FEDERALISMO FISCAL

BRASIL-ALEMANHA
autores
alexander blankenagel | antnio carlos magalhes neto |
christian waldhoff | eduardo maneira | fernando rezende |
geraldo biasoto junior | humberto bergmann vila |
jos roberto afonso | marcos jos mendes |
marcus vinicius furtado colho | paulo gustavo gonet branco |
rubens jos de frana bomtempo | sacha calmon navarro colho |
srgio prado

organizadores
cesar cunha campos | gilmar ferreira mendes

volume 4
ano 2016
Diretor Fundadores
Cesar Cunha Campos Gilmar Ferreira Mendes | Paulo Gustavo Gonet Branco
Diretor Tcnico Diretora-Geral
Ricardo Simonsen Dalide Barbosa Alves Corra
Diretor de Controle Direo Acadmica da EDB e EAB
Antnio Carlos Kfouri Aidar Ftima Cartaxo

Diretor de Qualidade Assessoria Jurdica

Polliana de Carvalho
Francisco Eduardo Torres de S
Diretor de Mercado
Sidnei Gonzalez
Diretores-adjuntos de Mercado
Carlos Augusto Lopes Da Costa
Jos Bento Carlos Amaral

CONSELHO DIRETOR
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
Vogais
Armando Klabin,Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias,
Manoel Pio Corra Jr., Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade
Suplentes
Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior,
Jos Ermrio de Moraes Neto, Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho e Mauricio Matos Peixoto

CONSELHO CURADOR
Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio
Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)
Vogais
Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Ary Oswaldo Mattos Filho,
Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Eduardo M. Krieger, Fernando Pinheiro e Fernando Bomfiglio (Souza Cruz S.A.),
Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Leonardo Andr Paixo (IRB - Brasil Resseguros S.A.),
Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de Andrade Fortes, Orlando dos Santos Marques
(Publicis Brasil Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.),
Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Previdncia Complementar e de Capitalizao no Estados do
Rio de Janeiro e do Esprito Santo), Sandoval Carneiro Junior e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul)
Suplentes
Aldo Floris, Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento
Silva, Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho
(Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Roberto Castello Branco
(Vale S.A.), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.), Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.) e Victrio Carlos De Marchi

FICHA TCNICA
Organizadores
Gilmar Ferreira Mendes | Cesar Cunha Campos
Coordenao Editorial
Manuela Fantinato
Projeto Grfico
Patricia Werner
Diagramao O contedo desta publicao de responsabilidade dos
Mirella Toledo autores e no reflete, necessariamente, a opinio da FGV.
Reviso A divulgao desta edio gratuita, estando disponvel
Gabriela Costa | Marianna Jardim | Marina Bichara para download no site: www.fgv.br/fgvprojetos.
 SUMRIO

Prefcio 9

Apresentao 13
Paulo Gustavo Gonet Branco 15
Marcus Vinicius Furtado Colho 17
Rubens Jos de Frana Bomtempo 21

Captulo 1. Federalismo Fiscal Brasileiro no mbito Econmico 25

Marcos Jos Mendes 27
Geraldo Biasoto Junior e Jos Roberto Afonso 43
Antnio Carlos Magalhes Neto 57

Captulo 2. Federalismo Fiscal Brasileiro no mbito Constitucional 63

Eduardo Maneira 65
Sacha Calmon Navarro Colho 75

Captulo 3. Federalismo Fiscal Alemo 145

Christian Waldhoff 147
Alexander Blankenagel 163
Humberto Bergmann vila 179

Captulo 4. Desafios e Perspectivas Para o Federalismo Fiscal Brasileiro 185

Fernando Rezende 187
Srgio Prado 195

NOTA DOS EDITORES
Esta publicao resultado do seminrio Federalismo Fiscal Brasil-Alemanha,
realizado no dia 13 de agosto, na sede do IDP, em Braslia. Os textos reunidos
nesta compilao foram formulados com base no contedo das palestras
proferidas durante o seminrio ou a partir de suas degravaes, adotando-se
as devidas adaptaes para a forma escrita. Neste ltimo caso, foi opo dos
editores preservar a fala dos participantes, mantendo o tom de oralidade e o
contedo, conforme expresso na ocasio.
PREFCIO
O federalismo fiscal, tema que h muito figura dominante nas agendas
poltica e jurdica brasileiras, parece traduzir-se cada vez mais em conflitos
entre os entes estatais. A chamada Guerra Fiscal, cujas repercusses so
recorrentes entre as aes que se apresentam perante o Supremo Tribunal
Federal, deve-se em larga escala aos defeitos no sistema de distribuio de
recursos, que mantm os entes descentralizados em perptua situao de
dependncia com a Unio.
A discusso seguiu esse vis quando a Corte foi chamada a apreciar
a questo do Fundo de Participao dos Estados (FPE), na qual se analisou
a constitucionalidade da lei complementar que dispunha sobre o clculo, a
entrega e o controle das liberaes dos recursos dos Fundos de Participao.
A confirmao de ausncia de adequabilidade dos ndices existentes
resultou em uma determinao ao Congresso Nacional, para que, por meio
da anlise de dados atualizados da situao financeira dos estados, fosse
estabelecido um novo e atualizado plexo de critrios.
O tema, que ainda exige reflexo, inclui-se entre inmeros outros
que ilustram a magnitude do conflito que hoje afeta o equilbrio do sistema
federativo, dentre os quais tambm se destacam a distribuio dos royalties
decorrentes da explorao de petrleo, os conflitos gerados pelo recolhimento
de Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) no comrcio
interestadual e, de modo semelhante ao FPE, os ndices de distribuio
referentes ao Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
O alcance do Federalismo Fiscal, enfim, ultrapassa a perspectiva
meramente terica. Percebe-se que a temtica influencia questes concretas
de imensa relevncia no cenrio nacional. As manifestaes populares que
tomaram o Brasil em junho de 2013 tambm se relacionam a esse debate,
tendo em vista que reivindicavam qualidade no servio pblico, cuja
efetivao depende da adequada distribuio de recursos fiscais.
O municpio figura fundamental na sistemtica federativa, pelo
contato em primeira instncia com as demandas cidads. Ele identificado e
corporificado como a autoridade que deve fornecer respostas s demandas
da populao que enfrenta problemas com os servios de transporte,
educao e segurana. Na esfera municipal, inaugura-se o compromisso do
Estado com a qualidade de servios pblicos em geral.
O dilogo proposto com o direito alemo tambm promete trazer
novas nuances ao debate, considerando que a experincia brasileira pode se
beneficiar da anlise do interessante sistema de distribuio e compensao
de recursos que vigora naquele pas, a fim de estabelecer bases referenciais
para uma necessria reforma na rea, ponto sensvel do Federalismo Fiscal.
Por esse motivo, de extrema importncia a iniciativa que resultou
na realizao desse encontro, que pauta temas de tamanha relevncia
no contexto de um ano de renovao no Congresso Nacional e no Poder
Executivo. Espera-se que contribuies jurdicas to relevantes, a exemplo
do Professor Srgio Prado, da Unicamp, do ento Presidente da Ordem
dos Advogados, Marcus Vincius Furtado Colho, e dos Prefeitos Antnio
Carlos Magalhes Neto e Rubens Bomtempo, possam auxiliar o debate
sobre reformas que hoje marca a discusso poltico eleitoral e institucional
do Brasil.

Ministro Gilmar Mendes

Ministro do Supremo Tribunal Federal

Cesar Cunha Campos

Diretor da FGV Projetos
APRESENTAO
Paulo Gustavo Gonet Branco
Marcus Vinicius Furtado Colho
Rubens Jos de Frana Bomtempo
15 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

PAULO GUSTAVO GONET BRANCO

O Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP), a Universidade de

Humboldt e a Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), com o
inestimvel apoio da Fundao Getulio Vargas, promoveram, na sede
do IDP, em agosto de 2014, seminrio destinado ao debate de questes
candentes sobre federalismo fiscal, sob a tica dos desafios sentidos pelo
Direito brasileiro e pelo Direito alemo.
Problemas fiscais que se revelaram comuns s realidades brasileira
e alem foram objeto de anlises pormenorizadas e propositivas de
solues, por parte de especialistas das instituies de ensino congregadas
no seminrio, a que se somaram autoridades pblicas e representantes
de entidades interessadas. Foram expostas as dificuldades que a
descentralizao poltica-administrativa, caracterstica do Estado Federal,
projeta sobre o mbito das exigncias de financiamento do Poder Pblico.
Como no poderia deixar de ser, o tema das disputas internas, de ordem
fiscal-tributria - que, entre ns, est capitulado sob a significativa
denominao de guerra fiscal -, foi abordado, no quadro dos fenmenos
nocivos aos propsitos de desenvolvimento harmnico das diferentes
regies que, compondo um s Estado, com ele compartilham um mesmo
destino ltimo.
Estamos convictos de que as contribuies colhidas no seminrio
so de importncia mpar para a cada vez mais premente busca de novos
consensos, com vistas ao aperfeioamento de uma ordem jurdica e poltica,
que se quer justa e propcia ao desenvolvimento integrado e harmnico do
pas finalidade ltima da forma de Estado adotada pelo constituinte.
Que a leitura dos textos apresentados seja de bom proveito a todos!

PAULO GUSTAVO GONET BRANCO

Doutor em Direito pela Universidade de Braslia, mestre em Direitos
Humanos pela Universidade de Essex, Inglaterra. Professor da Escola de
Direito do Instituto Brasiliense de Direito Pblico e coordenador do seu
Programa de Mestrado.
16 17 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

MARCUS VINICIUS FURTADO COLHO

O Ministro Gilmar Mendes, do Supremo Tribunal Federal, que, como

todos sabemos, um profundo conhecedor de Direito Constitucional
brasileiro e internacional, um homem pblico altura dos desafios do
momento em que vivemos, bastante preocupado com a reforma do Estado
brasileiro, a fim de que o pas responda aos anseios da sociedade.
Podemos perceber mais uma demonstrao desta sua preocupao
republicana de pensar o Brasil, para que possa ser remodelado, a fim de
efetivar-se a norma constitucional que prev a necessidade da reduo das
desigualdades regionais e o respeito ao pacto federativo.
Postulado constitucional de que no podemos nos distanciar
justamente a diminuio das desigualdades regionais, e o pacto federativo
depende fundamentalmente de discusses como a que ora se inicia acerca
do federalismo fiscal.
essencial que o Brasil dialogue com pases que valorizam o sistema
federativo, como a Alemanha, dilogo este promovido pelo Instituto
Brasiliense de Direito Pblico (IDP), que movimenta diversas discusses a
partir desse enfoque Brasil e Alemanha.
Por falar em IDP, gostaria tambm de notabilizar o incio de uma parceria
entre o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e essa
instituio de ensino. O Conselho Federal da OAB sente-se honrado em
ter sido escolhido pelo IDP para sediar importantes eventos, e conclumos
que ao faz-lo demos cumprimento ao art. 44, inciso I, da Lei Estatutria da
Advocacia, que atribui OAB, entre outras, a misso de contribuir para o
aperfeioamento das instituies jurdicas, o engrandecimento cultural e o
engrandecimento jurdico do Brasil. Penso que a Ordem, portanto, cumpre
com a sua atribuio ao firmar esta parceria com um centro de excelncia do
ensino jurdico em nosso pas, que o IDP.
O prefeito de Salvador, Antnio Carlos Magalhes Neto, ainda jovem,
uma liderana experiente na poltica e um prefeito preocupado em
bem desenvolver o seu papel na capital baiana. Tenho notcias bastante
alvissareiras de seu mandato, o que significa algo importante para o
Brasil. Costumo dizer que a poltica fundamental para a democracia;
 18
no h democracia sem poltica, e, portanto, a atitude de criminalizao
ou desvalorizao de quem exerce atividade pblica , no meu pensar,
antidemocrtica.
Penso que devemos ressaltar todos que ocupam cargos pblicos no
Judicirio, no Executivo e no Legislativo, porque, sem os representantes da
sociedade no exerccio do poder, no temos Estado de Direito. Portanto,
no podemos aceitar discursos pr-autoritrios, que sempre legitimaram
as instituies ditatoriais. isso que generaliza as atividades pblicas e
diminui a importncia dos ocupantes dos poderes de Estado. Ento, ns, da
OAB, que temos o compromisso de defender a Constituio da Repblica,
entendemos que defender a harmonia e a independncia dos poderes
fundamental para o Estado de Direito.
No mesmo sentido, enfatizar o papel do prefeito de Petrpolis,
Rubens Bomtempo, o vice-prefeito de Belo Horizonte, Dlio Malheiros, e a
Fundao Getulio Vargas, grande parceira da OAB, responsvel pelo Exame
de Ordem. Isso uma grande segurana para ns, um anteparo de qualidade
na realizao deste desafio acontece a cada quatro meses, envolvendo 120
mil pessoas por edio.
Como disse, a discusso do federalismo se impe. O ministro Gilmar
Mendes j a exps de forma muito competente, como lhe peculiar.
Essa discusso diz respeito s obrigaes estatais e s receitas para
fazer face ao que o modelo constitucional brasileiro e as leis brasileiras
impuseram aos estados e municpios. Ao longo desses 25 anos, muitas
responsabilidades, como a educao, a segurana e a sade, so postas
para os estados e municpios.
Mas, no mbito fiscal, o movimento foi contrrio; caminhou-se para
a concentrao de recursos na Unio, e as contribuies sociais esto a
dizer muito sobre isso, visto que no participam do bolo da distribuio
de tributos pelo fundo de participao. Houve a concentrao de recursos
na Unio, acompanhada pela distribuio de obrigaes para os estados e
municpios. Nessa questo est o mago da crise fiscal de muitos estados
e municpios do Brasil. Como j foi dito pelo ministro Gilmar Mendes, no
podemos ter segurana de qualidade nos estados ou educao de qualidade
nos municpios sem a distribuio mais equnime da receita tributria do
19 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
pas. Portanto, o ministro absolutamente pertinente e suas concluses
devem inspirar o Congresso Nacional e a prpria OAB.
Em 2013, fizemos uma grande reivindicao, que foi a reviso das
dvidas dos estados com a Unio. impossvel a manuteno do sistema
atual para os estados e municpios. A Unio pratica juros exorbitantes que
majoram essa dvida impagvel, chegando ao ponto de um estado achar
mais vantajoso tomar dinheiro emprestado de um banco privado para pagar
a Unio, porque os juros da Unio so superiores. Por isso, fizemos, no
Conselho Federal, um grande ato pela reviso das dvidas dos estados, que
uma questo que tambm est no mago do pacto federativo.
Reitero que a OAB se sente honrada e agradece penhoradamente ao
IDP, bem como os demais que ocorrero ao longo deste ano.
MARCUS VINICIUS FURTADO COLHO
advogado e professor, Doutor em Direito pela Universidade de
Salamanca, Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil
nos anos de 2013 a 2016, Presidente da Comisso Nacional de Estudos
Constitucionais do Conselho Federal da OAB nos anos de 2016 a 2019,
membro da Comisso do Senado Federal responsvel pela elaborao
do Novo Cdigo de Processo Civil, autor de diversos livros, dentre os
quais: Direito Eleitoral e Processo Eleitoral (Editora Frum), Garantias
Constitucionais e Segurana Jurdica (Editora Frum) e Inviolabilidade do
Direito de Defesa (Editora Del Rey).
21 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

RUBENS JOS DE FRANA BOMTEMPO

Cumprimento meus colegas ACM Neto e Dlio Malheiros e tambm

a todos que fazem parte dessa mesa: ministro Gilmar Mendes, o nosso
anfitrio; o doutor Marcus Vincius; tambm a Fundao Getulio Vargas e
as demais autoridades.
Como foi muito bem colocado, o tema deste encontro est na
pauta nacional em funo da necessidade de compreenso, por parte
da sociedade, do porqu dos servios pblicos de uma maneira geral
se encontrarem em decadncia na sua prestao. So os municpios
que acabam, de alguma forma, por meio da nossa Constituio, sendo
responsveis pelas polticas pblicas que devem ser implementadas para
que as cidades melhorem cada vez mais. A municipalizao dos servios, de
uma forma geral, uma atribuio constitucional. A prpria Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS) aponta a necessidade de construo de uma
rede de proteo social, com aumento das atribuies dos municpios., Em
maio de 2000, quando foi implementada a Lei de Responsabilidade Fiscal,
algumas cidades no tinham tantas atribuies, como acontece nos dias de
hoje. Naquele momento, por exemplo, o Programa de Sade da Famlia
(PSF) ainda estava incipiente e tinha 75% de seus recursos provenientes do
governo federal, enquanto os outros 25% eram de responsabilidade dos
municpios e estados.
Com o passar dos anos, houve uma inverso, passando 75% do custo
a pertencer aos municpios e os outros 25% a ser financiado pela Unio.
Outra questo a universalizao do ensino infantil que a Lei de Diretrizes
e Bases da educao nacional (LDB) aponta, e que, em minha opinio, foi
um dos grandes avanos do pas.
Cabe aos municpios construir essa rede, mas esses centros de educao
infantil acabam de alguma forma impactando na nossa folha de pagamento.
J com relao a LOAS, que eu citei anteriormente, so os Centro
de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e os Centro de Referncia
Especializada de Assistncia Social (CREAS).
 22

Diante disso tudo, surge a necessidade de pararmos um pouco e fazermos

essa discusso, pois ningum sabe para onde estamos indo. Isso muito nos
preocupa, pois tudo acaba sendo judicializado e os prefeitos so obrigados a
cumprirem tudo.
Por isso, precisamos de alguma maneira fazer essa reflexo. Travar esse
debate em cima da nossa realidade, da prtica e da academia, para chegar a
alguma relevante para a reviso do nosso pacto federativo, e, assim, podermos
crescer e avanar como sociedade. O mais importante atender a demanda
da rua, que no cessar enquanto no conseguirmos dar uma resposta efetiva
a essa decadncia da prestao de servio pblico.
A Frente Nacional dos Prefeitos est muito feliz em fortalecer os laos
com o IDP, no sentido de poder oferecer aos nossos prefeitos uma importante
ferramenta de estudos para a prestao de um servio mais eficiente.

RUBENS JOS DE FRANA BOMTEMPO

Mdico e poltico brasileiro. Foi prefeito de Petrpolis por dois mandatos

(2001-2004) e (2005-2008).
 CAPTULO 1
Federalismo Fiscal
Brasileiro no mbito
Econmico
MARCOS JOS MENDES
GERALDO BIASOTO JUNIOR E JOS ROBERTO AFONSO
ANTNIO CARLOS MAGALHES NETO
27 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

MARCOS JOS MENDES

As regras da relao federativa no Brasil so, em parte, herdadas

do perodo militar e, em parte, construdas ou adaptadas aps a
redemocratizao. A parcela herdada do passado no democrtico como
o arranjo do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) para gerir o
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) simplesmente
perdeu a funcionalidade, porque pressupunha centralizao de poder nas
mos do Executivo federal (no caso do Confaz, poder do Ministro da Fazenda
e submisso dos secretrios estaduais). A parcela criada ou reformulada no
perodo democrtico padece dos problemas vividos por nossa democracia
que, como argumentado adiante, estimula forte conflito distributivo entre
diferentes grupos de interesse, organizados em bases sociais, profissionais,
ideolgicas, religiosas, entre outras. Os problemas federativos so mais
uma dimenso desse conflito, tendo as regies, estados e municpios como
ncleo de organizao dos interesses conflitantes.
A democracia brasileira est sendo construda em uma sociedade
bastante desigual. A desigualdade no se restringe s dimenses de renda e
patrimnio, mas tambm ao acesso a servios pblicos e Justia, em nvel
educacional e, tambm, s condies econmicas e s possibilidades de
desenvolvimento regional.
Ao transitar de um regime fechado, sem espao para presses polticas
por redistribuio, para um regime aberto, com ampla representao
poltica, a sociedade brasileira viu explodir as demandas de diversos grupos
de interesse. O Congresso Nacional tem representantes declarados ou
ocultos de inmeros grupos profissionais, sociais e ideolgicos, oriundos
de todos os nveis de renda: bancada ruralista, bancada da bola, movimento
negro, bancada da sade, bancada da educao, bancada municipalista etc.
O nosso sistema eleitoral permite esse tipo de representao ao adotar o
voto proporcional com distritos eleitorais amplos.
Embora no caiba aqui uma detalhada anlise do sistema poltico
eleitoral - o que inclusive exigiria que se explicitassem os benefcios que
esse sistema traz - o que relevante ressaltar que cada um dos inmeros
grupos de interesse tem uma agenda que busca no apenas aumentar o
 28
gasto pblico, em favor da sua causa ou grupo social, mas tambm criar
regras que lhes concedam novos privilgios ou protejam os antigos. Por
exemplo, subsdios ou proteo comercial criados no passado so renovados
independentemente de terem sido bem-sucedidos ou no, porque criaram
clientes que deles auferem renda e se mobilizam para pereniz-los.
A combinao de grande heterogeneidade social com ampla liberdade
de reivindicao e de representao poltica acaba levando a forte conflito
distributivo. Tal conflito, ao resultar na expanso do Estado, tanto pela via do
gasto (e da tributao) quanto pela via da regulao econmica ineficiente
(que busca proteger renda de grupos), acaba minando a eficincia da gesto
pblica e a produtividade da economia. O resultado o baixo crescimento
econmico. O bolo de renda a ser dividido fica menor do que poderia ser,
o que refora o conflito original, colocando o pas em uma armadilha de
baixo crescimento e limitada capacidade de fazer reformas que quebrem
privilgios e sejam capazes de aumentar a eficincia e o crescimento.
Este texto apresenta os principais problemas de relao federativa no
Brasil, mostrando como eles se situam nesse modelo geral de democracia
conflituosa e de herana de instituies do perodo autoritrio.
ICMS e Confaz
O modelo de imposto sobre valor agregado no nvel estadual, com
exigncia de unanimidade para a concesso de desoneraes s funcionava
em um modelo poltico centralizado, no qual o poder central, representado
pelo Ministrio da Fazenda, impunha as regras e os representantes estaduais
no tinham poder para desafi-las. A partir do momento em que houver
democratizao e descentralizao do poder, tornou-se- invivel a gesto
cooperativa e consensual do ICMS.
Tampouco parece haver espao para uma soluo cooperativa, com
a reduo da alquota interestadual do ICMS para coibir a Guerra Fiscal,
simplesmente porque o governo federal no tem credibilidade para oferecer
compensaes aos perdedores.
29 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Essa falta de credibilidade decorre, em primeiro lugar, do fato de que
a real compensao seria a implantao de infraestrutura de transportes
e logstica que efetivamente integrasse as reas mais distantes do pas aos
centros consumidores e aos pontos de exportao. Ocorre que o governo
federal no consegue oferecer tal infraestrutura a curto e mdio prazo, pois
os investimentos no setor se tornaram presa do conflito distributivo em torno
das verbas oramentrias. Para gerar benefcios que representam renda
no bolso dos diversos segmentos sociais (remunerao do funcionalismo,
aposentadorias e penses, assistncia social, crdito subsidiado em bancos
pblicos, perdo de dvidas agrcolas etc.), foi necessrio no apenas elevar
a tributao, mas tambm cortar os investimentos em infraestrutura.
Sem as necessrias artrias de transportes, os estados de economia
mais atrasada no conseguem se integrar ao polo dinmico da economia
e perdem a oportunidade de utilizar suas vantagens comparativas (mo
de obra e custo de terrenos mais baratos, por exemplo), para atrair
investimentos e empregos. Resta o caminho conflituoso da Guerra Fiscal,
que no s distribui custos de maneira aleatria (quem paga o custo do
incentivo o estado de destino das mercadorias) como incentiva a alocao
ineficiente dos investimentos (que se baseia nos custos tributrios e no nos
custos de produo). Ademais, o excesso de regulao federal na rea de
portos, voltada a proteger a renda dos empregados do setor e o mercado dos
operadores, impede que os estados litorneos disponham de plataformas
eficientes de comrcio internacional.
Tambm contribui para a baixa credibilidade das ofertas federais de
compensao a posteriori a experincia da Lei Kandir, em que alguns estados
argumentam que no foram plenamente compensados pela desonerao de
exportaes, conforme estabelecido naquela lei. O fato que, com o gasto
pblico sempre crescente, decorrente do conflito distributivo acima referido,
h sempre o risco de promessas de futuras compensaes financeiras serem
frustradas pelo prximo contingenciamento oramentrio.
Somente a ameaa de uma medida drstica, como a declarao de
ilegalidade dos benefcios com efeito retroativo, pode forar as partes a
negociar e chegar a um acordo. Isso, contudo, no se far sem impor perdas
a alguns estados e deixar cicatrizes nas relaes polticas.
 30 31 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Royalties de Petrleo e Departamento Nacional de Produo Alm disso, tambm existe, nos mbitos estadual e municipal, o
Mineral mesmo conflito distributivo, em que grupos demandam emprego pblico,
subvenes e outros benefcios localizados. Portanto, a demanda de
A disputa aberta travada entre os estados acerca das regras de primeira ordem para governantes estaduais e municipais ter dinheiro na
distribuio dos royalties do petrleo um exemplo tpico do conflito mo para atender as presses polticas locais.
distributivo que impera no pas. No h argumentos tecnicamente
convincentes para que os royalties se concentrem nos estados e municpios
prximos aos locais de produo. Tampouco existem argumentos para Zona Franca de Manaus e Fundos de Desenvolvimento Regional
sustentar a transferncia desses recursos aos estados e municpios, em vez
A Zona Franca de Manaus (ZFM), recentemente renovada por mais
de concentr-los nas mos da Unio. H robustas evidncias empricas
50 anos, um exemplo tpico de incentivo que sobrevive graas ao seu
de que os estados e municpios que enriqueceram com as receitas de
fracasso. Seus beneficirios no querem perder o privilgio e lutam para
royalties desperdiaram parte significativa dos recursos, que somem sob
perpetu-lo. A ideia original era dar incentivos fiscais temporrios para que
a forma de captura pela burocracia, desperdcio ou corrupo1. Apesar de
a indstria se instalasse naquela regio e, com o tempo, adquirisse escala de
tudo, continua o debate pela descentralizao e redistribuio dos recursos.
produo suficiente para se tornar vivel e capaz de competir com indstrias
Quem fala mais alto, leva!
do restante do pas e do mundo.
Note-se que se est discutindo a distribuio das rendas de um petrleo
Passados 47 anos desde a implantao da ZFM, ela continua dependente
que sequer saiu do fundo do mar, e que enfrentar grandes desafios
de iseno tributria para sobreviver. O total de gastos tributrios federais
tecnolgicos para chegar superfcie e ser transportado at o continente.
com a ZFM da ordem de R$ 22 bilhes por ano. Cada um dos 500 mil
Somos incapazes de nos concentrar na discusso sobre a forma mais
empregos diretos e indiretos gerados na regio custa ao pas, em termos
eficiente de produzir e vender o petrleo. A discusso essencialmente
de benefcios fiscais, algo como R$ 44 mil por ano. No limite, seria mais
distributiva. E assim porque o conflito alto e acirrado. Quem cochilar
eficiente pagar esse valor a cada pessoa hoje empregada na ZFM, o que
perde tudo para o vizinho.
corresponde a R$ 3,7 mil por ms, para que ela ficasse em casa, transferindo
Por que no se discute a possibilidade de os recursos dos royalties de a produo para outra regio do pas que tenha competitividade para
petrleo financiarem a to necessria infraestrutura que integraria o pas e produzir sem precisar de incentivos fiscais2. Mantido o mesmo nvel de
daria competitividade aos estados e municpios mais distantes? Mais uma gasto tributrio, o pas teria ganhos em termos de produtividade e reduo
vez, surge a falta de confiana entre as partes. Cada prefeito e governador de custos de logstica e transportes, ficando em situao melhor que a atual,
prefere ter o dinheiro na mo, ainda que seja para fazer um investimento na qual, alm dos custos fiscais, incorre nos custos de eficincia!
com menor impacto para o desenvolvimento local, quando comparado a
Porm, politicamente invivel acabar com o incentivo e deixar um
grandes investimentos de mbito nacional; com medo de que o governo
vazio demogrfico e econmico em Manaus. O custo poltico alto e a
federal simplesmente no faa investimento algum.
presso dos grupos beneficiados sobre o Congresso, muito mais alta.

