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GT 29 Polticas Pblicas
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Doutor em polticas pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT) e pesquisador no Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), na Diretoria de Estudos sobre o Estado, Instituies e
Democracia. Email: roberto.pires@ipea.gov.br
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1. Introduo
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Com vistas a contribuir para este debate, o presente estudo se dedica a oferecer
novas formas de enxergar e pensar o problema da implementao no Brasil,
procurando desafiar e, se possvel, sofisticar as explicaes e interpretaes j correntes
sobre o fenmeno. Para tal, enfoca as percepes e vises sobre a implementao de
programas federais dos prprios atores responsveis pelo desempenho de tais aes
governamentais, isto , seus gerentes. Assim, este artigo visa a oferecer duas
contribuies, uma de ordem terica e outra de carter metodolgico. A primeira diz
respeito ao reconhecimento do papel desempenhado, porm freqentemente
negligenciado, por burocratas de mdio escalo no processo de produo das polticas
pblicas. Trata-se dos gerentes, dirigentes, supervisores e agentes encarregados de
operacionalizar as estratgias definidas nos altos escales da burocracia, porm
distanciados dos contextos concretos de implementao das polticas pblicas no nvel
da rua. A segunda potencial contribuio, por sua vez, diz respeito ao tipo de dado e
tcnica de anlise e interpretao adotadas. Para compreender as percepes e atitudes
dos burocratas de mdio escalo em relao aos desafios da implementao no Brasil,
utilizamos um conjunto de dados originais derivado do Sigplan Sistema de Informaes
Gerenciais e de Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Este
sistema ofereceu uma oportunidade mpar de acesso aos discursos, relatos e descries
dos desafios da implementao dos programas do governo federal por parte de seus
gerentes, contendo informaes relativas ao seu desempenho e aos motivos de seu
sucesso e insucesso.
O texto encontra-se organizado da seguinte forma. Em um primeiro momento,
busca-se uma breve contextualizao terica que orienta e justifica o foco da anlise
sobre a percepo e o papel de burocratas de mdio escalo na implementao de
polticas pblicas. Em seguida, descrevemos em detalhe a fonte dos dados utilizados e as
estratgias metodolgicas e analticas que nos permitiram adentrar o mundo dos
gerentes de programas federais e construir sentidos a partir dos relatos de suas
experincias na conduo de polticas. Em um terceiro momento, so apresentados os
resultados das anlises, destacando-se trs aspectos: a) a descrio das questes,
problemas, tarefas e desafios que caracterizam a atividade de gerncia de programas, isto
, os delimitadores da esfera de atuao prtica dos burocratas de mdio escalo; b) a
relao entre as questes e problemas de implementao apontados pelos gerentes e o
nvel de desempenho dos programas federais; e, por fim, c) a distribuio (ou
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concentrao) de questes e problemas de implementao entre as diversas reas-temas
de polticas pblicas e formas de atuao do governo federal. Ao final, so traadas as
concluses gerais e consideraes finais do estudo.
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nomenclaturas de cargos em estruturas organizacionais que designam uma posio
intermediria entre o topo e a base. Dessa forma, os burocratas de nvel mdio se situam
de tal forma espremidos tanto do ponto de vista prtico, dada sua posio na estrutura
organizacional e suas prerrogativas, quanto do ponto de vista terico, entre as abordagens
que enfocaram o alto escalo e aquelas que problematizaram o chamada nvel da rua.
Apesar de ainda no terem encontrado tratamento analtico de destaque nesta
literatura, os burocratas de mdio escalo, assim como a alta liderana e os burocratas de
linha de frente, desempenham funes importantes na transformao de objetivos sociais
e polticos em programas e projetos a serem executados pelo governo. Em funo disto,
alguns estudos vm se dedicando a entender o papel deste ator no processo de produo
de polticas pblicas. De forma esquemtica, estes estudos poderiam ser agrupados em
duas linhas, uma que destaca o papel ttico-gerencial dos burocratas de mdio escalo e
outra que ressalta a natureza tcnico-poltica de sua atuao.
No primeiro caso, estudos chamam ateno para a natureza ttica do papel dos
gerentes. Cabe a estes atores, no interior de uma organizao, traduzirem as diretrizes e
decises do nvel estratgico em instrues e procedimentos a serem executados pelos
agentes do nvel operacional. Neste processo destacam-se elementos como caractersticas
pessoais dos gerentes para promover a liderana e motivao da equipe, graus de
autonomia para sua atuao, e os procedimentos e tcnicas para estimular e monitorar o
desempenho de seus subordinados, assim como controlar suas condutas desviantes
(Wilson, 1968; 1989; Kaufmann, 1960; Dalton, 1959; Chetkovich e Kirp, 2001; Oliveira,
2008).
No segundo caso, autores tm destacado o papel tcnico-poltico desempenhado
pelos burocratas de mdio escalo. Nestes estudos, tais atores comparecem, diretamente
ou por meio de associaes, partidos e outras instituies, como agentes de negociaes e
barganhas em contnuas reconfiguraes da prpria poltica, como nos exemplos da
atuao dos diretores de escolas na reforma para a descentralizao da educao pblica
em Minas Gerais (Rocha, 2003), da tecnocracia agronomista na reforma agrria dos anos
1950 na Itlia (Biancchi, 2002), ou na construo de redes polticas e de confiana para a
promoo da poltica industrial no Brasil (Schneider, 1994).
Os estudos j realizados, em ambas as vertentes, contriburam para uma
compreenso mais aprofundada sobre o lugar e papel dos burocratas de mdio escalo no
processo de produo de polticas pblicas. No entanto, permanece ainda premente a
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necessidade de uma compreenso emprica detalhada de quem so, como pensam, com
que questes se ocupam e por meio de que tarefas estes atores realizam seu papel no
complexo processo de produo de polticas pblicas. A prxima seo detalha como o
presente estudo buscou avanar nesta direo.
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O Sigplan insere-se no contexto institucional do planejamento governamental oramentrio no Brasil, que
inclui: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); Lei Oramentria Anual (LOA);
execuo fsica, oramentria e financeira; outras formas de monitoramento e avaliao da execuo e dos
resultados das aes governamentais. Entre vrias referncias legais que buscam garantir de alguma forma
a aplicao prtica das intenes governamentais, o Decreto n 5.233/2004 instituiu o Sistema de
Monitoramento e Avaliao conforme previsto na Lei n 10.933/2004, com a Comisso de Monitoramento
e Avaliao (rgos centrais: Ministrios da Fazenda, do Planejamento e Casa Civil) e as Unidades de
Monitoramento e Avaliao (rgos setoriais).
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governamentais (gera informaes da execuo fsica-financeira dos programas, auxilia
na comunicao, na gesto das restries e no acompanhamento dos indicadores dos
programas); mdulo de avaliao dos programas de governo (gera informaes sobre a
eficcia dos programas em trs nveis programas, conjunto de programas setoriais,
plano) (OLLAIK, 2009).
Dentre os vrios componentes do sistema, o presente estudo se concentrou nos
mdulos de avaliao e acompanhamento de programas. Nestes mdulos, a avaliao se
d em trs etapas associadas s atribuies dos agentes que integram os nveis da gesto
do PPA: (i) o Gerente de Programa o titular da unidade administrativa qual o
programa est vinculado, sendo responsvel pela gesto de programa do PPA; (ii) o
Secretrio-Executivo ou seu equivalente, diretamente ou por delegao responsvel
pela elaborao do Relatrio Anual de Avaliao dos Objetivos Setoriais e pela
superviso da elaborao do Relatrio Anual de Avaliao dos Programas sob a
responsabilidade do rgo; e (iii) o rgo Central de Planejamento e Oramento Federal,
por intermdio da SPI, responsvel por elaborar o relatrio de avaliao do Plano em
conformidade com o Art. 19 da Lei n 11.653/2008 (MPOG, 2010).
A Figura 1 ilustra estas trs etapas e o contexto institucional mais amplo no qual
se insere a avaliao do PPA por meio do Sigplan. De acordo com esse fluxo, todos os
gerentes responsveis pelos programas, dispersos nos mais variados rgos e entidades
do governo federal, so requeridos a preencher um relatrio de avaliao anual no qual
respondem questes e tm que expor justificativas textuais para explicar os elementos
associados ao fracasso no cumprimento das metas do programa, ou tambm ao sucesso,
nos casos de cumprimento ou superao dos objetivos estabelecidos no planejamento.
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As informaes sistematizadas no Sigplan so freqentemente alvo de crticas em
relao heterogeneidade no que tange a sua qualidade e completude, pois uma vez que
sua alimentao se d de forma descentralizada, por um conjunto variado de pessoas
ocupantes de cargo de gerncia, so escassos os mecanismos de padronizao, controle
de veracidade e garantia de preciso das informaes prestadas3. Apesar disso, se
tomadas como relatos e narrativas desses atores sobre o seu mundo de atuao, ou mais
especificamente como descries da sua atuao dirigidas para seus pares e superiores na
hierarquia burocrtica, estas informaes oferecem uma oportunidade mpar de
visualizao do momento de implementao dos programas do governo federal a partir
do ponto de vista dos gerentes. Isto , permitem acessar os discursos dos burocratas de
mdio escalo e, quem sabe, experimentar a realidade a partir da sua perspectiva.
Nesse sentido, o presente estudo analisa as descries, discursos, relatos e
justificativas oferecidas pelos gerentes de programas como histrias de implementao
(Ewick e Silbey, 2003) e no como reflexos da realidade objetiva. Tais histrias
permitem nos aproximar dos contextos especficos e concretos da gesto de programas e,
sobretudo, dos desafios, prticas e percepes sobre o momento de implementao dos
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Diversos relatos informais sustentam essa percepo de heterogeneidade no preenchimento dos relatrios
do Sigplan. Enquanto em alguns casos parece haver empenho por parte dos gerentes de programas no
preenchimento, em outros casos narram-se situaes nas quais gerentes delegam o preenchimento a
subordinados nem sempre capacitados para tal tarefa. De forma geral, por serem preenchidos pelos
prprios gerentes (ou seus subordinados), os relatrios de auto-avaliao padecem de uma sistemtica
suavizao dos fracassos e uma sobrevalorizao dos sucessos de cada programa.
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mesmos. Em sua reviso da literatura sobre o uso de histrias e narrativas nas cincias
sociais, Ewick e Silbey descrevem:
...stories people tell about themselves and their lives both constitute
and interpret those lives; stories are media through which identities are
negotiated. Finally, stories enact and construct, as they describe, the
world as it is lived and is understood by the storyteller. (...) Any
narrative is not just a description of what happened but also a statement
of the normative grounds whereby it may be justified(2003, p.1341).
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de 2009. A escolha do ano justifica-se em funo de ser o segundo ano de vigncia dos
programas do atual PPA, ano no qual se espera que os desafios e avanos de
implementao dos programas iniciados no ano anterior estejam mais visveis e concretos
nas narrativas dos gerentes4.
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consequentemente, pelo foco nos 88,8% (215) programas com carter finalstico. A partir
deste recorte, os programas foram classificados de acordo com o seu grau de alcance das
metas previstas. Tal julgamento feito pelo prprio gerente do programa a partir da
classificao fornecida pelo Ministrio do Planejamento e consta do relatrio de
avaliao de cada programa. Tal como indica a Tabela 3, em 2009, 14% dos programas
obtiveram rendimento superior a 100% das metas previstas; 61% situaram-se na faixa de
desempenho satisfatrio (entre 80 a 100% do previsto); ao passo que 25% dos programas
obteve desempenho insatisfatrio, somando-se as duas faixas de desempenho inferiores
(entre 40 a 80% e abaixo de 40% de alcance dos resultados previstos)6. Com base nessa
classificao, decidimos restringir a amostra ao conjunto de 84 programas situados nas
faixas extremas, isto , os programas considerados aqui como de alto e de baixo
desempenho sendo 31 com desempenho acima de 100% do previsto e 53 com
desempenho abaixo de 80% (a lista dos programas que integram a amostra encontra-se
no anexo). Dos 39 rgos federais executores de programas, 17 tm programas
classificados como de alto desempenho (acima de 100%) e 23 possuem programas
classificados com desempenho abaixo de 80%, de acordo com a Tabela 3.
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importante relembrar que a avaliao sobre o grau de obteno das metas do programa feita pela
prprio gerente do mesmo. No constitui objetivo da presente anlise verificar a veracidade destas
informaes, mas apenas utiliz-las como parmetro para avaliao das justificativas informadas pelos
gerentes sobre o sucesso e fracasso dos programas.
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Com a definio da amostra de 84 programas, tanto de alto quanto de baixo
desempenho, procedemos anlise e codificao dos relatrios e justificativas textuais
fornecidas pelos gerentes acerca do desempenho declarado para o programa. Essa anlise
foi conduzida com o auxlio de software especfico para o trabalho com dados
qualitativos (NVivo). A anlise dos relatos envolveu as seguintes etapas: a) uma primeira
etapa de codificao para identificao de temas, motivos e razes apontados pelos
gerentes para explicar o sucesso ou insucesso de seus programas naquele ano esta
primeira etapa baseou-se na construo de cdigos ainda brutos a partir da linguagem
utilizada pelos prprios gerentes; b) em uma segunda etapa estes cdigos soltos foram
agrupados em cdigos em rvore e, assim, iniciou-se um processo de interpretao dos
relatos dos gerentes e de organizao do material a partir dos temas e itens de texto
identificados; e c) por fim, realizou-se algumas exploraes e cruzamentos (por meio da
construo de matrizes) entre o desempenho dos programas e suas caractersticas, como,
por exemplo, valor do oramento, rea temtica, e natureza de atividade.
4. Histrias de Implementao
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cdigos. Esta rvore, composta por seis conjuntos de fatores tal como exposto abaixo,
descreve e caracteriza os limites do universo de ao/reflexo dos burocratas de nvel
mdio. Se por um lado, tais elementos podem parecer bvios ou oriundos de um senso
comum, por outro, trata-se dos contedos identificados pela anlise como delimitadores
dos problemas, tarefas e desafios que caracterizam a atividade de gerncia de programas,
aquilo que faz parte, assim como tambm aquilo que est fora de seu mundo.
