Macroorganizacin estatal, instituciones y contraloras

Carlos Ariel Snchez Torres*

Rodrigo Naranjo Galves**
Edilberto Pea Gonzlez***1

*Profesor Titular, Universidad del Rosario.

**Profesor de Carrera Acadmica, Universidad del Rosario.
***Joven Investigador Colciencias - Universidad del Rosario.
1Los autores son miembros del Grupo de Investigacin "Carlos Holgun Holgun" de
la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. El presente trabajo
es un avance del proyecto de investigacin sobre eficacia del control fiscal, cuya
ejecucin corresponde a la lnea de Control del Gasto Pblico.

Recibido: junio de 2004 Aprobado: agosto de 2004

INTRODUCCIN

El estudio de las contraloras en general y de la Contralora General de la

Repblica en particular, puede abordarse eficazmente ubicando a estos rganos
dentro del entramado de relaciones propio de la organizacin estatal en la cual
ejercen su tarea, es decir, dentro de lo que se denomina la "macroorganizacin"
del Estado.

Al adoptar este enfoque se descubre que los rganos de control dependen de

otras organizaciones y entidades de sector pblico. Esto resulta ser mucho ms
importante de lo que normalmente se piensa, por cuanto implica que la
efectividad del control sobre el uso de la riqueza pblica no depende
exclusivamente de la Contralora General de la Repblica y de las dems
contraloras, sino tambin de las relaciones que estas ltimas tienen con otros
entes y poderes del Estado, entre ellos el Congreso y el Poder Judicial, amn de
sus propios vigilados. Se trata de un conjunto dinmico de interrelaciones que
media y en buena medida determina asuntos esenciales para las contraloras,
entre ellos el suministro de informacin y la calidad de la misma, la posibilidad
del control posterior, la eficacia de las sanciones impuestas, etc.

En este trabajo abordaremos el estudio de este conjunto de interrelaciones, con

el propsito de sealar en qu casos las reglas que presiden su funcionamiento
dificultan la efectividad del control fiscal y, con fundamento en ello, proponer
algunas alternativas de solucin. Para el efecto, en primer trmino explicaremos
el marco terico del anlisis, es decir, los conceptos de instituciones y
macroorganizacin; en segundo lugar se har un anlisis general de las funciones
de la Contralora distinguiendo entre misionales y de apoyo, centrndonos en las
primeras que, al fin y al cabo, son la razn de ser de la Contralora,
clasificndolas alrededor de tres ejes bsicos (segn la terminologa de la propia
Contralora General de la Repblica): control micro, control macro y
responsabilidad fiscal;2 haciendo una referencia general a las interrelaciones en
que participa la Contralora General de la Repblica dentro del aparato estatal.
Luego, a partir de lo anterior, se mostrar en qu medida este organismo
depende de otros entes u rganos estatales, qu consecuencias tiene ello para la
efectividad del control, y en qu medida se advierten fallas en el diseo de las
instituciones que ejercen el control fiscal. Finalmente, se hacen propuestas de
solucin.

1. MARCO TERICO: LAS MACROORGANIZACIONES Y LAS INSTITUCIONES

El marco terico de este trabajo est conformado por dos conceptos bsicos:
macroorganizaciones e instituciones. En relacin con las macroorganizaciones se
tomar, adaptndolo a nuestros propsitos, el esquema terico desarrollado por
Carlos Matus.3 El tema institucional se abordar desde la ptica del
neoinstitucionalismo econmico, acudiendo a Douglas North4 y la sntesis de
Eduardo Wiesner;5 la utilidad de este ltimo trabajo es doble: de un lado,
entrega un resumen de los principales puntos del neoinstitucionalismo y, de otro,
aplica sus premisas a la realidad colombiana, especficamente al estudio de la
efectividad de las polticas pblicas.

La pertinencia y utilidad de este marco terico son claras: como se dijo, este
trabajo se orienta al estudio de unas organizaciones estatales especficas las
contraloras centrndose por su importancia en una de ellas: la Contralora
General de la Repblica. Por su funcin control fiscal y por su ubicacin
dentro del Estado son autnomas frente a las ramas del poder pblico este
tipo de rganos interacta con casi todo el aparato estatal, por lo que es
necesario utilizar un esquema de anlisis que tenga en cuenta, entre otras cosas,
que las reglas de interaccin que lo rigen no corresponden a relaciones de
jerarqua. Este marco lo entrega la teora de las macroorganizaciones.

Por otro lado, las interacciones estn dominadas por reglas, formales o
informales, segn el caso. Por ello, es preciso examinar en qu medida esas
reglas determinan la efectividad del control y, en este punto, el instrumento de
anlisis lo entrega el neoinstitucionalismo econmico. Este mtodo tiene varias
ventajas para los propsitos de este trabajo: proporciona una explicacin
consistente sobre la importancia de las reglas en el desempeo econmico;
explica cmo es la interaccin entre reglas instituciones y organizaciones y los
efectos de tal interaccin y, finalmente, tiene en cuenta las normas informales.
Esto ltimo representa una clara ventaja sobre otro tipo de anlisis referidos a
normas, en especial el anlisis jurdico tradicional.6

1.1 Las macroorganizaciones

El concepto de macroorganizacin desarrollado por Matus permite comprender la

interaccin entre dos o ms organizaciones o instituciones regidas por reglas que
no implican relaciones de jerarqua entre ellas.

Para entender este concepto Matus distingue tres elementos, que interactan
entre s y a su vez hacen parte del capital social:7 el capital humano, el capital
material y el capital organizativo. El primero compuesto por los valores,
ideologas y conocimientos de las personas; el segundo tiene que ver con los
recursos fsicos y medios materiales escasos, y el ltimo con la tradicin y los
valores que dominan las prcticas de trabajo, as como con los avances que
presenten las ciencias de la organizacin y las reglas del juego
macroorganizativo.

La interaccin de estos tres tipos de capital genera dentro de las organizaciones

dinmicas de superacin o estancamiento que difieren entre s segn qu tipo de
capital est mejor conformado o si existe un equilibrio entre ellos. Pero, en todo
caso, el capital humano tiene preponderancia, en cuanto existe una estrecha
correlacin entre un dficit de capital humano y un dficit de capital
organizativo, de tal manera que para superar el estancamiento debe invertirse
en capital humano; y porque, de otro lado, la formacin de capital material
depende en buen grado del capital organizativo.

Especificado lo anterior, Matus define los conceptos organizacin y

macroorganizacin, esenciales dentro de su planteamiento, en la siguiente
forma:

Concepto de organizacin:

...Interaccin humana que cumple una misin estable sometida a las reglas de un
sistema macroorganizativo y a unas reglas internas que precisan las primeras
dentro de sus fronteras. Su funcionamiento implica un esfuerzo colectivo y
coordinado en interaccin con otras organizaciones del sistema. En este sistema,
cada organizacin es un departamento de la macroorganizacin, con un espacio
prctico y reconocido de operacin.8

Concepto de macroorganizacin:

...Es un conjunto de sistemas microorganizativos que operan en un espacio

poltico-institucional segn las reglas de direccionalidad, departamentalizacin,
gobernabilidad y responsabilidad que establece el juego macroorganizativo. La
macroorganizacin es un juego donde cada organizacin participante es un
jugador con un grado relevante de autonoma. Entre jugadores no hay relaciones
de jerarqua (nfasis agregado).9

La diferencia fundamental entre una micro y una macroorganizacin reside en

que en la segunda, "nadie tiene el mando mximo absoluto sobre las
organizaciones que las integran. Por el contrario, se trata de un juego que
encuentra su equilibrio en la legitimidad de los campos operacionales y en las
relaciones de fuerzas entre varias organizaciones, con varios poderes y varios
gobiernos. La coordinacin se logra por el equilibrio y adecuacin de reglas".10

Las relaciones entre las microorganizaciones que componen una

macroorganizacin son paralelas o de interaccin, en cuanto aqullas interactan
entre s en un juego sometido a reglas que, por definicin, excluyen la
dependencia jerrquica: no hay relaciones de dependencia que impliquen
obediencia (lo cual no se opone a que exista o pueda existir desigualdad). Se
trata de un concepto convencional que se aplica a cualquier estructura en la cual
exista ms de una autoridad sobre las organizaciones componentes.

Un elemento comn tanto a las organizaciones como a las macroorganizaciones

son las reglas de juego, pues las interacciones humanas que se dan entre los
miembros de una organizacin y las relaciones entre organizaciones que se
observan dentro de una macroorganizacin dependen de las reglas de juego
imperantes. Este elemento, como ms adelante se explica, nos lleva
directamente al tema de las instituciones, es decir, al segundo elemento del
marco terico de este trabajo.

Las reglas no son slo las formales, sino las que en la prctica se derivan del
juego social y que dependen directamente de las prcticas de trabajo arraigadas
en la cultura organizativa; es ms, las primeras dejan de ser slo formas una vez
se incorporan a las prcticas de trabajo y a la cultura institucional, de tal manera
que, de un lado, las prcticas de trabajo pueden cambiar sin alterar las formas
organizativas y, de otro, las formas organizativas pueden cambiar sin que
cambien las prcticas de trabajo.11

Al respecto Matus distingue cuatro tipos de reglas comunes a los sistemas micro y
macroorganizativos, de cuya calidad depender la eficiencia y la eficacia de toda
la gestin del respectivo sistema, ellas son:12

Reglas de direccionalidad, que definen la misin o misiones.

Reglas de departamentalizacin, que definen la estructura organizativa al
determinar cuntas y cules son las organizaciones.
Reglas de gobernabilidad, cuyo papel es definir las competencias y capacidades
de cada organizacin o departamento y, por tanto, el poder que se le asigna a
cada uno de ellos.
Reglas de responsabilidad o de rendicin y cobranza de cuentas, que determinan
la responsabilidad por el desempeo y, adems, que el sistema organizativo sea
de alta o baja responsabilidad, aspecto esencial para la calidad de la gestin.
Esencial en este planteamiento es el llamado "tringulo de hierro del juego
macroorganizativo", compuesto de tres elementos, a saber:

El sistema de formacin de agenda del dirigente.

El sistema de peticin y rendicin de cuentas.
El sistema de gerencia por operaciones.
Estos tres sistemas y, por tanto, el "tringulo de hierro" que ellos conforman,
determinan la calidad de la gestin, siendo el ms importante para Matus el de
peticin o rendicin de cuentas, de tal manera que, simplificando las cosas, se
tiene que las reglas de responsabilidad determinan el sistema de peticin y
rendicin de cuentas, y ste a su vez domina el juego macroorganizativo y por
ende la calidad de la gestin; es, por tanto, el sistema rector.

Con base en los conceptos anteriores, Matus concluye lo siguiente:

La calidad de la gestin de un departamento o dependencia administrativa

depende fuertemente del sistema macroorganizativo en el cual est ubicada, en
cuanto la eficiencia y la eficacia de tal gestin dependen de las reglas de dicho
sistema y de sus propias reglas internas, estas ltimas fuertemente influenciadas
por las primeras.
Dependiendo de las reglas de responsabilidad existen dos tipos de sistemas: de
baja y de alta responsabilidad; en los primeros la exigencia de cuentas es
meramente ritual o no implica, en trminos reales, una respuesta por parte de
quienes tienen a cargo una determinada tarea. En los del segundo tipo, por el
contrario, las reglas sobre peticin y rendicin de cuentas hacen posible una
respuesta efectiva por parte de la organizacin a la cual se le exigen.
Desde el punto de vista de la planeacin y la evaluacin, en un sistema de alta
responsabilidad hay demanda por evaluacin y sta hace posible la demanda de
planeacin; en uno de baja responsabilidad, predomina la improvisacin.13

La modernizacin exitosa de las organizaciones (entre ellas las organizaciones

pblicas) exige comprender cmo operan las "reglas del juego macrorganizativo"
y cmo se defiende la organizacin y el sistema macroorganizativo frente a los
intentos de modernizacin.
Por ello, "las reformas horizontales por sistemas" resultan la mayora de las veces
inoperantes: no tienen en cuenta las reglas bsicas del juego macroorganizativo
ni la forma en la que dichas reglas operan en un juego de baja responsabilidad.
Al entender cmo opera lo anterior, se concluye que la mejor manera de
modernizar una organizacin es invertir en capital humano, pues slo con ello se
puede modificar la cultura organizativa y cambiar las prcticas mentales de
quienes trabajan en ella. Sin esto ltimo, las reformas se quedan en lo formal y
no pasan nunca al plano de lo real.
Aplicando los planteamientos anteriores al Estado, es evidente que el conjunto
de la institucionalidad estatal constituye un juego macroorganizativo, por cuanto
las organizaciones (microorganizaciones) comprendidas en esa institucionalidad
responden a distintos mandos, pero a unas mismas reglas generales,14 entre ellas
la Constitucin Poltica, las leyes y, obviamente, las reglas formales e informales
que determinen la interaccin poltica.

Entre tales reglas, como se ha explicado, las ms importantes desde el punto

de vista de la calidad de la gestin pblica y de las polticas pblicas que de ella
dependen son las reglas de responsabilidad y el sistema de peticin y rendicin
de cuentas que stas determinan.

1.2 Las instituciones

Definidas por North15 como "las reglas de juego en una sociedad", o ms

formalmente, como "las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccin humana". Estas reglas o limitaciones, de acuerdo con el
neoinstitucionalismo, determinan el desarrollo econmico de los pases y las
diferencias que se observan entre ellos en trminos de tal desarrollo.
Las instituciones pueden ser formales o informales, y pueden ser creadas o surgir
de la evolucin. Las normas jurdicas positivas son ejemplo de las formales,
mientras que los acuerdos de voluntades que celebran los particulares o las
prcticas que existen en una organizacin son instituciones informales. Por otra
parte, los cdigos y las normas jurdicas de derecho escrito son ejemplo clsico
de instituciones creadas, mientras que las normas culturales y el derecho
consuetudinario son un caso tpico de reglas surgidas de la evolucin.

Por otra parte, es esencial distinguir entre instituciones y organizaciones, es

decir, entre reglas y jugadores. Estas ltimas son "grupos de individuos enlazados
por alguna identidad comn hacia ciertos objetivos".16 La interaccin entre
organizaciones e instituciones implica una relacin simbitica entre ellas y
determina la evolucin de las instituciones y su orientacin. Esta interaccin es
de doble va: las instituciones determinan oportunidades y las organizaciones se
crean para aprovechar esas oportunidades y, conforme evolucionan, alteran las
instituciones.17

Las limitaciones que surgen de las instituciones incluyen prohibiciones y, en

ciertos casos, las condiciones en las cuales es posible realizar ciertas actividades.
En tal sentido, proporcionan una estructura a la vida diaria, orientan o regulan la
interaccin humana y reducen la incertidumbre. Esta estructura interacta con
las motivaciones de las personas y determina en qu medida y en qu forma las
personas hacen escogencias y toman decisiones.

Pero este marco institucional no es necesariamente eficiente desde el punto de

vista econmico: sus resultados dependen de la forma en que orientan al sistema
econmico hacia la eficiencia y la produccin de riqueza o hacia resultados
contrarios. Ambas cosas son posibles y el hecho de que un marco institucional se
prologue en el tiempo, no garantiza la eficiencia.18 Esto se debe a que las reglas
determinan los costos de transaccin y la claridad de los llamados derechos de
propiedad. Los costos de transaccin incluyen los costos necesarios para medir y
determinar los atributos valiosos de los bienes transados y el valor de hacer valer
los derechos que sobre ellos se tengan.

Hay varios elementos de coincidencia o complementariedad entre los dos

enfoques que hemos sintetizado en este artculo, la teora de
macroorganizaciones y la de las instituciones, a saber:

En primer trmino, la importancia de las reglas. En uno y otro caso las reglas
orientan la actuacin de los actores. En el caso de las macroorganizaciones las
reglas ms importantes son las que determinan la peticin y rendicin de
cuentas; en el caso de la teora institucional, las ms importantes son aquellas
que influyen en los costos de negociacin.

En segundo lugar, la importancia de las reglas informales y su capacidad para

"neutralizar" las reglas formales. En este sentido, la teora de las
macroorganizaciones explica que las prcticas culturales y de trabajo dentro de
un macroorganizacin determinan cmo se hacen las cosas en realidad, y las
normas formales slo tienen efecto cuando se incorporan efectivamente las
prcticas y la cultura organizacional. Por su parte, North muestra que las reglas
informales, sobre todo las culturales, tienen importancia por s mismas como
limitaciones reales de conducta humana, que en muchos casos se imponen o
sobreviven a las modificaciones en las leyes y otros tipos de normas formales.19

2. UNA VISIN GENERAL DE LAS FUNCIONES DE LA CONTRALORA GENERAL DE LA

REPBLICA

Las principales funciones de la Contralora General de la Repblica y de las

contraloras territoriales estn definidas en la Constitucin Poltica,20 a ellas se
suman las funciones asignadas por el Congreso a travs de ley.21 Este conjunto
puede clasificarse en dos grandes tipos: funciones misionales y funciones de
apoyo. Las misionales son la esencia del respectivo rgano y definen su ubicacin
en el aparato del Estado; las funciones de apoyo son en unos casos
instrumentales al ejercicio de las misionales y en otros buscan preservar la
autonoma e independencia de la funcin de control.

Debe advertirse que en principio la funcin es una sola: vigilar el ejercicio de la

gestin fiscal, sea que sta la realicen servidores pblicos o particulares. Sin
embargo, sta es una categora demasiado amplia y por ello el anlisis debe
orientarse hacia las funciones especficas en que se concreta dicha vigilancia.

En este apartado entregamos slo una visin general de las funciones que la
Constitucin Poltica y la ley otorgan a las contraloras y las clasificaremos en dos
categoras : misionales y de apoyo. Este tratamiento meramente general se
justifica por la necesidad de evitar redundancias, por cuanto la descripcin
precisa de las funciones se hace al analizar cada una de las relaciones
intergubernamentales en que participan la Contralora General de la Repblica y
las contraloras territoriales.

2.1 Funciones misionales

De acuerdo con lo expresado en el prrafo anterior, las principales funciones
misionales se agrupan en torno a tres categoras: control micro, control macro y
responsabilidad fiscal.

2.1.1 Control micro

Definido como aquel que "cubre a cada una de las entidades que actan y
desarrollan sus actividades con autonoma e independencia dentro del respectivo
sector al cual pertenecen para efectos del control fiscal" (artculo 31 del Decreto
Ley 267 de 2000).

Incluye las siguientes funciones misionales:

El control (auditora) de gestin y resultados sobre la gestin fiscal, en cuanto se

efecte sobre entidades especficas.
Los controles (auditora) de regularidad sobre la gestin fiscal, especficamente
el financiero y de legalidad.
2.1.2 Control macro

Este nivel de vigilancia fiscal incluye "la consolidacin de anlisis, resultados y

situaciones en que se encuentran y desarrollan las finalidades del Estado, tanto a
escala territorial, como por sectores de actividad" (artculo 32 del Decreto Ley
267 de 2000).

Se manifiesta en las siguientes funciones:

Llevar la contabilidad de la ejecucin del presupuesto.

Presentar al Congreso la cuenta general del presupuesto y el tesoro.
Certificar el balance de hacienda presentado por el contador general.
Llevar el registro de la deuda pblica de la nacin y de los entes territoriales.
Informar al Congreso sobre el estado de la deuda pblica.
Informar al Congreso sobre la situacin de las finanzas pblicas.
Informar al Congreso sobre el estado de los recursos naturales y el medio
ambiente.
Las evaluaciones sectoriales o de polticas pblicas especficas.
2.1.3 Responsabilidad fiscal

Se trata de una funcin que ha llevado a cabo la Contralora General de la

Repblica desde su origen en 192322 y que implica que tanto la Contralora
General de la Repblica como las otras contraloras tienen competencia para
declarar la responsabilidad patrimonial de quienes llevan a cabo la gestin fiscal,
creando as un sincretismo entre una auditora general o contralora general de
tipo anglosajn y un tribunal de cuentas tpico.

Se concreta en la funcin descrita en el artculo 268 No. 5 de la Constitucin

Poltica: establecer la responsabilidad derivada de la gestin fiscal.

2.2 Funciones de apoyo

Las principales funciones de apoyo se concretan en labores que facilitan en unos

casos el control micro, en otros el macro o la funcin de establecer
responsabilidades fiscales. Igualmente, son funciones de apoyo aquellas que
sirven para mejorar el funcionamiento de las contraloras en general.

En este grupo podemos agrupar las siguientes funciones:

Revisar y fenecer las cuentas que presenten los responsables fiscales (artculo
268 No. 2, CP).23
Exigir informes sobre su gestin fiscal a empleados oficiales y en general a
quienes lleven acabo gestin fiscal (artculo 268 No. 4, CP).
Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno en las entidades y
organismos del Estado (artculo 268 No. 6, CP).
Promover investigaciones penales, civiles y disciplinarias aportando las pruebas
respectivas contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales
del Estado (artculo 268 No. 8, CP).
Actuar como Ombusdman, exigiendo (verdad sabida y buena fe guardada) la
suspensin de funcionarios mientras culminan las investigaciones penales o
disciplinarias (artculo 268 No. 8, CP).
Presentar proyectos de ley relativos al rgimen del control fiscal y a la
organizacin y funcionamiento de la Contralora (artculo 268 No. 9).
Proveer los empleos de la Contralora General de la Repblica y administrar la
carrera administrativa de la misma (artculo 268 No. 10, CP).
2.3 Principales interrelaciones entre la Contralora General de la Repblica y
otros poderes y rganos estatales

Las principales interrelaciones no las nicas en las cuales participa la

Contralora General de la Repblica dentro de la macoorganizacin del estado
colombiano tienen lugar frente al Congreso (Poder Legislativo), frente al Poder
Judicial, frente a sus sujetos de vigilancia fiscal y los otros rganos de control.
As, frente al Congreso, ste designa al contralor para periodos de cuatro aos,
expide leyes relativas al control fiscal en virtud de la cuales puede regular las
funciones constitucionales del contralor y asignarle otras; el Congreso puede
solicitar informes al contralor y, en lo referente a la hacienda, expide dos tipos
de normas esenciales relativas a la asignacin de recursos pblicos: las leyes de
plan y las de presupuesto.

De otro lado, en el mbito del control, el Congreso debe examinar y, si es del

caso, fenecer la cuenta general del presupuesto y el tesoro que le presenta el
contralor general, y es tambin el Congreso el destinatario de los informes macro
que le presenta el contralor: la certificacin e informe sobre el estado de las
finanzas pblicas, el informe sobre deuda pblica, el informe sobre el estado
actual de los recursos naturales y el medio ambiente, el informe sobre auditora
del balance, y el informe de gestin del contralor general. Adicionalmente,
corresponde al contralor expedir la certificacin sobre el promedio ponderado de
cambios en la remuneracin de los servidores de la administracin pblica, que
sirve de base para el reajuste anual de la asignacin de los miembros del
Congreso.

Respecto al Poder Judicial, corresponde a las altas cortes (Corte Suprema de

Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional), designar a los candidatos que
sern incluidos en la terna de la cual se escoge al contralor general. En el nivel
territorial, tambin es el Poder Judicial quien designa a los miembros de las
ternas de las cuales se elige a los contralores departamentales y municipales. De
otro lado, corresponde a la Corte Suprema de Justicia el juzgamiento del
contralor general. Por su parte, la jurisdiccin de lo contencioso administrativo
tiene competencia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento
que se entablen contra los actos administrativos dictados por las contraloras en
los cuales se establezca responsabilidad fiscal (los llamados "fallos con
responsabilidad fiscal") y es la jurisdiccin penal la que determina las penas que
correspondan a los hechos punibles denunciados por el contralor general como
resultado de su labor de auditora.

El conjunto de interrelaciones ms importante para las contraloras es el relativo

a sus propios vigilados, pues de ellos depende el suministro de casi toda la
informacin relevante para su trabajo. Por ello, la Contralora est habilitada
para solicitar dicha informacin (sin posibilidad de que se le oponga reserva
alguna) y tambin, para imponer sanciones a quienes no la entreguen o la
presenten en forma inoportuna o defectuosa. De otro lado, corresponde a los
sujetos de vigilancia fiscal implantar sistemas de control interno; debe
recordarse que el control externo posterior tiene como condicin de posibilidad
el control interno de los sujetos de vigilancia.

Finalmente, el contralor general de la Repblica puede expedir normas de

armonizacin del control fiscal que son obligatorias para las contraloras
territoriales, y tanto estas ltimas como la Contralora General son sujetos de
vigilancia fiscal de la Auditora General de la Repblica el control del control.
De otro lado, corresponde al Ministerio Pblico imponer las sanciones
disciplinarias por hechos denunciados por los rganos de control en virtud su
labor.

. FALLAS EN EL DISEO DEL SISTEMA DE CONTROL FISCAL

En los acpites anteriores se ha esbozado un marco terico sobre

macroorganizaciones e instituciones; luego se han descrito sintticamente las
funciones de los rganos de control fiscal utilizando el esquema
macroorganizacional, es decir, haciendo nfasis en la interaccin entre dichos
rganos y las dems organizaciones estatales y, complementariamente, se han
descrito las reglas que rigen dicha interaccin.

En este orden de ideas, ahora explicaremos en qu casos y por qu razones

consideramos que el andamiaje institucional impide que exista un buen control
fiscal.

3.1 Las garantas de independencia an son insuficientes

La funcin de control depende en buena medida de la independencia que tenga

la respectiva entidad de fiscalizacin superior (EFS). Desde hace algunos aos
esta independencia se ha extendido tambin a los encargados de controles
internos, como sucede en Alemania y Estados Unidos (vase infra). La
experiencia muestra que es casi imposible contar con una auditora seria e
imparcial si la independencia del rgano de control no est asegurada frente a
quienes tienen a cargo el ejercicio de la gestin fiscal y, por tanto, estn sujetos
al control fiscal.

La independencia se predica no slo frente a lo que se denomina el "poder

administrador", sino tambin frente a los dems poderes del Estado, en especial
frente al legislativo. Aqu tambin la experiencia internacional muestra, por una
parte, que si bien en una democracia liberal es lgico que exista un nexo entre el
Parlamento o Congreso y la respectiva EFS dado que esta ltima vigila el gasto
pblico autorizado por el primero, financiado con los impuestos que l tambin
autoriza cobrar, y por otra, que tambin debe haber una cierta "separacin"
entre ambos, que le permita a la EFS trabajar sin las presiones polticas que
necesariamente se originan cuando se depende del legislativo. En el caso de los
sistemas parlamentarios, la necesidad es clara, pues el gobierno surge de un
partido que obtiene una mayora parlamentaria o de una coalicin mayoritaria,
por lo cual la independencia frente al poder administrador exige tambin
independencia frente al Parlamento.

Este difcil juego de interrelaciones explica por qu en unos pases se ubica a la

EFS como un rgano autnomo por fuera de los tres poderes tradicionales (por
ejemplo, Colombia) y en otros como un "servidor" del Parlamento o brazo de
auditora del mismo (caso de Estados Unidos y Canad). El propsito es el mismo:
garantizar la independencia de la EFS y, al mismo tiempo, hacer a esta ltima
responsable ante el rgano de representacin popular que tericamente tiene en
sus manos las decisiones esenciales sobre gasto pblico y financiacin del mismo.

Los estudios de administracin pblica comparada muestran que paulatinamente

se han ido creando, en diferentes pases, mecanismos concretos para garantizar
la autonoma de las EFS, que se sintetizan a continuacin, advirtiendo que su
eficacia es siempre relativa, por cuanto depende de cada pas y de las
condiciones imperantes en el mismo; condiciones que no son simplemente
normativas, sino institucionales en el ms amplio sentido de la palabra
(abarcando por tanto las reglas formales y las informales),24 y tambin polticas
(entre ellas el tipo de relacin que exista entre Legislativo y Ejecutivo, aspecto
esencial en lo relativo a la eleccin del mximo directivo de la EFS). Las
garantas mencionadas son las siguientes:

La consagracin constitucional tanto de la funcin de fiscalizacin como del

rgano encargado de cumplirla (la respectiva EFS).
El carcter especial de la norma que desarrolla lo relativo a las funciones y/o
organizacin del rgano de fiscalizacin superior.
Participacin de varios poderes en el proceso de eleccin de los magistrados que
conforman o dirigen el rgano de fiscalizacin.
La inamovilidad que ampara a los integrantes del rgano de fiscalizacin,
acompaada de un periodo fijo de larga duracin, mayor que el del jefe del
ejecutivo o el de los miembros del poder legislativo.
En el caso de los tribunales de cuentas, el otorgamiento a sus integrantes del
estatus y las prerrogativas propios de los jueces.
La autonoma funcional frente al poder administrador y frente al Parlamento.
La autonoma presupuestal del rgano de fiscalizacin.
El rango constitucional de la funcin de fiscalizacin superior y del rgano
encargado de llevarla a acabo es una garanta de independencia, pues impide al
Congreso o Parlamento suprimir por medio de ley ordinaria el rgano de
fiscalizacin y/o la funcin misma, o amenazar con hacerlo, como medida de
presin o retaliacin. Por razones similares, tambin constituye una garanta de
independencia el rango especial de la ley que desarrolla y regula las funciones
del rgano de fiscalizacin, pues de esta manera el Legislativo no puede alterar
las funciones del rgano de fiscalizacin o limitarlas por medio de una ley
ordinaria.

Obviamente que en ambos casos la eficacia de la garanta de independencia

depende, a su vez, de que la expedicin de reformas constitucionales a travs
del Congreso y la expedicin o modificacin de leyes estatutarias est sometida a
procedimientos y requisitos especiales, diferentes de los previstos para las leyes
ordinarias.

Por su parte, la participacin de varios poderes en la designacin del auditor o

contralor general o de los magistrados del Tribunal de Cuentas, contribuye al
logro de una mayor independencia de dichos funcionarios frente al poder
administrador y al Poder Legislativo, porque permite "diluir la posibilidad de
compromiso". En este esquema el auditor o el magistrado del tribunal de cuentas
no debe su designacin a un solo poder y, por tanto, existe menos riego de que
adquiera compromisos con quienes lo nombran. Este mecanismo constituye una
aplicacin del viejo instrumento del constitucionalismo liberal de dividir el poder
para controlarlo mejor, aunque su efectividad prctica depende del grado de
independencia del legislativo frente al ejecutivo.

Por otro lado, una de las mejores formas de garantizar la independencia de los
contralores o de los magistrados de Tribunal de Cuentas es designarlos por
periodos fijos, de larga duracin, durante los cuales no pueden ser removidos
sino por delitos o faltas graves y mediante un procedimiento especial. Esto evita
presiones polticas tanto del Congreso como del Ejecutivo, en cuanto ninguno de
ellos puede desvincular al contralor o a los magistrados del Tribunal de Cuentas.
Cuando el periodo de estos ltimos es ms largo que el de los funcionarios que
participan en su eleccin, disminuye la probabilidad de un compromiso con ellos,
pues los magistrados terminan su periodo antes que los contralores.
Complementando esta garanta de inamovilidad, en el caso especfico de los
Tribunales de Cuentas, a sus magistrados normalmente se les reconoce el estatus
y las prerrogativas de los jueces, que en la mayora de pases se consagran en
aras de garantizar la independencia propia de jueces y magistrados que hacen
parte del Poder Judicial.

La autonoma funcional frente al poder administrador demanda que la respectiva

EFS no est ubicada dentro del poder ejecutivo y, por tanto, no se halle sometida
a los controles jerrquicos y de tutela propios de este ltimo. Frente al
Parlamento, esta autonoma se logra ubicando a la EFS como un rgano judicial
especial (como sucede con algunos tribunales de cuentas),25 o como un rgano
autnomo e independiente que conforma un cuarto poder (por ejemplo, en
Colombia), o como un rgano ubicado en la rbita del Parlamento, que no
obstante su condicin de tal, no recibe rdenes del mismo y puede decidir
autnomamente el alcance y la orientacin de su tarea fiscalizadora (caso del
auditor general de Canad).26

Ello no obsta para que el auditor, contralor o Tribunal de Cuentas deba, en la

mayora de los pases, rendir una serie de informes bsicos al Legislativo,
generalmente relativos a las finanzas pblicas y, en otros casos, dar respuesta a
solicitudes especiales de informacin del Legislativo; habr independencia
mientras la orientacin principal del trabajo de auditora corresponda a la EFS y
no a una decisin del Poder Legislativo.

Tambin es parte de la garanta de independencia funcional, la prerrogativa de

libre acceso a los documentos y oficinas de las personas y entidades objeto de
control. Esto le asegura a la EFS su insumo bsico de trabajo: la informacin
evitando que los controlados eludan o neutralicen el control a travs del
ocultamiento de la misma. Aunque parece algo elemental incluso una
perogrullada, se trata de una potestad esencial al funcionamiento de cualquier
EFS que merece resaltarse.

Finalmente, es necesario destacar la importancia de la autonoma presupuestal,

elemento crtico de independencia, sin ella las EFS simplemente no pueden
operar, dado que como toda organizacin pblica, requieren de fondos pblicos
para poder sufragar sus gastos. Por tanto, las EFS tendrn menos autonoma en
cuanto mayor sea su dependencia de las decisiones presupuestales que respecto
de ellas tomen el poder administrado y el legislativo.
Ahora bien, en lo que se refiere a la relacin con el Poder Legislativo, siempre
habr una limitacin inevitable: en las democracias liberales los presupuestos
pblicos son aprobados por los congresos o parlamentos. Y frente al Poder
Ejecutivo o administrador, la autonoma presupuestal slo ser una realidad
cuando es la EFS quien presenta al Parlamento el proyecto de su propio
presupuesto, directamente, es decir, sin someterse a la iniciativa del Ejecutivo.
Una variante de este mecanismo consiste en que el rgano de fiscalizacin
presenta su proyecto de presupuesto al Ejecutivo y ste (normalmente el
ministro de Hacienda o Finanzas), debe incorporarlo al proyecto general de
presupuesto, como un captulo especial, sin que pueda introducirle
modificaciones.

La mayora de las garantas de independencia antes mencionadas estn presentes

en el caso de Colombia, como se explica a continuacin:

La Constitucin Poltica prev la funcin de control fiscal, como pblica a cargo

de un rgano especfico, la Contralora General de la Repblica, y de las
contraloras de los entes territoriales (artculos 117, 119, 267 y 272 CP).
El contralor general es elegido por un periodo fijo igual al del presidente de la
Repblica, durante el cual no puede ser removido del cargo (artculo 267 CP).
Adems, goza de un fuero especial, pues su juzgamiento corresponde nicamente
a la Corte Suprema de Justicia, previa acusacin del fiscal general (artculo 235
No. 4, CP).
En su designacin participan el Poder Judicial y el Poder Legislativo, por cuanto
es elegido por el Congreso en pleno (y no por una sola de sus cmaras), de una
terna cuyos integrantes son designados por cada una de las llamadas "altas
cortes": Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado
(artculo 267, CP).
La Contralora General de la Repblica y las contraloras territoriales gozan de
autonoma administrativa (artculo 267 de 2000, inciso cuarto, CP); esto les
permite definir directamente "todos los aspectos relacionados con el
cumplimiento de sus funciones",27 es decir, sin sujecin a rdenes ni supervisin
de otros rganos del Estado.
Las contraloras tienen autonoma presupuestal (artculo 267 inciso cuarto, CP),
en virtud de ella pueden contratar, disponer de sus recursos y ordenar gasto
(artculos 55 y 110 del Estatuto Orgnico del Presupuesto).28
Este anlisis tambin nos permite identificar algunas garantas institucionales de
independencia tpicas, que no estn consagradas en nuestro sistema jurdico,
entre ellas, en primer trmino, el carcter especial de las leyes sobre
organizacin y funcionamiento de la Contralora y el periodo de larga duracin
del contralor.

Hasta la presente, el primer aspecto no ha sido fuente de problemas de

independencia para las contraloras, porque tambin la Constitucin regula
directamente29 la mayor parte de las funciones de los rganos de control fiscal,
pero no sucede lo mismo con lo relativo al periodo del contralor, que se
encuentra atado al del presidente de la Repblica y coincide con el de los
miembros del Congreso. En tal sentido, y por consideraciones referidas al tema
presupuestal, en nuestro criterio, el sistema de garantas de independencia de
los rganos de control fiscal presenta las siguientes fallas:

En primer trmino, el periodo del contralor es demasiado corto, cuatro aos, al

estar atado al del presidente de la Repblica, periodo que adems coincide con
el de los congresistas que lo eligen.
En segundo trmino, las contraloras (y los dems rganos de control) no gozan
de suficiente independencia en lo presupuestal, pues finalmente la ejecucin de
su presupuesto queda en manos del poder administrador que determina el
Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
Respecto a lo primero, consideramos que constituye una contradiccin atar el
periodo del contralor al del presidente de la Repblica, cuando entre los
propsitos de la Carta Poltica estaba, precisamente, acrecentar la
independencia y el carcter tcnico de la Contralora. De suyo, en cualquier
sistema presidencial el jefe del Ejecutivo tiene un grado de poder muy
importante; y si a esto le sumamos el poder que el presidente de la Repblica
an mantiene en nuestro sistema poltico30 y el hecho de que el periodo de los
Congresistas tambin es de cuatro aos, no puede dejar de notarse la
inconveniencia de este arreglo institucional.

En realidad, independientemente de quien ocupe el cargo de contralor, ste se

ver sujeto a presiones, dadas las especiales caractersticas de nuestra
organizacin poltica, entre ellas la forma de operar de los partidos, el tipo de
relacin que existe entre Ejecutivo y Legislativo, y la forma en que el
clientelismo se adapt a la nueva constitucin que supone acabara con l. En
estas circunstancias, quien desee acceder al cargo de contralor general de la
Repblica se arriesga necesariamente a ser objeto de presiones por parte de sus
potenciales electores (las que afortunadamente se moderan por el hecho de que
lo elige el Congreso en pleno y no una de sus cmaras; aunque en todo caso el
sistema de coaliciones opera en sentido contrario) y, por otra parte, es lgico
que el presidente de la Repblica aspire a ejercer influencia sobre la eleccin de
un funcionario que vigilar la mayor parte de su gestin.

En el caso de lo presupuestal, nuestra crtica se centra sobre el Programa Anual

Mensualizado de Caja (PAC) y en las modificaciones presupuestales. Como es
sabido, el PAC implica programar el gasto por doceavas partes y el deber de
ejecutarlo de acuerdo con dicha programacin.31 El problema se presenta por el
hecho de que la aprobacin del PAC de una contralora queda en manos de sus
vigilados, especficamente en el nivel nacional, en el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico que a su vez depende del presidente de la Repblica y, en el caso
de las contraloras territoriales, de las respectivas Secretaras de Hacienda que
dependen del gobernador o alcalde, segn el caso; tambin corresponde a estas
autoridades definir las modificaciones al presupuesto.

Segn el Estatuto Orgnico del Presupuesto (artculos 26-4, 73 y 74) el proyecto

de PAC de cada rgano del presupuesto nacional es elaborado por l, con la
asesora de la Direccin del Tesoro, segn las metas financieras fijadas
previamente por el Confis, al que tambin le corresponde su aprobacin. Por otro
lado, las modificaciones al PAC son aprobadas por la Direccin General del
Tesoro y, adems, el gobierno nacional puede reducir o aplazar las apropiaciones
presupuestales por las razones expuestas en el artculo 76 del Estatuto Orgnico
del Presupuesto.32 Obsrvese que estas reglas entregan al presidente de la
Repblica y su ministro de Hacienda un poderoso instrumento de presin sobre la
Contralora General de la Repblica; cosa similar sucede, mutatis mutandi, en el
nivel territorial.

Es cierto que la Corte Constitucional, en sentencia C-192 de 1997, declar

inexequible el artculo 76 del Estatuto Orgnico del Presupuesto, condicionando
la declaratoria de exequibilidad a varios criterios, entre ellos: i) respecto a esta
facultad el gobierno debe ser razonable y proporcionado, y ii) debe respetarse la
autonoma presupuestal de las otras ramas del poder y de los rganos autnomos.
Con esto pareciera salvaguardarse la autonoma presupuestal de las contraloras
y de los otros rganos autnomos, pero de hecho no es as; no existe un
mecanismo expedito mediante el cual la Contralora General de la Repblica o
una contralora territorial pueda defenderse de la decisin unilateral de las
autoridades de hacienda, que modifique su PAC o aplace la ejecucin de algunas
partidas de su presupuesto

3.2 Sistemas de control interno dbiles

Para entender por qu razn existe un defecto de diseo institucional en lo
relativo al control interno es necesario recordar que el actual sistema de control
fiscal tiene origen en una fuerte reaccin contra los defectos del sistema
anterior, es decir, el imperante al entrar la nueva Constitucin.

Una de las principales quejas contra "el viejo sistema" se centraba en su

"politizacin" y en los problemas que generaba el control previo,33 considerado
como una forma de coadministracin que permita a los auditores como
"aduanillas" de corrupcin, cobrando ilegalmente un porcentaje sobre los pagos
que previamente deban aprobar (que eran casi todos), lo cual a su vez tena que
ver con el papel que jugaba la Contralora en el engranaje de la poltica
clientelista, como fuente de puestos pblicos y contratos.

Para resolver el asunto se acudi a los modernos conceptos de auditora, que

hacen nfasis en el control posterior opuesto por definicin al control previo,
y en el control de gestin y resultados opuesto en principio a un control de
legalidad o regularidad, que a su vez se entenda ms como instrumento de
gerencia pblica que de vigilancia cuasi policiva sobre la administracin.34 Ello
explica el nfasis de la constitucin actual en el control de gestin y resultados y
en el control posterior.35

Como complemento necesario del control previo, se hizo obligatoria para todas
las entidades del Estado la implementacin de sistemas de control interno
(artculos 209 y 269) y se le encarg a la Contralora la evaluacin de dichos
sistemas (artculo 268 No. 6). La conexin entre ambas cosas control fiscal
posterior y control interno, es esencial para entender este tema: un control
interno efectivo es condicin necesaria ms no suficiente de un control
posterior.36

Sin embargo, la Ley 87 de 1993, al desarrollar el tema del control interno,

cometi un grave error: dej la organizacin y responsabilidad del desarrollo e
implementacin del sistema en manos de las propias entidades vigiladas y la
regulacin en manos del presidente de la Repblica por medio de decretos
reglamentarios; en otras palabras, no le dej posibilidad alguna a la Contralora
General de la Repblica de regular la materia. Adicionalmente, le entreg el
nombramiento de los jefes de control interno a los mximos directivos o jefes de
las entidades.

El primer problema con este arreglo institucional es que de esta manera la Ley 87
entrega a los controlados la posibilidad de disminuir o, al menos, de hacer menos
eficaz el control externo. Dado que el control interno es una condicin de
posibilidad de un efectivo control externo posterior y que, por regla general, a
casi nadie le gusta que lo auditen o controlen, nos encontramos aqu, vistas las
cosas desde el modelo principal-agente, en una situacin en la cual el agente
sujeto de control tiene en sus manos la posibilidad de quitarle efectividad a un
elemento esencial para el principal rgano de control.

La importancia del control interno es tal que en algunos pases se ha creado una
organizacin especial, de carcter independiente, encargada de la revisin
previa de los actos de la administracin, cuya tarea se lleva a cabo antes de la
revisin del control externo (a cargo de la respectiva entidad de fiscalizacin
superior: EFS, Contralora, Auditora, Tribunal de Cuentas, etc.), y se considera
fundamento del mismo. Este nivel de la organizacin del control interno
confluye, normalmente, con las otras medidas de control interno que debe
implementar directamente cada entidad. Se observa entonces una tendencia
hacia lo que podramos llamar control interno "en dos niveles", como sucede
entre otros casos, en Estados Unidos, Espaa y Alemania, y en Suramrica en
Per. A lo anterior se suma la facultad de la respectiva EFS de regular a travs de
normas generales, el trabajo del segundo nivel del control interno.37

As, en Estados Unidos38 existe desde 1978 la figura del inspector general,
creada por el Congreso para incrementar y mejorar el control interno en los
departamentos39 del gobierno federal. En cada uno de estos departamentos
existe un inspector general designado por el presidente con la anuencia del
Senado. El inspector general le reporta al Congreso a travs del respectivo
secretario, actuando como unidad de auditora interna independiente y objetiva.
Los estndares de trabajo del inspector general son fijados por la General
Accounting Office (GAO), es decir, por la entidad de fiscalizacin federal.

En Espaa existe la Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE),

encargada de llevar a cabo una revisin previa de la mayora de operaciones de
las agencias estatales del nivel central del Estado, operando dentro de cada una
de ellas con independencia frente a los jefes o directores de las mismas. En
Alemania se ha consagrado la figura del "examen previo", entendido como
fundamento lgico del control externo que ejerce el Tribunal de Cuentas
Federal.40 El examen previo lo lleva a cabo una dependencia especializada
dentro de cada entidad, con personal perteneciente a las mismas, que sin
embargo tiene garantizada su independencia en cuanto una vez designados
deben seguir las directrices del Tribunal de Cuentas.41
Obsrvese la presencia de dos elementos que en muchos casos (no en todos) se
presentan, en lo relativo a control interno: i) el control interno en dos niveles y
ii) la facultad del rgano de control interno la respectiva EFS de expedir
normas sobre la organizacin del control interno. Ninguno de estos dos elementos
existe en Colombia pues, como se dijo, la Ley 87 de 1993 dej el asunto en
manos del jefe o representante de cada entidad, sin que en realidad existan
elementos que permitan dar efectividad a ese mandato.

El contraste con la organizacin del control interno en Colombia no puede ser

mayor, pues las nicas herramientas que en esta materia la Ley 87 le entreg a
la Contralora fueron la evaluacin de la calidad y eficiencia del control fiscal
interno (artculo 268 No. 6 y Ley 87 de 1993), los convenios o planes de
desempeo y la posibilidad de que la Contralora utilice la facultad de imponer
sanciones a los entes controlados como medio de presin para la implantacin y
el desarrollo de los sistemas de control interno (artculos 99 a 101, Ley 42 de
1993).42 Pero estas sanciones son un recurso extremo y un instrumento muy poco
eficaz dado que estn sujetas a un procedimiento reglado que prev la
interposicin de recursos y que, en todo caso, no pueden llevarse hasta el
extremo de permitir a la Contralora imponer su criterio pues ello sera una
coadministracin.

Es cierto que el Decreto 2145 de 2000 reglamentario de la Ley 489 defini un

sistema nacional de control interno en el cual la Contralora General juega el
papel de organismo regulador, pero tambin lo es que el sistema es demasiado
complejo (en forma tal vez inversamente proporcional a su efectividad) y que en
ltimas se trata de un papel asignado por decisin del presidente de la
Repblica, que puede modificar dicho decreto o derogarlo cuando a bien tenga.

3.3 Falta de condiciones para la efectividad de control de gestin y resultados

La evaluacin de gestin y resultados es muy importante pero no es un fin sino un

instrumento de "responsabilizacin" (accountability). Por ello, en el sector
estatal, este tipo de evolucin hace parte de un sistema en el cual quienes
manejan recursos pblicos estn obligados a rendir cuentas de su tarea, que ser
evaluada y de dicha evaluacin surgirn consecuencias. Slo as puede hablarse,
realmente, de control de gestin y resultados, y por tanto, una evaluacin de
este tipo que no produzca consecuencias se quedar en el nivel de auditora y
llegar a cerrar el ciclo del control.
Por consiguiente cabe preguntar: qu se espera de una evaluacin de gestin y
resultados? Parece haber consenso entre quienes estudian el tema en cuanto a
los beneficios que, al menos en teora, debe proporcionar la extensin de la
prctica de evaluacin, a saber:

Mejora de la gestin pblica y de la calidad del gasto pblico.

Incremento y/o consolidacin de la democracia liberal.
Combate a la corrupcin.
En general, y como tcnica administrativa, la evaluacin produce informacin
necesaria para comprender las causas de logros y fracasos en el desempeo
individual y colectivo.43 Es lgico esperar que la evaluacin de la gestin pblica
y sus resultados se traduzca en una mejora de sta, y si se piensa en ella en
forma muy esquemtica como un proceso o conjunto de procesos en los cuales
la sociedad invierte recursos escasos para lograr unos resultados,44 queda claro
que una mejora en la gestin implica un incremento en la calidad del gasto.

Vistas las cosas desde la democracia liberal, sta exige de suyo que toda persona
que ejerza funciones pblicas o administre el patrimonio pblico rinda cuentas
de su gestin, y en este esquema, la evaluacin pblica de la gestin y resultados
se convierte en algo ms que una tcnica administrativa, es decir, en un
instrumento de profundizacin y consolidacin democrtica.45

Estrechamente relacionado con lo anterior est el hecho de que al incrementarse

la calidad de la gestin pblica y del gasto pblico, tambin aumenta la eficacia
del Estado como proveedor de bienes pblicos y bienes meritorios, y con ello la
legitimidad democrtica. En la actualidad, el logro y la conservacin de la
legitimidad estatal depende en buena medida del logro de resultados (en
condiciones de escasez creciente de recursos), es decir, de su eficiencia y
eficacia. Esta caracterstica es todava ms aguda en el llamado Estado social,
pues en ste las obligaciones de gasto son muy grandes y, por tanto, mayor la
relacin entre legitimidad y eficacia.46

Finalmente, se entiende que la evaluacin de gestin y resultados contribuye

eficazmente a combatir la corrupcin, en la medida en que evita o contribuye a
evitar el gasto de mala calidad.47

Para examinar en que medida la evaluacin puede contribuir al logro de estas

metas, deben distinguirse varias formas de evaluacin de acuerdo con niveles de
gestin evaluados y, en tal sentido, hacer la siguiente clasificacin:48
La llamada "metaevalaucin", orientada al nivel macro de gestin, es decir, al
gobierno mismo, entendido como conjunto de instituciones encargadas de
determinar y responder por la ejecucin de polticas pblicas, democrticamente
validadas.
La "mesoevaluacin", que se centra en el desempeo del nivel medio de la
gestin pblica, conformado por las organizaciones pblicas y por los programas
que stas emprenden.
La "microevalauacin", orientada a medir el desempeo de los empleados y su
contribucin al cumplimiento de la misin propia de la institucin a la cual
pertenecen.
3.3.1 Ineficacia de la macroevaluacin

Las condiciones necesarias para que la macroevaluacin tenga consecuencias de

control son esencialmente polticas. Al estar orientada a la labor del gobierno y a
la efectividad de las polticas pblicas que ste debe llevar a cabo, y dado que
las metas de gobierno estn democrticamente validadas, la responsabilidad que
surge por su incumplimiento es de tipo poltico y, en muchos casos, simblica
(aunque no por ello menos seria). Se trata por tanto de la responsabilidad del
gobierno frente al Parlamento o al Congreso segn se trate de un sistema
parlamentario o presidencial frente a la opinin pblica y, eventualmente, ante
el electorado.

En este punto sale muy mal librado nuestro sistema de control fiscal. La primera
limitacin, de hecho muy difcil de superar, es que en un sistema presidencial,
por su propia naturaleza, es poca la responsabilidad del Ejecutivo frente al
Legislativo. A lo anterior se suma el hecho de que en Colombia los principales
partidos polticos tradicionales liberal y conservador y an la mayora de sus
competidores, estn fuertemente fragmentados, afectados por prcticas
clientelistas de vieja data que se han adaptado exitosamente a los mecanismos
mediante los cuales en 1991 se pens acabarlas; entre ellos, la soberana
popular, la revocatoria del mandato del Congreso, la revocatoria del mandato, la
circunscripcin nacional para Senado, los nuevos instrumentos e instancias de
participacin ciudadana y la financiacin electoral.

No es posible en este trabajo hacer un anlisis a profundidad de la forma en que

hoy operan nuestros principales partidos polticos, pero s es necesario destacar
algunos aspectos que resultan pertinentes para nuestro propsito, en cuanto
permiten entender por qu el Congreso no es en realidad un rgano que pueda
hacer efectiva la responsabilizacin poltica del Ejecutivo. En este sentido y en
forma esquemtica puede afirmarse lo siguiente:
La fragmentacin de los partidos polticos colombianos (tanto los tradicionales
como las llamadas "terceras fuerzas") se evidencia en el hecho de que estn
conformados por individuos que ocupan curules en cuerpos de representacin
popular como juntas administradoras locales, concejos, asambleas o el mismo
Congreso de la Repblica; cada una de estas personas constituye lo que se ha
denominado "microempresa electoral",49 que maneja su propia agenda de
intereses, clientela y, ms que clientela, "redes de poder ", conformando lo que
hoy puede llamarse el clientelismo50 "de mercado" o de tercera generacin.51

Nuestros partidos no son instrumentos adecuados para canalizar y agrupar

demandas y reivindicaciones de diferentes grupos o clases, integrndolos en una
visin de la sociedad, en unos programas de gobierno y polticas pblicas. No
existe correspondencia entre los intereses de la ciudadana y los intereses de los
elegidos y, en consecuencia, se produce una "crisis de representacin",
evidenciada en el alejamiento y desinters del ciudadano y su baja
participacin.52

A la crisis de representacin se suma la "crisis programtica" y la

"indiferenciacin ideolgica",53 pues la vida de los partidos no gira en torno a
definiciones de este tipo, ni de programas de gobierno no necesitan hacerlo y
por ello, la relacin entre el Legislativo y el Ejecutivo no cuenta con un elemento
esencial en una democracia que funcione como tal: el inters de un partido o
coalicin de gobierno de pedir cuentas al jefe del Ejecutivo por el cumplimiento
de un programa de gobierno y la disposicin del partido o coalicin minoritaria
de oposicin, de utilizar la peticin de cuentas para hacer dicha oposicin y
afirmarse como alternativa de poder.54

Por el contrario, la relacin entre Ejecutivo y Legislativo est dominada por la

preponderancia del primero, garantizada no slo por las reglas formales propias
de un sistema presidencial (parcialmente atenuadas desde 1991), sino tambin
por dos hechos, a saber:

El ejecutivo maneja una serie de recursos clave para el xito de cada una de la
microempresas electorales ubicadas en los partidos, especialmente recursos
presupuestales, burocracia y poder decisorio en asuntos de gobierno que son de
inters para grupos o gremios que financian o apoyan esas microempresas.
La fragmentacin del Congreso, derivada a su vez de la fragmentacin de los
partidos. La relacin se desenvuelve entonces, principalmente, en un
intercambio entre los recursos en manos del Ejecutivo y las decisiones que
corresponden al Congreso: aprobacin o improbacin de presupuestos anuales,
de leyes y actos legislativos; citaciones a ministros y jefes de Departamento
Administrativo, y mociones de censura.55
Podra afirmarse que no siempre es as y que todo depender del carcter y la
actitud del presidente de la Repblica. A ello se responde que ste es un anlisis
impersonal56 y los hechos muestran que en cuanto el jefe del Ejecutivo dependa
del Congreso para temas tales como la aprobacin de proyectos de ley y, a su
vez, los miembros de ste como "micro empresas electorales" dependan de
asuntos que son del resorte del Ejecutivo, la relacin entre ambos poderes estar
marcada por las reglas de intercambio propias del clientelismo en su versin
actual.

Es pertinente examinar la cuestin desde la ptica de la democracia de

participacin, preguntndose en qu medida la sociedad civil y la opinin pblica
pueden contribuir a hacer efectiva la responsabilizacin derivada de la
evaluacin de gestin y resultados.

La nueva Constitucin consagra el principio de soberana popular y uno de sus

ejes fundamentales es el concepto de participacin ciudadana (artculos 1 y 2).
En consonancia, consagra una serie de nuevos mecanismos de dicha participacin
(artculo 103): el referendo, la consulta popular, la iniciativa popular, el cabildo
abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. Adicionalmente,
consagr expresamente una serie de derechos para las entidades territoriales
(artculo 287) y profundiz en la descentralizacin fiscal (artculos 356 y357,
especialmente).

El propsito del constituyente fue "abrir" la democracia, que se entenda

bloqueada por razones atinentes al clientelismo, a la organizacin de los partidos
y a la falta de mecanismos de expresin de la voluntad popular. Al respecto, se
sabe que la participacin ciudadana en Colombia an no es satisfactoria y varios
de los mecanismos de participacin consagrados por la nueva Constitucin,
resultaron en la prctica "bloqueados" entre otras cosas, como resultado de las
leyes que los desarrollaron, en especial la Ley 134 de 1994.

As, en lo que se refiere a la participacin, un reciente estudio de campo

(efectuado en 1998), muestra como los partidos polticos tradicionales y sus
directivos se adaptaron exitosamente al reto que les planteaba la posibilidad de
que a travs de la participacin ciudadana, se debilitara el poder de los partidos
polticos y de quienes los manejaban.57
Otro estudio, ste sobre la cultura poltica y participacin poltica y electoral en
Bogot encontr, entre otras cosas, lo siguiente: i) en general los bogotanos
muestran "una desconfianza generalizada frente al sistema poltico en general,
pero particularmente frente a los polticos y los partidos"; ii) "en general, los
ciudadanos demuestran un precario conocimiento sobre el sistema poltico de la
ciudad, su normativa y sus instituciones"; iii) "la mayor parte de los residentes
manifiesta desconfianza hacia sus conciudadanos", y iv) "las prcticas
clientelistas, dotadas a nivel individual de una racionalidad coherente, han
penetrado en forma considerable las nuevas formas de participacin poltica, por
ejemplo, las juntas administradoras locales"58.

En estas circunstancias, la posibilidad de que la actuacin de la ciudadana

organizada se convierta en un mecanismo de responsabilizacin es realmente
escasa. Cabe destacar lo que pas con el voto programtico y la revocatoria del
mandato (artculos 40-4, 103 y 259, CP). Se trata de dos figuras claramente
interrelacionadas, pues en razn de la primera los candidatos a gobernador y
alcalde, al inscribir su candidatura deben obligatoriamente presentar el
programa de gobierno que proponen a sus electores y quedan obligados ante
stos por su cumplimiento. Complementariamente, la revocatoria del mandato
faculta a los ciudadanos para retirar del cargo al gobernador o al alcalde, cuando
su gestin en el cumplimiento de dicho plan sea defectuosa.

El problema radica en que la Ley 134 de 1994 estableci una serie de requisitos
para la revocatoria del mandato, entre ellos el nmero increblemente elevado
de firmas necesario para iniciar el proceso de la misma. Se trata de un requisito
tan difcil de cumplir que vuelve ineficaz este mecanismo. De hecho hasta la
fecha no se ha presentado ninguna revocatoria de mandato.

Finalmente, en caso de los departamentos y municipios, las normas

constitucionales contienen otra limitacin importante, que incentiva la mala
gestin o al menos la gestin de corto plazo de gobernadores y alcaldes: se
trata de la prohibicin de reeleccin. Si existiera la posibilidad de reeleccin, los
alcaldes o gobernadores tendran un incentivo para ser eficaces en su accin de
gobierno y para orientarla hacia problemas de mediano plazo. Y si a la reeleccin
se sumara la posibilidad real de la revocatoria de mandato, sera entonces la
propia ciudadana la que tendra en sus manos la efectividad de la
responsabilizacin por resultados en el nivel territorial.

3.3.2 Ineficacia de la mesoevaluacin

La evaluacin de las entidades u organizaciones individualmente consideradas,
en cuanto a los programas que deben ejecutar, podra ser una fuente importante
de responsabilizacin por resultados. Sin embargo, en las actuales circunstancias
no es as.

De un lado, en la medida en que ni el presidente de la Repblica, ni sus ministros

y jefes de Departamento Administrativo estn sometidos a un sistema de
responsabilizacin por desempeo, tampoco tienen razones (incentivos) para
exigir resultados a los jefes, directores o gerentes de las organizaciones que
conforman su sector administrativo.

Por otra parte, dada la lgica del funcionamiento del Estado colombiano descrita
en el punto anterior, estos gerentes, en la mayora de los casos no acceden a su
cargo por razones de mrito o experiencia, sino por "conexiones" polticas y en
virtud de los resultados de acuerdos entre Ejecutivo, Legislativo y partidos
polticos sobre la conformacin del gabinete ministerial, en la cual una buena
parte de las carteras ministeriales y de los organismos que dependen de ellos, se
"entrega" a cambio de apoyo en el Congreso. An en los casos en que el mrito y
la experiencia previa son importantes, deben en todo caso estar acompaados de
tales vnculos.

La excepcin estara dada por ciertos cargos especficos que tradicionalmente el

presidente de la Repblica reserva para funcionarios de su entera confianza y
para funcionarios "tcnicos", entre ellos el Departamento de la Presidencia de la
Repblica y los ministerios y departamentos administrativos directamente
relacionados con el manejo econmico: Ministerio de Hacienda, las direcciones
generales que hacen parte de l y el Departamento Nacional de Planeacin.

En estas circunstancias la permanencia en el cargo del respectivo gerente

tampoco depender, en la mayora de los casos, de los resultados de su gestin,
sino de otras circunstancias, entre ellas la relacin entre Ejecutivo, Legislativo y
partidos polticos.

Finalmente, se echa de menos un ingrediente que podra influir de manera

positiva en la utilidad de la mesoevaluacin: la existencia de un sistema de
estmulo-castigo para la alta gerencia pblica, en virtud de los resultados
alcanzados. En efecto, no slo es cierto que la vinculacin y permanencia de un
gerente pblico no depende de sus resultados, sino que, adems, su
remuneracin tampoco est atada a ellos. Al faltar este elemento, falta un
componente clave para incentivar a los gerentes pblicos hacia el logro de
resultados.

Existen (vase supra), algunos mecanismos de sancin en virtud de los cuales las
Contraloras pueden lograr que los directores o gerentes de las entidades
vigiladas adelanten acciones de mejoramiento. Se trata de las sanciones
(amonestaciones y multas) previstas en los artculos 100 y 101 de la Ley 42 de
1993, y los compromisos de desempeo que stos suscriben para subsanar
deficiencias observadas por las contraloras. Estas normas autorizan a los
contralores para sancionar con amonestacin a quienes obren contrariando los
principios de eficacia, eficiencia, equidad y economa, y para multar a quienes
no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias observadas por
las contraloras. Los convenios o acuerdos de desempeo implican un acuerdo
entre contralora y sujeto de control para subsanar tales deficiencias.

Pero este mecanismo, si bien es importante, tambin tiene un lmite: las

contraloras no pueden coadministrar; de hecho, les est prohibido ejercer
funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizacin.
Por tanto, si el director o gerente de la entidad u organismo rechaza las
observaciones de la contralora respectiva, esta ltima no podr imponer su
criterio.

Otro mecanismo seran los procesos de responsabilidad fiscal que pueden

adelantar las contraloras cuando se observe un detrimento en el patrimonio
estatal debido a una gestin fiscal dolosa o gravemente culposa. Pero por
definicin, la posibilidad de utilizar este instrumento como mecanismo de
responsabilizacin est limitada a los casos de responsabilidad patrimonial,
siendo difcil que pueda ser utilizado como instrumento de responsabilizacin por
resultados, porque una gestin objetada por antieconmica, ineficaz, ineficiente
o inequitativa, no necesariamente implica un dao patrimonial para el Estado ni,
por tanto, una posible responsabilidad fiscal.

3.3.3 Ineficacia de la microevaluacin

Tampoco la microevaluacin est destinada a tener consecuencias importantes

en trminos de una mejora en el rendimiento de los servidores pblicos
evaluados si es que lo son pues la carrera administrativa no est funcionando.
Al no operar la carrera, no opera el sistema de ingreso, permanencia y ascenso
por mritos, de tal manera que los resultados de una evaluacin de desempeo
no tienen importancia.
Aqu de nuevo se presenta una brecha entre las expectativas generadas por la
nueva Constitucin Poltica y la realidad. Concebida como una condicin
indispensable para la tecnificacin del Estado, la carrera administrativa fue
consagrada en la nueva Constitucin en trminos claros.59

Pero, lastimosamente, la carrera administrativa no est funcionando, pues la Ley

443 de 1998 que regulaba el tema fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional en sentencia C-372 de 1999 (26 de mayo, M.P. Jos Gregorio
Hernndez). Este fallo implic, en la prctica, la parlisis del sistema de carrera
administrativa, pues an no se ha dictado la norma que reemplace los artculos
declarados inexequibles. En efecto, la Corte declar inexequibles las normas de
la Ley 443 de 1998 que determinaban la composicin de la Comisin Nacional del
Servicio Civil y autorizaban a rganos distintos de la Comisin para efectuar
concursos de ingreso. Como an no se ha dictado una nueva ley sobre estos
puntos el resultado es que no hay carrera administrativa a pesar de la claridad de
las normas constitucionales.