1 2
Mendes, M.J. (2002) Descentralizao fiscal baseada em transferncias e captura de recursos Miranda, R.N. (2013) Zona Franca de Manaus: desafios e vulnerabilidades. Ncleo de Estudos e
pblicos nos municpios brasileiros. Universidade de So Paulo. Faculdade de Administrao,
Pesquisas do Senado Federal Texto para Discusso n 126.
Contabilidade e Economia. Departamento de Economia. Tese de Doutorado; e Caselli, F., Michaels,
G. (2009) Do oil windfalls improve living standards? Evidence from Brazil. NBER Working Paper
Series w15550.
 32
Raciocnio similar aplica-se aos fundos constitucionais de financiamento
do setor produtivo. Apenas os fundos constitucionais absorvem 3% da
receita de Imposto de Renda e IPI. A inadimplncia dos tomadores desses
recursos alta, os custos operacionais dos bancos pblicos que gerem
os recursos so elevados (e consomem boa parte da verba oramentria
destinada aos financiamentos). No h evidncias de que, aps dcadas de
financiamentos dessa natureza, tais instrumentos tenham sido capazes de
fechar significativamente o hiato de desenvolvimento entre o Sul-Sudeste e o
Norte-Nordeste. No entanto, os mecanismos seguem intocados, e sempre que
possvel as partes interessadas batalham por mais recursos e novos fundos.
No h, no mbito dos debates federativos, qualquer estudo mais
detalhado de impacto, que mensure os custos e benefcios desses
mecanismos, e que abra um debate sobre como melhor usar esses recursos
em prol do desenvolvimento regional. Faz-se hoje o que se fazia no passado,
ainda que os resultados sejam medocres. Qualquer possibilidade de
reforma bloqueada pelo medo de se perder recursos. H um vis a favor
do status quo.
O mesmo ocorria com os royalties, que durante anos foram canalizados
para alguns poucos estados e municpios sem que os demais reclamassem.
A perspectiva de aumento no valor total distribudo a partir da descoberta
do pr-sal, contudo, aumentou o custo da inao poltica. E o debate sobre
a redistribuio foi aberto.
No caso da ZFM, talvez os demais estados no se tenham dado
conta do elevadssimo custo. No caso dos fundos constitucionais, por
beneficiarem estados de trs regies, possvel que haja, no parlamento,
maioria favorvel sua continuidade. Afinal, rediscutir maior eficcia na
aplicao desses recursos sempre gera o risco de se perder as verbas para
outros grupos de presso, localizados fora das reas hoje beneficiadas pelos
fundos. No se pode esquecer, ademais, do grande incentivo que os atuais
beneficirios de ambos os mecanismos para criar mobilizao poltica em
favor da manuteno de seus privilgios.
33 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Criao de Obrigaes aos Estados e Municpios sem o Respectivo
Suporte Financeiro
Outra manifestao clara das consequncias do conflito distributivo
sobre as relaes federativas so o que, em ingls, chama-se de unfunded
mandates: o legislador federal cria uma obrigao de ao ou gasto para os
estados ou municpios sem, contudo, lhes fornecer os recursos necessrios
para cumprir a nova lei. H abundantes exemplos de legislao recentemente
aprovada no Congresso com essas caractersticas. Por exemplo, o piso
nacional para a remunerao do magistrio, a absoro dos agentes
comunitrios de sade como servidores pblicos com plenos direitos e as
obrigaes decorrentes da nova legislao de coleta e tratamento de lixo.
H mais demanda na fila, como a famosa PEC 300, que cria piso nacional
para os policiais militares e bombeiros.
De uma hora para outra, o prefeito ou governador descobre que tem
mais metas a cumprir, mais gastos a fazer, e tem que encontrar dinheiro no
oramento para custear isso. Por que tais leis so aprovadas? Exatamente,
porque os grupos de presso interessados nos benefcios que elas
proporcionam (professores, agentes comunitrios de sade, organizaes
de defesa do meio-ambiente) conseguem se fazer ouvir e, sobretudo,
conseguem fazer aprovar legislao sem um adequado estudo de seus
custos e benefcios. Trata-se de clara expresso do conflito distributivo,
em uma sociedade com interesses diversos e fragmentados, onde h ampla
representao classista e setorial.
preciso evoluir no sentido de se colocar restries institucionais que
impeam o legislador federal de criar obrigaes para os estados e municpios
sem, concomitantemente, fornecer os meios financeiros para viabilizar a
implantao de novas polticas. Isso certamente ir gerar legislao mais
consequente, e abrir caminho para solues negociadas. Por exemplo,
ainda que seja timo termos uma legislao muito avanada de coleta
e processamento de lixo, preciso analisar os custos fiscais. A eventual
adoo de mtodos mais avanados que os atuais no necessariamente
precisa significar que precisamos ir para a fronteira tecnolgica. preciso
balancear benefcios e custos, poupando recursos e adequando a ao
pblica s restries fiscais dos estados e municpios. Ou seja, bom sonhar
 34
em ter um Jaguar ou uma Mercedes, mas a realidade da conta bancria nos
leva a comprar um carro mais modesto. No nosso sistema poltico atual, o
legislador federal ordena aos prefeitos e governadores que comprem uma
Mercedes, porque isso que um grupo de presso pediu no Congresso.
Mas no do um tosto para ajudar a comprar o carro.
O Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao
dos Municpios e a lgica da Ao Coletiva
O Fundo de Participao dos Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos
Municpios (FPM) fornecem dois bons exemplos de como o conflito distributivo
generalizado impede que se melhore a alocao dos recursos pblicos.
Comecemos pelo FPE. Como sabido, no passado recente alguns
estados se sentiram prejudicados pelo fato de as cotas do FPE estarem
congeladas, e no mais obedecerem regra de partilha anterior, em que
se levava em conta a populao e o inverso da renda per capita. Pois bem,
seguindo a regra de cada um lutar pelo seu pedao de oramento, os
estados prejudicados pela regra vigente ingressaram no Supremo com ao
questionando a legislao. Pretendiam, com isso, aumentar o seu quinho
no FPE em prejuzo de outros estados, que perderiam participao.
O Supremo, como sabido, decidiu pela inconstitucionalidade da lei e
determinou ao Congresso a substituio da norma por outra cujos critrios
contemplassem a variao das condies socioeconmicas dos estados
ao longo do tempo. A obrigatoriedade de se discutir novos critrios, em
que no havia como gerar ganhos para todos, e alguns estados certamente
perderiam, abriu forte conflito. Jamais se chegou prximo a um acordo para
uma soluo que distribussem os recursos de forma eficiente, transferindo-
se mais verbas para os estados com maior hiato entre a capacidade de
arrecadao e os gastos obrigatrios.
Uma caracterstica importante da deciso do Supremo era a de impor o
risco de elevada perda a todos os estados, caso no se aprovasse uma nova
legislao. Findo o prazo, o FPE deixaria de ser distribudo a todos. O correr
do tempo sem se chegar a um consenso redistributivo levou os estados a se
unirem em torno de uma soluo para evitar a perda para todos, mantendo
35 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
tudo como estava antes. Simplesmente, aprovou-se uma lei que reproduzia
a regra j existente, com uma transio para o novo critrio que to lenta
que vai durar mais de um sculo para que os novos critrios passem a valer.
A lio e o incentivo transmitidos aos estados nesse episdio a
seguinte: muito perigoso para um ou alguns poucos entes federativos
agirem sozinhos, contra o interesse dos demais, por mais justas que sejam
as suas reivindicaes. Abrir uma disputa entre entes federados torna todos
mais vulnerveis. O risco de perder o FPE enquadrou os estados rebeldes
e os fez aceitar a manuteno do status quo.
Com esse tipo de incentivo, fica muito difcil propor qualquer mudana
de critrio na partilha dos recursos que vise aumentar a equidade ou a
eficincia na alocao das verbas. Esse tipo de debate coloca estado contra
estado e enfraquece o grupo frente a suas disputas com o governo federal.
At porque, em outras disputas, em que a recompensa to alta que vale
a pena partir para o conflito (como nos royalties e na Guerra Fiscal), j h
grande tenso entre estados. Por isso, preciso evitar conflito quando a
recompensa no alta, como no caso do FPE.
Situao similar ocorre com o FPM. H muito que melhorar na partilha
desse Fundo. Atualmente, os pequenos e micromunicpios so excessivamente
beneficiados, em prejuzo das cidades mdias nordestinas e dos municpios
situados nas periferias das regies metropolitanas. Esse vis na distribuio
dos recursos cria muita ineficincia e m alocao de recursos.
H, por exemplo, um evidente incentivo criao de pequenos
municpios: trs municpios de cinco mil habitantes recebem mais dinheiro
que um municpio de quinze mil habitantes. Isso acaba gerando multiplicao
das estruturas administrativas e perda de escala na oferta de servios
pblicos. Com a aprovao de nova lei complementar regulamentando
a criao de municpios, de se esperar uma nova onde de criao de
pequenas cidades.
Quando se olha a atuao das instituies representativas dos
municpios no plano federal, o que se percebe uma forte resistncia a se
discutir a ineficincia dos critrios de partilha do FPM. E isso compreensvel.
Esse tipo de discusso vai colocar municpio contra municpio, e enfraquecer
a capacidade de todos os municpios, de forma unida, participarem da
 36
luta por mais recursos junto ao governo federal. H o justificado temor
de o grupo perder fora e perder espao em uma encarniada luta em que
inmeros grupos de presso disputam recursos federais.
E h motivos para isso. Nos anos recentes, parte substancial do FPM
(e do FPE) foi corroda pela concesso de incentivos fiscais no mbito
do IPI. O lobby dos contribuintes do IPI ganhou do lobby dos prefeitos e
governadores. Gastar energia discutindo a redistribuio interna do FPM e
do FPE significa ter menos tempo, energia e unio para enfrentar, de forma
coesa, as ameaas que outros grupos de presso colocam sobre as verbas
estaduais e municipais.
Assim, o que se v como demanda em relao ao FPM, no mbito do
Congresso Nacional, a elevao do tamanho do bolo, aumentando-se a
parcela do Imposto de Renda e do IPI destinados ao Fundo. Evita-se discutir
as grandes distores nos critrios de partilha, e o pas como um todo
segue perdendo com a alocao ineficiente dos recursos, sobretudo com a
grande carncia de verbas das cidades mdias nordestinas e das periferias
metropolitanas, onde se acumulam problemas sociais e faltam servios
pblicos. Ao mesmo tempo, micromunicpios interioranos transformam a
sua folha de pagamento na principal fonte de renda das cidades, criando
legies de pensionistas, com baixa produtividade e pouca prestao de
servio pblico.
Com a recente aprovao de lei complementar autorizando a
criao de novos municpios, h novamente o risco da multiplicao de
micromunicpios sem viabilidade econmica, criados basicamente para
maximizar as receitas locais de FPM. Isso enfraquecer o movimento
municipalista frente opinio pblica.
37 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Quem ganha com a renegociao das dvidas junto Unio?
bem sabido que os grandes ganhadores com a renegociao proposta
para a dvida refinanciada junto Unio so quatro estados e um municpio:
So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e municpio de
So Paulo. No entanto, h quase unanimidade entre os estados na presso
pela aprovao da renegociao. Por que estados que no esto entre os
maiores ganhadores tambm se interessam e pressionam pela renegociao?
No seria mais razovel colocar as fichas polticas em outros temas que lhes
dessem maior retorno?
A resposta pode estar em um dos argumentos j apresentados acima.
Em primeiro lugar, como os custos da renegociao vo ser pagos por toda
a sociedade, cada administrao estadual daquelas no to beneficiadas
pela renegociao ir pagar uma parcela pequena do custo. Portanto, no
h preocupao com o custo fiscal ou macroeconmico da renegociao.
Em segundo lugar, h a lgica da ao coletiva e da reciprocidade.
O estado A apoia o estado B na questo da dvida, e recebe o apoio de B
quando tiver uma pendncia de seu interesse junto Unio. Por exemplo, a
autorizao de uma operao de crdito.
Em terceiro lugar, ainda que no levem a maior parte dos benefcios,
os outros estados levam algum benefcio. E pouco melhor do que nada.
Esta , mais uma vez (com perdo pela insistncia no argumento),
manifestao de uma sociedade em estado de forte conflito distributivo.
Cada um tira para si o que pode, prevalece o interesse individual (de cada
estado ou municpio) e fenece o interesse coletivo.
A falta de disciplina fiscal gera alvio de curto prazo, mas piora o
cenrio de longo prazo
Nos ltimos anos, houve evidente reduo da disciplina fiscal dos
estados e municpios. O governo federal afrouxou os controles sobre a
contratao de novos emprstimos, inclusive liberando aval da Unio para
estados e municpios com classificao de crdito muito baixa, segundo os
critrios de avaliao da prpria Secretaria do Tesouro Nacional. Entre 2011
 38
e 2014, foram nada menos que R$ 23 bilhes em dvidas autorizadas para
estados e municpios com classificao de crdito C e D. Autorizaes
que foram ratificadas pelo Senado.
Com mais acesso a crdito, os governos subnacionais precisaram fazer
menor esforo fiscal para gerar os excedentes necessrios ao pagamento
de juros e amortizao de suas dvidas vincendas. Ou seja, passaram a ter
caixa no s para pagar as dvidas anteriores, como para expandir despesas.
O resultado foi a queda do supervit primrio de estados e municpios de
1,15% do PIB, em 2007, para 0,34%, em 2013.
Isso certamente melhora a situao de curto prazo para o gestor que
est no poder, mas em nada contribui para melhorar a qualidade da gesto
pblica ou gerar incentivos boa gesto fiscal.
O enfraquecimento da restrio oramentria e a expanso do
endividamento subnacional, muitas vezes estimulado pelo governo federal,
no bom para a gesto pblica. O histrico dos anos 70 e 80 mostra
que isso acaba em sobre-endividamento, governos despreocupados com
qualidade de gesto e crise fiscal. Governos locais que tm uma porta
aberta para conseguir mais um espao fiscal por concesso administrativa
do governo federal acabam relaxando na busca de eficincia e qualidade
de gesto. sempre mais fcil manter um programa ineficiente e financiar
isso via dvida, do que fazer cortes em funes comissionadas, extinguir
secretarias, contrariar interesses estabelecidos, cancelar programas que
apresentam baixos resultados e altos custos.
A qualidade de gesto s se tornou assunto importante em governo
estadual e municipal no Brasil a partir da forte restrio oramentria imposta
pelas condicionalidades da renegociao da dvida de 1997-98 e pela aprovao
da lei de responsabilidade fiscal em 2000. Quando deixou de existir a
facilidade de acumular dvidas impagveis, e se exigiu efetivo desembolso para
pagar os dbitos existentes, que os gestores tiveram incentivos para buscar
eficincia, contrariar interesses e ajustar a mquina pblica.
Nesse sentido, o afrouxamento das regras de endividamento, no
passado recente, prejudica a qualidade da gesto fiscal e sinaliza mais
problemas futuros e mais conflitos para alocar, no futuro, os custos do
endividamento excessivo.
39 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
O que fazer?
A agenda de negociaes federativas teve, ao longo de 2012 e 2013,
grande oportunidade de buscar uma negociao envolvendo os principais
pontos de conflito: redistribuio do FPE, renegociao da dvida com a
Unio, reduo das alquotas interestaduais do ICMS, com regulamentao
dos incentivos concedidos revelia do Confaz, e redistribuio dos
royalties. No foi vivel, porm, costurar esse acordo. No parlamento, deu-
se prioridade a negociar os assuntos em separado. No esprito do aguado
conflito distributivo, cada grupo vetava ou colocava em banho-maria a
reforma que lhe prejudicava, ao mesmo tempo em que tentava fazer andar a
que lhe beneficiava. Ao final, chegou-se a uma no-reforma do FPE, a uma
proposta de renegociao da dvida com alto custo fiscal para a Unio e com
prejuzos segurana jurdica, que o Executivo teme em bancar. Nada se
avanou na questo do ICMS, e os royalties viraram questo judicial.
No parece haver, portanto, condies polticas para um amplo pacto
federativo. At porque, como j afirmado acima, h grande insegurana
acerca da credibilidade de qualquer proposta da Unio, no sentido de
compensar os perdedores. H, tambm, muita insegurana em torno dos
nmeros: quem sero os perdedores? Quanto efetivamente perdero?
preciso, pois, buscar uma agenda que seja responsvel em termos
fiscais e que una interesses dos trs nveis de governo, para que se comece
a gerar resultados concretos. Considero que um bom comeo seria uma
emenda Constituio que proba a criao, no plano federal, de obrigaes
financeiras a estados e municpios (unfunded mandates). Isso no s
daria previsibilidade e segurana financeira para os gestores estaduais e
municipais, como tambm seria um escudo contra o poder de fortes lobbies
em busca de subsdios, rendas ou privilgios salariais e previdencirios.
Outro tema que poderia unir o interesse dos trs nveis de governo
seria a regulamentao do direito de greve dos servidores pblicos.
Afinal, os estados e municpios, por serem responsveis pelas reas de
educao e sade, empregam largos contingentes de servidores altamente
sindicalizados. As longas greves de professores, mdicos, policiais e
outras categorias relevantes impem grandes perdas administrativas e
de credibilidade aos prefeitos e governadores, ao mesmo tempo em que
exigem grande esforo financeiro dos trs nveis de governo.
 40
Como sabido, h um vcuo legal na regulamentao do direito de
greve no setor pblico, em que os servidores tm o direito constitucional
de paralisarem atividades, mas no esto submetidos a regras explcitas
de desconto dos dias parados, restries a greves em reas estratgicas ou
demisso. O resultado que greves no setor pblico ocorrem com mais
frequncia e duram mais que as do setor privado. De acordo com dados
do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(Dieese), em 2012, 74% das horas paradas por greve correspondem a
movimentos paredistas de servidores pblicos (embora eles representem
apenas 25% da fora de trabalho total). Em mdia, uma greve do setor
pblico dura o equivalente a 172 horas de trabalho, contra apenas 46 horas
no setor privado.3
Os gestores pblicos ficam refns desse poder desproporcional, o que
tem promovido aos servidores grande vantagem no conflito distributivo,
garantindo remunerao elevada, alm de barrar outras experincias de gesto
como a terceirizao da gesto de unidades de sade, ou diferenciao de
pagamento de professores em funo do mrito e desempenho, por exemplo.
Da parte do governo federal, preciso rever a poltica do enfraqueci-
mento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que diz respeito
autorizao de novas operaes de crdito. preciso que haja forte restri-
o oramentria para induzir estados e municpios a buscarem na econo-
mia de gastos, e melhora nos processos de gesto, o alvio financeiro que
tem sido obtido por meio de acesso facilitado ao crdito.
Em contrapartida, pode ser feito um ajuste nos contratos de dvida
com a Unio, porm em termos menos benevolentes que os propostos no
PLC 99/2013, que estipula a reviso dos contratos das dvidas de forma
retroativa. Alm de ser um grande prejuzo para a segurana jurdica do pas,
essa reviso retroativa de indexadores soa a casusmo, visto que concentra
benefcios em um nico ente federado.
A substituio de indexadores, de IGP-DI por IPCA bastante
defensvel, visto que as receitas estaduais e municipais tm mais correlao
com o segundo do que com o primeiro. A reduo dos juros fixos tambm
admissvel, visto que a faixa de 6% a 9% ao ano supera a taxa de equilbrio
do passado recente. Porm, nada inferior a 5% ou 4,5% deve ser buscado,
visto que o pas ainda tem perspectiva de um longo perodo de elevados juros
41 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
reais pela frente. O uso da Selic como balizador dos juros, substituindo-os
quando for menor que a taxa fixa contratual tambm um bom seguro para
os estados e municpios.
Outro ponto relevante a se renegociar a forma de pagamento do resduo
da dvida. Em vez de um prazo fixo de 10 anos para quitao do passivo, poder-
se-ia migrar para uma regra em que o ente subnacional comprometeria um
percentual fixo de sua receita com o pagamento do resduo, e o pagamento
se estenderia pelo prazo necessrio quitao do passivo. Com isso, evitar-
se-ia a situao que parece estar se configurando para alguns estados e para
o municpio de So Paulo de, ao final dos trinta anos da renegociao, ter um
resduo muito elevado, que consumiria mais de 20% de sua receita corrente
para pagamento em dez anos. A mudana dessa regra tornaria todas as dvidas
sustentveis e reduziria o alto grau de incerteza que hoje paira sobre a sade
fiscal de longo prazo dos entes mais endividados.
A presso gerada pela aprovao da nova regulamentao para criao
de municpios forar a discusso sobre os critrios de partilha do FPM. Se
no houver um requisito de populao mnima acima de, pelo menos, 15
mil habitantes para criao de nova jurisdio, haver nova onda de criao
de micromunicpios financeiramente inviveis. E a nova lei estipula limites
populacionais baixos: 6 mil habitantes para o Norte e o Centro-Oeste, e
12 mil habitantes para o Nordeste. Somente no Sul e Sudeste, onde so
requeridos pelo menos 20 mil habitantes, que os estmulos fragmentao
administrativa sero menos intensos.
O fato que as associaes representativas de municpios tero que
discutir os problemas das regras atuais de partilha, ainda que isto custe a
diviso interna entre seus representados.. H no Congresso, em estado
avanado de tramitao, um projeto que corrige o problema mais bsico,
que a diviso dos municpios em faixas populacionais, e que faz com que as
receitas de FPM subam ou caiam muito quando um municpio muda de faixa.
Uma mudana simples como essa, que gera evidente ganho de eficincia
e equidade, tem sofrido grande resistncia dos municpios que se veem
como potenciais perdedores. Parece ser hora de aceitar a racionalizao do
FPM, sobretudo de reduzir o vis a favor dos micromunicpios, para que o
municipalismo no seja enfraquecido junto opinio pblica, que no mais
aceita a criao de cidades dedicadas a receber transferncias.
 42
Se as grandes reformas (do ICMS, dos royalties etc.) esto travadas,
ento se deve buscar avano nas microrreformas, como a dos critrios do FPM
e de ajustes pontuais da dvida. Com relao s grandes reformas, parece
que um critrio importante garantir aos estados alguma prerrogativa de
ter poltica fiscal prpria. A viabilidade do modelo centralizado, consensual
e unnime morreu com o fim do regime militar. O novo ICMS ter que
dar espao concorrncia entre estados, ainda que isso gere algum grau
de ineficincia alocativa. O importante evitar que, como ocorre hoje, um
estado jogue o custo da sua poltica de incentivos sobre outro estado.
Ademais, o governo federal precisa avanar na agenda da infraestrutura,
para garantir que cada estado e municpio possa explorar plenamente
as suas vantagens comparativas. preciso aproximar os estados mais
distantes dos centros consumidores e de exportao. Para ter recursos para
investimento, o governo federal precisa conter os gastos correntes, feitos
em favor de inmeros grupos de presso. Uma agenda comum com os
estados e municpios, como a acima proposta, de limitao do poder das
corporaes e de grupos de presso para criar unfunded mandates.
MARCOS JOS MENDES
Possui doutorado em Economia pela Universidade de So Paulo, mestrado
em Economia pela Universidade de Braslia e graduao em Economia pela
mesma universidade. Atualmente consultor legislativo - Senado Federal.
43 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
GERALDO BIASOTO JUNIOR
E JOS ROBERTO AFONSO
Discutir federalismo e economia enseja uma reflexo crucial na
agenda nacional de debates. Isto porque federalismo se tornou um tema
absolutamente nevrlgico para a tomada de decises de investir, exportar,
produzir, empregar, questes que esto enfrentando problemas e gargalos
que acabam por travar a economia brasileira, especialmente no tocante
aos novos investimentos. Tributos, gastos pblicos, resultado e dvida,
elementos fundamentais para a tomada de decises do empresariado e da
prpria sociedade, esto, atualmente, sob grande nvel de incerteza.
A poltica fiscal est ofuscando os caminhos para a retomada de uma
trajetria de crescimento minimamente compatvel com as necessidades do
pas, que precisa se expandir com taxas prximas mdia das economias
emergentes, mas ainda est por trs da mdia das economias avanadas.
Talvez estejamos em um momento singular da nossa histria para
definir as relaes entre o Estado e a economia. O Estado tem as mais altas
cargas tributrias do mundo, as maiores entre as emergentes, porm, passou
a conceder uma srie de renncias tributrias, desde a Guerra Fiscal do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) at os regimes
especiais dos tributos federais. O nvel de gasto tambm enorme, mas nem
assim se consegue evitar que se registre as mais baixas taxas de investimento
pblico entre centenas de pases. Isso sem mencionar os subsdios para
empresas, que j superam muitos programas de transferncias de renda
para os mais pobres. A dvida bruta concentra a maior parte das dvidas do
pas, mas ela tambm fonte do crdito que o governo concede ao setor
privado, por meio de bancos pblicos. A interferncia estatal enorme,
mas ao mesmo tempo contraditria, resultando em importantes diferenas
entre indivduos e entre empresas, de modo que os iguais ou prximos
acabam de forma pagando impostos e recebendo benefcios ou servios
muito diferente.
Para combater a crise e fomentar a economia, o Estado brasileiro
resolveu ser um elemento decisivo na oferta de crdito e, como tal, traz
para si prprio a tarefa de fazer a economia crescer. Tal oferta passa pelos
 44
bancos estatais, que tm menos autonomia e atuam como meros agentes
financeiros do Grande Banco do Tesouro Nacional. Em que pese tal processo
j ter mobilizado quase R$ 400 bilhes, os resultados tm sido frustrantes.
H uma tendncia estagnao, como nos mostram as expectativas de
mercado do ltimo boletim Focus. At 2018, prev-se um movimento de
um crescimento do PIB bastante fraco. Ou seja, mesmo com todo este
poderio do Estado, a economia no d sinais de recuperao.
A explicao para esse fracasso da poltica fiscal, ou melhor, poltica
financeira, no fcil. Creio que o Estado seja, efetivamente, o maior
responsvel pela frustrao da economia: no por ser grande em si (outros
que gastam ou devem mais no deixam de ser economias avanadas); muito
menos por ser perdulrio (embora at o seja em alguns aspectos especficos,
como no caso das renncias tributrias e dos subsdios), mas porque no
conseguiu desenhar uma nova forma de relacionamento com a sociedade.
O Brasil foi um pas cujo Estado cresceu, ancorando o crescimento da
economia, no sentido criar os elementos mais importantes para transform-
la e mov-la.
O sistema financeiro, por exemplo, foi construdo pela atuao
intencional das polticas e prticas ditadas desde Octavio de Bulhes
at Delfim Netto. O Brasil no teria um financeiro to lquido, extenso e
diversificado, ainda mais no que diz respeito ao mercado de dvida pblica,
no fosse a ao do Estado. O sistema foi estruturado e cresceu margem
do Estado, quando nem precisava de recursos de financiamento.
O mesmo processo pode ser visto em vrias das reas: na siderurgia,
na petroqumica, no petrleo, nas telecomunicaes, nos transportes etc.
O Estado que carregou a sociedade e a economia no ltimo sculo
passou a encontrar outro ambiente no sculo XXI, mas no foi capaz de
mudar sua a forma de atuao. O desafio da reciclagem desse movimento
de enforcement do Estado sobre a economia no vem tendo xito.
Nessa reciclagem das relaes pblico-privadas, no h dvidas de que
o Estado ser um ingrediente essencial.
Mas ele pode ser um ingrediente essencial para o bem ou para o mal.
Infelizmente, creio que, nesse momento, a segunda hiptese esteja saindo
vencedora.
45 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
O problema que mais nos importa nesse momento o da credibilidade
fiscal, muito destacado pela mdia. , evidentemente, um elemento-
chave dentro de qualquer processo de sustentabilidade econmica Ela
to importante, no apenas pela questo da inflao, mas pela perda
de equilbrio fiscal especialmente em um sistema financeiro muito
dependente do Estado, seja como grande mantenedor ou garantidor das
riquezas criadas pela economia.
Todos os grandes investidores nacionais, assim como os internacionais
que para c vieram, esto aplicando, basicamente, em dvida pblica
ainda que muito se faa de forma indireta, atravs de fundos, at mesmo
da popular caderneta de poupana. a forma que grandes empresas tm
para aplicar seus ativos de forma segura. Os recursos aplicados por agentes
internacionais no esto apenas nas aes, mas tambm na renda fixa,
majoritariamente em Notas do Tesouro Nacional (NTNs) de longo prazo.
O Estado tem o compromisso de que essa riqueza tenha garantia de valor
e liquidez, de que possa ser retirada a qualquer momento. Sobretudo, os
grandes investidores internacionais tm aplicado aqui no Brasil nas NTNs.
H um compromisso implcito de que sua sada seja feita com o pagamento
pelo Tesouro Nacional.
Por isso se diz que a questo da sustentabilidade, da credibilidade
fiscal, no s uma questo relativa ao nmero do dficit, uma questo
financeira central no mercado de capitais brasileiro, em que o Estado tem
uma presena preponderante. Esse centro nervoso do mercado financeiro
foi abalado pela poltica fiscal que surge como ponta do iceberg. A
dita contabilidade criativa, a inveno de um item das contas pblicas
chamado de instrumento hbrido de capital e dvida, que ningum sabe
efetivamente o que , levou a essa perda de credibilidade dentro das contas
fiscais. Essa forma obscura e contraditria de lidar com a deteriorao
das contas fiscais vai gerando o descrdito junto aos agentes econmicos.
Mesmo quando seria justificvel, como no caso dos efeitos cclicos sobre a
receita de estagnao continuada e da recesso tcnica.
Todos os analistas se perguntam sobre o ajuste fiscal do prximo
governo. A desmontagem da estrutura que deu suporte fisiologia dos
ltimos anos j produziria um ajuste importante. A liquidao de cargos em
comisso e de programas que no fazem mais do que repassar dinheiro para
ONGs tambm fariam grande economia de recursos.
 46
Num processo de deciso por investimentos, o empresrio est avaliando
se ele faz uma planta produtiva nova ou no; o investidor internacional, que
est decidindo por uma planta no Brasil ou no Mxico, ou em outro pas,
como nos Estados Unidos, olha para o processo econmico interno, avalia
os preos mais importantes para sua estrutura de custos e avalia, tambm, a
capacidade de o Estado atuar como mediador de conflitos. Esse investidor
observa o preo do combustvel, do transporte ou da energia eltrica, por
exemplo. Ou, ainda, quais as condies de infraestrutura aeroporturia
e porturia. O investidor est perguntando quais as condies de
relacionamento sindical que mudaram drasticamente nos ltimos anos.
Por isso, a incerteza que um empreendedor tem, hoje, no Brasil, dos
nveis mais elevados do mundo, o que explica porque uma economia que
tem crdito, consumo, gasto governamental, est absolutamente parada e
num processo de reduo de seu movimento, o que parece nos levar a uma
estagnao at 2018.
Os desafios do federalismo esto embutidos, logicamente, na prpria
estrutura do Estado. As duas coisas so to ntimas que se confundem
muito fortemente. Nessas polticas, diversos aspectos merecem reflexo.
A carga tributria vem subindo muito fortemente nos ltimos anos.
Dos anos 1970, onde registrava 14% do PIB, chega a algo prximo de 38%,
atualmente. Uma alta carga tributria no ruim em si. Diversos pases ricos
tm carga tributria elevada, at mais o caso dos nrdicos. A questo a
qualidade dessa carga e o processo que cerca sua gerao. No h como
dissociar o nvel da carga tributria da capacidade de interveno sobre a
economia. Primeiramente, isso significa um sistema tributrio com impactos
expressivos sobre os preos relativos da economia, ou seja, alteraes nas
condies competitivas e distributivas. Ter uma alta carga tributria implica,
necessariamente, em alto nvel de gastos, o que impacta toda a matriz
produtiva e as condies de consumo da sociedade. No h dvida de que
o gasto pblico atual tem influncia muito maior sobre o nvel de atividade,
sobre os mercados e sobre a eficincia da economia do que 30 anos atrs.
muito importante ressaltar uma questo que, para o dinamismo
da economia brasileira, dramtica: a metrpole. A situao dramtica
de saneamento, segurana, coleta de lixo, dentre outros aspectos, que
vivem as regies metropolitanas vai sendo empurrada com a barriga, sem
47 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
nenhum encaminhamento prtico. Essas reas so as cruciais no processo
de crescimento econmico, porque ali que se d a grande produo, os
mecanismos de consumo e de mercado interno, a dinmica da indstria e dos
servios mais modernos, alm da inovao e da produo de nova tecnologia.
Os desafios para conseguir um federalismo que seja mais harmnico so
muito grandes. Vale citar apenas alguns: reformar o ICMS, acabar com sua
Guerra Fiscal, corrigir a taxao do comrcio eletrnico, delimitar fronteiras
entre o ICMS e o Imposto sobre Servios (ISS), o rateio dos royalties, as
transferncias federais de impostos e o acesso ao endividamento.
O pas tem uma agenda de discusses federativas que perpassada
pela questo da distribuio de recursos e atribuies entre Unio, estados
e municpios. Ela cada vez mais delicada, e essa questo se d num
ambiente estruturalmente heterogneo, porque h municpios que tm
grande capacidade executiva, e outros, nenhuma. Note-se que isso no
tem grande correlao com o porte do municpio, pois muitos municpios
pequenos tm boa capacidade de prestao de servios comunidade. Ao
contrrio, diversos municpios de porte no conseguem desempenhar as
suas atividades.
Depois de tantos anos convivendo com a heterogeneidade, ainda no
desenvolvemos polticas pblicas microrregionais. Provavelmente, temos um
vcio federativo, derivado da ideia de imposio do poder sobre as regies
mais pobres. A relao entre Unio e municpio, cada vez mais realizada
diretamente, perde, por si, a viso e o contedo regional. Essa questo se coloca
de forma ainda mais dramtica na situao metropolitana, especialmente nos
investimentos em saneamento, mobilidade urbana e logstica.
A culpa no apenas do governo federal, pois h um srio problema
na capacidade dos estados em planejar e executar, numa tica regional.
Os estados no conseguem organizar suas polticas pblicas de forma
regionalizada, e, pior ainda, a Unio faz linha direta com o municpio, o
que liquida, de fato, as condies de os Estados fazerem essas polticas
regionais. evidente o choque entre o poder poltico e a construo de
polticas pblicas regionais que incrementem a eficincia do gasto.
A desorganizao das relaes federativas no novidade na histria
brasileira, mas o ambiente em que ela se d, hoje, reduz os graus de
 48
liberdade que, no passado, se concedia ao estilo de ajuste. A economia
brasileira aguentou a baguna fiscal, mas esta j est sendo insuportvel
para economia.
Resolver a crise com mais carga tributria afeta muito o sistema
econmico. No custa recordar que j ocorreu uma invaso das bases
tributrias estaduais e municipais com a federal vide tributos mais
abrangentes como PIS/Cofins. A resposta dos estados foi a generalizao da
substituio tributria no ICMS. Isso provocou um emaranhado de prticas
e centenas de tabelas de incidncia, com uma complexidade que cresceu
ainda mais em relao estrutura de cobrana do tributo sobre o valor
agregado. Lgico que a opo pela substituio tributria, mesmo com
a cumulatividade tributria, tem suas razes na ausncia de uma poltica
regional que compreenda o contexto federativo.
As discusses sobre a Guerra Fiscal revestem-se de um carter
interminvel, justamente pela falta de compreenso de que estes aspectos
s podem ser equacionados sob uma lgica federativa mais geral. A
digesto dos incentivos concedidos por governos estaduais durante esses
anos de promoo da Guerra Fiscal, certamente, a principal questo
a encaminhar. crucial lembrar que a Guerra Fiscal foi consentida pelo
governo federal. Ela, em verdade, ocupou, informalmente, o espao
aberto com a falta de uma poltica nacional de desenvolvimento regional.
Comodamente, o governo federal lavou as mos frente a uma enorme burla
institucionalidade vigente.
A descoordenao do sistema tributrio brasileiro to grande que
o PIS/Cofins incide sobre a mesma base do ICMS e do ISS: na prtica,
tornaram-se tributos e receitas concorrentes. O governo federal no
consegue olhar as duas estruturas em conjunto, muito menos as mquinas
tributrias estaduais e municipais. Isso leva, obviamente, a imensos custos
do ponto de vista empresarial.
H, na relao entre o sistema tributrio brasileiro e sua economia, um
grave problema no ressarcimento dos crditos tributrios aos exportadores.
No s o ICMS das exportaes que est em causa, mas o PIS/Cofins e
at o IPI enfrentam o mesmo problema. Isso se d mesmo com o pas diante
de uma situao muito delicada nas transaes correntes, com dficit que
ameaa chegar a 4% do PIB, ainda sustentado por commodities e financiado
por fluxos de capitais.
49 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
O Brasil vem destruindo a perspectiva de uma boa relao de suas
indstrias com seu comrcio exterior. Pior de tudo, os haveres em termos de
recuperao dos tributos e contribuies esto nos balanos das empresas
exportadoras. Essa permanncia de bilhes de reais no ativo, sem resoluo,
enseja a acusao de que prticas contbeis estejam sendo manipuladas e
torna extremamente difcil a relao com as empresas de auditoria. Mas o
pior que onerar as empresas em sua atividade de exportao prejudica
de maneira relevante a discusso de investimentos das multinacionais aqui
instaladas com suas distintas filiais. Limitar a deciso de investimento ao
mercado interno implica menor atratividade para a matriz e restrio ao
avano tecnolgico, pela busca do barateamento do investimento.
importante observar quem ganhou e quem perdeu capacidade
tributria. A Cofins foi a grande vencedora nos ltimos anos. O ICMS ainda
cresceu bastante quando se produzia o processo de privatizao, dado que
cresceram preos relativos e bases impositivas. Como j apontado, o valor
agregado sempre foi a grande base tributria dos estados, e esta base foi
invadida pela Unio. Hoje, a base de incidncia do valor agregado produz
receitas de cerca de 15% do PIB cerca de 7 ou 8% do PIB em ICMS, 5% do
PIB de PIS/Cofins, alm do ISS. Estamos falando de recursos expressivos e
onde as contribuies da Unio tiveram o comportamento mais dinmico
que os estados.
O ambiente atual transformou os velhos problemas em situaes mais
agudas e de resoluo mais difcil. Os estados e municpios que, na verdade,
sempre foram os grandes investidores em base econmica, transporte,
infraestrutura, dentre outros, enfrentam restries cada vez maiores.
O torniquete tributrio se associa ao do endividamento, colocando
dificuldades especialmente importantes s finanas estaduais.
H um problema que no s financeiro, como j apontado: a
coordenao entre os estados e os seus municpios, e entre os dois e a Unio.
Vale citar um caso elucidativo. Quando o estado investe numa estrada, e o
municpio no faz a organizao do sistema virio no entorno dessa via, a
estrada vira uma avenida, cumprindo a funo de uma rua em uma cidade.
Assim, deixa de cumprir seu papel na funcionalidade da mobilidade entre
cidades ou regies. Na verdade, no cumpre nem o papel de estrada, e
tampouco a funo de via local.
 50
H uma grave incapacidade de articulao de polticas entre governos.
Estamos atravessando uma situao de debilidade das condies de eficincia
na forma como a ao do Estado tem se dado. Os ltimos acontecimentos, como
o questionamento mobilidade urbana, educao, a servios ao trabalhador,
so elementos absolutamente cruciais. O estrangulamento da produo e as
posturas municipais, estaduais, nas reas de sade e de meio ambiente, so
temas muito delicados e decisivos na coordenao das regies metropolitanas,
que so o pulmo da nossa economia e da nossa sociedade.
Ainda na senda da organizao das polticas pblicas, uma outra
questo importante a mstica em torno das polticas descentralizadas.
O Brasil promoveu uma verticalizao, correta como sentido de poltica,
mas pouco criteriosa. Diversos municpios no tm condio de absorver
as polticas. No por falta de recursos financeiros, que geralmente so
distribudos, mas por carncias institucionais e problemas de inadequao
de escala. Quando aes que um ente federado no pode desenvolver lhe
so atribudas, certamente h perda de eficincia, desperdcio de recursos
e m entrega de servios populao. Disto ainda deriva uma espcie de
balcanizao das polticas entre os municpios aqueles que tm mais
condio fecham as suas porteiras a municpios vizinhos. Isso visvel no
caso da sade.
O federalismo e o desenho das polticas sociais no Brasil parecem
apresentar traos de amadorismo. H algum tempo, comeou-se a fazer
um movimento de transposio do formato do Sistema nico de Sade
(SUS) para outras polticas pblicas. O carro-chefe foi o Sistema nico
de Assistncia Social (SUAS). Depois viria o Sistema nico de Segurana
Pblica (SUSP). Mas, na ausncia de capacidade de estruturao de
polticas, foram esquecidas as trajetrias que nortearam a criao do
SUS e as que balizariam as outras polticas em mutao. A inveno no
produziu resultados razoveis. A contrapartida das atribuies tem sido
a maior atribuio aos municpios. Eles foram os ganhadores nos ltimos
anos, no apenas por conta da Constituio Federal de 1988, mas tambm
por decises posteriores tambm como o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (Fundef)/ Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental (Fundeb) e o prprio SUS. Mas isto foi uma soluo e, ao
mesmo tempo, gerou um problema. Como uma parte das prefeituras no
51 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
ganhou condio de entregar os bens e servios a eles atribudos, houve
uma forma de deteriorao do gasto pela desagregao das condies entre
a recepo dos recursos e a capacidade de prestao de servios.
H um elemento para o qual no se d o devido valor. Talvez, o principal
ativo do Brasil, em comparao com as outras economias emergentes, na
entrada do novo sculo, tenha sido um nvel de coeso social expressivo.
Os investidores de outros pases viam no Brasil alguma consistncia a mais
do que nos outros pases, uma institucionalidade bem estruturada, com
interveno estatal mais coordenada, dado que as instituies cresceram
amparadas pelo Estado e pareciam sustentar uma espcie de pax nos direitos
dos trabalhadores. Paradoxalmente, essa ideia de coeso social vem sendo
perdida nos ltimos momentos, mesmo com o avano nas transferncias
de renda. A ampliao dos conflitos, seja os de rua, os polticos ou os da
relao entre Estado e o empresariado, nestas diferentes esferas, est sendo
a principal vitrine na comparao com os outros pases.
Esse desgaste parece, tambm, jogar um papel importante no processo
de estagnao que vivemos. vital superar o Estado formado no passado
para construir uma nova institucionalidade, de modo a recolocar a questo
da eficincia e da coeso social no centro das preocupaes nacionais.
Na questo das transferncias de recursos entre nveis de governo,
os Fundos de Participaes (FPE e FPM) j cumpriram seu papel. Os
novos instrumentos de transferncia [Fundef/Fundeb, o Piso de Ateno
Bsica (PAB)]1 trouxeram lgicas mais aderentes s responsabilidades
sobre a prestao de servios. Mas necessrio ir alm e focar a questo
da relao entre estado e municpio, com critrios de eficincia e polticas
regionalmente concertadas. O velho truque de criar um municpio
simplesmente para abocanhar recursos do FPM inaceitvel para um
quadro de desenvolvimento institucional a que chegou o Brasil.
absolutamente imprescindvel a discusso do ICMS. Antes de tudo,
que no se limite apenas a esse imposto, mas que se alcance o conjunto do
sistema tributrio vigente. A fragmentao dos debates e da reforma tende
a levar o pas ao impasse federativo, a um beco sem sada, quando existem
alternativas (tcnica e politicamente viveis) como a do Imposto sobre
1
Piso da Assistncia Bsica do Ministrio da Sade.
 52
Valor Agregado (IVA) compartilhado entre a Unio e os estados. preciso
retomar essa alternativa, porque ela abre as condies para barrar a Guerra
Fiscal no seu nascedouro.
A questo da desonerao das exportaes est nesse bojo. Em um
processo visto em conjunto, possvel construir um formato operacional
que impea o acmulo de crditos nas mos dos exportadores. Questes
como a do comrcio eletrnico, da substituio tributria e da prpria forma
de operacionalizar a diviso da receita entre destino e origem (que poderia
usar a figura da cmara de compensao), dentre outras, so possveis de
se pensar em uma tributao articulada entre os nveis federal e o estadual.
Para a reconstruo do sistema, fundamental a presena moderadora e
coordenadora da Unio.
Um outro ponto que virou entrave formidvel, dando dimenso ao
federalismo fiscal brasileiro, a renegociao das dvidas dos estados e
municpios. importante evitar o equvoco que o Tesouro Nacional pode
ter cometido nos ltimos meses e anos, em que concedeu garantias e
fomentou financiamento a estados e municpios sem estimular o aumento
da taxa de investimento. No foi o nvel de endividamento pretrito, nem o
bom projeto de investimento, nem mesmo a necessidade urgente de obras
que balizou tal flexibilizao.
A questo posta acima nos encaminha imediatamente ao tema do
planejamento. Este foi importante para a Constituio de 1988, que trouxe
um arcabouo novo e melhor tecnicamente. Mas, infelizmente, ainda est
muito longe das necessidades que o pas teria. O Plano Plurianual (PPA),2
infelizmente, transformou-se de pea de planejamento em uma espcie
de camisa de fora. Como qualquer ao deve constar de tal plano, os
executivos passaram a encaminhar ao Legislativo projetos com alto grau
de generalidade, para que pudessem ser ampliados posteriormente. Ele
se transformou numa lei oramentria anual multiplicada por quatro,
e o critrio de dar uma ideia de trajetria de investimentos de grande
importncia foi totalmente perdido. Alis, o PAC pode ser o maior exemplo
da fragilidade do planejamento brasileiro. Em verdade, ele nada mais que
uma constelao de projetos listados sem nenhuma ideia de essencialidade
ou de factibilidade.
2
Plano Plurianual
53 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Algo importante para essa discusso a relao entre o investimento
pblico e o supervit primrio. As empresas estatais sempre foram
capitalizadas, mas, ao final da dcada passada, a Petrobras e depois a
Eletrobras foram retiradas do conceito de Necessidade de Financiamento
do Setor Pblico. Em princpio, acertadamente pois autofinanciavam seus
investimentos. O problema que a discusso parou por a, nada mais se
discutiu sobre investimento frente medida do dficit pblico e do supervit
primrio, que baliza tantas expectativas.
Logicamente, na construo de um novo Estado ser absolutamente
imprescindvel essa discusso tributria, mais ampla com a discusso nas
desoneraes da origem, de destino e do uso do potencial tributrio de
cada unidade, para que as compensaes sejam feitas a partir do potencial
tributrio, e no simplesmente da arrecadao efetiva. Trabalhar o valor
agregado como base de incidncia do grande tributo estadual, e revitalizar,
em novas bases, os fundos de participao, so elementos que podem
garantir a adeso das foras polticas que precisam ser articuladas em
torno das mudanas. A partir da, possvel discutir novos mecanismos
que incluam o atendimento ordenado das microrregies. essencial tratar
os municpios como elementos de polticas regionais e no apenas como
clulas de recepo de recursos financeiros. Instrumentos j existem, como
a Lei de Consrcio, mas h necessidade de novos formatos e da efetiva
operacionalizao dos instrumentos existentes.
Na questo do desenvolvimento regional, importante ter um plano
nacional que olhe o pas como um todo, que tenha estratgias compensatrias
para as microrregies, olhando-as com tica de desenvolvimento e
articulao entre os distintos estados e as distintas regies do pas. Criar
uma institucionalidade na regio metropolitana que viabilize as aes, para
que sejam coordenadas entre municpios diferentes da maior importncia
dentro desse processo.
Em polticas sociais, a eficincia exige que as escalas de polticas sejam
obedecidas. Na sade, por exemplo, essa uma questo premente, que
tem merecido discusses e encaminhamentos importantes, algo essencial
eficincia na aplicao dos recursos pblicos.
A infraestrutura um tema do momento, no por acaso. Nosso dficit
imenso e crescente. Critrios para a deciso de investimento, como os que
 54
o Chile usa h bom tempo, so essenciais e passam a dar perenidade aos
grandes projetos. Seria importante dar legitimidade aos projetos e diretrizes,
para transformar sua execuo em tarefa de Estado, o que poderia evoluir
para um novo formato das parcerias (parcerias pblico-privadas ou PPPs),
mais vinculado s diretrizes para o futuro do que ao oramento corrente.
H ideias novas. Na questo do endividamento, por exemplo, tramitou
no Congresso uma proposta de criao de um fundo de investimento,
alimentado com parcela dos recursos relativos aos juros pagos pelos
estados e municpios e gerido de forma consorciada entre eles e a Unio, de
modo que o fundo fizesse a alocao de recursos para apoio a investimentos
de carter regional e PPPs. Neste formato, haveria um grande incentivo
coordenao de aes em projetos estratgicos, com decises e projetos
amadurecendo com a participao das diversas partes envolvidas. Porm, a
criao do fundo naufragou, porque o governo federal comeou a conceder
crditos de bancos estatais federais, de maneira indiscriminada, o que
desestimulou a discusso daquela proposta que comeara no Congresso.
Essa reorganizao institucional perdeu de goleada para o casusmo, por
razes polticas.
Para concluir, importante frisar que a proposta de um estado mnimo
no tem possibilidade real de se materializar. A interveno estatal dever
ser requalificada. necessrio construir uma nova forma de interveno
e de pactuao. A coordenao das aes com os interesses e agentes
privados e com a sociedade urgente.
Uma nova prtica no federalismo fiscal, talvez, seja o elemento mais
delicado de todo o processo. A capacidade de coordenao e arbitragem
essencial. O mercado identifica a qualidade da gesto fiscal, pois sabe
identificar quando um governo est criando toda sorte de problemas e
instrumentos duvidosos, presencia decises equivocadas de investimentos
que resultam em gastos pblicos, sem contrapartida em oferta de servios.
Por isso, o federalismo um dos elementos centrais da incerteza que assola
o clculo privado, seja em se tratando de carga tributria, aumento de
preos, horizontes de juros e cmbio.
Se h uma crise de confiana no Estado, a questo federativa parte
importante no equacionamento. O resgate da capacidade de articulao
55 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
das questes federativas pela Unio um elemento-chave na recuperao
de confiana dos agentes privados na capacidade de regulao estatal.
Porque a Unio tem que recuperar sua condio de grande coordenador,
como j operou durante as reformas dos anos 1970, quando grande parte
da institucionalidade atual ganhou vida. Mas tal misso mais completa,
porque agora o desafio faz-lo nos marcos de um regime democrtico.
GERALDO BIASOTO JUNIOR
Possui doutorado e mestrado em Economia pelo Instituto de Economia da
Universidade Estadual de Campinas, onde professor e coordenador do
Ncleo de Estudos Sociais Urbanos e Regionais. Foi vice-presidente da
Empresa Municipal de Urbanizao de So Paulo, Diretor Executivo da
Fundao do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP), Secretrio de
Gesto de Investimentos do Ministrio da Sade e Coordenador de Poltica
Fiscal da Secretaria Especial de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda.
JOS ROBERTO AFONSO
Possui doutorado em Desenvolvimento Econmico pela Universidade
Estadual de Campinas, mestrado em Economia da Indstria e da
Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e graduao em
Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Santos. Atualmente
professor do programa de mestrado do Instituto Brasiliense de Direito
Pblico, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundao
Getulio Vargas, do International Monetary Fund, da Universidade Estadual
de Campinas, do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de The World
Bank, colaborador eventual - Comisin Econmica Para Amrica Latina y
Caribe. Foi superintendente do Banco de Desenvolvimento Econmico Social
e assessor tcnico especial do Senado Federal.
57 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

ANTNIO CARLOS MAGALHES NETO

Em 2003, assumi o meu primeiro mandato de deputado federal, em

um momento de profundas mudanas polticas no Brasil, em funo da al-
ternncia de poder. Ao chegar Cmara dos Deputados, todos os deputa-
dos e senadores pregavam a necessidade de se fazer uma ampla reforma tri-
butria. Pensamento este que convergia com as posies do governo recm
eleito. Havia um entendimento quase que geral no Congresso Nacional de
que era preciso repensar o pacto federativo com o propsito de reequilibrar
as posies entre os trs entes federados, a Unio, os estados e os muni-
cpios. Essa discusso de repensar o pacto federativo foi recorrente desde
2003, em alguns momentos com maior intensidade, especialmente quan-
do havia algum tipo de crise institucional. A cada nova eleio, presencia-
mos os candidatos a governador, a prefeito e, especialmente, a presidente
Dilma Rousseff, defendendo essa rediscusso do pacto federativo, mas at
hoje infelizmente nada foi feito.
A pergunta que se impe a seguinte: por que no houve um compro-
misso nacional, a partir de uma aliana entre os trs entes federados com o
poder legislativo e a sociedade para rediscutir a federao com o propsito
de fortalecer os seus entes e viabilizar uma mudana profunda no sistema
tributrio nacional? Em minha opinio, a discusso sempre comeou por
onde devia ter acabado, a partir das receitas. Nesse cenrio, nenhum dos
entes quer abrir mo do que arrecada. O caminho efetivo deveria comear
com a definio clara das responsabilidades das obrigaes e dos deveres
de cada um dos entes federados. Hoje existem muitas sobreposies, al-
guns temas que so objeto de servios prestados pela Unio, pelos esta-
dos e tambm pelos municpios. A federao s ser forte e robusta se for
possvel realizar essa tarefa de estabelecer com nitidez e clareza quais so
as obrigaes de cada um dos entes federados. A partir da definio des-
sas obrigaes, seria possvel um arcabouo arrecadatrio que permitisse
a cada um dos entes federados atender os seus deveres e os seus dissdios.
Ao analisar o que a Constituio de 1988 atribui como competncias
municipais e ao observar quais as nossas tarefas do dia a dia, nota-se que a
equao no fecha. Promover o ensino infantil e toda a educao fundamen-
tal, responsabilidade prioritria e quase exclusiva dos municpios brasileiros.
 58
No caso de Salvador, por exemplo, o municpio deposita no Fundo de Manu-
teno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissio-
nais da Educao (Fundeb) que tem depsito da Unio, dos estados e dos
municpios mais do que saca. Isso significa que um montante expressivo de
recursos do tesouro municipal sacrificado. Na sade, alm da responsabili-
dade de estruturar todo o servio seja por oferta direta ou por meio de con-
tratos com rede filantrpica ou privada o municpio tem o dever tambm de
assumir a rede de urgncia e emergncia que realiza o atendimento 24 horas.
O programa de implantao das Unidades de Pronto-Atendimento
(UPA), embora tenha repasse do governo federal, prev que a manuteno
seja de responsabilidade do municpio, que deve arcar com grande parte do
montante necessrio. A funo de segurana pblica cabe ao governo federal
e aos governos estaduais, mas a presso sobre os municpios tambm nesse
item enorme, o que faz com que muitos municpios organizassem as suas
guardas municipais, no apenas com objetivo de proteger o patrimnio, mas
tambm de colocar pessoas na rua em locais de grande fluxo, para aumentar
a sensao de segurana.
No entanto, os municpios no recebem um centavo de incentivo, de
subsdio ou de apoio para a realizao dessa atividade. No que toca o ambiente
urbano, a principal responsabilidade pela manuteno da infraestrutura das
prefeituras, de paisagismo a limpeza pblica, passando pela preservao dos
espaos pblicos, praas, monumentos, pontos tursticos e pela organizao
do trnsito e do transporte. Pela Constituio, os municpios tm obrigao
de proteger os direitos da criana, do adolescente, do idoso, do portador de
deficincia, a poltica de habitao popular, a promoo cultura e tantas
outras coisas. Diante de tantas responsabilidades, tantas cobranas, de tantas
demandas por servios pblicos, que so dirigidas aos municpios, a pergunta
que se faz se esto dotados dos meios e das condies oramentrias e
financeiras necessrias para realizar essas obrigaes e cumprir com esses
servios. E a resposta no.
Os municpios so onde a vida das pessoas acontece e se organiza.
A cobrana que pode ser feita autoridade muito mais presente, muito
mais efetiva, e pode trazer um nvel de satisfao e correspondncia muito
maior do que ocorre com as autoridades estadual e federal, que esto mais
distantes. O poder local o poder mais prximo das pessoas, o poder
59 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
que est mais suscetvel s presses e s cobranas. Talvez a nica diferena
dos movimentos de 2012, 2013 e de 2014, que as presses e cobranas
deixaram de ser apenas dirigidas aos prefeitos e passaram a ser dirigidas,
de uma maneira mais ampla, classe poltica. Praticamente a totalidade da
arrecadao de Salvador vem de dois grandes tributos: 41% da minha receita
tributria advm da arrecadao do Imposto sobre Servios (ISS), e 39%,
da arrecadao do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Porm,
quando um prefeito tenta fazer justia fiscal, atualizando os seus tributos,
ele enfrenta um nvel impeditivo de objeo e de repulsa social. Aprofunda
ainda mais a precariedade da arrecadao prpria dos municpios. No ano
de 2013, o que a cidade de Salvador arrecadou de IPTU mais taxa de lixo
no foi suficiente para sequer pagar a conta da limpeza pblica, que custa
mais de R$ 1 milho por dia.
A Guerra Fiscal do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e
Servios (ICMS) impacta diretamente os municpios, pois so receitas que
esto sendo subtradas dos municpios, para os quais no h compensao.
Os municpios viram scios dos incentivos ficais que so concedidos e que,
em geral, no beneficiam coletividade e/ou o estado, estando concentrados
numa determinada regio. Todas as ltimas desoneraes feitas pelo
governo federal referem-se aos tributos compartilhados. Quando o governo
reduz o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de automveis ou de
eletrodomsticos, os municpios pagam essa conta, no tem jeito.
premente a necessidade de uma viso mais regional. Um dos
problemas mais srios dos estados do nordeste brasileiro e do norte a
concentrao do desenvolvimento econmico e das oportunidades de
emprego em torno das capitais e regies metropolitanas. H um equilbrio
econmico interno maior nos estados do Sul e Sudeste.
preciso que todas as discusses em torno de servios pblicos sejam
feitas com a participao dos municpios.
Encerro essa fala lembrando que o que importa para o cidado que
o servio exista, e de preferncia com qualidade. Acredito numa reviso do
pacto federativo e num reequilbrio entre os entes federados colocando o
cidado em primeiro lugar.
 60

O Brasil precisa se inspirar em outros sistemas federativos, porque o

nosso est no limite, o que est provado com as intensas manifestaes dos
cidados por melhores servios. No momento em que o cidado for o foco
central desse pensamento, ns vamos ter uma federao mais forte.

ANTNIO CARLOS MAGALHES NETO

Possui graduao em Direito pela Universidade Federal da Bahia. Prefeito
de Salvador (2013/2016), foi deputado federal por trs legislaturas.
 CAPTULO 2
Federalismo Fiscal
Brasileiro no mbito
Constitucional
EDUARDO MANEIRA
SACHA CALMON NAVARRO COLHO
65 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

