. Siguiendo el propsito final de este estudio, el proceso de institucionalizacin que pueda
documentarse sobre Colombia contribuir a la generacin de un mapa cognitivo para la regin, y a
partir del cual se podrn documentar las grandes tendencias que se observan en estos pases con
respecto a los procesos de evaluacin y monitoreo.

El captulo final recoge de manera breve todos los aspectos analizados a lo largo del documento, para
hacer unas consideraciones finales que apunten a definir los principales retos que enfrenta SINERGIA
para su futuro desarrollo.

17
18
I. ANTECEDENTES Y PANORMICA GLOBAL DEL SISTEMA

1.1 Descripcin general

Para entender la lgica del sistema de evaluacin y monitoreo colombiano, es necesario clarificar cul
es el andamiaje institucional que soporta este sistema desde su creacin.

Como punto de partida est la Constitucin Poltica de 1991, que recoge la idea de separacin y
balance de poderes organizando la estructura bsica del Estado colombiano en tres ramas del poder
pblico: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. La Constitucin de 1991 represent un gran esfuerzo
colectivo por ajustar la concepcin de [las] instituciones [colombianas] a las aceleradas
transformaciones de la vida poltica, econmica y social del pas (Ocampo, 1996: 7).

Entre los cambios ms significativos que trajo consigo esta nueva Constitucin fue el de introducir un
sistema de evaluacin para medir los resultados de las polticas y proyectos del gobierno. Este inters
en la medicin de resultados de la gestin pblica surge no slo a raz de la necesidad de modernizar el
Estado, sino tambin de la necesidad de garantizar el manejo eficiente de los recursos pblicos
(Ospina y Ochoa, 2003: 145).

Pero, asimismo, este mandato constitucional aparece enmarcado dentro de un proyecto poltico para
construir una sociedad ms democrtica (Gandour, 1996: 25). En esa medida, tal y como lo sealan
Ospina [et al] (2004), el sistema que surgi en Colombia a raz del mandato constitucional parta no
slo de la necesidad de emplear la evaluacin y el seguimiento como una herramienta gerencial, sino
como un medio para mejorar la rendicin de cuentas (accountability), propia de un sistema
democrtico y participativo.

En sentido estricto, la nueva concepcin constitucional explcitamente promovi el movimiento desde

la tradicional concepcin de democracia representativa hacia una visin ms moderna de democracia
participativa, donde las fuerzas vivas de la sociedad (la sociedad civil) ejercen un control poltico a los
gobiernos a travs de la rendicin de cuentas.

En ese contexto se crea en 1994 el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin

Pblica, SINERGIA. ste se concibi como una herramienta gerencial para el mejoramiento de la
gestin pblica, acercando los resultados de las acciones de gobierno a lo pretendido en la planeacin
(Escovar, 1996: 14). Tal como lo estipulaba la Constitucin, la creacin de SINERGIA tuvo lugar al
interior del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), un departamento administrativo de la rama
ejecutiva que depende directamente de la Presidencia. Este departamento tiene a su cargo la
planificacin nacional as como la formulacin del presupuesto de inversin (Zaltsman, 2006: 20). Esta
ubicacin institucional est acorde con el rol que el sistema pretende jugar, en la medida que el DNP
cumple un papel muy importante en la provisin de informacin estratgica para guiar la toma de
decisiones (Ospina [et al], 2004: 239).

Bsicamente, los objetivos que se trazaron con la creacin de SINERGIA fueron el de evaluar y
monitorear para generar informacin que permita retroalimentar la toma de decisiones hacia el
mejoramiento constante de la gestin pblica (Escovar, 1996: 15). Pero tambin evaluar y monitorear
para dar cuentas de las acciones del gobierno en trminos del cumplimiento de objetivos prioritarios
para la sociedad (Gandour, 1996: 28).

Ahora bien, las reformas que se le han introducido al sistema a partir de 2002 incorporan un nuevo
elemento como es el de la injerencia en la planificacin y asignacin del gasto pblico a travs de la
vinculacin de metas y resultados a recursos para incrementar la eficiencia y transparencia de este
proceso (CONPES, 2004). El nuevo enfoque introducido desde 2002 es entonces una estrategia en la
direccin de vincular la evaluacin y el monitoreo con el proceso mismo de presupuestacin para
efectos de lograr una relacin real entre desempeo y asignacin de los recursos.

19
Desde sus inicios, y de acuerdo con estos objetivos, el sistema se concibi a lo largo de tres lneas de
accin (Castro, 2006: 33):

El monitoreo o seguimiento a resultados.

Las evaluaciones focalizadas.
La rendicin de cuentas.

Para la realizacin de estas lneas de accin existe toda una arquitectura institucional que se ilustra en
el Grfico N 1. Bsicamente, la Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas (DEPP) dentro del
DNP es la que coordina SINERGIA. Entre sus mltiples funciones, la DEPP maneja el sistema de
informacin que hace el seguimiento a las Metas Presidenciales, las cuales estn enmarcadas dentro
del Plan Nacional de Desarrollo. Este sistema de informacin, ms conocido como Sistema de Gestin
y Seguimiento a las Metas del Gobierno (SIGOB), es alimentado por los propios ministerios y
agencias sectoriales, los que previamente, en un ejercicio concertado con SINERGIA y la Presidencia,
especficamente la Alta Consejera de la Presidencia, han establecido sus metas e indicadores para los
programas y polticas asociadas al Plan Nacional de Desarrollo (PND). Si bien es cierto que en el papel
el CONPES 3294 de 2004 dice que l mismo es el encargado de aprobar las metas de seguimiento, en
la prctica esto no se ha venido realizado de manera peridica.

Adicionalmente, y como parte de sus responsabilidades, la DEPP prepara en conjunto con la

Presidencia el informe anual del Presidente al Congreso. Este informe preparado a partir de la
informacin generada por el sistema se le presenta al Congreso de la Repblica como parte del control
poltico que este ltimo debe realizar a la gestin del Presidente. Asimismo, los resultados reportados
en el sistema de seguimiento a metas son utilizados por el Presidente en los consejos televisados de
ministros y en algunos de los consejos comunitarios. En estos espacios se hace una rendicin de
cuentas a la ciudadana como mecanismo que le permite a esta ltima tener informacin sobre el
alcance de las ejecuciones de los gobernantes (Gandour, 1996: 27).

Por otro lado, en el componente de evaluacin se encuentra el Comit Intersectorial de Evaluacin y

Gestin por Resultados, donde la DEPP acta como secretara tcnica. Este comit, conformado por la
Presidencia, el DNP, el Ministerio de Hacienda y los ministerios y agencias sectoriales a ser evaluados,
tiene como funciones la definicin de las evaluaciones a realizarse en cada vigencia fiscal, as como la
determinacin de metodologas y estndares mnimos de calidad para la realizacin de estos estudios
(CONPES, 2004).

Finalmente, dentro de todo este andamiaje formal est el Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social, CONPES, que aparece como mxima instancia del sistema de seguimiento y evaluacin. En
esta medida, esta instancia institucional (CONPES, 2004) debe aprobar las metas de los programas y
polticas que sern objeto de seguimiento, as como los programas que sern objeto de evaluacin en el
perodo de gobierno.

Basado en el organigrama que se ilustra en el Grfico N 1, es fcil inferir los flujos de informacin
que se producen al interior del sistema para el caso de actividades de seguimiento. Tal como lo explica
Zaltsman (2006), los flujos de informacin se inician con la identificacin de metas e indicadores, que
sirven de base para la medicin del desempeo de las agencias, polticas y programas evaluados (p.
25). En el caso colombiano, como ya se mencion, ste es un proceso concertado en el que se vinculan
aspectos tcnicos y polticos para garantizar no slo la calidad del proceso sino tambin la validacin
poltica de estas metas e indicadores por altas instancias de toma de decisiones como lo son la
Presidencia y su gabinete de ministros. Sin embargo, segn funcionarios del DEPP, si bien en el
CONPES 3294 se dan unos lineamientos de poltica claros sobre el tema de aprobacin de las metas,
en la prctica ste no se ha reunido regularmente para su aprobacin.

20
 Grfico N 1
SINERGIA: roles y responsabilidades

Congreso

Sociedad
Presidente Gobierno Civil
CONPES

Comit Intersectorial de
Evaluacin y Gestin por
Resultados Departamento Nacional Presidencia y la
Presidencia de Planeacin Alta Consejera
DNP Direccin de Evaluacin de
M. de Hacienda Polticas Pblicas:
Ministerios / agencias invitadas 1. Grupo de Seguimiento
2. Grupo de Evaluaciones
Focalizadas
3. Grupo de Rendicin de
Cuentas y Difusin
4. SINERGIA Territorial
(ad hoc)

Ministerios / Ministerios / Ministerios / Gobiernos

agencias agencias agencias territoriales
sectoriales sectoriales sectoriales

Fuente: CONPES (2004) y Mackay (2006).

Despus de acordarse (va concertacin) estas metas y de incorporar las metas concertadas en el
Sistema de Seguimiento a Metas, stas son divulgadas al interior del Ejecutivo y hacia fuera a travs
de la pgina web del sistema; luego viene el proceso de obtencin de la informacin que los sistemas
necesitan para poder producir sus evaluaciones (Zaltsman, 2006: 25). En esta parte, la informacin
fluye de los ministerios y agencias sectoriales hacia la unidad coordinadora, que recibe los datos a
travs de Internet. El ltimo paso lo constituiran los procedimientos destinados a garantizar la calidad
y la credibilidad de esta informacin (Ibd.: 25). Para el caso de SINERGIA, si bien no existen
procesos sistemticos de verificacin de la informacin, se ha hecho un esfuerzo para validarla en
distintos puntos del proceso, lo cual incluye un flujo de informacin nuevamente entre ministerios y
agencias y la unidad coordinadora, y en casos excepcionales desde actores externos como pueden ser
los ciudadanos. Este punto se discutir con ms profundidad en el captulo IV.

Ahora bien, en el caso de las actividades de evaluacin, los flujos de informacin se inician con la
definicin de las evaluaciones en donde los ministerios y agencias sectoriales participan en la
discusin acerca del enfoque y tipo de evaluaciones a realizar. A partir de ah la informacin fluye
entre las agencias y programas evaluados y los evaluadores con el fin de recolectar los datos necesarios
para realizar el estudio.

21
Todo este andamiaje refleja un grado de esfuerzo tanto en actividades de monitoreo como de
evaluacin. Sin embargo, este esfuerzo presenta diferencias en trminos de los recursos empleados en
cada una de las actividades. Por un lado, en los ltimos cinco aos hay un estimado que dos tercios
del total gastado 2 en SINERGIA, proveniente de todas las fuentes, ha sido gastado en las evaluaciones
de impacto (Mackay, 2006: 9). Por otro lado, estn las actividades de seguimiento y monitoreo, que si
bien no demandan el nivel de recursos financieros como lo hacen las evaluaciones de impacto, s
demandan de la DEPP una gran proporcin de tiempo y de recursos humanos.

Relacionado con lo anterior, hay que tener en cuenta que hasta el momento las evaluaciones
focalizadas han cubierto aproximadamente el veinticuatro por ciento del presupuesto de inversin 3 .
Esta cifra hace referencia a programas que al menos han tenido algn tipo de evaluacin; segn
funcionarios de la DEPP, una mayora de las evaluaciones han sido completas, incluyendo impacto,
operaciones, financiacin, costo-beneficio. Por otro lado, las actividades de monitoreo y seguimiento
cubren un setenta por ciento del presupuesto de inversin 4 . Este ltimo clculo se realiza haciendo una
vinculacin entre los programas del PND con los proyectos presupuestales del presupuesto de
inversin. Como se puede apreciar, estos ejercicios para determinar la cobertura del sistema slo
incluyen el presupuesto de inversin por cuanto existen dificultades para identificar qu parte del gasto
de funcionamiento est directamente vinculado con un programa o proyecto especfico de inversin.

Ms aun, es relevante mencionar que este sistema por el momento slo aplica para el nivel nacional.
Tal como qued estipulado en la Constitucin, Colombia es un Estado descentralizado con entidades
territoriales (departamentos y municipios) que gozan de un amplio grado de autonoma. En este
sentido, como bien lo sealaron algunos de los entrevistados, esta configuracin territorial hace muy
complicado que este sistema de seguimiento y evaluacin se extienda al nivel territorial. En esencia, la
experiencia y cobertura de SINERGIA est confinada al Ejecutivo en su estructura central, es decir a la
Presidencia de la Repblica y al gabinete ministerial, sin mayores avances en las estructuras de los
gobiernos regionales.

Al respecto, lo que se ha intentado hacer es que a partir de las capacidades e instrumentos

desarrollados por SINERGIA a nivel nacional, se repliquen estos modelos en las entidades territoriales
adaptando las experiencias de acuerdo al contexto de cada regin. Es as como se han desarrollado tres
proyectos piloto para introducir actividades de monitoreo y evaluacin en Medelln, Pasto y, ms
recientemente, en Tocancip. Estas actividades se han estado practicando hace aproximadamente dos
aos, y cada proyecto est en proceso de consolidacin. Esto se realiza a travs de la Direccin de
Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS), que tiene el mandato del DNP con el fin de articular
mecanismos para la difusin de las lecciones de M&E y las experiencias de SINERGIA.

En general, la estrategia que tiene la DEPP es crear, a partir de estas tres experiencias, un modelo
replicable para diferentes municipios e incluso para los departamentos con el fin de propiciar un efecto
multiplicador en todo el pas. Es importante aclarar que en estas experiencias regionales se opera por
demanda, por cuanto el Ejecutivo central no tiene la capacidad jurdico-legal de imponer
regionalmente el modelo debido a que Colombia es un pas que opera descentralizadamente.
Adicionalmente, todas las experiencias tienen sus particularidades, y especialmente en Medelln (desde
2005) y Pasto (desde finales de 2004) se ha observado que hay diferentes grados de penetracin de las
actividades de M&E. En Medelln, el avance ha estado ms en la asignacin de gastos por resultados,
mientras que en Pasto los avances se han encaminado a la gestin orientada a resultados a travs de un
sistema de seguimiento a metas y al establecimiento de un presupuesto participativo. Esta diversidad
refleja igualmente la multiplicidad de intereses y diferencias de nfasis que surgen en un modelo
descentralizado que pretende dar autonoma para recoger las especificidades regionales.

2
Ver Tabla N 1.
3
Entrevista a Bertha Briceo (7 de mayo de 2007), quien sugiere aclarar que su clculo no es preciso ni exacto; es
slo un ejercicio de aproximacin para saber cmo se distribuye el presupuesto de inversin al interior de la
DEPP.
4
Ibd.

22
1.2 Lnea cronolgica
Todos los esfuerzos, experiencias y recursos invertidos revelan que SINERGIA ha presentado un
enfoque gradual en su implementacin. El sistema ha atravesado varias fases desde su concepcin y no
ha sido ajeno a los ciclos polticos del pas. Su vida ha transcurrido a lo largo de cuatro presidencias y
stas han marcado los ciclos de inters por parte de la administracin pblica en el sistema.

Aunque la creacin formal de SINERGIA slo ocurre hasta 1994, el espritu y la lgica del sistema se
gestan con la Constitucin de 1991. Esto hace parte de un proceso ms amplio de redefinicin del
papel de las responsabilidades del Estado frente a la sociedad civil (Escovar, 1996: 13). Esos primeros
aos de diseo se basan en experiencias piloto que buscaron afinar las herramientas del sistema para
darle solidez metodolgica y madurez conceptual (Ocampo, 1996; Zaltsman, 2006). La Tabla N 1
presenta de manera sucinta los eventos ms relevantes en la implementacin y evolucin del sistema
hasta fechas recientes.

Conceptualmente, el inicio de SINERGIA parte de la de auto-evaluacin, entendida como un proceso

de aprendizaje continuo, en donde son precisamente aquellos que transforman objetivos en resultados
quienes deben tener la responsabilidad de crear experiencia sobre la base de lo logrado, as como de
aumentar las posibilidades de lograrlo evaluando da a da su gestin (Ocampo, 1996: 8). Bajo esa
premisa, se plante la necesidad de usar informacin producida por las mismas agencias sobre su
desempeo como base para producir evaluaciones sectoriales y sobre stas medir el cumplimiento total
del gobierno con respecto al Plan Nacional de Desarrollo. El instrumento base para realizar estas
evaluaciones se conoca como Plan Indicativo (Zaltsman, 2006: 87).

El impulso inicial de los primeros aos de gestacin se perdi con la administracin de Ernesto
Samper (1994-1998) debido a la crisis de legitimidad que enfrent su gobierno. Para ese entonces se
contaba con un sistema nacional cuya conceptualizacin [era] altamente sofisticada pero cuya
operatividad no [era] tan clara y su implementacin ocurra a pasos mas lentos (Ospina, 2001: 93). El
nuevo empuje del sistema se da en los dos ltimos aos del gobierno Pastrana, donde el trabajo se
aceler nuevamente y se hizo un esfuerzo de aterrizar de manera ms concreta los instrumentos del
sistema (Ospina y Ochoa, 2003: 153).

Pero el punto de inflexin definitivo ha sido con la administracin del presidente lvaro Uribe Vlez,
con quien el sistema ha dado un giro importante en su enfoque pasando del monitoreo a nivel de
agencia-sector al nivel de sector-programas y polticas. A partir de esa reforma, el sistema como se lo
conoce hoy en da hace una distincin clara entre las actividades de monitoreo y de evaluacin, y hace
un nfasis importante en la asignacin del gasto pblico de acuerdo a resultados.

El apoyo del propio Presidente al sistema de monitoreo y evaluacin le ha dado el msculo poltico
necesario para imprimirle relevancia al sistema dentro del mismo Ejecutivo. El Presidente ha
convertido el sistema en una herramienta gerencial de seguimiento, evaluacin y toma de decisiones a
la interioridad de su gabinete de gobierno. A partir de su mandato ha habido un proceso de
reorganizacin y fortalecimiento del monitoreo y evaluacin, con un fuerte nfasis en el
establecimiento de vnculos ms estrechos con las instancias de toma de decisin.

Sin embargo, la pregunta que cabe examinar es si esta fase por la que atraviesa el sistema es slo una
coyuntura poltica favorable relacionada con un estilo propio de gobernar de la actual administracin o
si es una fase que podra llegar a trascender el estilo de gobierno para generar una verdadera cultura de
la gestin orientada a resultados. En este sentido, el reto de SINERGIA es aprovechar esta coyuntura
favorable donde hay un inters poltico permanente sobre el tema para institucionalizar prcticas que
mentalicen al sector pblico para funcionar en trminos de metas y resultados.

23
 Tabla N 1
Evolucin cronolgica del Sistema
Ao Suceso Relacin con SINERGIA
Dcada de Creacin del Sistema de Evaluacin y Seguimiento Estas experiencias alimentaron
1980 de Proyectos (SISEP), enfocado en los proyectos indirectamente el surgimiento de
financiados por el Banco Mundial y el BID. SINERGIA.
Creacin del Banco de Proyectos de Inversin
Nacional, enfocado en la evaluacin ex-ante de todos
los proyectos de inversin del gobierno nacional.
1991 Reforma Constitucional. Encomienda al Departamento Nacional de
Planeacin el diseo de un sistema de
evaluacin de la gestin y resultados de la
administracin pblica.
Realizacin del Seminario 'Sistemas de Evaluacin Busca consensuar una interpretacin del
Ex-Post Aplicables al Sector Pblico', en Santa mandato constitucional aceptable para todos
Marta. los sectores.
1992 Creacin de la Divisin Especial de Evaluacin y Fue la unidad a cargo de disear el sistema
Gestin (DEE) dentro del Departamento Nacional de y la unidad rectora del mismo desde el
Planeacin. comienzo.
1993-94 Proceso de creacin colectiva de gran intensidad
dentro de la DEE, con el apoyo financiero del Banco
Mundial.
1994 Se difunde el primer esbozo de SINERGIA.
1994-99 Se desarrolla una serie de actividades destinadas a
implantar y perfeccionar el sistema.
Crisis de legitimidad del gobierno del presidente Priva a SINERGIA del apoyo poltico que
Samper. necesitaba.
SINERGIA es validada por el Banco Mundial y pasa
a ser promovida como un modelo a imitar.
1999 Asuncin del presidente Pastrana y cambio de La implantacin de SINERGIA entra en un
autoridades. perodo de desaceleracin.
Renuncia del Director de la DEE.
La direccin de la DEE queda a cargo de autoridades
interinas.
2000 Se nombra una nueva Directora a cargo de la Inicio de una nueva etapa en la que los
Direccin de Evaluacin de Gestin y Resultados desarrollos comienzan a darse con mayor
(DEGR). rapidez.
SINERGIA pasa a contar con el apoyo de la
Direccin del Departamento Nacional de Planeacin
y del Presidente de la Repblica.
Reposicionamiento de la DEGR dentro del
organigrama, dejando la categora de Divisin para
adquirir la de Direccin.
2002 Asume el presidente Uribe. Anuncia el Programa de Renovacin de la
Administracin Pblica (PRAP), en el
marco del cual SINERGIA est llamado a
cumplir un rol protagnico.
Se pone en marcha un conjunto de reformas en Estas reformas incluyen, entre otros
SINERGIA. aspectos, la reactivacin de los
componentes de Evaluaciones en
Profundidad y de Difusin para la
Rendicin de Cuentas, y una serie de
cambios en el componente de Seguimiento
de Resultados.

24
 Se crea el Comit Intersectorial de Evaluacin y
Gestin por Resultados, integrado por la
Presidencia, el Departamento Nacional de
Planeacin, el Ministerio de Hacienda, ms los
invitados en cada caso.
Funciona como mbito de coordinacin
tcnica y vinculacin entre la evaluacin y
la programacin presupuestaria.

Se comienzan a impulsar otros cambios en Entre los principales cambios de

SINERGIA. SINERGIA figuran los siguientes:
a. La activacin del componente de
Evaluaciones Estratgicas o, como se las
denomina actualmente, Focalizadas, que no
haban llegado a implementarse.
b. El redireccionamiento del foco de
atencin del componente de Seguimiento de
Resultados desde los niveles macro
(polticas sectoriales y programas) y meso
(desempeo organizacional), a nivel macro
exclusivamente.
c. La puesta en funcionamiento el Sistema
de Programacin y Gestin por Objetivos y
Resultados (SIGOB) como principal
instrumento del componente de
Seguimiento.
d. La reactivacin del componente de
Difusin de Informacin y Rendicin de
Cuentas por Resultados.
5
Fuente: CLAD/SIARE .

1.3 Normativa
Este proceso de evolucin ha ido de la mano del desarrollo de un marco legal detallado que da sustento
y apoyo a SINERGIA. De los artculos 343 y 344 de la Constitucin Poltica Colombiana, que ponen
de manifiesto el principio de evaluacin continua de los planes de desarrollo, se derivan las siguientes
disposiciones (Mackay, 2006; Ospina y Ochoa, 2003; Zaltsman, 2006):

Ley 42 de 1993, que hace referencia al control fiscal y le da poderes a la Contralora General de la
Repblica para ejercer estas funciones.
Ley 87 de 1993, que regula la funcin de control interno dentro de las organizaciones pblicas.
Resolucin 063 de 1994 del Departamento Nacional de Planeacin, que pone en operacin el
Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados.
Ley 152 de 1994, que establece los procedimientos de preparacin, aprobacin, ejecucin,
monitoreo y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo.
Ley 190 de 1995, que constituye la Ley Anticorrupcin.
Ley 819 de 2003, que estipula que el presupuesto nacional incluya detalles sobre los objetivos,
resultados esperados e indicadores de gestin para todas las actividades del gobierno.
Decreto 195 de 2004, que reorganiza la estructura organizacional de la Direccin de Evaluacin de
Polticas Pblicas, estableciendo sus funciones adems de su rol de coordinadora de SINERGIA.

Dada la multiplicidad de leyes y decretos emitidos en relacin con el tema de monitoreo y evaluacin,
el ltimo esfuerzo de la actual administracin ha sido la redaccin del documento CONPES (3294), de
2004, donde se clarifican y unifican conceptos y metodologas. Este documento CONPES constituye la
carta de navegacin que rige actualmente al sistema y que define sus alcances y lmites en el desarrollo
de sus funciones.

5
http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/colombia/origen.html (ltimo acceso: 11 de mayo de 2007).

25
1.4 Financiamiento y sostenibilidad
Adicional a la normatividad que puede dar sustento a un sistema de monitoreo y evaluacin, tambin
es relevante considerar el apoyo econmico que esfuerzos como stos requieren para mantenerse en el
tiempo. Como se puede ver en la Tabla N 2, es claro que el sistema de monitoreo y evaluacin
colombiano ha sido financiado en una gran proporcin con recursos externos, que se han gestionado
con la cooperacin internacional y la banca multilateral. Esto genera una serie de cuestionamientos
acerca de la sostenibilidad en el tiempo de estos sistemas y del compromiso poltico hacia estos
esfuerzos por parte del gobierno.

En la estrategia de financiacin hay que resaltar dos puntos importantes. Por un lado, al evaluar la
Tabla N 2, se puede ver que los aos ah contenidos (2002-2006) coinciden con un perodo en el que
se restringi el tamao del Estado y su funcionamiento debido a la crisis fiscal a la que se enfrentaba el
gobierno. Pero es en este mismo perodo en el que el sistema muestra sus niveles ms altos de
crecimiento, por lo que la estrategia de apalancarse con recursos externos responde en alguna medida a
las restricciones fiscales del momento.

Tabla N 2
Apoyo financiero a SINERGIA. Aos 2002 a 2006 (en miles de US$)
Total
Fuente de los fondos 2002 2003 2004 2005 2006
2002-2006
Banco Mundial (MAFP II) 350 300 305 288 300 1.543
Banco Mundial (Prstamos del
1.500 450 1.950
Sector Social)
BID 2.666 2.509 5.175
USAID 50 200 200 450
PNUD 400 400
Gobierno 250 250 256,7 270 270 1.297
Total 4.766 550 3.970,7 758 770 10.814
Fuente: Mackay (2006).

Por otro lado, tal y como lo mencionan algunos de los entrevistados, la decisin de funcionar
mayoritariamente con recursos externos puede verse tambin como una estrategia deliberada de
acompaar esos recursos financieros con la experiencia y capacidad tcnica de la banca multilateral.
Como fue sealado en algunas de las entrevistas, la decisin del gobierno es la de mantener este
arreglo financiero con el fin de sostener la vinculacin de los bancos con el desarrollo futuro del
sistema. En otras palabras, adems del financiamiento en s mismo, se ha logrado apalancar el
proyecto, va la cooperacin internacional, con la asesora y seguimiento tcnico que suele acompaar
dicha cooperacin.

Sin embargo, la pregunta que surge de esta estrategia de financiacin es qu tan claro es el
sostenimiento de SINERGIA en el largo plazo, cuando institucionalmente no est definida la
financiacin de este sistema. Esto se refleja claramente con la situacin de la DEPP, que si bien ya es
una direccin dentro de Planeacin, no cuenta con la formalidad institucional establecida en cuanto al
nmero de funcionarios y su vinculacin permanente. La reforma para cambiar la vinculacin de los
funcionarios de SINERGIA de consultores a empleados de planta no se ha podido alcanzar hasta el
momento. Paso que sera importante para darle permanencia al recurso humano y la acumulacin de
conocimientos dentro de la Direccin.

De manera que lo que resta por analizar es si dentro de la actual coyuntura fiscal ms favorable (2007),
el gobierno colombiano tomar la determinacin de hacer una sustitucin paulatina de fuentes de
financiacin como muestra de su compromiso hacia una gestin orientada a resultados.

26
En este aspecto, hay voces optimistas que consideran que a pesar que la destinacin de recursos no es
tan clara en este momento, la sostenibilidad del sistema estar dada por la utilidad que vean sus
mismos usuarios. Pero aun as, el reto de la DEPP sigue siendo garantizar la utilidad, pertinencia,
legitimidad y valor agregado del sistema para encontrar un apoyo slido que sustente la permanencia
del sistema en el tiempo ms all del estilo personal del presidente de turno.

27
II. ORIENTACIN FUNCIONAL DEL SISTEMA Y
NATURALEZA DE SUS HERRAMIENTAS

2.1 Orientacin funcional

Tal como se establece en el protocolo de este estudio, las funciones que puede cumplir un sistema de
monitoreo pueden agruparse en cuatro grandes categoras: a) planificacin gubernamental (global o
sectorial); b) la asignacin del gasto; c) el aprendizaje para mejorar la gestin de programas y
prestacin de servicios pblicos; y d) la rendicin de cuentas dentro y fuera de la administracin
pblica. El nfasis que se le d a cada una de estas funciones guarda relacin con los intereses bsicos
de las iniciativas de reforma ms amplias de las que form parte, y con el entorno poltico e
institucional en el que se desarrolle (Zaltsman, 2006: 4).

En el caso colombiano, la orientacin funcional del sistema puede verse reflejada en documentos gua
tan importantes como el CONPES 3294. En este documento se establece que el sistema de monitoreo y
evaluacin debe constituirse en una herramienta para mejorar la eficacia y el impacto de las polticas,
programas e instituciones; para incrementar la eficiencia y transparencia en la programacin y
asignacin de los recursos; y para estimular la transparencia en la gestin pblica, incorporando de
manera activa el control de la ciudadana.

No obstante, tal como puede verse en la Tabla N 3, el peso que se le ha dado a cada una de las
funciones no ha sido equilibrado. Desde su inicio, el nfasis principal ha sido la rendicin de cuentas, y
esto ha tenido mucho que ver con el proceso de reforma del cual hizo parte este sistema. Como se ha
mencionado a lo largo del documento, SINERGIA nace del proceso de reforma constitucional de 1991
que pretenda hacer de Colombia un pas ms democrtico. En ese sentido, el proceso de
democratizacin llevaba implcita la exigencia de hacer ms pblica la informacin referente a las
ejecutorias del gobierno (Gandour, 1996: 27).

Sin embargo, a travs de las precisiones que hicieron algunos de los entrevistados, se puede ver cmo
esa rendicin de cuentas se ha fortalecido particularmente al interior del gobierno. De esta forma, el
sistema, especialmente en sus actividades de monitoreo y seguimiento, se ha convertido en una
herramienta del Ejecutivo a travs de la cual se rinde cuentas sobre las gestiones para cumplir con los
compromisos establecidos en el Plan de Desarrollo 6 .

La rendicin hacia fuera del Ejecutivo es mucho ms limitada y se circunscribe a esfuerzos que se han
realizado con el Congreso de la Repblica en su funcin de control poltico a la gestin del mandatario
de turno 7 . La relacin con la ciudadana o con la sociedad civil es mucho ms dbil, por cuanto existe
muy poco conocimiento sobre las instancias de control que estos actores pueden activar para hacer uso
de la informacin con fines de control social. Esta relacin entre el control hacia fuera y hacia dentro,
que se discuti con algunos de los entrevistados, plantea la pregunta de si es posible conciliar estas dos
funciones como arreglo institucional dentro de SINERGIA.

Con respecto a las otras funciones, se puede decir que SINERGIA ha puesto un nfasis importante en
la planificacin nacional. En esta medida, el sistema siempre ha trabajado en el marco de las polticas y
programas dispuestos en el Plan Nacional de Desarrollo. De forma que, tal como lo explican Ospina y
Ochoa (2003), SINERGIA se basa en la propuesta de que a partir del Plan Nacional de Desarrollo las
entidades miren su misin en el contexto de la estrategia global del gobierno, fijen sus objetivos y
prioricen y ponderen los mismos (p. 191).

6
El Presidente hace permanentemente controles de gestin con sus ministros, donde se contrasta lo reportado por
stos y lo reportado por el monitoreo permanente que se est haciendo.
7
Hay un cambio en la metodologa y contenido de los informes que se presentan al Congreso sobre la gestin del
Presidente. Estos informes ilustran de una manera mucho ms grfica y ms sencilla los alcances que ha tenido la
gestin del Presidente en el logro de metas y resultados acordes con el Plan Nacional de Desarrollo.

28
 Tabla N 3
Peso relativo de las funciones del Sistema
Existe declaracin de la
Posible propsito del intencin de desarrollar este
Sistema: Impacto en propsito? (en documentos
oficiales)
Planificacin Intencin contenida en la
gubernamental 1: misma Carta Poltica y en las
planificacin leyes y decretos consecutivos
estratgica del plan de que desarrollan el sistema de
desarrollo. monitoreo y evaluacin.
El documento CONPES 3294
Planificacin
textualmente establece entre
gubernamental 2:
los objetivos del sistema, el de
planificacin de
mejorar la eficacia y el
polticas sectoriales y
impacto de las polticas,
programas.
programas e instituciones.
La intencin de vincular los
recursos pblicos a metas y
Presupuesto: resultados especficos se
asignacin del gasto. encuentra estipulada tanto en
la Ley 819 de 2003 como en
el CONPES 3294.
Aprendizaje: Existe una declaracin
mejoramiento de la implcita en la prctica de que
gestin de agencias, el sistema debe coadyuvar al
programas y servicios mejoramiento de la gestin
pblicos. pblica.
Es explcito que uno de los
propsitos de SINERGIA es
constituirse en una
herramienta para la
Gobernanza:
democratizacin de la
control social y
sociedad al hacer pblico el
rendicin de cuentas.
accionar del gobierno y ms
transparentes los procesos de
toma de decisin (Ospina y
Ochoa, 2003: 176).
La funcin de asignacin de gasto ha recibido un nfasis importante en los ltimos aos de existencia
de SINERGIA. En ese sentido, se ha realizado un esfuerzo importante por asociar los recursos pblicos
del presupuesto de inversin a metas especficas y resultados esperados. Sin embargo, tal como lo
mencionaron todos los entrevistados, las posibilidades de incidir efectivamente en la asignacin del
gasto son bastante limitadas hasta el momento por dificultades que se mencionarn ms adelante.
8
En la escala de prioridades, 1 tiene el mayor peso relativo, 5 tiene el menor.
29
En escala de 1-5,
Existen esfuerzos reales de
cul es el orden de
implantacin de mecanismos
prioridad de estos
para desarrollar este
propsitos en la
propsito?
prctica? 8
Tal como lo menciona Zaltsman
(2006), la forma como est
organizado hace que el sistema
est mejor equipado para atender
las necesidades de informacin 2
del DNP en su funcin de
planificacin nacional,
representada en el Plan Nacional
de Desarrollo.
Los resultados de las actividades
de monitoreo y evaluacin
proveen en parte informacin
3
para que ministerios y agencias
sectoriales ajusten sus polticas y
formulen nuevas actividades.
Se han hecho ejercicios para
integrar la programacin del
4
gasto con metas fsicas
asociadas.
En teora, el monitoreo continuo
y la gestin orientada a
resultados debe servir de base 5
para el mejoramiento continuo de
la gestin pblica.
Este esfuerzo puede
ejemplificarse con los informes
anuales al Congreso, los
controles de gestin que hace el
Presidente a sus ministros y el 1
establecimiento de una
plataforma tecnolgica que abre
al pblico la informacin sobre el
cumplimiento de metas.
En cuanto a la funcin de influenciar la planificacin de polticas de carcter sectorial, un punto
importante de mencionar es que, tal como lo seala el ex-director de la DEPP 9 , el cambio se ha dado
en que entidades como Accin Social, el Ministerio de Proteccin Social o el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF) no piensan sus programas sin pensar en paralelo en la necesidad de
implementar evaluaciones para sus programas. En esa medida, los resultados de evaluaciones
constituyen un elemento importante para la planificacin estratgica y para afinar polticas de carcter
sectorial. Sin embargo, estos esfuerzos son limitados a unas cuantas entidades y todava hay camino
por recorrer, en particular porque los efectos se perciben ms hacia adentro del Ejecutivo que hacia
fuera del mismo. Como ejemplo, se est estructurando y trabajando actualmente con entidades como el
Ministerio de Cultura y el de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para realizar evaluaciones de
algunos de sus planes y programas.

La funcin de mejoras en la gestin organizacional es quizs una de las categoras en las que menos
nfasis se ha hecho. De acuerdo con Zaltsman (2006), este nfasis en el mejoramiento organizacional
se dio por un perodo corto y por razones ms bien pragmticas que hicieron que por algn tiempo
SINERGIA se basara en auto-evaluaciones. En sus inicios, se pens que estas auto-evaluaciones
podran servir de herramienta para fortalecer el manejo estratgico de las agencias y ministerios y su
proceso de aprendizaje organizacional. Sin embargo, con el giro que se le fue dando a SINERGIA
hacia un enfoque ms macro, esta funcionalidad se fue perdiendo hasta quedar relegada en la ltima
posicin en la lista de prioridades.

En contraste con este anlisis, estn las respuestas ofrecidas por entrevistados en instancias clave como
la coordinadora de SINERGIA y los presupuestadores tanto en el Ministerio de Hacienda como en el
DNP. Hay diferencias marcadas tanto con el anlisis previamente realizado como entre las respuestas
provistas por los mismos entrevistados, lo que puede dilucidar la falta de consenso en relacin con la
funcin general que el sistema cumple, y podra revelar cmo el sistema es adaptado y utilizado en
funcin del actor de turno.

Las respuestas ms coordinadas se dan entre la DEPP y la Direccin de Inversiones y Finanzas

Pblicas (DIFP), a excepcin de su percepcin con respecto a la posibilidad de injerir en la asignacin
del gasto. Sin embargo, esta diferencia responde ms a las preocupaciones que manifiesta la directora
de SINERGIA con respecto a la posibilidad de establecer un presupuesto por resultados 10 que a la falta
de un nfasis del sistema en esta funcin. Por su parte, el director de la DIFP manifiesta claramente el
nfasis que se le ha dado a esta funcin en los ltimos aos y que se refleja en el trabajo continuo de
asociar recursos a resultados y a metas fsicas establecidas.

En cuanto a la oficina del Ministerio de Hacienda, ms que falta de claridad con respecto a la funcin
general que el sistema cumple, sus respuestas corresponden a lo que ellos perciben que hace el sistema
de acuerdo con su grado de interaccin con el mismo. De esta manera, es clara su respuesta en relacin
con la funcin de control social, pues como bien lo indican, la mayora de las entidades -incluyendo al
propio Ministerio- basan su esquema y estructuracin de informes de rendicin de cuentas en las metas
programticas que se escogen para el sistema de seguimiento a metas.

Ahora bien, su respuesta acerca de la asignacin de gasto refleja claramente el problema existente con
respecto a esta funcin. Como bien anotan los representantes del Ministerio, el nfasis que se ha
venido dando a este tema ha estado circunscrito al presupuesto de inversin, sin que tenga esto un
impacto generalizado en el presupuesto en general por la imposibilidad de imputar y vincular gastos de
funcionamiento a los proyectos de inversin.

9
Entrevista celebrada el 11 de mayo de 2007.
10
La directora de la DEPP hace la aclaracin, en sus comentarios de validacin del estudio, que esta imposibilidad
de establecer un Presupuesto por Resultados est directamente ligado a que no hay manera de imputar y vincular
gastos de funcionamiento a los proyectos de inversin.

30
 Tabla N 4
Grado de consenso acerca de la funcin general del Sistema 11
Orden de prioridades expresado por informante primario de:
Funciones del Sistema
Unidad Oficina de Presupuesto Ministerio de
coordinadora 12 de Inversin 13 Hacienda 14
Planificacin gubernamental 1:
planificacin estratgica del plan de 3 2 3
desarrollo.
Planificacin gubernamental 2:
planificacin de polticas sectoriales y 3 3 2
programas.
Presupuesto:
4 1 4
asignacin del gasto.
Aprendizaje:
mejoramiento de la gestin de agencias, 1 1 5
programas y servicios pblicos.
Gobernanza:
control social y rendicin de cuentas. 2 2 1

Fuente: Elaboracin propia con base en las entrevistas.

Estas diferencias no slo pueden estar revelando una falta de claridad con respecto a la orientacin
funcional del sistema, sino tambin la falta de articulacin de SINERGIA con las mltiples instancias
que se relacionan con el sistema y que hace que entre los funcionarios haya un desconocimiento de los
verdaderos alcances de SINERGIA. Esto ltimo se da a travs de una coherencia institucional que
logre articular el sistema con diferentes procesos e instancias de la administracin pblica.

2.2 Instrumentos de evaluacin y monitoreo

Las funciones que cumple el sistema de evaluacin y monitoreo son implementadas a travs de una
serie de instrumentos que en el caso colombiano pretenden medir la eficacia y la eficiencia de la
administracin en la formulacin y ejecucin de polticas y programas sectoriales y generar
informacin sobre el cumplimiento de metas, calidad, efectos, cobertura e impactos (Ospina y Ochoa,
2003: 176).

En trminos de monitoreo, SINERGIA cuenta con un sistema de seguimiento a metas, que verifica el
cumplimiento de objetivos y metas establecidos por los ministerios y agencias sectoriales de acuerdo
con los lineamientos impuestos por el Plan Nacional de Desarrollo. El sistema cuenta con una batera
de indicadores que miden insumos, procesos, cobertura y productos de las actividades
gubernamentales seleccionadas (Zaltsman, 2006: 90).

El sistema se alimenta bsicamente a travs de Internet y genera informacin permanente de pblico

acceso sobre la gestin del gobierno en trminos del cumplimiento de las metas establecidas. La
informacin es provista directamente por los ministerios y agencias sectoriales. En este proceso, cada

11
Los funcionarios respondieron a la pregunta: si tuviera que ordenar por prioridades las funciones ms
importantes que cumple el sistema de M&E en este pas, siendo 1 la prioridad ms importante y 5 la menos
importante, y considerando la orientacin que tiene el sistema actualmente, cmo ordenara las siguientes cinco
funciones generales?
12
Bertha Briceo, Directora de Evaluacin de Polticas Pblicas, Departamento Nacional de Planeacin.
Entrevista: 7 de mayo de 2007.
13
Fernando Jimnez, Director de Finanzas e Inversiones Pblicas, Departamento Nacional de Planeacin.
Entrevista: 10 de mayo de 2007.
14
Rutty Paola Ortiz, Subdirectora de Administracin General del Estado, y Mauricio Cuestas, Director (E) de
Presupuesto Pblico, Ministerio de Hacienda. Entrevista: 8 de mayo de 2007.