Os seis conjuntos de fatores identificados vo desde os elementos tipicamente
associados s funes gerenciais bsicas de uma organizao como planejamento,
oramento e recursos humanos a questes relativas ao relacionamento dos programas e
seus componentes com o mundo jurdico (criao e reviso de normas ou adaptaes
estratgicas s mesmas) e com outras instituies (seja dentro do prprio Estado ou na
sociedade), passando tambm pela influncia de um conjunto de acontecimentos externos
ao programa e ao prprio governo. Segue abaixo descrio destes fatores e questes (e
dos subitens que compuseram a rvore de cdigos), os quais, a partir dos relatos
analisados, marcam a atuao dos gerentes na implementao dos programas federais.
a) Planejamento e gesto:
Questes relativas a esforos para melhoria ou problemas associados ao
planejamento e gesto dos programas e aes de governo esto bastante presentes nos
relatos dos gerentes. Estas questes podem ser organizadas em trs subgrupos. Primeiro,
o de concepo e monitoramento de projetos e aes, o qual engloba as questes e fatores
relativos a concepo do programa que afetaro sua performance ou as possibilidades de
sua avaliao posterior. Inclui, por exemplo: dificuldades em relao indicadores;
problemas com o sistemas de avaliao; complexidade dos problemas a serem
enfrentados; focalizao; definio de estratgias como projetos piloto, etc. O segundo
subgrupo congrega questes de gesto, processos e acompanhamento, isto , fatores
associados aos processos de gesto e acompanhamento da execuo das aes dos
programas, envolvendo, por exemplo, atraso em obras, disponibilidade de estrutura fsica
e administrativa, controle de desempenho dos funcionrios, e reformulao de processos
internos. Por fim, o terceiro conjunto agrega as questes apontadas como de
reorientaes e mudanas de estratgia, no sentido de envolver situaes em que so
tomadas decises de mudana de estratgia em relao ao programa (seja, por exemplo,
pela mudana de foco, ttica, ou criao de novas aes e projetos) ou situao em que
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ocorrem mudanas (externas) que afetam as estratgias inicialmente adotadas pelos
programas, como a criao de novos programas (ex.: PAC, minha casa minha vida, etc.).
b) Questes financeiro-oramentrias:
Nesta categoria figuram as questes levantadas pelos gerentes relativas
disponibilidade de recursos financeiros, seja nas etapas de previso e autorizao do
oramento anual, seja pela experincia de contingenciamento de recursos. Inclui tambm,
de forma bastante visvel, situaes envolvendo pendncias de execuo oramentria do
ano anterior e restos a pagar (RAP) e a busca por suplementao oramentria e proviso
de recursos adicionais para os programas, em alguns casos envolvendo emendas
parlamentares.
c) Recursos humanos:
Uma dimenso de questes que tambm integra a atividade dos gerentes envolve,
por um lado, a existncia e disponibilidade de recursos humanos, com destaque para os
esforos de contratao ou das narrativas sobre os problemas gerados pela sua
insuficincia, e por outro lado, a gesto de recursos humanos, com destaque para a
identificao da necessidade ou ocorrncia de capacitao e formao. Comparecem
tambm nesta dimenso relatos sobre necessidade dos gerentes lidarem com ocorrncias
de greve e dificuldades de interferncia na poltica de ocupao de cargos
(principalmente os de livre nomeao e casos de vacncia e cargos no preenchidos).
d) Questes jurdicas:
Outra dimenso que se apresentou como bastante presente na atuao de gerentes
de programas diz respeito a um variado conjunto de questes eminentemente jurdicas
por envolverem processos fortemente normatizados ou a prpria regulamentao de
procedimentos de operao. Questes envolvendo cesso de uso e concesses de
operao de servios ou explorao de recursos, licenas ambientais para projetos de
infraestrutura, desapropriao de reas (seja de privados ou da unio) e processos
licitatrios estiveram bastante presentes nos relatos como condicionantes legais (muitas
vezes como empecilhos ou amarras) atuao dos gerentes. Por outro lado, questes
jurdicas tambm eram narradas no apenas como condicionantes, mas como alvo e
objeto de atuao dos prprios gerentes, seja por meio da criao direta ou indireta de
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novas leis, normas e demais regulamentos (resolues, diretrizes, regras bsicas, sistemas
e procedimentos), seja pela reformulao das normas e regulamentos j existentes ou por
meio de narrativas das experincias de como mudanas em normas influenciam no
funcionamento do programa, como a adaptao ativa a mudanas nas normas e
regulamentos de operao de programas.
e) Relaes institucionais:
Dimenso bastante saliente da atuao dos gerentes de programas federais
aquela que envolve o conjunto de relaes e instrumentos de relao entre: a) rgos do
governo federal na execuo de aes de um mesmo programa por mltiplas agncias
(ausncia ou presena de coordenao, articulao, etc.); e b) entre rgos federais e
outros entes (sejam outros rgos, entes federados, ou organizaes da sociedade civil)
na execuo de programas (existncia de cooperao, conflitos, etc.). Estas relaes
podem ser de parceria, convnio (englobando as etapas de firmamento, acompanhamento
e gesto de convnios), cooperao/conflito federativo, assim como de fiscalizao e
prestao de contas e relao com os rgos de controle.
f) Fatores exgenos:
Os relatos dos gerentes indicaram ainda que parte de sua atividade envolve
adaptar ou ajustar os programas a uma srie de eventos exgenos, para o s quais h baixa
previsibilidade e controle por parte destes atores. Um exemplo muito comum nos relatos
o impacto da crise financeira mundial de 2008, a qual afetou expectativas de
arrecadao de recursos cruciais para o desempenho de certos programas nos trs nveis
de governo. Outro fator exgeno freqentemente reportado so as intempries naturais,
como tempestades, chuvas, alagamentos, estiagem severa, etc. as quais tiveram impactos
na concretizao de objetivos de diversos programas. Finalmente, outro fator comumente
apontado diz respeito a alteraes (falta de controle sobre) no padro de demanda pelos
servios e bens fornecidos pelo programa (ex.: aumento brusco, queda, variao, etc. da
demanda pelos servios produtos do programa). Mudanas deste tipo, segundo os
gerentes, poderiam rapidamente transformar programas bem-sucedidos em fracassos ou
vice-versa.
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A observao destes conjuntos de fatores e questes associados experincia dos
gerentes na implementao de programas federais sugere uma grande variedade de
assuntos, tarefas e desafios. Os resultados da anlise empreendida no nos permitem
distinguir um foco ou conjunto especfico de atividades ou questes que sejam em si
definidores prioritrios da atividade de gerncia. Pelo contrrio, o que o levantamento
sugere um mundo complexo no qual gerentes devem possuir habilidades
diversificadas (ou contar com uma equipe com habilidades diversificadas) para atuar em
um ambiente repleto de questes, desafios e problemas de natureza diversificada.
Se por um lado, o conjunto de questes que marca o universo de atuao dos
gerentes federais retratado como heterogneo e complexo, por outro lado,
surpreendente como um conjunto de fatores usualmente imbricados na atividade
governamental est ausente nos relatos analisados. Por exemplo, no comparece no
repertrio destes gerentes, tal como antecipado por estudos anteriores, traos de uma
atuao poltica (articulao, barganhas e negociaes) para a definio ou reformulao
das diretrizes ou objetivos estratgicos dos programas junto classe de dirigentes
governamentais ou representantes polticos, seja nos Poderes Executivo ou Legislativo.
Da mesma forma, est ausente nos relatos analisados qualquer sinal de aproximao dos
gerentes com questes mais especficas ou concretas do nvel de execuo, isto , os
problemas situados na linha de frente da implementao e suas solues locais.
A percepo destas ausncias e a identificao nos relatos dos elementos descritos
acima permitem, portanto, delimitarmos a atuao dos gerentes. Eles se ocupam
fundamentalmente das questes ditas burocrticas (planejamento, oramento, gesto de
recursos humanos, convnios, parcerias institucionais, etc.) que do forma ttico-
operacional s decises polticas formuladas nos nveis hierrquicos superiores e que
orientam o comportamento dos executores na linha de frente da implementao de
polticas pblicas. Estes achados corroboram expectativas sobre a posio intermediria
dos gerentes e burocratas de mdio escalo, pois demonstram a distncia destes dos
atores situados nos dois outros dois nveis (formulao superior e execuo na ponta) e
configura, a partir de evidncias empricas, o ambiente prprio da atuao, preocupaes,
problemas, questes, tarefas e desafios que caracterizam a atividade de gerncia.
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4.2 - Relaes entre questes e fatores de implementao e desempenho de programas:
Uma vez identificados os fatores e questes que caracterizam a atividade dos
gerentes nos programas federais, procedemos anlise de como tais fatores poderiam
estar associados ao desempenho dos programas federais analisados. A partir da amostra
de 84 programas, envolvendo tanto os considerados pelos gerentes como de alto
desempenho (obteno de acima de 100% das metas, n=31) como programas de
considerados de baixo desempenho (obteno abaixo de 80%, n=53), construiu-se uma
srie de matrizes cruzando a ocorrncia dos fatores e questes descritos acima com a
classificao de desempenho dos programas. A anlise dos pontos discrepantes nestas
matrizes apontam resultados potencialmente interessantes para a reflexo sobre a
implementao de polticas pblicas no Brasil, da perspectiva dos burocratas de mdio
escalo.
As questes e fatores de implementao que emergiram como comumente
associados aos programas de baixo desempenho foram: a) planejamento e gesto,
envolvendo principalmente problemas com concepo e monitoramento, e reorientao e
mudanas estratgicas durante a vigncia de programas; b) questes financeiro-
oramentrias, com forte destaque para os problemas associados com o
contingenciamento de recursos e restos a pagar herdados dos anos anteriores; c) questes
jurdicas, com nfase em problemas associados a regulamentao e normas; e, por fim, d)
relaes institucionais, nas quais chamam ateno problemas diversos com o
estabelecimento e gesto de convnios. Nos pargrafos abaixo, expe-se com maior
detalhe o sentido prtico e situado destes achados e na seqncias algumas breves
consideraes sobre os demais itens e questes de implementao identificados na seo
anterior.
a) Planejamento e gesto:
Questes relativas a planejamento e gesto foram mencionadas com maior
freqncia nos programas de baixo desempenho, embora tambm com ocorrncias nos
programas de alto desempenho. Destaca-se para a presente anlise o papel que questes
associadas concepo e monitoramento de projetos e aes tiveram nos programas de
baixo desempenho. Diversos programas desta categoria apontaram problemas na sua
concepo (etapa de planejamento) ou nas bases para sua avaliao posterior. No que diz
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respeito a concepo, em alguns casos foi retratada a situao de definio de metas no
passveis de serem atingidas, como no exemplo dos registros/concesses de patentes:
"o INPI vem solicitando a alterao da meta de 3,5 para 4,0 anos, uma
vez que a meta foi definida sem considerar os prazos estabelecidos em
Lei que transcorrem a partir do Depsito do Pedido de Patente e at a
realizao do Exame Tcnico."
Outros relatos chamaram ateno para o fato de o programa ter realizado vrias
aes diferentes daquelas planejadas, como no caso do Programa de Desenvolvimento
Sustentvel da Aqicultura (e de forma semelhante no Programa de Fomento ao
Desenvolvimento da Marinha Mercante e Indstria Naval):
"Foram realizadas dentro deste Programa aes no-oramentrias, as
quais no estavam previstas nas metas fsicas apontadas para execuo
no ano de 2009, contribuindo para a reduo da execuo final do
Programa."
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Programa Defesa Econmica e da Concorrncia:
"O esforo implementado no SBDC para reformulao de aes resultou
em melhorias nos indicadores: (i) reduo do nmero de processos
administrativos e averiguaes preliminares em estoque; (ii) elevao no
nmero de processos administrativos e averiguaes preliminares
encerrados / enviados ao CADE; (iii) reduo do nmero de atos de
concentrao em estoque; (iv) reduo no tempo de instruo de atos de
concentrao na SDE."
b) Questes financeiro-oramentrias:
Questes financeiro-oramentrias tambm foram mencionadas com maior
intensidade nos programas de baixo desempenho. De forma muito clara, o principal
motivo associado a influncia de questes financeiro-oramentrias no baixo
desempenho dos programas o contingenciamento de recursos. Nos relatos de gerentes
eram comuns narrativas sobre como a imposio de contingenciamento sobre recursos
oramentrios previstos para o programa prejudicou fortemente a obteno dos
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resultados previstos para o ano de referncia (2009). Os exemplos de programas de
naturezas diversas abaixo sugerem que tal situao se deu de certa forma generalizada no
conjunto de programas do governo federal.
Programa comunidades Tradicionais:
"As aes que apresentaram problemas na execuo fsica, tiveram uma
baixa liberao de recursos por causa do contingenciamento de recursos.
Esse fator prejudicou um maior apoio a projetos e capacitaes para
Povos e Comunidades Tradicionais."
c) Questes jurdicas:
Ainda que questes associadas a cesses, concesses, licenas, desapropriaes e
processos licitatrios tenham sido mencionados em muitos dos relatos de gerentes sobre
os programas de baixo desempenho, chamou ateno nesta categoria a influncia
negativa de mudanas em regulamentaes e normas no desempenho dos programas.