EDUARDO MANEIRA

A concorrncia e a competitividade so marcas do nosso tempo e no

ocorrem apenas entre empresas e no ambiente privado. O setor produtivo,
em um mundo globalizado, de mercado cada vez mais integrado, procura se
instalar nos estados que lhes possam oferecer maiores vantagens financeiras
e fiscais. Assim, o manejo da carga tributria para atrair investimento um
fenmeno que alcana pases e comunidades de pases Comunidade
Europeia, Mercosul etc. Atualmente, o Brasil est com uma representao
na Organizao Mundial do Comrcio em relao ao programa Inovar Auto,
bem como em relao Zona Franca de Manaus. Mas esse um fenmeno
que tambm se d entre os estados que integram uma Federao. No Brasil,
essa guerra travada at mesmo entre os municpios, principalmente entre
as capitais e os municpios prximos das capitais, em torno do Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN).
Mas aqui iremos tratar da Guerra Fiscal no sentido mais estrito,
isto , daquela que afeta diretamente o pacto federativo e a federao.
Trataremos especificamente da Guerra Fiscal no mbito dos estados em
torno do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
Assim, conceituaremos Guerra Fiscal como sendo aqueles benefcios fiscais
concedidos pelos estados revelia da Constituio.
Essa uma realidade gravssima no Brasil, cujas causas praticamente j
foram ditas por aqueles que nos antecederam. Provavelmente, a principal
causa da Guerra Fiscal o fato de sermos uma federao assimtrica, no
sentido de termos muitas desigualdades regionais, e o fato de sermos uma
federao cooperativa meio capenga, faltando a batuta da Unio para
coordenar aes que promovam isonomia e oportunidades iguais para as
regies que integram o Brasil. Essas desigualdades eu no tenho a menor
dvida so a grande causa da Guerra Fiscal entre os estados.
A segunda causa o modo como o Brasil tributa o consumo. Ns
todos sabemos que o consumo no Brasil dividido entre a Unio, com o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); os estados, com o ICMS;
os municpios, com o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISS); e ainda temos as contribuies sociais sobre a receita Programa de
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Integrao Social (PIS) e Contribuio para Financiamento da Seguridade
Social (Cofins) de competncia da Unio, que, apesar de no incidirem
sobre cada operao, mas sobre o somatrio das receitas de cada operao,
acabam tambm onerando o consumo. Ainda temos outra contribuio, a
Cide-Combustvel, que onera, sem dvida, o consumo, ao gravar a venda
de combustvel. Ento, esse fatiamento causa distores no nosso sistema
tributrio, e o mais grave o fato de 26 estados mais o Distrito Federal
terem competncia tributria para instituir o ICMS, que tem ntido carter
nacional, mas , como se disse, de competncia dos estados.
Qual o problema desse imposto de carter nacional ser de competncia
dos estados? que o cidado que compra uma mercadoria num estado B
pode estar financiando o estado A, que produziu esta mercadoria por meio
de incentivos ilegtimos. Explica-se: como o nosso sistema de cobrana do
ICMS na origem, a mercadoria, quando sai do estado A para o estado B,
vem carregada de crdito do imposto que supostamente foi pago na origem
(estado A). Esta mercadoria, que vai ser consumida no estado B, vai gerar
menos imposto para o estado de consumo B do que para o estado de origem
A. O problema no reside na tributao na origem, at porque a mudana
para o destino talvez no fosse uma boa opo, pois ela incompatvel
com um mercado integrado, como o nosso. Se quisssemos cobrar o
ICMS no destino, teramos que criar estruturas de controles alfandegrios,
de rastreamento de mercadorias e produtos muito onerosos e que iriam
complicar ainda mais o comrcio no pas, que livre.
Ento, qual seria a soluo para a Guerra Fiscal?
A soluo mais bvia o ICMS se transformar em um Imposto sobre
Valor Acrescentado (IVA) Federal, porm essa certamente a alternativa
mais difcil de ser implantada, pois esbarra nas dificuldades polticas e no
nosso modelo de federalismo. Saibam que somente o Brasil e, salvo engano,
o Canad e a ndia, atribuem competncia aos estados e no Unio
para tributar o consumo. Em todos os outros pases, o imposto equivalente
ao ICMS est no mbito de competncia da Unio como imposto unificado
sobre o consumo.
67 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Alm disso, nesses pases, no h essa repartio peculiar do Brasil
entre IPI, ICMS e Imposto sobre Servios (ISS). Esses trs impostos so
substitudos pelo IVA, de competncia da Unio.
No Brasil, temos uma grave dificuldade para tratar essa questo. Uma
corrente doutrinria defende que a unificao da tributao no consumo
equivaleria a ser contra a federao brasileira. Por trs desse raciocnio,
esconde-se o argumento de que um dos pilares da nossa federao seria o
ICMS estar na competncia dos estados-membros. Assim, a competncia
dos estados para instituir o ICMS seria clusula ptrea, protegida pelo art.
60, 4, da Constituio.
Sinceramente, no concordo com esses argumentos. No plano do
Direito interno, no consigo encontrar comando constitucional que legitime
o entendimento que essa parte da doutrina defende. Na realidade, h no
Brasil uma confuso quando se trata de autonomia dos entes federados
entre arrecadao prpria e destino da arrecadao. O importante
que a entidade federal tenha autonomia financeira, que pode decorrer de
arrecadao prpria, como pode ser viabilizada pela repartio de receitas
de impostos de outrem.
No plano do Direito comparado, j que estamos tratando do federalismo
Brasil/Alemanha, vejam o exemplo desse ltimo pas. A Alemanha, podemos
dizer, um modelo de federao que funciona bem, onde o IVA federal e
por meio da arrecadao do IVA que se faz toda a equalizao, o pente
fino das diferenas regionais da federao.
No Brasil, temos uma estrutura de fiscalizao e de arrecadao muito
consolidada nos estados, que poderia continuar onde est. O deslocamento
da competncia legislativa para a Unio no precisa tirar necessariamente
os estados da parte operacional deste eventual IVA que estamos propondo.
No plano prtico, eu considero muito bem-sucedida, inquestionvel,
a experincia do Brasil em relao ao Valor Adicional Fiscal (VAF). No
vejo maiores dificuldades operacionais na distribuio aos municpios de
25% do ICMS arrecadado pelos estados. A participao dos municpios na
arrecadao dos estados, garantida constitucionalmente, evita que aqueles
precisem ficar com o pires na mo, implorando aos estados o repasse
desses 25%.
 68
Do mesmo modo que h garantia constitucional de participao na
arrecadao do ICMS em relao aos municpios, poderia haver tambm
garantia semelhante em relao a um IVA Federal, em que os estados, apesar
de no serem titulares da competncia tributria, poderiam disponibilizar
suas estruturas para cuidar da sua arrecadao, e, arrecadando, pudessem
reter a parte que lhes devida, mas em um sistema novo, com uma
legislao federal uniforme para evitar, sobretudo, a Guerra Fiscal.
H ainda uma terceira causa que ajuda a entender a Guerra Fiscal.
Eu comentei com o vice-prefeito de BH, Dlio Malheiros, que o ICMS
uma fonte inesgotvel de problemas e de uma complexidade incrvel. O
ICMS um imposto sobre o consumo e no cumulativo. A implementao
da no cumulatividade segue, basicamente, dois modelos: o do crdito
financeiro e o do crdito fsico. Pelo crdito financeiro, tudo que a empresa
adquire que tenha por finalidade a sua atividade empresarial seja bem
do ativo, seja uso e consumo, matria-prima ou produto intermedirio
d direito ao crdito. Pelo critrio do crdito fsico, apenas aquele bem
que se incorpora ao produto ou aquele bem que comprado para fins
de revenda d direito ao crdito. Obviamente, que a adoo do crdito
fsico torna muito mais complexa a sistemtica de apurao do imposto.
Os tribunais esto abarrotados de causas que questionam se a energia
eltrica d crdito ou no d crdito, porque vai depender se ela tratada
como insumo ou no da indstria ou do supermercado ou da empresa de
telefonia; se o leo diesel d crdito para transportadora, para a indstria
ou para a empresa ferroviria. Todas estas questes deixariam de existir,
todos estes problemas seriam evitados se adotssemos de modo amplo,
geral e irrestrito o crdito financeiro. Sabem os senhores quais os pases
do mundo que adotam o crdito fsico? Brasil e Haiti, apenas estes dois
pases, Brasil e Haiti. Por que no adotamos o crdito financeiro? No
sei. Mas sei o seguinte: se aumentar o crdito, vai diminuir o dbito e,
consequentemente, a arrecadao. A no ser que se aumente a alquota
do imposto, que ir repercutir em outro estado na venda interestadual.
Alquota mais alta, crdito mais alto a ser suportado pelo estado recebedor
da mercadoria. Ou seja, a adoo do crdito financeiro pode ser tima
para o ICMS, mas no necessariamente para a Guerra Fiscal.
Guerra Fiscal e crise da Federao so temas intimamente ligados
Reforma Tributria. Ento, ao se falar nesse assunto, temos que focar na
69 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
reforma da tributao do consumo. Concordo com as ponderaes feitas
pelo prefeito de Salvador, Antnio Carlos Magalhes Neto, de que, quando
se discute reforma tributria, se olha sempre para o lado das receitas e no se
olha para os encargos e as responsabilidades de cada ente. Mas uma reforma
discutida seriamente deve priorizar, repita-se, a tributao do consumo.
Dizem que a Constituio brasileira muito analtica, muito prolixa, e
os dispositivos que tratam do Sistema Tributrio Nacional acabam contri-
buindo para isso. Mas bastaria tirar o artigo 155, que trata do ICMS, que a
parte tributria fica absolutamente sinttica. Vejam, por exemplo, o que a
Constituio dispe sobre o imposto de renda: que compete Unio insti-
tuir imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (art. 153, III),
e que ser informado pelos critrios da generalidade, da universalidade
e da progressividade (art. 153, 2, I) e nada mais. A mesma coisa ocor-
re com todos os outros impostos, menos em relao ao ICMS. Ou seja,
a Constituio complexa, prolixa e analtica, no que se refere ao ICMS.
Assim, reforma tributria, para ser levada a srio, tem que enfrentar a ano-
malia do ICMS como tributo estadual.
Ora, o leste europeu, que recentemente fez a transio do regime
socialista para o capitalista, j fez o dever de casa e adotou o IVA. A frica
toda adota o IVA. O Congo tem IVA, Moambique tem IVA, s o Brasil
que no tem. Ento, acho que essa uma questo central que deveria
ser enfrentada com seriedade, para de fato mudar-se o sistema tributrio
nacional e fortalecer a federao.
H um tabu em torno disso, com referncias ao conceito de federao
e autonomia, no se levando em conta de que, pela repartio de receita,
perfeitamente possvel preservar a federao e a autonomia dos entes
federados. De certo modo, a resistncia de se abrir mo de competncias
tributrias revela uma questo grave da nossa federao, que a falta de
confiana, de coalizo horizontal e de fruns de debates entre os estados.
O Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz) discute incentivos
fiscais, mas no aprofunda nas questes mais fundamentais.
O Senado Federal, que deveria ser a casa da Federao, tambm no
cumpre verdadeiramente este papel.
Se pegarmos a competncia do Senado, ela quase se confunde com
a competncia da Cmara. Mais uma vez, lembrando-nos da federao
 70
alem, em que os membros da Cmara Alta, rgo equivalente ao nosso
Senado, so todos indicados pelos governos estaduais para que haja perfeita
harmonia entre os interesses do estado e daqueles que o representam.
Aqui no Brasil, entretanto, pode ocorrer do governador ser de um partido
e os senadores de outros partidos, e, por questes polticas/partidrias/
eleitorais, os senadores boicotarem a administrao do governador, porque
querem v-lo derrotado na prxima eleio. E, assim, o Senado deixa de
cumprir o papel de ser a casa da Federao.
H outra questo que eu acho comum a todos os governantes, e que
grave: ainda que voc assegure para o governador que, retirando-lhe a
competncia do ICMS, ele no perder centavo algum de receita, mesmo
assim ele no vai querer esse tipo de reforma, porque a preocupao dele
no s com a receita, mas com a perda de poder, a partir do momento em
que ele no puder conceder benefcios e isenes. Se isso lhe for retirado,
ele perde poder para fazer polticas de concesses de benefcios fiscais. Este
para mim o ponto central da Guerra Fiscal.
A Associao Brasileira de Direito Tributrio (ABRADT) realizou
em 2013, como faz todos os anos, um Congresso em Belo Horizonte,
no qual se discutiu Federalismo e Guerra Fiscal. Um dos palestrantes foi
o vice-governador do Par, Helenilson Cunha Pontes, que doutor em
Direito Tributrio, e foi, durante muitos anos, advogado militante dessa
rea. Em sua palestra, ele no negou que o Estado do Par promove a
Guerra Fiscal, concedendo benefcios sem prvia autorizao convenial, e
afirmou, com todas as letras, que o Estado do Par continuaria a faz-lo,
ou seja, continuaria a conceder benefcios fiscais revelia da Constituio.
Isso porque, segundo ele, em decorrncia das desigualdades regionais, a
neutralidade fiscal malfica para os estados mais pobres, localizados fora
do eixo Sul-Sudeste. Na opinio do palestrante, uma empresa jamais faria a
opo por se instalar no Par, ao invs de Rio ou So Paulo, se no recebesse
um atrativo na forma de benefcio fiscal.
Ora, a Guerra Fiscal pode ter um efeito positivo imediato para quem a
pratica, mas com o tempo ela se torna autofgica. Todos perdem. H dados
que mostram que, em decorrncia da Guerra Fiscal, o ICM atualmente
arrecada menos do que arrecadava antes da Constituio de 1988, no fosse
o S acrescentado ao imposto, que permite tributar servios de comunicao
71 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
e transporte e a ampliao das suas hipteses de incidncia, fazendo gravar
a energia eltrica, as operaes com minerais e combustveis. Isto , se for
levada em conta a arrecadao decorrente das vendas de mercadorias, fato
gerador do antigo ICM, a renncia dos estados imensa. Hoje, a cada R$
100,00 investidos pelos estados, outros R$ 217,00 so dados em incentivo
fiscal. Ou seja: essa poltica autofgica.
Se no pudermos resolver com o ICMS federalizado (IVA), o que
ns podemos fazer tomar medidas menos ousadas, quase paliativas.
Em primeiro lugar, a adoo da proposta de Smula Vinculante n 69 do
Supremo Tribunal Federal, de autoria do ministro Gilmar Mendes, que
prescreve que: Qualquer iseno, incentivo, reduo de alquota ou
de base de clculo, crdito presumido, dispensa de pagamento ou outro
benefcio fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prvia aprovao em
convnio celebrado no mbito do Confaz, inconstitucional.
A adoo da smula vinculante traria a vantagem de dar celeridade
aos processos que discutem a Guerra Fiscal no Supremo. Todas as vezes
em que o Supremo Tribunal Federal (STF) convocado para se manifestar
sobre a constitucionalidade de uma lei estadual ou de um ato normativo
estadual j houve casos de decreto concedendo benefcio o STF decidiu,
pela inconstitucionalidade desses benefcios fiscais dados revelia sem o
beneplcito do Confaz. O problema que, s vezes, a deciso do Supremo
demora seis, oito, dez anos. Ento, a smula vinculante seria uma boa
proposta e um bom caminho.
Outra proposta importante a de se superar uma exigncia que se
tornou praticamente impossvel de cumprir, qual seja, a de se exigir a
unanimidade do Confaz para a aprovao dos benefcios fiscais, prevista na
Lei Complementar n 24/75. H um projeto de lei que foi encaminhado, em
19/12/2012, para o Congresso, que altera o qurum do seguinte modo: A
aprovao do convnio a ser celebrado pelos Estados dever ser aprovado,
contar com o voto favorvel de trs quintos dos Estados integrantes do
Confaz, e cumulativamente faz-se necessria a manifestao favorvel de
no mnimo um tero das unidades federadas de cada uma das regies do
pas. So trs quintos, mas cada regio tem que ter um tero para evitar o
isolamento eventual de uma regio na implementao de uma poltica de
incentivo e de benefcios fiscais.
 72
E outra questo que eu acho muito importante a da necessidade de
se modificar a Lei Complementar n 24/75, na parte relativa s sanes
nela previstas. A LC n 24/75 exige uma nica coisa: que o benefcio
fiscal seja aprovado unanimidade pelo Confaz, e, caso assim no o seja,
prev concomitantemente a ineficcia do crdito fiscal ao estabelecimento
recebedor da mercadoria, e a exigibilidade do imposto no pago do
estabelecimento que vendeu a mercadoria. Ou seja, aquele que recebeu
a mercadoria no pode se creditar, e o estado pode exigir o ICMS daquele
que recebeu o benefcio ilegitimamente. Essa concomitncia uma
aberrao, porque, se um Estado for eficaz na cobrana do crdito, o outro
no pode pedir o estorno. So duas exigncias incompatveis, e a sano
destinada ao contribuinte, que no faz parte da guerra.
Para ser inibida, a Guerra Fiscal teria que alcanar, em termos de sano,
aquele estado que concede ilegitimamente o benefcio. O que ocorre hoje
na prtica que os estados por meio de resolues, portarias, comunicados
CAT aplicam a sano de estorno de crdito, independentemente de
haver manifestao do Poder Judicirio, do Supremo Tribunal Federal,
sobre essas leis alegadamente inconstitucionais. Os estados estornam
ou probem a tomada de crdito do ICMS, decorrentes dessas leis
incentivadas, dos seus contribuintes, que no receberam benefcio algum.
Mas isso distorce a prpria estrutura do ICMS, porque o contribuinte, ao
exercer o direito de crdito do ICMS relativo s suas aquisies, tem o
direito de no suportar economicamente o imposto. Se o valor do imposto
relativo entrada da mercadoria est estampado na nota fiscal de compra,
uma presuno absoluta para o adquirente que o seu crdito seja vlido.
A confiana nos atos jurdicos, a presuno de legitimidade dos atos,
negcios e documentos que registram a boa f inerente ao comrcio, a certeza e a
previsibilidade, todos esses so princpios que militam em favor do contribuinte
adquirente da mercadoria. Ora, somente ao estado que tem assento no Confaz
cabe a responsabilidade pela conduo da poltica tributria, o conhecimento
dessa poltica, o desencadeamento dos seus efeitos.
Em Minas Gerais, ns temos empresas como a Martins Distribuidora,
que tem milhares de fornecedores nos 26 estados da federao. Pergunta-
se: como que ela vai fiscalizar cada produto nos seus respectivos estados
de origem para saber se ele incentivado ou no? A nica coisa que importa
73 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
para essa empresa o direito de se creditar daquele imposto destacado
na nota fiscal, pois h uma presuno absoluta para o adquirente de que
aquele imposto foi pago. Isso, contudo, no levado em considerao pela
LC n 24/75, que determina o estorno do crdito e a possibilidade de se
cobrar aquele incentivo dado.
Ns temos um caso no Rio de Janeiro que impressionante, difcil de
explicar, de uma lei estadual que reduziu a alquota de ICMS sobre a venda
de querosene de avio para 4%. No havia outra possibilidade na venda
do querosene, a no ser aplicar a lei vigente, que estabelecia essa alquota.
O mesmo governador que promulgou a lei entrou com uma ao direta de
inconstitucionalidade contra ela, ganhou a ao no STF e determinou
Secretaria da Fazenda do Rio que autuasse todos os contribuintes do setor
petrolfero que vendiam querosene de avio na alquota de 4% com juros,
multa etc. Como explicar para uma empresa de origem estrangeira, que
maioria neste setor, que ela foi autuada com multa, juros, por ter cumprido a
lei vigente sem qualquer opo de agir diferentemente do modo como agiu?
Como se v, a situao dos estados muito confortvel, porque
eles podem fazer a Guerra Fiscal como afirmam categoricamente,
publicamente, por conta de alegadas desigualdades regionais e pela timidez
da Unio de liderar um processo de equilibrar essas foras regionais que
tm na Federao e no sofrem qualquer sano legal, pois ela se volta
sempre para a figura dos contribuintes.
Ento, neste ponto, ns entendemos que a soluo alternativa mais
lgica e justa seria a previso de que o estado de destino da mercadoria
beneficiada por incentivos ilegtimos pudesse cobrar do estado de origem.
Como h uma exportao de crditos, o estado recebedor da mercadoria
est recebendo 12% de crdito: isso prejuzo para ele, ainda maissabendo
que no estado de origem no se pagou os 12%. Ento dar-se-ia legitimidade
ao estado do destino da mercadoria beneficiada por ilegtimos incentivos
para cobrar do estado de origem os valores que deixaram de ser exigidos
por este e que foram repassados sobre a forma de crdito a ser suportado
pelo estado recebedor da mercadoria. A sano deve ser dirigida queles
que so parte direta da Guerra Fiscal, quais sejam, os estados. Enquanto o
contribuinte sofrer a sano, difcil ser falar em mudana do sistema.
 74
Para concluir, eu gostaria de ler um trecho de uma deciso do Ministro
Seplveda Pertence, na ADIn n 2377, na qual ele disse o seguinte: Na
Guerra Fiscal, portanto, a solitria fora da paz aquartela-se neste
salo, e o Supremo Tribunal Federal que tem feito recolher-se ao bom
comportamento constitucional, todos beligerantes que, um dia denunciam,
mas, no outro, so denunciados.
Em suma, no h inocentes nesta Guerra Fiscal, e isso decorre do
sistema falho que temos hoje vigente. Essa Guerra Fiscal se desdobra hoje
em vrias outras questes, como, por exemplo, os problemas inerentes
tributao do comrcio eletrnico e a repartio do ICMS incidente
sobre essas vendas, projetos de lei que propem reduo das alquotas
interestaduais etc. Todas essas so propostas que, no meu entendimento,
podem amenizar, mas jamais resolver o problema. Enquanto esse imposto
que o mundo todo tem como federal, unificado e com crdito financeiro
estiver repartido em trs competncias e com todos os outros anacronismos
aqui apontados, a Guerra Fiscal vai perdurar, e, eu desconfio, para o bem
de muitos. Quando h um problema para o qual no se encontra soluo,
e esse problema dura muito tempo, de se desconfiar que muitos ganhem
com ele. o caso da Guerra Fiscal, em que muitos tm interesse que ela
continue,mas esses interesses certamente no so legtimos, ou, como est
na moda dizer, dificilmente so interesses republicanos.
EDUARDO MANEIRA
Doutor em Direito Tributrio pela Universidade Federal de Minas Gerais,
Mestre em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas
Gerais. Possui graduao em Direito pela Universidade Federal de Minas
Gerais. ex-Presidente da Associao Brasileira de Direito Tributrio
(ABRADT), Diretor da Associao Brasileira de Direito Financeiro (ABDF),
Conselheiro da OAB/RJ e professor associado da Universidade Federal do
Rio de Janeiro.
75 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
SACHA CALMON NAVARRO COLHO
A natureza jurdica do Estado Federal / Ligeiro escoro comparativo
com outras formas de Estado / Caractersticas do Estado Federal
O art. 1 da Carta Poltica de 1988 estatui que o Brasil uma Repblica
Federativa formada pela unio indissolvel dos estados e municpios e do
Distrito Federal.
A Constituio Federal inclui no pacto federativo os municpios e o
Distrito Federal, petrificando a frmula de maneira inusitada, porquanto o
federalismo, em sua formao clssica, envolve apenas a unio dos Estados-
Membros (federalismo dual). Entre ns, o municpio ostenta dignidade
constitucional, mormente em matria tributria. Cada Estado Federal tem
feies prprias. Uma das nossas acabou de ser exposta no que tange aos
partcipes do pacto federal.
O conceito de Estado Federal, no que nos interessa, pode ser
encontrado em contraste com o estado unitrio e a confederao de estados.
Os estados unitrios no se dividem em ordens de governo, possuindo um
nico organismo poltico. o caso, v.g., da Frana e de Portugal. H sobre o
territrio nacional um s governo, um s Legislativo, um s Poder Judicirio
(as comunas, todavia, costumam ter prefeitos eleitos e conselhos guisa
de cmara de vereadores, cuja competncia restringe-se aos interesses
estritamente locais).
Aos estados unitrios se contrapem as Unies de Estados. So tipos
unionistas s confederaes de estados (Unies Iguais), os protetorados
(Unies Desiguais), os estados compostos (Unies Pessoais e Unies
Reais) e os estados federais. As Unies Pessoais ocorrem quando um rei o
de dois estados. As Unies Reais ocorrem porque as Constituies de dois
ou mais estados preveem o pacto em razo de tratados (Imprio Austro-
Hngaro, Unio das Repblicas Socialistas Soviticas).
No extremo da Unio de Estados est a Confederao. Neste pacto,
os estados continuam autnomos e soberanos e se unem em funo de
objetivos comuns, quase sempre transitrios. Os gregos com suas cidades-
estados se confederaram vrias vezes, especialmente durante as guerras
 76
persas. Os EUA foram, a princpio, uma confederao de estados (as
ex-colnias inglesas do leste), tendo se tornado, posteriormente, uma
federao com alto grau de descentralizao.
Descentralizao dentro do pacto. este o conceito ou qualidade de
que se reveste o Estado Federal.
A tenso dos graus centralizantes no mago da federao pode gerar
mutaes. Uma centralizao absoluta aglutinaria os estados federados em
um estado unitrio. Uma descentralizao extrema conduziria disperso,
cada estado se tornando autnomo. Disperso, pois, da comunidade
nacional em ordens jurdicas independentes e soberanas.
Na federao, ocorrem quatro ordens de descentralizao:
1. a Legislativa produo de normas jurdicas;
2. a Administrativa administrao prpria;
3. a Poltica formao dos poderes e autogoverno; e
4. a Judiciria aparato jurisdicional prprio.
No concordamos com os autores que identificam a igualdade com
a Repblica. So vozes de um passado remoto. O que est ocorrendo
um remanejamento da Teoria da Tripartio. Os parlamentares governam,
os governantes legislam, e o Judicirio a ambos controla. Modernas
Monarquias Parlamentares so to ou mais democrticas e igualitrias do
que muitas Repblicas. Mas no se pode negar que a federao, mormente
em pases de grandes extenses territoriais e povoados heterogeneamente,
uma sobregarantia adicional de igualdade e liberdade.
A Professora Misabel Derzi, com a acuidade de sempre, em parecer
sobre a competncia do Senado Federal, para autorizar operaes de
crdito dos Estados-Membros, leciona:1
Em um pas de grande extenso territorial e elevado nmero de
habitantes como no nosso, restabelecer o equilbrio federativo, atravs
da concesso de maior autonomia aos entes regionais e locais, fazer
1
Calmon, Sacha e Derzi, Misabel. A Competncia do Senado Federal e a Emisso de Letras
Financeiras do Tesouro do Estado de Pernambuco Parecer in Direito Administrativo, Contabilidade
e Administrao Pblica, cap. 4, So Paulo, IOB, abril/97.
77 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
crescer a representao legislativa do cidado, o qual passa a interferir
na formao de ordens jurdicas que tm base territorial menor. Crescer
a liberdade de estados e municpios , sem dvida, fazer crescer o nvel
de participao poltica de cada um em particular.
Portanto, a deciso por um estado federal uma deciso pela
liberdade e no deixa de ser uma deciso pela igualdade, tendo em vista
que se respeitam as diferenas e peculiaridades locais e regionais. Tal
respeito, ao mesmo tempo, torna essas disparidades menos relevantes
ou menos radicais.
Ora, a Constituio de 1988 representa a culminncia de um processo
de abertura poltica j lentamente iniciado, para o restabelecimento da
vida democrtica nacional. Por isso, como no poderia deixar de ser,
cuidou de reforar o federalismo, como garantia adicional da liberdade,
cuidou de aumentar o espao legislativo dos estados, do distrito federal
e dos municpios. Assim se expressa Raul Machado Horta:
A Constituio Federal de 1988 promoveu a reconstruo do
federalismo brasileiro, estabelecendo a relao entre a Federao
e os princpios e regras que individualizam essa forma de Estado
no conjunto das formas polticas. Esse processo de reconstruo
envolveu o abandono do modelo fixado na Constituio de
1967 e na Emenda Constitucional n 1, de 1969, as quais, sob
a inspirao do autoritarismo poltico, concentraram na Unio
a sede praticamente exclusiva da legislao e dos recursos
tributrios, relegando a estados e municpios a situao de meros
caudatrios da Unio. As relaes de subordinao adquiriram
predominncia no federalismo constitucional de 1967 e 1969, e
esse perodo, que perdurou at a promulgao da Constituio de
1988, assinalou a crise mais profunda do federalismo brasileiro,
a qual s encontra correspondncia no perodo de vigncia da
Carta de 10 de novembro de 1937, quando a concepo federal se
viu substituda pela estrutura unitria do Estado, sob o comando
incontrastvel do Presidente da Repblica, autoridade suprema
do Estado (art. 73).
(...)
 78
Por tais razes, essencial estrutura federal de Estado a
repartio de competncia, de modo que cada ordem jurdica
parcial, que somente vale dentro do mbito territorial de cada
ente descentralizado, possa nascer de Poder Legislativo prprio
daquele ente estatal descentralizado. O fenmeno, denominado
por Hans Kelsen de descentralizao jurdica, no sentido
dinmico, foi assim descrito:
A ordem jurdica, vlida somente para uma comunidade
parcial, criada por rgo eleito simplesmente pelos membros
dessa comunidade parcial (...) as leis vlidas para o territrio
de um Estado-Membro unicamente podem ser expedidas pelo
legislativo local eleito pelos cidados desse Estado-Membro.2
A autonomia do Estado-Membro assim inerente forma
federal de Estado e se expressa, exatamente, em que:
A. a ordem jurdica interna, que somente vale nos limites
territoriais de cada estado, nasce e decorre da vontade
do povo-membro da comunidade estadual, e no de
vontade estranha; e
B. os limites e a extenso dessa autonomia materializam-
se nas competncias reservadas, que no sejam
expressamente vedadas na Constituio Federal ou no
contrariem os princpios nela dispostos.
Portanto, da essncia do Estado Federal, a distribuio
de competncia entre os entes estatais que o compem. Ao
lado da competncia privativa da Unio, a Constituio de
1988 concedeu autonomia formal e material competncia
concorrente. A matria sobre a qual a Unio legisla de forma
privativa est elencada no art. 22. Dentro daquele rol no se
incluem as Finanas Pblicas e Tributrias, inclusive a emisso de
ttulos da dvida pblica, campo de atuao concorrente entre a
Unio, os Estados e o Distrito Federal (art. 24).
2
Kelsen, Hans. Teora General del Derecho y del Estado, trad. de Eduardo Garcia Maynez, 2 ed.,
Mxico, Imprensa Universitaria, 1958, p. 268.
79 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Contraste entre o Estado Federal e a Confederao de Estados
Entre o Estado Federal e os Estados Confederados h grande diferena.
Nas confederaes, os estados partcipes so autnomos e soberanos. Na
federao, os Estados-Membros esto subordinados a uma Constituio que
os domina, assim como Unio. A soberania da nao. Unio e Estados-
Membros formam ordens jurdicas parciais sob a gide da Constituio. A
ordem jurdica interna total a conjugao das ordens jurdicas parciais sob
a Constituio.
Contraste entre o Estado Federal e o Estado Unitrio
Entre o Estado Federal e o Estado Unitrio, apenas administrativamente
descentralizado, igualmente existem substanciais diferenas. Neste ltimo,
para o ente descentralizado, inexistem autonomia poltica, autogoverno,
legislatura e jurisdio. H, to-somente, poderes de administrao
descentralizados, nada mais.
Na federao, a autonomia do Estado-Membro axiomtica. Ele forma
os seus poderes, possui autogoverno, legislatura e jurisdio. Falta-lhe,
contudo, soberania e representao na ordem internacional. No Direito
das gentes, quem representa a nao a Unio como totalidade. No Brasil,
de sobredobro, a autonomia municipal tem dignidade constitucional. O
municpio possui poderes polticos: governo, administrao e legislatura.
S no tem poder judicirio (art. 29, CF/88).
O Estado Federal e o exerccio do poder de tributar
No campo do Direito Tributrio, tanto a Unio como os Estados-
Membros e os seus municpios esto adstritos s regras de constituio de
suas leis complementares. Isto feito, cada qual autnomo para instituir
e regrar os seus tributos, dentro dos princpios e regras preestabelecidos.
A autonomia poltica, jurdica e administrativa da Unio, dos Estados-
Membros, dos municpios e do Distrito Federal se faz presente de modo
isonmico.
 80
A Federao de Estados e a autonomia dos Estados-Membros
A caracterstica fundamental do federalismo a autonomia do Estado-
Membro, que pode ser mais ou menos ampla, dependendo do pas de que
se esteja a cuidar. No mbito tributrio, a sustentar a autonomia poltica
e administrativa do Estado-Membro e do municpio que, no Brasil,
como vimos, tem dignidade constitucional , impe-se a preservao
da autonomia financeira dos entes locais, sem a qual aquelas outras
no existiro. Esta autonomia resguarda-se mediante a preservao da
competncia tributria das pessoas polticas que convivem na Federao e,
tambm, pela equidosa discriminao constitucional das fontes de receita
tributria, da advindo a importncia do tema referente repartio das
competncias no Estado Federal, assunto inexistente, ou pouco relevante,
nos Estados Unitrios (Regies e Comunas). Uma ltima concluso cabe
extrair. Sendo a federao um pacto de igualdade entre as pessoas polticas,
e sendo a autonomia financeira o penhor da autonomia dos entes federados,
tem-se que qualquer agresso, ainda que velada, a estes dogmas, constitui
inconstitucionalidade. Entre ns, a federao ptrea e indissolvel, a
no ser pela fora bruta de uma revoluo cessionista ou de outro Estado,
vencedor de uma guerra inimaginvel. Tanto assim, que a Constituio de
1988 probe emendas constitucionais nas seguintes matrias, a teor do art.
60, 4, verbis:
4 No ser objeto de deliberao a proposta de emenda
tendente a abolir:
I a forma federativa de Estado;
II o voto direto, secreto, universal e peridico;
III a separao dos Poderes;
IV os direitos e garantias individuais.
As leis complementares da Constituio
O art. 59 da Constituio Federal prescreve:
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:
81 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
I. emendas Constituio;
II. leis complementares;
III. leis ordinrias;
IV. leis delegadas;
V. medidas provisrias;
VI. decretos legislativos; e
VII. resolues.
Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao,
redao, alterao e consolidao das leis.
E o art. 69 averba:
Art. 69. As leis complementares sero aprovadas por maioria
absoluta.
Infere-se que a lei complementar faz parte do processo legislativo
da Constituio.
Nunes Leal, antes da Carta de 1967 e, por suposto, antes da Constituio
de 1988, observara que nada distinguia uma lei complementar de outra,
ordinria. Eram chamadas de complementares aquelas que tangiam
instituies e regulavam os pontos sensveis do ordenamento jurdico.
Agora a situao outra. As leis complementares, inclusive as
tributrias, so entes legislativos reconhecveis formal e materialmente
(forma e fundo), seno vejamos:
1. sob o ponto de vista formal, lei complementar da Constituio
aquela votada por maioria absoluta (quorum de votao de metade
mais um dos membros do Congresso Nacional), a teor do art. 69
da CF;
2. sob o ponto de vista material, a lei complementar a que tem por
objetivo (contedo) a complementao da Constituio, quer
ajuntando-lhe normatividade, quer operacionalizando-lhe os
comandos, da se reconhecer que existem leis complementares
normativas e leis complementares de atuao constitucional.
 82
A matria das leis complementares fornecida pela prpria CF
expressamente.
As leis complementares tributrias
Em matria tributria, a Constituio de 1988 assinala para a lei
complementar os seguintes papis:
I emitir normas gerais de Direito Tributrio;
II dirimir conflitos de competncia;
III regular limitaes ao poder de tributar; e
IV fazer atuar certos ditames constitucionais.
Os trs primeiros so genricos. O quarto tpico. Caso por caso, a
Constituio determina a utilizao da lei complementar. Podemos dizer,
noutras palavras, que a utilizao da lei complementar no decidida pelo
Poder Legislativo. Ao contrrio, a sua utilizao predeterminada pela
Constituio. As matrias sob reserva de lei complementar so aquelas
expressamente previstas pelo constituinte (mbito de validade material,
predeterminado constitucionalmente).
O assunto convoca necessariamente alguma explicao sobre a ordem
jurdica dos Estados federativos. Em que pesem as particularidades dos
vrios Estados federais existentes, um fundamento intrinsecamente
comum a todos eles: a existncia, ou melhor, a coexistncia de ordens
jurdicas parciais sob a gide da Constituio, como j vimos no captulo
inaugural da Parte II.
No Brasil, v.g., existem trs ordens jurdicas parciais que, subordinadas
pela ordem jurdica constitucional, formam a ordem jurdica nacional. As
ordens jurdicas parciais so: (a) a federal, (b) a estadual e (c) a municipal,
pois tanto a Unio, como os estados e os municpios possuem autogoverno
e produzem normas jurdicas. Juntas, estas ordens jurdicas formam a ordem
jurdica total, sob o imprio da Constituio, fundamento do Estado e do
Direito. A lei complementar nacional e, pois, subordina as ordens jurdicas
parciais (O Distrito Federal estado e municpio a um s tempo).
83 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
O lugar da lei complementar no ordenamento jurdico / O mbito
de validade das leis em geral / Enlace com a teoria do federalismo
Para bem precisar a noo em exame, de resto fundamental, preciso
atentar para o estudo dos mbitos de validade das leis teorizado por Kelsen
e entre ns por Pontes de Miranda, Miguel Reale e Jos Souto Maior Borges,
sem olvidar Lourival Vilanova, os dois ltimos da Universidade Federal de
Pernambuco, autores que nos inspiram e com os quais mantemos irrisrias
divergncias terminolgicas ou analticas.
A lei, toda lei, necessariamente exige um emissor, uma mensagem e
um receptor (ou destinatrio), porque a funo maior da lei consiste em
planificar comportamentos humanos e sociais. Todavia, no basta dizer isto.
As leis possuem mbitos de validade e so quatro: o material, o pessoal, o
espacial e o temporal:
A. o mbito de validade material diz respeito ao seu contedo, ou
seja, diz respeito norma que ela encerra. A lei continente, a
norma contedo. Cada norma tem um contedo material preciso
e, pois, limitado. Da as classificaes de normas pelo objeto:
competenciais, organizatrias, tcnicas ou processuais, de dever,
sancionatrias etc.;
B. o mbito de validade pessoal diz respeito aos destinatrios da
norma, ou seja, s classes de pessoas a quem se dirige a lei, com
excluso de todas as demais classes;
C. o mbito de validade espacial encerra o espao poltico onde a
lei tem vigncia e eficcia, onde produz efeitos, da as noes de
territorialidade e extraterritorialidade das leis;
D. o mbito de validade temporal liga-se ao tempo de aplicao da lei,
da as questes de Direito intertemporal.
Agora o enlace.
Kelsen e os bons tericos do federalismo costumam distinguir,
utilizando-se do mbito de validade espacial das leis, as que so vlidas em
todo o territrio do Estado federal (normas centrais) das que so vlidas
apenas para determinadas partes desse mesmo territrio (normas parciais).
Preferimos falar em ordem jurdica federal ao invs de central. No Brasil,
 84
v.g., centrais seriam as leis emitidas pelo Legislativo federal. Em verdade,
as leis federais vigem e valem em todo o territrio nacional. Parciais seriam
as leis emitidas pelos Legislativos estaduais e municipais. Vigem e valem,
respectivamente, nos territrios pertencentes aos diversos Estados-
Membros da Federao e nos territrios dos seus municpios. Preferimos
falar em ordens jurdicas estaduais e municipais. Para ns, ento, a reunio
dessas trs ordens parciais (a federal, a estadual e a municipal) forma a ordem
jurdica total (nacional) sob a ordem jurdica constitucional, fundamento
de validez de todas elas. A propsito, Misabel de Abreu Machado Derzi3
preleciona quanto aos arqutipos federais:
J afirmamos, com Reale, que a todo poder social
corresponde uma ordem jurdica, sendo a ordenao pelo direito
a forma de organizao da coero social. Por conseguinte,
com a descentralizao poltica prpria do Estado federal se d,
necessariamente, uma descentralizao jurdica.
O enfoque estritamente jurdico da questo leva-nos a
constatar o inverso. descentralizao jurdica corresponder a
poltica, j que o poder estatal, sob tal ngulo, mera validade e
eficcia da ordem jurdica.
O emissor da lei complementar posta no Texto Constitucional e aqui
tratada o Congresso Nacional, que tambm edita as leis ordinrias federais.
Vimos por outro lado que a lei complementar votada por maioria absoluta
(metade mais um dos membros do Congresso Nacional), o que fornece o
critrio formal de seu reconhecimento como ente legislativo autnomo.
Vimos, ainda, os seus objetos materiais, isto , os assuntos que cabem lei
complementar tributria. Inobstante, tais clareamentos nada adiantam sobre
o lugar da lei complementar no interior das ordens jurdicas que integram
o Estado federal. A lei complementar lei federal, lei da ordem jurdica
parcial da Unio? Ou, ao revs, lei que integra o prprio ordenamento
constitucional, no no sentido de ser da Constituio, mas no sentido de ser
o instrumento que diz como devem ser certas determinaes constitucionais?
A resposta, por certo, difcil. Contudo, a reunio de certos conceitos
e intuies talvez nos permita bem compreender a dinmica, antes que fique
esttica a lei complementar no sistema jurdico da Constituio brasileira.
3
Calmon, Sacha e Derzi, Misabel. O IPTU, passim, So Paulo, Saraiva, 1982.
85 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Em primeiro lugar, o rgo de emisso da lei complementar o mesmo
que emite a lei federal ordinria, e seu mbito de validade espacial igual
ao mbito da lei federal. Por a, as leis complementares da Constituio so
idnticas s leis federais ordinrias.
O mbito de validade espacial da lei complementar intratvel.
Ela tem que viger e valer em todo o territrio nacional sob pena de se
no realizar em seus objetivos. A coincidncia com o mbito de validade
espacial da lei federal fatal e irredutvel. Quanto ao rgo legislativo de
sua emisso, s pode ser mesmo o Congresso Nacional, vez que, terminada
a Constituio, a Assembleia Nacional Constituinte extinguiu-se. preciso,
porm, estabelecer quanto ao tema um escolstico distnguo. que o
Congresso Nacional, ao lado das suas funes normais de rgo legislativo
da Unio Federal (ordem jurdica parcial), exerce outras funes que no
so do exclusivo interesse desta. o caso, por exemplo, das emendas
Constituio, que so feitas pelo Congresso Nacional em prol da Nao,
alterando a prpria ordem constitucional. O mesmo se pode dizer da lei
complementar, que, a nosso ver, lei nacional de observncia obrigatria
pelas ordens parciais, embora reconheamos que, ao lume da teorizao
kelseniana, a assertiva no possui fundamento incontestvel, pois nacional
tambm a lei federal, aos fundamentos de que so os mesmos: (a) o rgo
de emisso e (b) o mbito de validade espacial (de ambas as leis), diferentes
somente no quorum de votao (requisito de forma) e no contedo
(requisito de fundo). A crtica, foroso reconhecer, procede. No entanto,
estamos alcunhando de nacional a lei complementar, com o nico intuito de
apart-la da legislao federal ordinria pelo quorum (forma), e em razes
de seus contedos (fundo), os quais, veremos, so sempre fins queridos
pelo legislador constituinte, em continuao da prpria Lei Maior, atravs
de determinaes expressas do texto constitucional. Certo, certssimo. A
lei complementar utilizada, agora sim, em matria tributria, para fins de
complementao e atuao constitucional.
A. Serve para complementar dispositivos constitucionais de eficcia
limitada, na terminologia de Jos Afonso da Silva;
B. Serve ainda para conter dispositivos constitucionais de eficcia
contida (ou contvel);
C. Serve para fazer atuar determinaes constitucionais consideradas
importantes e de interesse de toda a Nao. Por isso mesmo, as
 86
leis complementares requisitam quorum qualificado por causa da
importncia nacional das matrias postas sua disposio.
Noutras palavras, a lei complementar est a servio da Constituio e no
da Unio Federal. Esta apenas empresta o rgo emissor para a edio das leis
complementares (da Constituio). Por isso mesmo, por estar ligada expanso
do texto constitucional, a lei complementar se diferencia da lei ordinria federal,
que, embora possua tambm mbito de validade espacial nacional, cuida s de
matrias de interesse ordinrio da Unio Federal, cuja ordem jurdica parcial, tanto
quanto so parciais as ordens jurdicas dos Estados-Membros e dos municpios. A
lei complementar , por excelncia, um instrumento constitucional utilizado para
integrar e fazer atuar a prpria Constituio. Sendo tal, a lei complementar jamais
pode delegar matria que lhe pertine, por determinao constitucional; tornaria
flexvel a nossa Constituio.
A lei complementar e seu relacionamento jurdico com a Consti-
tuio Federal e as leis ordinrias
A lei complementar na forma e no contedo s contrastvel com a
Constituio (o teste de constitucionalidade se faz em relao Superlei), e,
por isso, pode apenas adentrar rea material que lhe esteja expressamente
reservada. Se porventura cuidar de matria reservada s pessoas polticas
perifricas (Estado e Municpio), no ter valncia. Se penetrar, noutro giro,
competncia estadual ou municipal, provocar inconstitucionalidade por
invaso de competncia. Se regular matria da competncia da Unio reservada
lei ordinria, ao invs de inconstitucionalidade, incorre em queda de status,
pois ter valncia de simples lei ordinria federal. Abrem-se ensanchas ao
brocardo processual nenhuma nulidade, sem prejuzo, por causa do princpio
da economia processual, tendo em vista a identidade do rgo legislativo
emitente da lei. Quem pode o mais pode o menos. A recproca no verdadeira.
A lei ordinria exceder se cuidar da matria reservada lei complementar. No
valer. Quem pode o menos no pode o mais.
oportuno compreender por que as coisas se passam assim, com um
pouco mais de profundidade, com esforo na Teoria Geral do Direito. Todo
sistema jurdico abriga determinadas tcnicas de reconhecimento de suas
leis e de suas normas. Sim, porque leis e normas so coisas distintas, assunto
87 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
que retomaremos mais frente aproveitando os esclios de Souto Maior
Borges. Por ora, aprofundando a teoria dos mbitos de validade, basta dizer
que as leis so como fios por onde correm as energias normativas, isto , as
normas. No caso da lei complementar, h requisitos de forma quanto sua
edio e requisitos de fundo quanto ao seu contedo, isto , quanto ao que
pode conter em termos normativos. Os contedos so predeterminados na
Constituio. Tais requisitos formam a tcnica de reconhecimento das leis
complementares tributrias no sistema jurdico brasileiro.
Logicamente, o teste de validade formal s possvel ao pressuposto
de que a lei existe. A existncia da lei um prius em relao sua validade
formal. E a questo da vigncia somente pode ser conferida ao suposto de
que a lei formalmente vlida, porque se for invlida no pode viger com
validez. Viger, mas no valer.
No plano da norma, isto , no plano de considerao do dentro
ou do contedo da lei, de sua normatividade, importa primeiramente (a)
verificar se o que prescreve possui validade material ou, noutro giro, se est
de acordo com o sistema normativo como um todo e com os fundamentos
materiais de validez por ele fornecidos. Os contedos da lei complementar,
vimos, so autorizados pela CF; (b) depois importa verificar a sua eficcia,
que a capacidade de produzir os efeitos jurdicos que lhe so prprios.
Norma eficaz a que tem validade material e que veio a lume atravs de lei
vlida formalmente j em vigor.
Poder, outrossim, ter validade material, mas no ter validez formal.
No valer, salvo se adaptvel. Vejamos uns exemplos. Voltando lei
que, votada como complementar, trata de objeto reservado lei ordinria
federal, vemos que ocorre o fenmeno da adaptao: o sistema adapta a
pretensa lei complementar funo que lhe determinou o ordenamento
ratione materiae. No caso de lei complementar regulando matria de lei
ordinria estadual ou municipal, ocorre o fenmeno da rejeio. O sistema
jurdico rejeita a norma, vedando o seu ingresso no ordenamento para
evitar a invaso das competncias fixadas na CF. O mesmo ocorrer se a
lei ordinria federal cuidar de matria reservada lei complementar. J o
fenmeno da recepo ocorre quando o sistema reconhece a existncia
da lei, sua validade formal, sua validade material e, portanto, se vigente, a
sua eficcia. As tcnicas de reconhecimento, portanto, uma vez utilizadas,
levam adaptao, rejeio ou recepo das normas do sistema.
 88
Como operam as leis complementares em matria tributria
Embora j saibamos que as leis complementares, em tema de tributao,
tm por objetos materiais: (a) editar normas gerais; (b) dirimir conflitos de
competncia; (c) regular as limitaes ao poder de tributar; e (d) fazer atuar
ditames constitucionais, oportunssimo vislumbrar como operam as leis
complementares dentro do sistema (interconexo normativa).
Pois bem, as leis complementares atuam diretamente ou complementam
dispositivos constitucionais de eficcia contida (balizando-lhes o alcance),
ou, ainda, integram dispositivos constitucionais de eficcia limitada
(conferindo-lhes normatividade plena).
Cuidemos de exemplos:
A) lei complementar integrando dispositivo constitucional de eficcia
limitada, necessitado de agregao normativa para poder ser
aplicado por no ser bastante-em-si, como diria Pontes de Miranda.
Art. 150, VI, c, da CF:
... vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios:
(...)
VI instituir impostos sobre:
(...)
C) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive
suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das
instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos,
atendidos os requisitos da lei;
(...)
Sem lei, que s pode ser a complementar, segundo o teor do art. 146,
II, da CF, a imunidade sob cogitao inaplicvel falta dos requisitos
necessrios fruio desta (not self-executing);
B) lei complementar contendo dispositivo constitucional de eficcia
contvel e aplicvel de imediato, sem peias.
89 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Art. 155, 2, X, a (sobre o ICMS):
2 O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte:
(...)
X no incidir:
A) sobre operaes que destinem ao exterior produtos
industrializados, excludos os semielaborados definidos
em lei complementar;
(...)
Esta redao anterior Emenda Constitucional n 42/2003.4 Hoje
j no existem produtos semielaborados, todos so imunes, e, ademais,
os exportadores possuem o direito de se creditarem do ICMS pago nas
operaes anteriores.
O exemplo dado apenas para fins didticos. At e enquanto no
sobreveio lei complementar ou convnio com a lista dos semielaborados
excluveis da regra de imunidade (limitao ao poder de tributar), todos
os produtos industrializados, inclusive os semielaborados, foram imunes
quando remetidos ao exterior. A lei complementar, no caso, teve por funo
comprimir a licena constitucional ampla e autoaplicvel (self-executing).
A. lei complementar com funo de fazer atuar diretamente
dispositivo constitucional.
Art. 148. A Unio, mediante lei complementar, poder instituir
emprstimos compulsrios:
(...)
4
Presentemente a questo no existe. A Lei Complementar n 87/96 isentou exportaes que,
no imunes, eram tributadas pelos estados (iseno heternoma). Esta amplitude foi adotada pela
Emenda Constitucional n 42/2003 que, alterando a redao da letra a do inciso X do 2 do
art. 155 da Constituio Federal determinou que a regra da imunidade deveria ser aplicada sobre
quaisquer operaes que destinem ao exterior mercadorias ou servios que estejam no campo de
incidncia do ICMS. Atualmente dispe o pargrafo: 2 O imposto previsto no inciso II atender
ao seguinte: (...) X no incidir: a) sobre operaes que destinem mercadorias para o exterior, nem
sobre servios prestados a destinatrios no exterior, assegurada a manuteno e o aproveitamento
do montante do imposto cobrado nas operaes e prestaes anteriores (redao dada pela Emenda
Constitucional n 42, de 19.12.2003); (...).
 90
Nesse caso, a Constituio atribuiu lei complementar a funo direta
de instituir tributo em favor da Unio (ordem parcial), presentes os motivos
previstos no prprio texto constitucional (incisos I e II do art. 148). A mesma
funo desempenharo as leis complementares que tenham por objeto
dirimir conflitos de competncia entre as pessoas polticas em matria
tributria. Elas atuaro para diretamente resolver turbulncias no discrmen
das competncias na hiptese de ocorrerem.
Bem examinadas as coisas, as leis complementares funcionam
como manifestaes de expanso da prpria Constituio, da o adjetivo
complementar (da Constituio).
Jos Souto Maior Borges,5 com percuciente viso cientfica, classifica as
leis complementares em duas espcies. Para ele, as leis complementares: (a)
fundamentam a validez de outros atos normativos (leis ordinrias, decretos
legislativos, convnios); ou (b) no fundamentam outros atos normativos,
atuando diretamente.
E explica a sua sistematizao, a qual no confronta a que acabamos
de expor, seno que a completa analiticamente. Por oportuno, Souto Maior
trabalha em cima da Constituio de 1967, o que no prejudica a teorizao.
O direito regula a sua prpria criao, enquanto uma norma jurdica
pode determinar a forma pela qual outra norma jurdica criada, assim
como, em certa medida, o contedo desta ltima. Regular a sua prpria
criao, de modo que uma norma apenas determine o processo mediante
o qual outra norma produzida ou tambm, em medida varivel, o
contedo da norma a ser produzida, assim uma particularidade do
direito. A validade de uma norma jurdica depende, portanto, de seu
relacionamento com normas superiores processuais, reguladoras da
atuao do rgo, e as normas superiores materiais, determinantes, at
certo ponto, do contedo possvel da norma a ser editada. A norma
jurdica vlida ento porque foi criada na forma estabelecida por outra
norma que funciona como o seu fundamento ou razo de validade.
Dado o carter dinmico do direito, uma norma jurdica somente
5
Borges, Jos Souto Maior. Lei Complementar Tributria, So Paulo, Revista dos Tribunais, EDUC,
1975.
91 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
vlida na medida em que produzida pelo modo determinado por uma
outra norma que representa o seu fundamento imediato de validade.
Para Kelsen, a relao entre a norma que regula a produo de outra e a
norma assim regularmente produzida por ser figurada por uma imagem
espacial de supra-infra-ordenao. Trata-se pois de um mero recurso
a imagens espaciais, figuras de linguagem de ndole especial. A norma
determinante da criao de outra superior a esta; a criao de acordo
com a primeira, lhe , ao contrrio, inferior.
A criao de uma norma a de grau mais baixo determinada por
outra a de grau superior cuja criao , por sua vez, determinada por
outra norma de grau mais alto.
Outro valor e outra significao no tem o problema de
hierarquizao dos diferentes nveis de normas. O ordenamento jurdico,
para atualizarmos a imagem espacial de Kelsen, no est constitudo
por um sistema de normas coordenadas entre si, que encontrassem
umas ao lado das outras.
Para Kelsen, mesmo quando a norma de grau superior
determina apenas o rgo que deve criar a norma de grau inferior
(e no o seu contedo), ou seja, quando autoriza esse rgo a
determinar, de acordo com seu prprio critrio, o processo de
criao da norma inferior, a norma superior aplicada na criao
da norma inferior. Podemos ento denominar fundamento de
validade de uma norma norma reguladora de sua criao.6
(...)
A doutrina brasileira, consoante exposto, vislumbra
indistintamente uma funo de intermediao ou intercalar da lei
complementar, decorrente da sua insero formal, na enunciao
dos atos normativos do art. 46 da Constituio, entre as emendas
constitucionais e as leis ordinrias. Tal entretanto nem sempre
ocorre, como o demonstra uma anlise jurdica mais detida. Essa
anlise revelar dois grupos bsicos de leis complementares:
1) leis complementares que fundamentam a validade de atos
6
Conf. Vernengo, Roberto Jos. Temas de Teora General del Derecho, Buenos Aires, Cooperadora
de Ciencias Sociales, 1971, p. 343.
 92
normativos (leis ordinrias, decretos legislativos e convnios);
e 2) leis complementares que no fundamentam a validade de
outros atos normativos. No parece vivel, fora dessa perspectiva,
uma classificao das leis complementares.
Conquanto a integrao das leis constitucionais possa ser feita por leis
ordinrias, plebiscitos, referendos etc., dependendo do querer do legislador
mximo, como bem observado por Jos Afonso da Silva, entre ns o
constituinte elegeu a lei complementar como o instrumento por excelncia
dessa elevada funo, com os matizes que temos de ver, embora sem excluir
aqui e acol outros instrumentos integrativos. Em matria tributria, sem
dvida, a lei complementar o instrumento-mor da complementao
do sistema tributrio da Constituio, a comear pelo Cdigo Tributrio
Nacional, que, material e formalmente, s pode ser lei complementar.
Quatro consequncias devem ser ditas: a) o legislador no escolhe a
matria da lei complementar, f-lo a Constituio; b) o legislador ordinrio
no pode adentrar matria de lei complementar, torn-la-ia intil; c) a lei
complementar s superior s leis ordinrias quando o fundamento de
validez destas; e d) a matria sob reserva de lei complementar indelegvel.
Os trs objetos materiais genricos da lei complementar
tributria segundo a Constituio Federal de 1988
Como dito anteriormente, o art. 146 do atual Texto Constitucional
estabelece trs funes materiais para a lei complementar: (a) dispor sobre
conflitos de competncia em matria tributria entre as pessoas polticas;
(b) regulao das limitaes constitucionais ao poder de tributar; e (c)
editar normas gerais de Direito Tributrio, com alguns caminhos j pautados
pelas letras a e d do inciso III e pargrafo nico, todos do mesmo art.
146. Veremos uma a uma nos itens a seguir, alm da novidade do art. 146-A.
Conflitos de competncia
O primeiro objeto genrico da lei complementar tributria o de dispor sobre
conflitos de competncia em matria tributria entre as pessoas polticas. A sua
93 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
funo na espcie tutelar do sistema, e objetiva controlar, aps a promulgao
da Lei Maior, o sistema de repartio de competncias tributrias, resguardando-o.
Em princpio, causa perplexidade a possibilidade de conflitos de competncia,
dada a rigidez e a rigorosa segregao do sistema, com impostos privativos e
apartados por ordem de governo e taxas e contribuies de melhoria atribudas
com base na precedente competncia poltico-administrativa das pessoas polticas
componentes da Federao. D-se, porm, que no so propriamente conflitos
de competncia que podem ocorrer, mas invases de competncia em razo
da insuficincia intelectiva dos relatos constitucionais pelas pessoas polticas
destinatrias das regras de competncia relativamente aos fatos geradores de seus
tributos, notadamente impostos. dizer, dada pessoa poltica mal entende o relato
constitucional e passa a exercer a tributao de maneira mais ampla que a prevista
na Constituio, ocasionando frices, atritos, em reas reservadas a outras pessoas
polticas. Diz-se ento que h um conflito de competncia. Quando ocorrem
fenmenos dessa ordem, o normal submeter ao Judicirio o desate da questo,
o que provoca maior nitidez, dando feio cada vez mais lmpida ao sistema de
repartio das competncias tributrias. E, evidentemente, esta possibilidade
existe. Ocorre que o constituinte, para custodiar o sistema, encontra uma frmula
legislativa de resolver o conflito interpretando o seu prprio texto atravs de lei
complementar. Na verdade, o constituinte delegou ao Congresso esta funo.
A remoo do conflito pela edio de normas prticas destinadas
a solv-lo, mediante lei complementar, agiliza, em tese, a resoluo do
problema, mantendo inclume o sistema de repartio de competncias,
o que no significa ter a lei complementar in casu a mesma fora de uma
deciso judicial, pois o monoplio da jurisdio atributo do Poder
Judicirio. Pode perfeitamente ocorrer que as partes no se convenam
e continuem a controverter sobre as prprias regras de interpretao
dispostas pela lei complementar, apropositando a interveno provocada
do Poder Judicirio. No passado, sob o regime da Carta de 1967, a regra
j existia, o fenmeno ocorreu em relao, v.g., s chamadas operaes
mistas que implicavam ICM e ISS, gerando um confronto amplo entre
os Estados-Membros e os municpios, em desfavor dos contribuintes. Era
o caso, por exemplo, entre outros, das oficinas, que, alm de venderem
peas (mercadorias), faziam os servios (ISS) para os seus clientes. O
estado queria tributar com o ICM o valor total da operao, e a prefeitura,
o valor total do servio. Cada qual reivindicava para si a ocorrncia do seu
 94
fato gerador. Para o estado, houvera circulao de mercadoria. Para o
municpio, prestara-se um servio. A soluo encontrada foi, estando em
recesso forado o Congresso, a edio do Decreto-Lei n 406/68, seguido
do Decreto-Lei n 834/69. Tecnicamente, foi adotada a lista numerus
clausus, i.e., taxativa, que enumerava todos os servios tributveis pelo
ISS municipal, com excluso do ICM, seguida de uma regra de atenuao
que dizia ficarem sujeitas ao ICM certas mercadorias, e somente elas se e
quando fornecidas juntamente com os servios.
Quaisquer outros servios no constantes da lista que implicassem o
fornecimento de mercadorias ficavam sujeitos ao ICM. Remarque-se que
a soluo sofreu srias crticas doutrinrias. Entendeu-se que o municpio
sofreu restries em sua competncia constitucional.
A lei complementar, nesta espcie, regra de atuao direta, ou seja,
no complementa nem contm dispositivo constitucional, faz atuar a
Constituio logo que surge a situao conflituosa, de modo a resguardar a
discriminao das fontes de receitas tributrias institudas na Lei Maior. lei
de resguardo da Constituio, com funo tutelar. Mas no pode alterar a
tal pretexto a prpria Constituio.
Por suposto, a lei complementar que dirime, resolvendo os aparentes
conflitos de competncia, deve ser recepcionada pelas pessoas polticas.
Dissemos aparentes os conflitos, porque eles no so objetivos, e sim
subjetivos. A lei complementar destina-se, ento, a elimin-los atravs de
regras explicativas do discrmen. Obviamente, a lei complementar, a ttulo
de solver conflito de competncia, no pode alterar a Constituio. A uma,
porque isto s possvel atravs de emenda, processo legislativo diverso. A
duas, porque, pudesse faz-lo, teria o legislador da lei complementar poder
constituinte permanente (hipteses impensveis logicamente).
Por outro lado, no se pode garantir que as pessoas polticas envolvidas
submetam-se aos ditames da lei complementar resolutria do conflito de
modo absoluto. No certamente por uma questo de hierarquia vertical das
leis, seno porque a lei complementar, na qualidade de lei interpretativa,
explicativa e operativa do discrmen constitucional de competncias
tributrias, no fornece o fundamento de validez ao exerccio do poder de
tributar ex lege das pessoas polticas envolvidas, inclusive da prpria Unio
Federal, j que este fundamento constitucional. Na espcie, limita-se a
esclarecer a Constituio oferecendo critrios.
95 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
O relacionamento Constituio-lei complementar-leis ordinrias, em
torno da questo ora sob crivo, oferece instigantes indagaes. Aporias
surgem a requisitar respostas. Em princpio, impera o texto constitucional.
Da sua interpretao pelas pessoas polticas podem surgir conflitos
subjetivos de interpretao. Possvel a lei complementar para resolv-los;
esta, uma vez editada, deve ser obedecida pelas pessoas polticas. A soluo
por ela encontrada submete as leis ordinrias.
Em tese, estas catam submisso aos critrios da lei complementar
resolutrios do conflito. Todavia, podem ocorrer vrias situaes, dentre
elas as seguintes:
A. as pessoas polticas ou mesmo os contribuintes podem acusar a lei
complementar de exceder o seu objeto, eis que altera o texto da
Constituio: eiva de inconstitucionalidade;
B. lei ordinria de dada pessoa poltica introjeta os ditames da lei
complementar pro domo sua. A outra pessoa poltica prejudicada,
bem como os contribuintes, opem-se dita lei, contrastando-a
com a lei complementar: eiva de ilegalidade.
Nesses casos, a soluo ltima e final somente pode ser dada pelo
Judicirio. A funo jurisdicional (juris dicere), cujo fito a interpretao
ltima das leis, com efeito de coisa julgada, intransfervel e insubstituvel.
Regulao das limitaes ao poder de tributar
O segundo objetivo genrico da lei complementar tributria a
regulao das limitaes constitucionais ao poder de tributar. Como
ressabido, todo poder emana do povo, que, elegendo representantes,
constri a Constituio, fundamento jurdico do Estado e do Direito
Positivo, que a todos submete (o Estado e os seus cidados).
Pois bem, ao construir ou reconstruir juridicamente o Estado, o poder
constituinte, democraticamente constitudo pelo povo (legitimidade da
ordem jurdica e do Estado), organiza o aparato estatal, garante os direitos
fundamentais, reparte poderes e competncias e, ao mesmo tempo, pe
restries ao exerccio das potestades em prol da cidadania.
 96
No campo tributrio, a Constituio reparte competncias tributrias,
outorga poderes a pessoas polticas e, ao mesmo tempo, estatui restries
ao exerccio do poder de tributar.
Como visto, um dos objetos possveis da lei complementar a
regulao das limitaes ao poder de tributar. Mas no toda limitao
constitucional ao poder de tributar que exige complementao, por vezes
desnecessria. Princpio antigo da Teoria do Constitucionalismo, examinado
magistralmente por Carlos Maximiliano, tido e havido como da ordem dos
sumos hermeneutas, predica que as normas constitucionais proibitivas
desnecessitam de regulao. No obstante, o Direito positivado objeto de
labor do jurista pode contrariar dito cnone. uma questo de opo do
constituinte. A ttulo propedutico, podemos firmar as seguintes premissas:
A. quando a Constituio pe uma limitao ao poder de tributar,
sem requisitar tpica e expressamente lei complementar, a
competncia conferida ao legislador da lei complementar para
regul-la uma competncia facultativa. Exerc-la- o legislador
ps-constitucional se quiser (trata-se de poder-faculdade na lio
de Santi Romano);
B. quando a Constituio pe uma limitao ao poder de tributar,
requisitando tpica e expressamente lei complementar, seja para
conter, seja para ditar contedo normativo (proibies de eficcia
limitada e proibies de eficcia contvel), ao legislador da lei
complementar dada uma competncia obrigatria (poder-dever
na terminologia de Santi Romano);
C. certas proibies ao poder de tributar, pela sua prpria natureza
e fundamentos axiolgicos, repelem regulamentao porque so
autoaplicveis em razo de normatividade plena, da o acerto de Carlos
Maximiliano quanto s vedaes constitucionais de eficcia cheia.
Aos exemplos:
A. o artigo 150, VI, d, dispe que vedado instituir impostos sobre
livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.
Nesse caso, o legislador regular a limitao se quiser (regulao
facultativa);
97 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
B. o artigo 150, VI, c, dispe que vedado instituir impostos sobre o
patrimnio, a renda ou os servios dos partidos polticos, inclusive
as suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das
instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos,
atendidos os requisitos da lei. Nesta hiptese, o dispositivo
constitucional vedatrio exige complementao quanto aos
requisitos sem os quais no possvel a fruio da imunidade.
O legislador, sob pena de omisso, est obrigado a editar lei
complementar (regulao obrigatria). Se no o fizer, sendo o
dispositivo de eficcia limitada, cabe mandado de injuno. A
omisso, no caso, desemboca em inaplicao da Constituio em
desfavor dos imunes;
C. o artigo 150, I veda Unio, estados e municpios excludas as
excees constantes do prprio texto constitucional exigir ou
aumentar tributo, seja l como for, sem que a lei o estabelea.
Nesse caso, a genealogia histrica e jurdica do princpio da
legalidade tal que dispensa regulamentao por lei complementar
(por isso mesmo, as excees esto expressas no prprio texto
constitucional).
A lei complementar na espcie de regulao das limitaes ao poder de
tributar quase sempre instrumento de complementao de dispositivos
constitucionais de eficcia limitada ou contida. Quando a limitao
autoaplicvel, est vedada a emisso de lei complementar. Para qu?
Apreciaes crticas sobre a matria em exame
De lege ferenda entendemos que as leis complementares para dirimir
conflitos so bem-vindas para zelar pelo discrmen de competncias,
sem excluso do acesso ao Judicirio, cujas decises prevalecero
sempre, ainda que contra texto de lei complementar, quando fundadas
as decises na interpretao da Constituio em cotejo com o alcance da
sua complementao. As leis complementares para regular limitaes ao
poder de tributar, repelimo-las por entender que so desnecessrias, s se
apropositando em raros casos de dispositivos de eficcia limitada para evitar
paralisia constitucional. Mesmo assim, as vedaes deveriam sair prontas da
 98 99 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

