Distino entre corrupo, improbidade administrativa e

a m gesto da coisa pblica

DISTINO ENTRE CORRUPO, IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E A M

GESTO DA COISA PBLICA
Distinction between corruption, administrative corruption and mismanagement of public
affairs
Revista dos Tribunais | vol. 959/2015 | p. 55 - 69 | Set / 2015
DTR\2015\12625

Marcos Jos Porto Soares

Ps-graduado em Direito Processual Civil pela Uniderp-Anhanguera. Graduado em Direito
pela PUC-RJ. Professor de Direito Processo Civil na Faculdade Integrado - Campo
Mouro-PR. Promotor de Justia do Estado do Paran, na rea de defesa do patrimnio
pblico. marcosjps@uol.com.br

Alexandre Araujo Pereira

Ps-graduado em Direito Civil e Direito Processual Civil. Advogado.
alexandreapereir@gmail.com

rea do Direito: Penal; Administrativo

Resumo: O presente trabalho tem como objetivo traar uma distino entre os atos de
corrupo, improbidade administrativa e m gesto pblica, mediante a ponderao dos
seus conceitos, evidenciando-se, assim, as peculiaridades de cada instituto. A pesquisa
realizada demonstrar como devem ser empregados os termos m gesto, improbidade
administrativa e corrupo no caso concreto, bem como as consequncias jurdicas e o
alcance prtico desta distino.

Palavras-chave: Corrupo - Improbidade administrativa - M gesto pblica - Crimes -

Sanes.
Abstract: This paper aims to draw a distinction between acts of corruption, improper
conduct and public mismanagement, by considering their concepts, demonstrating thus
the peculiarities of each institute. The survey will demonstrate how employees should be
the mismanagement terms, administrative dishonesty and corruption in this case and
the legal consequences and the practical significance of this distinction.

Keywords: Corruption - Administrative corruption - Mismanagment of public affairs -

Crimes - Sanctions.
Sumrio:

1.Introduo - 2.M gesto da coisa pblica. Improbidade administrativa. Corrupo.

Espcies diferentes. Tipos concntricos - 3.Consequncias advindas da distino entre os
fenmenos jurdicos: M gesto, improbidade e corrupo - 4.Concluso - 5.Referncias

1. Introduo

Muito se fala em corrupo nos dias de hoje, mas o discurso, tecnicamente considerado,
ainda vazio, notavelmente na seara jurdica.

O direito uma cincia voltada para a aplicao das normas jurdicas, e numa viso
funcionalista, possui como objetivo ltimo assegurar a paz social, atravs da resoluo
de conflitos. Se questionado hodiernamente qual o maior ou um dos maiores problemas
que assola o pas, a resposta ser invariavelmente a corrupo.

Urge, assim, a cincia jurdica se voltar para o tema o que j est ocorrendo. Mas
ainda, existem questes a ser melhor esclarecidas. Sobretudo, quando ainda se depara
com ilaes indicando que improbidade, m gesto, e corrupo, seriam fenmenos
idnticos.

Por meio deste trabalho, buscar-se- colocar cada um deles m gesto, improbidade e
Pgina 1
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

corrupo em seus devidos patamares e crculos de juridicidade, relacionando a sua

prtica s respectivas normas sancionatrias.

Ao tema corrupo internacionalmente desferida ateno por organismos

internacionais. Desde a ONU (Organizao das Naes Unidas), passando pela
Organizao dos Estados Europeus (OEA), Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), at ONG(s), na qual sobressai a Organizao da
Transparncia Internacional. Esta ltima, por sua vez, aps inmeros estudos em
diversos pases, bem como no af de relacionar os nveis de corrupo em cada um
deles, uma das poucas que arrisca um conceito de corrupo.
1
Segundo a Organizao de Transparncia Internacional corrupo o uso indevido das
atribuies pblicas para obter benefcios privados. Tal conceito ainda questionvel,
2
pois conforme ensina Fbio Medina Osrio, esta definio por si s, ampla e ambgua,
capaz de abarcar desde as mais insignificantes at as maiores patologias imaginveis.

O que ir ser demonstrado aqui que corrupo o comportamento mais gravoso que o
administrador pode cometer; ela a faceta mais grave da improbidade, que, por seu
turno, encontra-se inserida na esfera maior da m gesto da coisa pblica.

Este estudo objetiva apontar as linhas divisrias havidas entre corrupo, improbidade e
m gesto, pois as sanes aplicadas a cada um deles sero de naturezas distintas na
3
medida da sua lesividade. Isto porque, como assinala Emerson Garcia: A
responsabilizao dos agentes pblicos pode se disseminar em mltiplas vertentes,
assumindo um colorido administrativo, poltico, penal, cvel ou mesmo moral. Tais
vertentes, que acompanharo a natureza do ato e a sua potencialidade lesiva no
contexto social, possibilitaro a aplicao de sanes extremamente variveis, quer em
grau, quer em essncia.
2. M gesto da coisa pblica. Improbidade administrativa. Corrupo. Espcies
diferentes. Tipos concntricos

Para distinguir os trs fenmenos m gesto da coisa pblica, improbidade e corrupo

mister se faz destacar cada um deles.

A m gesto da coisa pblica situa-se como quebra do princpio que todo administrador
pblico tem o dever tico de zelar pela coisa pblica, devendo sempre agir de acordo
com o interesse pblico, que a vontade do povo. Caso haja um deslize nesta tarefa,
estar-se- diante de uma m gesto.

A m gesto pode ser concretizada por meio de dois tipos de comportamento: o

ineficiente e o desonesto. O primeiro corresponde a uma conduta que no reproduz o
efeito esperado, seja pela inabilidade ou incompetncia de um sujeito para atingir
objetivos predeterminados.

Por outro lado, a conduta desonesta est diretamente ligada subjetividade, falta de
pudor e honradez do indivduo. Todavia no o simples fato de no ser um bom
administrador que j faz incidir consequncias jurdicas. A m gesto da coisa pblica
pode ser julgada sob o aspecto jurdico, mas no necessariamente importar em ato de
4
improbidade administrativa, muito menos de corrupo.

A m gesto da coisa pblica decorrente de uma desonestidade ou ineficincia gnero

5
dentro do qual a improbidade espcie. Neste sentido j assinala Fbio Medina Osrio:
Em diversos modelos comparados, a improbidade j tida como espcie de m gesto
pblica que comporta atuaes dolosas e culposas. No h nenhuma surpresa, se
checarmos o direito comparado, em observar que a improbidade posiciona-se dentro de
um universo maior, estruturado em diversos escales, chamado de m gesto pblica.

Assim, pode-se considerar a m gesto como um fato mais abrangente que a

improbidade e esta ltima, por sua vez, mais abrangente que a corrupo. As trs
Pgina 2
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

esferas se relacionam na medida que todo ato de corrupo tambm improbidade e

tambm ato de m gesto. No entanto, essa simbiose relativa, pois nem toda m
gesto improbidade, tampouco toda improbidade corrupo.

A insero da corrupo dentro do crculo maior da improbidade concluso tambm

6
alcanada por Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves: Como ser constatado no item
seguinte, a corrupo configura to somente uma das faces do ato de improbidade, o
qual possui um espectro de maior amplitude, englobando condutas que no poderiam
ser facilmente enquadradas sob a epgrafe dos atos de corrupo. Improbidade e
corrupo relacionam-se entre si como gnero e espcie, sendo esta absorvida por
aquela.

A relao que existe que um ato de m gesto poder ser considerado mprobo ou
corrupto na medida de sua gravidade e ofensividade lei. E que, nem toda m gesto
improbidade, e nem toda m gesto corrupo, s improbidade uma m gesto
qualificada, e por sua vez s ser corrupo um ato de improbidade praticado para
beneficiar particulares, sendo que nesta ltima hiptese fatalmente a improbidade
tambm consubstanciar um delito penal.

Para facilitar o entendimento, percebe-se a utilidade de lanar aqui a seguinte figura, de

7
trs crculos, dispostos de forma concntrica, um dentro do outro. O maior o da m
gesto da coisa pblica, o segundo maior e por aquele envolto o da improbidade
administrativa, e o menor e central o correspondente a corrupo.

O que se pretende demonstrar que a m gesto algo maior que envolve a

improbidade e a corrupo. Nesta linha, nem todo ato do mau gestor ser improbidade e
nem corrupo. Por sua vez, nem todo ato de improbidade ser corrupo. E por fim,
todo ato de corrupo ter carter de improbidade e de m gesto, e todo ato de
improbidade tambm ser de m gesto.

Por conseguinte, entende-se que a improbidade administrativa e a corrupo so

produtos inerentes de uma m gesto pblica. Assim, considerando a perspectiva de a
m gesto ser concretizada em funo de comportamentos desonestos e/ou ineficientes,
o que torna a m gesto um ato de improbidade administrativa ou de corrupo ser a
sua gravidade.

Destaca-se que um mero ato de m gesto est ligado ao campo tico, no amparado
8
por norma cogente. Nesse sentido, os preceitos ticos, em princpio, no possuem
carter coercitivo.

Por isso, pode-se afirmar que h a necessidade de avaliar se foi respeitada certa
margem de falibilidade humana funcional, dentro daquilo que se pode designar como
9
erro juridicamente tolervel, o que repeliria justamente a falcia popular da
generalizao desses comportamentos, de modo a julgar que toda m gesto ,
necessariamente, uma conduta mproba ou corrupta, o que, para o direito, no seria o
caso.
3. Consequncias advindas da distino entre os fenmenos jurdicos: M gesto,
improbidade e corrupo

Na medida em que se vislumbra a referida distino, fica mais fcil ao estudioso e

operador das normas jurdicas, sentir a repercusso de cada um dos fenmenos no
sistema jurdico. Importa a distino uma vez que se torna tecnicamente vivel, diante
de uma raciocnio logico-jurdico, aplicar a cada deles o adequado mecanismo de
represso.

foroso ainda concluir que os atos de m gesto simples estaro sob o crivo somente
da tica pblica e moralidade, ao passo que os atos de m gesto qualificados por uma
grave desonestidade e ineficincia devero ser reprimidos pela seara da improbidade
administrativa, e por sua vez os atos de improbidade (grave ineficincia e grave
Pgina 3
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

desonestidade) que forem atos de corrupo (aqueles praticados para beneficiar

particulares, e neste ponto sempre se enquadram a um tipo penal) alm da censura do
campo tico, da Lei 8.429/1992 (combate a improbidade) sero objeto de um uma
10
sano penal.
3.1 Relao da moral com a m gesto pblica

A ideia aqui lanada tem como pressuposto terico o direito como uma espcie, um
ramo da moral. Este o posicionamento que atualmente ganha fora, na esteira da obra
11
de Ronald Dworkim que entre direito e moral no existe separao, e que eles se
fundamentam numa mesma origem, em sua constituio. A respeito da tese do
jusfilsofo americano, bem esclarecem Henrique Garbellini Carnio, Georges Abboud e
Rafael Tomaz de Oliveira sobre a teoria de Dworkin: Entre direito e a moral no existe
nem separao, nem vinculao, muito menos complementariedade. Ele afirma ser o
12
direito um ramo (branch) da moral havendo, entre direito e moral, uma interconexo.

Assim, todo o direito estaria conectado com o aspecto moral, e por isso, aqui,
defende-se a incluso dos atos ilcitos administrativos, civis ou penais, dentro da esfera
maior da moralidade. Todavia, existe o espao exclusivo da moral, no qual no h
intrometimento das normas jurdicas. Este espao aquele que se atina, no contexto do
presente trabalho, a m-gesto, em outras palavras, a pura m gesto que no seja
gravemente qualificada.

Parte-se do princpio que existe um campo exclusivo da moral, sem a interseo do

direito. H de se notar, no entanto, que cada vez mais o direito, atravs da sua fora
centrfuga, alastra o seu campo de atingimento que seria em princpio exclusivamente a
moral pblica. Isto se constata diante do alargamento do conceito de jurisdio que
modernamente, alm de servir to somente a resoluo de lides, tambm tem como
funo a implementao de valores pblicos e direitos fundamentais. Esta linha parece
ser a defendida por Luiz Guilherme Marinoni, na esteira do jurista americano Owen Fiss.
13

14
Sobre a concepo contempornea de jurisdio aponta Marinoni que:

Diante da transformao da concepo de direito, no h mais como sustentar as

antigas teorias da jurisdio, que reservavam ao juiz a funo de declarar o direito ou de
criar a norma individual, submetidas que eram ao princpio da supremacia da lei e ao
positivismo acrtico.

Mas adiante arremata o professor:

O dever de proteo ou de tutela dos direitos, que identifica o Estado constitucional,

nada tem a ver com a noo clssica de direito subjetivo. O Estado possui o dever de
tutelar determinados direitos, mediante normas e atividades ftico-administrativas, em
razo da sua relevncia social e jurdica. Trata-se do dever de tutelar os direitos
fundamentais, inclusive suprindo eventuais omisses de tutela normativa, alm de ter o
dever de dar tutela jurisdicional a toda e qualquer espcie de direito-em razo do direito
fundamental tutela jurisdicional efetiva (art. 5., XXXV, CF).

Esta viso pospositivista do conceito de jurisdio pode dar azo para que em algumas
situaes de m gesto do administrador pblico haja interveno jurisdicional. Cita-se
aqui como exemplo aes civis pblicas visando construo de creches ou escolas
pblicas de msica. Nestas situaes, a caracterizao do comportamento da
administrao pode se estabelecer no limiar entre a simples m gesto e a grave m
gesto. E exatamente na anlise do que seja grave ou no que deve recair a atividade
do Poder Judicirio para decidir se caberia ou no interveno jurisdicional no caso.
3.2 A relao da improbidade com a esfera civil

Os atos de improbidade administrativa so regulados pela Lei 8.429/1992, definidos em

Pgina 4
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

trs espcies distintas sendo: atos que comportam enriquecimento ilcito (art. 9), dos
agentes pblicos que causam dano ao errio (art. 10) ou que violam os princpios da
administrao pblica (art. 11). As modalidades de improbidade administrativa
comportam hipteses de violao de regras e princpios, de modo que a licitude dos atos
dos agentes pblicos deve ser extrada da conjuno destas, quer sejam explcitos e
15
implcitos.

Nesse sentido, no momento em que a conduta desonesta e a ineficincia forem

suficientemente gravosas, ser possvel consider-las como atos de improbidade
administrativa. