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Mdulo 4

ESTRATEGIA, ESTRUCTURA
Y PROCESOS

Planificacin estratgica e
indicadores de desempeo
para el sector pblico

1
1. LA PLANIFICACIN ESTRATGICA COMO INSTRUMENTO DE LA GESTIN POR RESULTADOS ............. 4

1.1. CUESTIONES PREVIAS RESPECTO A LA PLANIFICACIN ESTRATGICA................................................................... 4


1.1.1. Orgenes y enfoque de la planificacin ..................................................................................... 4
1.1.1.1. A inicios del siglo XX .......................................................................................................................... 4
1.1.1.2. A partir de la Segunda Guerra Mundial ............................................................................................. 5
1.1.1.3. En la dcada de 1960 ......................................................................................................................... 5
1.1.2. Enfoques o escuelas de planificacin ........................................................................................ 6
1.1.3. Conceptos de planificacin........................................................................................................ 7
1.2. LA PLANIFICACIN ESTRATGICA ................................................................................................................ 8
1.2.1. Conceptos de planificacin estratgica ..................................................................................... 8
1.2.2. Planificacin estratgica en las instituciones pblicas y en el Per ........................................ 10
1.2.3. Ventajas, componentes y requisitos de la planificacin estratgica en el sector pblico ....... 11
1.2.3.1. La misin institucional ..................................................................................................................... 12
1.2.3.2. La visin ........................................................................................................................................... 13
1.2.3.3. Los objetivos estratgicos ............................................................................................................... 13
1.2.3.4. Las estrategias ................................................................................................................................. 15
1.2.3.5. Los planes de accin (actividades, programas y proyectos) ............................................................ 16
1.2.4. La planificacin estratgica y la gestin orientada a los resultados ....................................... 21
1.3. REFLEXIN FINAL ................................................................................................................................. 23

2. INDICADORES DE DESEMPEO......................................................................................................... 24

2.1. INTRODUCCIN A LA EVALUACIN DEL DESEMPEO .................................................................................... 24


2.1.1. Importancia de la evaluacin del desempeo ......................................................................... 24
2.2. CONCEPTOS DE INDICADORES DE DESEMPEO ........................................................................................... 28
2.3. RAZONES PARA EL USO DE LOS INDICADORES Y SUS BENEFICIOS .................................................................... 30
2.4. TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPEO .................................................................................................... 31
2.4.1. Indicadores que entregan informacin de los resultados desde el punto de vista de la
actuacin pblica en la generacin de los productos o mbitos de control ..................................... 31
2.4.1.1. Indicadores de insumos (inputs)...................................................................................................... 32
2.4.1.2. Indicadores de procesos .................................................................................................................. 32
2.4.1.3. Indicadores de productos ................................................................................................................ 32
2.4.1.4. Indicadores de resultado final o impacto ........................................................................................ 33
2.4.2. Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas actuaciones de acuerdo con sus
dimensiones ...................................................................................................................................... 34
2.4.2.1. La Eficiencia ..................................................................................................................................... 34
2.4.2.2. La eficacia ........................................................................................................................................ 35
2.4.2.3. La calidad del servicio ...................................................................................................................... 37
2.4.2.4. La economa .................................................................................................................................... 37
2.5. INTEGRACIN DE LOS INDICADORES DE DESEMPEO .................................................................................... 39

3. CONSTRUCCIN DE INDICADORES: DIEZ PASOS BSICOS................................................................. 42

3.1. PASOS SUGERIDOS PARA LA CONSTRUCCIN DE INDICADORES ....................................................................... 43


3.1.1. Paso 1. Establecimiento de las definiciones estratgicas como referente para la medicin .. 44
3.1.2.Paso 2. Establecer las reas de desempeo ............................................................................. 45
3.1.2. Paso 2. Establecimiento de las reas de desempeo relevantes a medir: qu se mide? ...... 45
3.1.2.1. Identificacin de las reas relevantes o factores crticos ................................................................ 46
3.1.3. Paso 3. Formulacin del nombre del indicador y descripcin de la frmula de clculo .......... 49
3.1.4. Paso 4. Validacin de los indicadores mediante la aplicacin de criterios tcnicos ........................... 51
3.1.5. Paso 5. Recopilacin de datos ................................................................................................. 52
3.1.6. Paso 6. Establecimiento de las metas ..................................................................................... 53

2
3.1.7. Paso 7. Establecimiento de la fuente de los datos o medios de verificacin ........................... 54
3.1.8. Paso 8. Establecimiento de supuestos .................................................................................... 54
3.1.9. Paso 9. Monitoreo y evaluacin .............................................................................................. 54
3.1.10. Paso 10. Comunicacin e informacin .................................................................................. 55

4. REFLEXIONES FINALES SOBRE LOS INDICADORES DE DESEMPEO EN EL SECTOR PBLICO .............. 58

3
El propsito del presente mdulo es examinar las vinculaciones entre la planificacin
estratgica, los indicadores de desempeo de las instituciones pblicas y el proceso de
gestin orientado a los resultados.

1. La planificacin estratgica como


instrumento de la gestin por
resultados

1.1. Cuestiones previas respecto a la planificacin estratgica

1.1.1. Orgenes y enfoque de la planificacin

1.1.1.1. A inicios del siglo XX

El primer pas en el que se aplic la planificacin a la conduccin de la sociedad


fue Rusia (antes URSS). En los aos de la sociedad bolchevique (entre 1017 y
1930) no existan experiencias de planificacin aplicadas al cambio social, as

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que hubo que disearla e implementarla a partir de la reflexin terica y de
las condicionantes sociales. Esta experiencia fracas por la rigidez y
ausencia del libre mercado.

1.1.1.2. A partir de la Segunda Guerra Mundial

El Plan Marshall1 (denominado oficialmente European Recovery Program [ERP])


fue el plan ms importante de Estados Unidos para la reconstruccin de los
pases europeos despus de la Segunda Guerra Mundial, el cual estaba
destinado a contener un posible avance
del comunismo. La planificacin indicativa
francesa se emprendi en 1947;
desempe un papel determinante en el
mercado; intent, principalmente, reducir
las incertidumbres basndose en el
conocimiento global y simultneo de la
totalidad de las ramas.

1.1.1.3. En la dcada de 1960

La planificacin en Amrica
Latina. Naci como condicin a la
promocin del modelo desarrollo
inspirado en los organismos de
cooperacin. Se fue adaptando
segn las tendencias dominantes
en la escena institucional internacional:

Inicio (1960-1970): Planificacin indicativa. Introduccin de


la planificacin principalmente bajo este modelo que orienta el
gasto pblico y el incentivo a la inversin privada basada en
proyecciones del comportamiento de sectores estratgicos de los
pases (energa, infraestructura vial, educacin, agricultura).

Dcada de 1980, poca de crisis-ajuste: Planificacin


estratgica corporativa. Intenta anticiparse al futuro: reconoce
que se trabaja en ambientes de alta incertidumbre; por lo tanto, el
plan debe ser adaptativo. En la administracin pblica, la principal
preocupacin es lograr equilibrios fiscales; hay una disminucin

1
Se denomin Plan Marshall por el Secretario de Estado de los Estados Unidos, George Marshall. Fue

5
sensible del intervencionismo del Estado, la mayora de la actividad
econmica se libra a la racionalidad del mercado.

Dcada de 1990, reformas liberales: Planificacin


estratgica en la Administracin Pblica. Se impone un
enfoque de la eficiencia en la gestin pblica. Se introduce, con
fuerza, esquemas de privatizacin de los servicios que antes prestaba
el Estado.

Dcada del 2000, estabilidad, ajuste a las reformas:


Planificacin situacional-estratgica pblica. Combinaciones
Estado-mercado. La intervencin del Estado se ampla en relacin con
las reas, pero se concentra en ciertos aspectos de la actividad
econmica y social. Alianzas entre los sectores pblico y privado para
la produccin de bienes pblicos.

1.1.2. Enfoques o escuelas de planificacin

Existen cuatro enfoques o escuelas de planificacin:

Planificacin tradicional. Existe distincin entre el sujeto de la


planificacin y el objeto de la intervencin. Tiene dos grandes
componentes: la formulacin del plan y la ejecucin del plan.

Planificacin situacional. Se diferencia por la multiplicidad de actores


del proceso como del entorno turbulento el que se toma las decisiones;
trabaja en un contexto incierto y tiene un final abierto. Se puede
establecer cuatro momentos:

El momento explicativo.
El momento normativo.
El momento estratgico.
El momento tctico-operacional.

Planificacin estratgica. Basada en la definicin de la estrategia


que, adecuadamente formulada, ayuda a poner en orden y asignar con
base en sus atributos y en sus deficiencias internas los recursos, con el
fin de lograr una situacin viable y original as y de anticipar posibles
cambios del entorno.

6
Planificacin prospectiva. Su principal postulado es que el nico
espacio sobre el cual los seres humanos pueden tener impacto es en el
futuro, ya que, segn sus seguidores, el pasado pertenece a la memoria,
y el presente a la accin y al futuro.

1.1.3. Conceptos de planificacin

Segn Carlos MATUS:

Es pensar antes de actuar (...). Pensar de manera sistemtica.

Es gobernar, ya que se conduce el curso de los acontecimientos en la direccin deseada. Es


el intento por gobernar el futuro e imponerse a sus circunstancias (). Es lo contrario de
improvisar.

Segn Michel GODET:

Es posible gobernar sin planificar? Es til planificar sin el propsito de gobernar; es decir,
sin el objeto de conducir.

Es concebir un futuro deseado, los medios para llegar a l.

Segn Snchez ALBAVERA:

Es una toma de decisiones anticipada que permite definir qu hacer y cmo, antes de que
ocurra la necesidad de actuar, para hacer transparentes las conductas y los actos de gestin
y para rendir cuentas ante los ciudadanos.

Segn Miriam SORIANO:

Es un proceso sistemtico y continuo que relaciona el futuro con las decisiones actuales en
el contexto de cambios situacionales, y se expresa en la formulacin de planes
interrelacionados.

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Es importante aclarar que la planificacin no nos resuelve el futuro, solo nos
ayuda a reducir la incertidumbre sobre l.

1.2. La planificacin estratgica

1.2.1. Conceptos de planificacin estratgica

La planificacin estratgica surgi como un instrumento de gestin de


las grandes empresas, las cuales crecieron hasta convertirse en
transnacionales; para su expansin requeran anlisis situacionales y
proyecciones del desarrollo de los pases y mercados, planteando en base a ello
sus programas de expansin. Las tcnicas desarrolladas fueron aplicadas
posteriormente a la gestin de las polticas pblicas. Estas adaptaciones
son especficas en cada pas, regin, mbito regional o local.

La planificacin estratgica (PE) es una herramienta de gestin que permite


apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual
y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a
las demandas que les impone el entorno, y lograr la mayor eficiencia, eficacia,
calidad en los bienes y servicios que se proveen.

A continuacin presentamos dos conceptos de la planificacin estratgica:

Segn Luis LIRA:

Es un mtodo de intervencin para producir un cambio en el curso tendencial de los


eventos. Por ello, cuando se la aplica a la conduccin de la sociedad, est influida por las
ideas que orientan tal sociedad y est limitada por las condiciones en que esta sociedad se
desarrolla.

Segn Marianela ARMIJO:

Es un proceso que antecede al control de la gestin, el cual permite hacer el seguimiento


de los objetivos establecidos para el cumplimiento de la visin, misin y objetivos.

A partir de un diagnstico de la situacin actual (a travs del anlisis de brechas


institucionales), la planificacin estratgica establece cules son las acciones que sern
tomadas en cuenta para llegar a un futuro deseado, el cual puede estar referido al
mediano o largo plazo.

8
PLANES ESTRATGICOS Y PRESUPUESTO: EXPERIENCIA EN ESTADO UNIDOS 2

Un ejemplo muy representativo es la experiencia que se dio en el marco del Government


Performance and Results Act (Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno), iniciativa que
fue impulsada en 1993, en Estados Unidos. Las agencias ejecutivas debieron desarrollar,
como base para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos, planes anuales de
desempeo que cubran el conjunto de actividades del programa, y elaborar reportes
anuales del desempeo del programa del ao fiscal.

En ese contexto, los elementos bsicos de los planes estratgicos eran los siguientes:

Una declaracin comprensiva de la misin de la agencia.


Objetivos de largo plazo para la agencia en general, y objetivos para las funciones
principales y operaciones.
Estrategias y recursos necesarios para desarrollar los objetivos y metas.
Descripcin de la relacin entre los objetivos de largo plazo y los objetivos de los
planes anuales de desempeo.
Identificacin de los factores claves externos a la agencia ms all del control que
podran afectar significativamente el desarrollo de los objetivos estratgicos.

La PE, partiendo de un diagnstico de la actual situacin (basado en el anlisis


de las brechas institucionales), determina los procedimientos a seguir para
llegar a un futuro deseado, el cual puede situarse en un mediano o largo
plazo.

La planificacin estratgica tiene como principales caractersticas:

Cubre aspectos de carcter macro en el mediano y largo plazo.


Es un proceso continuo, que se retroalimenta de cmo estn
funcionando las estrategias.
Se orienta a las grandes decisiones, estableciendo objetivos
estratgicos a lograr en el horizonte de planeamiento.
Toma en cuenta los aspectos del ambiente externo, y la forma en
que estos influyen en el ambiente interno.

2
Government Accountability Office (GAO), march, 2004, http://www.gao.gov.

9
1.2.2. Planificacin estratgica en las instituciones pblicas y en el
Per

La planificacin estratgica en las instituciones pblicas consiste en el ejercicio


de formulacin y establecimiento de objetivos de carcter prioritario,
cuya caracterstica principal es el
establecimiento de cursos de
accin (acciones estratgicas) para
alcanzar dichos objetivos. Desde esta
perspectiva, el planeamiento estratgico
es una herramienta clave para la
toma de decisiones en las
instituciones pblicas.

Se concibe como una herramienta


imprescindible para la identificacin
de prioridades y asignacin de
recursos en un contexto de cambios y
altas exigencias por avanzar hacia una
gestin comprometida con los
resultados.

De acuerdo con el Decreto Legislativo


n. 1088, art. 1., en el Per, la
planificacin estratgica en las
instituciones pblicas es el
instrumento tcnico de gobierno y gestin para el desarrollo armnico y
sostenido del pas y para el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en
el marco del Estado constitucional de derecho.

En el Per, la planificacin estratgica se encuentra normada por el Decreto


Legislativo n. 1088, que crea:

El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico (SINAPLAN).


El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN).
El Foro del Acuerdo Nacional (AN).

Actualmente, el CEPLAN ya ha formulado el Plan Estratgico de Desarrollo


Nacional denominado Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021, el cual fue
aprobado mediante el Decreto Supremo n. 054-2011-PCM.

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La planificacin estratgica se orienta a los resultados de las instituciones ya
que permite:

La identificacin de objetivos, indicadores y metas que permitan


evaluar los resultados.
Identificacin de los responsables concretos de las metas.
Establecimiento de sistemas de control de gestin internos y de
los procesos de retroalimentacin.
Vinculacin del plan al presupuesto para el cumplimiento de los
objetivos.
Determinacin de incentivos, flexibilidad y autonoma en la
gestin de acuerdo con los compromisos de desempeo.
Cubre aspectos de
carcter macro en el
mediano y largo plazo.
Es un proceso
continuo, que se
retroalimenta de cmo
estn funcionando las
estrategias.
Se orienta a las
grandes decisiones,
estableciendo objetivos
estratgicos a lograr en
el horizonte de
planeamiento.
Toma en cuenta los
aspectos del ambiente externo, y la forma en que estos influyen en
el ambiente interno.

La planificacin estratgica en las entidades pblicas constituye una


herramienta que no debe ser prescindible, permite identificar prioridades
y asignar recursos en situaciones de cambios y altas exigencias para lograr una
gestin eficiente, comprometida con los resultados.

1.2.3. Ventajas, componentes y requisitos de la planificacin


estratgica en el sector pblico

La aplicacin de la planificacin estratgica en el sector pblico genera como


principales ventajas:

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Define a los responsables de los objetivos, polticas, programas y
proyectos, en la provisin de bienes y servicios.
Es la base de los planes operativos y la programacin
presupuestaria.
Define los resultados esperados en la gestin.
Vincula las lneas de accin y metas de corto plazo con los objetivos
estratgicos.
Precede al control de la gestin: lnea de base, avance de
indicadores, metas y objetivos.

La revisin de metodologas de planificacin estratgica en el mbito pblico ha


permitido sistematizar algunos componentes bsicos a establecer en este
proceso:

La misin institucional.
La visin.
Los objetivos estratgicos.
Las estrategias.
Los planes de accin (actividades, programas y proyectos).

1.2.3.1. La misin institucional

La misin es una descripcin de la razn de ser de la organizacin, establece su


quehacer institucional, los bienes y servicios que entrega, las funciones
principales que la distinguen y la hacen diferente de otras instituciones y
justifican su existencia.

Una correcta definicin de la misin debe contener:

Cul es el propsito de la organizacin?


Qu hace? Descripcin de los productos finales (bienes y servicios que
entrega).
Para quin es ? Identificacin de los usuarios o beneficiarios a quienes
van dirigidos los productos finales (bienes y servicios).
Cul es el efecto que se espera lograr (resultado final) en la poblacin
objetivo a la que se dirige su accionar, a travs de los productos
provistos? El quehacer de la institucin que genera el valor pblico de la
entidad y el plazo en el que se espera proveer.

12
1.2.3.2. La visin

Corresponde al futuro deseado de la organizacin. Se refiere a cmo quiere ser


reconocida la entidad, representa los valores con los cuales se fundamentar su
accionar pblico.

Los pasos bsicos para la identificacin de la visin son:

Cmo se redacta? Puede ser ms amplia que la misin institucional, y


debe contener aspectos que permitan a los usuarios ciudadanos
identificar qu pueden esperar de la entidad en cuanto a valores,
creacin de oportunidades, proyeccin, etc.
Se debe evitar repetir las funciones y los productos que caracterizan la
definicin de la misin. Asimismo, no se deberan sealar aquellos
aspectos relacionados con los proyectos de modernizacin de corto
plazo.
En la visin no deben faltar los valores de la entidad y cmo quiere ser
vista o percibida la institucin en el futuro?

Es importante la declaracin
de la visin para la gestin
institucional, ya que
compromete pblicamente
las aspiraciones
institucionales, dando un
efecto de cohesin a la
organizacin. Adems,
permite distinguir y visualizar
el carcter pblico y cmo la
intervencin gubernamental
se justifica desde el punto de
vista de la entrega a la
sociedad. Complementa el efecto comunicacional de la misin, y enmarca el
quehacer institucional en los valores que la sociedad espera de la entidad
pblica.

1.2.3.3. Los objetivos estratgicos

Constituyen el siguiente paso a definir, una vez que se ha establecido cul es la


Misin. La pregunta a responder es:

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Dnde queremos ir?
Qu resultados esperamos lograr?

Los objetivos estratgicos son los logros que la entidad pblica, ministerio u
rgano espera concretar en un plazo determinado (mayor de un ao) para el
cumplimiento de su misin de
forma eficiente y eficaz.

Describen un nivel especfico de


compromiso dentro de un
determinado propsito o misin.
De esta manera, los objetivos
estratgicos ayudan a medir si el
propsito general se est
cumpliendo o no3.

Los objetivos estratgicos tienen


las siguientes caractersticas:

Se vinculan directamente
con la misin.
Estn orientados a definir
los resultados esperados
para concretar la misin
en un perodo
determinado.
Expresan las variables
relevantes o crticas del desempeo esperado, y estas son la base para la
definicin de indicadores de resultado final o impacto.
Constituyen el instrumento principal para establecer los cursos de accin
preferentes en un plazo determinado (en general a mediano plazo),
sobre los cuales se establece los grandes puntos de los recursos
necesarios.

Pasos para la formulacin de los objetivos:

Despus de establecer las definiciones estratgicas bsicas como


misin y visin, que tienen un carcter ms permanente desde el punto
de vista de la gestin, la definicin (o validacin de objetivos estratgicos

3
De acuerdo con la metodologa del presupuesto por resultados que define la General Accounting Office
(EE. UU.).

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previos) de los objetivos estratgicos da comienzo al proceso de
planificacin estratgica.

Cuando una entidad se propone establecer sus objetivos estratgicos,


debe partir necesariamente de un diagnstico institucional que permita
identificar las brechas desde el punto de vista organizacional que le
dificultan obtener el mejoramiento esperado de la gestin y los
resultados que se quiere alcanzar.

1.2.3.4. Las estrategias

Es importante preguntarnos cmo puedo alcanzar los objetivos o cmo puedo


llegar a los resultados esperados? La respuesta sera: a travs de las
estrategias.

Las estrategias son las directrices


que ayudan a elegir las acciones
adecuadas para alcanzar las metas
de la organizacin. Permiten la
definicin de las metas, los
programas, los planes de accin y
la base para las prioridades en la
asignacin de recursos.

Las estrategias proporcionan una


base para la toma de decisiones
respecto a los cursos de accin
propuestos.

No es posible desarrollar las


estrategias (cmo lograr lo que
me he propuesto como objetivo)
sin conocer el nivel de desempeo
esperado (las metas) y la forma en
que voy a medirlas (los
indicadores).

Una vez que los indicadores han sido definidos a grandes rasgos, para hacer el
seguimiento y el monitoreo de los factores crticos de xito o aspectos
relevantes de la misin y objetivos estratgicos es necesario establecer cules
sern los cursos de accin que permitirn alcanzar los resultados esperados.

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Los planes de accin o el conjunto de tareas que la organizacin establecer
para alcanzar los resultados tiene que facilitar el cierre de las brechas que
existan entre la situacin actual y la situacin deseada.

Una estrategia o curso de accin es


una decisin que tiene que ser tomada
con mxima precaucin y con el
acuerdo del equipo directivo.

Se debe tener en cuenta que en la


mayor parte de las entidades
gubernamentales muchas de estas
alternativas de cursos de accin son
empleadas para lograr los objetivos
que son difciles de lograr, dadas sus
restricciones legales, o por la
naturaleza misma del bien pblico que
exige su provisin continua
independiente de la racionalidad
econmica. De esta manera, el
beneficio social es determinante a la
hora de establecer la rentabilidad del
producto y la existencia de la
institucin.

Una vez que tengamos determinadas las estrategias preliminares que


seguiremos, es importante definir en base a las metas que hayamos establecido
para los indicadores estratgicos, cun lejos o cerca est nuestra organizacin
de alcanzar los objetivos con los recursos previstos, con las capacidades de
recursos humanos, con la tecnologa que podemos disponer, etc.

Para determinar cun lejos o cerca estamos de alcanzar nuestros objetivos a


travs de estas estrategias, debemos volver al anlisis que realizamos de
nuestras debilidades, oportunidades, fortalezas y amenazas.

1.2.3.5. Los planes de accin (actividades, programas y proyectos)

Los planes de accin son el conjunto de actividades, programas y proyectos


que hayamos definido una vez que esclarezcamos cules sern las estrategias
que permitirn cerrar las brechas entre lo que deseamos alcanzar y las
dificultades que enfrenta la organizacin actual y el entorno.

16
Estos planes son de carcter operativo y son desarrollados en cada una de las
unidades o reas de la institucin que tienen a cargo la generacin de un
producto final; los planes establecen los respectivos requerimientos de recursos
humanos y financieros que permiten posteriormente la formulacin del
presupuesto.

El desarrollo de los planes operativos en el mbito de las instituciones pblicas


est claramente determinado por metodologas y procesos que obedecen a
reglamentaciones propias de las oficinas de planeacin y/o presupuesto.

SNTESIS DE LOS COMPONENTES Y FASES DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA

Misin
Descripcin concisa y clara
de la razn de ser de la Amenazas y
entidad, propsito. oportunidades

Quines somos?
Qu hacemos y para
quines? Fortalezas y
Dnde estamos? debilidades

Visin
Valores de la organizacin,
cmo espera ser reconocida, Anlisis del
futuro deseado. entorno y del
medio interno

Objetivos estratgicos
Dnde queremos ir, Resultados que espera
qu resultados lograr la entidad para
queremos lograr? cumplir con su misin:
claros, realistas, desafiantes
y congruentes.
Estrategias
Plan de accin para
Cmo llegaremos? implementar los objetivos
estratgicos y determinar el
presupuesto.

Indicadores de
Cmo mediremos el desempeo
desempeo logrado? Para medir logros, evaluar y
tomar acciones correctivas.

Las mejores prcticas de la planificacin estratgica en el sector pblico inciden


en la necesidad de que la tcnica utilizada tome en cuenta a ciertos
requisitos, entre los cuales mencionamos:

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Participacin de los responsables
de los programas, reas o
divisiones que tienen a cargo la
produccin de los bienes y
servicios, ya que la PE permite
identificar las mejores opciones
respecto al modo en que sern
asignados los recursos y las
consecuencias respecto a la
entrega de los bienes, servicios y
resultados. Por lo expuesto, es
fundamental que los directivos de
los programas se involucren y
que coordinen con las reas de
planificacin y presupuesto de las
entidades.

El proceso de PE debe ser la base para la articulacin de los objetivos


institucionales con los objetivos sectoriales y nacionales; debe, adems,
facilitar la definicin de los planes operativos y la programacin
presupuestaria que permita avanzar hacia un presupuesto orientado a
resultados, por lo que se debe establecer las siguientes preguntas
bsicas:

Qu productos se genera?
Para quin se genera tales productos?, en qu condiciones, y
qu resultados estn
comprometidos?

La definicin de los resultados


deseados de la gestin anual y
plurianual debe ser facilitada por la
PE. En este sentido el nfasis debe
radicar en el qu se espera lograr
en un plazo especfico para que
los productos sean provistos de
forma eficiente, eficaz, y que
sea de calidad.

La Planificacin Estratgica debe


facilitar la identificacin de los

18
objetivos estratgicos; para ello, debe considerar los elementos del
entorno institucional:

Compromisos derivados de los planes nacionales y sectoriales


de desarrollo.
Restricciones y fortalezas internas.

Las metas y las lneas de accin de corto plazo deben estar alineadas
con las definiciones estratgicas. Tal alineacin debe permitir la
identificacin de los requerimientos financieros y operativos para
materializar el presupuesto.

El proceso debe ajustarse con el calendario presupuestario (meses antes


de la presentacin del proyecto presupuestario). Si bien la PE permite la
revisin de la misin, objetivos
estratgicos, dicho proceso debe
estar orientado a servir de apoyo
al proceso de asignacin
presupuestaria; as que la
metodologa que se utilice debe
considerar el ciclo anual o
plurianual del marco del proceso
presupuestario.

En el marco del proceso


presupuestario anual, un proceso
bsico de planificacin estratgica
puede ser abordado de forma
oportuna, para lo cual se debe considerar los siguientes aspectos:

Revisin del desempeo de los productos finales (estratgicos) del


ao t-1 (ao anterior) en base al monitoreo de los indicadores de
desempeo.

Revisin del desempeo actual y el comprometido para el ao


siguiente.

Breve anlisis del entorno, especialmente de los aspectos


presupuestarios, financieros u otros establecidos por la
institucionalidad gubernamental. Asimismo, en este anlisis de
entorno se puede identificar aspectos relacionados con:

19
o Instituciones similares.
o Situacin del mercado en casos especficos, que afecten los
costos, las tarifas de la entidad o hechos extraordinarios que
impliquen la definicin de objetivos y estrategias.

Breve anlisis del ambiente interno, el cual permita analizar los


procesos en trminos de ajuste a los requerimientos de eficiencia,
calidad, etc. Por ejemplo, si se cuenta o no con los recursos
humanos suficientes para abordar la ampliacin de cobertura
geogrfica necesaria, etc.

Es necesario que la planificacin estratgica sea la fase previa del control


de la gestin para saber si se ha cumplido con los objetivos propuestos
para lo cual se deben utilizar indicadores que permita medir el
cumplimiento o avance de los objetivos.

En el diagrama siguiente4 podemos observamos el tipo de indicadores


que son apropiados con cada uno de estos niveles de planificacin:

Estratgica.
Operativa.
Control de las actividades.

ACTIVIDADES DE PLANFICACIN Y TIPOS DE INDICADORES

Niveles Actividad de Tipos de


organizacionales planificacin y control indicadores

Indicadores estratgicos:
Alta resultado final o impacto.
Planificacin
definicin Resultado intermedio.

Indicadores por centro de


responsabilidad. Resultados
Nivel directivo Control de gestin
intermedios, eficiencia,
eficacia, economa y calidad.

Indicadores de gestin,
Nivel operativo Control de actividades programacin. Insumos,
productos e intermedios.

4
Adaptado de Robert Anthony (1998).

20
1.2.4. La planificacin estratgica y la gestin orientada a los
resultados

Existe una alta relacin entre la planificacin estratgica y la gestin


orientada a los resultados ya
que cuando una institucin aborda
un proceso de planeamiento
estratgico, en trminos
generales, facilita el anlisis de los
aspectos claves que inciden en su
gestin y, por tanto, en sus
resultados.

En el mbito pblico, la
planificacin estratgica
permite la identificacin de
elementos claves para avanzar
hacia una gestin por
resultados en la medida en que
facilita la identificacin de
objetivos, considerando aspectos del entorno, exigencias de los usuarios,
respecto a los procesos internos y las capacidades de la organizacin. Este
balance entre los aspectos externos a la organizacin es, en general, abordado
a partir de un proceso de anlisis de amenazas y oportunidades y los factores
internos a travs de un anlisis de las fortalezas y debilidades.

Las caractersticas centrales de la gestin orientada a resultados son:

Identificacin de objetivos, metas e indicadores que permitan evaluar los


resultados, generalmente a travs del desarrollo de procesos de
planificacin estratgica como herramienta para alinear las prioridades a
los recursos y establecer la base para el control y evaluacin de las
metas.
Identificacin de niveles concretos de responsables del logro de las
metas.
Establecimiento de sistemas de control de gestin internos en los que
quedan definidas las responsabilidades en toda la organizacin por el
cumplimiento de las metas, as como tambin los procesos de
retroalimentacin para la toma de decisiones.
Vinculacin del presupuesto institucional al cumplimiento de objetivos.

21
Determinacin de incentivos, flexibilidad y autonoma en la gestin de
acuerdo con compromisos de desempeo.

La gestin orientada a resultados identifica los objetivos, indicadores y metas


que posibiliten la evaluacin de los resultados, usualmente a travs del
desarrollo de procesos de planificacin estratgica como herramienta
para alinear las prioridades a los recursos, y establecer la base para el control y
evaluacin de las metas.

En el diagrama siguiente se muestra el vnculo


entre la planificacin estratgica y el
control de gestin. Se observa que el proceso
de establecimiento de objetivos es la base para
la identificacin de las metas y la programacin
de actividades que sern monitoreadas en el
ciclo de programacin-formulacin-ejecucin
presupuestaria y evaluacin de la gestin.

22
La planificacin estratgica, es importante precisar, que centra su atencin
en los aspectos del ambiente externo de la institucin, es decir en los usuarios
finales a quienes se entrega los productos principales o estratgicos, y los
resultados finales o los impactos de la intervencin institucional.

1.3. Reflexin Final

La planificacin como proceso integral para la toma de decisiones estratgicas


no ha perdido vigencia, porque no puede perder vigencia la lgica de pensar
antes de actuar. Las matrices institucionales son lo cambiante, que hacen que
los paradigmas y prcticas de planificacin deban adaptarse a los nuevos
contextos.

ILPES/CEPAL

23
2. Indicadores de desempeo

2.1. Introduccin a la evaluacin del desempeo

Una de las principales preocupaciones de los tomadores de decisiones de las


instituciones pblicas es la evaluacin del desempeo institucional. Existe la
exigencia por optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso de los
recursos pblicos, as como por generar y fortalecer los mecanismos de
rendicin de cuentas hacia los ciudadanos y los grupos de inters que rodean a
la accin pblica. Estos son dos de los fundamentos bsicos que han tenido los
gobiernos para impulsar el desarrollo de indicadores de desempeo en las
instituciones pblicas.

2.1.1. Importancia de la evaluacin del desempeo

En el mbito pblico5, la evaluacin cobra importancia mayor, ya que mientras


en el sector privado se requiere construir medidas explcitas para la
identificacin de los beneficios o prdidas de su gestin, las instituciones

5
Las instituciones pblicas se refieren a la administracin central del gobierno, al nivel local y regional.

24
pblicas enfrentan un conjunto de dificultades para precisar e identificar
claramente los usuarios y los parmetros con los cuales se juzgar el buen o
mal desempeo.

El anlisis del desempeo de las instituciones pblicas se debe orientar


mediante el anlisis de lo siguiente:

Los resultados finales o impacto de la accin de la entidad en el


cumplimiento de su misin.
Cmo estos resultados fueron logrados en trminos de
eficiencia: uso de recursos para la generacin de los productos.
Cmo estos resultados fueron logrados en trminos de eficacia:
capacidad de cumplir con la produccin comprometida y de logro de
objetivos.
Cmo estos resultados fueron logrados en trminos de calidad:
capacidad de lograr la produccin de los bienes y servicios de acuerdo
con los atributos esperados por los usuarios.
Cmo estos resultados fueron logrados en trminos de
economa: cmo se organizaron los recursos econmicos y
presupuestarios para el logro de los resultados.

En este sentido, la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados (lo que se


logr), asume la
existencia de objetivos
(lo que se esperaba lograr),
los cuales deben ser
establecidos en trminos
de metas concretas
posibles y susceptibles
de ser medidas a travs
de indicadores.

Una de las definiciones ms


operativas de
planificacin
estratgica, desde el
punto de vista de su
vinculacin con los
indicadores de
desempeo es la siguiente:

25
Planificacin estratgica es el proceso que se sigue para determinar las metas de una
organizacin y las estrategias que permitirn alcanzarlas; desde esa perspectiva, la
planificacin estratgica fija los lmites dentro de los cuales tiene lugar el control y evaluacin
de gestin. (Anthony, 1998)

LA MEDICIN DEL DESEMPEO: PARTE DE UN LARGO PROCESO DE


PLANIFICACIN

Anlisis
Misin y
interno y
objetivos
de
contexto
Quines somos y
qu hacemos?

Cmo sabemos que A dnde queremos


hemos llegado? ir?

Medidas de
desempeo Cmo podemos
llegar? Estrategias

Adaptado de Oregon Progress Board (2004).

CUADRO 2

FOMENTO DE UNA CULTURA DE EVALUACIN

El apoyo a un proceso de evaluacin queda demostrado a travs de la voluntad de los


polticos, gerentes pblicos y agencias centrales (Ministerio de Finanzas) por hacer un uso
efectivo de las recomendaciones de poltica surgidas en l.

La demanda por evaluacin necesita ser generada, especificada y articulada por actores
internos y externos. Una evaluacin sin un propietario o stakeholder es poco probable
que tenga algn efecto.

Las barreras institucionales a la evaluacin, como la resistencia interna, pueden ser


reducidas a travs de la participacin y consulta abierta, creando la confianza entre las
partes.

El gobierno puede reforzar una cultura de evaluacin que aliente la innovacin y la


adaptacin a los cambios del entorno. El mensaje bsico debe ser que la institucin, para
mantenerse vigente, necesita aprender continuamente y retroalimentarse de sus resultados.

La capacitacin y el dilogo profesionalizados, evaluadores competentes, encargados bien


informados y usuarios instruidos y motivados son elementos que contribuyen a una cultura de
evaluacin. (OCDE/PUMA [1998], Best Practices Guidelines for Evaluation. Policy Brief n. 5.
Paris)

26
Conceptualmente, la evaluacin se inserta en el marco terico del anlisis de
las polticas pblicas, en la medida en que esta persigue producir informacin
que tenga alguna relevancia con la toma de decisiones poltico-administrativas,
informacin til que permita resolver problemas concretos. (BALLART, 1992)

La OCDE, en 1998, seal:

La evaluacin de la gestin es la medicin sistemtica y continua en el tiempo de


los resultados obtenidos por las instituciones pblicas y la comparacin de dichos
resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los estndares de
desempeo de la institucin.

WEISS, en 1998, seal:

La evaluacin es la medicin sistemtica de la operacin o impacto de un programa


o poltica pblica, comparada con estndares implcitos o explcitos en orden a
contribuir a su mejoramiento.

En la mayor parte de los pases, las iniciativas orientadas al desarrollo de


sistemas de indicadores de desempeo en las entidades pblicas han estado
insertadas en un esfuerzo mayor por mejorar el proceso presupuestario. La
posibilidad de contar con medidas que den cuenta del uso de los recursos y de
los resultados logrados se constituye en un insumo para el proceso
presupuestario en su etapa de formulacin, ejecucin y evaluacin.

Parte importante del xito o fracaso de la aplicacin de los indicadores, y su


uso, tiene que ver, por un lado, con el diseo de la institucionalidad para la
evaluacin, y, por otro, con el desarrollo de los estmulos e incentivos
necesarios para que las instituciones construyan e implementen indicadores de
desempeo que cumplan con los requisitos de pertinencia, relevancia e
independencia.

El uso de los indicadores de desempeo est relacionado directamente con la


evaluacin de los resultados en varios mbitos de accin de las intervenciones
pblicas.

27
2.2. Conceptos de indicadores de desempeo

Segn la Real Academia Espaola

La palabra indicador significa Que indica o sirve para indicar. Proviene del latn
indicare, significa Mostrar o significar algo, con indicios y seales.

Por su parte desempeo se refiere a actuar, trabajar, dedicarse a una


actividad.

Definicin genrica de indicador de desempeo

Una definicin general de indicador de desempeo, sin especificar


an los mbitos o niveles de su uso, es la siguiente:

Los indicadores de desempeo son medidas que describen cun bien se est
desarrollando los objetivos de un programa, un proyecto o la gestin de una
institucin.

Definicin de indicador de desempeo en el mbito del Sector


Pblico

El concepto anglosajn de Government performance o monitorear


el desempeo del Gobierno se refiere a la productividad, calidad,
oportunidad, responsabilidad y eficacia de los servicios y programas
pblicos6.

Por lo que un indicador de desempeo puede ser definido de manera


ms completa:

Una herramienta que entrega informacin cuantitativa respecto al logro o


resultado en la provisin de los productos (bienes y/o servicios) de la institucin;
puede cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro. Es una expresin
que establece una relacin entre dos o ms variables, la cual, comparada con
periodos anteriores, productos similares o una meta o compromiso, permite
evaluar el desempeo.

6
WHOLEY y NEWCOMER (1989). (Traduccin propia.)

28
Un indicador determina lo que ser medido en el transcurso de varias
escalas o dimensiones, sin especificar un nivel particular de desarrollo.

El indicador mide, en parte, un problema existente; mientras que los


niveles esperados de desempeo o metas a lograr son otra parte o los
indicadores para salir del problema.

Segn la Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin


de Empresas (AECA), 2002

Otra aproximacin interesante al concepto de indicador es la que permite


desagregar las funciones que cumple el mismo:

Un indicador es una unidad de medida que permite el seguimiento y evaluacin


peridica de las variables clave de una organizacin, mediante su comparacin en el
tiempo con los correspondientes referentes externos o internos.

Segn WEISS

Un complemento interesante es el que aporta (WEISS, 1998) al


diferenciar el concepto de medicin de variable respecto al concepto
indicador.

Un indicador es una medicin ordinal que tiene siempre una direccin o


rumbo esperado. Por ejemplo, nmero de desempleados es una
medicin a la cual no podramos catalogar como buena o mala por s
sola; as que un indicador de esta medicin podra ser tasa de
desempleo, que se calcula como el nmero de desempleados/poblacin
econmicamente activa. Se espera que este
indicador tenga una evolucin hacia la baja.
Asimismo, ocurre con la medicin de crecimiento
econmico, respecto a la tasa de crecimiento,
a la que siempre esperamos que tenga una
evolucin positiva.

WEISS explicita el desempeo esperado de la


manera siguiente:

En evaluacin usualmente sabemos de forma adelantada hacia dnde queremos


que nuestro indicador se dirija. En efecto, si nosotros no sabemos, ni nos interesa
de qu manera esperamos que el indicador se mueva, entonces es un indicador
pobre.

29
2.3. Razones para el uso de los indicadores y sus beneficios

En las instituciones pblicas se genera la necesidad de la utilizacin de


indicadores debido a las dificultades que se presentan para la medicin del
desempeo debido a las mltiples funciones, caractersticas y contextos en los
que se desarrollan las instituciones.

Entre las dificultades ms relevantes que justifican su utilizacin se


encuentran:

Ambigedad de los objetivos que tienen que cumplir los organismos


pblicos.
Escasa precisin de los
productos relevantes o estratgicos
(aquellos que son los necesarios
para cumplir con la misin
institucional); ocurre, en ocasiones,
que varias instituciones producen
los mismos bienes, o se produce
bienes y servicios no relacionados
con el quehacer relevante de la
institucin.
No existe claridad respecto a
quines deben responder por los
resultados.
No se establece
consecuencias del buen o mal
desempeo, de forma que la
evaluacin muchas veces es un
ejercicio de poca utilidad.

La utilizacin de los indicadores de desempeo genera beneficios para


las instituciones pblicas, entre las que destacan:

Apoya el proceso de planificacin (definicin de objetivos y metas) y


de formulacin de polticas de mediano y largo plazo.
Posibilita la deteccin de procesos o reas de la institucin en las
cuales existen problemas de gestin tales como:

o Uso ineficiente de los recursos.


o Demoras excesivas en la entrega de los productos.

30
o Asignacin del personal a las diferentes tareas, etc.

Posibilita, a partir del anlisis de la informacin entre el desempeo


efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y
readecuar cursos de accin, eliminando inconsistencias entre el
quehacer de la institucin y sus objetivos prioritarios: supresin de
tareas innecesarias o repetitivas, trmites excesivos; definicin de los
antecedentes para reformulaciones organizacionales.
Incluso cuando no es posible establecer una relacin automtica
entre los resultados obtenidos y la asignacin del presupuesto, el
hecho de contar con indicadores de desempeo sienta las bases para
una asignacin ms fundamentada de los recursos pblicos.
Determina mayores niveles de transparencia respecto al uso de los
recursos pblicos, y establece las bases para un mayor compromiso
con los resultados por parte de los directivos y los niveles medios de
la direccin.
Apoya la introduccin de sistemas de reconocimientos al buen
desempeo, tanto institucionales como grupales e individuales.

2.4. Tipos de indicadores de desempeo

Teniendo en cuenta el objetivo de los indicadores de desempeo en el mbito


pblico, abordaremos la siguiente clasificacin de los indicadores que miden el
desempeo en diferentes dimensiones y mbitos de control:

Indicadores que entreguen informacin de los resultados desde el punto


de vista de la actuacin pblica en la generacin de los productos o
mbitos de control.
Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas
actuaciones de acuerdo con sus dimensiones.

2.4.1. Indicadores que entregan informacin de los resultados desde


el punto de vista de la actuacin pblica en la generacin de los
productos o mbitos de control

Esta clasificacin se refiere a los instrumentos de medicin de las principales


variables asociadas con el cumplimiento de los objetivos: cantidad de insumos
utilizados, cuntos productos y servicios fueron entregaron? y cules son los
efectos finales logrados? Los indicadores de desempeo utilizados son:

31
Insumos (inputs).
Procesos o actividades.
Productos (outputs).
Resultados finales (outcomes).

2.4.1.1. Indicadores de insumos (inputs)

Cuantifica los recursos fsicos, humanos y/o financieros utilizados en la


produccin de los bienes y servicios. Estos indicadores generalmente estn
dimensionados en trminos de gastos asignados, nmero de profesionales,
cantidad de horas de trabajo utilizadas o disponibles para desarrollar un
trabajo, das de trabajo consumidos, etc. Estos indicadores son muy tiles para
dar cuenta de los recursos necesarios para el logro final de un producto o
servicio, pero por s solos no dan cuenta de si se cumple o no el objetivo
final.

2.4.1.2. Indicadores de procesos

Se refieren a aquellos indicadores que miden el desempeo de las actividades


vinculadas con la ejecucin o forma en que el trabajo es realizado para producir
los bienes y servicios, tales como procedimientos de compra (das de demora
del proceso de compra) o procesos tecnolgicos (nmero de horas de los
sistemas sin lnea atribuibles al equipo de soporte). Estos indicadores son tiles
para la evaluacin del desempeo en mbitos en los que los productos o
resultados son ms complejos de medir, como por ejemplo actividades de
investigacin, culturales, etc.

2.4.1.3. Indicadores de productos

Muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa, producidos y provistos


por un organismo pblico o una accin gubernamental. Es el resultado de una
combinacin especfica de insumos, por lo cual dichos productos estn
directamente relacionados con ellos. Por s solo un indicador de producto, (por
ejemplo, nmero de vacunaciones realizadas, nmero de viviendas construidas,
nmero de inspecciones, etc.) no da cuenta del logro de los objetivos o de los
recursos invertidos en la generacin de dichos productos.

32
2.4.1.4. Indicadores de resultado final o impacto

Miden los resultados a nivel del fin ltimo esperado con la entrega de los bienes
y servicios. La informacin que entrega se refiere, por ejemplo, al mejoramiento
en las condiciones de la poblacin objetivo, y que son exclusivamente
atribuibles a dichos bienes.

Tradicionalmente, los indicadores de insumos (inputs) y productos (outputs)


son los ms comnmente usados en las entidades gubernamentales. Parte
de las razones tienen que ver con que tales indicadores no son tan complejos
de construir como los indicadores de resultado final o impacto, y en algunos
casos de eficiencia (cuando no se cuenta con sistemas de costo por centro de
responsabilidad).

En el cuadro siguiente se muestra de manera desarrollada las medidas por


mbito de desempeo, as como las preguntas abordadas para su medicin:

MEDIDAS POR MBITO DE DESEMPEO Y PREGUNTAS ABORDADAS

Cmo estn cambiando las


Impacto (output) condiciones que estamos
interviniendo?

Cuntas unidades de
Producto (output) productos y servicios
estamos generando?

Con qu rapidez lo estamos


Proceso haciendo?
Cunto nos cuesta?

Cuntos recursos
Inputs invertimos?
Cunto personal trabaj en
el proceso?

33
2.4.2. Indicadores desde el punto de vista del desempeo de dichas
actuaciones de acuerdo con sus dimensiones

Esta clasificacin se refiere al juicio que se realiza una vez finalizada la


intervencin; las preguntas que se intenta responder son:

En qu medida se cumple los objetivos?


Cul es el nivel de satisfaccin de la calidad percibida por los usuarios?
Cun oportunamente lleg el servicio?

Lo que se busca evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economa y


calidad es cun aceptable ha
sido y es el desempeo del
organismo pblico, cuyo
resultado sirve para mejorar
cursos de accin y mejorar la
gestin, informar a los diferentes
grupos de inters y tener una
base sobre la cual asignar el
presupuesto.

Los indicadores de desempeo


medibles se orientan a las
siguientes dimensiones:

Eficiencia.
Eficacia.
Calidad.
Economa.

2.4.2.1. La Eficiencia

Describe la relacin entre dos magnitudes fsicas: la produccin fsica de un


bien o servicio y los insumos que fueron utilizados para alcanzar ese nivel de
producto. La eficiencia puede ser conceptualizada como:

Producir la mayor cantidad de servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de


los que se dispone.

34
O bien:

Alcanzar un nivel determinado de servicios, utilizando la menor cantidad posible de


recursos.

Un indicador clsico de eficiencia es el costo unitario de produccin o costo


promedio, el cual relaciona la productividad fsica y el costo de los factores e
insumos utilizados en la generacin de un bien o servicio. En el mbito de las
instituciones pblicas existen muchas aproximaciones a este concepto. En
general, se puede obtener mediciones de productividad fsica, relacionando
nivel de actividad, expresado, por ejemplo, como nmero de subsidios
entregados, cantidad de usuarios atendidos, inspecciones realizadas, etc., y
nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotacin de personal,
horas extraordinarias, etc.).

Una vez que se haya determinado el valor del indicador de eficiencia, es


necesario aplicar un anlisis respecto a los resultados logrados

2.4.2.2. La eficacia

Se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados: en qu


medida la institucin, como un todo, o un rea especfica de esta est
cumpliendo con sus objetivos
estratgicos?, sin considerar
necesariamente los recursos asignados
para ello.

La eficacia es un concepto que da


cuenta solo del grado de cumplimiento
de las metas establecidas. Las medidas
clsicas de eficacia corresponden a las
reas que cubren las metas u objetivos
de una institucin: cobertura,
focalizacin, capacidad para cubrir
la demanda, resultado final.

Cobertura. La cobertura es la expresin numrica del grado en que las


actividades que realiza o los servicios que ofrece una institucin
pblica son capaces de cubrir o satisfacer la demanda total que por ellos

35
existe. El porcentaje de cobertura de los servicios, actividades o
prestaciones es siempre una comparacin de la situacin actual respecto
al mximo potencial que se puede entregar.

Dependiendo de los objetivos y metas particulares que se plantee una


institucin, su cobertura puede tener una expresin en trminos
geogrficos, en trminos de un universo o de una demanda potencial a
cubrir.

Focalizacin. Este concepto se relaciona con el nivel de precisin con


el que las prestaciones y servicios estn llegando a la poblacin objetivo
previamente establecido.

Un primer paso en la construccin de este tipo de indicadores consiste


en verificar si los usuarios reales a
los que hoy estamos llegando
coinciden con nuestra poblacin
objetivo, las llamadas filtraciones
en la demanda. Estas filtraciones
pueden deberse a la fuga de
beneficios del programa a los
usuarios no elegibles (error de
inclusin) o bien a la cantidad de
usuarios elegibles que no acceden
a los beneficios del programa
(error de exclusin). Una segunda
manera de construir indicadores de
focalizacin es el anlisis de
cobertura, en el que se mide qu
porcentaje de esa poblacin objetivo est recibiendo los bienes o
servicios pblicos.

Capacidad para cubrir la demanda actual. Este tipo de medidas de


eficacia evidencia relacin con la capacidad que tiene una institucin
pblica para absorber de manera adecuada los niveles de demanda que
tienen sus servicios. Este tipo de mediciones es ms restringido que los
de cobertura y focalizacin, debido a que independientemente de cul
sea nuestra demanda potencial, solo nos revelan qu parte de la
demanda real que enfrentamos somos capaces de satisfacer en las
condiciones de tiempo y calidad apropiadas.

36
Resultado final. El resultado final es otra de las dimensiones del
indicador de eficacia; al igual que en la evaluacin de programas
pblicos, lo que se busca es medir la contribucin del conjunto de la
intervencin de la entidad pblica (no as de un programa especfico).
Como resultado final se entender el efecto final o impacto que las
acciones de una entidad tienen sobre la realidad que se est
interviniendo.

La eficacia puede ser considerada desde el punto de vista tradicional


(comparacin de los resultados obtenidos con los esperados); tambin
como una comparacin entre los resultados obtenidos y un ptimo
factible, de forma tal que este concepto coincida con la propia evaluacin
de programas.

2.4.2.3. La calidad del servicio

Se refiere a la capacidad de la institucin para responder en forma rpida y


directa a las necesidades de sus usuarios.
Son extensiones de la calidad factores
tales como: oportunidad, accesibilidad,
precisin y continuidad en la entrega de
los servicios, comodidad y cortesa en la
atencin.

La calidad de servicio se puede optimizar


va la mejora de los atributos o
caractersticas de los servicios que se
entrega a los usuarios.

Entre los medios disponibles para


sistematizar la medicin y evaluacin de
estos conceptos se cuentan la realizacin
de sondeos de opinin y encuestas
peridicas a los usuarios, la implementacin de libros de reclamos o de buzones
para recoger sugerencias o quejas.

2.4.2.4. La economa

Se puede definir como la capacidad de una institucin para generar y movilizar


adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus
objetivos. Todo organismo que administre fondos, especialmente cuando estos

37
son pblicos, es responsable del manejo eficiente de sus recursos de caja, de
ejecucin de su presupuesto y de la administracin adecuada de su patrimonio.

Indicadores tpicos de economa son:

La capacidad de autofinanciamiento (cuando la institucin tiene


atribuciones legales para generar ingresos propios).
La ejecucin de su presupuesto de acuerdo con lo programado.
Su capacidad para recuperar prstamos y otros pasivos.

Otro tipo importante de indicadores de economa son aquellos que relacionan el


nivel de recursos financieros utilizados en la provisin de prestaciones y
servicios con los gastos administrativos incurridos por la institucin. En algunos
pases, por ejemplo, la participacin de los gastos administrativos en los gastos
totales del sector pblico es considerada como una buena aproximacin a las
ganancias globales de eficiencia en el conjunto del sector.

De la clasificacin anterior de los indicadores de desempeo podemos


afirmar que los primeros indicadores son ms funcionales al objetivo de
rendicin de cuentas, en tanto que los indicadores de la segunda
clasificacin estn ms orientados al objetivo de mejoramiento de la gestin y
toma de decisiones.

Un ambicioso programa de gestin por resultados debe tender a ambos tipos


de objetivos, por lo que existe una complementariedad entre los dos tipos de
indicadores descritos.

Tipos de indicadores

Indicadores desde el punto de vista de la


actuacin pblica en la generacin de los Indicadores desde el punto de vista de lo que
productos o etapa del proceso productivo: miden:
* Insumos (inputs). * Eficiencia.

* Procesos o actividades. *Eficacia.

* Productos (outputs). * Calidad.

* Resultados finales (outcomes). * Economa.

38
2.5. Integracin de los indicadores de desempeo

Un aspecto clave es la interpretacin de las interrelaciones dadas entre las


diferentes medidas o indicadores de desempeo. Esto evitar los efectos
perversos que surgen a la
hora de disear indicadores,
como por ejemplo:

Concentrar recursos y
esfuerzos en aquellos
indicadores que se lograron
construir para demostrar su
buen desempeo.
Disminuir el efecto final
que se espera de la
intervencin pblica, por no
dimensionar adecuadamente
el conjunto de medidas. Por
ejemplo, el aumento del
nmero de raciones alimenticias, como cobertura nacional, debe ir
necesariamente aparejada de la mantencin del nivel de caloras por
racin, as como al costo unitario a la cual se provee. Los criterios
comnmente usados para integrar los indicadores son:

Desarrollar indicadores que cubran la totalidad de las dimensiones de


desempeo: eficiencia, eficacia, economa y calidad.
En algunos casos se define una cuota mnima de indicadores de
resultados intermedios o finales a ser desarrollados del conjunto de
indicadores, y un porcentaje de indicadores de proceso. La Direccin
de Presupuestos de Chile establece que las instituciones presenten
indicadores de proceso que no superen el 40% del total de
indicadores. En el caso de Estados Unidos, Reino Unido y Canad se
seala la necesidad de generar indicadores de impacto de tipo cross
cutting; es decir, cuyos efectos dependan de la accin transversal
de varias instituciones pblicas.
En la mayor parte de las buenas prcticas internacionales se seala la
necesidad de mostrar la relacin entre los indicadores de proceso y
su contribucin a los indicadores de resultado intermedio y final.

En los siguientes cuadros se muestra indicadores desde la perspectiva del


proceso productivo y de las dimensiones del desempeo, de manera integrada:

39
INDICADORES PARA LA FUNCIN MUNICIPAL DE SANIDAD

Etapas del Dimensiones del desempeo


proceso
Eficacia Eficiencia Economa Calidad
productivo
Monto de las
horas de trabajo
del
Insumos departamento.
Presupuesto del
departamento.
o
N. de vehculos.
Empleados hora
por tonelada de
desechos
Procesos recolectados.
Monto gastado
por milla de nieve
removida.
Nmero de
toneladas de
desechos
recolectados.
Productos Millas de caminos
limpiados.
Nmero de
usuarios
atendidos.
Porcentaje de
calles limpias
(medidas por
encuestas
Resultados
peridicas de
inspeccin visual
de los
ciudadanos).

Fuente: A brief guide for performance measurement for Government National Center for Public Productivity. Rutgers
University. 1997.

PROGRAMA DE CAPACITACIN LABORAL

Etapa del Dimensiones de desempeo


proceso Eficacia Eficiencia Economa Calidad
productivo
Insumo Contratacin de
profesores.
Arrendamiento
de salas.
Equipamiento
computacional.
Proceso Supervisiones Instalacin de los

40
realizadas a equipos
los cursos. computacionales
Nmero total para la
de capacitacin en
supervisores. los plazos
acordados.
Producto Nmero de Costo de cada Gastos en Porcentaje de
talleres de taller. Nmero capacitacin trabajadores que
capacitacin de ejecutados en asisten al curso,
realizados. participantes. junio. Gastos evaluados con
Nmero de de nota superior a 5.
talleres capacitacin
programados. programados
Nmero de en el ao.
trabajadores
participantes
activos de los
cursos.
Nmero de
participantes
inscritos. Tasa
de aprobacin
de alumnos
participantes
del programa.
Resultado Intermedio Porcentaje de
trabajadores que
logran nota
mayor a 5 en la
evaluacin de la
aplicacin de sus
competencias.
Final Aumento de
productividad
de los
trabajadores
en la tarea.
Disminucin de
accidentes
laborales por
parte de los
trabajadores
que aprobaron
el curso.

41
3. Construccin de indicadores: diez
pasos bsicos
En la construccin de los indicadores de desempeo no existe una metodologa
estndar, nica; se recomienda, sin embargo, considerar una serie de
procedimientos y requisitos que aseguren la coherencia del conjunto de
indicadores que se construya. La justificacin del desarrollo de indicadores de
desempeo en una institucin ocurre en la medida en que estos se inserten en
toda la organizacin y permitan informar sobre los aspectos claves de la gestin
y sus resultados.

El proceso de construccin de indicadores de desempeo, contiene de modo


inherente la implementacin de un sistema de control de gestin y de
informacin para la gestin que permita realizar un seguimiento de las metas
dispuestas. Trabajar previamente sobre las definiciones estratgicas de la
institucin es un requisito para la construccin de los indicadores y del sistema
de control de gestin. Lo previo implica abordar un proceso de definicin y/o
validacin de la misin (sobre todo si es la primera vez que se desarrolla el
sistema de indicadores), de identificacin de los productos, los objetivos y las

42
metas, cuyo cumplimiento ser medido y evaluado a partir del instrumental
desarrollado con los indicadores.

Abordar tales requerimientos no necesariamente implica redefinir la misin y las


definiciones estratgicas de la institucin, implica ms bien plantear los ajustes
necesarios para cumplir con la provisin de bienes y servicios a los usuarios, y
as lograr los resultados deseados.

3.1. Pasos sugeridos para la construccin de indicadores

Para avanzar en la construccin integrada de indicadores de desempeo, a


continuacin enumeramos los pasos sugeridos, los cuales consideran, adems,
las etapas que le dan sentido al proceso (evaluacin y comunicacin de los
desempeos logrados):

Establecimiento de
definiciones estratgicas como
referente para la medicin.
Establecimiento de las reas
de desempeo relevantes a
medir.
Formulacin del indicador y
descripcin de la frmula de
clculo.
Validacin de los indicadores,
aplicando criterios tcnicos.
Recopilacin de datos.
Establecimiento de las metas o
del valor deseado del
indicador y la periodicidad de
la medicin.
Especificacin de la fuente de
los datos.
Establecimiento de supuestos.
Evaluacin, definicin de
referentes comparativos;
establecimiento de juicios.
Informacin del desempeo
logrado.

43
En el grfico se muestra de manera esquemtica el orden de los pasos para la
construccin de indicadores:

CICLO BSICO DEL PROCESO DE CONSTRUCCIN DE INDICADORES DE


DESEMPEO

1. Identificacin y/o 2. Establecer las medidas


revisin de: de desempeo claves:

Misin: Eficacia.
Productos, Resultados finales,
usuarios/clientes. intermedios.
Objetivos estratgicos. Eficiencia.
Procesos.

3. Comunicar e informar. 5. Asignar las


4. Analizar e interpretar los responsabilidades
resultados.
Establecer los
indicadores en cada
nivel de la organizacin.
6. Validar los indicadores.

7. Establecer los
referentes
comparativos.
8. Construir las frmulas.
9. Recolectar los datos y
generar sistemas de
informacin.

3.1.1. Paso 1. Establecimiento de las definiciones estratgicas como


referente para la medicin

Es fundamental haber pasado por un proceso de planificacin antes de


comenzar a construir un sistema de indicadores. Segn se observa en el
siguiente diagrama, los indicadores posibilitan conocer el grado de
cumplimiento de los objetivos definidos con antelacin.

44
Comprobar si las definiciones estratgicas bsicas de la organizacin (misin,
visin, objetivos estratgicos, estrategias, plan de accin) estn bien
formuladas constituye la primera validacin que es necesario realizar:

PLANIFICACIN ESTRATGICA DE INDICADORES

La medicin del desempeo es parte de un largo proceso de planeamiento.

Indicadores de Misin Objetivos


desempeo

Cmo sabemos que Quines somos, qu A dnde queremos ir?


llegamos? hacemos y para quin?

Cmo podemos llegar?

Estrategias

Adaptado
3.1.2.Paso 2. Establecer las reas Oregon Progress Board
dededesempeo (2004).

3.1.2. Paso 2. Establecimiento de las reas de desempeo relevantes a


medir: qu se mide?

Las reas de desempeo a medir (eficacia, eficiencia, economa, calidad)


surgen del anlisis de las variables crticas del proceso de produccin
(insumos, procesos, productos, resultados), que inciden de manera central en
la generacin de los resultados esperados.

En la figura que se muestra a continuacin se observa el tipo de indicadores


que es pertinente construir e informar segn el nivel de la organizacin, as
como segn el tipo de actividad de planificacin y control que se realiza en una
organizacin.

Estos tipos de indicadores constituyen una jerarqua aproximada, el control de


las actividades se efecta de acuerdo con las reglas de decisin acordadas en el

45
control de gestin, y el control de gestin existe para materializar las
estrategias y los objetivos establecidos en la planificacin estratgica.
(ANTHONY, 1998)

TIPOLOGA DE INDICADORES SEGN EL NIVEL ORGANIZACIONAL Y PLANIFICACIN

Niveles Actividad de planificacin y Tipos de indicadores


organizacionales control

Indicadores de gestin
global de la entidad o
resultado final
Planificacin estratgica
Alta direccin
Resultado final o impacto
Resultado intermedio

Indicadores por centro


de responsabilidad
Control de gestin
Nivel directivo
Eficiencia, eficacia,
economa, calidad

Indicadores
operacionales
Nivel operativo
Control de actividades
Insumos, productos,
eficacia

Adaptado de Robert Anthony (1998).

En la mayor parte de los casos revisados en Amrica Latina se desarrolla


medidas integrales que van ms all de los insumos (inputs) y productos
(outputs). Sin embargo, por lo general, lo ms frecuentemente corresponde a
los indicadores de eficacia, que relacionan medidas de productos (outputs)
respecto de lo programado y logrado, y, en menor medida, indicadores de
eficiencia insumos/productos (inputs/outputs) o costos /productos.

3.1.2.1. Identificacin de las reas relevantes o factores crticos

En toda la extensin del sistema de control de gestin, en una organizacin,


estn presentes los indicadores de desempeo, estos aportan a los tres niveles
de decisiones de la planificacin:

Estratgica.

46
De control de gestin.
Operativa.

Los indicadores, desde esta perspectiva, son los elementos bsicos para la toma
de decisiones directivas y para conversar sobre el comportamiento de las
variables claves y estratgicas de la organizacin.

El tipo de indicador a construir depender de las variables (que son los


aspectos relevantes) que se debe monitorear para pronunciarse sobre los
resultados esperados.

En el ejemplo que presentamos


lneas abajo, de un Instituto
Nacional del Deporte, es posible
identificar los aspectos relevantes a
medir en cada una de las variables
presentes en la misin, en los
objetivos estratgicos, en los
productos y actividades.

En el cuadro siguiente se ejemplifica


la identificacin de los aspectos
relevantes en cada una de la cadena
de objetivos organizacionales
(misin, objetivos estratgicos y
productos). Por ejemplo:

En la misin interesa monitorear los resultados pertinentes con la


mejora del estilo de vida. Por tal razn, debemos identificar una variable
que se asocie con el mejoramiento del estilo de vida en relacin con el
deporte. Los especialistas sealan, en este caso, que un aspecto
relevante asociado es la variacin de la poblacin total que practica
peridicamente algn deporte. Una variacin significativa de esta
poblacin se producir en el mediano o largo plazo; la medicin de los
resultados requerir de una evaluacin de impacto que permita analizar
la atribucin directa del programa. La mayor parte de los indicadores de
resultado final o impacto, en general, requieren de este tipo de anlisis.

Los objetivos estratgicos constituyen otro aspecto relevante a


monitorear y evaluar. Se relaciona con el comportamiento de la
poblacin objetivo del programa que impulsa la prctica frecuente del
deporte. No hace referencia, en este caso, al impacto en la poblacin

47
total, sino en los grupos de usuarios focalizados (adultos mayores, nios,
poblacin en riesgo, etc.): el aspecto relevante, en esta situacin, ser la
prctica peridica del deporte, pero de la poblacin objetivo inscrita
en un especfico programa deportivo.

Respecto a los productos, los aspectos relevantes tienen que ver con la
capacidad del programa de ejecutar eficazmente sus servicios a travs
del programa de fomento del uso de la bicicleta, este procedimiento a
travs de la tasa de variacin del uso de la poblacin beneficiaria. La
calidad del servicio provisto es otro aspecto relevante, el cual est
relacionado con la ciclova que construy el programa en mencin para
lograr su objetivo. Otro aspecto relevante, que puede ser til monitorear
a nivel de producto, tiene que ver con la cobertura lograda de la
poblacin objetivo del programa, etc.

EJEMPLO DE CONSTRUCCIN DE INDICADORES

Misin Aspectos Indicadores Clasificacin Frmula


relevantes de
medicin

Promover en la Resultados a nivel Tasa de la Resultado final o (Poblacin que


poblacin en del estilo de vida variacin de la impacto. practica deporte
general estilos de activa de la poblacin entre x ao n / poblacin
vida activa por poblacin. aos que practica n-1*100).
medio de la prctica deporte en forma
peridica del peridica.
ejercicio fsico, el
deporte y la
recreacin en todas
sus
manifestaciones,
contribuyendo a la
calidad de vida de
la poblacin.

Objetivos estratgicos

Aumentar las Prcticas Porcentaje de la Resultado (Poblacin


prcticas deportivas peridicas del poblacin objetivo intermedio. participante en el
de la poblacin. ejercicio fsico. (inscrita en el programa de
programa que deporte, que
Poblacin objetivo, practica alguna practica actividad
deporte, actividad deportiva dos veces por
recreacin. de forma semana /
peridica). poblacin inscrita
en el
programa)*100.

48
Productos

Programa de Uso de la bicicleta. Tasa de variacin Producto/eficacia. (Poblacin


fomento de uso de de usuarios del beneficiaria del
la bicicleta. programa de uso programa usando
de la bicicleta. bicicleta ao n /
poblacin
beneficiaria del
programa usando
bicicleta ao n-1)
* 100.

Percepcin de la Porcentaje de Calidad. Porcentaje de la


calidad de la usuarios de las poblacin
ciclova. ciclovas que se encuestada que
declaran entre usa ciclova, que
80%-100% declara entre
satisfechos del 80%-100% de
servicio vial. satisfaccin / total
de la poblacin
encuestada que
usa ciclova.

3.1.3. Paso 3. Formulacin del nombre del indicador y descripcin de


la frmula de clculo

Una vez que estn definidos los aspectos relevantes que deben ser medidos, los
mbitos y las dimensiones, corresponde construir cada uno de los indicadores.
En esta fase se debe establecer el nombre del indicador y desarrollar las
frmulas que permitirn calcularlos, lo que dar como resultado los valores
obtenidos por el indicador.

El nombre del indicador debe ser lo ms ilustrativo posible respecto a lo que se


quiere medir; la frmula debe permitir informar sobre los parmetros o
variables que se est midiendo:

Debe ser claro, preciso y explicativo.


Que cualquier persona entienda qu se mide con ese indicador.
Si se usa siglas o aspectos tcnicos, una nota explicativa debe ayudar a
definirlos.

Por ejemplo:

Porcentaje de aeropuertos que cuentan con sistema ILS.

49
Es fundamental en este caso incorporar una nota:

ILS (Instrument Landing System) es un sistema de aterrizaje instrumental con el


que cuentan los aviones para aterrizar en condiciones de baja visibilidad.

El nombre del indicador debe permitir identificar si su evolucin ser


ascendente o descendente:

En el ejemplo anterior mientras ms aeropuertos tengan ILS,


mejor; por lo tanto, el indicadores ascendente.

En general:

Los indicadores de cobertura, focalizacin, accesibilidad,


cumplimiento de programas de trabajo, etc. son ascendentes.
Los indicadores de tiempos promedio de respuesta a los usuarios son
descendentes.
Los indicadores que miden la capacidad de utilizacin de recursos son
ascendentes.
Los indicadores que miden los errores son descendentes.
Los indicadores que miden la satisfaccin de los usuarios son
ascendentes.

Por su parte la frmula de clculo constituye una relacin algortmica de las


variables que debe otorgar como resultado lo
que dice el nombre del indicador. Las frmulas
ms utilizadas en la construccin de
indicadores son:

Porcentaje (proporciones).
Tasa de variacin.
Razn o promedio.
ndices.

50
3.1.4. Paso 4. Validacin de los indicadores mediante la aplicacin de
criterios tcnicos

Los indicadores deben satisfacer los requisitos tcnicos y las necesidades de


informacin de los usuarios, como
parte del proceso de validacin.
Existen muchos criterios
recomendables en la seleccin de
los indicadores que sern parte del
sistema de monitoreo y evaluacin.

La validacin debe cumplir al


menos con lo siguiente:

Estar vinculado con la


misin.
Medir resultados intermedios y finales.
Ser mensurable.
Sus datos deben ser vlidos y confiables.
Tener identificados a los responsables por su cumplimiento.
Estar dirigido a prioridades que reflejen una gestin integrada (mbito de
eficiencia, eficacia, calidad, economa).
Debe ser til para el personal, para los clientes internos y externos, para
los interesados, y para los hacedores de polticas.

Debe, adems, contener otros criterios que complementen la enumeracin


anterior:

CRITERIOS PARA LA VALIDACIN DE LOS INDICADORES

Criterio Descripcin

Pertinencia Debe referirse a los productos y procesos esenciales que desarrolla cada institucin.
La medicin de todos los productos o actividades que realiza la institucin genera
una saturacin de informacin dentro de la organizacin como fuera de esta.

Relevancia Asegurarse de que se est midiendo los objetivos vinculados a lo estratgico.


Cuando se trata de organizaciones que tienen ms de un producto o servicio, es
conveniente desarrollar un conjunto de indicadores globales que represente su
accionar estratgico vinculado a su misin.

51
Homogeneidad Este criterio implica preguntarse cul es la unidad de producto (atenciones mdicas,
asesoras legales, visitas inspectivas, etc.) medidas. Es fundamental procurar que
dichas unidades de producto sean equivalentes entre s en trminos de los recursos
institucionales que consumen (horas hombre, cantidad de insumos materiales, etc.).

Independencia Los indicadores deben responder en lo fundamental a las acciones que desarrolla y
controla la institucin o las variables del entorno que se vean afectadas
directamente por esas acciones. No puede estar condicionado a factores externos,
tales como la situacin general del pas, la labor legislativa del Parlamento o la
actividad conexa de terceros (pblicos o terceros).

Costo La obtencin de la informacin para la elaboracin del indicador debe ser a costos
que tengan correlacin con los recursos que se invierte en la actividad.

Confiabilidad Digno de confianza, independientemente de quin realice la accin. En principio, la


base estadstica de los indicadores debe estar en condiciones de ser auditada por las
autoridades de la institucin y examinada por auditores externos.

Simplicidad e Si existe una tensin entre ambos criterios, se debe cubrir los aspectos ms
integralidad significativos del desempeo (integrar todas las dimensiones del desempeo), pero
la cantidad de indicadores no puede exceder la capacidad de anlisis de los usuarios,
tanto internos como externos. Los indicadores deben ser de fcil comprensin, libres
de complejidades.

Oportunidad Debe ser generado en el momento oportuno, dependiendo del tipo de indicador y de
la necesidad de su medicin y difusin.

Nula Debe ser nico, no repetitivo.


redundancia

Focalizacin en Focalizado en reas susceptibles de corregir en el desempeo de organismos


reas pblicos, generando a la vez responsabilidades directas en los funcionarios y en el
controlables personal.

Participacin Su elaboracin debe involucrar, en el proceso, a todos los actores relevantes con el
fin de asegurar la legitimidad y reforzar el compromiso con los objetivos e
indicadores resultantes. Esto implica, adems, que el indicador y el objetivo que
pretende evaluar sea lo ms consensual posible en la organizacin.

3.1.5. Paso 5. Recopilacin de datos

Los datos pueden provenir de distintas fuentes:

Informacin contable-presupuestaria.
Estadsticas de produccin fsica, cargas de trabajo del personal.
Encuestas, estudios especiales.
Benchmarking, etc.

52
3.1.6. Paso 6. Establecimiento de las metas

Las metas expresan el nivel de desempeo a alcanzar y se vinculan a los


indicadores, lo que provee la base para la planificacin operativa y el
presupuesto.

Las caractersticas principales de las metas son:

Especifican un desempeo medible


(se expresan en unidades de
medidas: porcentajes, kilmetros,
das promedio, etc.).
Especifican la fecha tope o el
perodo de cumplimiento
(trimestral, bimestral, anual,
quinquenal, etc.).

La definicin de las metas tiene cierta


complejidad. Desde este ngulo, las
metas deben cumplir con ciertos
requisitos:

Su establecimiento debe
considerar diferentes parmetros
(desempeo histrico,
comportamiento del indicador en
el pasado, lnea base, programas
similares, estndares).
Deben ser cumplibles por la institucin con los recursos financieros,
humanos, fsicos y tecnolgicos disponibles.
Su logro debe depender de la institucin (establecer supuestos).
Deben ser realistas y financiables, y representar un desafo significativo.
Deben ser establecidas para ser cumplidas en un plazo determinado.
Deben expresar claramente el mbito geogrfico que cubre.
Deben ser conocidas y acordadas con los ejecutores de las distintas
reas (establecer los responsables por el cumplimiento).

53
3.1.7. Paso 7. Establecimiento de la fuente de los datos o medios de
verificacin

Las fuentes de los datos pueden provenir de:

Registros de la institucin (posibles de auditar).


Estadsticas oficiales: censos de poblacin y vivienda, encuesta nacional
de hogares, etc.
Encuestas (realizadas por entes externos).

3.1.8. Paso 8. Establecimiento de supuestos

Los supuestos pueden influir de manera positiva o negativa a la evolucin del


indicador.

Tales supuestos son:

Aspectos no controlables por la institucin.


Variaciones del tipo de cambio o de determinados precios, las que
pueden afectar los niveles de ingresos esperados, tarifas, etc.
Aprobaciones de procesos por entes externos, en los que hay posibilidad
(norma o procedimiento externo) de que puedan alterar la
programacin).
Flujo de recursos internacionales, etc.

3.1.9. Paso 9. Monitoreo y evaluacin

Es necesario verificar el comportamiento de los indicadores a travs del


monitoreo y evaluacin, en alguna frecuencia determinada, el cual puede ser
mensual, trimestral, semestral, anual, etc.

Tras el monitoreo realizado, el procedimiento de interpretacin de los


resultados obtenidos es lo que nos permite evaluar; o sea, definir si el
desempeo se ajusta a o noa los parmetros considerados.

Este proceso de evaluacin ser el que finalmente nos permita tomar


decisiones, comunicar e informar.

54
INTEGRALIDAD DE LAS METAS

Aumentar la cobertura del programa a un 55% de la poblacin


escolar. Llegar a un costo promedio de S/. 5.00. Alcanzar 1000
caloras por racin.

INDICADOR DE EFICACIA INDICADOR DE EFICIENCIA INDICADOR DE CALIDAD


Poblacin escolar en el programa / Costo promedio de las raciones: Caloras por racin.
Poblacin escolar total. gasto total del programa / Porcentaje de aceptacin de los
Nmero de raciones. escolares (encuesta).

Se debe tener como punto de comparacin las metas que la organizacin


establece.

Llegados a este punto, puede ser conveniente someter a la institucin, o a


alguna rea de esta, a un proceso de benchmarking. Un uso frecuente del
benchmarking es el que se estila en la comparacin de jurisdicciones
territoriales (departamentos de salud de varias regiones, por ejemplo) con otras
instituciones de otros sectores de similar tamao o complejidad.

Es necesario tener en cuenta que un Indicador por s solo no monitorea ni


evala, solo permite la demostracin del comportamiento de una variable
(sujeta a medicin) respecto a ciertos referentes comparativos. All radica la
importancia de identificar los referentes con los que sern comparados los
indicadores.

3.1.10. Paso 10. Comunicacin e informacin

La comunicacin e informacin del desempeo logrado es un tema clave que


est relacionado con la elaboracin de los informes, tanto en los niveles

55
directivos como en los rganos externos de control. En nuestro pas lo
desarrollan las siguientes instituciones por ejemplo:

Ministerio de Economa.
Contralora.

Algunos elementos bsicos


que hay que tener en cuenta
en los reportes de informacin
de desempeo son los
siguientes:

Los resultados deben


ser comunicados
mediante mensajes
simples, directos y
demostrables; la
comunicacin tiene que
estar focalizada en los
aspectos claves de la
gestin.
En lo posible, el
contenido de la
comunicacin debe ser educativo: se debe considerar las necesidades de
informacin de los diferentes tipos de usuarios. La informacin debe ser
entregada en reportes que tengan alguna periodicidad til para la toma
de decisiones de los diferentes actores.

Como se indica en el siguiente grfico, los diferentes tipos de indicadores


pueden ser edificados para distintos propsitos, y responder a las preguntas
bsicas del desempeo de toda la funcin de produccin.

56
TIPOS DE INDICADORES Y USUARIOS POSIBLES

Insumo Proceso Producto Resultado intermedio Resultado final

Cuntos Cun bien lo Qu hacemos. Cmo cambian los Mejora en los cambios
recursos hacemos. comportamientos de las iniciales.
ocupamos. variables, usuarios.

Costos por Costo por vivienda. Nmero de viviendas. Porcentaje de viviendas con Disminucin del dficit
planilla. Costo por kilmetro Kilmetros construidos. porcentaje de calidad habitacional (provincia X).
Indicadores

Costos por construido. Resoluciones. estndares (normal). Porcentaje de usuarios que


unidades de Tiempo de respuesta. Sentencias judiciales. Porcentaje de viviendas con reciben vivienda declaran
productos. Fallo judicial. entorno urbano mejorado. satisfaccin por calidad y
Nmero de Tiempo promedio. Porcentaje de usuarios de entorno.
funcionarios. tribunales que acceden a la Tasa de variacin en la
Licitaciones justicia. percepcin de los ciudadanos
realizadas. Porcentaje de tribunales de respecto de la justicia.
Actividades. familias que resuelven. Porcentaje de reduccin de la
criminalidad.

Insumos o Eficiencia. Eficacia (cobertura, focalizacin). Eficacia. Eficacia.


Tipo

inputs. Calidad. Calidad. Eficiencia. Eficiencia.


Economa. Calidad. Calidad.

Sistema de Presupuesto Presupuesto Presupuesto Presupuesto


Usuarios

informacin (productos finales). Sistema de informacin interna Sistema directivo de Sistema directivo de
interna. Sistema de (productos intermedios, productos informacin. informacin.
Entidades. informacin interna finales no relacionados con O. Organismo de Planificacin,
Contralora. (productos estratgicos). Hacienda.
intermedios).

57
4. Reflexiones finales sobre los
indicadores de desempeo en el
sector pblico
En la mayora de los gobiernos de Amrica Latina se est empezando a
implementar indicadores de desempeo, en el marco de los esfuerzos por
mayor eficiencia del gasto pblico y transparencia de la accin gubernamental.

En este contexto, las lecciones y aprendizajes se desarrollan desde dos


perspectivas:

La primera: desde una mirada no exhaustiva de los aspectos


macroinstitucionales de la instalacin de los sistemas de indicadores.
La segunda: desde el proceso de diseo y construccin de los
indicadores, los cuales abordan los aprendizajes de carcter
metodolgico y de aplicacin prctica de estos.

58
La gestin pblica ha evolucionado en las ltimas dcadas desde un modelo
burocrtico tradicional al enfoque por resultados. El nuevo modelo no se centra
exclusivamente en los insumos del
proceso ni en el control externo,
sino que se enfoca en los impactos
de la accin pblica, en lo cual lo
relevante se centra en los resultados
y en las dimensiones de eficiencia,
calidad y economa de los
procesos que los generan.

En tal contexto, se enfatiza en el


desarrollo y aplicacin de un
conjunto de instrumentos que
permitan orientar a la gestin
pblica hacia dichos resultados. Los criterios orientadores para la gestin de los
organismos pblicos enfatizan en el uso de metodologas que les permitan
centrarse en aspectos relevantes y estratgicos para el cumplimiento de la
misin institucional, una vinculacin entre la asignacin de recursos y el
desempeo institucional.

Lo anterior requiere lograr cambios sustantivos en la cultura organizacional de


las entidades pblicas, que hagan viable este trnsito hacia el compromiso por
los resultados.

59