CF. A nosso ver, no Brasil, o campo de eleio da lei complementar tributria I. direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e
a norma geral de Direito Tributrio, que examinaremos em seguida. urbanstico;
Convm adiantar que, nessa matria, a lei complementar lei delegada pelo II. oramento;
constituinte. Suas prescries so questionveis juridicamente apenas se o
Judicirio decretar a incompatibilidade delas em relao Constituio. III. juntas comerciais;
Afora isso, as normas gerais de Direito Tributrio so sobranceiras. IV. custas dos servios forenses;
O fundamento de validez das normas gerais a prpria Constituio. A (...)
seu turno, pelas normas gerais so fornecidos os critrios para a elaborao
Os pargrafos deste artigo prescrevem:
material das leis tributrias ordinrias federais, estaduais e municipais,
sendo, portanto, materialmente, nexos fundantes da validade dessas leis 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da
das ordens jurdicas parciais, que delas s podem prescindir num nico Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
caso: inexistncia (art. 24, 3, da CF). Mas, to logo sobrevenha a norma 2 A competncia da Unio para legislar sobre normas
geral, as leis ordinrias em contrrio ficam paralisadas, sem eficcia (art. gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
24, 4, da CF). Retifique-se: no art. 24, 4, onde se l lei federal, leia-
se lei complementar. No campo das normas gerais, os destinatrios so os 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
prprios legisladores das trs ordens de governo em tema tributrio. exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades.
4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais
Normas gerais de Direito Tributrio suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
O terceiro objeto genrico da lei complementar o de editar as normas Vale repisar a questo como posta no Texto Constitucional:
gerais de Direito Tributrio, expresso de resto polmica falta de um Art. 146. Cabe lei complementar:
conceito escorreito de norma geral no Direito Tributrio brasileiro, com a
doutrina falhando por inteiro no encalo de conceituar o instituto de modo (...)
insofismvel. O falecido Prof. Carvalho Pinto chegou ao ponto de definir III - estabelecer normas gerais em matria de legislao
o que no era norma geral. Ficou nisso. E Rubens Gomes de Sousa teve tributria, especialmente sobre:
a humilde ousadia de afirmar que a doutrina no chegara ainda norma
a) definio de tributos e de suas espcies, bem como, em
geral que levasse ao conceito das normas gerais de Direito Tributrio. Para
relao aos impostos discriminados nesta Constituio,
logo, o assunto complica-se pelo fato de existir a partilha das competncias
a dos respectivos fatos geradores, bases de clculo e
legislativas entre as pessoas polticas. Fssemos um Estado Unitrio, e o
contribuintes;
problema desapareceria, mas as dificuldades de modo algum impedem o
trato da matria. b) obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia
tributrios;
O art. 24 da CF dispe:
c) adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
praticado pelas sociedades cooperativas; e
legislar concorrentemente sobre:
 100
d) definio de tratamento diferenciado e favorecido para
as microempresas e para as empresas de pequeno porte,
inclusive regimes especiais ou simplificados no caso
do imposto previsto no art. 155, II, das contribuies
previstas no art. 195, I e 12 e 13, e da contribuio a que
se refere o art. 239 (includo pela Emenda Constitucional
n 42, de 19.12.2003).
Pargrafo nico. A lei complementar de que trata o inciso
III, d, tambm poder instituir um regime nico de arrecadao
dos impostos e contribuies da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, observado que (includo pela Emenda
Constitucional n 42, de 19.12.2003):
I. ser opcional para o contribuinte (includo pela Emenda
Constitucional n 42, de 19.12.2003);
II. podero ser estabelecidas condies de enquadramento
diferenciadas por Estado (includo pela Emenda
Constitucional n 42, de 19.12.2003);
III. o recolhimento ser unificado e centralizado, e a
distribuio da parcela de recursos pertencentes aos
respectivos entes federados ser imediata, vedada
qualquer reteno ou condicionamento (includo pela
Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003);
IV. a arrecadao, a fiscalizao e a cobrana podero ser
compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro
nacional nico de contribuintes (includo pela Emenda
Constitucional n 42, de 19.12.2003).
Praticamente, a matria inteira da relao jurdico-tributria se contm
nos preceitos supratranscritos. Diz-se que ali est a epopeia do nascimento,
vida e morte da obrigao tributria. Se ajuntarmos a tais normas
gerais, o contedo (e aqui no se discute se so ou no excedentes) do
atual Cdigo Tributrio Nacional, teremos uma viso bem abrangente do
que so as normas gerais de Direito Tributrio. A grande fora da Unio
como ente legislativo em matria tributria resulta de que o Senado,
atravs de resolues, fixa bases de clculo e alquotas de vrios tributos
101 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
da competncia de estados e municpios, e de que, atravs de normas
gerais, o Congresso Nacional desdobra as hipteses de incidncia e,
muitas vezes, o quantum debeatur desses tributos, exercitando controle
permanente sobre o teor e o exerccio da tributao no territrio nacional.
A vantagem est na unificao do sistema tributrio nacional, epifenmeno
da centralizao legislativa. De norte a sul, seja o tributo federal, estadual
ou municipal, o fato gerador, a obrigao tributria, seus elementos, as
tcnicas de lanamento, a prescrio, a decadncia, a anistia, as isenes
etc. obedecem a uma mesma disciplina normativa, em termos conceituais,
evitando o caos e a desarmonia. Sobre os prolegmenos doutrinrios do
federalismo postulatrio da autonomia das pessoas polticas prevaleceu a
praticidade do Direito, condio indeclinvel de sua aplicabilidade vida.
A preeminncia da norma geral de Direito Tributrio pressuposto de
possibilidade do CTN (veiculado por lei complementar).
Da conjugao dos vrios dispositivos supratranscritos sobram trs
concluses:
a) a edio das normas gerais de Direito Tributrio veiculada pela
Unio, atravs do Congresso Nacional, mediante leis complementares
(lei nacional) que sero observadas pelas ordens jurdicas parciais da
Unio, dos estados e dos municpios, salvo sua inexistncia, quando
as ordens parciais podero suprir a lacuna( 3) at e enquanto
no sobrevenha a solicitada lei complementar, a qual, se e quando
advinda, paralisa as legislaes locais, no que lhe forem contrrias ou
incongruentes ( 4);
b) a lei com estado de complementar sobre normas gerais de Direito
Tributrio, ora em vigor, o Cdigo Tributrio Nacional, no que
no contrariar a Constituio de 1988, a teor do art. 34, 5,
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (lex legum
habemus);
c) a lei complementar que edita normas gerais lei de atuao
e desdobramento do sistema tributrio, fator de unificao e
equalizao aplicativa do Direito Tributrio. Como seria possvel
existir um Cdigo Tributrio Nacional sem o instrumento da lei
complementar, com imprio incontrastvel sobre as ordens jurdicas
parciais da Unio, dos Estados-Membros e dos municpios?
 102
Mas, ao cabo, o que so normas gerais de Direito Tributrio? O
ditado constitucional do art. 146, III e alneas, inicia a resposta dizendo
nominalmente alguns contedos (normas gerais nominadas) sem esgot-
los. dizer, o discurso constitucional numerus apertus, meramente
exemplificativo. Razo houve para isto. Certos temas, que a doutrina
recusava fossem objeto de norma geral, passaram expressamente a s-lo.
Roma locuta, tollitur quaestio. Uma boa indicao do que sejam normas
gerais de Direito Tributrio, para sermos pragmticos, fornece-nos o atual
Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, e
alteraes posteriores), cuja praticabilidade j est assentada na vida
administrativa e judicial do pas. O CTN, especialmente o Livro II, arrola
inmeros institutos positivados como normas gerais. Que sejam lidos.
Quid, se diante do art. 146, III, a, no edita o Congresso Nacional lei
complementar a respeito do fato gerador, base de clculo e contribuintes
de dado imposto discriminado na CF? Fica a pessoa poltica titular da
competncia paralisada pela inao legislativa? A resposta negativa. o
caso de se dar aplicao ao art. 24 e 1 a 4. E onde se l Unio, leia-
se Congresso Nacional, e onde se l lei federal, leia-se complementar, ao
menos em matria tributria.
As normas gerais de Direito Tributrio veiculadas pelas leis
complementares so eficazes em todo o territrio nacional, acompanhando
o mbito de validade espacial destas, e se endeream aos legisladores das
trs ordens de governo da Federao, em verdade, seus destinatrios. A
norma geral articula o sistema tributrio da Constituio s legislaes
fiscais das pessoas polticas (ordens jurdicas parciais). So normas sobre
como fazer normas em sede de tributao.
Uma forte e esclarecida parcela da doutrina justributria brasileira,
com timas razes e fortes razes federalistas, recusa partes do Cdigo
Tributrio Nacional atual ao argumento de que cuidam de temas que,
longe de se constiturem em normas gerais, imiscuem-se na competncia
privativa e indelegvel das pessoas polticas, invadindo-a, contra a
Constituio. Em sntese, so repelidas as regulaes do CTN sobre o
fato gerador de impostos da competncia das pessoas polticas e sobre
atos administrativos que lhe so privativos, atos de lanamentos fiscais,
v.g., alm de prescries sobre interpretao de leis tributrias, tidas
103 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
por descabidas. Evidentemente, sustentam tais colocaes as teorias
federalistas e a autonomia constitucional das pessoas polticas, e o prprio
sistema de dao e repartio de competncias, cujo nico fundamento
a Constituio. inegvel a boa procedncia desta postura crtica. O
assunto delicadssimo. Ocorre que o federalismo brasileiro, como talhado
na Constituio de 1988, normativamente centralizado, financeiramente
repartido e administrativamente descentralizado. H tantos federalismos,
diversos entre si, quantos Estados federativos existam. O importante
que haja um minimum de autodeterminao poltica, de autogoverno
e de produo normativa da parte dos Estados federados. Quanto
repartio das competncias legislativas, a questo resolve-se pela opo
do legislador. No Brasil, ao menos em tema de tributao, o constituinte
optou pelo fortalecimento das prerrogativas do poder central. Este fato, por
si s, explica por que avultou a rea legislativa reservada lei complementar
tributria. A assertiva comprovvel por uma simples leitura do CTN
redivivo e do art. 146, III, da CF, que refora o centralismo legislativo
em sede de tributao, alm de matrias esparsas ao longo do captulo
tributrio, deferida a lei complementar. Para compreender normas gerais,
preciso entender o federalismo brasileiro.
O federalismo brasileiro / Aspectos / Ligao com o tema das
leis complementares
O federalismo americano, telrico, pragmtico, antimonrquico,
cresceu na Amrica do Norte da periferia para o centro. Ainda hoje a
autonomia dos Estados-Membros grande, em termos jurdicos, conquanto
parea irreversvel o impulso para o centro (unitarismo). Legislam sobre
muitas matrias: Direito Penal, Civil, Comercial etc. Em certos estados
h pena de morte, noutros no. A Louisiana percute o Direito europeu
continental, por fora da influncia francesa, em mistura com o Common
Law. O Direito de Famlia, igualmente, diverso, dependendo do estado.
Nuns fcil divorciar; noutros no, e assim por diante. O Direito Tributrio
no conhece nenhum sistema, sequer doutrinrio, de repartio de
competncias. E funciona. Entre ns, a federao e o federalismo vieram de
cima para baixo, por imposio das elites cultas, a partir de modelos tericos
 104
e exticos, sem correspondncia com o evolver histrico, poltico e social
do povo brasileiro. Ento, ao longo do devir histrico, as instituies foram
sendo afeioadas nossa realidade. O federalismo brasileiro, pois, reflete
a evoluo do pas, nem poderia ser diferente. A Constituio de 1988
promoveu uma grande descentralizao das fontes de receitas tributrias,
conferindo aos estados e municpios mais consistncia (autonomia
financeira dos entes polticos perifricos, base, enfim, da autonomia poltica
e administrativa dos mesmos). hipertrofia poltica e econmica da Unio
dentro da Federao e hipertrofia do Poder Executivo federal em face do
Legislativo e do Judicirio, vigorantes na Carta de 67, seguiram-se a distrofia
da Unio na Federao e a hipertrofia do Legislativo federal nos quadros da
Repblica federativa.
Em consequncia, o Congresso Nacional assumiu desmesurados
poderes e competncias legislativas em desfavor de estados e municpios.
O sistema tributrio da Constituio bem demonstra a assertiva.
O domnio do Congresso Nacional no campo do Direito Tributrio,
inegavelmente, avassalador, pelo domnio das leis complementares.
De lado o sistema tributrio, verifica-se que o Direito brasileiro promana
seguramente, em sua maior parte, das fontes legislativas federais.
Por outro lado, h condomnio de encargos e atribuies entre Unio,
estados e municpios (art. 23). No campo especificamente tributrio, o
instrumento formal da lei complementar e o contedo material das normas
gerais reafirmam a tese do federalismo concentracionrio legiferante.
O poder das normas gerais de Direito Tributrio em particular
O grande risco da lei complementar sobre normas gerais de Direito
Tributrio reside em o Legislativo federal desandar a baix-las contra o
esprito da Constituio, em desfavor das ordens jurdicas parciais, cuja
existncia e fundamentos de validez decorrem diretamente da Lei Maior.
Os seus poderes e limitaes, em suma, so de radicao constitucional.
Grande, pois, o poder do Congresso Nacional, a ser exercido com cautela
para no arranhar o estado federal armado na Lei Maior. O pargrafo
nico do art. 22, disposio inspirada na Lei Fundamental de Bonn,
105 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
contrabalana a expanso federal, permitindo aos estados legislar sobre
questes especficas das matrias relacionadas no art. 22, da competncia
privativa da Unio.
A sede jurdica de estudo das normas gerais situa-se na rea da
repartio das competncias legislativas nos Estados federais. A doutrina
costuma referir-se a dois tipos de reparties: a horizontal e a vertical.
Na horizontal, as pessoas polticas, isonmicas, recebem cada qual suas
reas competenciais devidamente apartadas. So lotes, por assim dizer,
perfeitamente delimitados. Em se tratando da repartio vertical, o
discrmen se faz por graus, pois as matrias so regradas por mais de uma
pessoa poltica. Para evitar a promiscuidade impositiva, faz-se necessrio
graduar, na escala vertical, o ponto de incidncia do regramento cabente
a cada pessoa poltica. Entre ns, determinadas provncias jurdicas no
ensejam repartio vertical de competncias legislativas. Tais so os casos
dos Direitos Civil, Comercial, Penal, Trabalhista etc. Estes so Direitos
cujas fontes legislativas so privativas da Unio Federal. Outros ramos
jurdicos, mormente aqueles que se incrustam no que se convencionou
chamar de Direito Pblico, oferecem ensejo a que ocorra o fenmeno da
repartio vertical de competncias legislativas, ocasio em que mais de
uma pessoa poltica normatiza, por graus, uma mesma matria jurdica. Em
Direito Administrativo e Direito Tributrio, o fenmeno evidente. Ora,
precisamente em razo da repartio vertical de competncias que surgem
as normas gerais. Assim, as normas gerais de Direito Tributrio so da
competncia legislativa da Unio Federal, atravs do Congresso Nacional.
Na verdade, inexiste a competncia concorrente, seno a partilhada.
A concorrncia meramente substitutiva, i.e., se a Unio no emitir
normas gerais, a competncia das pessoas polticas (Estados-Membros e
municpios) torna-se plena. Emitidas que sejam as normas gerais, cumpre
sejam observadas quando do exerccio das respectivas competncias
privativas por parte de estados e municpios, sem prejuzo da eventual e
limitada competncia supletiva do Estado-Membro na prpria temtica da
norma geral, conforme se pode verificar a uma simples leitura da repartio
geral de competncias levada a efeito pela Constituio de 1988.
A melhor doutrina, na espcie, a de Raul Machado Horta, ilustre
Professor de Direito Constitucional na Faculdade de Direito da UFMG.
 106
Dizia ele, sob o regime de 1967, em lio ainda atual:7
Continua insuficientemente explorado o campo da repartio
vertical de competncia, que permite o exerccio da legislao
federal de normas gerais, diretrizes e bases, e da legislao estadual
supletiva, sendo aquela primria e fundamental, enquanto a
ltima secundria e derivada. A competncia comum, que se
forma com a matria deslocada do domnio exclusivo da Unio,
para ser objeto de dupla atividade legislativa, corresponde a uma
modernizao formal da tcnica federal de repartir competncias,
e permite, ao mesmo tempo, que se oferea ao Estado-membro
outra perspectiva legislativa, atenuando a perda de substncia
verificada na rea dos poderes reservados em virtude do
crescimento dos poderes federais. Perdura na evoluo federativa
brasileira o retraimento da competncia comum, sem explorar
as possibilidades do condomnio legislativo, para aperfeioar a
legislao federal fundamental, de estrutura ampla e genrica,
s peculiaridades locais. A evoluo do comportamento da
federao brasileira no conduz a diagnstico necessariamente
pessimista, preconizando o seu fim. A evoluo demonstra que a
federao experimentou um processo de mudana.
A concepo clssica, dualista e centrfuga, acabou sendo
substituda pela federao moderna, fundada na cooperao e
na intensidade das relaes intergovernamentais. A relao entre
federalismo e cooperao j se encontra na etimologia da palavra
federal, que deriva de foeds: pacto ajuste, conveno, tratado,
e essa raiz entra na composio de laos de amizade, foeds
amicitae, ou de unio matrimonial, foeds thlami. Em termos
de prospectiva, razovel presumir que a evoluo prosseguir
na linha do desenvolvimento e da consolidao do federalismo
cooperativo, para modernizar a estrutura do Estado federal.
Embora a teoria das normais gerais situe bem a questo do
compartilhamento de competncias (verticalizadas) nos Estados federais,
afirmando que a norma geral possui eficcia forada (loi de cadre), sempre
7
Horta, Raul Machado. In Revista de Estudos Polticos, Belo Horizonte, 1968.
107 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
sobrar uma zona cinzenta na delimitao das fronteiras objetivas da norma
geral, o ponto alm do qual no pode ela passar sem ferir a competncia
das pessoas polticas. Enfim, somente a contribuio da doutrina e da
jurisprudncia, ao longo do tempo depurativo, trar soluo a este
tormentoso problema. Mas, no a sedimentao jurisprudencial que
estabiliza a ordem jurdica?
Grande, repetimos, a fora e o comando das normas gerais de
Direito Tributrio emitidas pela Unio como fator de ordenao do sistema
tributrio, como ideado pelo constituinte de 1988.
Limitaes: princpios e imunidades / Diferenas / O fenmeno
jurdico da interpolao normativa
Princpios e imunidades so institutos jurdicos diversos, embora certos
princpios expressos faam brotar ou rebrotar imunidades (implcitas). A
Prof. Misabel Derzi,8 pelo manejo profundo dos princpios constitucionais,
brinda-nos com o primor de raciocnio que se d transcrito:
A consagrao de uma imunidade expressa , s vezes,
consequncia lgica de um princpio fundamental. Do princpio
federal resulta a imunidade recproca, dedutvel mesmo na
ausncia de recepo literal do texto, porque expresso da
autonomia relativa dos entes estatais e de sua posio isonmica,
logicamente dedutveis. Basta considerar que extramos a
doutrina, em suas linhas bsicas, da jurisprudncia da Suprema
Corte constitucional dos EUA, pas cuja Constituio silente
sobre a citada imunidade. Igualmente a imunidade das instituies
de educao e assistncia social que no almejam distribuio
de lucro, decorre da inexistncia de capacidade contributiva,
princpio norteador da igualdade e imprescindvel efetividade
da imposio.
Nem todo princpio, contudo, conduz a uma imunidade, como o
caso, v.g., dos princpios da legalidade, anterioridade e irretroatividade.
8
Derzi, Misabel. In Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar, de Aliomar Baleeiro, nota da
atualizadora, p. 15.
 108 109 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Princpios e imunidades, repita-se, so entes normativos diversos. O iseno autolimitao ao poder de tributar legalmente qualificada. A
que, precisamente, os distingue? situao da CF/88, no Brasil, essa:
Os princpios constitucionais dizem como devem ser feitas as leis
tributrias, condicionando o legislador sob o guante dos juzes, zeladores instituto normativo emissor da norma sede jurdica da norma
que so do texto dirigente da Constituio. imunidade O titular do poder constituinte
A Constituio
(heterolimitao) originrio ou derivado
As imunidades expressas dizem o que no pode ser tributado, proibindo
Iseno heternoma
ao legislador o exerccio da sua competncia tributria sobre certos fatos, (heterolimitao)
O legislador federal A Lei Complementar da Constituio

pessoas ou situaes, por expressa determinao da Constituio (no- Iseno autnoma Os legisladores das trs Leis ordinrias federais,
incidncia constitucionalmente qualificada). Sobre as imunidades exerce o (autolimitao) ordens de governo estaduais e municipais

Judicirio, igualmente, a sua zeladoria.

De notar, pois, que a expresso limitaes ao poder de tributar alberga
princpios e imunidades. Normas impositivas, imunitrias e isencionais / A que se destinam/
Como se integram na norma de tributao
Imunidade e isenes As previses jurdicas de tributao descrevem situaes tributveis. As

A imunidade uma heterolimitao ao poder de tributar. A vontade
que probe a do constituinte. A imunidade habita exclusivamente no
edifcio constitucional.
A iseno heternoma quando o legislador de uma ordem de
governo, com permisso constitucional, probe ao legislador de outra
ordem de governo o exerccio do poder de tributar. A distino em
relao imunidade, na espcie, feita a partir da hierarquia normativa.
Enquanto a norma imunitria constitucionalmente qualificada, a norma
isencional heternoma legalmente qualificada (lei complementar da
Constituio).
Entre ns, v.g., o legislador federal pode conceder iseno do
ICMS (imposto estadual) e do ISS (imposto municipal) se se tratar de
mercadoria ou servio destinado ao exterior sujeitado a tais impostos
(poltica de export-drive).
Registre-se que a Lei Complementar n 87/96 isentou a exportao
de quaisquer bens e servios destinados ao exterior. Agora, quando
previses jurdicas imunitrias e isencionais descrevem situaes intributveis.
No plano da linguagem-do-objeto existem inmeros textos, desde a
Constituio, prevendo tributaes e intributaes expressas.
No plano normativo, todas as previses de tributabilidade e
intributabilidade se juntam no descritor da norma tributria.
Isto posto, para saber se em dado municpio o ISS cobrvel de
determinadas pessoas, devo saber a hiptese de incidncia e as imunidades
constitucionais desse imposto. Em seguida, devo verificar a descrio desse
imposto na lei complementar e as isenes heternomas. Finalmente,
devemos nos reportar lei municipal para examinar o fato jurgeno e o
preceito impositivo, bem como as isenes autonmicas. Somente aps
conjugar o orbe legal, poderei fazer uma proposio descritiva da norma
tributria do ISS, digamos, da cidade de Belo Horizonte.
fato tributvel Comando normativo
Previses impositivas menos
Previses isencionais e imunitrias
Incidentais

a prpria pessoa poltica que se autolimita, concedendo por lei, Ocorrncia Incidncia
espontaneamente, a iseno tributria, procede a assero de que a
 110 111 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Em contrapartida, restaram dispensadas do rol das exoneraes a

anistia, modo de extinguir pena imposta por infrao a dever tributrio, e a
Tipologia exonerativa moratria, simples dilao do prazo de pagamento.
Em tema exonerativo, no foram ainda extradas todas as consequncias Exposto isto, impende examinar, elucidando, os tipos exonerativos,
que mister extrair da teoria da incidncia. Por isso, com base na norma e referindo-os norma jurdica tributria, conferindo-se especial relevo ao
na sua incidncia, situamos o estudo dos tipos exonerativos. Basicamente, fenmeno central representado pela incidncia da norma de tributao.
as exoneraes dividem-se em internas e externas estrutura da norma.
A hiptese de incidncia da norma tributria formada pela integrao
As internas, a seu turno, subdividem-se tendo em vista o seu habitat no
de vrias leis ou artigos de lei que tratam, em nvel do Direito Positivo, de
interior desta. Umas se estruturam nas hipteses, e outras, nos comandos
fatos que devem dar origem, quando ocorrentes, a obrigaes tributrias.
normativos (consequncias).
No plano mais amplo da esquematizao jurdica do mundo ftico, os
A devoluo de tributo pago sem haver razo para a restituio, fatos so selecionados pelo legislador tributrio segundo o critrio de que
a no ser o intuito de exonerar total ou parcialmente o contribuinte, uns so irrelevantes, e outros relevantes para gerar tributao.
considerada pela doutrina matria estranha ao Direito Tributrio. Alega-se
Alfredo Augusto Becker9 observa que:
estar no captulo da despesa pblica, j na rea do Direito Financeiro, a sua
sede jurdica. O entendimento inobjetvel. Todavia, porque a devoluo No existe uma regra jurdica para a hiptese de incidncia,
de tributo pago apresenta-se como autntica remisso indireta frmula outra para a base de clculo, outra para a alquota etc. Tudo isto
legal de extino do crdito tributrio , inclumo-la no temrio exonerativo. integra a estrutura lgica de uma nica regra jurdica resultante
de diversas leis ou artigos de leis (frmula legislativa literal).
Imunidades preciso no confundir regra jurdica com lei; a regra jurdica uma
Exoneraes nas hipteses resultante da totalidade do sistema jurdico formado pelas leis
Isenes
(grifos nossos).
Kelsen,10 no mesmo sendeiro, j asseverava na Teoria Geral do Direito
Exoneraes Internas e do Estado que as normas eram diversas das regras (juzos hipotticos).
Redues de base de clculo A norma jurdica surge da proposio da cincia que descreve o direito,
e alquotas sob a forma de juzo hipottico11 desvendando a lei, que a frmula
Exoneraes nas
consequncias (quantitativas) Dedues tributrias de despesas
legislativa literal atravs da qual, por um ato de vontade, o direito
presumidas e concesses de crditos
presumidos
posto, vige e vale. A norma jurdica o ser jurdico por excelncia e tem
formulao prescritiva.
O jurista o sujeito cognoscente que, debruado sobre o objeto do
seu conhecer o mundo do Direito , desvenda o seu ntimo significado,
Remisses e anistias extraindo do ser o dever-ser. Uma questo gnosiolgica.
Exoneraes Externas 9
Devoluo de tributos Becker, Alfredo Augusto. Ob. cit, p. 270.
10
pagos legitimamente Kelsen, Hans. Teora General del Derecho y del Estado, trad. de Eduardo Garcia Maynez, Mxico,
Universidad, 1949, p. 45.
11
Nawiasky, Hans. Teora General del Derecho, Estudio General de Navarra, Madrid, Rialp, 1962, p. 42.
Las normas jurdicas o, lo que es lo mismo, las proposiciones jurdicas no se encuentran aisladas.
 112
Pois bem, a hiptese de incidncia das normas tributrias, o que contm
so fatos tributveis. A previso legal desses fatos feita pelo legislador de
duas formas:
A) em certas leis ou artigos de lei entes de direito prev que dados
fatos so aptos a gerar, quando ocorrentes, obrigaes tributrias;
B) noutras leis ou artigos de lei prev, expressamente, que certos fatos,
tipos de fatos ou aspectos factuais no so jurgenos no sentido
positivo, isto , no so aptos a gerar, quando ocorram, obrigaes
tributrias. Vale dizer, atravs das leis o legislador qualifica os
fatos e os reparte, atribuindo a uns efeitos impositivos e, a outros,
efeitos exonerativos, segundo os seus desgnios. A sada de
mercadorias do estabelecimento industrial, comercial ou produtor
fato gerador do ICMS. Todavia, quando sarem para o exterior,
tal fato j no mais gerador, tendo em vista regra imunizante
expressa para os industrializados e regra isencional expressa para
as demais mercadorias (LC n 87/96).
O legislador s pode dizer que dado fato ou aspecto factual no
tributvel atravs de lei (princpio da legalidade). Se usar a lei constitucional,
trata-se de imunidade, e se utilizar a lei infraconstitucional, cuida da iseno.
Imunidade
A doutrina, em peso, posiciona a imunidade no captulo da competncia.
Pontes de Miranda12 preleciona:
A regra jurdica de imunidade a regra jurdica no plano
da competncia dos poderes pblicos obsta atividade
legislativa impositiva, retira ao corpo que cria impostos qualquer
competncia para pr, na espcie.
Bernardo Ribeiro de Moraes13 secunda-o:
12
Miranda, Pontes de. Questes Forenses, t. III, p. 364; id., Comentrios Constituio de 1946,
vol. II, p. 156.
13
Moraes, Bernardo Ribeiro de. Doutrina e Prtica do Imposto de Indstrias e Profisses, Max
Limonad, 1964, p. 114.
113 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Cabe Carta Magna estabelecer a competncia dos poderes
tributantes. Da mesma forma, cabe-lhe limit-la, podendo, na
entrega do poder impositivo, reduzir a competncia tributria
pela excluso de certas pessoas, atos ou coisas, colocados fora da
tributao.
Aliomar Baleeiro,14 insigne e saudoso mestre, no discrepa:
As limitaes constitucionais ao poder de tributar funcionam
por meio de imunidades fiscais, isto , disposies da lei maior
que vedam ao legislador ordinrio decretar impostos sobre certas
pessoas, matrias ou fatos, enfim situaes que define.
Ataliba15 aduz que:
... imunidade ontologicamente constitucional e que s a
soberana Assembleia Constituinte pode estabelecer limitaes e
condies do exerccio do poder tributrio.
Ulha Canto16 refora-o com dizer que:
... imunidade a impossibilidade de incidncia que decorre
de uma proibio imanente, porque constitucional... portanto,
tipicamente uma limitao competncia tributria que a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios sofrem por fora da
Carta Magna, porque os setores a eles reservados na partilha de
competncia impositiva j lhes so confiados com excluso desses
fatos, atos ou pessoas.
Os efeitos da imunidade
Contudo, no esta a nica maneira de visualizar a imunidade. luz
da teoria da norma jurdica, os dispositivos constitucionais imunizantes
entram na composio da hiptese de incidncia das normas de
tributao, configurando-lhe o alcance e fixando-lhe os lindes. Jos Souto
14
Baleeiro, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas e Poltica Fiscal, 3 ed., Rio de
Janeiro, Forense, 1964, p. 262.
15
Ataliba, Geraldo. Natureza Jurdica da Contribuio de Melhoria, So Paulo, Ed. Revista dos
Tribunais, 1964, p. 231.
16
Canto, Gilberto de Ulha. Temas de Direito Tributrio, Rio de Janeiro, Alba, 1964, vol. III, p. 190.
 114
Maior Borges17 observa com propriedade que o setor social abrangido pela
imunidade est fora de mbito da tributao. O dispositivo constitucional
que pe a imunidade atua na hiptese de incidncia, excluindo de certos
fatos ou aspectos destes a virtude jurgena.
Alis, os dispositivos legais isentantes funcionam da mesma maneira.
A diferena que a imunidade radica na Constituio, enquanto a iseno
decorre da lei menor, complementar ou ordinria. Teleologicamente,
a imunidade liga-se a valores caros que se pretende sejam duradouros,
enquanto a iseno veicula interesses mais comuns, por si ss mutveis.
Mas imunidade e iseno so categorias legislativas. Do ponto de vista da
norma, s cabe dizer se ela incide ou no incide. Imunidade e iseno so
fatores legislativos que condicionam as normas tributrias, cooperando na
formao das mesmas.
Celso Cordeiro Machado,18 em obra denominada Limites e Conflitos
de Competncia Tributria no Direito Brasileiro, apresentada como tese
para provimento da ctedra de Finanas e Direito Financeiro da Faculdade
de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), como que se
identificando com a nossa posio que visualiza a imunidade se refletindo
na hiptese de incidncia, discorre nos seguintes termos:
As imunidades abrangem de modo geral, aquelas situaes
que estariam normalmente, naturalmente, conceitualmente
includas entre os fatos geradores. Elas se traduzem em limitaes
ao poder de tributar ou em contraes horizontais dos campos
de incidncia que decorreriam das projees espontneas e totais
dos fatos geradores (grifos nossos).
O ltimo trecho da citao entremostra a extrema acuidade do mestre
mineiro na percepo da funo redutora que a previso imunizante
exerce sobre a hiptese de incidncia da norma de tributao.
17
Borges, Jos Souto Maior. Ob. cit., p. 209.
18
Machado, Celso Cordeiro. Limites e Conflitos de Competncia Tributria no Direito Brasileiro,
Belo Horizonte, s/ed., 1968, p. 41.
115 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
A imunidade / A iseno / Os seus efeitos sobre as hipteses de
incidncia das normas de tributao
Os dispositivos isencionais, assim como os imunizantes, entram
na composio das hipteses de incidncia das normas de tributao,
delimitando o perfil impositivo do fato jurgeno eleito pelo legislador.
A iseno, como tambm a imunidade, no exclui o crdito, obstam a
prpria incidncia, impedindo que se instaure a obrigao.
Equvocos da doutrina tradicional
Expressiva corrente doutrinria, contudo, encara a iseno como mera
dispensa legal de pagamento de tributo devido. Vale dizer que para estes,
sem a nossa adeso, d-se a obrigao, e nasce o crdito, mas o credor
dispensa o pagamento. Num primeiro momento, ocorreria o fato gerador
apropositando a incidncia da regra jurdica instituidora da obrigao
tributria. Num segundo momento, o Estado, atravs de uma regra jurdica
autnoma de iseno, dispensaria o pagamento do tributo surgido com a
obrigao. A iseno, dessarte, seria um posterius em face da incidncia,
assim como a imunidade seria um prius ante a competncia para tributar.
O fenmeno da iseno dar-se-ia em momento sucessivo:
1 momento: incidncia da regra jurdica de tributao irradiando
efeitos jurdicos; surgimento da obrigao e do crdito tributrio
objeto do vinculum juris;
2 momento: incidncia da regra jurdica de iseno dispensando o
sujeito passivo do pagamento do tributo.
Renomados mestres e escritores de escol prestigiam este entendimento.
Bernardo Ribeiro de Moraes:19
A iseno tributria consiste num favor concedido por lei, no
sentido de dispensar o contribuinte do pagamento do imposto.
H a concretizao do fato gerador do tributo sendo este devido,
mas a lei dispensa seu pagamento.
19
Moraes, Bernardo Ribeiro de. Ob. cit., p. 673.
 116 117 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

Amlcar de Arajo Falco:20
Nela21 (refere-se iseno) h incidncia, ocorre o fato
gerador. O legislador, todavia, seja por motivos relacionados com
a apreciao da capacidade econmica do contribuinte, seja por
consideraes extrafiscais, determina a inexigibilidade do dbito
tributrio.
Rubens Gomes de Sousa:22
Tratando-se de imunidade no devido o tributo porque
no chega a surgir a prpria obrigao tributria; ao contrrio
na iseno o tributo devido porque existe obrigao mas a lei
dispensa o seu pagamento. Por conseguinte a iseno pressupe a
incidncia porque, claro que s se pode dispensar o pagamento
de um tributo que seja efetivamente devido.
Jos Washington Coelho:23
Verificada uma situao legtima de incidncia (ocorrncia
do fato gerador, arts. 114-116) o legislador tem a faculdade de
dispensar categorias de contribuintes ou determinados casos do
pagamento do imposto. a iseno.
Cludio Martins:24
A iseno a dispensa do tributo devido, em virtude de
disposio expressa de lei.
A iseno, como se sabe, o benefcio fiscal institudo pela
lei que dispensa, observadas determinadas circunstncias e
condies, o pagamento do crdito fiscal que corresponderia a
um fato gerador verificado em relao ao beneficirio.
Fbio Fanucchi:26
Se houver dispensa em lei contempornea data de
ocorrncia do fato gerador, est-se diante de uma iseno.
Labora em erro a doutrina exposta na citao, posto que respeitveis
os nomes que a subscrevem. que, permissa venia, a iseno no forma
de extino de obrigao pelo dispensamento do crdito, mas fenmeno
intrnseco formao da hiptese de incidncia da norma de tributao.
Souto Maior, com razo, atribui a erronia neste campo ao transplante acrtico
para o nosso Direito de comentrios e ensinamentos dos jurisconsultos
peregrinos. Chega a identificar entre os estrangeiros conceituaes
similares, v.g., em Angelo Dus27 e em A. D. Giannini.28
A iseno como excluso de incidncia: outro equvoco
Ao mestre recifense assiste razo. Submetida luz da teoria da incidncia
da norma jurdica, a doutrina sob enfoque, embora clssica e at prestigiada
pelo Cdigo Tributrio Nacional, apresenta-se inaceitvel. Souto Maior,29
com tese mais robusta, prefere ver a iseno de modo diferente, como
excludente de obrigao:

Walter Paldes Valrio:25 A norma que isenta assim, uma norma limitadora ou
modificadora: restringe o alcance das normas jurdicas de
20
Falco, Amlcar de Arajo. Ob. cit., p. 132.
tributao; delimita o mbito material ou pessoal a que dever
21 estender-se o tributo, ou altera a estrutura do prprio pressuposto
Nossos os parnteses e a ressalva neles contida.
22 da incidncia.
Sousa, Rubens Gomes de. Compndio de Legislao Tributria, Rio de Janeiro, Edies Financeiras
S/A, s/d., pp. 75-6.
23
Coelho, Jos Washington. Cdigo Tributrio Nacional Interpretado, Rio de Janeiro, Correio da
Manh, 1968, p. 176. 26
Fanucchi, Fbio. Curso de Direito Tributrio Brasileiro, 3 ed., Resenha Tributria, 1975, vol. I,
24
Martins, Cludio. Normas Gerais de Direito Tributrio, 2 ed., So Paulo, Forense, 1969, p. 162. p. 370.
25 27
Valrio, Walter Paldes. Programa de Direito Tributrio Parte Geral, Porto Alegre, Sulina, 1970, Dus, Angelo. Teoria Generale dellIllecito Fiscale.
p. 173. 28
Giannini, A. D. I Concetti Fondamentali di Diritto Tributario.
29
Borges, Jos Souto Maior. Ob. cit., p. 190.
 118
H que fazer aqui, no entanto, um escolstico distnguo. A simples
leitura da citao levaria a crer que Souto Maior concorda com a tese
aventada no presente trabalho, isto , as previses imunizantes e isencionais
se conjugariam com as previses impositivas para compor o perfil ltimo
e final da hiptese de incidncia da norma de tributao. De fato, a parte
sublinhada da citao leva a esta concluso.
Isto no ocorre. Para Souto Maior Borges, assim como para Walter
Barbosa Correia, Pontes de Miranda, A. A. Becker e seus epgonos, as
previses legislativas de iseno se agasalham em normas especficas,
isencionais, diversas, portanto, da norma de tributao. Haveria, assim, uma
norma de tributao e tantas normas isencionais quantos fossem os fatos
isentos previstos pelo legislador. As normas isencionais teriam a funo de
suspender a incidncia da norma jurdica de tributao, da serem chamadas
de normas de no-incidncia (funo no juridicizante).
Quando no fosse essa a posio de Souto Maior, j clssica, no seu
primoroso Isenes Tributrias, em obras e passagens mais recentes nota-
se a reiterao da tese que timbra na afirmao de que a norma de iseno
incide exatamente para que no incida a de tributao. Uma excludente
da outra.
Em separata do Anurio do Mestrado em Direito da Faculdade do
Recife (jan./dez./76), Souto Maior30 assevera:
A incidncia da norma isentante tem como necessria
contrapartida a no-incidncia da norma tributria. Nesse sentido
pode-se dizer que a iseno atua como qualquer outra regra
excepcional, em face do princpio da generalidade da tributao.
Posto a doutrina nem sempre tenha apreendido, com a necessria
clareza, essa caracterstica, no tem outro sentido a proposio
da Cincia do Direito Tributrio de que a regra jurdica de iseno
configura hiptese de no-incidncia legalmente qualificada.
A no-incidncia, a, da regra jurdica de tributao, porque a
regra jurdica de iseno incide sobre o fato isento e seria absurdo
30
Borges, Jos Souto Maior. Subveno Financeira, Iseno e Dedues Tributrias, Recife, Separata,
jan./dez./76, p. 72.
119 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
supor-se a existncia da regra jurdica que produzisse efeito sem
prvia incidncia.
A alternativa proposta
Data venia, ousamos discordar da colocao do mestre nordestino.
Achamos que a norma de iseno no . E se no , no pode ser no
juridicizante. No sendo, tambm no incide. As normas no derivam de
textos legais isoladamente tomadas, por isso que se projetam do contexto
jurdico. A norma a resultante de uma combinao de leis ou de artigos de
leis (existentes no sistema jurdico). As leis e artigos de leis (regras legais)
que definem fatos tributveis se conjugam com as previses imunizantes
e isencionais para compor uma nica hiptese de incidncia: a da norma
jurdica de tributao. Assim, para que ocorra a incidncia da norma de
tributao, indispensvel que os fatos jurgenos contidos na hiptese de
incidncia ocorram no mundo. E esses fatos jurgenos so fixados aps
a excluso de todos aqueles considerados no tributveis em virtude de
previses expressas de imunidade e iseno.
Bilac Pinto teve a exata intuio do problema:31
No pode existir um tributo a cobrar sem que tenha ocorrido
previamente um fato imponvel. Se, pela lei que concede iseno
um fato imponvel excludo do alcance do nus fiscal, ele
perde desde logo essa feio ou categoria de fato imponvel para
transformar-se em fato no sujeito imposio tributria.
Ademais, admitir a incidncia de uma regra de no-incidncia algo
contraditrio. Joo Roberto Santos Regnier,32 em que pese a observao j
feita por Souto Maior pouco atrs, acerta em cheio ao observar que:
Ou a regra jurdica incide e irradia seus efeitos e, nesse mister,
o emprego da expresso Hiptese de Incidncia incontestvel;
ou no incide (em razo de que no produz efeitos jurdicos)
31
Apud Borges, Jos Souto Maior. Ob. cit., pp. 162-3.
32
Regnier, J. R. Santos. A Norma de Iseno Tributria, So Paulo, EDUC Resenha Tributria,
1975, p. 61.
 120
e, nesse caso, no se pode aceitar pacificamente a validade do
emprego da locuo Hiptese de no-incidncia.
Destarte, incorreto supor, como faz a doutrina tradicional, que a
incidncia da norma de tributao precede a incidncia da norma de iseno
(que, por isso, desjuridicizante ou destributante).
Tal sucessividade inexiste no plano lgico-jurdico. As relaes jurdicas
no se passam no mundo das percepes visuais e auditivas, gustativas ou tteis,
passam-se, so, no mundo do pensamento, que parte do mundo total.33
Tampouco se nos afigura correta a colocao contrria que v a iseno
incidindo como regra no juridicizante, na medida em que produz uma
situao de no-incidncia.
A linguagem das leis, sempre diretiva, quando institui uma hiptese de
iseno (ou uma hiptese de imunidade), apenas enuncia fato ou qualidade
intributvel. O jurista que, ao desvendar o dever-ser normativo contido no
Direito Positivo, deduzir a norma de tributao emergente, composta de
hiptese de incidncia contendo fatos tributveis e consequncia jurdica
contendo a imposio do dever tributrio.
A hiptese de incidncia da norma de tributao composta de fatos
tributveis, j excludos os imunes e os isentos.
Alfredo Augusto Becker,34 em que pese a sua convico de que a
iseno norma (e norma no juridicizante), ao criticar a escola tradicional
(iseno como dispensa de pagamento de tributo), oferece-nos um rico
adminculo questo ora tratada, que a da integridade da hiptese de
incidncia da norma de tributao.
Na verdade, no existe aquela anterior relao jurdica
e respectiva obrigao tributria que seriam desfeitas pela
incidncia da regra jurdica de iseno. Para que pudesse existir
aquela anterior relao jurdica tributria, seria indispensvel que
antes houvesse incidncia da regra jurdica de tributao. Porm
esta nunca chegou a incidir porque faltou ou excedeu um dos
elementos da composio de sua hiptese de incidncia, sem
33
Miranda, Pontes de. Ob. cit., vol. I, 2, n 3.
34
Becker, Alfredo Augusto. Ob. cit., p. 277.
121 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
a qual ou com a qual ela no se realiza. Ora, aquele elemento
faltante, ou excedente, justamente o elemento que entrando
na composio da hiptese de incidncia da regra jurdica de
iseno, permitiu diferenci-la da regra jurdica de tributao...
(grifos nossos).
A posio de Becker, retratada na citao, admite que a regra de
tributao no incide porque a previso de iseno retira-lhe a qualidade
jurgena de certos fatos considerados geradores de obrigao
(cooperando, assim, na formao da hiptese de incidncia da regra de
tributao).
Optamos por outro esquema conceitual, expresso da seguinte maneira:
ocorrendo h onde
T deve ser
H = Hiptese de tributao
T = Dever tributrio decorrente
A hiptese de incidncia, contudo, apresenta a seguinte composio:
onde
H = Hiptese de incidncia
A = Fatos tributveis
H = A - (B + C)
B = Fatos imunes
C = Fatos isentos
O direito subjetivo que se contm na pretenso de no pagar da pessoa
beneficiada com previso legal de iseno ou constitucional de imunidade
s aparentemente parece ser deduzido da lei isentante ou imunizante. A
lei existe e vige, mas, em verdade, da norma de tributao que se deduz a
inexistncia de relao jurdico-tributria. Todo o esforo est centrado em
demonstrar que a norma de tributao no incidiu por faltar-lhe tipicidade.
Alis, a problemtica da norma e a temtica da sua incidncia implicam
diretamente com a teoria da interpretao. Em verdade, os intrpretes
das leis: juzes, funcionrios pblicos, professores, os agentes do Direito,
 122
esto sempre s voltas com o problema da norma. Em primeiro lugar,
controvertem sobre os fatos que compem a hiptese da norma. Em
segundo lugar, discutem sobre o nexo de imputabilidade entre os fatos e
os efeitos jurdicos queridos pelo legislador. Indaga-se, alm dos fatos que
seriam jurgenos, sobre os reais efeitos decorrentes da sua realizao no
mundo. Finalmente, quando os fatos esto ocorrendo ou j ocorreram, a
controvrsia sobre se juridicamente ditos fatos efetivamente se deram.
No campo tributrio, gasta-se tinta sobre o que ou no o fato
gerador desse ou daquele tributo. A discusso a sobre a descrio
legislativa posta na lei. A hiptese de incidncia da norma vai depender,
obviamente, dos fatos relatados pelo legislador como aptos a gerar
tributao. Melhor, vai depender da inteleco do relato. A interpretao
no fica a. Discute-se muito e exaustivamente se a norma incidiu ou no,
isto , se os fatos ocorridos guardaram semelhana com os fatos descritos
na lei (componentes da hiptese de incidncia da norma).
Isto ocorre porque as palavras com que so feitas as leis so ambguas,
possuem textura aberta e so vagas, como toda linguagem natural.35 Disso
resulta que as pessoas quase sempre controvertem sobre o real significado
das palavras. Consequentemente, estas incertezas se transladam para as
normas, por isso que suas hipteses so fatos que necessariamente foram
descritos pelo legislador.36 O trabalho est todo em tipificar as hipteses de
incidncia das normas de tributao.
A diferena entre a excluso expressa: imunidade e isenes e a
no-incidncia pura ou natural / Primeira aproximao
No plano do Direito Positivo, evidente que a tributao decorre de um
ajuizamento prvio da realidade por parte do legislador, em decorrncia
35
A propsito, ver Genaro Carri. Algunas Palabras sobre las Palabras de la Ley, Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, passim, 1971.
36
Sobre o assunto, ver trabalho da Prof. Misabel de Abreu M. Derzi, intitulado Tipicidade e
Interpretao (tese editada pela UFMG).
123 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
do que os fatos so medidos e valorados. Alhures, havamos dito que37 no
exerccio do poder impositivo, o Estado alm de cingir-se aos ditames da
lex curva-se a duas exigncias inamovveis: uma axiolgica, outra tcnica.
Antes de impor o tributo, ao Estado cabe examinar a realidade subjacente
atribuindo-lhe medida e valor. S depois poder, adotando tcnica
condizente, irradiar a imposio tributria.
O aspecto mais saliente do ponto de vista axiolgico entronca com
a eleio pr-deliberada do fato gerador. Este corresponde a uma opo
consciente, e a sua escolha revela, presumivelmente, as potencialidades
contributivas nsitas na coletividade. Dado que o suporte real, ftico,
da tributao, a pesquisa dele reveste-se de invulgar importncia e
consubstancia todo um ajuizamento da realidade econmico-social.
Importa notar, em princpio, que o fato sempre um prius em face do
poder que exerce a imposio tributria. Giorgio del Vecchio38 ensina:
A relao jurdica tem sempre substrato real nas coisas e nas
pessoas. O Direito no cria os elementos ou termos da relao.
Encontra-os j naturalmente constitudos e no faz mais que
determin-los, disciplin-los: reconhece algo preexistente ao qual
d ou imprime sua forma.
Adaptando a fala ao nosso caso, temos que o ato j existe na realidade
exterior ao Direito como dado pr-constitudo. A sua eleio como
suporte de tributao que lhe confere a qualidade legal de geratriz de
dever tributrio. Mais uma vez, como sempre ocorre na fenomenologia
do Direito, d-se a juridicizao do ftico. No empenho de tornar
juridicamente relevantes, sob o ponto de vista tributrio, fatos, atos ou
situaes, o legislador vale-se da lei. Atravs dela determina as situaes
fticas relevantes aos fins da tributao. Ocorre que os fatos nem sempre
so simples. Muitos so complexos, proteiformes, apresentam aspectos
dspares que necessrio muitas vezes distinguir e excepcionar atravs
de comandos expressos de no-tributabilidade. quando aparecem, ao
37
Calmon, Sacha. A Propsito do Poder Impositivo e das Tcnicas de Tributao, Belo Horizonte,
Ed. Legislao Mineira, n 37, 1970.
38
Vecchio, Giorgio del. Filosofa del Derecho, trad. de La Cambra, 1942, p. 358.
 124
lado das regras tributrias, as previses de imunidade (na Constituio) e
iseno (nas leis infraconstitucionais). Caso tpico, exemplar, oferta-nos
o fato gerador do ICMS. Em princpio, toda circulao de mercadorias
promovida por industrial, comerciante ou produtor tributvel. Ocorre que
certos tipos de circulao no podem, em funo de relevantes interesses
econmicos ou sociais, ser tributados.
Nesse ponto, absolutamente necessrio excepcionar a regra geral,
seja por imunidade ou atravs de uma iseno posta por instrumento
infraconstitucional. a hiptese exata da circulao com destino ao
exterior, ou ainda o caso de circulao de obra de arte, que tambm
mercadoria, promovida por artista ou arteso. Tais circunstncias, por um
motivo ou outro, no pode o Estado tributar. que existem regras positivas
de excluso. No primeiro caso, imunidade; no segundo, iseno.
Aqui o momento de retificar a fala de Giorgio del Vecchio, j aqui
mencionado.
Certamente, os fatos preexistem logicamente ao Direito que deles
se ocupa, mas o legislador pode qualificar ditos fatos de mil maneiras
diferentes e lhes atribuir efeitos diversos. Ter renda fato gerador do
imposto sobre a renda. Todavia, se a renda for obtida em dado lugar, no
mais servir de suporte tributao. que pode existir lei isentando a
receita assim auferida. Um mesmo fato poder dar lugar a efeitos jurdicos
diferentes, at mesmo antitticos, influenciou significativamente a doutrina,
com reflexos na rea tributria. Certa corrente passou a qualificar o fato
em funo de seus efeitos. Assim, a tributao implicaria um fato gerador
tributrio, e, a iseno, um fato gerador isento, equvoco que s pode ser
superado nos esquadros mais amplos da teoria da norma jurdica tributria.
Esta tem por hiptese de incidncia fato ou situao que resulta da
totalidade do sistema jurdico positivo. Tal assertiva, neste trabalho mesmo,
foi referendada por Becker, Vilanova, Kelsen et alii. Partindo, pois, desse
pressuposto, temos que as leis e artigos de lei que preveem tributaes,
imunidades e isenes em nvel do Direito posto so assimilados pela teoria
jurdica para o fim de descrever a norma tributria, composta de hiptese
e consequncia. So dois planos diversos que mister jamais confundir.
A norma condensa sistematicamente a normatividade difusa no Direito
125 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Positivo. No se confunde com este Direito, seno que dele dimana, como
se fora sua essncia.
Ataliba,39 expressando a ideia de que a norma jurdica ente de outro
nvel, diverso da lei, afiana:
Hiptese de incidncia a descrio legislativa (necessariamen-
te hipottica) de um fato a cuja ocorrncia in concretu a lei
atribui a fora jurdica de determinar o nascimento da obrigao
tributria. Pois esta categoria ou prottipo se apresenta sob
variados aspectos cuja reunio lhe d identidade. Tais aspectos no
vm necessariamente arrolados de forma explcita e integrada na
lei. Pode haver e tal o caso mais raro uma lei que enumere e
especifique a todos, mas normalmente os aspectos integrativos da
hiptese de incidncia esto esparsos na lei, ou em diversas leis,
sendo que muitos so implcitos no sistema jurdico (grifos nossos).
semelhana de um projetor sofisticado de filmes, o legislador, por
razes pr-jurdicas, emite continuamente regras tributrias impositivas e
exonerativas (utilizando-se da linguagem que lhe peculiar, a linguagem
vulgar, popular) que expressam a sua vontade de tributar ou liberar da
tributao dado, fato ou aspecto de fato. Se imaginarmos que os focos
jurdico-legais assim emitidos vo se projetar numa tela, iremos ter a viso
de uma figura tpica; a figura ou perfil do fato jurgeno que constitui a
hiptese de incidncia da norma de tributao.
Vimos, quando tratamos da teoria da norma jurdica tributria, que
a sua hiptese de incidncia constituda pela descrio do fato, e que
exatamente a ocorrncia desse fato que provoca a incidncia do dever
jurdico previsto no comando ou consequncia da norma. Vimos, ademais,
que este fato jurgeno, embora uno, pode ser decomposto logicamente em
aspectos: 1) material; 2) espacial; 3) temporal; 4) pessoal. Vale dizer, o fato,
alm de um substrato (aspecto material), est referido ao tempo, ao espao
e s pessoas com ele envolvidas (aspectos pessoal, temporal e espacial).
39
Ataliba, Geraldo, p. 78.
 126
Evidentemente, os fatos so ricos40 e apresentam inmeras facetas.
Pois bem, a qualificao dos fatos geradores de tributao feita, em
todos os seus aspectos, por meio de leis impositivas e exonerativas. As
previses exonerativas se fixam ora no aspecto temporal, ora no aspecto
pessoal, ora, ainda, no aspecto espacial da hiptese de incidncia, para
produzir o fator de intributabilidade. O fato de uma pessoa fsica, residente
no pas h mais de 12 meses, ter obtido renda acima de Y em determinado
exerccio social (ano-calendrio) constitui a hiptese de incidncia do
imposto sobre a renda da pessoa fsica, segundo a lei Alfa 1. A lei Alfa 2, no
entanto, determina: Se a pessoa que aufere a renda for diplomata de pas
estrangeiro residente no pas, no pagar o imposto previsto na lei Alfa 1.
A lei Alfa 3 diz, por sua vez, que se a pessoa residir na zona de Passrgada,
estar isenta do imposto.
A lei Alfa 1 ps a tributao de modo genrico. A lei Alfa 2 instituiu
uma iseno subjetiva, porque referida ao aspecto pessoal da hiptese de
incidncia,41 e a lei Alfa 3 colocou uma iseno qualificada em funo do
lugar onde ocorre a hiptese de incidncia.
Em suma, tanto faz dizer na lei de tributao que o fato gerador do
imposto ter renda, com exceo das dirias e ajudas de custo pagas pelos
cofres pblicos, quanto dizer, apenas, que a obteno da renda fato
gerador, e, noutra lei, de iseno, declarar que a renda obtida conta de
dirias e ajudas de custo pagas pelos cofres pblicos isenta. Numa s lei ou
em diversas, o importante que o legislador expresse a sua vontade sobre
o que gera ou no a tributao. A coleta, pelo jurista, do fato composto
40
Geraldo Ataliba, em lio de grande valor cientfico, diz que: A hiptese de incidncia no
deixa de ser una e indivisvel pelo fato de possuir diversos aspectos cuja considerao no implica sua
decomposio em partes ou elementos
sabido que a hiptese de incidncia descreve um fato jurgeno. Como tal, uma unidade,
embora os elementos pr-jurdicos arrecadados pelo legislador, para descrev-lo, possam ser
mltiplos ou complexos. Preferimos falar em aspectos da hiptese de incidncia porque, na verdade,
esta unidade conceitual pode ser encarada, examinada e estudada sob diferentes prismas, sem se
destituir do seu carter unitrio (ob. cit., pp. 79-80).
41
Aqui se demonstra, mais uma vez, a imprescindibilidade do aspecto pessoal na hiptese de
incidncia da norma de tributao, contrariamente ao que pensa Paulo de Barros Carvalho (Teoria
da Norma Tributria, Lael).
127 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
por tais declaraes de vontade, devidamente combinadas, resulta no perfil
ltimo da hiptese de incidncia da norma de tributao. No exemplo
precedente, o que o legislador disse nas leis Alfa 1, 2 e 3 poderia ter dito
numa s lei ao declarar sua vontade a respeito do fato jurgeno tributrio.
Ora, a conjuno final de todas as declaraes do legislador sobre o
fato jurgeno que delineia, compe, estrutura a hiptese de incidncia da
norma de tributao.
Sob o ponto de vista do Direito Positivo, a imunidade e a iseno
so declaraes expressas do legislador sobre fatos ou aspectos fticos,
negando-lhes efeitos tributrios. Dessarte, a definio das situaes-
base dos tributos caracteriza-se pela modificao contnua de seus termos,
comportando inevitvel delimitao da realidade social subjacente. Isto
advm dos critrios de avaliao postos disposio do legislador, senhor
da oportunidade, inoportunidade, convenincia ou inconvenincia da
tributao em relao a determinado nmero de aspectos da situao-
base do tributo.
Um mesmo fato, grosso modo, pode referenciar interesses
diferentes, e disto descende a exigncia de subtrair alguns itens do fato do
raio da imposio, atravs das previses excludentes: caso da circulao
de mercadorias no pas, tributada, e direcionada para o exterior, imune. A
configurao dos fins extrafiscais nas normas de tributao nada mais que
a traduo, em termos finalsticos, dos critrios de ordem poltico-social na
avaliao das situaes jurgenas. Estes critrios esto sujeitos a variaes
frequentes, expresso dos mutveis objetivos polticos, econmicos e sociais.
A razo fundamental para a coexistncia das disposies de imposio
com aquelas outras de excluso, acarretando, como visto, constante mutao
no perfil dos fatos imponveis, deve-se a uma situao de compromisso
entre as exigncias do princpio da justia42 e os influxos do princpio da
segurana, cujo principal requisito a certeza do direito. O princpio da
segurana exige leis estveis e dotadas de clareza. As necessidades do
poder e as aspiraes de justia provocam disciplinas diversas, caso por caso
42
A aspirao de justia, embora cada poca e cada povo a visualize diferentemente, constante
na base das sociedades humanas. Os valores que se desprendem dessa aspirao infiltram, e cada vez
mais, os Direitos Positivos, elevando-os constantemente.
 128
e a todo momento. Em funo da exigncia de certeza do Direito, as leis
impositivas so estveis, simples, e delineiam as linhas bsicas dos fatos
geradores. Em torno delas, surgem as leis exonerativas ou dispositivos de
excluso, com disposies cuja funo precpua precisar a situao-base,
adequando-a s variaes que se processam na realidade econmico-social.
O fato jurgeno, para l da sua intrnseca textura, decorre em boa
parte de qualificaes subjetivas operadas pelo legislador em razo de
um nmero bem elevado de circunstncias. E, assim, o reconhecimento de
todos os termos que constituem os fatos geradores das normas fiscais
tem que ser feito a todo momento, atravs do exame completo do universo
legal, compreendendo as regras de imposio e de excluso.
A questo da no-incidncia / Concluso
Se, sob o ponto de vista do Direito Positivo, a imunidade e a iseno
so declaraes expressas do legislador sobre fatos ou aspectos de fatos
ou estados de fato, negando-lhes efeitos tributrios impositivos, no
vemos como, neste plano, compar-las com a chamada no-incidncia
natural ou pura. A imunidade e a iseno so, existem, vm de entes legais
positivos. A no-incidncia natural ou pura como tal inexiste, um no-ser.
A imunidade e a iseno so tcnicas legislativas.
Exonerao nas consequncias das normas de tributao /
Quantitativas
As imunidades e as isenes so espcies exonerativas encontradias
nas hipteses das normas de tributao, moldando o perfil do fato imponvel
(fato gerador in abstractu, fato tpico, fato jurgeno etc.). Outras espcies
exonerativas esto nas consequncias normativas das regras de tributao,
compondo o perfil do dever jurdico. A descrio do dever tributrio: quem
deve pagar (sujeito passivo), quem deve receber (sujeito ativo), quando,
como, onde, em que montante deve ser realizada a prestao (objeto), est
129 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
nas consequncias jurdicas das normas tributrias ou, se se prefere, nos
mandamentos normativos.
Redues diretas de bases de clculo e de alquotas / O efeito das
leis que as preveem
As redues de bases de clculo e de alquotas decorrem do modo de
calcular o contedo pecunirio do dever tributrio, determinando uma forma
de pagamento elemento liberatrio do dever que implica, necessariamente,
reduo do quantum tributrio em relao generalidade dos contribuintes (ou
em relao situao impositiva imediatamente anterior).
Nos tributos de alquotas seletivas, a presena jurdica da tributao
amenizada s pode ser detectada levando-se em conta a alquota anterior
incidente sobre a operao. Referimo-nos a tributos do tipo do IPI, cuja
tabela de alquotas imensa, e em cujos encerros cada produto aliquotado
especificamente. Existindo, de sada, alquotas heterogneas, a reduo
s pode ser percebida quando um mesmo produto passa a ser tributado
a menor. o que ocorre, de vez em quando, por efeito das chamadas
redues da carga fiscal, cujo fito , em termos de poltica fiscal, ativar as
vendas de setores da economia s voltas com retrao de demanda.
Os tributos, contudo, dotados de uniformidade de alquotas e de bases
de clculo,43 permitem que a reduo possa ser observada em contraste
com o campo restante sujeito tributao. o caso do ICMS dotado de
uniformidade de alquotas. Quando dada mercadoria passa a ser tributada
no mais sobre o valor da sada preo de venda ou transferncia , mas
sobre 10%, digamos, desse valor, estamos em face de evidente reduo de
tributo devido. E isto exonerao tributria. Uma espcie de exonerao,
melhor dizendo, bem diversa da iseno ou da imunidade.
43
Preferimos a denominao base imponvel, como sugerido por Geraldo Ataliba. que, muitas
vezes, o tributo no oferece possibilidade de clculo, mas apenas uma base para a imposio do
gravame. Caso de certas taxas: por alvar concedido, R$ 50,00. Se usamos a expresso base de
clculo, para facilitar a comunicao segundo os usos e costumes.
 130
Tecnicamente, as redues de bases de clculo e de alquotas deveriam
ser sempre parciais, porquanto as exoneraes totais j so atendidas
atravs das frmulas isentantes e imunizantes. A atuao do legislador
sobre o dever tributrio, minimizando-o por razes extrafiscais, deveria
cingir-se quelas hipteses em que, no querendo dar exonerao integral,
preferisse apenas reduzir o quantum debeatur.
Haveria o dever tributrio, a obrigao tributria, todavia o quantum
a pagar seria menor. Com efeito, no faz sentido dizer que da ocorrncia
do fato Y (hiptese de incidncia) deve ser a prestao (consequncia
jurdica imputada ao suposto), mas, ao determin-la, dizer que nenhuma,
porque no h base de clculo ou no h alquota (alquota zero).
As regras que estipulam estas redues totais nas consequncias
normativas as leis contemplam tais hipteses atingem o objetivo
econmico colimado, que exonerar o contribuinte. luz da Cincia do
Direito, a norma que prev um fato jurgeno criador de vinculum juris entre
dois sujeitos, em que o solvens nada deve ao accipiens , sem dvida, uma
norma incoerente, uma espcie de desperdcio normativo, embora no
chegue a ser um despautrio. As coisas se passam mais ou menos assim:
B pratica um fato, previsto em lei, que o torna devedor de A. Contudo,
no momento de calcular monetariamente o valor da dvida de B, em prol
de A, verifica-se que nenhuma (ou a alquota zero, ou inexiste base
de clculo).
Alquota zero
No obstante, o legislador tem insistido na tcnica da alquota
zero e do no tributado, mormente nas reas do IPI e do Imposto de
Importao. Diga-se para logo que as expresses livre, alquota zero
e no tributado tm para ns o sentido de produto no aliquotado. O
IPI, assim como os Impostos de Importao e Exportao, possuem fatos
geradores genricos que atingem uma infinidade de produtos. Ocorre que
nas respectivas tabelas de incidncia, certas alquotas no existem, o que
de modo algum significa ausncia de fato gerador, mas sim de medida para
clculo do dever tributrio.
131 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Muito se tem discutido na doutrina sobre o exato significado dessas
figuras, cujos efeitos so idnticos, em termos econmicos, aos da iseno
e da imunidade. Para um setor expressivo da doutrina, tais fenmenos
exonerativos ou, melhor dizendo, todos os demais modos exonerativos
fulcrados na existncia da obrigao, que no a imunidade, vista como
limitao ao poder de tributar, deveriam ser assimilados pelo conceito
de iseno. Esta, ento, tenderia a nominar toda uma gama de modos
exonerativos, transmudando-se em gnero o que hoje espcie. Albino de
Oliveira44 d-nos uma mostra da doutrina a qual nos referimos:
O termo iseno usado pelo legislador constituinte na redao
do 6 do art. 23, numa interpretao sistemtica da Constituio,
deve ser ampliado de modo a compreender quaisquer benefcios
tributrios, entendidos estes como sendo os concedidos no
mbito da relao jurdica obrigacional entre fisco e contribuinte,
antes de sua extino pelo pagamento do imposto. Tal ampliao,
entretanto, no permite abarcar tambm as vantagens financeiras,
outorgadas em momento lgico e cronologicamente posterior ao
da extino do crdito tributrio...
Esta posio possui a desvantagem de estimular a promiscuidade
conceitual, no distinguindo nos fenmenos exonerativos os que se do
nas hipteses das normas de tributao dos que so determinados nas
conseqncias ou comandos.
Ao procurar estender o conceito de iseno a toda e qualquer frmula
exonerativa contida no desenho obrigacional, a posio in examen pratica
um velho expediente de tecnologia jurdica: a assimilao das figuras afins.
Sem embargo, discordamos. Deve-se reservar iseno o sentido que lhe
peculiar. As demais figuras exonerativas, a seu turno, devem ser juridicamente
esculpidas ganhando cada qual sentido prprio. A cada espcie deve
corresponder um status inconfundvel, definido e, por isso mesmo, como
o nome est a indicar, especfico! O conjunto das espcies que forma o
gnero da exonerao tributria, figura ainda por construir. Nesse caso, o
expediente casustico, imediatista, posto que pragmtico da assimilao: o
transmitir ao novo (as novas frmulas exonerativas) os conceitos do velho
44
Oliveira, Fernando Albino de. RDP 27/230.
 132
(a iseno, mais estudada e disciplinada) seria substitudo pela tcnica da
construo jurdica, mais til e fecunda.
Por outro lado, ontologicamente, iseno e alquota zero so mesmo
profundamente diversas. A iseno exclui da condio de jurgeno fato
ou fatos. A alquota elemento de determinao quantitativa do dever
tributrio. Se zero, no h o que pagar.
H quem dissinta na doutrina sobre a especificidade da alquota zero.
Esta seria o mesmo que a iseno. O argumento trabalha a ideia de que o
Direito no pode ser redutvel a uma mera ideia arquitetnica formal. O fato
gerador da obrigao tributria seria, antes de mais nada, como o nome
est a indicar, um fato jurgeno (criador de efeitos jurdicos). Assim, a
teoria do fato gerador estaria radicalmente comprometida com o princpio
da funcionalidade. Ento, a tese, ora exposta, por admitir um fato gerador
que nada gera (no h alquota positiva), estaria admitindo uma obrigao
sem objeto. Sabido que a obrigao s nasce para se extinguir, porquanto
da sua essncia a transitoriedade, a aceitao da tese implicaria o absurdo
normativo de uma obrigao sem credor, nem prestao, nem obrigado.
O argumento, a princpio, impressiona. Todavia, se nos detivermos
em sadia reflexo, veremos que o fenmeno da alquota zero no isolado
em termos jurdicos. No Direito Penal, h crime sem punibilidade, tanto
quanto no Direito Tributrio existe fato gerador sem tributao. Ora, da
lgica jurdica que a descrio hipottica de fato delituoso s exista para
possibilitar a sua sano, caso venha a dar-se o delito no mundo ftico.
No obstante, hipteses existem em que nuanas situadas no preceito,
no descriminantes, evitam a punibilidade. o caso do casamento
do ofensor com a ofendida na seduo. ainda o caso da reposio do
desfalque no peculato culposo. Em ambos os casos, existe a hiptese de
incidncia, a descrio do crime, e h o crime apropositador da sano.
Esta, todavia, no ocorre se se realizam os ndulos da impunibilidade
previstos no plano da consequncia da norma penal. Mutatis mutandis o
que ocorre com a alquota zero. Existe a hiptese de incidncia (descrio
do fato gerador) apropositadora da tributao. S no h tributo porque,
no plano da consequncia da norma tributria, existe ressalva expressa
133 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
de intributabilidade, traduzida na fixao de uma alquota zero, elemento
impossibilitador de quantificao do dever tributrio. No Direito Tributrio,
possvel a tcnica da alquota zero porque o tributo possui natureza
pecuniria. No Direito Penal, equivaleria dizer que h o crime, mas no h a
pena (impunibilidade).
A ratio de tudo isso?
No Direito Penal, interesses de ordem moral ou econmica (hiptese
de reposio do prejuzo em tema do peculato). No Direito Tributrio,
razes tambm econmicas ou de poltica fiscal.45
A crtica dos que inadmitem a alquota zero, concessa venia,
paradoxalmente muito mais formal do que funcional. No h nada
mais funcional do que a alquota zero como tcnica de tributao, sendo
de grande utilidade prtica nos gravames do fato gerador genrico com
alquotas mltiplas e seletivas. Efetivamente, no campo do IPI e do Imposto
de Importao, o fato jurgeno tributrio genrico. Especficas so as
alquotas por produto.
Em situaes que exijam decises rpidas em resposta conjuntura, muitas
vezes, conveniente no tributar temporariamente dado produto. Isent-lo
para novamente tribut-lo, e assim por diante, demandaria tempo e submisso a
princpios irredutveis, tais quais o da legalidade e o da anterioridade da lei tributria
em relao ao exerccio da cobrana do tributo.
Por ser funcional a tcnica da alquota zero, substitui com vantagem
a iseno.
De se concluir, portanto, que, em Direito, tcnica altamente teleolgica,
a alquota zero cumpre papel de assinalada utilidade sem confundir-se com
a iseno, inadequada ou imprpria para resolver certas situaes.
Ademais disso, encontra explicao lgica na teoria da norma tributria.
A incongruncia que muitos enxergam na alquota zero decorre de
uma defeituosa postura metodolgica. Enxerga-se a norma apenas como
45
No Direito Penal muitas vezes h o crime, e uma regra de competncia permite ao juiz tirar a pena
(perdo judicial).
 134
um instrumento de tributao. Ora, ela tambm um instrumento de
exonerao. No apenas funcional pela metade. funcional por inteiro.
Faz sentido, em nvel prtico e lgico, a alquota zero.
O Supremo Tribunal Federal tem decidido reiteradamente que
iseno e alquota zero no se confundem.46 A Corte, embora no tenha
at hoje fixado os fundamentos cientficos da distino, o que poderia
fazer com fulcro na teoria da norma jurdica tributria, tem preferido,
circunstancialmente, escorar-se na teoria clssica da iseno, que enxerga na
dispensa legal do pagamento do tributo o cerne de fenmeno isencional. O
STF tem entendido haver uma obrigao surgida e atuante de pagar tributo,
que fica elidida pela supervenincia da regra de iseno, dispensadora do
pagamento, excludente do crdito tributrio. No RE n 76.284,47 est dito
que as decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal distinguiram a
iseno da tarifa livre ou zero por entender que a figura da iseno tem como
pressuposto a existncia de uma alquota positiva e no a tarifa neutra, que
corresponde omisso da alquota do tributo.
E mais:
Se a iseno equivale excluso do crdito fiscal (CTN,
art. 97, VI) o seu pressuposto inafastvel o de que exista uma
alquota positiva que incida sobre a importao da mercadoria. A
tarifa livre ou zero, no podendo dar lugar ao crdito fiscal exclui a
possibilidade da lei de iseno.
Embora inaceitvel que a iseno pressuponha, antes, a tributao,
como visto,48 somos favorveis distino empreendida pela Suprema
Corte. Evidentemente, opomos reparo ao fundamento dos decisrios.
A iseno distingue-se da alquota zero pelo fato de a previso isencional
relacionar-se com a hiptese de incidncia da norma (construo jurdica
46
RE n 72.433, RTJ 63/468; RMS n 18.191, RTJ 47/781; RE n 72.452; RMS n 18.616; REMS n
18.618; RE n 73.986; RTJ 62/809; RE n 72.872; RE n 66.567.
47
Gazeta Mercantil, So Paulo, 28.11.1974.
48
Se a lei, v.g., diz que a operao remessa de cebolas do produtor para o comprador isenta do
ICMS, tal fato est excludo do rol dos fatos que geram a obrigao de pagar ICMS.
135 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
do fato gerador) e a alquota zero ligar-se descrio do dever tributrio,
atribuindo-lhe contedo de gratuidade. Por isso mesmo, o STF, na citao
transcrita, afirma que a tarifa livre ou zero no podia dar lugar a crdito
fiscal e que, portanto, exclua a lei de iseno (grifos nossos). Pena no
ir-se s ltimas consequncias da assertiva, plena de elementos para tanto.
Lei no incide, o que incide a norma decorrente da lei ou das leis.
Certo, para haver alquota zero nulificando o dever, necessria a
incidncia da hiptese de tributao.
O assunto, advirta-se, no destitudo de interesse prtico. Como
sabido, as legislaes contemplam hipteses de isenes reflexas: ser
isenta do ICMS a operao que o for do Imposto de Importao, v.g. Esta
regra j existiu no Direito brasileiro.
Assim sendo, a atribuio por simples ato administrativo (Resoluo
do CPA) de uma alquota zero a dado produto gravado pelo Imposto de
Importao no lhe conferia o status jurdico de produto isento do ICMS.
A tese em defesa da alquota zero, enquanto ente diverso da iseno e da
imunidade, apresenta quatro fundamentos: o primeiro escudado na teoria
da norma tributria; o segundo ancorado na tcnica da funcionalidade;
o terceiro fundado na universalidade do instituto, comum aos impostos
aduaneiros, entre ns estendido ao IOF e ao IPI; o quarto estadeado na
conteno ao poder de tributar e de exonerar sem prvia lei.
Despreza-se aqui o resultado comum dos trs institutos, a ocluso do
dever de pagar dado imposto. O imune, o isento e o no tributado (alquota
zero) no pagam imposto algum. De fora a imunidade, fixemo-nos nas
diferenas entre a iseno e a alquota zero.
Estrutura da norma A hiptese de incidncia dos impostos descreve
fatos jurgenos (descritor). A iseno descreve aspectos no tributveis
ligados a pessoas, atos, fatos ou situaes, em funo do tempo, do lugar e
das pessoas ligadas materialidade dos fatos jurgenos.
s vezes, a norma isentiva especializa aspectos especficos da prpria
materialidade eleita como jurgena. Em quaisquer circunstncias, o fato
isento traduz uma realidade no jurgena. A iseno entra na hiptese da
 136
norma aprumando a descrio do fato gerador que, por isso, no ocorre,
impedindo o nascimento do dever tributrio. A alquota, por sua vez, um
quantificador do dever tributrio j nascido. Sendo zero, nulifica o quantum
devido, atuando no mandamento da norma. no momento de apurar o
quantum debeatur da obrigao que a tcnica atua. O mandamento da
norma um prescritor. Sem valor, a prescrio , mas no tem como incidir
no mundo fenomnico (no h prestao).
Funcionalidade Nos impostos que exigem respostas rpidas s
conjunturas, caso dos impostos aduaneiros, as leis ou as Constituies dos
mais diversos pases autorizam o administrador a variar sem lei as alquotas,
sem afetar os fatos geradores, os quais, como sabido, somente podem
ser institudos e modificados por meio de lei (princpio da legalidade).
Entre ns a iseno, sem exceo, matria sob reserva de lei (art. 97 do
CTN). A Constituio, porm, permite, no tocante ao IPI, IOF, Imposto de
Importao e Exportao, ao Poder Executivo variar as alquotas por ato
administrativo (art. 153, 1, da Constituio Federal). Ao Executivo se no
permite tornear os fatos geradores desses impostos; s o legislador pode
alter-los. Estamos falando de praticidade.
Universalidade A experincia jurdica dos povos, especialmente
nos chamados impostos aduaneiros, contempla a alquota zero, ao lado
da iseno, pelo que a sua existncia no esquisitice nossa, mas prtica
consuetudinria e universal.
Estatuto do Contribuinte A equiparao da alquota ao instituto
da iseno vulnera a segurana dos contribuintes. Se a ocluso do dever
tributrio for erigida em motor de equalizao, seja qual for o modo de
atuao do administrador, a ele se concede atuar na hiptese da norma
(iseno) e na consequncia ou mandamento, seja concedendo crditos
presumidos nos impostos no cumulativos sobre circulao de mercadorias
e servios, seja concedendo despesas fictas nos impostos sobre a renda e
o patrimnio, nulificando o dever tributrio. A licena constitucional para
operar alquotas outorga restrita. E restrio s h quando possvel
distinguir as diversas tcnicas exonerativas. Aqui rebrota a crtica que
reiteradamente temos feito ao Prof. Paulo de Barros Carvalho, que limita
os quantificadores s alquotas e s bases de clculo. Outras certamente
137 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
existem, v.g., concesso de crditos fiscais presumidos e adoes de
despesas fictas ou presumidas, estatudas por fora de lei (maneiras ex
lege de quantificar o dever tributrio). No menos do que por isso, a Lei
Complementar n 24/75, no art. 1, pargrafo nico, manda aplicar a outros
modos exonerativos, em tema de ICMS, as mesmas restries das isenes.
Duas objees fundamentais so postas quanto autonomia da
alquota zero, enquanto tcnica exonerativa.
Primus A que se funda no nexo implicacional entre hiptese de
incidncia da norma e o seu mandamento. Em suma, onde no h hiptese,
inexiste mandamento para pagar, e onde no h mandamento para pagar,
inexiste hiptese. Discordamos, casos h, em que existe mandamento para
pagar, mas no h o que pagar. Trata-se de sutileza.
A) No ICMS e no IPI, a base de clculo o valor das operaes, e
a alquota, uma grandeza x. Mas se os crditos das entradas
superarem os dbitos pelas sadas, no h o que pagar, mas h
mandamento permanente para pagar;
B) Ocorre o mesmo quando, a ttulo de incentivos, concede-se
crdito presumido capaz de anular o dbito fiscal. Tudo feito
propositalmente ao suposto de que existe algo a pagar e de que se
comuta por querer comutar;
C) Ocorre o mesmo quando se reduz a base de clculo a tamanho que
faz vencer o crdito (aniquilador do dever) oriundo das operaes
anteriores, uma vez mantido ao invs de estornado;
D) Ocorre o mesmo quando, no imposto de renda, a lei concede o
direito de deduzir despesas e provises estritamente fictas que
visam aniquilar o dever de pagar, fazendo-se, por esta via, a eliso
do imposto, o qual, de outro modo, teria que ser pago; e
E) Prmios os mais diversos, muitas vezes, reduzem a base tributria
a zero, a coisa nenhuma.
A alquota zero insere-se, assim, no vasto campo dos fenmenos
ocorrentes no mandamento das normas tributrias, propiciadores de tipos
exonerativos diversos da iseno, limitada a alterar a descrio do fato
 138
jurgeno, sem nenhuma interferncia na modulao do dever posto no
preceito jurdico.
Secundus A que diz ser incua a distino terica entre a alquota
zero e a iseno, falta de serventia prtica. Seu corifeu o Prof. Igor
Mauler Santiago. Vejamos as razes. Ficou visto, no Direito brasileiro,
que a permisso constitucional dada ao administrador para alterar as
alquotas de certos impostos no se comunica competncia para manejar
quaisquer formas exonerativas, quer estejam radicadas na hiptese de
incidncia da norma (iseno), quer estejam situadas no mandamento da
mesma (redues de base de clculo, concesses de despesas e de crditos
presumidos et caterva). Bastaria este pendor de restrio ao administrador,
ao seu poder de tributar e de exonerar sem lei e, eventualmente, at contra
a igualdade, para justificar a distino. Distingue-se para restringir. Mas esta
corrente vai alm e vergasta a ideia de distinguir por distinguir. que, no
Direito brasileiro, os impostos que agasalham a alquota zero (os Impostos
sobre Importao, Exportao, IOF e IPI) j estariam livres do princpio da
anterioridade e, portanto, tanto faz instituir alquota zero ou iseno e logo
tributar de novo, que ficar sempre na mesma (art. 150, 1, da CF/88).
Tais impostos esto livres da anterioridade, no porm da legalidade.
Desta somente escapam as alquotas. O que se tem a dizer simples e
singelo. A alquota zero pode ser instituda no espao de horas, e retirada,
e aumentada, e diminuda, e zerada. A iseno e a reinstituio desses
impostos, livres da anterioridade, ao contrrio, s podem ocorrer por fora
de lei, embora possam entrar a viger de pronto, a crer-se na Constituio e
no CTN conjugadamente.
de se perguntar luz da praticabilidade, ratio da alquota zero
qual o tempo mdio para se votar uma lei de imposio ou de iseno. Dias?
Meses? Anos?
Faz sentido, portanto, por mais esta razo, a distino entre iseno
e alquota zero s luzes da teoria da norma, da coerncia lgica e da
praticabilidade.
Por ltimo, a teoria da incidncia da norma em sede de Teoria Geral do
Direito, estudo atinente aos mandamentos normativos. O que incide no
139 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
propriamente a norma, mas o seu mandamento. As hipteses de incidncia
apenas ocorrem ou no, pois so retratos dos fatos, nunca de deveres.
A tcnica normativa corre um iter preciso:
A hiptese da norma cpia real, do real hipostasiado num modelo
jurgeno (abduo);
Em seguida, a hiptese de incidncia (cpia do real) ligada a uma
consequncia jurdica prevista no mandamento, um dever, ou uma
sano, ou um prmio, ou uma nulidade etc. (imputao); e
Finalmente, quando o modelo abstrato, a hiptese de ou para a
incidncia, ocorre no mundo fenomnico, o mandamento incide
(incidncia por subsuno), gerando direitos e deveres.
No se pode, pois, compreender como uma hiptese de fato no jurgeno
possa se alojar no mandamento, que preceito, ordem, prescrio, jamais
descrio de fatos ou atos jurgenos, concessa maxima venia.
Agora, se a incidncia do mandamento, por ser zero a alquota, acaba por
no gerar dever algum, no significa que a hiptese de incidncia inocorreu.
exatamente porque ocorre o suposto que se anula a consequncia.
A teoria da implicao lgica entre hiptese de incidncia e consequncia
normativa, magistralmente feita pela Prof. Misabel Derzi (Direito Tributrio,
Direito Penal e Tipo, Revista dos Tribunais, 1988), de uma certa forma, mas
com esmerada sofisticao, retorna ao tempo em que todos os elementos da
norma tributria estavam alojados na hiptese, e o mandamento reduzia-se
a uma ordem, moda de Austin e Hensel: Pague-se o tributo. Este tempo
terico, contudo, foi definitivamente superado por Paulo de Barros Carvalho,
que colocou no mandamento da norma tributria os sujeitos ativo e passivo,
as bases de clculo e as alquotas (a estrutura mesma do dever decorrente da
realizao da hiptese de sua instaurao).
Os penalistas, muito mais adiantados que os tributaristas na considerao
da norma, convivem com figuras afins iseno e alquota zero de maneira
mais inteligvel, seno vejamos.
As isenes e as previses de imunidade seriam como as
descriminantes. As condutas descritas como criminosas deixariam
 140
de s-lo em determinadas circunstncias: legtima defesa real ou
putativa, estado de necessidade, estrito cumprimento do dever
legal; e
As excludentes de pena seriam como que a alquota zero. H crime
e o criminoso. Do mesmo modo como ocorre o fato gerador e h
o contribuinte. No primeiro caso, a pena reduzida a zero, e, no
segundo, a alquota zero. No peculato, a devoluo voluntria do
bem pelo peculatrio exime-o da pena. Se o ofensor, na seduo,
casa-se sponte propria com a ofendida, no se aplica a pena. Por
acaso no ocorreram os crimes de peculato e seduo?
No caso da alquota zero, houve o fato gerador e h contribuinte, s
no h imposto a pagar. No se aplica o imposto, mas houve fato gerador
(antpoda da iseno).
O perdo judicial, a graa, a anistia, o indulto so como que a
remisso e a anistia tributrias. H fato gerador, h contribuinte, h
imposto a pagar ou que deveria ter sido pago, mas o perdo extingue
o dever, na mesma medida em que a graa, o indulto, o perdo
judicial reconhecem o crime, a pessoa do criminoso e a pena devida,
comutando-a.
A hiptese de incidncia da norma tributria como a hiptese de
incidncia criminal. Descreve a primeira fatos tributveis, excludos os fatos
no tributveis em razo de previses expressas de imunidade e iseno.
A segunda descreve condutas ilcitas e punveis (crimes e contravenes),
excludas as que, embora subsumidas no tipo, so consideradas excludentes
de criminalidade (legtima defesa, estado de necessidade etc.).
Diferentemente, reduzir penas ou at mesmo dispens-las so fenmenos
que ocorrem, por razes relevantes, ao tempo da aplicao do mandamento
da norma penal ou at mesmo depois de sua aplicao. D-se o mesmo com
a aplicao da alquota zero, cujo suposto a existncia de um dever prvio
que, por motivos relevantes quer-se dispensar hora da sua aplicao e no
antes e permanentemente, caso da iseno.
E quando j h pena e j existe dever tributrio quantificado e aplicado,
as formas de exclu-los por motivos tambm relevantes so outras: anistia,
indulto, graa, perdo e remisso fiscal.
141 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Afora o logicismo, tudo isto maravilhosamente verstil e funcional.
Longe de ns a tentao de aprisionar a operacionalidade do Direito. O Direito
e o til so uma s e a mesma coisa segundo os jurisconsultos romanos.
Isenes parciais
As redues parciais so comumente chamadas de isenes parciais.
Pontes de Miranda49 ocupou-se da espcie:
As isenes so totais e parciais. Dizem-se parciais as isenes
que deduzem do percentual do imposto ou do imposto fixo. As
isenes totais so preexcludentes da imposio: o imposto no
recai no objeto ou no negcio jurdico a que se refere a regra jurdica
de iseno.
Souto Maior50 leciona que as isenes podem classificar-se em totais e
parciais:
As isenes totais excluem o nascimento da obrigao
tributria enquanto que, nas isenes parciais, surge o fato gerador
da tributao, constituindo-se, portanto, a obrigao tributria,
embora o quantum do dbito seja inferior ao que normalmente
seria devido se no tivesse sido estabelecido preceito isentivo.
E arremata: A iseno parcial consiste, mais propriamente, numa reduo
ou bonificao do dbito tributrio... As isenes parciais podem revestir-se
de diversas modalidades tcnicas, segundo o elemento de quantificao da
relao tributria que se utiliza para provocar o efeito liberatrio desejado,
podendo, assim, falar-se em bonificao na base de clculo nos tipos de
gravame ou na alquota (idem, ibidem).
Ocorre, no entanto, que, luz da teoria da norma jurdica tributria,
a denominao de iseno parcial para o fenmeno da reduo parcial do
imposto a pagar, atravs das minoraes diretas de bases de clculo e de
alquotas, afigura-se absolutamente incorreta e inaceitvel. A iseno ou
total ou no , porque a sua essentialia consiste em ser modo obstativo ao
49
Miranda, Pontes de. Questes Forenses, Rio de Janeiro, Borsoi, tt. I, p. 90.
50
Borges, Jos Souto Maior. Isenes Tributrias, p. 281.
 142

nascimento da obrigao. Iseno o contrrio de incidncia. As redues,

ao invs, pressupem a incidncia e a existncia do dever tributrio instaurado
com a realizao do fato jurgeno previsto na hiptese de incidncia da norma
de tributao. As redues so diminuies monetrias no quantum da
obrigao, via base de clculo rebaixada ou alquota reduzida.

SACHA CALMON NAVARRO COLHO

Possui doutorado em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais

e graduao em Direito e Cincias Sociais pela Faculdade de Direito da
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Ex-auditor da Receita
Estadual, mediante concurso pblico e Assessor de Secretria do Estado da
Fazenda de Minas Gerais. Ex-Procurador-Chefe da Procuradoria Fiscal do
Estado de Minas Gerais. Ex-Professor da Pontifcia Universidade Catlica de
Minas Gerais. Ex-Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade
Federal de Minas Gerais. Professor Titular de Direito Financeiro e Tributrio
da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Membro
da Associao Brasileira de Direito Tributrio - ABRADT sediada em Belo
Horizonte. Conselheiro da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB - Seo
de Minas Gerais, durante trs gestes. Membro da Academia Brasileira de
Direito Tributrio - ABDT. Presidente da Associao Brasileira de Direito
Financeiro - ABDF. Scio pleno da IFA e da Associao Latino-Americana
de Direito Tributrio. Acadmico da Academia de Letras Jurdicas do Estado
de Minas Gerais. Membro do Conselho de Arbitragem do Estado de Minas
Gerais. Ex-diretor do Instituto dos Advogados do Estado de Minas Gerais.
 CAPTULO 3
Federalismo Fiscal
Alemo
CHRISTIAN WALDHOFF
ALEXANDER BLANKENAGEL
HUMBERTO BERGMANN VILA
147 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

CHRISTIAN WALDHOFF

A compensao financeira federal na Alemanha

A compensao financeira, ou seja, a repartio das receitas
(sobretudo dos impostos) entre Federao e estados e a subsequente
redistribuio, est em pauta na Alemanha, haja vista que a regulamentao
em vigor expira em 2019. A seguir, explicarei brevemente a complicada
estrutura das competncias constitucionais financeiras de acordo com a
constituio alem, a Lei Fundamental, para depois abordar consideraes
sobre a reforma. O foco ser colocado sobre o problema, segundo o qual
modificaes significativas so praticamente impossveis.
Pela primeira vez na histria constitucional alem, a Lei Fundamental
contm um captulo prprio sobre a constituio financeira federal. O
objetivo dos artigos 104a a 109 da Lei Fundamental (LF) repartir de forma
objetiva o poder financeiro entre Federao e estados. De forma objetiva
significa, na Lei Fundamental, de forma equivalente. As experincias sob a
Constituio Imperial de 1871 e sob a Constituio de Weimar mostraram que
o Reich e os estados s podiam realizar na ntegra as tarefas e competncias
a eles destinadas quando tambm dispunham dos recursos financeiros
necessrios para tanto. Quem tinha prioridade na dotao financeira, ou seja,
primeiramente os estados (= Estados-Membros), depois o Reich (= governo
central), tambm podia fazer um uso mais eficaz de suas competncias de
natureza orgnica. Destarte, constituio financeira da Lei Fundamental
subjaz a concepo de garantir, por um lado, Federao, mas, por outro,
tambm aos estados uma suficiente dotao com recursos financeiros prprios
e, ademais, o direito de dispor autonomamente sobre a administrao e
o emprego desses recursos financeiros. O objetivo dessa concepo em
forma de compromisso foi reescrito pelo Tribunal Constitucional Federal
alemo, no sentido de que ela deveria permitir Federao e aos Estados
tambm cumprir as tarefas que lhes cabem constitucionalmente. O Tribunal
Constitucional Federal acrescenta: S a partir disso que a autonomia
pblica de Federao e Estados pode se tornar real, que a autossuficincia e a
responsabilidade prpria do cumprimento das tarefas podem se desenvolver.
Assim, a constituio financeira se apresenta como pilar de sustentao da
 148
ordem pblica federal. Diante desse quadro, explica-se, especialmente, o
nvel elevado de regulamentao da constituio financeira, atpico, por assim
dizer, em sua tecnicidade para uma ordem jurdica fundamental.
Mesmo quando a aquisio e administrao de dinheiro para o
financiamento da coletividade se tratar de uma tarefa instrumental do Estado,
a caracterizao da constituio financeira como constituio subsequente
no contexto a ser aqui examinado do federalismo , no mnimo, imprecisa
e equvoca. Contudo, sobretudo Ferdinand Kirchhof (atual vice-presidente
do Tribunal Constitucional Federal) e meu colega de Munique Stefan Korioth
defendem essa concepo. Kirchhof formula: Os artigos 106 ss. LF repartem
os recursos financeiros segundo uma estrutura do Estado federal traada de
outra forma. A constituio financeira segue as normas prioritrias orgnicas
e de tarefas da Lei Fundamental. Esta tica por demais unidimensional
negligencia as numerosas interaes entre ordem federal e constituio
financeira: a constituio financeira federal, i.e., os artigos 104a a 109 LF so
eles prprios parte dessa ordem, sendo tambm constituintes desta. Embora
a gerao de receitas do Estado seja, em princpio, uma tarefa instrumental
estatal, a qual deve criar os requisitos para o cumprimento do contedo das
tarefas estatais e, assim, de uma poltica (objetiva) geral, a repartio das
competncias relativas s finanas entre Federao e estados tem, tanto a
princpio quanto em detalhe, numerosos efeitos sobre ou interaes com a
atividade estatal geral. A funo de servio do sistema financeiro estatal
s pode se referir s tarefas estatais necessrias, praticamente no dedutveis
constitucionalmente. A maior parte das tarefas estatais (sobretudo sob o
aspecto financeiro), especialmente no mbito total das prestaes sociais e do
Estado social, mbito financeiramente intenso, fica sujeita possibilidade de
adquirir recursos financeiros dentro do quadro traado constitucionalmente.
No Estado de Direito, com vnculo constitucional tambm no tocante ao
Direito Financeiro, as tarefas estatais que ultrapassam um estreito ncleo
central no podem determinar sozinhas o montante do volume financeiro a
ser obtido por parte do Estado.
Quando Kirchhof argumenta que a constituio financeira poderia ser
reformada sem alterao textual atravs de uma modificao das tarefas estatais, o
inverso tambm vlido. Seria estranho se a constituio financeira fosse vista como
pedra angular do Estado federal, mas no tivesse nenhum efeito sobre a configurao
149 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
concreta do federalismo. Constituio financeira federal e ordenamento federal da
Lei Fundamental no podem ser separados, sendo, sim, elementos parcialmente
idnticos do sistema federalista erigido pela Lei Fundamental; com isso, ambos se
influenciam e se condicionam mutuamente.
Em resumo, deve-se observar o seguinte: a viso unilateral das tarefas
sobre as competncias financeiras, revelada pelos modos de falar de
constituio financeira como constituio subsequente e de funo de
servio da constituio financeira, parece equvoca se, com isso, for sugerido
que o Estado tenha que obter tantos recursos financeiros quanto necessitar
para o cumprimento de suas tarefas. Para alm das tarefas estatais necessrias,
o possvel do lado das tarefas tambm se determina pelo volume financeiro
disposio do lado das receitas. Este nexo pode ser caracterizado como
sistema mvel entre tarefas e financiamento.
Um panorama da repartio de competncias
As competncias referentes ao Direito Constitucional Financeiro que a
Lei Fundamental reparte entre os diversos rgos de poder so resumidos pelo
termo genrico de competncia financeira. Assim, a competncia tributria
deve ser entendida como um aspecto especial da competncia financeira
abrangente, a qual diz respeito repartio de competncias no tocante ao
tipo de imposto, mais importante ftica e juridicamente, que, por sua vez, se
divide em competncia referente legislao tributria, ao produto tributrio,
administrao tributria, e, por fim, jurisdio tributria.
1. Competncia na legislao tributria
O art. 105 LF regulamenta a competncia legislativa para o Direito
Tributrio material, atribuindo-a essencialmente Federao. Ainda mais do
que as competncias na legislao especfica, as competncias na legislao
tributria esto concentradas na Federao, ou seja, no governo central.
Mesmo se, conforme o art. 105 1 LF, unicamente os direitos aduaneiros
e os monoplios fiscais recaem sob a competncia legislativa exclusiva, o art.
105 LF constitui a base do Direito Tributrio, regulamentado quase que na
 150
ntegra por lei federal. Isto porque a competncia concorrente na legislao
tributria da Federao se estende, segundo o art. 105 2 LF, aos outros
impostos, i.e., a todos os impostos com exceo dos direitos aduaneiros e dos
impostos ainda mais especiais, listados na reatribuio parcial, conforme 2a
e no art. 140 LF combinado com o art. 137 6 da Constituio de Weimar. Em
contrapartida, a competncia para os direitos aduaneiros fica praticamente
sem efeito, pois, com exceo da organizao da administrao aduaneira,
todas as competncias normativas aqui migraram para o nvel da Unio
Europeia. A Federao pode exercer sua competncia legislativa concorrente
se forem satisfeitos os requisitos do art. 72 2 LF ou se lhe competir ao todo
ou em parte a receita proveniente dos impostos a serem regulamentados.
2. Competncia para o produto tributrio
A competncia referente ao produto tributrio uma particularidade
do Direito Constitucional Financeiro do captulo X da Lei Fundamental.
Ela est prevista essencialmente no art. 106 e no art. 107 1 LF. O conceito
de competncia para o produto no aparece explicitamente no texto
constitucional, ele remete, antes, a Albert Hensel: Um Estado detm a
competncia para o produto de um imposto sempre quando os produtos
de um imposto beneficiarem seu oramento pblico, independentemente
se este imposto foi institudo por ele ou outro poder pblico. Haja vista
ser imprescindvel uma fixao constitucional, a mais ampla possvel,
das competncias relativas ao Direito Constitucional Financeiro para a
estabilizao do Estado Federal, cabe distribuio dos produtos tributrios
a posio central dentre os preceitos da constituio financeira federal. A
competncia para o produto no sentido constitucional financeiro justifica,
assim, um direito legtimo (constitucional) federativamente motivado, no
qual a competncia para o produto e a competncia para a administrao
esto separadas, se dirige contra o rgo de poder arrecadador, ou seja,
munido de competncia administrativa; se coincidirem, justifica-se um
fundamento jurdico [constitucional] para poder ficar com os produtos dos
impostos. Mas ela s se realiza concretamente quando o rgo de poder, a
quem se confiou a competncia na legislao tributria, faz uso de seu direito
151 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
legislativo. Neste contexto, discutvel se da pode resultar um dever de
arrecadao ou regulamentao legal de determinados impostos.
A competncia para o produto tributrio como pretenso constitucional
e de segurana tem o objetivo de assegurar uma dotao financeira suficiente
ou adequada da Federao e dos estados como base de sua soberania e
independncia jurdico-oramentria. Errneo consider-la unicamente
como o resultado dos procedimentos da compensao financeira.
A competncia para o produto se diferencia de meras atribuies
financeiras (em relao s quais existe uma equivalncia funcional) pelo fato de
estar ligada a um imposto concreto e de no poder ser retirada ou alterada sem a
participao da entidade autorizada. Ela se refere a receitas prprias, atribuies
financeiras que repartem outras receitas, e so instrumentos da redistribuio.
3. Compensao financeira federal: atribuio do produto e
redistribuio entre Federao e Estados e entre os Estados
J mencionei que a tarefa central de toda constituio financeira federal
a repartio das receitas entre a Federao e seus membros. Para ela, foi
introduzida a denominao de compensao financeira. Todavia, o uso
corrente da expresso no uniforme. Como a repartio das receitas s
pode ser regulamentada e avaliada em relao distribuio das tarefas e dos
encargos financeiros, frequentemente tambm includa, guisa de expanso,
a distribuio de tarefas e de encargos no conceito de compensao financeira.
tambm empregado parcialmente um conceito especialmente estrito da
compensao financeira, o qual se refere unicamente a uma redistribuio
corretiva (chamada a seguir de compensao financeira secundria).
O Tribunal Constitucional Federal alemo e a lei federal sobre a
compensao financeira empregam o conceito por razes sistemticas
e pragmticas para a repartio de receitas global, mas no incluem a
compensao de tarefas. Sob esta premissa conceitual podem ser
diferenciados quatro nveis ou formas bsicas da compensao financeira: a
tarefa de distribuir objetivamente as receitas delegada, entre autoridades
soberanas hierarquicamente superiores e inferiores entre si (Federao e
estados e, no nvel constitucional estadual, estados e municpios) e, entre
 152
autoridades soberanas coordenadas (os estados entre si). No primeiro caso,
fala-se em compensao financeira vertical, no segundo, em compensao
financeira horizontal.
H que se diferenciar, ademais, as regras sobre as competncias
referentes ao produto, as quais determinam de forma abstrata qual entidade
soberana e sob quais condies afluiro quais receitas, e as regras sobre uma
correo subsequente do resultado assim obtido. Recomenda-se falar, por
um lado, de compensao financeira atribuidora do produto ou primria
e, por outro lado, de compensao financeira redistributiva ou secundria.
Em sua sinopse, estas quatro formas de compensao financeira instituem
nos artigos 106 e 107 um sistema de compensao financeira completo de
quatro nveis: em um primeiro nvel, o art. 106 LF regulamenta a distribuio
do produto tributrio como compensao financeira primria vertical. O art.
106 3 frases 3 ss. LF j confere a esta um carter parcialmente orientado
pelas despesas e necessidades.
Como segundo nvel, o art. 107 1 LF regulamenta a compensao
financeira primria horizontal, ou seja, a distribuio da participao da
totalidade dos estados no produto tributrio entre os estados. O art. 107
1 frase 1 LF determina como critrio normativo a arrecadao local; j o
mandamento da redistribuio, conforme o art. 107 1 frase 2 LF, atua como
mecanismo corretivo.
No obstante esses princpios gerais, a participao no imposto sobre
mercadorias e servios, conforme o art. 107 1 frase 4 LF, determina-se em
funo do nmero de habitantes, com uma correo facultativa, segundo o
art. 107 1 frase 4, 2 orao LF. A ento encontrada distribuio da receita
dos impostos corrigida em um terceiro nvel pela compensao financeira
secundria horizontal, segundo o art. 107 2 LF.
Neste manifesta-se o princpio federal da responsabilidade mtua
como princpio fundamental complementar da constituio financeira
federal perante a autonomia financeira. No sentido de uma concordncia
prtica, esta doao dos estados com capacidade financeira maior encontra
seus limites na proibio de nivelamento, extremamente obscura em sua
concretizao e, consequentemente, discutvel. Por fim, a compensao
financeira secundria vertical constitui o quarto e ltimo nvel na forma de
subvenes da Federao para estados com capacidade financeira reduzida,
153 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
com base no art. 107 21NT frase 3 LF, como depsito das necessidades
de compensao restantes. Neste contexto, desenvolveu-se um amplo
quadro de diversas modalidades de subvenes complementares federais.
Um carter especialmente agudo tm nesse contexto, diante de uma crise
financeira estatal crescente, subvenes complementares federais no caso de
estados extremos de emergncia oramentria.
A sequncia aqui reproduzida dos nveis da compensao financeira
federal injuntiva, os nveis no podem ser funcionalmente substitudos
ou saltados aleatoriamente. Seguindo a concepo da constituio
financeira como ordenamento-quadro, foi dada como tarefa ao legislador,
na quarta sentena sobre a compensao financeira, concretizar e
complementar o sistema de compensao financeira de quatro nveis,
fixado constitucionalmente apenas em conceitos jurdicos indeterminados.
Isto se realizou atravs da lei de critrios, no ano de 2001.
Para entender o sistema alemo de compensao financeira, tem que
se deixar claro que se trata de uma compensao da capacidade financeira,
no da satisfao de necessidades. A capacidade financeira determina-
se essencialmente pelas receitas dos impostos. Se nos basessemos nas
necessidades, interessaria ento quais despesas um estado ter que realizar.
No entanto, salvo poucas excees, isto no ocorre conscientemente.
A prpria constituio fala to-somente de uma compensao
adequada. So colocados graves problemas em relao verificao
jurdico-constitucional da constitucionalidade de uma lei de compensao
financeira que procede a uma redistribuio concreta.
Portanto, uma parcela da doutrina de Direito Pblico afirma que esta
parte da constituio financeira federal simplesmente no estaria sujeita
ao da justia, tratar-se-ia de decises polticas que no seriam passveis de
exame judicial. Isto tampouco pode ser correto; se a constituio financeira
representa o centro do federalismo, seria estranho se aqui no existisse uma
obrigao jurdica exequvel, o que, pelo menos, no corresponderia ao
pensamento constitucional alemo.
Para no ter que proceder, ele prprio, a quantificaes concretas, o
Tribunal julgou, destarte, que, aps a redistribuio, no poderia existir
1
NT No texto original consta erroneamente 3.
 154
uma inverso da sequncia da capacidade financeira. Os pormenores so
ainda discutveis, uma nova ao se encontra pendente.
A constituio financeira federal permaneceu e permanece amplamente
livre de emendas constitucionais tanto com relao reunificao quanto na
recente reforma do sistema federal. Em contrapartida, h que se notar que,
praticamente desde a entrada em vigor da grande reforma financeira de
1970, o modelo instalado encontra-se prova.
No mbito da reforma do sistema federal de 2006, foram eliminadas
determinadas formas de financiamento misto. Trata-se, de um lado, do fim
de tarefas comuns como construo de universidades (com excees)
e planejamento da educao (art. 91a e b LF). Por outro lado, objetos
da legislao exclusiva dos Estados devem ficar fora da possibilidade de
concesso de auxlios financeiros federais segundo o art. 104a 4 LF. Alm
disso, este preceito deve ser substitudo por um novo art. 104b LF.
Um pouco de autonomia tributria deve ser criado atravs de um novo
art. 105 2a frase 2 LF; segundo este preceito, os Estados obtm competncia
para determinar a alquota do imposto sobre a renda imobiliria. Contudo,
estas so apenas correes marginais: a verdadeira reforma das relaes
financeiras federais tambm ficou aqui expressamente de fora. Atualmente,
ela trazida somente no contexto poltico aprovao para o primeiro nvel
de modernizao do Estado Federal.
Nada seria mais distante do que transferir pensamentos fundamentais e
modelos da presente reforma do Estado Federal tambm para o mbito da
constituio financeira. Sobretudo, o atual juiz do Tribunal Constitucional
Federal alemo, Peter M. Huber, tambm apoiou atravs do princpio
constitucional democrtico suas propostas de separao para a produo
de transparncia e responsabilidade no Estado federal alemo, apresentadas
no Congresso dos Juristas Alemes. Reao democrtica e produo de
transparncia significam, no mbito financeiro, salientar a autonomia
financeira perante a interdependncia financeira.
Quando o Tribunal Constitucional Federal alemo v a compensao
financeira dos Estados e, por fim, as relaes financeiras federais no todo
enquadradas numa dicotomia, caracterstica do princpio federal, entre
autonomia, responsabilidade prpria e individualidade dos Estados por
155 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
um lado, e, por outro, a corresponsabilidade da comunidade solidria pela
existncia e posio prpria dos confederados, disponibiliza-se um quadro
argumentativo que no s facilita a soluo de questes isoladas relativas
constituio financeira, como tambm fornece um esquema para as discusses
sobre a reforma.
Com isso, cria-se, ao mesmo tempo, a ligao com mudanas de
paradigma no entendimento de federao e federalismo. a ideia de uma
poltica conjuntural estatal ativa na forma do chamado gerenciamento global,
criada em sua essncia em 1969, foi fator determinante para a constituio
financeira federal vigente. Isto pressups uma interdependncia financeira
suficiente para que as decises poltico-econmicas e poltico-financeiras
tomadas neste contexto pudessem ser executadas com eficcia.
O gerenciamento econmico e social na euforia tecnocrtica dos anos
60 chegou com a habitual defasagem ao legislador encarregado de alterar
a constituio, tornando real um modelo que foi muito bem recebido pela
economia contempornea. O insucesso econmico e financeiro dessa
concepo revelou-se j em seu primeiro teste, em 1973, durante a queda
conjuntural mundial causada pela crise do petrleo. Entrementes, realizou-
se na economia uma mudana de paradigmas; foram analisadas e descritas
nas cincias sociais as desvantagens do modelo federalista cooperativo sob
a denominao, entre outros, de armadilha da interdependncia poltica
(Fritz W. Scharpf).
Tendo em vista essa averiguao, de se supor uma nfase mais ntida do
pensamento da autonomia dos diversos nveis pblicos e, consequentemente,
do fortalecimento de responsabilidades tambm em decises econmico-
financeiras. As premissas da reforma de 1969 no podem conduzir a proibies
de pensamento ou restries nas reflexes sobre a reforma no presente.
Alm do projeto fracassado de gerenciamento global, um fator
determinante tradicional da constituio financeira federal alem o pouco
questionado postulado de uma carga tributria igualitria em todo o territrio
federal, o qual relacionado, geralmente, com exigncias de condies de
vida uniformes ou equivalentes no territrio federal. Como comprovado
em outro trecho, no se trata a, contudo, de uma determinao do objetivo do
Estado, ou seja, de uma frase abrangente do Direito Constitucional e de cunho
obrigatrio, e sim de uma regulamentao para um caso especfico que ocorre
 156
em diversos pontos da Lei Fundamental e que deve ser interpretada a partir
de seu respectivo contexto. Para uma discusso da reforma constitucional,
este postulado no pode obstruir pontos de vistas alternativos, no podendo
dominar a interpretao do Direito Constitucional (financeiro) vigente.
Tambm a exposio de fatores determinantes mais fticos (efeito
uniformizador dos direitos fundamentais federais e do princpio do Estado
social; partidos polticos de ao em todo o territrio federal; expectativas dos
cidados) toma nas palavras de Peter Lerche a tendncia (...) como fato
(...) ao qual tem que se submeter o mundo do Direito, ou seja, est sujeita ao
perigo da falcia do ser e dever ser.
O tpos de argumentao das condies de vida uniformes ou
equivalentes no territrio federal revela-se como escria histrica de perodos
do desenvolvimento do federalismo alemo, quando a unidade poltica
estava ameaada. Hoje perdeu seu significado. Este discurso est relacionado
a fatores que conduziram em 1867/1871 fundao do Reich alemo de
Bismarck e acompanharam sua evoluo. A criao de um territrio econmico
uniforme, a queda definitiva das barreiras aduaneiras entre os Estados e o
trnsito interno no mais dificultado por regulamentaes jurdicas faziam
parte das principais exigncias polticas (e econmicas) da burguesia liberal
no sculo XIX.
A isso se adiciona uma mobilizao espacial da populao cada vez mais
rpida em consequncia da industrializao. Uma certa predominncia de
tudo o que era econmico resultou na segunda metade do sculo XIX a partir
da marginalizao poltica da burguesia no Imprio. Tentativas de unificaes
econmicas precediam a maioria dos esforos polticos de unificao.
Acresam-se ainda numerosos movimentos separatistas no incio da era
de Weimar e as ameaas e represses vindas de fora, de efeito indiretamente
centralizador e unitarista. Por fim, foram reprimidas em 1948/1949, tanto
quanto possvel, opinies acentuadamente federalistas das potncias
vencedoras aliadas sobre a reconstruo estatal da Alemanha.
A verso original do art. 72 2 LF constitui o exemplo clssico. Os interesses
nas deliberaes da Lei Fundamental tinham, com exceo da Baviera, um
cunho mais de Estado unitrio nessas questes: Hermann Hpker-Aschoff,
como a figura marcante das deliberaes sobre a constituio financeira,
157 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
possua, como antigo alto funcionrio da Prssia e ministro das finanas, uma
cunhagem fundamental declaradamente tecnocrtico-centralista. Ademais,
seus partidos o DDP [Partido Democrtico Alemo] e o FDP [Partido
Democrata Liberal] sempre tiveram uma orientao centralista.
O SPD [Partido Social Democrata] pleiteava tradicionalmente uma
poltica financeira centralizada como condio da poltica social por ele
aspirada. Assim, partes da constituio financeira eram marcadas em seu
ambiente de origem por um desejo especial de uniformidade. Muitos desses
fatores determinantes caram hoje ou tm um peso menor e no deveriam,
portanto, onerar desnecessariamente a discusso acerca da reforma. O ideal
de condies de vida uniformes ou equivalentes deveria ser tratado como
fator extrajurdico visando um determinado pr-entendimento.
Em contrapartida, deve ser novamente conferida visibilidade
reconstruo do nexo de responsabilidade entre decises polticas
dos eleitores (cidado; contribuinte) e decises econmico-financeiras,
sobretudo poltico-tributrias, de governo e parlamento.
O nexo entre prestaes pblicas e carga fiscal, entre tomar e dar,
nem sempre evidente atravs de uma deciso fundamental constitucional-
oramentria por fim, contudo, irrenuncivel, tem que ser visualizado tambm
no nvel dos Estados-Membros e deveria ser introduzido na concorrncia
poltica. Responsabilidade financeira exige margens decisrias de ao em
questes poltico-financeiras.
Atravs da produo de tal nexo, resultaria uma melhor participao
dos cidados nos xitos e insucessos da poltica (financeira) do Estado. Em
todo caso, a transparncia da economia financeira estatal seria melhorada.
O potencial maior democrtico de modelos federalistas de concorrncia se
revelaria.
Os parlamentos estaduais, atualmente quase que desligados do lado das
receitas da gesto financeira estatal, excetuando-se a tomada de crdito com
seu acoplamento direto vontade dos eleitores, seriam fortalecidos.
O cidado especialmente sensvel diante de diferenciaes regionais
no Direito Tributrio no possui nenhuma chance no presente sistema em
aceitar desnveis na carga tributria, pois o nexo de responsabilidade poltica
com o lado cunhado por ideais de uniformidade das prestaes estatais no se
 158
torna suficientemente ntido. A presso de justificao poltica para a poltica
financeira da Federao e dos Estados aumentaria atravs de possibilidades
prprias de configurao tributria dos Estados; o cidado mais onerado
exigir visveis prestaes adicionais.
Quando se afirma, inversamente, que, devido carga tributria igual,
seria esperado um nvel de prestao igual ou, devido ao nvel de prestao
igual, o cidado e eleitor esperaria um nvel tributrio igual territorialmente,
isto nos parece circular: a correlao assim produzida nada diz ainda se so
poltico-constitucionalmente sensatas as propostas de reforma.
A participao dos Estados na legislao tributria atravs do Conselho
Federal segundo o art. 105 3 LF no capaz de compensar a falta de
autonomia financeira do lado das receitas. A perda de poder decisrio no
absorvida pela participao em processos decisrios hierarquicamente
superiores.
Haja vista que o Conselho Federal, como rgo federal, visa a uma
formao da vontade uniforme dos Estados e somente concede competncias
de configurao a uma maioria dos Estados, no salvaguardado o poder de
deciso do Estado isolado. Os Estados como totalidade podem ser fortes
perante a Federao, mas a falta de possibilidade de deciso econmico-
financeira do Estado singular praticamente no compensada atravs disso:
O direito de todos os Estados de codeciso no Conselho Federal no cria
um perfil especfico dos Estados. O princpio geral da igualdade no um
critrio jurdico contrrio autonomia fiscal do Estado.
A execuo tcnica da reconstruo aqui sustentada do nexo
de responsabilidade democrtica da poltica financeira do Estado e,
consequentemente, da separao parcial da constituio financeira federal
atravs de concesso de fontes de receita passveis de gesto prpria, no
pode ser discutida aqui conclusivamente. Ela se coloca em uma relao de
tenso com os postulados de uma simplificao do sistema tributrio, os quais
encontram no princpio de Estado de Direito um suporte constitucional.
Uma taxa de tributao ou um modelo suplementar dos Estados com
relao aos impostos da Federao sobre a receita (imposto de renda de
pessoa fsica e jurdica) sob um piso uniforme de tributao faria jus s
necessidades de gesto das coletividades territoriais com a manuteno de
159 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
possibilidades de gesto na rea tarifria, ou seja, no montante do encargo
tributrio a ser determinado, por fim, politicamente. O Conselho de Peritos
para exame do desenvolvimento econmico geral deu em seu parecer anual
em 1992/1993 sugestes correspondentes; o parecer de 1992 do Conselho
Cientfico do Ministrio Federal das Finanas sobre a compensao financeira
dos Estados na Repblica Federal da Alemanha e sobre a distribuio das
receitas entre Federao e Estados tambm se expressou na mesma linha de
pensamento que um parecer correspondente de 1995.
O projeto de harmonizao tributrio suo nos fornece um exemplo
eficaz e comprovado. Todavia, os limites de tais projetos tampouco podem
permanecer ocultos: a harmonizao tributria a nvel europeu deve ser
considerada e poderia ter um efeito limitador; a problemtica das diferenas
na capacidade financeira dos Estados, que se agravou especialmente aps a
reunificao, representa um problema de base. Competncias prprias dos
Estados no mbito dos impostos diretos levam, ademais, a um problema de
bitributao a nvel nacional. Isto, no entanto, poderia ser superado, como
mostram as respectivas solues na Sua, no Reich de Bismarck e no mbito
do imposto industrial.
Em minhas reflexes finais, gostaria de discutir as condies de reforma,
ainda mais que at 2019 se faz mister uma nova lei. A lei da compensao
financeira uma lei federal que carece de aprovao, i.e., alm do Bundestag
(o parlamento nacional), tambm o Conselho Federal (a representao dos
estados/Estados-Membros na legislao) tem que dar sua anuncia. Mas
como no atual sistema de compensao financeira os estados que recebem
prestaes so em nmero muito maior do que os estados que prestam
compensaes (relao de 3 para 13!), praticamente impossvel impor
uma reforma contra a vontade dos estados recebedores, a no ser que a
Federao assuma sozinha as cargas adicionais.
O Tribunal Constitucional Federal tambm reconheceu que podem
ocorrer problemas quando os primeiros-ministros dos estados, confrontados
com a questo se concordam ou no com uma lei, s se orientam pelo fato
se seu estado receber mais ou menos dinheiro. Embora corresponda
lgica poltica, isto tambm coloca problemas quando se trata de reformas.
Abordagens que queiram aumentar a autonomia tributria dos Estados-
Membros no possuem de antemo nenhuma chance de realizao, pois
 160 161 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

o federalismo alemo no geral , de uma forma nada saudvel, contrrio no devem pagar mais, a compensao dos pesos desiguais ocorrer na
concorrncia: embora os estados queiram dinheiro, eles no querem direo vertical, i.e., por meio da Federao. Isto corresponde tendncia,
responsabilidade. No federalismo alemo, falta na matria, diferentemente j observada h dcadas, de uma verticalizao da compensao financeira
de ambos os modelos histricos dos Estados Unidos e da Sua, um federal. A Federao, naturalmente, aceitar isto e exigir como compensao
verdadeiro desejo de autonomia. Em sua deciso do ano de 1999, o Tribunal concesses em outra rea.
Constitucional Federal tentou se esquivar desse dilema.
Sem que houvesse para tanto um ponto de referncia na Lei Fundamental,
ele deduziu da disposio sobre a compensao financeira que, antes da lei
de compensao financeira que procede distribuio entre os estados, bem
como entre Federao e estados, teria que ser colocada uma chamada lei de
critrios, ao serem estabelecidos os critrios abstratos de redistribuio na
compensao financeira federal.
Esta lei de critrios, baseando-se em um conceito do falecido filsofo
norte-americano do Direito, John Rawls, teria que estabelecer, por detrs
de um vu de ignorncia, critrios de distribuio para a compensao
financeira, sem que isto j abranja as quantias concretas. Com isso, a
compensao financeira obteria uma gradao em trs nveis:
1. as regulamentaes na prpria Lei Fundamental;
2. critrios abstratos de distribuio na chamada lei de critrios;
3. a lei da compensao financeira em si.
Para o especialista de Direito Constitucional, coloca-se a questo se o
Tribunal Constitucional Federal pode criar uma lei que precede outras leis
federais; trata-se, assim, da autovinculao do legislador. Do ponto de vista
da dogmtica do Direito, isto no fundamentvel. Contudo, decisiva outra
questo. A ideia da lei de critrios encanta, mas na prtica inexequvel. Na
verdade, existe desde ento tal lei de critrios; porm, em sua essncia, ela
narra o texto constitucional ou contm frmulas desprovidas de contedo. O
empreendimento pode ser considerado fracassado.
Se devo ousar uma previso, considero o seguinte como realista: nas novas
reformas at 2019 no haver nenhuma alterao no sistema, talvez nem mesmo CHRISTIAN WALDHOFF
uma emenda constitucional, sendo modificado apenas o Direito ordinrio.
Decano da Faculdade de Direito da Universidade Humboldt, Alemanha.
Haja vista que, seguindo a lgica poltica, no pode haver perdedores,
Livre Docente pela Universidade de Munique, Alemanha.
os estados tomadores no devem receber menos, e os estados doadores
163 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

ALEXANDER BLANKENAGEL

As despesas pblicas no Estado federal alemo

1. Uma reflexo inicial
Federalismo significa dois nveis do ser estatal. Dois nveis do ser estatal,
por sua vez, significam que a totalidade dos poderes (e deveres) estatais,
que no Estado Unitrio so exercidos por este, devem ser distribudos, no
sistema federal, entre os dois nveis do ser estatal; isto tambm se aplica s
finanas pblicas. Esta distribuio federal das finanas pode ser reduzida a
trs questes fundamentais:
Quem recebe quais receitas?
Quem tem que financiar o qu?
Quem pode financiar o qu?
Nisso deveria estar bem claro que as regulamentaes a respeito de
quem tem quais receitas e quem deve financiar a execuo de quais tarefas,
fornecem respostas substanciais para a questo da distribuio de poder
no Estado federal: se um dos nveis estatais possui os poderes, mas no os
recursos para realizar estes poderes, estes poderes tero pouco valor.
Assim, desejvel, se o objetivo criar dois nveis reais do ser estatal,
uma regulamentao (a mais constitucional possvel) da distribuio das
receitas e das despesas no Estado federal. Desejvel seria que o sistema assim
regulamentado venha a se distinguir por objetividade e previsibilidade, por
clareza e praticabilidade. Desejvel seria uma atribuio adequada dos custos
que seguisse, provavelmente, em sua essncia, o princpio do causador-
pagador; desejvel seria a equivalncia fiscal das regulamentaes; desejvel
seria, por fim, uma construo do federalismo financeiro que assegure a
efetividade, a viabilidade econmica e a economia da gesto oramental
tenho, porm, uma noo perfeita que estes so desejos muito amplos.
 164
A regulamentao das despesas pblicas na Lei Fundamental
alem
O federalismo financeiro alemo , e isto uma evidncia de grandes
consequncias, parte do sistema federal alemo e, como tal, cunhado de forma
especfica por este ambiente. Fatores dominantes so aqui, por um lado, fatores
gerais que conferem ao federalismo financeiro sua forma especfica e, por outro, a
estrutura concreta do sistema federal da Repblica Federal, a qual define, por sua
vez, um quadro ao qual se vincula o federalismo financeiro.
Pode-se citar como fator geral o fato de que o federalismo alemo se
caracteriza por princpios conflitantes entre si: de um lado se encontram
a soberania e a autonomia dos Estados; de outro, o princpio da
responsabilidade federativa mtua: aqui as regulamentaes da Lei
Fundamental tm que conseguir um equilbrio se realmente quiserem que
ambos os princpios existam de fato.
Na estrutura concreta do sistema federal, as competncias federais excessivas
no nvel das competncias materiais e das competncias tributrias representa um
ambiente problemtico das despesas pblicas: desde que se trate da competncia
da regulamentao legal seja de questes materiais, seja de tributos, a Federao
detm quase todas as competncias e os Estados muito poucas. Isto significa, se
levarmos o federalismo a srio, que o sistema precisa compensar a debilidade dos
Estados nas competncias materiais e de tributao.
1. O sistema regulamentar na Repblica Federal da Alemanha:
Todo sistema federal deve regulamentar, para a Federao e seus Estados-
Membros, tarefas, despesas e receitas. O sistema da Repblica Federal
apresenta, aqui, algumas peculiaridades. Primeiramente, a distribuio de
tarefas e a constituio financeira so regulamentadas separadamente.
A diviso das competncias legislativas encontra-se nos artigos 70
ss. da Lei Fundamental (LF), a diviso das competncias administrativas
ou executivas nos artigos 83 ss. LF, a da jurisdio nos artigos 92 ss. LF e,
alm destas, encontram-se principalmente no segundo captulo da Lei
Fundamental ainda algumas regulamentaes acessrias referentes diviso
165 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
de tarefas como, por exemplo, o art. 31 LF para o mbito das relaes
exteriores. Na diviso das competncias legislativas e administrativas,
deparamo-nos com uma particularidade do federalismo alemo: a maioria
das competncias legislativas se concentra, como j dito, na Federao.
Estas amplas competncias legislativas da Federao so compensadas por
fortes competncias administrativas dos Estados: fora algumas excees
expressamente regulamentadas, a execuo das leis federais essencialmente
matria que diz respeito aos estados.
Com as competncias relativas arrecadao tributria, a situao
semelhante: tambm aqui a Federao detm a maioria das competncias (art.
105 LF), o que, todavia, compensado pelo fato de se separarem soberania
de arrecadao e soberania do produto: o art. 106 distribui a receita tributria
entre Federao e estados. Esta tambm a base para que a Lei Fundamental
possa normatizar, e normatiza, no mbito das finanas, em seu artigo 109
1, o princpio da autonomia e independncia da gesto oramentria da
Federao e dos estados, pois receitas substanciais por parte dos estados so
garantidas atravs da soberania do produto assegurada pela Lei Fundamental.
Com a regulamentao constitucional das receitas, a distribuio
das despesas pblicas torna-se possvel e adequada. Do ponto de vista
sistemtico, a regulamentao das despesas pblicas no art. 104a LF o
primeiro conjunto de normas da constituio financeira; a regulamentao
foi alterada por ocasio da reforma do sistema federal em 2006, haja vista
que os direitos de participao por demais fracos do Conselho Federal, bem
como os eventuais regimes de financiamento misto, ou seja, o financiamento
comum de projetos entre Federao e estados, suscitaram crticas. O art. 104a
LF regulamenta, aplicando o princpio da autonomia da gesto oramentria
do art. 109 1 LF, um princpio fundamental da separao: cada nvel/cada
coletividade territorial responsvel pelo cumprimento de suas tarefas e
pelo financiamento do cumprimento das mesmas. Suportar as despesas
pelo cumprimento de tarefas alheias como direito ou dever constitui uma
exceo regulamentada de forma especial; normas especiais para a relao
entre Federao e estados so encontradas no art. 104a 2 ss., art. 104b e nas
tarefas comuns dos art. 91a ss. LF. Normas especiais para a execuo do Direito
da Unio Europeia, ou seja, para a distribuio das responsabilidades no caso
de problemas na execuo do Direito da Unio Europeia, so encontradas no
art. 104a 6 LF.
 166
2. O princpio da conexidade
O Art. 104 1 LF normatiza o simples princpio de que Federao
e estados devem financiar, respectivamente, a execuo das tarefas sob
sua responsabilidade, como princpio geral da distribuio de encargos,
salvo regulamentao expressa na Lei Fundamental dispondo o contrrio.
Este princpio da distribuio de encargos denominado de princpio da
conexidade. Para as despesas pblicas, aplica-se nica e exclusivamente o
princpio da conexidade: possveis princpios da imputao como o princpio
do causador-pagador, do iniciador-pagador ou demais princpios no
so aplicveis.
Se as despesas pblicas seguem fundamentalmente o cumprimento
das tarefas atribudas, de se perguntar, ento, o que se quer dizer com
estas tarefas atribudas. A responsabilidade pelas tarefas fundamental
e, essencialmente, a competncia administrativa constitucionalmente
atribuda, art. 30, 83 ss. LF; com isso, a competncia administrativa
simultaneamente base e tambm limite da competncia financeira em
qualquer direo. Contudo, o princpio da conexidade deve ser entendido
de forma mais ampla: a respectiva coletividade tambm assume pois isto
tambm faz parte do rol de suas tarefas as despesas por sua legislao e sua
jurisdio; todavia, aqui o volume de despesas consideravelmente menor
do que nas despesas administrativas. Por fim, o princpio da conexidade
se aplica tambm a competncias no fixadas por escrito, o que, diante da
competncia residual subsidiria geral, s tem significado para a Federao
e suas competncias no escritas.
Por mais simples e evidente que parea o princpio da conexidade:
a estrutura geral do federalismo fiscal da Repblica Federal cria aqui
considerveis problemas. O princpio da conexidade parece evidente quando
a coletividade correspondente pode decidir autonomamente tambm sobre
suas receitas; mas pela Lei Fundamental este no o caso. Como referido
brevemente, a Lei Fundamental diferencia no tocante aos tributos entre a
soberania da arrecadao tributria e a soberania do produto tributrio: a
soberania da arrecadao tributria compete essencialmente Federao, a
soberania do produto tributrio est repartida pela Lei Fundamental entre
Federao e estados (e municpios). Devido falta (ao menos parcial) de
soberania na arrecadao tributria, os estados no esto em condies de
167 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
decidir politicamente, por si mesmos, como, de quais fontes de receita eles
financiaro a execuo das tarefas que lhes competem, com o que, por sua
vez, rompido o retorno poltico e responsvel para o verdadeiro financiador,
o cidado contribuinte, sendo este degradado, por assim dizer, condio
de mquina de fazer dinheiro sem direitos de participao: o nexo de
responsabilidade fundamental e democrtico rompido porque um dos
nveis estatais recebe o dinheiro, enquanto o outro nvel estatal o gasta.
Outra consequncia a diminuio da concorrncia entre os estados,
resultante, na realidade, da autonomia financeira. H quem seja, a princpio,
da opinio de que uma homogeneidade normativa e ftica seja uma condio
do funcionamento de um Estado federal. A questo , todavia, o quanto de
homogeneidade admitida por esse funcionamento do Estado federal ou o
quanto de heterogeneidade por ele permitida, j que, por sua concepo
fundamental, o Estado federal uma entidade necessariamente heterognea;
no caso da Repblica Federal da Alemanha, a homogeneidade condicionada
pela constituio financeira parece ser muito ampla, talvez ampla demais.
Por fim, surge outro problema que j transparecera no nexo de
responsabilidade democrtica discutido no incio desta parte. A necessidade
de receitas que tem um Estado no uma questo de deciso poltica do
prprio Estado: j que o financiamento decorre de receitas arrecadadas
por um outro, ou seja, pela Federao, trata-se, antes, de uma necessidade
justificada e, com isso, que requer uma justificao, o que acaba por erodir a
autonomia e independncia da gesto oramentria de Federao e Estado,
como formulado no art. 109 1 LF.
A responsabilidade financeira do art. 104a 1 LF deve ser entendida,
com referncia respectiva entidade, como dever simultneo de assumir
as despesas, como poder de financiamento e, por fim, como proibio de
financiar despesas alheias. O que se quer evitar uma compra de competncias
pela Federao financeiramente forte ou uma venda de competncias por
estados financeiramente fracos (ou talvez tambm no fracos). O princpio
da conexidade vlido no apenas na relao entre Federao e Estado,
mas tambm na relao dos estados entre si. Contudo, no est excluda a
possibilidade de financiamento comum de projetos pelos estados com base
em um acordo ou contrato correspondente, sendo que, na prtica, so
conhecidos muitos exemplos de tais projetos comuns.
 168
3. Despesas administrativas e despesas vinculadas
O art. 104a 1 LF fala apenas de despesas, no diferenciando segundo
o tipo dessas despesas. Os estados, segundo os art. 83 e 84 LF, executaro
as leis federais, via de regra, como matria prpria; conforme o art. 104a LF,
eles tero tambm que assumir as despesas relacionadas execuo dessas
leis. Em alguns casos, isto no parece adequado, haja vista que so as leis cuja
execuo de seu contedo gera custos, pois contm prestaes financeiras ou
de valor monetrio para os cidados: assim, a Federao teria a possibilidade
de conceder prestaes aos cidados por conta dos estados se a regra bsica
do art. 104a 1 LF fosse aplicada sem excees. Os 2-4 do art. 104a LF
solucionam esse problema.
Na carga de despesas, h de se diferenciar entre despesas administrativas
e despesas vinculadas. o que resulta do art. 104a 5 LF, que determina para
as despesas administrativas que Federao e estados assumam essas despesas
administrativas originadas em seus respectivos rgos, ou seja, os custos das
instituies administrativas e de pessoal. A assuno dos custos originados
pelo cumprimento da verdadeira tarefa objetiva regulamentada pelos
2-4 do art. 104a LF: nessas despesas, fala-se, sem que o termo seja usado na
norma, de despesas vinculadas.
Os 2-4 do art. 104a LF regulamentam desvios do princpio da
conexidade nos casos em que este conduziria a uma assuno no equitativa
dos custos, considerando a soberania e a autoridade oramentria dos
estados. A primeira variante so os casos da administrao por delegao da
Federao, conforme os art. 85 ss. LF. Para a administrao por delegao
da Federao, o art. 104a 2 LF determina que, nesses casos, a Federao
assuma as despesas vinculadas.
Esta regulamentao faz sentido: na administrao por delegao da
Federao, os estados cumprem uma tarefa alheia. A responsabilidade
administrativa e a competncia material ficam a cargo da Federao; os estados
possuem apenas a competncia para o cumprimento. A Lei Fundamental
conhece dois tipos de administrao por delegao da Federao, a facultativa
e a obrigatria: para ambos, a Federao tem o dever, segundo o art. 104a 2
LF, de assumir os custos na forma de despesas vinculadas.
169 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Mais complexa a regulamentao nas chamadas leis de prestao
pecuniria, j aludidas acima, ou seja, naquelas leis (federais), cuja execuo
contm a concesso de subsdios pecunirios aos destinatrios da lei e
que, correspondentemente regra bsica do art. 83 LF, so executadas
pelos estados como matria prpria. O problema acerca de quem dever
assumir esses subsdios pecunirios regulamentado pelo art. 104a
3 e, complementarmente, pelo art. 104a 4 LF. Subsdios pecunirios,
neste sentido, so concesses nicas ou correntes de recursos pblicos a
destinatrios particulares ou tambm pblicos; no so prestaes pecunirias
prestaes de bens, de servios ou demais prestaes avaliveis em dinheiro.
Para leis federais que oneram os estados com tais prestaes pecunirias,
o art. 104a 3 LF regulamenta a possibilidade de assuno dos custos pela
Federao; a deciso da Federao em assumir os custos nesses casos fica
a seu livre arbtrio. Contudo, esta regulamentao no to desfavorvel
aos estados como possa parecer primeira vista. Por um lado, o art. 104a
4 LF determina que leis federais que contenham deveres de prestaes
pecunirias, de prestaes de bens avaliveis em dinheiro ou de servios, e
que sejam executadas pelos estados como matria prpria, segundo o art. 83
LF, ou como delegao da Federao, segundo o art. 85 LF, necessitam da
aprovao do Conselho Federal quando as despesas resultantes devam ser
assumidas pelos estados.
Desse modo, a Federao no pode promulgar leis que onerem os estados
contra a vontade destes ou de sua representao. H que se destacar que a
dimenso da necessidade de aprovao excede o mbito das leis do art. 104a
3 LF: a necessidade de aprovao tambm se aplica ao caso de prestaes
de bens avaliveis em dinheiro e de servios no abrangidas pelo art. 104a 2
LF, totalmente independente do fato de a Federao ter regulamentado uma
assuno dos custos.
Discutvel, antes, em contrapartida, o art. 104a 3 frase 2 LF. Segunda
esta regulamentao, uma lei que determine que a Federao assuma mais
da metade dos custos, executada em administrao por delegao da
Federao. Esta regulamentao discutvel sob dois pontos de vista. Por
um lado, a Federao detm a possibilidade de adquirir competncias
administrativas ao determinar em uma lei de prestao pecuniria que mais da
metade das despesas seja assumida pela Federao: o preceito oferece, assim,
 170
a possibilidade de criar matrias de administrao por delegao da Federao,
alm do rol conclusivo dos art. 85 ss. LF. Ademais, isto pode ser alcanado
de uma maneira barata pela Federao, ficando na extenso das despesas
regulamentadas por lei ordinria; a regra do art. 104a 2 LF, segundo a qual
a Federao assume todas as despesas vinculadas quando da administrao
por delegao da Federao, no empregada, segundo a opinio dominante,
no caso de aquisio da administrao por delegao da Federao do art.
104a 3 frase 2 LF. Contudo, permanece como possibilidade de imposio
dos interesses dos estados a necessidade de aprovao do art. 104a 4 LF.
4. Despesas de administrao e responsabilidade pela admi-
nistrao, art. 104a 5 LF
O fato de os estados executarem, em variantes diferentes, matrias da
Federao, levanta a questo sobre o que acontece quando a execuo , de
alguma forma, deficiente, ou seja, se a Federao pode ter direito de regresso
perante o estado. Mas tambm imaginvel um possvel interesse relativo ao
direito de regresso dos estados frente Federao, quando, por exemplo, o
estado se v diante de uma pretenso de indenizao por parte do cidado,
e o motivo do prejuzo causado reside em um comportamento da Federao,
e.g., quando a Federao disponibilizou informaes insuficientes para o
estado. O preceito legal se refere, como visto, ao frequente cenrio em que
a responsabilidade pelas despesas para despesas vinculadas no reside no
rgo administrativo executor. Para estes casos, o art. 104a 5 frase 1 parte
2 LF dispe que Federao e estados so reciprocamente responsveis por
uma administrao ordenada. Assim, o respectivo rgo deve assumir os
custos adicionais decorrentes de uma ao administrativa incorreta, quando
se originarem desvantagens para a outra parte. A fundamentao do preceito
legal reside no fato evidente de que apenas o rgo administrativo executor
tem o controle e as possibilidades de interveno na execuo da tarefa, a fim
de evitar prejuzos.
A fundamentao e a orientao principal do preceito legal so, ento,
claras; no entanto, em sua aplicao o preceito causa dificuldades. Segundo
o art. 4a 5 frase 2 LF, isto ser regulamentado por uma lei federal, que
171 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
necessitar da aprovao do Conselho Federal. O preceito provm do ano
de 2006; contudo, at hoje no foi publicada tal lei federal. Com isto,
levantada a questo se uma responsabilidade direta pode ser fundamentada a
partir do art. 104a 5 parte 2 LF, ou se a publicao da lei deve ser aguardada
(no que os estados tm talvez pouco interesse, haja vista que, via de regra, eles
sero parte contrria na pretenso, de modo que a aprovao do Conselho
Federal seja talvez difcil de ser obtida por motivos polticos).
A questo foi apresentada para deciso primeiramente ao Tribunal
Administrativo Federal e, posteriormente, ao Tribunal Constitucional Federal1. No
caso de graves violaes dos deveres principais do Direito em matria de funo
pblica e do trabalho, o Tribunal presumiu um efeito limitado da disposio,
diretamente fundamentador da responsabilidade, restringindo, ulteriormente,
ainda mais a extenso dessa responsabilidade. O Tribunal Constitucional
Federal, assim como o Tribunal Administrativo Federal, confirmou o efeito da
disposio diretamente fundamentador da responsabilidade, indo mais alm do
que o Tribunal Administrativo Federal: o legislador seria livre para regulamentar
a responsabilidade segundo o art. 104a 5 LF; ele no estaria restrito a uma
responsabilidade para violaes grosseiras.
O Tribunal Constitucional Federal se expressou indo ainda mais alm,
no sentido de que a natureza jurdica das pretenses se refere a violaes
objetivas dos deveres, de modo que tudo indicaria uma responsabilidade
objetiva. Adicionalmente, o Tribunal Constitucional Federal concedeu
Federao direitos mais amplos em matria de informao do que no caso da
execuo normal de leis federais pelos estados, declarando aplicvel a regra de
responsabilidade do art. 104a 5 LF, tambm, nos casos em que a Repblica
Federal da Alemanha for demandada pela Unio Europeia em matria de
direito de responsabilidade e se tratar da repartio interna dessa vindicao.
Por fim, o art. 104a 6 LF dispe sobre detalhes da responsabilidade por
violao de Direito da Unio Europeia e Direito Internacional. Fundamento
do preceito legal a particularidade federal de que, para a violao de
Direito da Unio Europeia, e.g., na aplicao de diretrizes, a Unio Europeia
demanda a Repblica Federal da Alemanha tambm nos casos em que, de
acordo com a distribuio interna de competncias da Lei Fundamental para
1
BVerfGE [decises do Tribunal Constitucional Federal] 116, 271/317; BVerwGE [decises do
Tribunal Administrativo Federal] 96, 45/50; BVerwGE 104, 29/32; BVerwGE 128, 99.
 172
a aplicao da diretriz, os Estados federados foram responsveis, ou seja, do
ponto de vista da distribuio de competncias federal, no parece adequada
uma responsabilidade da Federao. Para esses casos, a disposio determina
uma responsabilidade solidria: 50% da responsabilidade so assumidos
pelo Estado ou pelos estados causadores da situao de responsabilidade,
35% da responsabilidade recaem sobre o conjunto dos estados e 15% assume
a Federao. A razo da responsabilidade solidria do conjunto dos estados
a possvel dimenso da responsabilidade, que pode superar as possibilidades
financeiras de um ou poucos estados; o motivo para a responsabilidade da
Federao a possibilidade a que est tacitamente sujeita de intervir nos
estados quando estes aplicarem as diretrizes da Unio Europeia ou em
outra conduta destes de relevncia para o Direito Internacional, de modo
a no sobrevierem violaes do Direito. O art. 104a 6 LF prev uma
regulamentao dos pormenores atravs de uma Lei Federal que necessitar
de aprovao do Conselho Federal; essa lei, a Lei da repartio dos encargos,
foi publicada em 20062.
Financiamento de tarefas dos Estados pela Federao, art.
104b LF
1. Ajudas financeiras para investimentos
O art. 104a LF regulamenta quem deve assumir quais despesas. Em
contrapartida, o art. 104b LF regulamenta o problema acerca das condies,
sob as quais permitido Federao participar do financiamento da
execuo de tarefas dos estados. O preceito legal novo e foi inserido na Lei
Fundamental em 2006; antes, a questo estava regulamentada no art. 104a
4 LF. A nova regulamentao representa, com relao anterior, um maior
rigor das condies de financiamento comum de projetos.
O motivo foi, por um lado, o perigo de uma consolidao do financiamento
misto, que, de qualquer forma, j por demais frequente; o outro motivo, foi
o perigo de dependncia dos estados com a relao Federao e ameaa da
autonomia dos estados atravs de ajudas financeiras frequentes demais por
2
Lei da repartio dos encargos, dirio oficial da Federao I 2006, 2098.
173 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
parte da Federao quando da execuo de tarefas dos estados ou, expresso
de outra maneira, o risco de que a Federao adquira por meio de prestaes
pecunirias aos estados competncias que, pela Lei Fundamental, no lhe
cabem. Na realidade, tais financiamentos pela Federao de matrias dos
estados contradizem o sistema bsico da Lei Fundamental: a inteno desta
alcanar um aparato financeiro suficiente dos estados, a fim de garantir sua
autonomia oramentria (art. 109 1 LF).
Para atingir esse objetivo, o art. 104b LF restringe a possibilidade de
financiamento por parte da Federao ao emprego especfico e flexvel,
sobretudo, tambm limitado temporalmente de recursos da Federao para
reparar problemas concretos. Assim, ajudas financeiras provenientes da
Federao devem ser excees; a Federao, conforme a declarao implcita
da lei, dispe apenas de poderes limitados de planejamento e interveno,
pois a igualdade federal dos estados probe diferenciaes entre os estados
no caso de ajudas financeiras sem motivo objetivo. Por investimentos de que
trata o art. 104b LF, entendem-se investimentos materiais, principalmente
investimentos na infraestrutura. O preceito tem um certo paralelismo com as
tarefas comuns dos art. 91a ss. LF e, no caso do art. 91a 1 n 1 LF, chegam at
mesmo a se sobrepor.
2. Requisitos para ajudas financeiras
O art.104b 1 LF vincula a possibilidade e o direito da Federao em
participar do financiamento da execuo de matrias dos estados a trs
condies alternativas: as ajudas financeiras tm que ser necessrias para
a defesa contra uma perturbao do equilbrio global da economia, para
compensar a defasada fora econmica ou para fomentar o crescimento
econmico do estado.
O equilbrio global da economia remete a sua definio no art. 1 da
Lei para o Fomento da Estabilidade e do Crescimento da Economia3. De
3
O art. 1 da Lei para o Fomento da Estabilidade e do Crescimento da Economia reza: A Federao
e os estados devem observar, em suas medidas poltico-econmicas e poltico-financeiras, as
exigncias do equilbrio global da economia. As medidas devem ser tomadas de tal modo a contribuir,
no quadro da ordem da economia de mercado, para a estabilidade do nvel de preos, um elevado
nvel de emprego e um equilbrio da economia externa, tendo em conta um crescimento econmico
contnuo e adequado.
 174
acordo com essa regulamentao, o equilbrio global da economia abrange
um nvel de preos estvel, um elevado nvel de emprego, um equilbrio
da economia externa e um crescimento econmico contnuo e adequado;
de outro ponto de vista, cujos defensores no se orientam pelo art. 1 da
referida lei da estabilidade, suficiente a existncia de um enfraquecimento
do crescimento econmico, condicionado pela conjuntura, ou uma grave
deficincia de recursos. De uma forma ou de outra, a opinio dominante
confere ao legislador ou ao poder executivo uma prerrogativa de avaliao
com o resultado de uma verificabilidade constitucional limitada, inteiramente
razovel no caso de questes altamente polticas.
No caso da compensao da defasada fora econmica, trata-se da funo
de equilbrio da Federao: no mbito dessa funo, a Federao obrigada a
influir especificamente sobre as causas estruturais dessas diferenas. A terceira
condio, por fim, o fomento do crescimento econmico, vem erodir as duas
primeiras condies relativamente precisas, possibilitando, desde que haja a
vontade poltica da Federao, ajudas financeiras praticamente ilimitadas.
O art. 104b 1 LF concede Federao o direito de prestar ajudas
financeiras somente na medida em que lhe caiba a competncia legislativa. A
questo se, com isso, s se remete ao rol das matrias legislativas dos art. 71
e 73 LF, ou se tambm s condies regulamentadas, no art. 72 2 LF, para
fazer uso da competncia legislativa, ou seja, necessidade de regulamentao
pela Federao. O art. 72 2 LF vincula o uso da competncia legislativa
concorrente ali listada ao estabelecimento de condies equivalentes de vida
no territrio federal ou preservao da unidade jurdica ou econmica no
interesse do Estado em seu todo. Se compararmos os requisitos para ajudas
financeiras no art. 104b 1 com as condies do art. 72 2 LF, o problema
perde importncia, pois o art. 104b 1 LF j adotou na matria, em grande
parte, as condies necessrias do art. 72 2 LF. Na matria, porm, a
questo discutida: unidade s existe na medida em que no se exige que
a Federao tenha feito uso de sua competncia legislativa. A questo tem
dimenses inteiramente prticas: na discusso poltica est, por exemplo,
uma ampliao da competncia de financiamento da Federao no mbito
escolar e educacional, ou seja, exatamente onde, segundo a distribuio de
competncias da Lei Fundamental, a Federao no possui competncias,
tampouco competncias de financiamento.
175 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
3. Mecanismos de limitao do financiamento de matrias dos
Estados pela Federao
De acordo com o art. 104b 2 LF, o art. 104b 1 LF necessita de
concretizao por uma lei federal passvel de aprovao ou por acordo
administrativo que somente pode ser publicado com base na lei do
oramento federal. A regulamentao na lei ou no acordo administrativo
deve ser abrangente e, desde que o financiamento seja regulamentado em
um acordo administrativo, a aprovao desse acordo administrativo deve
ser um equivalente da aprovao do Conselho Federal para a lei: o acordo
administrativo entre Federao e Estado ou estados precisa ser, assim, um
acordo entre parceiros coordenados. Demais possibilidades inexistem, no
existindo margem para quaisquer entendimentos administrativos.
Assim, o art. 104b 2 frases 2 e 3 e 3 LF contm algumas prescries
que fixam e asseguram, atravs de diferentes mecanismos; mais uma vez, o
carter de exceo do financiamento pela Federao de tarefas dos estados.
Em uma deciso relativamente nova, o preceito legal foi objeto da jurisdio
do Tribunal Constitucional Federal alemo4; por meio de sua interpretao, o
Tribunal confirmou o carter de exceo do financiamento pela Federao de
matrias dos estados. Segundo o art. 104b 2 frase 2 LF, os recursos devero
ser concedidos por prazo determinado e controlados periodicamente quanto
sua aplicao. O Tribunal Constitucional Federal alemo tornou claro
que o objetivo primrio do controle no , por exemplo, a fiscalizao da
regularidade da aplicao dos recursos esta foi a concepo jurdica da
Federao no mbito do controle pelo Tribunal de Contas Federal e sim,
antes, a fiscalizao da existncia ainda dos requisitos do art. 104b 1 LF, os
quais do Federao o direito de financiamento (em conjunto) de matrias
dos estados. Ao mesmo objetivo, serve o direito de informao do art. 104b
3 LF: tambm aqui interessa saber se os requisitos da ajuda financeira
ainda existem. Com isso, o art. 104b 2 e 3 LF no confere Federao
nenhum direito de controle e de informao que extrapole o que est
regulamentado no art. 84 LF, na execuo das leis federais pelos estados
como matria prpria. O Tribunal Constitucional Federal tambm tornou
claro que o art. 104b LF ordena um controle peridico e que ao direito
de informao do art. 104b 3 LF corresponde um dever de informao
4
V. a deciso BverfGE 127, 165.
 176 177 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

dos estados ou municpios pelos estados. Pode-se assim dizer que, com Referncias bibliogrficas:
essa deciso, o Tribunal aplicou e efetivou as intenes da emenda na Lei
C. Waldhoff/J. Hey. Finanzautonomie und Finanzverflechtung in gestuften
Fundamental. Rechtsordnungen. VVDStRL 66 (2007), p. 216 ss./277 ss.

J. Waiblinger. Die Aufgabe im Finanzverfassungsrecht des Grundgesetzes. 2000.

Concluso J. Hellermann. Bundesstaatliche Lastenverteilung. In: C. Starck (org.).
Fderalismusreform. 2007, p. 145 ss.
A anlise das despesas pblicas no federalismo fiscal da Repblica
Federal da Alemanha mostra um sistema claro e sensato que, contudo,
I. Kesper. Bundesstaatliche Finanzordnung. 1998.
sofre por no ser to compatvel com a regulamentao do lado das receitas:
quando se tem que financiar a execuo das tarefas sem se ter (pelo menos
Decises principais do Tribunal Constitucional Federal alemo
parcialmente) o direito de deciso sobre as receitas, os problemas j
esto antecipadamente programados. Ademais, tambm as tarefas, cuja
BVerfGE 86, 148 Compensao financeira
execuo tem que ser financiada, so em parte heternomas (sujeitas
Federao). Considerando essas inconsistncias, o sistema funciona, de BVerfGE 116, 271 Imputao de subvenes agrcolas da Unio Europeia
fato, bastante bem. Isto pode residir no fato de que um trao fundamental BVerfGE 127, 165 Informao da Federao no art. 104b LF
do federalismo alemo uma alta medida de solidariedade que neutraliza
certas inconsistncias estruturais. Se devermos refletir sobre uma adaptao
de elementos do federalismo fiscal da Repblica Federal, concretamente
falando, das despesas pblicas, deveramos, ento, ou tentar desfazer as
citadas contradies com o lado das receitas e a possibilidade de criao
de tarefas pela Federao ou, porm, deveramos nos certificar de que a
medida de solidariedade suficiente para neutralizar as inconsistncias ou,
ao menos, cerce-las.

ALEXANDER BLANKENAGEL

Professor de Direito Pblico na Universidade de Humboldt, Alemanha.

Participou, como consultor, dos programas constituintes da Russia,
Georgia, Ucrnia, Bielorrssia e Repblica Tcheca.
178 179 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

HUMBERTO BERGMANN VILA

Tanto a Alemanha quanto o Brasil tm problemas parecidos.

O problema federativo parece estar na ordem do dia na Alemanha, da
mesma forma que est no Brasil. As estruturas federativas, especialmente a
estrutura de competncias na Alemanha, complicada. No Brasil tambm.
L, h um consenso no sentido da necessidade de reforma, porm essa
reforma praticamente impossvel, e por isso improvvel. O mesmo se d
no Brasil. A experincia alem muito mais longa do que a experincia
brasileira e, nesse sentido, ns podemos aprender com a tradio alem.
Tanto l quanto aqui, o que se busca uma soluo de compromisso entre
receitas e despesas, sempre considerando a capacidade do ente federado e
as tarefas que ele tem que executar. Nessa primeira observao, podemos
constatar que ambos temos, Brasil e Alemanha, problemas semelhantes
e ideais semelhantes. Isso importante porque, ns, brasileiros, temos
o hbito de reclamar da nossa realidade como se s no Brasil existissem
problemas. Problemas existem tambm em outros pases, notadamente na
Alemanha, ainda que, em minha avaliao, a intensidade dos problemas
seja muito diferente.
O segundo ponto a ser considerado diz respeito diferena de estrutura
entre a federao alem e a federao brasileira. O professor Waldhoff
menciona aquilo que os alemes chamam de equilbrio financeiro promovido
por meio de vrias tcnicas. Todavia, existe uma relao hierrquica entre
os entes federados. Alm disso, existem, no sistema alemo, relaes de
mesmo nvel hierrquico, como, por exemplo, ocorre na relao entre os
entes estatais entre si, enquanto, na Alemanha, h diferena de relao
entre os entes federados, sendo que h a Unio e 16 entes estatais. No caso
brasileiro a situao diferente.
Ns temos a Unio, 27 entes estatais e 5.566 municpios, e cada um
desses entes federados tem competncia para instituir tributos. Aqui h uma
diferena fundamental. Na Alemanha, a Unio detm competncia para
instituir, e h uma diviso de competncias administrativas. No Brasil, cada
ente federado, nas trs ordens governamentais que no esto em relao
hierrquica, mas possuem relao de mesmo nvel tm competncias
tributrias. Da se pode observar uma distino que, em meu juzo, de
 180
extrema relevncia. A Alemanha possui um sistema federativo efetivamente
centralizado na Unio. No Brasil, ainda que a Unio arrecade mais, as
competncias tributrias esto divididas entre todos os entes federados.
Feitas essas consideraes, ns precisamos passar para uma segunda
parte que diz respeito aos fundamentos do sistema federativo alemo.
Pelo que pude perceber, o que se procura realizar o que eles chamam de
equilbrio financeiro entre os entes federados, e o equilbrio financeiro se
d pela diviso de receitas e diviso de tarefas e capacidades financeiras.
Do ponto de vista terico, no Brasil as coisas se passam da mesma forma.
Os ideais so os mesmos, a questo passa a ser se esses ideais podem ser
concretizados da mesma forma.
Tanto l quanto aqui o que se procura aproximar os entes federados.
A federao pressupe dois ideais que devem se complementar, de um
lado uniformidade entre os entes federados, de outro lado, autonomia
entre os entes federados. A uniformidade total significa um estado nico;
em contrapartida, na autonomia total dos estados no h federao, mas
estados descentralizados. A federao, portanto, a harmonia entre o
ideal de uniformidade e de autonomia: no se pode nem ter uniformidade
demais, nem autonomia demais.
Muito bem, feitas essas consideraes gerais, podemos passar a
enfrentar detalhes mais especficos e verificar quais so as diferenas relativas
s fontes do sistema federativo na Alemanha e no Brasil. Na lei fundamental
alem, h um captulo sobre o regime financeiro totalmente diferente da
verso correspondente na Constituio brasileira. Esse captulo visto
como um sistema de diretrizes, uma espcie de moldura que precisa ser
concretizada por instrumentos normativos infraconstitucionais. Alm desta
lei, h uma outra que estabelece critrios gerais para o equilbrio financeiro
e h, ainda, uma lei que estabelece o que o equilbrio financeiro, vlida
at 2019.
J a nossa Constituio tem, no captulo do sistema tributrio,
regras bastante precisas relativamente a como dividida a receita, como
estabelecido o sistema de arrecadao e de repasses entre os entes
federados, no havendo, exceto leis especficas sobre tributos especficos,
normas infraconstitucionais gerais.
181 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
No mbito do Direito financeiro, no entanto, no temos normas
gerais de Direito tributrio, a exemplo daquelas estabelecidas pelo cdigo
tributrio nacional.
Esse paralelo nos mostra que, enquanto na Alemanha existe um sistema
que parte de normas genricas at normas mais especficas, no Brasil todas
essas matrias esto colocadas na Constituio, sem prazo. No por acaso,
essa Constituio teve de ser mudada em vrias vezes, com vrias emendas.
A estratgia normativa totalmente diferente. No Brasil, optou-se por
colocar essas questes minuciosamente no mbito constitucional, sem
que normas gerais e leis especficas estabelecessem de maneira harmnica
como deveria ser estabelecido o equilbrio financeiro. No desconheo que
temos fundos de participao, tampouco que temos vrias leis especficas
resolvendo determinados problemas, mas so leis circunstanciais, leis que
visam a resolver problemas pontuais, no leis que visam a estabelecer um
sistema que tem alguma vocao para durar.
O sistema alemo possui quatro fases. Na primeira, existe uma
diviso da arrecadao num sistema qualificado como vertical. Nisso,
parece-se com o nosso: parte do imposto sobre a renda destinado a outros
entes federados, mas, segundo a prpria Constituio que estabelece esse
sistema, os critrios so necessidade e despesas. A segunda fase, que j
passa para o sistema de equilbrio financeiro, a fase chamada de horizontal.
No se trata mais de Unio e estados, mas estados versus estados. Portanto,
nesse sistema de diviso horizontal, acontecer um primeiro ajuste com
base no critrio da localizao e, s vezes, do nmero de habitantes.
A terceira fase, ainda dentro do ajuste horizontal, faz um segundo
ajuste, desta vez com base na fora financeira dos entes federados, que
qualificada por eles de acordo com a capacidade financeira. Quem tem
a maior, tem a obrigao de promover um equilbrio, e quem tem fora
financeira menor, tem uma pretenso de equilbrio. Nessa terceira fase,
que a segunda horizontal, faz-se um novo ajuste, agora para recompor
a fora financeira de cada ente federado. E, alm disso, existe uma quarta
fase, em que a Unio, depois de as receitas terem sido divididas entre os
estados, faz complementaes de transferncia. Essas complementaes de
transferncia so baseadas no critrio da necessidade dos entes federados.
 182
Sumarizando tudo isso que eu acabei de dizer, poderia-se afirmar
que, na primeira fase, diviso da arrecadao, se faz uma diviso vertical,
Unio e estados, com base no critrio da necessidade e das despesas.
Na segunda fase, faz-se uma promoo do equilbrio financeiro de modo
horizontal, com base na localizao, e com uma correo relativamente aos
habitantes. Na terceira fase, o equilbrio tambm horizontal, com base no
critrio da capacidade financeira quem tem capacidade maior vai ter que
ajudar, quem tem capacidade menor vai ser ajudado e uma quarta fase,
novamente vertical, em que a Unio transfere recursos para os estados que
esto com necessidades financeiras maiores.
Se tudo isso que estou dizendo verdadeiro, o sistema de diviso
efetiva de receitas na Alemanha muito diferente do que no Brasil. No
h aqui essas quatro fases, tampouco uma busca de atendimento desses
critrios de necessidade mais rico, mais pobre e critrios complementares
que possam fazer correes. Nosso sistema est radicado na Constituio
e no h esse sistema de correo para transferncia de receitas destinadas
a estados menos favorecidos. Isso de algum modo pode explicar a nossa
Guerra Fiscal. Enquanto quem tem competncia para instituir tributos na
Alemanha a Unio, no Brasil, Unio, 27 estados, 5.566 municpios tm
competncia para instituir tributos. Embora haja l um sistema que pode
ser falho, como foi mostrado, mas dinmico, aqui temos um sistema
estanque, desvinculado das tarefas. Na prtica, os estados e os municpio
concedem benefcios fiscais para atrair investimentos, sem anuncia dos
outros estados. Para corrigir as desigualdades no corrigidas pela dinmica
do sistema, os estados lanam mo de instrumentos invlidos.
Enquanto no Brasil ns temos uma Constituio rgida e detalhada, no
que se refere diviso de receitas, enquanto no h uma lei de diretrizes,
nem tampouco uma lei especfica para todos os entes federados, com
pretenso de permanncia; na Alemanha h um sistema constitucional
mais aberto, complementado por uma lei de diretrizes e especificado
por uma lei especfica relativa(mente) ao equilbrio financeiro. Com
relao jurisprudncia, at onde eu sei, o Supremo ativista em direitos
fundamentais para gerar despesa, mas restritivo para controlar receita. Na
Alemanha, pelo exame que eu fiz, o Tribunal Constitucional um pouco
mais ativo do que o nosso Supremo, tanto assim que a lei de diretrizes
183 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
foi praticamente sugerida pelo Tribunal Constitucional alemo. Com
relao federao estritamente falando, enquanto aqui ns temos uma
descentralizao absurda de competncias, com desigualdade de tarefas
e de receitas; na Alemanha existe um sistema de competncia quase que
totalmente centralizada na Unio, com atribuio de tarefas dependendo
dos entes federados. Enquanto no Brasil, ns temos uma flexibilizao
muito grande dos mandamentos, no sistema alemo, v-se, pelo menos
numa medida um pouco maior, uma rigidez relativa ao tratamento dessas
fases de fixao.
A concluso parece bvia. O sistema alemo no perfeito, mas nessa
parte mais evoludo do que o nosso. Enquanto no corrigirmos essa
pulverizao das competncias tributrias e no instituirmos um sistema
que estabelea critrios para aproximar as regies, pensados esses critrios
em conjunto, no de maneira circunstancial, dependendo do problema
financeiro que surja, ns continuaremos tendo essa Guerra Fiscal absurda.
HUMBERTO BERGMANN VILA
Possui Livre-Docncia em Direito Tributrio, doutorado em Direito em
Munique, mestrado em Direito Pblico pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul - UFRGS, especialista em Finanas pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS, fundamentos do Direito Alemo em
Munique e Metodologia da Cincia do Direito em Munique. Atualmente
professor titular de Direito Tributrio da Universidade de So Paulo - USP e
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS. Professor Emrito
do Centro de Extenso Universitria - CEU, So Paulo.
 CAPTULO 4
Desafios e
perspectivas para o
federalismo fiscal
brasileiro
FERNANDO REZENDE
SRGIO PRADO
187 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