Cabe preguntarse si en el estado actual de cosas el gobierno y el Congreso tienen

inters en que se expida una ley sobre la Comisin Nacional del Servicio Civil que
respete su independencia. La respuesta es negativa: una Comisin del Servicio
Civil independiente y una carrera administrativa que funcione seran contrarias a
sus intereses: uno de los insumos bsicos de trabajo de clientelismo es la nmina
de los entes estatales. Los cinco aos transcurridos desde la expedicin del fallo
C-372 de 1999, sin que se haya dictado la ley correspondiente, son prueba de
esta afirmacin.60

3.4 Multiplicidad de sistemas de evaluacin inconexos

Se afirma, y de hecho es cierto, que la nueva Constitucin hace nfasis en el

control de gestin y resultados. Con ello se marca una diferencia importante con
el sistema de control fiscal anterior, centrado en los controles de regularidad, es
decir, en el llamado control numrico legal. Ahora bien, como el control de
gestin y resultados est basado en la evaluacin, no es posible llevarlo a cabo
sin mecanismos de evaluacin.

Por tanto, desde un punto de vista macro organizacional, es necesario examinar

quines tienen competencias de evaluacin dentro de la estructura del Estado,
con qu propsito evalan y en qu forma lo hacen. Al respecto encontramos las
siguientes competencias de evaluacin establecidas directamente en la
Constitucin o con origen en sus disposiciones:

Cada entidad pblica debe evaluarse a s misma como parte de su sistema de

control interno (artculo 209 y 269, CP, Ley 87 de 1993).
La Contralora General de la Repblica hace la evaluacin de gestin y resultados
de quienes llevan a cabo gestin fiscal (artculos 267, 268 y 272, CP).
A lo anterior se agrega la evaluacin que corresponde al Ministerio Pblico-
Procuradura General de la Nacin en relacin con el ejercicio diligente y eficaz
de las funciones administrativas (artculo 277 No. 5, CP).
El Ministerio Pblico-Defensora del Pueblo, en desarrollo de su competencia
general de velar por la promocin, ejercicio y divulgacin de los derechos
humanos, evala el resultado de las polticas que afectan a los mismos (artculo
282, CP).
La evaluacin de la gestin y los resultados de la administracin pblica que lleva
a cabo el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) como entidad nacional de
planeacin y a los organismos departamentales de planeacin, tanto en lo
relativo a polticas como a proyectos de inversin (artculos 343 y 344, CP).
La que corresponde al Consejo Superior de la Judicatura en relacin con el
rendimiento de los despachos judiciales (artculo 256 No. 4, CP).
Adems, mediante leyes o normas con fuerza de ley se han creado organismos
especiales de control, a los cuales se les han asignado competencias de
evaluacin de gestin, como sucede con la Veedura del Distrito Capital de
Bogot (artculos 119 a 121 del Decreto Ley 1421 de 1993; artculos 8 y 9 del
Acuerdo 24 de 1993).

Esta multiplicidad de competencias evaluadoras debe organizarse de tal forma

que su concurrencia tenga sentido. Tambin lo exige el artculo 113, ltimo
inciso, de la Constitucin Poltica: "(...) Los diferentes rganos del Estado tienen
funciones separadas, pero colaboran armnicamente en la realizacin de sus
fines". Pero esto slo ser posible en la medida en que se logre una sinergia entre
las diferentes entidades evaluadoras y sus competencias, es decir, cuando el
"todo sea mayor que la suma de las partes". Ello exige, de un lado, prevenir y
evitar duplicidades de competencias entre ellas y, de otro, cuando esa
duplicidad de hecho exista, modificar las reglas de asignacin de tales
competencias. Varias sern las alternativas para lograr la coordinacin entre
estas facultades de evaluacin, entre ellas compartir metodologas y utilizar
indicadores similares, acordar enfoques complementarios, etc.
Desde esta perspectiva, cabe plantear dos casos en que, en nuestro criterio, se
evidencia una duplicidad de funciones evaluadoras que debe ser resuelta, ellos
son:

La concurrencia de competencias evaluadoras entre el DNP y las contraloras.

El cruce de competencias entre la evaluacin de la eficacia y eficiencia de
funciones administrativas confiada al Ministerio Pblico-Procuradura General de
la Nacin, y la evaluacin de eficiencia, eficacia y economa de la gestin fiscal.
En cuanto a la relacin entre DNP y las contraloras debe recordarse que desde
1991 luego de expedida la nueva Constitucin se plante el problema de cmo
coordinar las facultades de evaluacin de gestin y resultados del DNP, las
contraloras y el Ministerio Pblico-Procuradura General de la Nacin. En un
seminario efectuado en 1991, con participacin de las tres entidades, se
plantearon varias alternativas de solucin al problema, como se explica
enseguida:61 as, para la Procuradura, las funciones de evaluacin se dividan en
dos categoras: el control de gestin y evaluacin de resultados, a cargo de la
Contralora, y el control de las conductas individuales de los funcionarios, a
cargo de la Procuradura. La Contralora General de la Repblica asimilaba la
evaluacin de gestin a la funcin tradicional de control y su unidad bsica de
anlisis seran las instituciones (entendidas como entidades) y no los proyectos.
Por su parte, el DNP consider que la Procuradura deba evaluar el desempeo
de los funcionarios, la Contralora el de las entidades y el DNP las polticas
pblicas y los proyectos orientados a implantarlas, teniendo como eje el Plan
Nacional de Desarrollo.

Esta visin es la que ha prevalecido en el DNP y sobre ella se estructur el

sistema de evaluacin de gestin y resultados implantado por ese Departamento,
denominado sinergia (que al parecer ser reemplazado por otro). Pero ste no es
el criterio de la Contralora y prueba de ello es que ella lleva a cabo su propia
evaluacin del plan de desarrollo, de acuerdo con su propia metodologa, lo cual
no hara si compartiera el criterio del DNP. Esta situacin ha tenido importantes
consecuencias, entre ellas, que no ha existido un enfoque coordinado de trabajo
entre las tres instituciones, y ello a su vez ha significado que las entidades
objeto de evaluacin (ubicadas en el sector nacional), reciban requerimientos de
informacin de todas ellas, con destino a evaluaciones relativas muchas veces a
los mismos procesos, pero bajo diferentes criterios metodolgicos, como lo
explican Ospina y Ochoa en un estudio reciente sobre sinergia.62

Las mismas autoras63 explican que la Contralora, el DNP y el Ministerio de

Hacienda, han hecho algunos esfuerzos por coordinar su trabajo y como parte de
ello en el 2001 (diez aos despus de la nueva Constitucin), suscribieron un
convenio interinstitucional para compartir informacin de mejor calidad y
generar una metodologa comn de construccin de indicadores. La verdad,
consideramos nosotros, es que si las reglas constitucionales sobre competencias
de evaluacin fueran claras, este problema no se presentara, porque esas
mismas reglas y las leyes que las desarrollan deberan despejar cualquier duda
sobre el punto. Mientras ello no suceda, la efectividad de la evaluacin de
gestin y resultados estar seriamente afectada o, en el mejor de los casos, nos
encontraremos con una duplicidad de evaluaciones sin justificacin.

En relacin con el cruce de las competencias de evaluacin del Ministerio

Pblico-Procuradura y de la Contralora General de la Repblica, como antes se
dijo, la Constitucin asigna a ambos rganos de control este tipo de facultad,
como parte de su funcin de control. En el caso de la Procuradura, la norma
constitucional (artculo 277 No. 5) seala que corresponde al Procurador, o a sus
delegados o agentes, "velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones
administrativas".

Respecto a la Contralora, el artculo 119 seala que la Contralora General de la

Repblica "tendr a su cargo la vigilancia de la gestin fiscal y el control de
resultado de la administracin", y el 267, en su inciso tercero, seala que "La
vigilancia de la gestin fiscal de Estado incluye el ejercicio de un control
financiero, de gestin y de resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la
equidad y la valoracin de los costos ambientales"; finalmente, el artculo 268
No. 1 faculta al contralor general de la Repblica para "indicar los criterios de
evaluacin financiera, operativa y de resultados" que debern seguirse para
efecto de examen de las cuentas que rindan los responsables del erario, y el No.
2 para "determinar el grado de eficiencia, eficacia y economa con que hayan
obrado" los responsables del erario.

Podra pensarse que en realidad se trata de competencias distintas, pero no es

as. De un lado, se observa que la Ley 201 de 1995, que sealaba la estructura y
las funciones de la Procuradura General de la Nacin, cre una Procuradura
Delegada para el ejercicio diligente y eficiente de la funcin administrativa, y
luego el Decreto Ley 262 de 2000, derogatorio de la Ley 201, despej cualquier
duda sobre la competencia de los procuradores delegados para llevar a cabo un
control de gestin lo cual exige evaluar la eficiencia de la gestin vigilada, al
asignar a las procuraduras delegadas la facultad de llevar a cabo el control de
gestin y la vigilancia del ejercicio eficiente de las funciones administrativas
(artculos 23 y 24).
En trabajos anteriores hemos sostenido que a partir de la Constitucin de 1991
existe un cruce de competencias entre contraloras y Procuradura General de la
Nacin.64 A esta ltima le corresponde la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempean funciones pblicas y a la Contralora la vigilancia sobre la
gestin fiscal, tanto de servidores pblicos como de particulares. Tericamente,
la diferencia estara en que la Contralora vigila el manejo del fisco y no otro tipo
de conductas, y en que la vigilancia de la Procuradura se ejerce slo sobre
quienes desempean funciones pblicas, mientras que la vigilancia fiscal
depende del ejercicio de gestin fiscal, sin importar si quien la lleva a cabo
cumple o no funciones pblicas.65

Sin embargo, esto es mucho menos claro de lo que aparentemente parece, pues
la gran mayora de quienes ejercen la gestin fiscal cumplen funciones pblicas o
son servidores pblicos, pues el concepto de gestin fiscal66 implica,
necesariamente, que el gestor fiscal tiene una relacin jurdica especial con la
administracin y es esa relacin la que le permite custodiar, administrar o
invertir el patrimonio del Estado. En ciertos casos la gestin fiscal no implica
ejercicio de funciones pblicas, pero son muy pocos, de tal manera que la mayor
parte de las veces el ejercicio de gestin fiscal s corresponde al ejercicio de
funciones pblicas y, por tanto, se produce una duplicacin del control,
duplicacin que se agrava porque tanto la Procuradura (artculo 277, CP) como
la Contralora (artculo 11, Ley 42 de 1993), aplican controles de legalidad.

La situacin es ms evidente en los altos niveles del Estado y de las entidades

estatales, pues el ejercicio de las principales funciones administrativas de
jerarca pblico implica administracin de fondos o bienes pblicos y se lleva
acabo ordenando gasto y ejecutando presupuesto, es decir, haciendo gestin
fiscal. Aqu, dirigir es administrar y administrar es gastar. La contratacin estatal
es ejemplo claro, pues se trata de una funcin administrativa y, al mismo
tiempo, es la principal forma de ordenar gasto. En otros casos pasa lo mismo,
como en el manejo de la vinculacin de personas al servicio del Estado, funcin
que tambin corresponde a la alta direccin, que tambin es una funcin
administrativa, y al mismo tiempo, una forma de ordenar gasto y comprometer
presupuesto.

As, tanto la Procuradura como la Contralora evalan la gestin de quienes

llevan a cabo funciones administrativas que implican gestin fiscal (y vigilan la
legalidad de sus actuaciones) y ello implica evaluar dicha gestin. El entrecruce
de funciones puede ser an mayor si se piensa que la Procuradura tambin
puede extender su tarea a la eficacia, pues este principio tambin se aplica a las
funciones administrativas y tiene expresa consagracin en normas
constitucionales y legales (artculo 209, CP; artculo 3 del CCA) y en esa medida
se incorpora al control de regularidad que desarrollan ambos rganos de control.

La pregunta es: qu ganan la sociedad y el Estado en una situacin como sta?