Gerentes expuseram como tais alteraes nas regras impuseram dificuldades conduo
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dos programas, exigindo adaptaes, revises de procedimentos e metas. Um exemplo
que ilustra bem essa situao o do Programa Nacional de Crdito Fundirio:
"No exerccio de 2009, o maior desafio para o Programa foi engendrar
esforos para ajustar as normas de execuo do Programa nova
realidade de execuo com recursos nacionais. Foram revistos o
Regulamento Operativo do Fundo de Terras e da Reforma Agrria e o
Manual de Operaes da linha de financiamento Combate Pobreza
Rural - CPR, instrumento elaborado em conjunto aos parceiros do
Programa e com a efetiva participao dos Estados e entidades
representantes dos trabalhadores rurais, primando pelo debate
descentralizado. Os normativos estabelecem uma srie de diretrizes e
normas para o Programa, que vo desde o estabelecimento dos critrios
de elegibilidade dos beneficirios, at a definio das responsabilidades
das Unidades Tcnicas Estaduais, passando pelas diretrizes de prestao
de servios de ATER, elaborao das propostas de financiamento e
execuo dos Subprojetos de Investimentos Comunitrios - SIC, dentre
outros. Dentre os aspectos abordados nos normativos destacam-se: as
mudanas nos critrios de elegibilidade referentes renda e ao
patrimnio dos beneficirios da Linha CPR, que no eram reajustados
desde o incio do Programa; a mudana na Linha de financiamento
Nossa Primeira Terra (NPT), que agora passa a ser um adicional de mil
reais nos projetos de investimentos comunitrios para as associaes de
jovens; o estabelecimento de novos tetos de financiamento por micro-
regio; e a criao de um novo adicional voltado para demandas
especficas das mulheres rurais, o PNCF Mulher. No entanto, em funo
da paralisao da Linha CPR at a finalizao dos normativos, as
contrataes s foram retomadas no segundo semestre de 2009,
acarretando numa baixa execuo das aes do Programa."
d) Relaes institucionais:
As questes envolvendo relaes institucionais estiveram marcadamente
presentes nos programas com baixo desempenho, em comparao com os programas de
alto desempenho. Dentre os itens que compe esta dimenso, menes a problemas com
convnios tiveram expressiva salincia e forte associao com o baixo desempenho de
programas. Os problemas com convnios assumiam principalmente duas formas nos
relatos dos gerentes: a) existncia de pendncias do lado dos proponentes/parceiros,
como o no cumprimento de condicionalidades e contrapartidas para convenentes, que
impediam a realizao de repasses e execuo de demais metas contratadas; e b) a
introduo em 2008 e 2009 do Siconv, sistema de gerenciamento de convnios do
governo federal, o qual reformulou procedimentos, alterou fluxos e dinmicas envolvidas
no processo de contratao, criou novos requisitos para os gerentes de programa e, em
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alguns casos, gerou obstculos para o pagamento de grande parte dos recursos
empenhados anteriormente. O Programa Eficincia Energtica oferece um exemplo:
Alm dessas adaptaes dos agentes executores, houve a necessidade
de adequaes no prprio Sistema de Gesto de Convnios e Contratos
de Repasse - SICONV, que em 2008, estava em fase de implantao e
consolidao. Como no foram apresentadas propostas no referido
sistema, priorizou-se o cumprimento do estabelecido nos respectivos
cronogramas de desembolso dos projetos que j estavam em execuo,
como no caso, por exemplo, da ao n. 2299 - Fomento a Projetos
Aplicativos de Tecnologias de Energia.
22
4.3 Desagregao por rea temtica e natureza de atividades:
Uma terceira possibilidade de anlise que emergiu a partir da leitura sistemtica e
codificao dos relatos dos gerentes federais sobre os programas por eles supervisionados
envolveu a classificao dos programas em termos de suas reas temticas ou da
natureza de suas atividades. O objetivo de tal exerccio foi entender como os fatores e
questes de implementao discutidos anteriormente encontram-se distribudos no amplo
espectro de programas e reas de atuao governamental existentes. A partir da
identificao dos fatores e questes de implementao que caracterizam atividade de
gerncia e suas relaes com o desempenho dos programas, tal como discutido nas
sees anteriores, emergiu uma preocupao pela incidncia (concentrada ou distribuda)
desses fatores e questes nas vrias reas e formas de interveno governamental. No que
segue abaixo, so descritas as classificaes construdas e os resultados observados para
cada uma delas.
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Quando relacionada com os fatores e questes de implementao, a classificao
dos programas a partir de reas temticas teve como pontos mais salientes:
i. as reas de "desenvolvimento econmico" e "infraestrutura" apresentam
concentrao dos seus programas na camada superior de valor (acima de R$1
bilho); j a rea de "proteo e promoo social" tem seus programas mais
distribudos no espectro de valor; e, por fim, a rea "meio ambiente" tem projetos
concentrados na camada inferior de valor (at R$100 milhes).
ii. problemas com contingenciamento de recursos oramentrios foram mencionados
com freqncia relativa mais intensa nos programas da rea temtica "proteo e
promoo social, em comparao com as demais reas acima;
iii. j restos a pagar problema mais freqente nos programas de "infraestrutura" e
com valor acima de R$1 bilho;
iv. os problemas associados celebrao e gesto de convnios apresentam-se mais
associados aos programas das reas temticas "desenvolvimento econmico" e
"infraestrutura", em comparao com a demais;
v. por fim, as questes ligadas realizao de parcerias e de articulaes
interinstitucionais e federativas compareceram com mais intensidade nos
programas da rea "proteo e promoo social".
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Quadro 2 Classificao por natureza de atividade
Natureza da Definio
Atividade
Programas com predominncia de aes descritas como atendimento,
Manuteno e
prestao de servios, capacitao, gesto, fiscalizao, etc. Em geral,
proviso de bens ou
trata-se de atividades realizadas diretamente pelo estado e suas
servios
organizaes.
Programas com predominncia de atividades de investimento envolvem
aes descritas como fomento, apoio a projeto, crdito, obra,
Investimento
implantao, etc. Em geral, trata-se de atividades financiadas pelo
estado, porm executadas por um parceiro privado ou da sociedade civil.
Programas que contm um conjunto de atividades de investimento e
Natureza mista manuteno de tal forma que no haja predominncia clara de uma sobre
a outra.
Fonte: elaborao prpria
Em busca de uma possvel sntese a partir das observaes resultantes das duas
classificaes trabalhadas acima rea temtica e tipo/natureza de atividade podemos
dizer que existem pelo menos dois conjuntos de afinidades entre estas e os fatores ou
questes de implementao discutidos at aqui.
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i. Os programas da rea de desenvolvimento econmico e infraestrutura e os
programas que envolvem predominantemente atividades de investimento
observando-se que h uma associao consistente entre os mesmos so aqueles
caracterizados por maior disponibilidade de recursos (oramento previsto) e pela
incidncia de problemas como restos a pagar (RAP) e convnios. Isto , por
serem programas em que predominam aes de fomento, apoio a projeto,
financiamento, obras, etc. na maioria das vezes por meio de transferncia de
recursos para organizaes do setor privado ou da sociedade civil, os principais
gargalhos da implementao tm se manifestado nos instrumentos de repasse de
recursos (convnios) e no seu fluxo ao longo do exerccio fiscal. Uma vez
enfrentando dificuldades para a celebrao, gesto e execuo de convnios com
parceiros externos, tal como descrito nas sees anteriores, cronogramas de
desembolso so retardados muitas vezes tendo que ser transferidos para o
prximo exerccio por meio de restos a pagar. Assim, para os programas das reas
desenvolvimento econmico e infraestrutura, que lanam mo
freqentemente de aes e atividades aqui descritas como de investimento,
reformas visando superao de obstculos de implementao deveriam focar
nos instrumentos de conveniamento e parceria e em alternativas para o
desembolso de recursos ao longo do tempo.
ii. J os programas da rea de proteo e promoo social, os quais apresentaram
forte relao com as atividades de "proviso/manuteno de bens e servios",
envolvem intervenes com ampla variao no volume de recursos
disponibilizados, mas com alguma concentrao nos intervalos inferiores de
valores para oramento previsto. Nestes programas, sobressaem os problemas
relativos ao contingenciamento de recursos oramentrios, articulao
interinstitucional e federativa, recursos humanos, e parcerias. Isto , percebeu-se
que os programas que mobilizam os instrumentos tpicos da manuteno e
proviso de bens e servios diretamente pelo Estado e suas organizaes sofrem
com maior intensidade que os demais programas com questes de gesto de
recursos humanos (principalmente, como visto antes, contratao e capacitao);
parcerias com outros rgos governamentais, em especial com estados e
municpios, os quais muitas vezes so partes integrantes de sistemas para
execuo das polticas; e por fim, com os ajustes necessrios pela imposio do
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contingenciamento de recursos anteriormente orados para a execuo do
programa.
5. Consideraes finais
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nem todos os problemas de implementao se manifestam igualmente em todos as reas e
atividades. Essa percepo abre novas possibilidades para pensarmos sobre os
remdios necessrios para lidar com os problemas da implementao. Diferentemente
do que amplamente propagado, as reformas necessrias para aprimorar o processo de
implementao precisam ser sensveis s diferentes reas de atuao e tipos de atividade
que caracterizam as intervenes do governo.
Os resultados alcanados ainda sugerem a necessidade de aprofundamentos e
anlises subseqentes. No obstante, ao dedicarmos o olhar a um ator especfico do
processo de implementao de polticas pblicas, os burocratas de nvel mdio,
obtivemos no apenas uma melhor compreenso sobre a esfera de atuao e
caracterizao deste ator, mas tambm uma viso mais detalhada e marcada por nuances
importantes sobre o problema da implementao no Brasil, pelo menos no que tange
esfera federal. A viso adquirida oferece novos potenciais caminhos para reforma e
aprimoramento da atuao governamental uma vez que oferece descries sobre a forma
pela qual se manifestam tais problemas, como estes afetam o desempenho das polticas e
como se encontram distribudos no amplo espectro de temticas e formas de interveno
do Estado.
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