FERNANDO REZENDE

O tema desta palestra resume o contedo de um livro que publiquei

pela FGV, em 2014, intitulado O Federalismo em seu Labirinto. Nada
mais apropriado para representar a situao em que se encontra o nosso
federalismo fiscal do que um labirinto. Um labirinto onde entes federados
no se entendem, onde os estados brigam, e ningum consegue encontrar
o caminho da sada.
Qualquer um que tenha estudado a histria de nosso federalismo se
deparou com um pndulo. Um pndulo que, ao longo do tempo, marcou a
alternncia de regimes polticos que coincidiam com a centralizao do poder,
em regimes autoritrios, e a descentralizao promovida pela redemocratizao.
E a alternncia desses ciclos moldava o nosso federalismo fiscal, repercutindo
na descentralizao das receitas e do poder de deciso sobre os oramentos
estaduais e municipais toda vez que predominou a democracia.
Qual a grande novidade deste momento? a primeira vez na nossa
histria que temos centralizao do poder em plena democracia. Um grau
de centralizao que pode ser apreciado de distintas perspectivas. No
campo tributrio, apesar de os estados terem competncia para instituir
seu principal tributo, o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS), o exerccio desse poder est cerceado pela lei complementar e pela
realidade econmica, restando o espao para promover a Guerra Fiscal ao
arrepio das normas vigentes.
O grau de liberdade para estados e municpios decidirem sobre os
recursos que compem seus oramentos est reduzido a quase nada, em
razo de vinculaes constitucionais e da regulamentao de polticas
nacionais promovida pelo Governo Federal.
Os legislativos estaduais perderam espao e relevncia pela dificuldade
em definir com clareza o limite entre normas gerais e supletivas. Em suma,
todos os poderes relevantes dos entes federados foram sendo esvaziados, e
no por acaso que a federao brasileira atravessa um dos piores momentos
da sua histria, atolando-se em uma disputa que se desenrola h mais de
duas dcadas, e para qual no consegue encontrar a soluo.
 188
A face mais visvel da crise federativa a longa e destrutiva Guerra
Fiscal. A expresso por aqui utilizada para caracterizar a competio entre
estados por atrao de investimentos no bem compreendida no exterior.
O que distingue a competio fiscal de uma guerra so as armas utilizadas.
No primeiro caso, h obedincia s leis vigentes e os custos envolvidos na
atrao dos investimentos so assumidos por quem concede o beneficio.
No segundo, as normas legais so desobedecidas, os custos so total ou
parcialmente transferidos para terceiros, e no h mecanismos eficazes para
aplicar sanes que inibam a prtica.
Ademais das questes legais envolvidas, cabe salientar que as razes da
atual Guerra Fiscal entre os estados tm razes mais profundas, que alcanam
as questes centrais do problema regional brasileiro. Em virtude do virtual
abandono a que foi relegada a elaborao e a implementao de uma nova
estratgia para reduzir as disparidades regionais de desenvolvimento, os
conflitos recrudesceram e sobrou aos governadores o nico poder que
lhes restavam, o poder da caneta, para atrair investimentos mediante a
concesso de benefcios do ICMS.
Neste contexto, o conflito no pode ser solucionado apenas por
mudanas nas regras aplicadas cobrana do imposto, pois ele resulta de um
problema que essencialmente poltico. O que as lideranas regionais no
querem correr o risco, mais do que o risco a certeza, de que o dia em que
terminar a possibilidade de manter os benefcios do ICMS, os investimentos
que se instalaram nessas regies mudam de lugar, deixando um grande
nmero de trabalhadores desempregados com fortes repercusses sociais.
Boa parte dos problemas enfrentados pelo nosso federalismo fiscal
reflete as consequncias de decises adotadas durante o processo de
elaborao da Constituio de 1988, no qual dois movimentos muito fortes
tiveram grande influncia. Um, formado por estados e municpios, defendia
o reforo da federao, mediante a redistribuio do poder tributrio (cujo
principal resultado foi a ampliao da base de incidncia do imposto estadual
que transformou o ICM no ICMS), e o aumento das transferncias de receitas
do Governo Federal. Outro, que corria em paralelo, refletia as demandas
dos movimentos sociais organizados, essencialmente capitaneados pela
previdncia, pela sade, e pela educao, que defendiam recursos cativos
para a seguridade social. Nesse caso, o objetivo era proteger os recursos
189 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
destinados ao financiamento de polticas sociais, para evitar a repetio
do que ocorria no passado, quando o dinheiro da previdncia social foi
utilizado para financiar a construo de Braslia e da hidreltrica de Itaipu,
por exemplo.
Na prtica, o que veio a ser chamado de seguridade social nada mais foi
do que estender o acesso aos benefcios proporcionados pelo antigo regime
previdencirio (previdncia, sade e assistncia) a todos os cidados,
independentemente de seu regime de trabalho. Uma medida meritria,
sem dvida, mas com consequncias imprevisveis.
O que aconteceu? Como as decises que emergiram dos dois
movimentos acima mencionados foram tomadas de forma independente,
no momento em que elas se juntaram, a seguridade social atropelou a
federao. Por qu? Porque como todos devem saber, em 1998, o Brasil
quebrou, teve que ir ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) obter uma
soma expressiva de dlares para salvar o Plano Real e garantir a estabilidade
da nova moeda. E a contrapartida exigida pelo FMI, para a concesso dessa
ajuda, foi a exigncia de o Brasil prover um forte ajuste fiscal, para o qual se
tornava necessrio, de uma hora para outra, gerar um supervit primrio de
trs, trs e meio por cento do Produto Interno Bruto (PIB), para reduzir a
divida pblica.
fcil imaginar a realizao de uma reunio de emergncia no Ministrio
da Fazenda para buscar resposta questo de como gerar um supervit
dessa ordem em curto espao de tempo. Algum mais sensato que dissesse:
vamos cortar os gastos! seria expulso da sala, porque cortar gastos no
politicamente fcil, ainda mais em momentos de crise.
A opo aumentar a arrecadao. De novo, como? Se optassem pelo
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), ou pelo Imposto de Renda,
o governo federal teria que entregar quase a metade da nova receita para
estados e municpios, em razo das medidas adotadas para fortalecer a
federao. Portanto, para ficar com o suficiente para cumprir a meta de
um supervit equivalente a trs e meio por cento do PIB, seria necessrio
arrecadar o dobro para ficar com a metade. Concluso: inevitvel aumentar
as contribuies para a seguridade social.
 190
Restava um obstculo a remover, visto que as receitas geradas pelas
contribuies s podem ser utilizadas para financiar as despesas previstas
na Constituio. Para contornar esse obstculo, era preciso aprovar nova
emenda constitucional para desvincular 20% do que fosse arrecadado, de
modo que essa parcela pudesse atender s necessidades do momento.
Na sequncia, a sucessiva prorrogao dessa medida fortaleceu o
vnculo entre a poltica macroeconmica e a seguridade social, contribuindo
para enfraquecer a federao. De que maneira? que, para gerar um
supervit expressivo com apenas vinte por cento do acrscimo de receitas
das contribuies sociais, preciso arrecadar um montante cinco vezes
maior, que deixa nos cofres do Tesouro, aps descontado, o necessrio
para bancar o supervit, o equivalente a 80% do que for arrecadado, e
esse dinheiro s pode ser gasto com a seguridade social. E difcil segurar
a presso para gastar, visto que as necessidades sociais do pas so grandes.
O resultado que as receitas da seguridade social e suas despesas crescem
no mesmo compasso ao longo desses ltimos 15 anos.
Consequncia: a base dos fundos constitucionais que sustentam a
participao de estados e municpios, na receita federal, sofreu um forte
esvaziamento, revertendo os ganhos obtidos em 1988, ao mesmo tempo
em que a ampliao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (Cofins) invadiu o campo de competncia tributria dos estados,
limitando o espao do ICMS. Em resumo, no d para discutir medidas
para resolver o problema fiscal federativo sem tratar conjuntamente da
reforma do ICMS, das mudanas nas transferncias, e de um novo regime
de garantias para o financiamento dos programas sociais.
O conflito federativo no se resolve mais como se resolveu no passado,
em que a cada mudana constitucional bastava redistribuir as receitas.
No mais assim. O problema ficou muito mais complexo, e demanda a
construo de um novo modelo de federalismo fiscal. Voltaremos a esse
ponto no final.
Outro fenmeno concomitante agravou os problemas e as tenses na
federao: o rapidssimo processo de urbanizao da sociedade brasileira.
H cerca de trs dcadas um grande contingente de brasileiros ainda estava
no campo, mas hoje tem mais gente vivendo em cidades com mais de um
milho de habitantes do que em toda a zona rural brasileira, s para dar
191 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
um nmero que me chamou a ateno. Esse processo de urbanizao foi
acompanhado da expanso das metrpoles e demais aglomeraes urbanas,
ocasionando dificuldades para organizar a produo dos servios pblicos
em territrios onde atuam simultaneamente os municpios, os estados e
o governo federal, e isso repercute negativamente na qualidade da gesto
desses servios. Ademais, as dificuldades de gesto crescem pelo fato
de nosso federalismo fiscal, diferena do que ocorre na Alemanha, no
adotar um regime de equalizao fiscal para reduzir as disparidades entre
a localizao dos recursos e das demandas que precisam ser atendidas.
Em decorrncia, h menos dinheiro onde tem mais problemas, e menos
problemas onde tem mais dinheiro. As assimetrias horizontais so enormes
e se somam aos desequilbrios verticais, ocasionando uma situao bastante
complexa e difcil de ser solucionada.
Cabe, ainda, destacar outra dimenso muito importante do
enfraquecimento da federao: a perda de influncia dos entes federados,
principalmente dos estados, na poltica nacional. Resultados preliminares
de um estudo em andamento apontam para o avano de um processo que
estaria levando municipalizao da poltica estadual. Esse processo
gerado pelo fortalecimento de relaes diretas do governo federal com os
municpios na prestao de servios essenciais populao, principalmente
sade, educao, em parte, agora, habitao, e tambm os servios
urbanos por conta dos financiamentos das instituies financeiras
controladas pelo governo federal.
Esse processo refora a centralizao do poder e concorre para ampliar
o vnculo dos deputados federais eleitos nos estados com suas bases
eleitorais nos municpios. Uma vez eleitos, esses parlamentares precisam
obter maiores recursos para as suas regies de origem e dar especial
ateno aos interesses dos municpios em que se concentra seu eleitorado.
Esse , portanto, mais um elemento que concorre para a fragilizao da
posio dos estados na nossa federao, fragilizao que se sustenta na
ausncia de uma disposio de todos para formar uma agenda coletiva que
vise defender os interesses do conjunto dos estados na federao.
A indisposio dos estados para se unirem em nome dos interesses
coletivos facilita a vida do governo federal. Toda vez que a reforma tributria
entra na agenda, o que acontece? Os empresrios elegem o ICMS como um
 192
dos principais problemas, o que verdade, mas isso favorece a elaborao
de uma proposta que pe o ICMS na frente, sem que o governo federal
se empenhe em coordenar de fato a implementao dessa proposta, haja
vista as repercusses que isso traria para as contas fiscais, em face das
dificuldades para atender s demandas por compensaes, em volume e no
tempo exigido para complementar a mudana.
Na nova realidade federativa, as velhas solues que buscavam
resolver os conflitos via descentralizao de receitas, no servem mais.
preciso construir uma nova estratgia. Ainda que fosse possvel formar a
antiga aliana entre estados e municpios para demandar a redistribuio
de receitas, como ocorreu ao longo da histria e se repetiu em 1988, no
h, como ento, um inimigo comum a superar. Agora, as demandas da
federao entram em conflito com os interesses da seguridade social, um
conflito difcil de administrar e que no ser resolvido se todos os elementos
relevantes no forem trazidos claramente ao debate. Na verdade, e isso
bom que se diga, o esprito da Constituinte no era esse. O esprito da
Constituinte era fortalecer a federao e ao mesmo tempo universalizar
o atendimento dos servios sociais, s que os instrumentos adotados e a
sequncia desses eventos produziu um efeito oposto.
Outra questo que precisa ser trazida ao debate refere-se repartio
de responsabilidades, um tema que tambm passou ao largo das decises
adotadas em 1988. A nova Constituio atribuiu ao Estado brasileiro uma
agenda muito ambiciosa, mas no determinou como as responsabilidades
pela implementao dessa agenda iriam ser repartidas na federao. Em
decorrncia, num primeiro momento as medidas adotadas para fortalecer
a federao redistriburam o dinheiro. Mas num segundo momento, o
avano da seguridade social contribuiu para o retorno do dinheiro e para
seu enfraquecimento.
So grandes, portanto, os desafios a serem enfrentados na busca de
solues para o federalismo fiscal brasileiro. Destaco trs pontos. Primeiro,
precisamos discutir uma velha soluo para um renovado conflito. O
renovado conflito o conflito regional, cuja soluo no pode partir dos
estados. O conflito regional tem que ser resolvido por uma poltica nacional,
cabendo notar que o contedo dessa poltica j foi objeto de trabalhos
feitos por especialistas da rea, que defendem uma nova estratgia, na qual
193 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
infraestrutura, educao e tecnologia assumem prioridade e demandam uma
mistura de investimentos pblicos com financiamento das agncias oficiais
de crdito e incentivos fiscais do governo federal. Em 2013, uma Conferncia
Nacional de Desenvolvimento Regional, realizada em Braslia, discutiu
intensamente uma proposta para a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional, que todavia no chegou a ganhar grande repercusso por falta
de interessados. A nova soluo para esse velho conflito tambm precisa
combinar a implementao de uma poltica nacional de desenvolvimento
regional com a gradual universalizao das alquotas do ICMS, para que
seja possvel corrigir o equvoco cometido em 1988, quando a instituio
do ICMS no foi acompanhada da revogao do diferencial de alquotas
aplicadas ao comrcio interestadual, criado na dcada de 1980, com o
objetivo de descentralizar as receitas estaduais. Com a ampliao da base
do ICMS, isso devia ter sido corrigido, mas, como no foi, deu munio para
a Guerra Fiscal se expandir.
As duas medidas combinadas abrem espao para a reconstruo de
um sistema tributrio nacional, tal como contemplado na reforma tributria
desenhada, em 1963, e implementada, em 1965, por meio da Emenda
Constitucional de nmero 18. importante frisar que essa reforma foi
concebida por uma comisso criada pelo Ministrio da Fazenda em 1963,
cabendo Fundao Getulio Vargas (FGV) a tarefa de dirigir os trabalhos
e de compor a equipe encarregada de elaborar as propostas. O livro que
resume a essncia da proposta de ento acaba de ser reeditado pela FGV e
contm lies muito importantes para os debates atuais.
O segundo ponto a ser destacado trata da busca de uma nova soluo
para um velho conflito, um conflito que remonta posio adotada por
Jos Bonifcio nos momentos de formao da nao brasileira. Naquela
poca, o argumento contrrio descentralizao apoiava-se na tese de que
o conservadorismo das elites que administravam as antigas provncias no
permitiria que fossem feitas as reformas que o Brasil precisava para lidar
com os problemas sociais.
Esse velho conflito entre centralizao, descentralizao e reformas
sociais foi assumindo novas caras, no tendo sido ainda possvel encontrar
uma soluo equilibrada para ele. Ao apoiar-se na universalizao do
acesso aos benefcios proporcionados pelo antigo regime previdencirio,
 194
a seguridade social contribuiu para grandes avanos. Limitados, todavia,
a apenas trs ou quatro dos direitos sociais contemplados no artigo 6
da Constituio. Os outros, como o transporte, a moradia e a segurana
pblica foram praticamente expulsos do oramento, e mesmo a sade vem
perdendo espao no conjunto das receitas vinculadas seguridade.
E o terceiro ponto sinaliza a necessidade de encontrar soluo para
um novo problema. Esse novo problema refere-se a uma questo abordada
anteriormente, quando apontamos para a dificuldade de lidar com os
desafios que a urbanizao trouxe para a qualidade da gesto pblica no
contexto de nosso federalismo. A dificuldade aumentou com o novo status
adquirido pelos municpios, em 1988, mas a isso no se resume, pois os
municpios brasileiros sempre tiveram grande autonomia. O problema
no a autonomia do municpio, mas a combinao desse fato com o
enfraquecimento dos estados e a ausncia de mecanismos que induzam a
cooperao dos entes federados na gesto das polticas nacionais. Para lidar
com esse problema, urge contemplar a necessidade de construirmos um
regime de cooperao intergovernamental. Para tanto, o governo federal
poderia, como fazem outras federaes, usar as transferncias de receitas
e o crdito pblico para induzir e incentivar a cooperao, mas isso no
est na agenda.
Em resumo, a busca de solues para os desafios apontados deve
fazer parte de um debate nacional que tenha por objetivo a construo
de um novo modelo de federalismo fiscal. Os elementos centrais desse
novo modelo so a reconstruo de um sistema tributrio nacional e a
implantao de um moderno regime de transferncias, que, combinados,
favoream a cooperao intergovernamental e contribuam para conciliar a
descentralizao fiscal com o avano das reformas sociais. Parece ambicioso,
e . Mas a situao no comporta mais medidas paliativas. preciso coragem
e ousadia para promover as reformas que o Brasil necessita para alcanar o
status de um pas desenvolvido.
FERNANDO REZENDE
Possui mestrado em Economia pela Vanderbilt University e graduao
em Cincias Econmicas pela Universidade Federal Fluminese (UFF).
Atualmente, professor da Fundao Getulio Vargas (FGV).
195 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
SRGIO PRADO
Federalismo no Brasil e Alemanha comparaes
Introduo
Este artigo faz um exerccio de anlise comparativa confrontando o
federalismo brasileiro com caractersticas das federaes desenvolvidas, com
especial destaque para a Alemanha. O propsito de fazer uma comparao
entre Brasil e Alemanha pode parecer, a alguns, desprovido de sentido. Afinal,
esta uma economia desenvolvida, com um estado social avanado, tendo
atingido um grau muito elevado de organizao tanto produtiva como nas
funes pblicas. No entanto, embora as federaes existentes paream ser
totalmente distintas e especficas, com culturas, processos fiscais e sistemas
legais diferenciados, o fato que elas tm um amplo conjunto de problemas
comuns, que todas tm que de alguma forma resolver, e que so derivados
da forma federativa, mesmo que embebida em traos culturais, tnicos e
religiosos diversos. o que pretendemos mostrar aqui.
No se trata, portanto, de buscar uma comparao simples e direta
entre os dois sistemas federativos, mas, de fato, fazer uso da observao da
Alemanha em conjunto com outras federaes bem-sucedidas Austrlia e
Canad, por exemplo no sentido de identificar as instituies bsicas que
permitem a elas funcionarem com eficincia e justia social. Estas instituies,
por sua vez, podem ser analisadas de forma produtiva enfocando os problemas
bsicos para os quais elas so a soluo. A partir disso, pode-se observar a
federao brasileira e de outros pases em desenvolvimento, e avaliar at que
ponto eles tm, em sua evoluo, desenvolvido instituies eficientes para
lidar com estes problemas, que so constitutivos da forma federativa.
Como pano de fundo e referncia geral para o que se segue, devemos
ter em mente que federaes so sistemas poltico-fiscais que necessitam
e buscam, de alguma forma, emular o Estado Unitrio, sem nunca chegar
a constitu-lo. De fato, a base conceitual das federaes a existncia de
um governo federal com poderes limitados, decorrente de que os poderes
totais so divididos entre este e os governos regionais, e, em certos casos,
os governos locais. Esta diviso de poderes envolve diviso de encargos,
 196
diviso de tributos (competncia tributria para arrecadar), diviso do
poder para legislar.
Em cada um destes aspectos, a federao o conjunto de governos
autnomos que a compe deve necessariamente obter um resultado
semelhante quele que seria obtido por um governo unitrio eficiente
e bem organizado. Isto implica que a diviso de poderes tributrios, de
encargos e responsabilidades e legislativo tem que obter um resultado
harmnico, equilibrado, em que recursos sejam captados por um sistema
tributrio eficiente e harmonizado (embora existam, de fato, tantos sistemas
tributrios quantos sejam os nveis de governo), recursos sejam alocados,
de forma a garantir suprimento eficiente e equilibrado dos servios
pblicos (embora existam n oramentos autnomos e que vrios governos
autnomos sejam responsveis por diferentes servios), e assim por diante.
A legislao geral que regula a federao, sendo emitida por trs nveis de
governo autnomos, deve conter elementos de controle e de checagem que
garantam um mnimo de coerncia e baixo nvel de custo para os cidados
e para a economia.
Para resumir em uma imagem, uma federao em que cada governo
utilizasse os impostos que bem entendesse, montasse seus oramentos,
considerando apenas as necessidades de sua jurisdio, e legislasse desta
mesma forma, no s no seria economicamente vivel como um pas,
mas, de fato, em pouco tempo tenderia a se transformar em vrios pases
independentes. A emulao do Estado Unitrio , portanto, uma condio
de existncia da federao.
Desenvolvimentos do sculo XX: busca de Equidade e Cooperao
Temos que considerar alguns desenvolvimentos de longo prazo que so
cruciais para o entendimento das federaes contemporneas. O sculo vinte
presenciou dois desenvolvimentos fundamentais, no que se refere ao papel do
Estado. Primeiro, a dramtica e totalmente inusitada expanso da dimenso
dos estados nas economias tanto capitalistas como socialistas. Este processo,
iniciado antes da II Guerra Mundial, acentuou-se aps o conflito, e teve sua
expresso mxima durante o perodo chamado de Golden Age, entre 1950 e
197 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
aprox. 1973-5.1 As causas mais remotas da ampliao do papel do Estado esto,
sem dvida, associadas s duas guerras. Elas foraram a uma presena crescente
da regulao estatal sobre a economia e modificaram em muito a percepo da
populao sobre o papel do Estado. H que se lembrar que a ideologia dominante
no sculo liberal de hegemonia inglesa, at os anos 1920, propunha o estado
mnimo e a total hegemonia das relaes via mercado.
Ao mesmo tempo, e como parte integrante deste processo, ocorreu a
expanso do chamado Estado de Bem-Estar Social (EBS), que envolveu, ao
lado de crescentes sistemas de garantia de renda (aposentadorias, assistncia
social, seguro-desemprego etc.) tambm a expanso de servios prestados
aos cidados, no campo da sade, educao e assistncia social. At os anos
1970, o EBS conviveu e dividiu espao com o Estado Keynesiano Produtor,
o amplo sistema de empresas estatais que foi montado em muitos pases
desenvolvidos, entre os anos 1920 e 1970. A partir da crise dos 1970, os
processos de privatizao realizados, na maioria destes pases, reduziu a uma
pequena dimenso o chamado Setor Produtivo Estatal, como o Estado de
Bem-Estar Social que assumiu a total prioridade nas funes do Estado.
Estes grandes processos trouxeram implicaes essenciais para as
federaes, principalmente para as desenvolvidas. A expanso do Estado,
que levou predominantemente ao crescimento do governo federal, no
foi de fato revertida na segunda metade do sculo. A transio do estado
produtor para o estado exclusivamente social exigiu, neste perodo, a
expanso dos chamados processos de descentralizao, mas, ao contrrio
do que muitos assumem, isto no significou o enfraquecimento dos governos
federais. De fato, a descentralizao significou muito mais uma diviso de
trabalho mais bem definida entre nveis de governo, sendo transferidas para
os governos subnacionais as funes executivas, mas permanecendo, em
geral, centralizadas as funes legislativas e fiscal-financeiras. Em suma,
para o que nos interessa destacar aqui, no incio do sculo XXI, a maior
parte das federaes conta com governos federais fortes e importantes,
ainda que tenha ocorrido descentralizao das funes executivas dos
servios pblicos.
1
A expresso Golden Age (Anos Dourados) foi utilizada para descrever o perodo de trs dcadas
aps o final da guerra, que foi marcado por um comportamento excepcional das economias
capitalistas, com crescimento elevado, inflao baixa, desemprego muito baixo e forte elevao dos
padres de vida, em geral, das classes mais baixas da sociedade. Este perodo foi interrompido pela
crise global iniciada, em 1973, com recesso e inflao crescentes, ruptura do padro dlar-ouro etc.
 198
Em segundo lugar, as federaes no ficaram evidentemente
imunes consolidao dos valores relacionados igualdade de direitos e
oportunidades, cerne do EBS. A noo de equidade assume um significado
especial nas federaes, pelo fato de estar a populao do pas sujeita
a governos regionais diversos, dotados de autonomia. Nas federaes,
garantir equidade no acesso dos cidados aos servios pblicos envolve
desafios que no se colocam para um Estado unitrio, ou, pelo menos, no
se colocam na mesma dimenso.
Em resumo, dois grandes desafios se colocaram para as federaes
na segunda metade do sculo vinte. Primeiro, a necessidade de buscar
instituies que garantissem a igualdade no acesso a bens pblicos, mesmo
diante das enormes dificuldades que se colocam numa estrutura federativa,
cuja natureza mais essencial exatamente valorizar a diversidade. Em
segundo lugar, a necessidade de desenvolver instituies que fortalecessem
a cooperao entre nveis de governo, dada a complexidade da diviso de
trabalho que se desenvolveu naturalmente quando da reverso do grande
Estado Interventor Keynesiano, que era por excelncia centralizado, e veio a
ser substitudo por uma complexa estrutura federal em que todos os nveis
de governo tm grande importncia.
As instituies que viabilizam as federaes
A observao da evoluo histrica das federaes desenvolvidas
permite identificar trs conjuntos bsicos de instituies que foram
desenvolvidas ao longo do sculo XX (Canad e Austrlia), ou na segunda
metade deste sculo, no caso da Alemanha, e que podemos considerar
constitutivas dos arranjos federais bem-sucedidos. O que bastante
interessante o fato de que, embora existam diferenas muito fortes de
cultura poltica, valores sociais etc., a estrutura funcional que articula estas
instituies bastante semelhante entre estas federaes.
Falamos de conjuntos de instituies porque, em muitos casos, a
funo bsica que exigida no cumprida por uma nica instituio
fiscal, administrativa ou poltica, mas por um conjunto ou sistema de
dispositivos tributrios, oramentrios, sistema de transferncias fiscais,
199 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
dispositivos normativos que, conjugados, alcanam aquele objetivo. Estes
trs requisitos de eficincia da federao, como podemos cham-los, so:
mecanismos de equilbrio vertical; mecanismos e sistemas de equilbrio
horizontal (equalizao) e mecanismos de cooperao intergovernamental.
No que se segue, iremos definir cada um destes conjuntos bsicos de
instituies, mostrando porque so necessrios e os arranjos institucionais
que os viabilizam. Vamos utilizar exemplos de trs federaes desenvolvidas
Canad, Austrlia e Alemanha com destaque para o caso alemo, mas
estes trs problemas bsicos se manifestam e tm que ser resolvidos em
todas as federaes que pretendam manter estabilidade social e econmica.
1) O equilbrio vertical
Ao longo do sculo XX, desenvolveram-se duas grandes caractersticas
estruturais das estruturas fiscais das federaes, de certa forma em mtuo
conflito. Por um lado, as tcnicas e teorias dominantes sobre sistemas
tributrios consensualmente recomendam que os impostos bsicos,
principais Imposto sobre Valor Acrescentado (IVA), Renda e folha de
salrios sejam sempre impostos federais, uniformes, e que no seja
atribuda sua competncia a governos subnacionais. A razo bsica que,
sendo impostos incidentes sobre recursos econmicos mveis, seu controle
por governos subnacionais pode levar a deslocamentos ineficientes destes
recursos, caso tpico das chamadas Guerras Fiscais, e pode provocar uma
corrida para baixo, quando governos competem em reduo de alquotas,
para atrair os recursos econmicos, o que acaba por deix-los todos sem os
recursos fiscais necessrios para prover seus servios.
A segunda grande caracterstica, ocorrida na segunda metade do
sculo, foi a reverso do forte processo de centralizao no governo federal,
que analisamos acima. Aps a crise econmica que encerrou a chamada
Golden Age, nos anos 1970, ganhou mais intensidade o processo de
atribuio crescente de encargos aos governos subnacionais, no bojo do
chamado EBS, o que resultou em fortes processos de descentralizao de
encargos executivos, principalmente para governos locais.
 200
O resultado disto tudo o que a literatura de federalismo chama
vertical fiscal gap, representado pela figura. O quadro da esquerda
representa a diviso hipottica da arrecadao, enquanto o quadro da
direita representa a diviso hipottica da responsabilidade pelo gasto.
Vertical gap
Arrecadao Federal Gasto Direto Federal
Vertical Gap Transf. Verticais
Arrecadao Subnacional Autofinanciamento Gasto Direto Subnacional
A lgica tributria concentra a arrecadao principalmente no governo
federal, mas a descentralizao desloca, cada vez mais, os encargos
executivos para os governos locais e regionais. Resulta que o governo
federal arrecada mais recursos do que o que gasta diretamente, enquanto
os governos subnacionais, principalmente os municpios, arrecadam
apenas uma parcela dos recursos de que necessitam para dar conta de seus
encargos. O governo federal tem um supervit em relao a seus gastos
diretos, e os governos subnacionais tem um dficit.
Isto exige que, em todas as federaes modernas, existam sistemas de
transferncia de recursos verticais, em geral principalmente originados do
GF, mas tambm dos governos regionais, para governos regionais e locais.
O objetivo destes sistemas exatamente obter o equilbrio vertical, ou
seja, cuidar para que os recursos finais entregues para cada governo sejam
exatamente os necessrios para atender s suas necessidades, ou, se os
recursos totais forem insuficientes, garantir que a distribuio da carncia
de recursos seja equalizada entre os trs nveis de governo.
Tais sistemas envolvem, em geral, dois modelos de diviso vertical. O
primeiro, muito importante, o compartilhamento dos grandes impostos.
Definem-se constitucional ou legalmente percentuais destes impostos, em
geral arrecadados pelo governo federal ou regionais, a serem apropriados
por cada nvel de governo. O segundo recurso tcnico para a diviso vertical
so as transferncias redistributivas, que visam reduzir as disparidades entre
201 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
diferentes regies e municpios. Estas, em geral, vm dos oramentos dos
governos de nvel superior, ou seja, decorrem do processo oramentrio,
no so compartilhamento direto de impostos.
evidente que a distribuio vertical qual parcela de recursos vai para
cada nvel de governo pode ser alterada tambm mudando a competncia
de impostos. Esta , contudo, uma forma grosseira de ajustamento, e pode
envolver custos elevados para o contribuinte quando muda o governo
competente,2 alm de exigir deslocamento de corpo tcnico arrecadador
entre governos. Assim, a maioria quase absoluta das federaes altera
a estrutura de competncias, raramente, s em ltimo caso. Mudar a
dimenso das transferncias o instrumento preferencial para alterar a
distribuio vertical.
Qual , em poucas palavras, o problema do equilbrio vertical? Cada
nvel de governo tem determinados encargos na federao, e o custo de
proviso destes servios pode variar. Primeiro, estes encargos podem
se alterar no tempo, como o caso na descentralizao de encargos:
acrescentam-se tarefas e gastos aos oramentos subnacionais. O mesmo
efeito pode ser gerado pelo crescimento excepcional de determinados
encargos, que impactaro mais o governo que responde por eles.
Um exemplo o crescimento do desemprego, com todas as suas
consequncias. Outro, o custo para prover cada servio se altera com o
tempo. Mesmo que os encargos no se modifiquem, a quantidade de recursos
per capita necessrios para prov-los pode se alterar. De forma geral, os custos
para cuidados de sade cresceram fortemente desde meados do sculo
XX, no s pela universalizao do acesso aos servios, mas tambm pelo
envelhecimento da populao e sofisticao das tcnicas mdicas.
Estes processos so muito dinmicos no mdio prazo, em todas as
federaes. No existe uma distribuio vertical perfeita de recursos,
seno por intervalos de tempo da ordem de uma dcada, s vezes menos.
Torna-se necessrio, portanto, que existam mecanismos para ajustar a
distribuio vertical a intervalos regulares. Um exemplo extremo, mas que
ilustra o problema: durante a II Grande Guerra Mundial, foi uma fortssima
concentrao de recursos no governo federal, responsvel pelo esforo de
2
Refiro-me aqui aos custos de cumprimento (compliance costs), ou seja, aqueles em que o
contribuinte incorre para conseguir cumprir suas obrigaes tributrias.
 202
guerra. Este processo levou federalizao do imposto de renda no Canad
e Austrlia, uma vez que no incio do sculo ele era gerido pelas provncias.
Terminada a guerra, foi necessria uma forte reviso da distribuio,
devolvendo recursos para governos regionais e municpios, a qual se
desenrola por toda a segunda metade do sculo.
Quais os mecanismos ou padres institucionais que permitem
fazer o ajustamento vertical? H basicamente dois modelos vigentes nas
federaes desenvolvidas que abordamos aqui. O primeiro se apoia no
compartilhamento dos impostos principais, Imposto de Renda (IR) e IVA. Ele
regulado criteriosamente para permitir alteraes peridicas, como o que
se modifica a distribuio de recursos entre nveis de governo. O segundo
padro opera diretamente no oramento do governo federal. Atravs de
transferncias regulares de grande porte, no derivadas diretamente de
compartilhamento de impostos, mas de decises oramentrias do governo
federal, possvel alterar a apropriao final vertical dos recursos fiscais.
O segundo mtodo tem o mrito da flexibilidade. Pode ser ajustado
a cada ano, no ciclo oramentrio do governo federal. O primeiro mtodo
tem o mrito da previsibilidade, sendo determinadas as percentagens de
compartilhamento e sua modificao ocorre a intervalos regulares, de forma
que os governos tm como prever o comportamento futuro de sua receita.
No mundo federal contemporneo, Canad e Austrlia so exemplos
do segundo mtodo. No Canad, o governo federal opera um grande fundo
de transferncias, basicamente em critrios per capita, chamado CHST
Canadian Health and Social Transfer. Em tese, os recursos so vinculados
aplicao em rea de sade e gastos sociais, o que torna muito vaga
e imprecisa a vinculao. A rigor, so recursos livres para os governos
provinciais. Este grande fundo ajustado periodicamente, como parte do
oramento federal.
J na Alemanha, o modelo se apoia predominantemente no
compartilhamento de impostos. H dois grandes impostos que so
compartilhados segundo regras legais. O IR tem sua distribuio entre os
trs nveis de governo definida pela Constituio, sendo, portanto, mais
difcil de ser alterado, constituindo-se no ncleo duro do sistema. J
o IVA tem sua distribuio vertical regulada por lei ordinria, sendo este
dispositivo concebido para que ele seja utilizado como instrumento de
203 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
ajuste fino de mdio prazo, enquanto o IR sofre modificaes muito mais
raras, apenas quando necessria uma modificao de maior porte.
As regras que determinam a distribuio destes trs impostos
estabelecem uma diviso vertical bsica de recursos que, em princpio, deve
ajustar a distribuio vertical agregada (equilbrio vertical), entre nveis de
governo tomados como um conjunto. A partir da, passam a operar outros
mecanismos, que visam reduzir as desigualdades entre governos, questo
de que trataremos frente.
Quais so, ento, as instituie3 vigentes nestas situaes?
No mtodo oramentrio, elas so simplesmente o pressuposto de que
cabe ao governo federal transferir aos governos subnacionais uma parcela de
seus recursos, que varivel no mdio prazo. Isto significa que se reconhece,
institucionalmente, o direito dos governos subnacionais a financiamento
complementar originado no governo federal. Na Austrlia, esta distribuio
varivel de recursos do oramento federal se d, predominantemente,
atravs de transferncias condicionadas, subordinadas a planejamento
detalhado de aplicaes dos recursos. J no Canad, esta opo seria
inaceitvel, pela longa tradio de autonomia das provncias. O CHST uma
soluo de compromisso, transferncia condicionada, mas, no essencial, de
livre aplicao pelas provncias.4
No mtodo alemo, so necessrias instituies mais formais (o que
, desde logo, tipicamente alemo). Existe um Conselho Fiscal, que se
rene periodicamente (aprox. cinco anos), encaminha avaliaes e faz
recomendaes para eventual modificao da distribuio do IVA. Este
conselho uma instituio fundamental do processo de ajuste vertical
na federao, pois ele est assentado no pressuposto de que necessria
uma avaliao peridica, e a forma de ajuste derivada desta avaliao a
modificao dos percentuais de distribuio do IVA. A tabela mostra que,
3
No custa alertar o leitor para o sentido mais geral do termo instituio. No se trata
necessariamente de rgos dotados de autoridade para impor determinadas regras. Trata-se, at
pelo contrrio, de normas implicitamente aceitas pelos agentes sociais e econmicos da sociedade,
comportamentos que so esperados e tidos como certos, como regras do jogo amplamente aceitas.
4
Note-se que, sendo muito elevada a participao dos gastos em sade e servios sociais por
parte das provncias, as vinculaes impostas ao CHST so essencialmente, em ltima instncia,
redundantes. Elas estaro sempre gastando, nos setores visados, um volume de recursos maior do
que transferido pelo CHST.
 204 205 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