Se hace una mejor y ms efectiva evaluacin de gestin y resultados por el
hecho de que tanto la Contralora como la Procuradura tengan a su cargo tareas
de evaluacin? Nos atrevemos a pensar que la respuesta a ambos interrogantes es
negativa y, peor an, que este problema es muy difcil solucionar. En primer
trmino, por tratarse de rganos autnomos e independientes, no existe una
autoridad comn a ambos que pueda obligarlos a coordinar su trabajo y, por
otro, al ser rganos de control gozan de un indudable poder, que les permitira
combatir cualquier iniciativa de racionalizacin de sus competencias. Los
estudios de administracin pblica muestran que las dependencias de Estado,
cuando estn al mismo nivel, tienden a competir entre s por recursos
presupuestales y prestigio y, por tanto, tienen razones importantes para
oponerse a reformas que puedan disminuir su participacin en ambas cosas. Para
el caso de Estados Unidos, ver el libro de Peters.67

4. CONCLUSIONES

La efectividad del control fiscal depende en gran medida de las interrelaciones

en las que intervienen las contraloras tanto la Contralora General de la
Repblica como las territoriales dentro del engranaje de la macroorganizacin
del Estado. Estas interrelaciones estn enmarcadas por reglas, es decir,
instituciones, que en unos casos son formales como la Constitucin Poltica y las
leyes, principalmente, y en otros informales, como son las reglas que determinan
las relaciones entre ejecutivo y legislativo y, en general, el funcionamiento del
clientelismo poltico en su versin actual. Tambin son reglas informales las
propias de la cultura organizacional de cada entidad.

Dentro de las reglas que determinan el funcionamiento de la macroorganizacin

del Estado las ms importantes son las referentes al sistema de peticin y
rendicin de cuentas: estas reglas determinan la existencia de un sistema de alta
o baja responsabilidad y, por tanto, la eficacia o ineficacia de la accin estatal y
la calidad del gasto pblico, en cuanto la accin del Estado implica la utilizacin
de recursos escasos detrados de la sociedad.
Las reglas formales que rigen el juego macroorganizacional en el Estado
colombiano y sus sistemas de rendicin y peticin de cuentas incentivan un
esquema de baja responsabilidad y, de baja eficacia estatal. A las reglas
formales se suma la inexistencia de partidos organizados y las reglas de
clientelismo, que determinan reglas informales cuyo efecto es similar.

Los defectos del diseo institucional que conspiran contra la eficacia del control
fiscal (como control sobre el uso de los recursos pblicos) hacen relacin, en
unos casos, a las condiciones de posibilidad de dicho control y, en otros, a la
efectividad de la accin de quienes vigilan. Entre las primeras se encuentra la
insuficiencia de las garantas de independencia y los dbiles controles internos.
Entre las segundas estn la falta de condiciones para la efectividad de la
responsabilizacin por resultados y la multiplicidad de sistemas y competencias
de evaluacin inconexos.

El hecho de que la efectividad de la responsabilizacin por resultados est

limitada por circunstancias de orden poltico el clientelismo, la desorganizacin
y atomizacin de los partidos polticos y la interrelacin entre Ejecutivo y
Congreso muestra que mientras esas circunstancias no se superen, la
efectividad del control fiscal tendr un lmite o "techo" muy claro, que no puede
superarse con simples reformas al funcionamiento de los rganos de control
fiscal.

En todo caso, y sin perjuicio de lo anterior, hay modificaciones normativas que

bien podran contribuir a mejorar la efectividad del control, entre ellas:

Incrementar la independencia presupuestal de las contraloras.

Aumentar el periodo de los Contralores.
Simplificar el sistema nacional de control interno, entregndole a la Contralora
la facultad de regularlo; darle mayor independencia y tambin mayor
responsabilidad a los jefes de control interno.
Racionalizar las competencias de evaluacin, en especial las de los principales
rganos de control (Contralora y Procuradura) y del Departamento Nacional de
Planeacin (por ejemplo, obligndolos a compartir informacin y metodologas).
Profundizar la reforma al sistema de partidos iniciada con el Acto Legislativo No.
2 de 2003.
Establecer un sistema de estmulos para la alta gerencia pblica atado a la
evaluacin del desempeo, como parte de una poltica de eficiencia.
Dar efectividad a la carrera administrativa y al ente encargado de administrarla:
la Comisin Nacional del Servicio Civil.
Simplificar los mecanismos de participacin ciudadana, en especial la revocatoria
del mandato, y establecer la reeleccin de alcaldes y gobernadores para el
periodo subsiguiente.
Notas al Pie

1
2La participacin ciudadana si bien es muy importante no es una funcin
misional.
3atus, Carlos, "Sobre las teoras de las macroorganizaciones", en Crdenas Santa-
Mara, Jorge Hernn y Zambrano Cetina, William (eds.), V.V.A.A; Gobernabilidad
y reforma del Estado, Bogot, Consejera Presidencial para la Reforma del
Estado, Asociacin Colombiana para la Modernizacin del Estado, Presidencia de
la Repblica; con el auspicio de Fonade, Programa de Apoyo al Desarrollo
Institucional de los Municipios (PDI), 1994, pp. 24-66. Este esquema terico hace
parte del esquema de planeacin para altos niveles gubernamentales,
desarrollado por el mismo autor, denominado Planeacin Estratgica Situacional
(PES). Para un examen completo del mismo ver, del mismo autor: Poltica
planificacin y gobierno, Caracas, Fundacin Altadir, 1987; Planeacin
estratgica situacional en seis servicios Caracas, Fundacin Altadir, 1991; y Adis
Seor Presidente, Caracas, Fundacin Altadir, 1994.
4North, Douglas, Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2001.
5Wiesner Durn, Eduardo, La efectividad de las polticas pblicas en Colombia.
Un anlisis neoinstitucional, Bogot, TM Editores, Departamento Nacional de
Planeacin, 1998.
6A excepcin, tal vez, de los elaborados por el realismo jurdico norteamericano
y escandinavo.
7Matus, "Sobre las teoras...", op. cit., pp. 24 y 25.
8Ibid., p. 27.
9Ibid., p. 36.
10Ibid., pp. 36 y 37.
11Ibid., pp. 27, 35 y 36.
12Ibid., p. 28.
13Ibid., 45 a 47.
14Ibid., p. 37.
15North, op. cit., p. 13.
16Ibid., p. 15.
17Ibid., p. 19.
18Ibid., pp. 18, 41.
19Ibid., pp. 54 y 55.
20Artculos 117, 119, 178 No. 2, 187, 354, 267, 268 y 354.
21La Ley 617 faculta al contralor para certificar los ingresos corrientes de libre
destinacin de departamentos y municipios a efectos de su posterior
categorizacin; la Ley 715 asigna a la Contralora General de la Repblica la
vigilancia fiscal sobre los recursos provenientes del Sistema General de
Participaciones (SGP), y la Ley 598 crea el Sistema de Informacin de la
Contratacin Estatal (SICE), cuyo manejo corresponde a la Contralora General de
la Repblica.
22La Ley 42 de 1923 cre el Departamento de Contralora y determin que ste
se hara cargo de las funciones que vena desarrollando la Corte de Cuentas. Otra
Contralora que evidencia la misma mezcla de funciones entre auditora general y
tribunal de cuentas es la Contralora General de la Repblica de Chile.
23Como ms adelante se explica, la revisin de cuentas no es un sistema de
control ni un criterio para el ejercicio del mismo sino un procedimiento
especfico, a partir del cual las contraloras pueden aplicar uno o varios sistemas
de control. En efecto, con ocasin de la revisin de cuentas la Contralora, segn
su criterio y de acuerdo con sus objetivos, aplica diferentes sistemas de auditora
(control micro) o detecta detrimentos patrimoniales debidos a mala gestin fiscal
que den lugar al inicio de procesos de responsabilidad fiscal. Igualmente, la
informacin proveniente de las cuentas entregadas y los resultados del examen
puede usarse como insumo para funciones macro, entre ellas informes
sectoriales.
24Una de las instituciones que mejor garantiza la independencia de una EFS es la
prctica constitucional presente en Chile, en virtud de la cual los candidatos
para el cargo de contralor general son escogidos entre los funcionarios de carrera
de mayor nivel de la Contralora. La Constitucin chilena no hace obligatoria esta
prctica pero en los hechos el presidente de la Repblica siempre la respeta.
25A pesar de su nombre, no todos los tribunales de cuentas son rganos
judiciales.
26En el caso canadiense la Oficina del Auditor General (OAG) hace parte, junto
con otras dependencias, entre ellas la Comisin del Servicio Pblico (Public
Service Comisin, PSC), la Oficina de Comisionado de Lenguas Oficiales (Office of
the Comissioner of Official Languages, OCOL) y la Comisin Canadiense de
Derechos Humanos (Canadian Human Rights Comisin, CHRC). Segn Thomas, P.
G. "Post, Present and Future of Officers of Parliament", en Canadian Public
Administration, vol. 46, No. 3, Institute of Public Administration of Canada
(IPAC), otoo de 2003, Toronto, Ontario, Canad, pp. 287-314, este grupo de
dependencias existe "para servir al Parlamento, pero tambin operan para
proteger y servir al pblico. Su trabajo de apoyo al Parlamento est relacionado
principalmente con la funcin de escrutinio/responsabilizacin...". Algunas de
estas dependencias, entre ellas la OAG, han recibido crticas en relacin, entre
otras cosas, con cul es el verdadero grado de responsabilizacin al que estn
sometidas, dada su especial ubicacin constitucional. Al respecto Sutherland ha
calificado a la OAG como "gobierno en el exilio", enfatizando con ello el hecho de
que en realidad operan sin control. Vase Sutherland, Sharon, "Biggest Scandal in
Canadian History; HRDC Audit Starts a Probity War", School of Policy Studies,
Queen's University, Working Paper No. 23, Canada, 2001, en
http://www.queensu.ca/spa/workingpaper/
27Younes Moreno, Diego, Rgimen del control fiscal y del control interno, 4
edicin, Bogot, 2000.
28Vase sentencia C-283 del 5 de junio de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muoz.
29Es conocido el carcter "reglamentarista" de la Constitucin colombiana,
aunque en este caso parece jugar un papel positivo.
30Se dice "an mantiene", porque las prerrogativas presidenciales disminuyeron
con la nueva Constitucin.
31Segn el artculo 73 del Estatuto Orgnico del Presupuesto, "...ste es el
instrumento mediante el cual se define el monto mximo mensual de fondos
disponibles en la cuenta nica nacional. ...En consecuencia, los pagos se harn
teniendo en cuenta el PAC y se sujetarn a los montos mximos aprobados en l."
32Que son las siguientes: i) estimar que los recaudos van a ser inferiores al total
de gasto y obligaciones contradas que deban pagarse con cargo a tales recursos;
ii) no haber sido aprobados los nuevos recursos por el Congreso o ser stos
insuficientes en el caso previsto en el artculo 347 CP; iii) no haberse
perfeccionado los recursos de crdito autorizados, y iv) "cuando la coherencia
macroeconmica lo exija".
33El ambiente que rode la discusin fue descrito con precisin en un estudio
que antecedi a la convocatoria de la ANC, en el cual se explica con detalle el
rechazo al control previo y la politizacin. Vase Younes, "Rgimen del control
fiscal...", op. cit., pp. 45-50.
34Idem.
35Artculos 119 y 267, entre otros.
36Adems, por el carcter selectivo es indispensable que la muestra de
operaciones que ser objeto de examen sea representativa; ambos aspectos
control interno y selectividad de la muestra estn estrechamente relacionados:
la seleccin est fundamentada en la identificacin de reas de riesgo, tarea que
corresponde a los sistemas de control interno. Al respecto vase Mora Quirs,
Mario, "La responsabilidad por el control de resultados", en Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), La
responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana, Buenos Aires,
CLAD, Eudeba, 2000, pp. 171-222; Bublitz, Jrg, "Sobre el examen previo en
Alemania", en Thiesing, Josef y Hofmeister, Wilhem (eds.), V.V.A.A, El control
financiero en la democracia, Buenos Aires, Cielda, 1995, pp. 107-123.
37Snchez Torres, Carlos Ariel; Naranjo Galves, Rodrigo y Pea Gonzlez,
Edilberto, "Hacia el control fiscal que Colombia necesita", Informe final de
investigacin efectuada para la Agencia de Cooperacin Alemana, GTZ, Bogot,
mimeo, 2003, pp. 38 y 39.
38Dittenhoffer, Mortimer, A Study of Legislation and Regulation of Internal
Auditing in Selected Governments, McQueen Accounting Monograph Series,
University of Arkansas-Fayettville, 1988.
39En el nivel federal son el equivalente a nuestros ministerios.
40Bublitz, op. cit.
41Ibid., pp. 113 y 114. Bublitz explica que por la forma en que est organizada,
la revisin previa es un "hermafrodita administrativo", pues, "por una parte, es
una funcin de las autoridades superiores, con la colaboracin del Tribunal de
Cuentas, el establecer las dependencias de examen y asignarles personal, y por
la otra, las dependencias de examen en sus actividades son independientes
respecto de las autoridades objeto de examen y slo se encuentran vinculadas a
las directrices del Tribunal de Cuentas Federal".
42Esta posibilidad est prevista para varios casos, entre los cuales podra caber
la falta de implantacin o desarrollo del control interno, o el no subsanar las
deficiencias advertidas por las contraloras en relacin con dicho sistema.
43Cunill Grau, Nuria y Ospina Bozzi, Sonia (eds.), en V.V.A.A., Evaluacin de
resultados para una gestin pblica moderna y democrtica. Experiencias
latinoamericanas, Caracas, Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
(AECI), Ministerio de Administraciones Pblicas (MAP), Fundacin Internacional y
para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP), Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), 2003, p. 29.
44Se trata de un anlisis efectuado en forma "muy esquemtica", por cuanto en
el Estado, y en general en la poltica, a diferencia del sector privado, el simple
anlisis costo-beneficio no es siempre pertinente ni preciso: existen resultados
intangibles que no son medibles en trminos econmicos y no por esto son menos
importantes. No quiere ello decir que la evaluacin no sea importante: lo es y
mucho, y entre ms se evale la gestin pblica y mejor sea la calidad de la
evaluacin, mayor ser la posibilidad de controlarla y dirigirla hacia las metas
que la sociedad haya determinado.
45Se transcribe el criterio de las autoras: "Todos estos aspectos tcnicos,
obviamente, se encuentran enmarcados en un contexto poltico. En efecto, hay
una razn adicional por la cual es importante evaluar los resultados de la gestin
pblica en un contexto democrtico. La evaluacin puede contribuir a formar y
profundizar la institucionalidad democrtica si logra establecer claramente los
niveles de responsabilidad de los funcionarios pblicos y su obligacin de dar
cuenta de sus acciones (accountability). Al adoptarse como un objetivo expreso
de la rendicin pblica de cuentas, entonces la profundizacin de la democracia
se incorpora en el 'para qu' de la evaluacin. Mostrar los resultados, adems,
garantiza una gestin ms transparente que produce informacin sobre el uso de
recursos pblicos. En teora, a travs de estas consecuencias un sistema de
evaluacin contribuye a democratizar la gestin y a ejercer un control ms
racional del gasto pblico, para fortalecer por tanto la capacidad de gobernar del
Estado. En este sentido, la evaluacin de la gestin pblica puede contribuir a
democratizar la sociedad y el Estado, a consolidar procesos de desarrollo
institucional y, por consiguiente, a fortalecer a las instituciones democrticas".
46Garca Pelayo, Manuel, Las grandes transformaciones del Estado
contemporneo, Madrid, Alianza, 1995.
47Organizacin Latinoamerican de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(OLACEFS), "Corrupcin, el rol del auditor". Trabajo de investigacin patrocinado
por OLACEFS, 1998, en http://www.olacefs.org
48Cunill y Ospina, op. cit., pp. 31, 32 y 443.
49Pizarro Leongmez, Eduardo, "La atomizacin partidista en Colombia: el
fenmeno de las microempresas electorales", en Gutirrez Sann, Francisco
(comp.), V.V.A.A, prlogo de Mainwaring, Scott, "Degradacin o cambio:
evolucin del sistema poltico colombiano", Bogot, Norma, 2002, pp. 357-401.
50Entendido el clientelismo como "apropiacin privada de recursos oficiales con
fines polticos", en la clsica definicin de Leal y Dvila. Los autores explican que
este fenmeno en su expresin moderna en Colombia se caracteriza por estar
"alimentado por el Estado y sustentado en el antiguo y difundido valor social de
las lealtades", y que la variable recursos pblicos es esencial.
51Dvila Ladrn de Guevara, Andrs; Delgado Giraldo, Natalia, "La metamorfosis
del sistema poltico colombiano: clientelismo de mercado o nueva forma de
intermediacin", en Gutirrez Sann, Francisco (comp.). V.V.A.A., prlogo de
Mainwaring, Scott, Degradacin o cambio: evolucin del sistema poltico
colombiano, Bogot, Norma, 2002. Los autores distinguen tres tipos de
clientelismo: el tradicional anterior al Frente Nacional y de base agraria y
seorial, el moderno surgido durante el Frente Nacional, y el de "tercera
generacin", surgido luego de la clausura de este ltimo. En el clientelismo de
tercera generacin las lealtades propias del tradicional y del moderno se han
transformado en redes de poder.
52Santana.
53Idem.
54Un ejemplo de lo anterior es que el actual presidente fue elegido (2002) con su
programa y no con el programa de un partido ni como miembro del mismo.
55Institucin de raigambre parlamentaria, incorporada a nuestro sistema poltico
en la Constitucin de 1991 (artculo 141 CP), en la cual el Congreso puede
determinar el retiro de un ministro del despacho Presidencial. Es un importante
elemento de control poltico del Congreso sobre el poder Ejecutivo, aunque en la
prctica no ha tenido efecto.
56Hacemos excepcin de ngeles y de individuos excepcionales.
57Escobar, Cristina, "Clientelismo y ciudadana: los lmites de las reformas
democrticas en el Departamento de Sucre" , en revista Anlisis poltico, No. 47,
Bogot, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI),
Universidad Nacional de Colombia, 2002, pp. 36-54. La fuente citada es un
artculo aparecido en la revista Anlisis poltico publicado en 2002, que resume
el contenido de la tesis doctoral de la autora de 1998: Escobar, Cristina,
"Clientelism, Mobilization and Citizenship: Peasant Politics in Sucre Colombia",
PhD Disertation, University of California, San Diego, 1998. En palabras de la
autora, su propsito fue "explicar por qu y cmo el clientelismo ayuda a frustrar
el proyecto de convertir las movilizaciones campesinas relativamente exitosas en
una fuerza electoral significativa, una vez que las reformas polticas crearon una
oportunidad de participacin de nuevas fuerzas polticas". Cabe citar entre las
conclusiones de la autora, la siguiente: "Las reformas polticas han influido sobre
algunos mecanismos usados por los polticos para controlar recursos y han
cambiado los mecanismos electorales que haban contribuido previamente al
control de los votantes (en especial, el sistema de tarjetn). Sin embargo, las
maquinarias han sido capaces de sobrevivir y adaptarse a la nueva situacin,
aunque esta adaptacin ha sido costosa en algunos casos y la operacin interna
de las maquinarias ha cambiado. La nueva Constitucin elimin los auxilios
parlamentarios, limitando temporalmente el acceso de los polticos a sus fuentes
tradicionales de financiacin de las campaas. No obstante, como la base
institucional del sistema clientelista (las negociaciones entre los congresistas y el
Ejecutivo) qued prcticamente inalterada, se encontraron nuevos mecanismos
para distribuir discretamente fondos entre los congresistas".
58Velsquez Gavilanes, Ral; Losada Lora, Rodrigo y Snchez Torres, Carlos
Ariel, "Cultura poltica en Bogot: estado del arte y lneas de investigacin", en
Delgado Gutirrez, Adriana; Snchez Torres, Carlos Ariel; Hoyos Vsquez,
Guillermo; Carvajal Basto, Luis; Velsquez Gavilanes, Ral y Losada Lora, Rodrigo
(equipo consultor), Aproximaciones a la cultura democrtica en Bogot, Instituto
Distrital de Cultura y Turismo, Departamento Administrativo de Accin Comunal,
Alcalda Mayor de Bogot, Universidad Javeriana, Bogot, pp. 11-115.
59Ver la definicin de carrera administrativa de Diego Younes Moreno: "Se
entiende por carrera administrativa un sistema tcnico de administracin de
personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administracin
pblica y ofrecer a todos los colombianos igualdad de oportunidades para el
acceso al servicio pblico, la capacitacin, la estabilidad en sus empleos y la
posibilidad de ascender en la carrera conforme a las disposiciones legales. Para
alcanzar estos objetivos el ingreso, permanencia y ascenso en los empleos que no
sean de libre nombramiento y remocin se har exclusivamente con base en el
mrito, sin que en ellos la filiacin poltica de una persona o consideraciones de
otra ndole puedan tener influjo alguno (Ley 27 de 1992)". Younes Moreno, Diego,
Derecho constitucional colombiano, 5 edicin, Bogot, Ediciones Jurdicas
Gustavo Ibnez, 2004. En efecto, la Constitucin establece, entre otras, las
siguientes reglas: la carrera administrativa es regla general para todos los
empleos de los rganos y entidades del Estado, de tal manera que los
funcionarios "cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
ley, sern nombrados por concurso pblico". Por ello, los casos en que no opera
la carrera son taxativos, a saber (artculo 125): cargos de eleccin popular,
cargos de libre nombramiento y remocin, trabajadores oficiales, otros casos
determinados expresamente por la ley. En ningn caso la filiacin poltica de los
ciudadanos podr determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su
ascenso o su remocin (artculo 125, ltimo inciso, CP). Se crea la Comisin
Nacional del Servicio Civil como organismo encargado de administrar y vigilar "las
carreras de los servidores pblicos" (artculo 130 CP). Adems del sistema general
de carrera, se crean sistemas especficos de carrera y carreras administrativas
especiales (artculos 253, 256, 268-10, 279 CP). Younes Moreno, Diego, Derecho
administrativo laboral, Bogot, Temis, 2001.
60Un proyecto sobre el tema est an a la espera de sancin presidencial.
61Ospina Bozzi, Sonia y Ochoa, Doris, "El sistema nacional de evaluacin de
resultados de la gestin pblica (sinergia) de Colombia", en Cunill Grau, Nuria y
Ospina Bozzi, Sonia (eds.) Evaluacin de resultados para una gestin pblica
moderna y democrtica. Experiencias latinoamericanas, Caracas, Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional (AECI), Ministerio de Administraciones
Pblicas (MAP), Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y
Polticas Pblicas (FIIAPP), Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo (CLAD), pp. 162 y 163.
62Ibid., pp. 163 y 169. Al respecto explican: "Esta divisin de tareas ha tenido
consecuencias prcticas. El desarrollo de las funciones de evaluacin y control,
que a finales de 1991 se prevea como un esfuerzo coordinado, no se ha
concretado. Y esto constituye un obstculo al ejercicio de dichas tareas dentro
de las entidades que deben construir los indicadores y rendir informes, a veces,
sobre los mismos procesos, pero utilizando metodologas diferentes. Aunque ha
habido esfuerzos de coordinacin entre las entidades mencionadas, los resultados
se han quedado cortos."
63Ibid., pp. 169, 170.
64Snchez Torres, Carlos Ariel y Naranjo Galves, Rodrigo, "Los rganos de control
en la Constitucin Poltica de 1991: mucho ruido y pocas nueces", en V.V.A.A,
Londoo Toro, Beatriz (ed.), La Constitucin por construir. Balance de una
dcada de cambio institucional, Bogot, Asociacin Colombiana de Especialistas
en Derecho Constitucional y Ciencia Poltica, Universidad del Rosario-Centro
Editorial, 2001, pp. 281-283. All se explica que antes de la Carta Poltica de
1991, tanto la Procuradura como la Contralora ejercan controles de legalidad,
pero el de la Contralora estaba centrado en la legalidad presupuestal y en todo
caso era previo y con ello se delimitaban sus competencias; pero con la nueva
Constitucin las competencias de ambos rganos de control se incrementaron y
se extendieron a campos comunes, sin que hubiera conciencia de ello.
65Palacios Meja, Hugo, La economa en el derecho constitucional colombiano,
Bogot, Derecho Vigente, 1999, pp. 230 y 231.
66La Ley 610 de 2000 define gestin fiscal: "Artculo 3-. Para efectos de esta ley
se entiende por gestin fiscal el conjunto de actividades econmicas, jurdicas y
tecnolgicas, que realizan los servidores pblicos y las personas de derecho
privado que manejen o administren recursos o bienes pblicos, tendientes a la
adecuada y correcta adquisicin, planeacin, conservacin, administracin,
custodia, explotacin, enajenacin, consumo, adjudicacin, gasto, inversin y
disposicin de bienes pblicos, as como la recaudacin, manejo e inversin de
sus rentas en orden a cumplir con los fines esenciales del Estado, con sujecin a
los principios de legalidad, eficiencia, economa, eficacia, equidad,
imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoracin de los costos
ambientales".
67"La naturaleza de la competencia burocrtica tiene dos efectos principales
sobre la poltica y el gobierno. Primero, puede explicar en parte el enorme
crecimiento del tamao del gobierno reflejado en el gasto pblico durante los
ltimos dos decenios. Los programas antiguos se institucionalizan como
compromisos de los gobiernos y derechos de los ciudadanos, y la necesidad de
competir por un financiamiento mayor genera programas nuevos y nuevas
polticas en las agencias. (....) El segundo efecto importante de la competencia
burocrtica es su limitacin de la consistencia o coherencia interna de los
gobiernos. La burocracia no acta como instrumento integrado de sistema
pblico, sino ms bien como conjunto de subgobiernos, cada uno de los cuales
sirve a un grupo de clientes decisivo en el juego poltico de la supervivencia.
Segn que adoptemos una concepcin ms rgida del tringulo de hierro, o la
perspectiva ms flexible de la red de problemas, tales subgobiernos son
inmutables y totalmente centrados en s mismos, o slo un aspecto importante
de la profesionalizacin o especializacin del gobierno." Peters B., Guy, La
poltica de la burocracia, 1a.edicin, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995.

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