31
ministerio delega a un coordinador sectorial, quien a su vez escoge diferentes gerentes de meta como
los responsables de la informacin contenida en el sistema de seguimiento a resultados 15 .

Por su parte, en trminos de evaluacin, SINERGIA cuenta con evaluaciones focalizadas que son
valoraciones exhaustivas y sistemticas de las principales intervenciones del Estado para determinar
sus efectos, as como para establecer su relevancia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad
(CONPES, 2004: 11). Los criterios que se utilizan para seleccionar los programas o polticas a evaluar
son: la cantidad de recursos que consumen; las caractersticas de la poblacin; la importancia del
sector; la naturaleza innovadora de la actividad, y finalmente, su potencial para ser replicada.

Las evaluaciones que hasta el momento se han venido realizando son evaluaciones de impacto que
utilizan metodologas sofisticadas cuasi-experimentales, con uso de grupos tratamiento y control. Para
este propsito, se ha utilizado como esquema de contratacin un proceso de licitacin competitivo para
contratar evaluadores externos ya sean dentro del mbito acadmico o empresas consultores nacionales
o internacionales (Mackay, 2006: 9).

Es importante mencionar que si bien hasta el momento se han realizado evaluaciones de impacto,
dentro de la direccin de SINERGIA ya se estn explorando las posibilidades de expandir el portafolio
de evaluaciones hacia evaluaciones rpidas, que tienen la ventaja de ser ms expeditas y menos
costosas en comparacin con las de impacto, pero a la vez ms profundas que un simple monitoreo o
seguimiento.

Ahora bien, el grado de coordinacin entre las actividades de monitoreo y evaluacin son bastante
precarias. La idea en este aspecto es la posibilidad de generar complementariedades entre las dos
actividades a partir ya sea de los resultados que se obtengan de evaluaciones de impacto para generar
nuevos indicadores tiles para el seguimiento, o bien a partir de las fallas o alarmas que se detectan
durante el monitoreo para justificar evaluaciones ms exhaustivas de polticas o programas.

La evidencia refleja que si bien la DEPP ha tratado de hacer estas articulaciones, los acercamientos
entre los grupos de seguimiento y evaluacin son bastante informales y coyunturales. De todas formas,
la DEPP s manifiesta que ha habido ocasiones en los que estos grupos han trabajado conjuntamente
para sugerir programas que desde la perspectiva del seguimiento pudieran ser sujeto a evaluaciones, o
para disear nuevos indicadores que son posibles de medir gracias a los resultados obtenidos por
evaluaciones exhaustivas. No obstante, esta integracin interina de la DEPP entre monitoreo y
evaluacin parece ms ad hoc que estructural y formal. Para algunos autores (Mackay, 2006;
Zaltsman, 2006), dado que el componente de evaluacin fue reactivado slo desde 2002, es muy
reciente para extraer conclusiones sobre el nivel de articulacin de estas dos herramientas.

De todo este anlisis, el cuestionamiento que surge se orienta a indagar cul es la capacidad real que
tienen estos instrumentos para cumplir los propsitos generales del sistema.

En primer lugar habra que decir que las herramientas de monitoreo y evaluacin son exitosas en la
medida en que han permitido hacer un control de gestin de la administracin y una rendicin de
cuentas al interior del gobierno. En especial, el sistema de seguimiento a metas se ha convertido en una
herramienta gerencial interna, que permite hacer seguimiento a los ministros y propiciar rendicin de
cuentas hacia el interior del Ejecutivo.

En contraste, podra tambin argumentarse que esta misma herramienta se queda corta en su rendicin
de cuentas hacia fuera. Si bien es cierto que el sistema produce una informacin que es de acceso
pblico, la demanda y uso de esta informacin por parte de la ciudadana y la sociedad civil organizada
es bastante baja, y su conocimiento del sistema, bastante precario. Es ms, el componente de
evaluacin pareciera no trascender, segn manifestaciones de algunos de los entrevistados, ms all de

15
Su nombre y datos de contacto son de conocimiento pblico, pues aparecen en Internet.

32
crculos tcnicos y/o acadmicos bastantes restringidos debido al lenguaje que se maneja en estos
estudios.

En cuestiones de planificacin, tanto global como sectorial, se observa un avance importante en la

capacidad de las herramientas, aun cuando todava queda camino por recorrer. Es de resaltar los
resultados que han tenido las evaluaciones de impacto, en la medida en que permiten a los programas y
agencias evaluadas afinar sus polticas y retroalimentar la formulacin de polticas pblicas. A pesar de
la baja cobertura de los programas evaluados como porcentaje del total del presupuesto de inversin,
las mismas s parecen haber tenido un efecto material en decisiones de continuidad, expansin y
asignacin de recursos. El ejemplo a mencionar es el Programa Familias en Accin, el cual, siendo
objeto de una evaluacin de impacto, ha podido realizar cambios estructurales en el programa y
tambin ampliar su operacin a otros municipios.

Ahora bien, la capacidad de las herramientas para cumplir propsitos de asignacin de gasto son an
ms limitados, toda vez que existen obstculos institucionales que no permiten realizar este objetivo
completamente. Las actividades de monitoreo y evaluacin no logran incidir completamente sobre la
asignacin del gasto pblico, en la medida en que existen rigideces que impiden asociar ciertos gastos
ya predeterminados 16 a metas especficas, clasificaciones presupuestarias que no coinciden con una
estructura programtica del presupuesto, y dificultades para imputar gastos de funcionamiento a los
proyectos de inversin por lo cual el ejercicio queda incompleto al excluir el presupuesto de
funcionamiento.

Queda por ver qu capacidad han tenido estos instrumentos para cumplir con los propsitos de
aprendizaje que se plantea el sistema. Algunos de los entrevistados sugieren que ya se est viendo una
transformacin del sector pblico en trminos de funcionar de acuerdo con resultados y metas. Sin
embargo, no es claro si esto ha permeado de manera permanente la administracin pblica.

2.3 Capacidad del sistema para consolidar los instrumentos de M&E

Luego de haber analizado la orientacin del sistema, el tipo de herramientas que ste utiliza y su
alcance en el cumplimiento de los propsitos establecidos por el sistema, es importante determinar la
capacidad que ste tiene para consolidar y diversificar sus instrumentos y por tanto sus funciones.

En ese sentido, la primera consideracin a evaluar es la capacidad de los diferentes ministerios para
manejar las herramientas de monitoreo y evaluacin provistas. Al respecto, podra argumentarse que la
capacidad no es uniforme, lo cual se ve reflejado en el hecho que las entidades con sistemas de
seguimiento y evaluacin con buenas prcticas parecen ser mayormente la excepcin (Mackay, 2006:
21). Incluso este mismo autor seala que a pesar del fuerte apoyo provisto por el Presidente, esto no se
ha traducido en la adopcin generalizada de prcticas de seguimiento y evaluacin en ministerios y
agencias del gobierno (Ibd.).

No obstante, es importante tambin resaltar aquellas iniciativas que se han gestado dentro del gobierno
que demuestran que existen prcticas encaminadas a una gestin por resultados. Especialmente
importante es la decisin de Accin Social de establecer su propia oficina de evaluacin en directa
interlocucin con SINERGIA, la cual presta asesora tcnica en estos asuntos. Asimismo, estn los
ministerios de Proteccin Social, de Educacin o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF), que han hecho esfuerzos en establecer prcticas de monitoreo y evaluacin, que en muchos
aspectos replican el modelo, las herramientas y las experiencias de SINERGIA.

Parte de esta capacidad para diversificar y consolidar funciones radica en una estrategia deliberada de
formacin de capacidades de seguimiento y evaluacin. En esa medida, los funcionarios de la DEPP
sealan que se ha establecido una estrategia de capacitacin, que consiste en seminarios y talleres

16
El ejemplo ms representativo de estos gastos ya predeterminados son las transferencias regionales.

33
dirigidos principalmente a gerentes de metas y oficinas de control interno para facilitar el uso del
sistema de seguimiento a metas. Esta capacitacin se realiza no slo para familiarizar a estos
servidores con el funcionamiento del sistema sino tambin para introducir los cambios tcnicos que se
hagan en el sistema.

Con respecto al componente de evaluacin, tambin puede verse una estrategia implcita de desarrollo
de capacidades por parte de SINERGIA. Segn el ex-director de la DEPP, el esquema de contratacin
empleado para la realizacin de evaluaciones de impacto siempre ha propendido al establecimiento de
alianzas entre la academia, el sector privado y firmas nacionales e internacionales, para que haya una
transferencia de conocimientos que permita desarrollar capacidades locales.

En este aspecto de diversificacin y consolidacin de instrumentos y funciones resta ver qu tan capaz
es el sistema de difundir prcticas a nivel de todo el gobierno para as lograr un ms alto nivel de
institucionalizacin dentro de la administracin pblica.

34
III. COHERENCIA INSTITUCIONAL

La coherencia institucional en los sistemas de evaluacin y monitoreo hace referencia a la capacidad

que tienen para establecer articulaciones entre varias instancias institucionales y convergencia entre los
diferentes procesos de la administracin pblica. De acuerdo a la teora, para que un sistema sea
efectivo debe establecer vnculos a nivel vertical y a nivel horizontal.

La integracin vertical hace referencia a la coordinacin existente entre los diferentes niveles de la
gestin pblica (niveles macro, meso y micro de la gestin) que permite establecer conexiones entre
ellos creando as coherencia en las prcticas que se llevan a cabo (Cunill y Ospina, 2003; Ospina [et
al], 2004).

A su vez, la integracin horizontal debe considerar dos dimensiones. Una es la coordinacin

interinstitucional, es decir la coordinacin entre las mltiples instituciones que se relacionan con el
sistema. La otra dimensin se refiere a la coordinacin transversal de funciones de gestin, en donde se
incluyen procesos crticos dentro de la administracin como el sistema de personal y la
presupuestacin (Cunill y Ospina, 2003: 34).

Con estas precisiones conceptuales, es posible proceder a establecer los vnculos que el sistema de
evaluacin y monitoreo colombiano ha establecido hacia dentro y hacia fuera, con otros niveles de la
gestin pblica y con otros procesos crticos de la funcin pblica.

3.1 Capacidad de integracin al interior del sistema

La capacidad de integracin al interior del sistema est medida en trminos de la integracin vertical y
la integracin horizontal intersectorial.

3.1.1 Integracin vertical

Como ya se mencion, la integracin vertical hace referencia a la armonizacin existente entre las
polticas sectoriales de gobierno, los programas que las conforman (nivel macro), las organizaciones
que las implementan (meso) y los empleados que las gestionan (micro).

En el caso colombiano, es posible concluir que, dado el enfoque macro que se le ha dado al sistema en
trminos de polticas y programas, no hay atencin en el nivel micro de la gestin pblica. En otras
palabras, no se presta atencin al desempeo de los empleados y cmo stos se articularan a los
niveles meso y macro del sistema (Ospina y Ochoa, 2003: 225).

En los inicios de SINERGIA se pudo de alguna manera establecer una cierta armonizacin entre el
nivel macro y el meso en la medida en que la evaluacin del desempeo de las organizaciones se
realizaba en funcin de lo que sta aportaba a la evaluacin del cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo (Ibd.: 160). Pese a eso, con el nfasis tan profundo que se ha hecho en los ltimos aos en
polticas y programas integrados en el Plan Nacional de Desarrollo, esta conexin se ha perdido.

Durante las entrevistas, algunos funcionarios de SINERGIA manifestaron su preocupacin respecto de

esta integracin. Sin embargo, mencionaron que es un reto bastante difcil de superar en la medida en
que no es tan sencillo agregar diferentes niveles de unidad. Si bien reconocen que la gestin de los
empleados contribuye a la consecucin de objetivos, sealan que los indicadores que midan el
desempeo de un empleado no necesariamente van a sumar hacia la gestin de un programa de
gobierno.

Ahora bien, los avances que se han realizado hasta el momento consisten en establecer un tipo de
conexin ms estrecha entre los indicadores de las metas de alto nivel macro del sector sujetos al

35
sistema de seguimiento a metas con los indicadores de los proyectos contenidos en el Banco de
Programas y Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) 17 .

3.1.2 Integracin horizontal intersectorial

Por otro lado, dentro de la capacidad de integracin al interior del sistema est la integracin horizontal
intersectorial. En este aspecto, uno de los mecanismos de coordinacin intersectorial es el Comit
Intersectorial de Evaluacin y Gestin por Resultados, que constituye una instancia de alto nivel donde
se comparten experiencias de los programas evaluados. Su importancia radica en que como instancia
de alto nivel de toma de decisiones, coordina la definicin de la agenda de evaluaciones para cada
cuatrienio y la agenda de evaluaciones para cada vigencia fiscal (CONPES, 2004: 18). Si bien el rol
del Comit necesita ser fortalecido, pues no parece haber jugado ningn rol importante en la
supervisin del desempeo de SINERGIA o en el desarrollo de sus futuras direcciones (Mackay,
2006: 11), sta es una instancia de coordinacin donde se negocian responsabilidades y se definen
metodologas y estndares de calidad para las evaluaciones.

Otro nivel de coordinacin se sostiene a nivel de sectores, donde participa SINERGIA, las direcciones
tcnicas del DNP, la Presidencia y los sectores. Con ellos se negocian responsabilidades y se definen
metas e indicadores. Es un espacio de coordinacin que se ha institucionalizado gracias al respaldo
poltico de la Presidencia y el involucramiento directo de ministros y directores de agencias. Los
funcionarios de SINERGIA le dan mucha importancia a este proceso en la medida en que busca un
arreglo en el que converjan las necesidades tcnicas propias del proceso con la validacin poltica
necesaria para darle impulso y relevancia.

Otra instancia de coordinacin intersectorial es el comit de gasto sectorial, donde se realiza un

ejercicio de marco de gasto de mediano plazo. Es una iniciativa muy reciente donde participan el
Ministerio de Hacienda, el DNP y los sectores, en donde se discuten los resultados que los ministerios
ejecutores, con sus programas seleccionados, quieren medir. Pero dado que es un ejercicio nuevo, es
muy pronto para calificar su utilidad dentro de los procesos de coordinacin.

3.2 Capacidad de integracin con otros sistemas

La integracin del sistema con instancias externas considera dos dimensiones: la integracin horizontal
interinstitucional y la integracin transversal. La integracin horizontal interinstitucional hace
referencia a la coordinacin entre la oferta de informacin producida por el sistema y la demanda del
mismo. La integracin transversal, tal como se haba explicado, se refiere a la articulacin del
monitoreo y la evaluacin con procesos crticos de la administracin pblica como son la
planificacin, la presupuestacin y el sistema de personal 18 .

3.2.1 Integracin horizontal interinstitucional

Para analizar la integracin horizontal interinstitucional es necesario tener en cuenta la diversidad de
actores que se relacionan con el sistema de evaluacin y monitoreo. Como punto de partida est el
Ejecutivo, donde la coordinacin se ha dado en la medida en que el Presidente utiliza el sistema de
seguimiento a metas como herramienta para hacer control de gestin al interior del Ejecutivo. De esta
manera, la informacin del sistema de evaluacin y monitoreo se convierte en un referente para el
Presidente en su control de gestin. La coordinacin radica bsicamente en una interlocucin continua
entre la Presidencia y la DEPP, y la presencia de la DEPP en muchas de las reuniones de control. No

17
Es una base de datos con informacin sobre programas y proyectos de inversin pblica, viables tcnica,
financiera, econmica, social, institucional y ambientalmente, financiados o susceptibles de ser financiados o
cofinanciados con recursos del Presupuesto General de la Nacin
(http://www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=62).
18
Ver el Protocolo para este estudio comparado.

36
hay que olvidar que la DEPP y la Presidencia trabajan conjuntamente para la presentacin de informes
al Congreso y en la preparacin de los consejos televisados de ministros.

Estos mismos controles de gestin que hace el Presidente impulsan otros mecanismos de coordinacin
entre la DEPP, ministerios, agencias y programas sectoriales. Sin embargo, cabe la pregunta de si la
relacin se extiende ms all de estos controles de gestin, es decir si como usuarios de la informacin
los ministerios y agencias la demandan para otro tipo de actividades diferentes y establecen
mecanismos de coordinacin para tal fin.

Dentro del mismo Ejecutivo estn el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de

Hacienda como usuarios de la informacin de seguimiento y evaluacin. En el caso del DNP, se
asumira que por estar SINERGIA ubicado al interior de esta entidad la interlocucin entre las
diferentes direcciones tcnicas y la DEPP fuera fluida y sistemtica. Sin embargo, tomando el caso
particular de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas (DIFP), se observa que el nivel de
coordinacin todava es muy dbil a pesar de las tareas conjuntas que se estn llevando a cabo para
integrar los procesos de programacin del gasto y las metas fsicas establecidas.

Con el Ministerio de Hacienda, la coordinacin no se ha institucionalizado y hasta el momento slo se

registran acercamientos an muy precarios. Los mismos funcionarios del Ministerio califican su
aproximacin al sistema de seguimiento a metas como muy tmido, pero tienen la expectativa de que
esto cambie en la medida en que el sistema sea ms robusto y ms inclusivo de otros procesos dentro
de la administracin pblica, como la presupuestacin.

Otro tipo de vnculo que se puede analizar es el establecido con el Poder Legislativo, el cual podra
constituirse en usuario potencial del sistema de monitoreo y evaluacin en la medida en que pueda
informar sus decisiones polticas a partir de la informacin generada por el sistema. Sin embargo, los
mecanismos de coordinacin con el Congreso son bastante precarios por no decir inexistentes. Como
bien lo reconoce Mackay (2006) en su estudio, los congresistas tienen muy poco apoyo tcnico como
para que puedan entender los hallazgos de la evaluacin e informacin sobre el desempeo (p. 13).

Otro usuario importante que se relaciona con el sistema de evaluacin y monitoreo es la sociedad civil,
representada en organizaciones no gubernamentales, la academia y los ciudadanos en general,
incluyendo a los beneficiarios de los programas evaluados. La opinin, a partir de las entrevistas
realizadas, es que la coordinacin y la comunicacin entre SINERGIA y la sociedad civil es
inexistente. Los contactos que se establecen con organizaciones no gubernamentales de la talla de
Transparencia Internacional o de la Fundacin Buen Gobierno son ms bien coyunturales o
inexistentes.

Se podra de pronto rescatar algn tipo de coordinacin un poco ms estructurada con la academia, en
la medida en que constituye un crculo tcnico que le interesa conocer los hallazgos de las
evaluaciones o del seguimiento a metas como materia prima propia de una investigacin acadmica
muy especfica en temas como desarrollo social, pobreza, etc. Sin embargo, valdra la pena aclarar que
esta relacin entre la academia y SINERGIA se ha estructurado ms alrededor de entender a las
universidades e investigadores como proveedores de apoyo tcnico, que desde el punto de vista de la
oferta y demanda de la informacin.

Por ltimo, en esta dimensin interinstitucional se consideran tambin aquellas instituciones de la

administracin pblica que realizan acciones de control y evaluacin, como la Contralora y la
Procuradura. Como lo documentan Ospina y Ochoa (2003), el esfuerzo coordinado entre las funciones
de evaluacin y control no se ha concretado. El reconocimiento de que la evaluacin se desarrolla en
interlocucin exige acuerdos sobre qu se va a evaluar y en qu nivel va a evaluar cada instancia
responsable de hacer evaluacin o hacer control (Ibd.: 163).

Lo que se puede registrar de las entrevistas es que los acercamientos entre la DEPP y estas dos
entidades hasta ahora se estn dando. En el caso de la Procuradura, la directora de SINERGIA seala
que los contactos se han dado en el marco de los proyectos piloto implementados a nivel territorial. Por

37
otro lado, con la Contralora, los mecanismos de coordinacin han estado sujetos a los cambios de
administracin que se dan tanto en Planeacin como en la Contralora. Es tanto as, que el convenio
interinstitucional que se haba firmado entre las anteriores administraciones de ambas entidades no se
ha vuelto a reactivar, lo que dificulta significativamente el trabajo conjunto que estas dos entidades
puedan realizar.

Se puede concluir que la articulacin del sistema hacia el exterior es bastante dbil, con excepcin de
la relacin que se ha establecido con el mismo Ejecutivo, lo cual tambin tiene sus limitaciones. El reto
de SINERGIA es trabajar en estas articulaciones para que el sistema de monitoreo y evaluacin no se
convierta en una isla de buenas prcticas, aislado del resto de los procesos que rigen la administracin
pblica.

3.2.2 Integracin transversal

El primer nivel de articulacin que se puede analizar es el existente entre SINERGIA y los sistemas de
informacin estadstica que produzcan informacin permanente sobre la situacin econmica y social
del pas. En el caso de Colombia est el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas,
DANE, entidad responsable de la planeacin, levantamiento, procesamiento, anlisis y difusin de las
estadsticas oficiales de Colombia. De las entrevistas, no se vislumbra de manera clara una
coordinacin articulada entre SINERGIA y el DANE ms all de la voluntad del gobierno de dar
extrema prioridad al fortalecimiento de la informacin administrativa y otras informaciones (Mackay,
2006: 23).

Se vuelve indispensable establecer una coordinacin entre ambos sistemas, por la utilidad que la
informacin estadstica puede prestar a los sistemas de monitoreo y evaluacin. De acuerdo con lo
establecido en el documento Visin Colombia II Centenario 2019, dentro de la cadena de valor, la
generacin de una oferta adecuada de informacin que incluya y haga pblicos y accesibles los datos
que a partir de registros administrativos, encuestas y censos debe acopiar el Estado (DNP, 2005: 353),
es necesaria para garantizar su posterior utilizacin.

Un segundo punto importante en esta integracin transversal es la sincronizacin entre la aprobacin

del presupuesto y la elaboracin de objetivos, metas e indicadores que se desarrollan durante la
planeacin. Al respecto, lo primero que podra decirse es que tal sincronizacin no existe bsicamente
por los tiempos de presentacin del presupuesto y los planes de desarrollo. Siguiendo la lgica
expuesta por Ospina y Ochoa (2003), una administracin se posesiona en el ao 0. El presupuesto
para el ao 1 se aprueba al trmino del ao 0 (). Para entonces, la administracin an no dispone de
un Plan Nacional de Desarrollo. Slo podr contar con el mismo hasta avanzado el ao 1 (p. 211).

En esa medida, es claro que no existe sincronizacin. No obstante, hay que resaltar que la actual
administracin de lvaro Uribe Vlez es especial en la medida que ha habido una continuidad en sus
polticas y programas 19 . De esta manera, en la elaboracin del actual Plan Nacional de Desarrollo se
realiz todo un ejercicio de vinculacin entre las metas establecidas con los recursos de inversin
previstos dentro del plan de inversin plurianual.

Dentro de ese proceso de sincronizacin, tambin debe mirarse como parte importante la articulacin
de los rubros del presupuesto y los indicadores de los sistemas de evaluacin y monitoreo. En este
sentido, todava siguen existiendo problemas en Colombia, por cuanto los rubros de clasificacin
presupuestaria no guardan relacin con las metas y resultados esperados que se hace durante la
planeacin (Zaltsman, 2006: 86). Entre los obstculos que dificultan esta asociacin est la divisin
que se mantiene entre presupuesto de inversin y gastos de funcionamiento. Como se reconoce al
interior de SINERGIA, los rubros del gasto de funcionamiento son lneas de gasto generales, y a stos
no se les ha dado la atribucin sobre programas y polticas.

19
Gracias a una reforma introducida a la Constitucin Poltica de Colombia, es posible la reeleccin presidencial.

38
Los avances han estado enfocados hacia la reforma del Estatuto Orgnico del Presupuesto, que da las
guas para la formulacin y elaboracin del Presupuesto de la Nacin. La reforma, que qued
contenida en la Ley 819 de 2003, estipula que el presupuesto nacional debe incluir detalles sobre los
objetivos, resultados esperados e indicadores de gestin para todas las actividades del gobierno. Pero
los alcances de esta norma estn circunscritos slo al presupuesto de inversin, pues como ya se ha
mencionado existen dificultades para identificar y vincular el gasto de funcionamiento con los
proyectos y programas de inversin.

Fruto de esta reforma, en los ltimos aos el DNP ha anexado al presupuesto de inversiones 20 una
programacin del gasto por resultados. En este anexo las asignaciones presupuestarias tienen uno o
dos indicadores adjuntos y estn ligadas a los objetivos estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo
(Zaltsman, 2006). La utilidad, segn sealan funcionarios de planeacin, est en la transparencia en la
asignacin del gasto y en el mensaje que se les enva a las entidades para que funcionen de acuerdo a
metas, objetivos y resultados esperados. Igualmente, se resalta la calidad de los debates que se han
generado al interior del Congreso cuando el presupuesto viene acompaado de este anexo de
presupuesto basado en resultados. En contraste con esta apreciacin est la opinin del Ministerio de
Hacienda para quien el ejercicio sigue estando incompleto en la medida en que no tiene un impacto
generalizado en el gasto pblico.

La integracin transversal se da tambin con otros procesos crticos de la administracin como el

sistema de personal y servicio civil o el control que ejercen entidades independientes como la
Contralora. Las articulaciones, como ya se haba indicado, son bastante dbiles y responden
bsicamente a que todas estas entidades, incluyendo SINERGIA, asumen sus responsabilidades
taxativamente. En el caso de la Contralora, sta hace mucho nfasis en la oposicin de las funciones
ejercidas por la misma y por SINERGIA, lo cual podra estar impidiendo un mayor grado de
articulacin.

SINERGIA siempre ha estado muy enfocada en la evaluacin del nivel macro, es decir del
cumplimiento de aquellas polticas y programas enmarcados dentro del Plan Nacional de Desarrollo.
Deja los otros dos niveles, es decir el meso y el micro, bajo la competencia de otras entidades como la
Procuradura, la Contralora y el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica.

Es evidente a travs de todo este anlisis que los grados de articulacin estn ms consolidados hacia
el interior del sistema de monitoreo y evaluacin, sin perjuicio de las limitaciones que esto pueda
tener. Por el contrario, los vnculos que se han establecido hacia fuera son mucho ms precarios o
prcticamente inexistentes. Como lo aclaran Cunill y Ospina (2003), las conexiones entre los
diferentes niveles generan coherencia en las prcticas de los distintos niveles y procesos de la
administracin pblica. En esa medida, SINERGIA necesita construir estos vnculos para hacer ms
efectivo el uso de la informacin de desempeo que se produce en el sistema al interior de la
administracin pblica (Ospina [et al], 2004: 232).

20
Se conoce como el anexo del Mensaje Presidencial en el Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nacin,
efectuado en los ltimos 3 aos.

39
IV. USO DE LA INFORMACIN

La viabilidad de un sistema para promover una cultura orientada a resultados y para ayudar a
fortalecer las instituciones pblicas depende en gran parte del uso que se d a la informacin generada
(). Por tanto, el uso de la informacin representa el elemento ms poltico de la evaluacin de la
gestin pblica (Cunill y Ospina, 2003: 35). En esa medida, lo que se pretende evaluar en este
apartado es qu tan efectiva es la evaluacin en su funcin de proveer conocimiento para informar la
prctica a partir de cuatro dimensiones: 1) credibilidad, 2) accesibilidad, 3) consumo y 4) impacto.

4.1 Credibilidad de la informacin

La credibilidad comienza con el proceso de construccin de indicadores como unidad de medida
objetiva que permita el seguimiento y la evaluacin de la actuacin pblica. En el caso de Colombia, la
construccin de indicadores es un proceso concertado tanto a nivel tcnico como poltico.

El proceso se inicia con cada nuevo gobierno a partir de las polticas y programas sectoriales
prioritarios que se establezcan. En la concertacin participan las unidades tcnicas de los diferentes
ministerios, las direcciones tcnicas del DNP y la DEPP. En este escenario conjunto se busca
establecer desde una perspectiva tcnica las metas y los mejores indicadores para medir el
cumplimiento. Una vez concertadas las metas e indicadores se involucra a la Presidencia a travs de la
Alta Consejera para efectuar un proceso de depuracin y de negociacin de estos indicadores, cuyo
resultado final es el compromiso por parte de los propios ministros con las metas e indicadores que se
negocien y se aprueben.

Se resalta de manera importante este proceso de concertacin poltica y tcnica por cuanto implica no
slo la consideracin de aspectos metodolgicos y tcnicos, sino que introduce una validacin poltica
por parte de las altas instancias de toma de decisiones, lo que le imprime un msculo poltico al
proceso y un nivel alto de apropiacin. Este cambio de enfoque se dio a raz del convencimiento que
el ejercicio del Plan Indicativo 21 se convirti en una tarea adicional para satisfacer al DNP. Era claro
para los gestores de SINERGIA que el proceso no funcionara a menos que la alta gerencia se hiciera
responsable del proceso (Ospina y Ochoa, 2003: 195). En general, se califica como un logro que la
informacin por resultados llegue hasta el ms alto nivel de poltica, a travs de este proceso de hacer
ms estrecho el vnculo con las esferas de toma de decisin.

Una vez definido el indicador, viene la segunda parte del proceso en la que se escoge un coordinador
sectorial como punto de interlocucin entre el DNP, la Presidencia y los gerentes de metas; estos
ltimos sern los responsables de recoger la informacin para alimentar el sistema (ver Grfico N 2).
Esta recoleccin est basada en una hoja de vida de cada indicador en donde se establece claramente
los medios de verificacin que sern utilizados para medir el cumplimiento. Actualmente, la DEPP se
refiere a stos como Fichas tcnicas de los indicadores; la hoja de vida del indicador viene de una fase
anterior a la de SINERGIA, segn un funcionario de la misma.

Son parte importante de este proceso los procedimientos que se establezcan posteriormente para
garantizar la calidad y credibilidad de la informacin que se produce. En trminos de seguimiento,
Colombia no cuenta con controles de calidad sistemticos y metdicos (Zaltsman, 2003: 26), sino con
puntos de validacin que permiten verificar la informacin en diferentes niveles.

Uno de los principales puntos de validacin es la oficina de control interno de las entidades, la cual
verifica aleatoriamente la informacin. Su participacin como punto de control es concertada con
gerentes de meta para determinar previamente cules van a ser los medios de verificacin y cmo va a

21
Herramienta que sigue en uso (2007) como base de la informacin que se registra en el Sistema de Gestin y
Seguimiento a las Metas del Gobierno. Fuente: Funcionarios del DNP.

40
ser el clculo del indicador. Este arreglo institucional tiene sus dificultades, expresadas por las mismas
oficinas de control interno, pues consideran que por su condicin de juez y parte pueden comprometer
la credibilidad de la informacin.

Grfico N 2
Proceso de concertacin de metas e indicadores

Definicin de Metas e Indicadores

SINERGIA Ministerios Presidencia

Coordinador
Sectorial

Gerente Gerente Gerente Gerente

de Meta de Meta de Meta de Meta

Responsables de metas

Otro punto de validacin est en los coordinadores sectoriales, quienes por su conocimiento del sector
pueden identificar fallas o vacos en la informacin. Igualmente, el equipo de SINERGIA hace una
verificacin con las herramientas que tiene a su disposicin como la contrastacin de fuentes, la
evaluacin histrica de los indicadores y metas y su conocimiento del sector.

Un ltimo punto de validacin es el ciudadano en general, que puede acceder a la informacin del
sistema de seguimiento a metas. La idea que se ha manejado al interior de SINERGIA es que parte del
control de calidad est en hacer pblica la informacin. La lgica de esta premisa est en que una
mayor exposicin de los gobernantes al escrutinio de los ciudadanos, conduce a la exigencia de
transparencia en la definicin de objetivos de la gestin e introduce una presin para que se
establezcan procesos de toma de decisiones ms explcitos y estandarizados (Gandour, 1996: 27).

Estos puntos de validacin hacen referencia especficamente al componente de monitoreo, por cuanto
el componente de evaluacin goza de un nivel ms alto de credibilidad en la medida en que son
evaluaciones contratadas con agentes externos que realizan anlisis exhaustivos con mtodos que son
sujetos a replicacin y contraste. Los cuestionamientos con respecto a la credibilidad de estos estudios,
como lo afirman algunos acadmicos, est en la utilizacin (manipulacin) de los resultados tcnicos
de una evaluacin para justificar una decisin poltica que de una u otra forma ya estaba tomada de
antemano. El ejemplo que se menciona es el caso de Familias en Accin que extendi la cobertura de

41
su programa a partir de los resultados de la evaluacin. El contra-argumento a esta posicin es que los
resultados no se pueden desligar de lo poltico pues buscan informar las decisiones polticas. La
directora de la DEPP afirma que nunca ha existido manipulacin de los resultados de los estudios o
evaluaciones, ya que una de las fortalezas de SINERGIA es la tecnicidad con la que se trabaja.
Reconociendo que los resultados tcnicos luego son insumos para las decisiones polticas.

Ahora bien, el cuestionamiento general que surge de este anlisis sobre la produccin de informacin
es qu tan creble es la informacin que produce SINERGIA. Las opiniones son variadas, pero en
general se le atribuye un relativo nivel de credibilidad. En este aspecto, hay un balance entre la
relevancia y credibilidad de la informacin como resultado de involucrar a los evaluados en las
actividades de monitoreo y evaluacin, a la vez que existe la necesidad de garantizar la independencia
de quien realiza ese monitoreo y evaluacin (Zaltsman, 2006: 19).

No es desconocido que la DEPP se encuentra dentro del Departamento Nacional de Planeacin,

entidad que hace parte del Ejecutivo. Aunque algunos sealan como ventaja este posicionamiento del
sistema en la medida en que le proporciona un respaldo tcnico y una credibilidad al interior del
gobierno, su credibilidad hacia fuera no es tan clara. En esta discusin habra que reconocer que gran
parte de la informacin que produce SINERGIA est dirigida a los agentes ejecutores de las polticas
evaluadas. En ese sentido, de acuerdo con Zaltsman (2006) y los sealamientos de algunos de los
entrevistados, es vital que los gobiernos como ejecutores de polticas cuenten con instrumentos para
medir los propios resultados de su gestin y participen en este proceso. Las dificultades se generan
cuando en un sistema como el colombiano la orientacin tambin se dirige a rendir cuentas hacia el
exterior. Esa dualidad es la que genera conflictos y compensaciones entre las calidades que debe tener
un sistema.

De todas maneras, s se hace necesario que la informacin sea cualificada y verificada. Segn
informaciones de la DEPP, se est trabajando en esa direccin con la negociacin de un crdito donde
posiblemente se contemple los costos de una auditora aleatoria de datos.

Igualmente, este problema de la calidad de la informacin tiene que concatenarse con la produccin de
informacin en general, en la medida en que sta sigue siendo escasa, su calidad deficiente, su
periodicidad irregular y su acceso limitado (DNP, 2005: 354). Tanto SINERGIA como otros sistemas
de informacin nacionales deben contribuir a la generacin de informacin creble y pertinente dentro
de la cadena de valor de la misma.

4.2 Acceso a la informacin

El uso que se le d a la informacin generada por los sistemas de monitoreo y evaluacin tambin
depende del acceso que tengan los usuarios de sta. Al respecto, es importante mencionar que dentro
de SINERGIA hay un grupo encargado de la rendicin de cuentas y la difusin 22 , que tiene como
objetivo difundir amplia y oportunamente la informacin producida por el sistema. La estrategia
tambin incluye buscar alianzas con la sociedad civil para hacerle seguimiento a la gestin del
gobierno.

El avance ms importante de SINERGIA es haber puesto a disposicin del pblico la informacin que
el sistema genera a travs de una pgina web 23 . Sin embargo, esto tiene sus limitaciones considerando
la baja conectividad del pas, lo que restringe el acceso masificado a la informacin que se encuentra
en Internet. La DEPP es consciente de esta problemtica y ha reaccionado realizando cambios para
hacer ms accesible el Sistema de Gestin y Seguimiento a las Metas del Gobierno a la ciudadana.

22
Se destaca la alianza con el proyecto Colombia Lder desde el ao 2006, que busca poner en marcha un sistema
de monitoreo y control de las polticas pblicas y estrategias de gobierno para la reduccin de la pobreza y la
desigualdad.
23
http://www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=200.

42
Los ajustes estn encaminados a mejorar la velocidad de acceso y la visualizacin de la informacin de
los indicadores, as como el envo peridico de documentos e informacin a una base de datos de 5.400
personas.

Asimismo, dentro de la estrategia de difusin se encuentra la realizacin de una serie de informes,

reportes y foros 24 pblicos para dar a conocer los resultados de SINERGIA. Los usuarios principales
de la informacin son 25 :

El Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros.

El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES.
El Congreso de la Repblica.
Los directores de las entidades evaluadas.
Los directores de los programas evaluados.
La academia.
Los beneficiarios de los programas evaluados.
La ciudadana en general.

El acceso a la informacin tambin est medido no slo por la difusin de los resultados sino tambin
por el lenguaje que se utilice para llegar a los diferentes tipos de pblico a quienes se les dirige la
informacin. Un ejemplo claro en este aspecto es el informe al Congreso, que al cambiar de
metodologa ha incluido un lenguaje ms grafico, ms sencillo y menos extenso que permite una
lectura ms fcil para los congresistas.

Otro ejemplo contundente de esta traduccin de la informacin para diversos destinatarios fue el
trabajo que se hizo con radios comunitarias, donde se transmitieron los resultados del gobierno en un
lenguaje muy bsico. Este es un trabajo en el que se tiene que avanzar porque quedan dudas, por
ejemplo, acerca de si los beneficiarios de Familias en Accin conocieron los resultados de la
evaluacin de impacto que se realiz y en la que muy seguramente participaron durante el
levantamiento de la informacin.

En este ltimo aspecto, no es muy clara la estrategia de difusin de los resultados de las evaluaciones
focalizadas. Existe la preocupacin de que estos resultados se queden en crculos acadmicos y
tcnicos muy restringidos a los que obviamente la informacin les interesa y es de toda utilidad.

4.3 Consumo de la informacin

Dentro de la cadena de valor de la informacin, el estmulo a la demanda de informacin para
promover una cultura de uso permanente por parte del mismo Estado, los ciudadanos, las empresas y
las organizaciones (DNP, 2005: 353) es vital para el desarrollo de los sistemas de monitoreo y
evaluacin. Esta utilizacin se mide por la utilidad que le den los usuarios y los incentivos que estos
tengan para tomarla seriamente en sus procesos de decisin.

4.3.1 Relevancia
La relevancia de un sistema de monitoreo y evaluacin como SINERGIA est dada en la medida que
produce una informacin que es indispensable para evaluar. Sin embargo, esta apreciacin no es
suficiente pues queda por analizar qu tan pertinente consideran los mismos usuarios esta informacin
para las actividades que realizan.

24
Foro Hacia la constitucin de una poltica para la gestin de la informacin pblica en Colombia. Bogot,
mayo de 2007.
25
http://www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=291.

43
Por el lado del Ejecutivo, especialmente para la Presidencia y el Consejo de Ministros, la informacin
que produce SINERGIA en trminos de monitoreo tiene toda la relevancia en la medida en que es
fuente primaria que se utiliza para los controles de gestin. Contrasta esta utilizacin con la que le
pueden dar los ministerios en otros escenarios para apoyar las decisiones que necesitan tomar, pues no
es claro qu tanto la tienen en cuenta.

Otro usuario es el Congreso de la Repblica, pero ya se ha documentado que no es claro en qu

medida el Congreso puede utilizar esta informacin (). Los congresistas tienen muy poco apoyo
tcnico como para que puedan entender los hallazgos de la evaluacin e informacin sobre el
desempeo (Mackay, 2006: 13). De esta manera, contina siendo un usuario potencial al cual se
requiere incentivar para que demande la informacin y la use para orientar su prctica.

Los directores de agencias y programas evaluados encuentran toda la relevancia en la informacin que
produce SINERGIA tanto en su componente de monitoreo como en el de evaluacin. Como lo
ejemplifica el caso de Familias en Accin, la informacin producida puede ser utilizada para realizar
cambios estructurales o rpidos en la ejecucin de la operacin.

La academia evidentemente resalta la importancia de la informacin generada por SINERGIA,

especialmente la de su componente de evaluaciones focalizadas. En el mbito acadmico se reconoce
el valor agregado que tienen las bases de datos que se han elaborado para estos estudios, pues se
convierten en insumo para posteriores investigaciones.

Un usuario un poco ms tmido es la sociedad civil: la ciudadana en general y los beneficiarios de los
programas evaluados en particular. En teora, la informacin del sistema debera ser utilizada por estos
usuarios como expresin de la rendicin de cuentas de los gobernantes. Bajo esta premisa, la
informacin debera construir parmetros que permitan medir la gestin gubernamental con respecto
a su cumplimiento (Gandour, 1996: 28). Pese a eso, en la prctica ese control social no est del todo
activado por lo que la informacin pierde su relevancia y por consiguiente su utilidad.

4.3.2 Incentivos institucionales

Construir una sociedad informada es uno de los desafos globales del nuevo milenio (DNP, 2005:
352). En lnea con esa afirmacin se deben crear los incentivos o estmulos para promover el uso
permanente de la informacin. En ese sentido, los incentivos para que se demande informacin del
sistema se pueden evaluar bajo la ptica de cada uno de los actores involucrados.

En primer lugar est el Ejecutivo, encabezado por el Presidente y sus ministros. Como ya se ha
mencionado, el sistema se ha convertido en una herramienta directa del Presidente a la cual le ha dado
todo su apoyo poltico. Esto ha permitido institucionalizar una cultura en el sector pblico de funcionar
en trminos de metas y resultados. Sin embargo, hay que ser cautelosos con esta afirmacin por cuanto
la evidencia no muestra que sea una prctica completamente generalizada en todas las entidades de
gobierno y a todo nivel.

Lo que se ha documentado al respecto, y que es confirmado por las personas consultadas, es que el
principal mecanismo para promover el uso de la informacin por parte del Presidente y los ministros,
son los controles de gestin y los consejos televisados de ministros. En estos espacios, los ministros
rinden cuenta sobre su desempeo y sobre el grado de cumplimiento de las metas acordadas, por lo que
se vuelve indispensable contar con informacin detallada y oportuna. Es aqu donde el sistema de
seguimiento a metas se vuelve relevante.

En este sentido, el incentivo principal para que los organismos y programas evaluados presten
atencin y hagan uso de la informacin es el hecho que su desempeo est siendo medido y
monitoreado y las evaluaciones circulan dentro del gobierno como pblicamente (Zaltsman, 2006:
29). Especficamente en el caso de los ministros, su incentivo principal es que en la cuenta que le

44
rinden al Presidente se ven obligados a explicar por qu no se cumplieron los objetivos, lo que los
expone a mostrar sus malos resultados de gestin.

La demanda de informacin por parte de la ciudadana es muy baja y esto es reconocido tanto al
interior como al exterior de SINERGIA. La estimulacin de la demanda en el ciudadano como
consumidor se convierte en uno de los principales retos de SINERGIA, ms aun cuando su nfasis est
dado en la rendicin de cuentas de la gestin pblica. Entre las estrategias que se plantea la DEPP para
abordar este problema estn: 1) mejorar el acceso del ciudadano a Internet en trminos de mejorar el
rendimiento del sistema y la navegacin dentro del mismo; 2) elaborar una serie de cartillas
electrnicas que le permitan al usuario generar reportes sectoriales; y 3) establecer una campaa de
difusin ms estructural.

Por ltimo, estn los incentivos para que la informacin que sale del sistema se utilice en la asignacin
del gasto. Como lo reconocen algunos de los entrevistados, el crculo de evaluacin no se ha cerrado y
todava no se ha logrado que se informen las decisiones de presupuestacin. Los entrevistados
identifican que el proceso de presupuestacin es bastante precario an, pues no existen criterios para
cualificar el gasto y los resultados que se producen con los recursos invertidos. Evidentemente este es
otro de los grandes retos de SINERGIA y, como lo seala Mackay, es un rea con grandes
potencialidades en la medida en que exista clara evidencia sobre el desempeo del gobierno en la
consecucin de las Metas Presidenciales y otras prioridades gubernamentales (Mackay, 2006: 14).

4.4 Impacto de la informacin

Una vez que la informacin de los sistemas de evaluacin y monitoreo es producida, difundida y
utilizada, queda la pregunta si esto produce consecuencias reales en trminos de las funciones que se le
han asignado al sistema.

La evidencia sugiere que los impactos han sido limitados en unas funciones ms que en otras. No
obstante, el cambio ms observable es el fuerte compromiso presidencial de la actual administracin
con respecto a la utilizacin de la informacin del M&E para monitorear e informar sobre el
desempeo del gobierno, que enva seales poderosas a los ministros de manera individual y a los
servidores civiles en sus ministerios y agencias, y se espera que promueva una cultura del desempeo
(Mackay, 2006: 12).

Al mismo tiempo, es importante resaltar el efecto que han producido las evaluaciones de impacto al
interior de las agencias y programas evaluados. Nuevamente el caso a mencionar es Familias en
Accin, cuyos resultados han logrado sensibilizar de alguna forma a gerentes pblicos en la utilizacin
de los resultados para mejorar los procesos de planificacin.

En trminos de aprendizaje, es decir de incentivar mejoras organizacionales, lo que se evidencia es que

la contribucin de la informacin producida por SINERGIA es relativamente pequea, por cuanto el
enfoque del sistema ha dejado un poco de lado esa dimensin organizacional (Zaltsman, 2006: 93).
Asimismo, en cuestiones de asignacin del gasto, los alcances son tambin limitados pero no por falta
de esfuerzos sino por los obstculos institucionales que se presentan para lograr incidir en el gasto.

En este aspecto de la asignacin presupuesta, es importante mencionar que los funcionarios de las
oficinas de presupuesto pueden presentar cierta resistencia a los cambios relacionados con la manera
de formular el gasto por resultados, pues la mayor informacin provista puede restarles poder en el
proceso de asignacin de gasto. Pero tambin pueden temer la presencia de incentivos perversos en la
estimacin de las metas e indicadores.

Lo que se discuti durante las entrevistas es que una gestin orientada a resultados puede generar
incentivos perversos tanto en la medicin del desempeo como en la asignacin del gasto. Lo primero

45
ocurre cuando los ministros subestiman las metas para mostrarse luego como los mejores gerentes, y lo
segundo ocurre cuando se sobreestiman las metas para solicitar una mayor asignacin de recursos.

Ambos escenarios son posibles y en la prctica se han visto. Sin embargo, el convencimiento es que en
la medida en que el proceso se tecnifique los mrgenes para hacer uso de estos incentivos sern cada
vez menores. A pesar de que existe el riesgo, con la evolucin del sistema se espera que estas
desviaciones se minimicen y que se entienda que una buena gestin no se traduce exclusivamente en
una mayor asignacin de recursos, y que una buena gerencia no se reduce al cumplimiento del cien por
ciento de unas metas.

Un ltimo punto importante es el impacto que los resultados de la evaluacin y el monitoreo generan
en trminos de rendicin de cuentas hacia dentro y hacia fuera del gobierno. En este aspecto, la
evidencia sugiere que los impactos han sido menores hacia fuera del gobierno, ya que la demanda no
ha sido estimulada lo suficiente para que existan verdaderos incentivos para exigir cuentas sobre el uso
de los recursos pblicos y la efectividad de la actuacin pblica.

Es claro que a partir de los impactos se vislumbran los desafos que le quedan por enfrentar a
SINERGIA para lograr una total institucionalizacin. Este es un tema que se dejar para el final del
documento.

46
V. INSTITUCIONALIZACIN DEL SISTEMA

A partir de las apreciaciones, opiniones y documentos consultados, esta seccin pretende determinar el
grado de institucionalizacin de SINERGIA, medido como el uso de las estructuras para que se
produzca un impacto real en la gestin pblica con base en la informacin generada por las actividades
de monitoreo y evaluacin 26 .

La resolucin de este aspecto resulta de analizar qu tan articulado se encuentra el sistema con otras
instancias de la administracin pblica, y qu tan efectivo es el sistema en la produccin de
informacin para su uso posterior. Estos elementos ponen a la vista la institucionalizacin de prcticas
al interior de la administracin pblica encaminadas a orientar su gestin de acuerdo a resultados.

Para determinar el grado de institucionalizacin, se ha establecido que en cada estudio de caso se

construya un ndice de institucionalizacin a partir de unas dimensiones estandarizadas y un criterio de
calificacin de las mismas. En esa medida, la Tabla N 5 ofrece los criterios que se utilizan para
calificar las dimensiones.
Tabla N 5
Criterios de calificacin
Porcentaje Alto(a) Medio(a) Bajo(a) Nada

S, existe S, existe pero con muchos

No existe. Se est No existe. No se ha
Situacin actualmente y en problemas que se estn
contemplando. considerado an.
buen estado. tratando.

Puntos 3 2 1 0

La Tabla N 6 contiene la calificacin de las diferentes dimensiones en una escala de 0 a 3, para dar
como resultado el ndice de institucionalizacin. La suma total del ndice para el caso colombiano da
un total de cuarenta y tres puntos sobre sesenta posibles. Esta cifra ser relevante en el contexto de
comparacin para poder determinar qu tan institucionalizadas se encuentran las funciones de
SINERGIA en el pas.

Como patrones se puede resaltar lo siguiente:

Colombia ha avanzado significativamente en el marco legal que le da sustento al sistema.

Se han hecho avances en casi todas las dimensiones pero an existen problemas importantes que
requieren ser abordados.
El apoyo provisto por el actual Presidente (Uribe) es vital para mover la calificacin de algunos de
los componentes a trminos medios donde se muestra algn avance, pero donde todava se requiere
trabajar.
Los avances ms limitados se dan en la estimulacin de la demanda en actores que se encuentran
fuera del Ejecutivo.
SINERGIA ha hecho avances significativos en trminos de la conceptualizacin del sistema y la
adopcin de metodologas.

De todas formas, hay que aclarar que la simplicidad del ejercicio no permite apreciar con claridad
aspectos como la proporcin de las polticas, sectores, programas o proyectos cubiertos por el sistema
respecto al gasto corriente y de inversin. Por un lado se manejan dos cifras para las actividades de
monitoreo y evaluacin, y por otro estas cifras slo cubren la proporcin con respecto al presupuesto
de inversin. Adems, como bien lo reconocen al interior de SINERGIA, las cifras no son cien por
ciento exactas por las dificultades que existen para asociar metas a recursos asignados.

26
Ver el Protocolo que sirve de base al presente estudio.

47
Por otro lado, es difcil homogeneizar criterios si se tiene en cuenta que algunos componentes se miden
comparativamente, mientras que otros se hacen de acuerdo a qu tanto han avanzado. Sin embargo, es
un ejercicio vlido en la medida en que es una primera aproximacin al tema de la institucionalizacin.

Tabla N 6
ndice de institucionalizacin del sistema de monitoreo y evaluacin de Colombia
Dimensin/componente 3 2 1 0
Demanda y utilizacin de la informacin
La demanda de la informacin por parte de los usuarios principales es x
Las indicaciones acerca de la utilizacin de la informacin son x
Existen procedimientos correctivos institucionalizados que se aplican para corregir
deficiencias detectadas por el sistema.
x

Los encargados de las polticas o programas evaluados deben responder formalmente a las
observaciones hechas por la evaluacin acerca del cumplimiento de metas y objetivos.
x

La proporcin de usuarios actuales sobre el total de usuarios potenciales es x

Oferta de informacin
La adecuacin / fiabilidad / temporalidad de la informacin ofrecida es... x
La proporcin (en funcin al gasto corriente y de inversin) de las polticas, sectores,
programas o proyectos cubiertos por el sistema es... x
Los informes de evaluacin se entregan al Congreso y/o a la Contralora. x
Los informes producidos por el sistema estn a disposicin de la ciudadana. x
La cobertura de la informacin ofertada, en cuanto a niveles (p. ej. polticas y programas) y
aspectos (p. ej. produccin, resultado, satisfaccin), es
x
Sostenibilidad del sistema en el tiempo
Existe una normativa que respalda de manera slida y estable el sistema y sus caractersticas
(funcin, financiacin y anclaje institucional). x
Existe una ley que dispone la evaluacin de las polticas o programas gubernamentales. x
Existe una ley que establece el organismo responsable, sus objetivos, funciones y recursos
para la evaluacin de las polticas y programas del gobierno. x
Existen recursos humanos y financieros estables dedicados al sistema y respaldados por una
normativa. x
El peso y relevancia poltica respecto a su contexto institucional del sistema es x
Infraestructura y arquitectura del sistema
La valorizacin del M&E como elemento esencial por parte de la cultura organizativa es x
Existen una estructura y unos procesos (normas tcnicas y metodologas de trabajo)
establecidas formalmente. x
Existe articulacin entre el sistema y las instituciones ejecutoras, que se expresa en TdR y la
participacin del ejecutor en los informes. x
Existe coordinacin y sinergia con planeacin, presupuesto y el sistema estadstico (en caso
de que existan varias instituciones evaluadoras, se da la articulacin y coordinacin entre x
ellas).
Existen procedimientos dedicados a la capacitacin de y comunicacin con personal dentro y
fuera (p. ej. los ejecutores de los programas) del sistema. x

Total = 43 15 26 2 0

48
RESUMEN Y DESAFOS

El punto de partida de este estudio es el reconocimiento que la gestin pblica orientada a resultados es
un elemento vital en el proceso de modernizacin del Estado. Esta transformacin trae consigo nuevas
preocupaciones y nuevos conceptos para guiar el actuar pblico. Entre estos estn un mayor nfasis
en los resultados producidos por las organizaciones, ms que en los insumos o el proceso para
conseguirlos (y por tanto, nfasis en la efectividad e impactos de la gestin); y una mayor atencin al
punto de vista de los clientes/consumidores de los servicios producidos ms que a los empleados o
productores del servicio (y por tanto, nfasis en la calidad de los servicios) (Ospina, 2001: 3).

Dentro de este contexto se enmarca la creacin de SINERGIA, el Sistema Nacional de Evaluacin de

Resultados de la Gestin Pblica de Colombia. Sin embargo, SINERGIA trae consigo un elemento
adicional que lo distingue de otras formas de abordar este proceso de transformacin de la gestin
pblica. En el caso de Colombia, la creacin de un sistema de monitoreo y evaluacin surge de un
mandato constitucional que est inspirado en la voluntad de cambiar el ejercicio de participacin
ciudadana, hacindolo ms activo y ms cercano a la gestin del Estado.

En esa medida, dentro de la evolucin que ha tenido el sistema a lo largo de los aos, se le ha dado un
peso importante siempre al tema de la rendicin de cuentas como un elemento que permite activar de
manera efectiva el control poltico y la participacin ciudadana. Adicional a ese elemento de rendicin
de cuentas tambin hay un inters fuerte por informar las decisiones polticas. Esto supone trabajar con
base en una planeacin estratgica que incluya metas y objetivos establecidos. En definitiva, lo que se
pretende es buscar que esos planes y programas de gobierno se conviertan en acciones y resultados
concretos que puedan ser medibles en el transcurso de su ejecucin.

De lo documentado acerca del sistema se encuentra que hay una decisin explcita de los creadores
[de SINERGIA] por montar un sistema de evaluacin centralizado, dirigido desde una oficina
localizada en un lugar estratgico del aparato estatal [como lo es el Departamento Nacional de
Planeacin], y con el mandato de afectar al conjunto de la administracin pblica de ese pas (Cunill
y Ospina, 2003: 24). No obstante su localizacin en Planeacin, que le ha dado un respaldo tcnico
importante, la evolucin del sistema demuestra que ste no puede ser ajeno a las esferas polticas y de
toma de decisin del pas. SINERGIA ha atravesado muchas fases dentro de su desarrollo y a su vez ha
enfrentado ciclos de inters poltico bastante voltiles que han afectado su posibilidad de tener un
alcance generalizado al interior de la administracin pblica.

Es claro que en sus inicios SINERGIA se limit a efectuar ejercicios muy tcnicos que slo
involucraban a las oficinas de planeacin de los ministerios, pero que no tenan incidencia sobre los
tomadores de decisiones. Esto marc uno de los cambios que tuvo el sistema a lo largo de su
funcionamiento que consisti en establecer un vnculo ms estrecho con las instancias de toma de
decisin. Como se puede ver en su actual funcionamiento, tanto los ministros, gerentes y directores de
agencias y programas a evaluar estn involucrados en el proceso de definicin de metas e indicadores,
lo cual supone un compromiso por parte de ellos para su cumplimiento.

Se podra decir que actualmente SINERGIA es un sistema conceptualmente fuerte que se ha ido
posicionando al interior de la administracin pblica. Cuenta con metodologas establecidas y unas
actividades permanentes de monitoreo y evaluacin de impacto que tienen una cobertura relativamente
importante con respecto al total del presupuesto de inversin. Asimismo, ha recibido importantes
sumas de dinero para financiar su operacin; recursos que principalmente han provenido de la
cooperacin internacional y la banca multilateral. Desde ya esto genera ciertos cuestionamientos sobre
su sostenibilidad y se convierte en uno de los retos importantes a abordar para su futuro desarrollo.
Concretamente, se debe materializar la formalizacin de la DEPP en trminos del nmero de
funcionarios y su vinculacin laboral para asegurar unos recursos tanto financieros como humanos
dedicados permanentemente al sistema.

49
Ligado a este contexto en el que se enmarca el sistema, el estudio tambin consider la orientacin
funcional que tiene y que ha tenido a lo largo de su operacin. Evidentemente esta orientacin
responde a ese contexto ms amplio en el que se ha gestado el sistema. Para el caso de SINERGIA,
an no existe claridad y convergencia entre los actores sobre el papel que este sistema debe jugar de
acuerdo con sus funciones. El anlisis que se realiz seala cierto nfasis en algunas de las funciones
que pueden no coincidir con la opinin de los entrevistados. En general, el sistema tiene un nfasis
fuerte en trminos de rendicin de cuentas y de planificacin, y un poco ms dbil en trminos de
aprendizaje y asignacin presupuestal.

No obstante el peso que se le puede dar a una u otra funcin, esto no necesariamente es una indicacin
de que el sistema tenga un impacto contundente en las funciones a las que se les preste ms atencin.
Para ejemplificar, est el caso de la rendicin de cuentas, en el cual SINERGIA efectivamente ha
hecho un nfasis importante. Los resultados de esta orientacin han sido la utilizacin de SINERGIA
como una herramienta del Ejecutivo para hacer seguimiento y control de las acciones del mismo
Ejecutivo. Esto no se ha traducido en una rendicin de cuentas hacia fuera ms contundente. No se
puede negar que hay avances al respecto, como los consejos comunales o los consejos televisados de
ministros, pero an no es claro cmo la ciudadana puede utilizar y usa efectivamente la informacin
de SINERGIA para hacer valer la rendicin de cuentas de sus gobernantes.

Esto trae a la discusin dos temas adicionales que son importantes: la coherencia institucional y el uso
de la informacin. Son temas relevantes porque a partir de ellos se puede dilucidar el grado de
institucionalizacin del sistema, es decir, cul ha sido su impacto real en la gestin pblica. Si fuera
slo cuestin de tiempo y la existencia de un marco legal, se podra afirmar que SINERGIA cuenta con
un alto nivel de institucionalizacin, pero esto no es suficiente. La institucionalizacin se da por el uso
de las estructuras del sistema y de los vnculos que se establezcan con otros actores, instancias e
instituciones para crear un sistema articulado que tenga un alcance generalizado sobre el conjunto de la
administracin pblica.

Con los temas de coherencia institucional y de uso de la informacin se puede hacer un anlisis sobre
los retos a los que se enfrenta SINERGIA en el futuro. Para empezar, con respecto a la coherencia
institucional, SINERGIA ha avanzado enormemente en la integracin intersectorial, es decir en la
coordinacin interna entre la unidad coordinadora (DEPP) y los ministerios y programas a ser
evaluados. Esto tiene mucho que ver con el trabajo que se ha venido desarrollando para concertar las
metas e indicadores con los ministerios y programas. Se han creado mecanismos e instancias para que
exista un flujo continuo de informacin entre los actores involucrados.

Ahora bien, estos avances contrastan con las limitaciones que se presentan en los otros niveles de
integracin. La coordinacin con actores que estn fuera del sistema, como la Contralora, el
Congreso, el DAFP y la ciudadana, es mnima. Con algunos de ellos se han logrado acercamientos
pero no son continuos y formales. Este es un tema en el que SINERGIA debe trabajar en el futuro
prximo para que su nombre, que viene del griego (cooperacin), cobre significado.

Adicionalmente, se necesitan esfuerzos de coordinacin con otros procesos, como la planeacin, la

presupuestacin y el sistema de personal. Especficamente, se reconoce que la relacin con el
presupuesto es uno de los retos ms grandes que SINERGIA enfrenta hoy en da. Es un tema que est
relacionado no slo con la coherencia institucional sino con el uso de la informacin. El trabajo que
realiza SINERGIA en trminos de informacin generada debe vincularse con el ejercicio presupuestal.
Lo ideal sera que la asignacin del gasto respondiera no slo a cuestiones polticas, sino tambin a
criterios tcnicos que provengan de la informacin generada por el sistema de monitoreo y evaluacin.

Evidentemente, el monitoreo y la evaluacin no pueden ser exclusivos para determinar si se asignan

ms o menos recursos a determinado programa o proyecto de inversin. Pero s debera proveer
criterios para calificar el gasto y poder determinar qu efectos se estn produciendo con la mayor o
menor asignacin de recursos. La direccin en la que ha venido trabajando la DEPP para conseguir
este objetivo es importante, pero no ha sido suficiente para incidir en el gasto pblico y estimular a los

50
presupuestadores a utilizar la informacin que produce el sistema como fuente de conocimiento para
referenciar decisiones de asignacin.

Esto ltimo trae a colacin el tema del uso de la informacin. Como ya se ha mencionado, un sistema
de monitoreo y evaluacin tiene sentido en la medida en que la informacin generada sirve como base
para tomar decisiones. En este sentido, los grandes retos de SINERGIA estn en:

mejorar la calidad de la informacin para que sta sea creble para todos los actores;
garantizar un acceso generalizado a la informacin variando el lenguaje de acuerdo con la
audiencia;
sincronizar los procesos de monitoreo y evaluacin con los ciclos y procesos para los cuales se van
a usar los datos, y de esta forma hacer til la informacin para el consumo;
establecer incentivos institucionales claros para que los tomadores de decisiones, los gerentes
pblicos y los presupuestadores utilicen la informacin generada por el sistema como punto de
referencia para su accionar pblico.

Con el uso de la informacin viene ligado tambin el tema de la concepcin de la informacin como
bien pblico necesario para la toma de decisiones por parte de diferentes agentes. En este aspecto,
varios de los entrevistados sealaron que Colombia presenta una gran deficiencia en la generacin de
sistemas de informacin confiables. Por esta razn, SINERGIA debe trabajar con mayor dedicacin no
slo en la produccin de informacin con estndares de calidad establecidos, sino tambin en las tareas
de difusin y uso de la informacin.

En trminos de difusin, el reto est en garantizar un acceso ms amplio a la informacin que se

produce en todos los niveles. El conocimiento del sistema parecera estar restringido a ciertos actores,
especialmente al interior del Ejecutivo y de algunos crculos acadmicos interesados en el tema. Sin
embargo, esto no trasciende de manera generalizada a otras instancias del poder pblico y mucho
menos al ciudadano en general. El conocimiento que tienen estos sectores de las labores de SINERGIA
es limitado y, por tanto, la relevancia que le dan a la informacin que se genera es baja. En ese sentido,
el reto de SINERGIA consiste en estimular la demanda en estos sectores, especialmente en la sociedad
civil y la ciudadana en general.

En la medida en que SINERGIA pretenda ser coherente con el espritu que inspir su creacin, debe
hacerse un trabajo ms fuerte para que el sistema sirva como instrumento de rendicin de cuentas hacia
fuera del Ejecutivo. Esta ampliacin de la rendicin de cuentas redundar en un mejor desempeo en la
medida en que los procesos de decisin se hacen ms transparentes y se introduce presin para que se
establezcan procesos de toma de decisiones ms explcitos y estandarizados (Gandour, 1996: 27). El
control de gestin que ejerce el Presidente sobre sus ministros es importante en cuanto realza la
importancia del monitoreo y la evaluacin e institucionaliza prcticas orientadas a resultados en la
administracin pblica. Pero esto es insuficiente respecto a la rendicin de cuentas hacia fuera en la
medida en que el proceso es ajeno a la ciudadana, la que no conoce y no comprende la relevancia del
sistema.

Estos retos a su vez tambin sealan un avance importante de Colombia en el tema del monitoreo y
evaluacin. El trabajo a futuro es bastante arduo para terminar de posicionar a SINERGIA, tanto
dentro como fuera de la administracin pblica. Pero tambin demuestra que se ha alcanzado un alto
grado de solidez y madurez conceptual. SINERGIA es reflejo de las capacidades locales que existen
para explorar y consolidarse en un terreno como en el del monitoreo y la evaluacin, que en su
momento fueron nuevos para el pas.

No se puede negar que el impulso poltico que le ha dado la actual administracin al sistema ha sido
relevante para su consolidacin. Ha sido una coyuntura favorable de la cual SINERGIA ha sabido
beneficiarse; pero ahora el reto es darle permanencia a ese inters y asegurar que, sin importar la
administracin de turno, el conjunto de la administracin pblica vea la relevancia de utilizar la
informacin de monitoreo y evaluacin en la toma de decisiones y en la rendicin de cuentas sobre el
uso adecuado de los recursos y la efectividad de la gestin pblica.

51
 BIBLIOGRAFA

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Capacidad de Evaluacin; N 16).

52
 PERSONAS ENTREVISTADAS

Nombre Cargo/Dependencia Institucin Fecha de entrevista

Directora de
Departamento Nacional
Bertha Briceo Evaluacin de Polticas 7 de mayo de 2007
de Planeacin
Pblicas
Director (e) de
Mauricio Cuestas
Presupuesto Pblico
Ministerio de Hacienda
Subdireccin de 8 de mayo de 2007
y Crdito Pblico
Rutty Paola Ortiz Administracin
General del Estado
Coordinadora del rea
Martha Tamayo Transparencia 9 de mayo de 2007
de Ciudadana
Internacional (captulo
Ana Mara Pez ndice de Entrevista telefnica, 9
Colombia)
Valencia Transparencia y 10 de mayo de 2007
Decano de Facultad de Universidad de los
Alejandro Gaviria 9 de mayo de 2007
Economa Andes
Jos Mauricio Gaona Contralora Delegada
Bejarano para la Gestin Pblica Contralora General de
9 de mayo de 2007
Mara Fernanda Bellini e Instituciones la Repblica
Edgar Gerlei Financieras
Coordinador de
Programa Familias en
Hernando Snchez Planeacin y 9 de mayo de 2007
Accin
Seguimiento
Luca Jaramillo
rea de Poltica y Fundacin Buen
Alejandro Arregoces 10 de mayo de 2007
Buen Gobierno Gobierno
Jos Luis Ortiz
Cicern Fernando Director de Finanzas e Departamento Nacional
10 de mayo de 2007
Jimnez Inversiones Pblicas de Planeacin
Contralora Delegada
Nicolai Rossiasco Contralora General de
de Economa y 10 de mayo de 2007
Pirajn la Repblica
Finanzas
Danilo Gonzlez Equipo de Seguimiento Departamento Nacional
11 de mayo de 2007
Mara Nancy Ramrez de SINERGIA de Planeacin
Manuel Fernando
Economista Principal Economa Urbana 11 de mayo de 2007
Castro 27

Santiago Montenegro 28 Presidente ASOFONDOS 14 de mayo de 2007

27
Ex-director de SINERGIA.
28
Ex-director del Departamento Nacional de Planeacin.

53
 GLOSARIO DE SIGLAS UTILIZADAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo.

BPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional.
CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo.
CONPES Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social.
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas.
DDTS Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible.
DEPP Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas.
DEGR Direccin de Evaluacin de Gestin y Resultados.
DIFP Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas.
DNP Departamento Nacional de Planeacin.
M&E Monitoreo y Evaluacin.
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
MAFP Proyecto de Modernizacin de la Administracin Financiera Pblica.
PND Plan Nacional de Desarrollo.
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
PRAP Programa de Renovacin de la Administracin Pblica.
SIGOB Sistema de Programacin y Gestin por Objetivos y Resultados, ahora Sistema de
Gestin y Seguimiento a las Metas del Gobierno.
SINERGIA Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica.
SISEP Sistema de Evaluacin y Seguimiento de Proyectos.

54
 ANEXO

DISTRIBUCIN DE ROLES ASOCIADOS CON ACTIVIDADES DE

MONITOREO Y EVALUACIN 29

Distribucin de roles asociados con actividades de monitoreo

Ministerios - Otras
Unidad
Funciones Agencias instituciones/
Coordinadora
sectoriales instancias
Define metodologas. X
Brinda capacitacin y asistencia tcnica. X
Identifica aspectos a evaluar. X X
Propone indicadores. X
Decide sobre indicadores. X X
Propone metas. X
Decide sobre metas. X X
Suministra informacin. X
Audita informacin. X (*)
Analiza informacin y prepara informes. X

Distribucin de roles asociados con actividades de evaluacin

Otras
Unidad Ministerios -
Funciones instituciones/
Coordinadora Agencias sectoriales
instancias
Seleccin de programas a evaluar. X (**)
Definicin del enfoque y tipo de evaluacin. X X
Financiamiento de las evaluaciones. X X(***)
Realizacin de la evaluacin. X(****)
Supervisin del proceso de evaluacin. X

*
No es un proceso de auditora propiamente.
**
Comisin Intersectorial de Evaluacin y Gestin por Resultados.
***
DNP y programa evaluado.
****
Consultores externos.

29
Tomado de Zaltsman (2006).

55