entre 1970 e 1998, a distribuio do IVA sofreu 11 modificaes. A partir de Quebec que define a si mesma como nao Quebec, devido a sua
1998, os municpios passaram a participar diretamente da distribuio, at identidade francfila, com ameaas recentes de separao).
ento participavam apenas atravs de seus governos regionais. Para outras, como, por exemplo, todas as federaes americanas, a
Austrlia, os Estados Unidos e outras menores, as diferenas deste tipo so
Percentuais distrib. vertical do IVA pouco relevantes. No entanto, as diferenas econmicas so onipresentes,
existentes em todas desde os Estados Unidos, passando pelo Canad e
Anos Unio GE MUN.
Austrlia, Alemanha at qualquer federao latino-americana. Em resumo:
1970/1971 70% 30% -
no h federao no mundo onde diferenas de capacidade econmica
1972/74 65% 35% -
entre governos regionais no sejam relevantes. Elas podem ser menores
1975/77 69% 31% -
nas federaes desenvolvidas (provavelmente com excluso da Alemanha,
1978/1982 67,50% 32,50% -
1983 66.50% 34,50% -
devido Unificao), mas estaro sempre presentes.
1984/1985 65.50% 34,50% - Das diferenas em capacidade econmica decorrem, diretamente,
1986/1992 65% 35% - diferenas em capacidade fiscal, por uma razo simples: todas as federaes
1993/1994 63% 37% -
tendem a ter sistemas tributrios homogneos e harmonizados, como
1995 56% 44% -
o que cada provncia/estado/lnder dispe dos mesmos instrumentos
1996/1997 50,50% 49,50% -
tributrios que seus pares. Isto faz com que o que cada um pode arrecadar
1998 51,20% 46,70% 1,20%
corresponda, grosso modo, dimenso de sua capacidade econmico-
Fonte: Morais, M.R. (2001) PAG. 244 produtiva. Provncias ricas arrecadam muito per capita, provncias pobres
arrecadam pouco per capita.
A questo do equilbrio horizontal deriva diretamente disto. Se governos
O acordo implcito de que o governo federal deve compartilhar suas ricos tm mais recursos per capita, tero mais facilidade para prover, aos seus
receitas com os GSNs, tal como existe na Austrlia e Canad, uma instituio cidados, uma qualidade mdia de servios pblicos. J uma provncia pobre,
to slida e relevante quanto a existncia de uma regra constitucional/legal com poucos recursos per capita, s consegue prover os servios mdios se
que explicite percentuais de compartilhamento, tal como na Alemanha. O sobretaxar seus cidados, ou seja, se cobrar deles impostos mais elevados
que ambos os sistemas garantem o compromisso do conjunto dos nveis do que aqueles que so cobrados na mdia do pas. Isto , evidentemente,
de governo por uma distribuio vertical eficiente dos recursos fiscais, sem uma forma de desigualdade. No a desigualdade no seu sentido tradicional,
o que a federao no pode operar de forma adequada e justa. ou seja, interpessoal uma desigualdade na capacidade de governos para
prover servios mas acaba, em ltima instncia, resultando em desigualdade
O equilbrio horizontal interpessoal, pois os cidados das regies pobres, ou tero servios piores ou
tero que pagar impostos maiores para ter o servio mdio.
Federaes, em todo o mundo sem quaisquer excees, so conjuntos A nica forma de resolver este desequilbrio que os governos de nvel
de Estados-Membros fortemente diferenciados, no mnimo, pela capacidade superior arrecadem recursos fiscais das jurisdies mais ricas e as transfiram
econmica. Para muitas federaes, aspectos culturais, lingusticos e para as jurisdies mais pobres. Isto deve ser feito na dimenso federal o
religiosos tambm podem ser diferenciaes importantes (veja-se o Canad: governo federal transfere recursos para governos regionais e na dimenso
populao de lngua inglesa que tem, em posio destacada, uma provncia regional o governo regional transfere recursos para seus municpios, uma
 206
vez que a mesma desigualdade que existe entre regies existe tambm entre
municpios (de fato so, em geral, de maior dimenso).
O objetivo mais geral e ideal deste processo que, em toda a federao,
cada governo, regional ou municipal tenha aproximadamente a mesma
capacidade de gasto (dlares per capita) para financiar os servios que deve
oferecer sua populao.
H duas formas bsicas de buscar o equilbrio horizontal ou seja,
a equalizao da capacidade de gasto per capita entre governos. A mais
frequente, podemos dizer universal, que o governo federal, que detm um
supervit de recursos (ver acima, vertical gap) transfira uma parcela destes
recursos para os governos subnacionais, sob critrios redistributivos, ou seja,
concedendo aos mais pobres maior quantidade de recursos, at que a
capacidade de gasto per capita seja equalizada ou, no mnimo, aproximada.
Este o sistema utilizado no Canad, na Austrlia e em muitos outros pases,
e que constitui uma das etapas do sistema alemo.
intuitivo que esta funo redistributiva pode ser combinada, articulada
com a funo do equilbrio vertical, atravs do compartilhamento de impostos.
Isto feito na Alemanha e Austrlia, e da mesma forma no Brasil.
Existe uma segunda alternativa, mais radical, para prover a equalizao
horizontal, e que utilizada apenas na Alemanha. Ela consiste em forar
os governos regionais mais ricos a transferir uma parcela de sua receita
prpria para os mais pobres. A diferena fundamental que, no primeiro
mtodo, quem rico fica rico, e o governo federal apoia os pobres. Na
realidade, bvio que o que o governo federal faz arrecadar impostos das
regies ricas e transfer-las para as regies pobres, mas isto feito, primeiro
mtodo, preservando uma capacidade de gasto mais elevada das regies
ricas. Na segunda alternativa em questo, foroso que, enquanto existirem
disparidades relevantes, os governos regionais mais ricos (no caso, os lnders
alemes mais ricos) transfiram recursos para os mais pobres, visando uma
equalizao quase perfeita. Assim, uma etapa relevante e exclusiva do sistema
de equalizao alemo consiste em transferncias horizontais de lnder para
lnder visando tornar virtualmente idnticas as capacidades de gasto per
capita dos diversos lnders. Ao final do processo, o lnder mais rico detm
receita final per capita no mximo igual 106% da mdia nacional, enquanto o
lnder mais pobre detm receita final per capita igual a 95% da mdia nacional.
207 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Chamamos a todos estes sistemas, genericamente, sistemas de
equalizao. Eles so um componente essencial das instituies que
garantem a coeso do sistema federal. So eles que permitem que, medida
que governos distintos em riqueza econmica consigam prover a mesma
qualidade mdia de servios, todos os cidados do pas se sintam participando
de uma mesma comunidade. Eles podem ser construdos com diferentes
requisitos de equidade, como demonstra a comparao acima entre o sistema
alemo e os demais.
Em resumo, o sistema alemo de distribuio intergovernamental
de recursos envolve trs etapas, sendo que a primeira combina equilbrio
vertical e j contm elementos de equalizao horizontal,5 e as duas ltimas
essencialmente orientadas para o equilbrio horizontal. A primeira resolve, em
princpio, a distribuio vertical, e decorre do compartilhamento do IR e do
IVA, tal como descrevemos acima.
A segunda etapa parte do princpio de que a distribuio vertical
est resolvida pelos procedimentos anteriores, e que o que resta fazer o
ajustamento horizontal. Para isto, lnders ricos transferem recursos a lnders
pobres. Para se ter uma ideia, isto seria equivalente a que, no Brasil, depois
da distribuio dos Fundos de Participao de estados e municpios (o nosso
sistema de equalizao ) estados ricos da regio Sul e Sudeste transferissem
recursos de sua arrecadao de ICMS para os estados pobres de outras
regies, at chegar ao ponto em que, em termos per capita, Alagoas teria
recursos equivalentes a 95% da mdia nacional, e So Paulo teria recursos
finais equivalente a 106% da mdia nacional.
A terceira etapa do sistema alemo envolve a participao do governo
federal, que faz uso de sua parcela do IVA, decorrente do compartilhamento,
para fazer ajustes adicionais em benefcio dos lnders mais pobres e de
projetos que considere de particular relevncia.
Vamos deixar claro aqui que, em nenhum momento, supomos ou
sugerimos que qualquer federao em questo no caso, a brasileira
deva adotar exatamente estas instituies e estes mecanismos. Eles so, na
essncia, compatveis no s com o esprito alemo de preciso e rigor, mas,
5
Parte importante da primeira etapa a distribuio de aprox. 50% do IVA para governos
subnacionais (ver tabela pag. 7 acima), e isto feito em termos per capita, com o que j se obtm um
forte efeito redistributivo.
 208
principalmente, com a fortssima orientao de equidade que esteve presente
na formulao da Constituio alem, a partir de 1950. O que efetivamente
relevante mostrar que, qualquer que seja a federao, se ela pretende
preservar a coeso social entre seus cidados, ter necessariamente que
resolver este problema em algum grau, atravs de algum sistema que, se no
for este, ser necessariamente semelhante, no sentido de que ser orientado
para os mesmos fins.
Por exemplo, o sistema canadense no prioriza de forma alguma a equidade
em capacidade de gasto entre todas as provncias. O sistema de equalizao
canadense garante que todas as provncias que tenham capacidade final de
gasto per capita abaixo da mdia nacional (considerando todos os recursos
prprios) devero receber transferncias que tornem sua capacidade de gasto
per capita igual mdia nacional. Estes recursos, que variam de ano para ano
dependendo da dimenso das disparidades, so supridos pelo oramento
federal. As provncias mais ricas no participam diretamente do processo,
como na Alemanha, e conservam sua capacidade de gasto mais alta. bvio
que, em ltima instncia, so elas que pagam as transferncias, pois a origem
dos recursos a arrecadao federal, e esta decorre, predominantemente, das
provncias ricas, mas o grau final de equalizao muito menor.
Em suma, qualquer sistema de equalizao em federaes vai fazer
sempre o mesmo: arrecada recursos dos ricos e os transfere para os pobres.
Isto pode ser feito diretamente, como na Alemanha, ou indiretamente, atravs
da interveno do governo federal, como no Canad e na Austrlia. O fato de
estas duas federaes no terem um procedimento de transferncias diretas
horizontais de estados ricos para pobres no significa que o sistema, em ltima
instncia, no opere tais transferncias. No pode ser de outra forma, em uma
federao. Nos dois ltimos casos, o governo federal o agente intermedirio
que arrecada os recursos nas provncias ricas e os transfere para as provncias
pobres. Mas fato inegvel que o sistema alemo atinge um grau muito
elevado de equalizao, que as outras no logram. Isto uma escolha poltica
feita pela comunidade, pelo conjunto dos cidados de cada federao.
Dois pontos essenciais devem ser destacados, tendo em vista nossa
argumentao frente. Primeiro, por mais diversos que sejam os sistemas
de equalizao das trs federaes que estamos aqui considerando,6
6
Uma anlise detalhada destes sistemas pode ser vista em PRADO, S.(2006).
209 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
eles tm uma caracterstica em comum: todos fazem previamente uma
estimativa das receitas totais prprias de cada governo, e as transferncias
so definidas de forma a complementar estas receitas prprias. Isto significa
que as transferncias redistributivas no so independentes, fixadas por
algum critrio estanque, mas so funo da estrutura de receitas prprias
dos governos. Elas variam medida que variam estas receitas prprias. Por
exemplo: primeiro, se uma provncia descobre petrleo, e suas receitas
prprias crescem repentinamente, o sistema ir refletir em curto prazo esta
mudana, reduzindo as dotaes desta provncia e redirecionando recursos
para as outras. Segundo, caracterstica essencial dos sistemas de equalizao
que eles distribuem receita livre, isenta de vinculaes. Para que haja
equalizao, o sistema no pode impor condies aos recursos transferidos,
pois isto colocaria os governos mais pobres, que recebem mais recursos, em
desvantagem em relao aos ricos.
A cooperao intergovernamental
A instituio fundamental que diferencia as federaes dos estados
unitrios a autonomia dos governos regionais, que, em muitas delas,
representam etnias, religies e culturas diferenciadas. De fato, a essncia do
conceito de federao esta autonomia, esta rejeio ao Estado Unitrio
absoluto. Mas qualificao importante na maior parte das federaes
existentes, o estatuto da autonomia refere-se relao entre governo
central e regies. No existe nesta maior parte (quase a totalidade) das
federaes a noo de autonomia plena dos governos locais. Estes governos
so, em geral, subordinados, criaturas dos governos regionais. Em muitas
federaes (Austrlia, por exemplo), os governos locais sequer so definidos
constitucionalmente, ou seja, do ponto de vista da federao no existem,
so problema especfico dos governos regionais. Mesmo assim, em todas elas
garantido certo grau de autonomia, no mnimo para lidar com os problemas
tipicamente locais, especficos do espao municipal.
No incio do sculo vinte, a concepo dominante sobre como deveriam
funcionar as federaes enfatizava a autonomia recproca. Tudo se passava
como se os nveis de governo devessem cada um cuidar de suas funes
 210
prprias, sobre as quais tinham poder legislativo e executivo. De fato, eram
pouco frequentes as atividades conjuntas. Por outro lado, a realidade simples
que sempre temos trs governos atuando sobre uma dada populao e um
dado territrio. Isto coloca, estruturalmente, a necessidade de cooperao
entre nveis de governo.
Os diversos processos ocorridos no sculo XX, j analisados, levaram a
um deslocamento de encargos executivos principalmente para os governos
locais. As sociedades das federaes modernas tendem a no confiar nas
virtudes de uma proviso centralizada de servios pblicos, pelo contrrio,
acreditam plenamente nos mritos da subsidiariedade: os servios devem
ser deslocados para o nvel mais prximo possvel do cidado, que permita
sua operao eficiente. Isto tem significado uma elevao da participao dos
governos subnacionais nas funes executivas dos servios pblicos. Mas h
limites claros para este processo, e devemos explicit-los.
De fato, tais processos de descentralizao no significaram o
encolhimento fiscal do governo federal. Primeiro, pelo motivo j apontado
acima: a manuteno da centralizao do controle sobre os impostos mais
importantes, o que torna este governo um importante agente financiador.
Segundo, porque uma das caractersticas mais fortes do EBS, implantado
no imediato ps-guerra, o senso de uniformidade nos direitos e servios
prestados aos cidados. Isto leva a que determinados servios fundamentais
sejam mantidos pela federao sob controle do governo federal, do ponto
de vista normativo e, frequentemente, tambm financeiro. Isto leva ao
tipo de arranjo que podemos intitular programas nacionais. Suas trs
caractersticas bsicas so: normas nacionais uniformes, emitidas pelo
governo federal; financiamento totalmente ou predominantemente federal,
atravs de transferncias verticais; funes executivas exclusivas dos
governos subnacionais. Para entender a ideia, basta pensar no mais tpico
programa nacional: o Sistema nico de Sade (SUS) brasileiro. As normas
so nacionais, o financiamento predominantemente federal, e a execuo
quase exclusivamente subnacional, com forte predomnio municipal.
Processos semelhantes a estes se do tambm internamente a provncias
e lnders, quando o governo regional organiza e financia atividades cujo
escopo supra municipal, montando programas de diversos tipos que
211 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
abrangem toda a jurisdio regional ou apenas microrregies. Isto decorre
de que, nas federaes normais, existe uma hierarquia interna jurisdio
regional, que permite a existncia de polticas pblicas regionais no sentido
pleno. Quando os municpios so autnomos, como ocorre no Brasil, estas
polticas no podem existir.
A nosso ver, possvel dizer que existe uma tenso inerente relao
federativa, entre o impulso descentralizao (que significa diversidade)
e o desejo de uniformidade e equidade. No h dvida de que o controle
do governo federal sobre normas e procedimentos tende a garantir que os
servios pblicos sejam uniformes em todo o pas, fortalecendo a equidade.
Em suma, as federaes (e, sob este ponto de vista, todos os estados)
evoluram, nas dcadas finais do sculo, no sentido de reverter a forte
centralizao no Grande Estado Keynesiano que fora gerada durante
a Golden Age. Esta reverso, contudo, no implicou nem a diminuio do
Estado em geral, nem a atrofia do governo federal, nas federaes. Pelo
contrrio, ela significou de fato uma especializao na diviso de trabalho
entre nveis de governo. Os governos federais tenderam a se concentrar
nas funes legislativas e tributrio-financeiras, e cresceram fortemente as
atribuies executivas dos governos subnacionais.
Qual a principal consequncia dos desenvolvimentos brevemente
resumidos acima? A partir dos anos oitenta, aproximadamente, inicia-se
um processo de crescente presso por cooperao intergovernamental,
cujas bases so precisamente a posio destacada do governo federal como
financiador e legislador, em contraposio posio dominante dos governos
subnacionais nas funes de execuo. Isto acaba colocando como condio
de eficincia na atuao estatal uma estreita troca constante de informaes e
o planejamento conjunto das intervenes.
No Canad, culturalmente pouco afeto a formalizaes burocrticas,
acabou se desenvolvendo uma prtica que entrou para a literatura com o rtulo
de federalismo executivo, que pode ser considerado uma modalidade de
federalismo cooperativo. Neste caso, os governos estabelecem relaes diretas,
pessoais, entre oficiais e corpos tcnicos, sendo grande parte das decises tomadas
de forma prtica, a portas fechadas, em relacionamento informal. Isto chegou
inclusive a gerar polmicas no pas, num momento em que decises importantes
 212
sobre o destino da federao foram tomadas a portas fechadas pelos primeiros
ministros, sem qualquer consulta populao.7
A Alemanha tambm um caso emblemtico deste processo. A
legislao eminentemente federal, sendo restrita participao dos governos
subnacionais na iniciativa da elaborao das leis. Isto decorre, em grande
medida, de que os lnders tm elevado poder de interferncia no processo
legislativo atravs do Bundesrat, o peculiar Senado alemo, que no eleito,
mas indicado pelos governos dos lnders (retomamos este ponto abaixo).
Por outro lado, a execuo das leis federais cabe integralmente aos
governos subnacionais. O governo federal conta com quadro restrito de
funcionrios, uma vez que fica restrito a funes legislativas e financeiras. Este
arranjo garante, por um lado, um grau elevado de uniformidade nas funes
do Estado, o que foi sempre muito valorizado pelo povo alemo.
Por outro, existe forte autonomia dos governos subnacionais quanto
forma de execuo dos servios: organizao administrativa, contratao de
funcionrios, investimento etc.
Embora o federalismo alemo seja eminentemente cooperativo, a forma
desta cooperao distinta da canadense. A natural propenso dos alemes
formalizao leva a constituio de comisses, comits e conselhos setoriais,
nos quais se desenvolve a negociao em torno das atividades do setor pblico.
Um aspecto particularmente relevante da federao alem foi o
reconhecimento explcito de que, para algumas funes, a cooperao entre
governos imprescindvel e inevitvel a participao do governo federal.
Isto levou criao das chamadas joint tasks (tarefas conjuntas, art. 91
da Constituio): setores basicamente ligados infraestrutura econmica
devem ser cuidados atravs da participao obrigatria do governo federal
juntamente com os governos regionais.
Implicaes da necessidade por coordenao intergoverna-
mental
Qualquer processo de cooperao intergovernamental, em uma
federao, pressupe algum grau de coordenao horizontal ao nvel
7
MEECH Lake Accord, negociado, em 1987, pelo ento primeiro ministro Brian Mulroney e os
primeiros-ministros das dez provncias.
213 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
dos governos subnacionais. O governo federal uno, mas com ele se
defrontam governos diversos ao nvel local e regional. Estes governos tm,
evidentemente, objetivos comuns tanto quanto interesses conflitantes em
sua relao com o governo federal, assim com em sua relao horizontal
com seus pares. , portanto, um aspecto crucial do processo de cooperao
federativa que os governos subnacionais sejam capazes de estabelecer algum
grau de coordenao horizontal, que permita definir uma agenda mnima em
sua relao com o governo federal, permita aparar as arestas dos interesses
individuais divergentes. Caso contrrio, a relao ser dominada pelo governo
federal, que se defrontar com governos regionais dispersos e desorganizados.
A cooperao intergovernamental depende crucialmente de que o
governo federal seja sensvel s reivindicaes dos governos regionais. Quando
se fala de representao de interesses regionais perante o governo central,
evidentemente se pensa, imediatamente, no papel dos senados. No entanto,
a literatura constata que, na maioria dos pases, os senados compostos por
representantes eleitos (direta ou indiretamente) tendem a no atuar de forma
eficiente na representao e organizao dos interesses regionais. Eles acabam
sendo dominados por cortes partidrios, atuando muito mais como polticos
de partido do que como representantes das regies. Esta a percepo
dominante na Austrlia, onde o Senado eleito, de forma semelhante ao Brasil,
pouco efetivo como representante de interesses regionais. No Canad, a
situao pior, pois o Senado sequer eleito, sendo os senadores indicados
pelo governo central. Na dcada passada, frequentes polmicas emergiram no
pas, em torno possibilidade de tornar os senadores eleitos por voto direto.8
Formas de escolha de representantes na Cmara Alta - Diversas Federaes
1 Eleio direta Austrlia, Est. Unidos, Suia, Brasil, Argentina, Mxico, Nigria
2 Eleio indireta legislativo regional ustria, ndia
3 Apontado pelo GF Cand
4 Apontado pelo GR Alemanha
5 Combina 1 e 3 Blgica, Espanha
6 Combina 2 e 3 Malasya
7 Combina 2 e 4 frica do Sul
Fonte: WATTS,R. (2010)
8
Ver, a respeito, interessante trabalho de WATTS, R. (2010).
 214
Aqui encontramos uma importantssima peculiaridade da Alemanha:
o nico pas do mundo onde a cmara alta no eleita, mas indicada pelos
governos dos lnders. Isto torna o Bundesrat a cmara alta alem de
fato um rgo de natureza eminentemente tcnica, que expressa diretamente
os interesses dos lnders. No significa, bvio, que seja um rgo apoltico.
Significa apenas que sua composio poltica expressa aquela predominante
nos governos dos lnders, que pode (e frequentemente se diferencia) da
composio poltica do Bundestag, a cmara baixa eleita.
Toda legislao originada do Bundestag ou do governo central, que
envolva de alguma forma consequncias e implicaes para os lnders, deve
necessariamente passar pelo Bundesrat. Isto significa, em mdia, 60% de
todas as leis do pas, uma vez que os governos subnacionais, na Alemanha,
so responsveis pela implementao de toda a legislao federal.
A principal implicao disto que, ao contrrio de outros pases e
federaes, os governos regionais na Alemanha tm influncia e participao
direta no processo legislativo, enquanto coletivo. No se trata do poder
individual de qualquer lnder, mas do poder coletivo do conjunto dos lnders.
No por outro motivo, o Bundesrat busca sempre atingir decises com
unanimidade, mesmo que isto implique minimizao das agendas visadas.
Em outras federaes, os senados, em geral, no so capazes de prover esta
articulao orgnica entre a ao legislativa federal e os interesses dos governos
regionais. Isto leva a que estas federaes busquem formas alternativas de
organizao e expresso de seus interesses junto ao governo central. As federaes
parlamentaristas, dada sua caracterstica de concentrao dos processos decisrios
nos gabinetes e na figura do premier, acabam propiciando uma forma flexvel e
eficiente de organizao do poder coletivo dos governos regionais: os conselhos e
conferncias regulares dos executivos regionais. Na maior parte destas federaes
(de fato todas elas, com exceo da Alemanha), onde os senados so eleitos direta
ou indiretamente (por legislativos regionais), as cmaras altas no so capazes de
cumprir adequadamente o papel de coordenao horizontal de interesses. Alm
disso, os requisitos crescentes da cooperao intergovernamental administrativa
(ou seja, na prtica cotidiana da execuo dos servios), por induzirem a crescente
cooperao entre governo federal e governos regionais, acabam tambm por induzir
ao esforo de coordenao dos governos regionais entre si.
215 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
Trs casos devem ser citados para anlise comparativa. Na Austrlia,
a partir de 1990 se iniciaram encontros referidos como Special Premiers
Conferences, em que os primeiros ministros do governo federal e das provncias
buscavam negociar, no plano executivo, a coordenao da interveno
estatal. Estas reunies ad hoc evoluram para a criao permanente de um
Council of Australian Governments (COAG).9 No Canad, em 2003, as
provncias criaram o Council of Federations, uma clara tentativa de avanar
a coordenao entre provncias alm dos estreitos limites do chamado
federalismo executivo, ou seja, constante e intenso relacionamento
consultivo e informal entre ministrios do governo federal e das provncias,
que sempre propiciou organizar a ao cooperativa com mnima ou nenhuma
formalizao, apoiada apenas em reunies informais e comunicao
constante,10 mas no funcionava adequadamente para as grandes decises
polticas. Na ustria, tm existncia permanente duas principais instituies
horizontais: a Conferncia dos Governadores de Lnder e a Conferncia de
Secretrios de Finanas. J, em 1951, os Lnder tomaram a iniciativa de criar
um Escritrio de Ligao dos Lnder, uma espcie de secretariado permanente
que tem as seguintes funes:11
assegura ligao permanente entre os Lnder e entre estes e o governo
federal;
coordena as vises dos Lnder nos assuntos de sua responsabilidade; e
atua como secretariado da Conferncia de Governadores e de Secretrios
de finanas.
Existe, adicionalmente, uma Conferncia Austraca de Planejamento
Regional, que trata de coordenar as iniciativas das polticas de desenvolvimento
regional entre os Lnder.
Valem trs importantes observaes. Primeiro, estas instituies tm
sido sempre geradas a partir de iniciativas dos governos regionais, na busca de
um espao de negociao e coordenao com o governo central. Implicam,
9
Ver OCDE (1997) pags. 78 a 80.
10
BROWN, D.M. (2003).
11
OCDE (1997);99.
 216
em boa medida, uma forma de contrabalanar o elevado poder financeiro dos
governos federais, que se traduz em capacidade de coordenao up-down
sobre o conjunto dos governos regionais. Segundo, em boa medida, elas
decorrem da frustrao com o papel dos Senados.12 Terceiro, embora estes
organismos sejam essencialmente executivos (no sentido de que eles operam
dentro de um determinado marco legal-constitucional), evidente que eles
acabam se constituindo em fonte de importantes iniciativas legislativas,
posteriormente levadas apreciao dos parlamentos.
O federalismo brasileiro em perspectiva comparada
Como se apresenta a federao brasileira diante destes requisitos
bsicos que confrontam todas as formas de governo federais? Antes de
encerrarmos esta anlise, e ainda no sentido da preocupao inicial de no
praticar comparaes indevidas, h trs qualificaes prvias a fazer.
Um grande federalista canadense, prof. Ronald Watts, em trabalho
j antigo, chamou a ateno para um trao institucional de fundamental
importncia na anlise das federaes, e que nunca lembrado. Ele
mostra que parece existir uma diferena importante na forma de organizar
institucionalmente as federaes, dependendo do seu regime poltico
principal: parlamentarismo ou presidencialismo.13 Nas federaes
parlamentaristas, o poder concentrado no gabinete, e coincidem o poder
legislativo e o poder executivo, pois a maioria no parlamento faz o ministro.
Isto torna, em geral, o executivo mais poderoso, e permite, por exemplo,
maior agilidade nas relaes de cooperao que analisamos acima.
J no presidencialismo (acompanhado de governadores regionais
tambm eleitos diretamente nos governos regionais) Watts argumenta,
tomando como exemplo os Estados Unidos, que o poder fica mais disperso,
se distribui ao longo do aparelho de estado em comisses, conselhos, rgos
12
Ilustrado, por exemplo, pelos depoimentos sobre o caso australiano: Parliament of Victoria
(1998).
13
H apenas sete casos de federaes presidencialistas em 27 federaes existentes: Estados
Unidos, Sua, Brasil, Argentina, Venezuela Mxico e Nigria (esta era parlamentarista at 1966)
217 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
setoriais. Consequentemente, o tipo de cooperao intergovernamental, que
fica vivel, de natureza distinta.
Se correta em linhas gerais a proposio, torna-se ainda mais complexa
a tarefa comparativa. Em nosso caso, as trs grandes federaes mais tpicas
que vimos observando so parlamentaristas. Em contraposio, o restante
da Amrica federal, ou seja, Estados Unidos, Venezuela, Argentina, Mxico
e Brasil presidencialista. Por outro lado, as federaes latino-americanas
tendem, na atual etapa, a sistemas muito centralizados, com governo federal
forte, o que as aproximaria, num certo sentido, das parlamentaristas.
Ainda no plano das qualificaes, no podemos deixar de apontar, de
partida, aquela que a caracterstica mais distintiva da federao brasileira,
e que afeta todos os arranjos institucionais que iremos discutir: a autonomia
plena dos municpios. Brasil a nica federao ternria do mundo, com
municpios que se colocam constitucionalmente em p de igualdade mesmo
com o governo federal. Isto torna evidentemente mais complexa ainda
qualquer comparao, pois em todas as federaes observadas existe de fato
uma estrutura dual: governo federal e governos regionais.
Finalmente, convm registrar outro aspecto peculiar desta nossa
federao. Como j disse um qualificador observador, O Brasil uma
federao sem federalistas.14 De fato, no apenas so pouqussimos os
acadmicos dedicados com certa regularidade ao tema, como, ao contrrio
dos pases que observamos, no existe nenhum centro acadmico dedicado
ao estudo do federalismo.15 O quadro se completa com o fato de que, entre
os corpos burocrticos de estados e governo federal, h pouco ou nenhum
conhecimento especializado. Tem havido algum progresso no mbito
estadual, mas conhecimento mais profundo dos diversos temas continua
sendo limitado a alguns poucos tcnicos.
Podemos agora observar como o Brasil resolve (ou no resolve) os trs
problemas bsicos que apontamos acima.
14
OLIVEIRA, F. (1999)
15
Alemanha, Canad, Austrlia e mesmo a ndia contam com relevante corpo acadmico de
especialistas, alm de diversos centros de pesquisa dedicados ao tema.
 218 219 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

O (des)equilbrio vertical Quadro 1 - Evoluo dos coeficientes percentuais sobre IR e IPI destinados aos
fundos de participao
A institucionalidade da federao brasileira no reconhece a existncia
do problema tal como o definimos. No existe qualquer dispositivo, por Ano Dispositivo Legal FPM FPE

rstico que seja, que permita a reviso peridica da distribuio vertical. 1967/68 Emenda Constituc. 18/1965 10,0% 10,0%

Qualquer governo que consiga acesso certa parcela dos recursos fiscais 1968/75 Ato complementar 40/1968 5,0% 5,0%
considera que ela um direito inalienvel, intocvel para todo o sempre. 1976 Emenda Constitucional 5/75 6,0% 6,0%
Muito sintomtico o fato de que as duas nicas mudanas de maior dimenso 1977 Idem 7,0% 7,0%
na distribuio vertical aconteceram em momentos de forte transio poltica:
1978 Idem 8,0% 8,0%
em 1965/7, com a reforma tributria imposta pelo regime militar, e em 1988,
1979/80 Idem 9,0% 9,0%
nos momentos finais do mesmo regime militar.
1980 Emenda Constitucional 17/80 10,0% 10,0%
No existindo qualquer norma ou arranjo que permita discutir a 1982/83 Idem 10,5% 10,5%
distribuio vertical, ela se modifica ao saber da correlao de foras
1984 Emenda Constitucional 23/83 13,5% 12,5%
polticas. Em 1965, e depois em 1968, o regime militar pde impor uma
1985 Idem 16,0% 14,0%
forte centralizao dos recursos fiscais em suas mos, que atingiu o auge em
1983. Em 1988, numa Constituinte em que o GF estava nas cordas, sem 1986/88 Emenda Constitucional 27/85 17,0% 14,0%

qualquer capacidade de articulao, o movimento foi contrrio: forou-se 1988 Nova Constituio Federal 20,0% 18,0%

uma ampla descentralizao, que acabou sendo revertida na dcada seguinte 1989 Idem 20,5% 19,0%

em consequncia dos poderes que a mesma Constituio concedeu ao GF.16 1990 Idem 21,0% 19,5%

Curiosamente, o tema da distribuio vertical onipresente nos 1991 Idem 21,5% 20,0%

debates e nas queixas dos governos subnacionais, mas no nunca objeto 1992 Idem 22,0% 20,5%

de elaborao legislativa no sentido de criar instituies adequadas. Os trs
principais impostos compartilhados renda, IPI e ICMS so objeto de
diviso constitucionalmente fixa, o que torna difcil sua reviso. O principal
problema, contudo, que a Constituio, de fato, no prev qualquer
procedimento de reviso geral da apropriao da receita fiscal entre governos,
formas institucionais que viabilizem negociaes de solues. Com isto, a
diviso dos impostos compartilhados tem sido alterada poucas vezes, como
resultado de processos prolongados de conflitos federativos.
A partilha do ICMS entre estados e municpios sofreu uma nica
modificao, em1980, quando o coeficiente passou de 20% para 25%.
16
Fato mais que conhecido, o GF reverteu a descentralizao fazendo uso das contribuies sociais
e restringindo as bases das receitas compartilhadas, principalmente o IPI. Ver REZENDE, F. (2008).
1993 Idem 22,5% 21,5%
2008/13 Emenda Constituc. 55/2007 23,5,% 21,5%
Durante o regime militar, o conflito vertical se concentrou exclusivamente
no compartilhamento do IPI e do IR. Diante da forte concentrao operada pela
reforma de 1965, e depois agravada em 1968, os GSNs passaram a pressionar
por uma ampliao de seus percentuais. A partir de 1975, sem interrupo
at 1988, um constante conflito entre estados e Unio levou a mudanas
constitucionais sucessivas, que foram ampliando a parcela subnacional nestes
impostos. Como mostra a tabela, aps chegar a um mnimo de 5%, por conta
do AC 40/1968, uma sequncia de emendas constitucionais elevou estes
percentuais, sucessivamente, at que a Constituio de 1988 os colocou no
 220
nvel atual, que destina 55% da arrecadao para os GSNs. Desde 1988, a
nica alterao foi a EC55/2007, que aumentou em 1% a dotao municipal.
Esta expanso, contudo, no significou ganhos proporcionais para GSNs,
pois a grande deficincia deste tipo de distribuio, quando no regulada
adequadamente, que o GF pode administrar seu esforo tributrio de forma
a desidratar as fontes compartilhadas, e foi isto o que aconteceu. O IPI, que
em 1970 significava 48% da receita federal (fora previdncia), em 2010 no
chegava a 9%.
O imposto de renda passou de 30% para apenas 38% da receita federal
no mesmo perodo, sendo o dinamismo desta receita totalmente apoiado na
expanso das contribuies sociais, instrumento exclusivo do GF,17 e que so
receitas no compartilhadas.
O resultado final deste processo: as receitas federais compartilhadas
via fundos de participao (FPE e FPM) que, em 1988, chegavam a 29% das
receitas federais, em 2010 chegavam apenas a 20%.
A institucionalizao imperfeita e rstica do compartilhamento no
prov, portanto, mecanismo de ajuste. E o que dizer do oramento federal
pra este papel? A situao ainda pior. No existe, na federao brasileira,
qualquer suposio de que o oramento federal deva incluir, em sua
execuo, funes de ajustamento vertical, tal como feito no Canad e
Austrlia. As transferncias no constitucionais para GSN no chegam a 1%
das receitas totais de estados e 0,5% da receita total dos municpios em 2012.
Isto significa que o oramento federal s cumpre o que constitucionalmente
exigido, sob forma de transferncias constitucionais (das quais o sistema FPE/
FPM constitui a parte dominante).
A soluo para o ajuste vertical passaria, necessariamente, por um
esforo mnimo de mensurao da demanda por recursos fiscais associada a
17
Curioso notar que a motivao para a criao das contribuies sociais como instrumento
exclusivo do GF estava apoiada na preocupao com os gastos sociais, e particularmente com a
previdncia social. Era um argumento antigo, em 1988, a noo de que depender apenas da folha
de salrios tornava a PS vulnervel ao ciclo econmico. Como, na poca, a PS financiava tambm a
sade, o problema se complicava. Da a criao de um instrumento exclusivo do GF, que deveria ser
usado apenas para esta finalidade. Esta ingnua suposio foi derrubada rapidamente ao longo dos
noventas, quando o GF usou sistematicamente as contribuies para retomar a receita que lhe tinha
sido retirada pela mesma reforma de 1988.
221 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
cada um dos encargos de governos. Existem duas variveis a serem avaliadas:
a demanda por dados servios (por exemplo, participao de idosos na
populao, populao em idade escolar) e os custos dos servios, que variam
de regio para regio. Somente a partir de alguma avaliao mnima e rstica
destas variveis, ser possvel inverter a determinao, e fazer com que os
bois puxem a carroa: a partir do custo fiscal dos servios, estabelecer
a distribuio vertical de recursos. Enquanto esta avaliao no existir, a
distribuio vertical acaba dependendo da capacidade de mobilizao poltica
dos nveis de governo. Note-se que esta avaliao, com graus diferenciados de
preciso, realizada nas federaes desenvolvidas, e inclusive na ndia, uma
federao em desenvolvimento.
No dia em que a federao brasileira decida tratar seriamente o equilbrio
vertical como um problema que demanda instituies permanentes,
o problema de alguma mensurao de encargos e custos vai se impor
naturalmente.
A ser a hora de olhar para experincias internacionais, como, por
exemplo, a da Austrlia, que avalia custos e encargos para 50 rubricas de
gasto para cada uma de suas provncias, e baseia a distribuio dos recursos
sobre esta avaliao de necessidades fiscais.18
O (des)equilbrio horizontal
No Brasil, a funo de reduzir as disparidades em capacidade livre de
gasto entre governos do mesmo nvel ou seja, a funo de equalizao tem
como instrumento nico os chamados fundos de participao de estados
e municpios.19 Concebidos em 1965, eram, para a poca, uma formulao
muito avanada. At ento, o pas no reconhecia o problema do equilbrio
horizontal em suas instituies fiscais. Existiam apenas algumas transferncias
18
Ver descrio detalhada destes procedimentos em PRADO, S. (2006).
19
Tecnicamente falando, o FUNDEB tambm um sistema de equalizao. Ele , no entanto, um
mecanismo de distribuio de recursos vinculados, e no cumpre a funo de redistribuir capacidade
de gasto livre entre governos. Alm disso, na sua parte principal (recursos estaduais e municipais),
ele opera apenas internamente a cada estado, no tem qualquer efeito redistributivo interestadual.
Somente a chamada Complementao Federal, que corresponde a 10% dos recursos, tem uma funo
equalizadora interestadual semelhante ao sistema canadense, mas restrito ao gasto em ensino bsico.
 222
de recursos estaduais e federais para municpios, sob critrios rsticos e
realizadas sem regularidade.
Uma primeira peculiaridade era que, j naquele momento, a questo
da autonomia municipal se impunha. Os legisladores criaram dois fundos
de equalizao, totalmente autnomos e com critrios diferentes, um para
estados e outro para municpios. A nica coisa em comum era a fonte de
recursos: percentuais do IPI e do IR. Nas federaes avanadas, existe um
nico fundo de equalizao federal, e cada governo regional cria-se outro, em
geral semelhante, para seus municpios.
Note o leitor que, portanto, no Brasil (e isto acontece tambm em
outras federaes), a funo do equilbrio vertical se mistura com a funo
do equilbrio horizontal. A busca do equilbrio vertical se manifesta nos
percentuais de IR e IPI que so reservados para GSNs. O equilbrio horizontal
se manifesta nos critrios pelos quais estes recursos so distribudos
horizontalmente entre estados e municpios. Uma implicao importante
disto que, na medida em que o governo federal consiga predominar e reduzir
o compartilhamento do IR e IPI o que de fato aconteceu entre 1988 e os dias
atuais reduz-se tambm o que podemos chamar parcela redistributiva na
fiscalidade federativa. A dimenso do compartilhamento vertical determina
o alcance das transferncias redistributivas. Se estes recursos diminuem,
menor tambm a atenuao das disparidades.
Em contraste, por exemplo, no Canad, as duas funes so nitidamente
separadas. A equalizao financiada por uma conta aberta no oramento
federal, ou seja, o montante de recursos subordinado, uma vez aplicados
os critrios de equalizao (trazer para a mdia os que esto abaixo dela),
enquanto o equilbrio vertical mais adequadamente ajustado pelo CHST
(ver acima). J na Austrlia ocorre a mesma articulao que no Brasil: o IVA
federal tem sua receita integralmente entregue ao sistema de equalizao
horizontal. Assim, o IVA atua simultaneamente para o equilbrio vertical e
para o horizontal.
Sob uma observao superficial, parece positivo que o Brasil tenha
constitudo um sistema de equalizao j nos anos sessenta, frente das
federaes latino-americanas. Infelizmente, o sistema brasileiro padece
de grandes deficincias, algumas genticas decorrem de opes feitas na
concepo inicial do sistema e muitas outras que decorrem de distores
223 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
que foram se acumulando ao longo do tempo, exatamente pelo fato de que
no existe a conscincia institucional e nem dispositivos de negociao para
buscar o equilbrio.
Na sua concepo original, o Fundo Para os Estados (FPE) adotou como
critrio a distribuio per capita ponderada pelo inverso da renda per capita
dos estados.20
Isto significa que, a partir de uma distribuio per capita uniforme
para todo o pas, a ponderao pelo inverso da renda per capita garantia
que os estados mais pobres recebessem maior dotao per capita que os
desenvolvidos. Este mtodo, que costumamos chamar paramtrico, tem
o mrito da simplicidade na aplicao e da baixa demanda por informaes.
Ele exige apenas o clculo da renda per capita, j feita na poca pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Para os municpios, a inteno do legislador seria utilizar o mesmo
critrio, mas na poca o que se sabia sobre municpios no Brasil no passava
da populao e do nome do prefeito. No havia qualquer estatstica em
nvel local, tais como temos hoje: Produto Intero Bruto (PIB) municipal,
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) municipal e vrias outras. Assim,
a alternativa adotada foi utilizar a populao como critrio de distribuio.
Em princpio, isto corresponderia a uma distribuio per capita, mas houve a
opo adicional de beneficiar os pequenos municpios, sob a alegao razovel
que quanto menor o municpio menor sua capacidade de gerar receita prpria
per capita. Esta suposio se revelou, posteriormente, um enorme engano,
mas ela se consolidou e persiste at hoje como critrio bsico.
Estes dois sistemas tm um defeito comum principal, que tpico
dos sistemas paramtricos: eles ignoram as demais receitas dos governos
beneficiados. A dotao do fundo mais uma receita, cujo montante
totalmente independente das fontes prprias de recursos dos governos.
Note o leitor a diferena para o que podemos chamar apropriadamente
sistemas de equalizao, vigente nas trs outras federaes. Naqueles, parte-
se inicialmente de uma avaliao da totalidade das receitas recebidas pelos
governos exceto a prpria equalizao. Assim, garantido que o que vai ser
20
O critrio era complexo, inclua alguns dispositivos para beneficiar estados de grande extenso e
os de pequena populao, mas no vamos entrar nestes detalhes. O critrio essencial era o inverso da
renda per capita.
 224
entregue a cada governo efetivamente proporcional diferena entre suas
receitas prprias e a mdia nacional.
Um exemplo simples. Os critrios de distribuio do Fundo de Participao
dos Municpios (FPM) ficaram inalterados nestes ltimos 20 anos, perodo
no qual surgiram diversas receitas municipais derivadas do petrleo. Assim,
um municpio do Rio de Janeiro ou de So Paulo, que recebia uma dotao
x de FPM, passa a receber adicionalmente os royalties, e isto no altera sua
dotao do FPM. Isto leva existncia de municpios excepcionalmente ricos
no pas, por conta da acumulao de FPM e outras receitas.
O funcionamento ideal dos sistemas estaria apoiado na lgica da
equalizao. Sempre que um estado ou municpio, por qualquer motivo,
arrecada receitas crescentes num perodo de tempo, suas dotaes da
equalizao sero reduzidas, sendo os recursos redistribudos para os demais.
No Brasil, pelo menos o FPE operava aproximadamente neste sentido, desde
que aceitemos que a renda per capita uma proxy da capacidade fiscal,
hiptese que pode ser bastante questionvel.
No entanto, mesmo este funcionamento dinmico precrio dos dois
sistemas, fazendo com que as dotaes dos estados respondessem renda
per capita, e a dos municpios populao, foi por gua abaixo em 1989. A
Constituio de 1988 exigiu, nas disposies transitrias, que fosse feito o
mais depressa possvel uma reavaliao dos critrios dos dois fundos. Governo
Federal, estados e Congresso no foram capazes de chegar a um acordo para
esta reviso, e a brilhante soluo adotada foi congelar os percentuais de
distribuio dos dois fundos, o que foi feito pela LC 62/1989. O que j era
um sistema precrio ficava reduzido, ento, a um simples compartilhamento
esttico de recursos, indiferencivel de outros como a Cotaparte do ICMS ou
do Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores (IPVA).
Este congelamento de percentuais, ento imposto, deveria ser revisto
no ano seguinte, mas foi sendo mantido por renovaes sucessivas ao longo
dos 23 anos seguintes. Aos poucos, na percepo dos tcnicos do setor pblico
brasileiro, os FPs passaram a ser vistos, de fato, como um compartilhamento
esttico, por percentuais que teriam um dia cado do cu. Durante os anos
1990, a distribuio do FPM, pelo critrio populacional, foi progressivamente
225 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
retomada dentro de cada estado, mas o pr-rateio entre estados, introduzido
em 1989,21 continuou congelado nos percentuais de 1989.
Deve ficar evidente para o leitor que se corrompeu totalmente o desgnio
original do sistema, que era o de operar como um sistema de equalizao
dinmico (ainda que paramtrico). Esta situao conflitava com a Constituio,
cujos termos no art. 161 exigia que as dotaes fossem dinmicas, ajustadas
de forma a reduzir as disparidades entre governos. Isto levou, aos poucos, a
que estados que se julgavam prejudicados pelo congelamento entrassem
com aes diretas de inconstitucionalidade. Em 2012, em sentena relatada
pelo ministro Gilmar Mendes, o tribunal considerou inconstitucional a
situao criada pelo congelamento do FPE, e deu prazo de um ano para
que o Congresso corrigisse o sistema. Este prazo, como todos sabem, no
foi cumprido, houve necessidade de adiamento, e, finalmente, com a LC
143/2013, foi criado um supostamente novo sistema de equalizao, que
se limita a repetir o velho sistema paramtrico com base na renda per capita
(agora substituda pela renda domiciliar per capita), acrescentar alguns tetos
e fatores que lograram a mgica de fazer com que os percentuais resultantes
ficassem praticamente idnticos queles do congelamento.22 Quanto ao
FPM, continua sendo submetido a um pr-rateio estadual arbitrrio, originado
em 1989, que flagrantemente inconstitucional, segundo os mesmos critrios
utilizados para analisar o FPE. At agora, contudo, no ocorreu a ningum
questionar o problema, e as coisas ficam como esto.
Em resumo, o Brasil contava, at 1989, com um sistema mediano,
mas funcional. S tinha como grande deficincia o critrio estritamente
populacional para municpios, que j poderia ser mais sofisticado. A partir da,
contudo, tudo degringolou, e deixamos de ter um sistema de equalizao.
Hoje, temos funcionando internamente aos estados o mesmo critrio dinmico
obsoleto de 1965, enquanto persiste um pr-rateio absurdo apoiado em
nmeros superados. Vale registrar que no temos nada contra, em princpio,
que se faa pr-rateio estadual do FPM, isto pode ser um instrumento til
21
Curiosamente, a LC 62 no se referia a congelamento para municpios. A fixao de percentuais
do FPM por estado foi imposta por uma resoluo do TCU, que vem sendo renovada a cada ano
desde ento.
22
O problema do FPE e de sua reviso recente est detalhadamente analisado em PRADO,
S. (2012).
 226
para aumentar a redistributividade do sistema. O que no tem sentido que
este pr-rateio seja feito hoje com base na situao preexistente em 1989.
Quanto ao FPE, a reforma que reagiu sentena do STF pariu
um rato. Nada mudou de substantivo, continuamos tendo um sistema
paramtrico, rstico, e adicionalmente calibrado para preservar os
coeficientes congelados em 1989. No poderia ser de outra forma, uma
vez que ningum neste pas tem a mnima ideia ou avaliao sobre custos e
encargos. Em no existindo esta avaliao, no h base para definir uma
nova distribuio. A federao tambm no tem capacidade poltica para
encaminhar uma discusso sria sobre graus de redistributividade desejveis.
Sem estas duas coisas mensurao de custos e encargos, e um critrio de
equidade socialmente aceitvel no h alternativa a no ser a manuteno
do status quo absurdo derivado de decises ad hoc tomadas em 1989.
A cooperao intergovernamental
Considerando tudo o que foi exposto acima sobre o tema cooperao,
imediato concluir que uma federao como a brasileira deveria apresentar
problemas mais graves do que a mdia, devido autonomia municipal. De
fato, aqui h que viabilizar cooperao entre um governo federal, 26 estaduais
e 5.600 municipais, todos autnomos, no existindo, portanto, relaes
hierrquicas que facilitem a coordenao da interveno estatal.
Segundo Watts, deveramos esperar que a coordenao numa federao
como a brasileira deveria ser dar de forma mais fragmentada. Esta intuio
claramente acentuada quando consideramos a realidade poltica das ltimas
dcadas no pas, com o chamado presidencialismo de coalizo, que traz em
seu bojo a tendncia fragilizao do controle central sobre os ministrios, e o
predomnio de vnculos partidrios nas relaes intergovernamentais. Mesmo
que ignoremos os casos histricos em que a coalizo levou ao famoso processo
do ministrio porteira fechada, em que o partido ganha total controle sobre
aquele espao, ainda assim o sistema de coalizo e loteamento de cargos abre
espao para que as articulaes intergovernamentais se deem de forma mais
fragmentada, dependente diretamente da articulao vertical setorial entre
227 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
ministrios e secretarias estaduais e municipais. De forma geral, este quadro
sinaliza para fragilizao dos governos estaduais e municipais, para a existncia
de certa autonomia das mquinas governamentais que buscam articulaes
verticais tambm autnomas.
Infelizmente, este tema no ganhou espao ainda na agenda dos
pesquisadores brasileiros. Temos poucos trabalhos que busquem mapear
quais as articulaes intergovernamentais que viabilizam as decises relevantes
em cada setor. Iremos, portanto, restringir nossas observaes sobre o tema.
Queremos deslocar o foco, agora, para outro aspecto da cooperao
intergovernamental, que assume grande importncia na federao brasileira: o
problema da organizao horizontal de interesses dos governos subnacionais.
Constatamos acima, em nossa pequena investigao comparativa, que
as federaes desenvolvidas se viram premidas pela necessidade de buscar
formas institucionais que fortalecessem o conjunto de governos regionais, e
que garantissem mais fora em suas negociaes com o governo federal. Nas
federaes desenvolvidas, o problema municipal estritamente regional,
portanto, no se coloca a questo do municpio como personagem poltico
no cenrio nacional (ou, no mximo, ele se coloca como uma questo
secundria). Assim, a questo do jogo de foras federativo contrape, de
fato, governo federal e provncias, estados e lnders.
No Brasil, h trs atores federativos autnomos. Isto fica evidente pelo
fato de que os municpios, no Brasil, se organizam efetivamente em nvel
nacional. Embora existam tantas associaes de municpios quanto estados
existam (sem contar a infinidade de associaes municipais derivadas de
interesses setoriais, como produo agrcola comum, reas tursticas, bacias
hidrogrficas etc.), as associaes realmente relevantes e politicamente fortes
so aquelas de mbito nacional. Os municpios contam com pelo menos
quatro entidades de maior porte, duas delas abrangendo grande quantidade
de municpios pequenos e mdios, duas outras reunindo municpios maiores.
A Associao Brasileira de Secretrios de Finanas (Abrasf), fundada
em 1983, guarda certa semelhana com o Conselho Nacional de Poltica
Fazendria (Confaz), tendo em vista que rene secretrios municipais
de finanas das capitais, mas tem escopo bem mais amplo, voltada para
troca de experincias e aperfeioamento das prticas de gesto financeira.
Aparentemente, sua atuao no mbito poltico de menor expresso.
 228
A Frente Nacional de Prefeitos (FNP) foi criada em 1989, a partir da
articulao informal de uma dezena de prefeitos de capitais, coordenada por
Luiza Erundina. Em 1999, foi institucionalizada, com sede em Braslia, e conta
hoje com 250 municpios filiados, em sua maioria de portes mdio e grande.
A FNP se define como
a nica representante dos municpios brasileiros a ser
dirigida exclusivamente a prefeitos e prefeitas em efetivo exerccio
de mandatos. Suprapartidria, sua misso zelar pelo princpio
constitucional da autonomia municipal, visando garantir a
participao plena e imprescindvel dos municpios no pacto
federativo. (conforme stio da entidade na Internet).
A mais poderosa e incisiva organizao municipal brasileira a
Confederao Brasileira de Municpios (CBM), criada em 1980 a partir de
iniciativa das associaes e federaes estaduais de municpios, visando a sua
representao e coordenao em nvel nacional. De forma geral, ela representa
o grande universo dos pequenos municpios brasileiros, e tem a mais enrgica
presena nas campanhas pela ampliao de recursos para os governos locais.
Estas duas ltimas organizaes, com destaque para a CNM, so as foras
principais por trs dos movimentos tais como Marcha de Prefeitos a Braslia,
evento anual realizado desde 1989, sempre com grande repercusso.
A autonomia municipal como instituio federativa assume dimenso
maior quando analisamos as formas de organizao horizontal dos governos
estaduais no Brasil. De fato, inexiste qualquer forma de representao coletiva
horizontal dos governos estaduais brasileiros. Estes nunca conseguiram reunir
mais do que grupos informais regionais de estados. E, nestes casos, para tratar
de questes pontuais e temporrias. Ao contrrio das principais federaes
existentes, no Brasil no h qualquer organismo de representao estadual,
sob a forma de Boards, Comisses ou Conselhos, que rena governadores
dos estados para discutir problemas comuns, articular aes de governo e,
principalmente, estabelecer uma pauta comum no relacionamento com o
governo federal.
A nica instituio que se aproxima vagamente da funo de coordenao
estadual o Confaz, e tanto sua histria como suas funes atuais apenas
confirmam a afirmao anterior, da inexistncia de um rgo poltico mais
229 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
amplo para representar os estados. O Confaz foi criado por iniciativa do
governo federal, pela LC 62/1975, basicamente para institucionalizar um
processo de negociao entre secretrios de fazenda estaduais para a concesso
de benefcios fiscais do ICMS. Vinham ocorrendo fortes conflitos desde final
dos anos sessenta, devido competio inter-regional via incentivos fiscais, a
ponto de o Ministrio da Fazenda intervir e convocar reunies, inicialmente
informais, para buscar solues negociadas.
Em 1975, estes mecanismos informais foram oficializados pela LC
24/1975. O Confaz no um organismo poltico amplo, no rene
governadores, e sua competncia se refere apenas negociao para a
aprovao de normas relativas ao ICMS. Adicionalmente, sua existncia
tende a ter um efeito pernicioso, pois surge uma tendncia para fazer dele
um espao de negociao sobre temas no exclusivamente relativos ao ICMS,
como se no houvesse outra alternativa. Um impressionante contraste entre
a federao brasileira e as outras que, aqui, no h notcia, em algumas
dcadas, de qualquer reunio de alto nvel entre governadores, para buscar
uma agenda comum deste ente abstrato chamado governo estadual
brasileiro. Ele continua a ser uma espcie peculiar, que conta apenas com
individualidades e no tem conceito de existncia coletiva, como um destes
diversos animais existentes que no tm impulso para formar grupos, vivendo
cada indivduo isoladamente.
O forte contraste que apontamos acima, entre a total descoordenao
ao nvel estadual e a at sobre representao do nvel municipal encontra
sua expresso maior num fato bizarro que jamais poderia ocorrer em outras
federaes do mundo. Em 2007, pelo DL 6.181, foi criada uma instituio
que visava a articulao federativa no pas. Intitulado Comit de Articulao
Federativa, este rgo conta com representantes de diversos ministrios e
representantes de associaes de municpios. No stio da CBM, destacada a
importncia do rgo, cujas funes so assim descritas:
Promover a articulao na formulao de estratgias e
implementao de aes coordenadas e cooperativas entre as
esferas federal e municipal de governo, para atendimento das
demandas da sociedade e aprimoramento das relaes federativas.
Formulao de polticas pblicas federativas a serem implementadas
pelos rgos e entidades da administrao pblica federal. Sugerir
 230
aes voltadas ao fortalecimento da capacidade financeira, tcnica
e gerencial dos governos municipais. (grifos nossos).
O que no mnimo curioso que em todo o texto do decreto que cria
este comit no existe uma nica referncia aos governos estaduais. Estes no
tm assento no Comit, no so chamados a opinar, com o que o dito comit
cuida apenas das relaes diretas entre governo federal e municpios. um
comit de articulao federativa, sem estados!
Por outro lado, o GF estabelece diversos vnculos diretos com os
municpios, atravs de uma multiplicidade de programas que abrangem
virtualmente todas as reas de atuao do Setor Pblico. Documento oficial
da Presidncia da Repblica mostra que existem, em 2012, cerca de 220
programas abertos participao municipal.23
No h pesquisas ou documentos conhecidos que demonstrem
qualquer monitoramento destes programas, a eficincia de seus resultados e
a adequada utilizao dos recursos neles alocados.
Que tipo de governana federativa devemos esperar de um sistema poltico
com estas caractersticas? A figura abaixo sintetiza a situao. Do lado direito, temos
o padro de relaes que se pode considerar tpico das federaes modernas: o
governo central se relaciona com os governos regionais, e estes tm autoridade
sobre os governos locais. Neste padro, a federao de fato um sistema de poder
dual, com governo central e governos regionais.
Do lado esquerdo, representamos o que mais se aproxima do modelo
brasileiro. O governo federal mantm relaes tanto com os governos regionais
como com os governos locais, e os governos regionais, por sua vez, mantm
relaes frgeis e tnues com os governos locais. Na realidade brasileira atual,
o vnculo entre governo federal e municpios muito mais slido do que o
vnculo destes com governos estaduais.
O que a figura nos sugere? Para ns, indica uma profunda e
revolucionria inovao no mbito das instituies federativas: a repblica
federal municipalista. Toda a energia do governo federal dirigida para buscar
articulao direta com os municpios, deslocando os governos estaduais.
Estes, por sua vez, aparentemente satisfeitos por no terem responsabilidades
adicionais, no questionam este tipo peculiar de federao, que, em ltima
23
Presidncia da Repblica (2014)
231 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
GC GC
GR GL GR
GL
instncia, apenas uma forma mais complicada de Estado Unitrio, e, com
certeza, mais centralizada em termos de governance do que muitos pases
unitrios. Se considerarmos que, no Brasil, muitos municpios tm dimenso
fiscal maior que alguns estados, podemos facilmente visualizar a federao
como composta por 5.600 municpios e 26 grandes municpios dotados
de alguns atributos diferentes, mas todos igualmente subordinados a um
governo federal portador das iniciativas e das regras bsicas.
Um grande jurista alemo, analisando a federao alem por volta
dos anos sessenta, criou o conceito de Estado Federal Unitrio.24 Com
isto, ele pretendia destacar o fato de que a federao alem convergia
repetidamente para uma centralizao em torno a regras, legislao e normas
federais uniformes, abandonando as individualidades regionais assim
como sua autonomia. No entanto, a entidade que Hesse analisa tem como
caracterstica essencial a fora dos governos regionais, consubstanciada no
papel do Bundesrat e na primazia dos governos subnacionais para aplicar a
legislao federal. O que podemos dizer de uma federao como a brasileira,
na qual, de fato, o governo central mantm controle financeiro e legislativo
sobre a federao, impe padres e normas, mas no existe uma participao
efetiva dos governos regionais neste processo? Na qual, eles no tm, de fato,
existncia como ente coletivo? Parece que devemos estender o conceito de
Hesse, e pensar em termos de um Estado Federal Unitrio Municipalista.
24
Hesse, K. (1962)
 232
Talvez resida aqui uma indicao de proveitosos desenvolvimentos futuros no
campo da teoria do federalismo, ainda que seja no sentido de saber como no
fazer as coisas.
Concluso
No existem cpias ou transposies viveis em federalismo. Cada sistema
existente produto de dcadas de desenvolvimento cultural, social, poltico.
Canad e Austrlia, por exemplo, comearam a operar os primeiros sistemas
de equalizao por volta dos anos 1940. Foram, portanto, sete dcadas de
experimentos e evoluo incremental, desenvolvendo solues que so
totalmente adaptadas e condicionadas cultura poltica e administrativa dos
pases. O sistema fiscal-federativo da Alemanha, embora mais jovem (1950),
no pode ser compreendido se no remontarmos s origens do pas e aos
arranjos criados no final do sculo XIX.
evidente que a existncia de experincia passada acumulada beneficia os
newcomers. Hoje dispomos de dezenas de modelos e experincias interessantes
nas federaes existentes, que orientam quanto ao que fazer e ao que no fazer.
No podemos fugir, contudo, de um longo processo de aprimoramento de
instituies prprias, adaptadas s condies brasileiras, e que envolve muito
mais do que meros arranjos tcnicos e fiscais. necessrio que se desenvolva
uma cultura poltica e sistema de valores que protejam, que ancorem e
estabilizem estas instituies fiscais, e este um processo longo.
As trs qualificaes que apresentamos no incio presidencialismo,
autonomia municipal e carncia de quadros competentes tornam mais difcil
a utilizao da anlise comparada. No ganhamos muito olhando a Leste as
federaes latino-americanas tm pouco a ensinar. Ao Norte, o federalismo
presidencialista conta apenas com os Estados Unidos, federao interessante
sob muitos aspectos, mas uma sociedade que atribui pouco valor equidade,
no possui um sistema de equalizao. Para um pas com elevadas disparidades
sociais e econmicas, nos parece que essencial, para consolidar bases de
crescimento socialmente justo, o aperfeioamento do sistema de equalizao.
Temos, portanto, que buscar inspirao nas federaes que desenvolveram
sistemas voltados para a equidade com eficincia. No temos recomendaes
233 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha
simples e salvadoras, elas no existem. O que podemos fazer indicar caminhos
necessrios para processos seguramente rduos e longos.
Primeiro, obviamente necessrio comear a romper com a forma primitiva
e individualista que assume o conflito vertical em nossa federao. ingnuo
supor que este conflito possa ser eliminado. Ele existe em todas as federaes.
O que necessrio criar instituies que possam torn-lo minimamente
eficiente. inevitvel, para este objetivo, que o pas finalmente coloque para
suas lideranas polticas o problema da dimenso e dos custos dos encargos.
Quanto custa prover educao bsica e fundamental em cada estado do pas?
Quais os custos adicionais necessrios para melhorar a qualidade do corpo de
professores em regies mais pobres? Quais as diferenas existentes no nvel
de equipamento fsico para escolas e hospitais entre as regies? No parece
haver dvida de que hoje j existem, dispersas em ministrios, agncias,
empresas e autarquias, informaes setoriais que podem viabilizar um esboo
de avaliao inicial. A criao de um organismo multigovernamental, dotado
de corpo tcnico qualificado, faria avanar em muito este processo25.
Esta medida, to logo iniciada, vai demonstrar a necessidade de uma
discusso maior e mais complexa: primeiro, quais as prioridades de gasto
que a sociedade privilegia? Temos que superar a colocao simplista mais
sade, mais educao, mais tudo e avanar para uma organizao efetiva
de um oramento nacional que oriente a distribuio de recursos. Isto s
pode ser realizado se houver canais de cooperao intergovernamental ao
nvel de cpula presidncia e governadores.
Segundo, h enorme espao para aperfeioamento do sistema de
equalizao brasileiro. A comear pelo FPM, j demonstramos em outros
trabalhos que, sob as regras atuais, os resultados obtidos so absolutamente e
25
Para comparao: na Austrlia, com seis provncias e apenas 23 milhes de habitantes, existe
um rgo permanente autnomo exclusivamente dedicado avaliao de custos e encargos para
orientar a equalizao. Este rgo, chamado Grants Comission, conta regularmente com cerca
de cinquenta tcnicos altamente qualificados, que atuam em estreito contato com setores de
governo federal e das provncias. Na ndia, a cada cinco anos renovado um rgo tambm
autnomo chamado Financial Comission, cuja principal funo, aps contatos regulares com
os governos estaduais, fazer uma recomendao ao GF sobre como deve ser feita a diviso
vertical de recursos.
 234 235 Federalismo Fiscal Brasil - Alemanha

grotescamente inapropriados26. O sistema no atua com eficincia para tornar
semelhantes as receitas per capita de municpios de tamanho semelhante no
mesmo estado. A adoo de um sistema de equalizao municipal, em bases
modernas, no envolveria, a nosso ver, grandes dificuldades.
Quanto ao FPE, j registramos que, tecnicamente falando, estamos
parados ainda no modelo criado em 1965. Demonstramos em outro
trabalho,27 que a distribuio atual, que foi perpetuada pela reforma recente,
gera uma distribuio grosseira e ineficiente, essencialmente injusta.
de poder seja fortalecida para assumir seu papel de coordenao regional de
polticas, ainda que em bases cooperativas. O governo federal j demonstrou
exaustivamente que pode ser eficiente em distribuir recursos, mas no
tem a mais remota possibilidade de auditar e inspecionar sua utilizao.
imprescindvel, por mais difcil que parea, buscar o reequilbrio desta
federao manca, fortalecer o governo estadual, e o primeiro passo para isto
superar a competitividade crnica que o caracteriza, e tentar desenvolver
canais de comunicao e cooperao horizontal que vo alm do Confaz.

H importantes dificuldades tcnicas a serem superadas para a possvel

implantao de um sistema de equalizao nos moldes europeus ou canadense.
A principal delas a necessidade de uma organizao legal rigorosa sob a
forma de contabilizao de receitas e despesas nos estados brasileiros, que
hoje , pra dizer o mnimo, precria. Como o sistema de equalizao depende
de uma avaliao correta das receitas prprias, esta medida essencial.
A dificuldade maior, contudo, reside na fora do status quo, na
impossibilidade poltica de impor perdas mesmo naqueles casos flagrantes
de benefcios injustificveis.28. Isto exige que seja elaborado o melhor sistema
possvel, e depois estabelecido um prazo longo (entre uma e duas dcadas)
para sua aplicao progressiva.
Finalmente, no possvel pensar numa federao eficiente quando
um elo da cadeia institucional federativa manco: refiro-me fragilidade
dos governos regionais. No existem federaes sem governos regionais
fortes, seno por outro motivo, pelo fato de que estes governos so aqueles
naturalmente dotados de capacidade para organizar polticas e servios em
espaos intermedirios entre o pas e o municpio. Sendo irreal pensar na
eliminao da autonomia municipal no Brasil, pelas suas razes seculares,
estamos condenados difcil tarefa de organizar a federao em bases
eminentemente cooperativas, uma vez que no h hierarquia. Em outras
palavras, estamos condenados a reinventar o federalismo, pois tal sistema no
teria similar no mundo. Para isto, imprescindvel que a esfera intermediria
26
Ver PRADO, S (2003) a e b.
27
PRADO, S. (2012)
28
Cito s um caso: qual a lgica de o Distrito Federal, o estado mais rico do pas em renda
per capita, receber dotaes do FPE e tambm do FPM, alm de cobrar tanto impostos estaduais
como municipais?
 236
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SRGIO PRADO

Possui doutorado em Economia pela Universidade Estadual de Campinas,

mestrado em Economia pela Universidade Estadual de Campinas e
graduao em Economia pela Universidade de So Paulo. Atualmente
Professor Assistente Doutor da Universidade Estadual de Campinas.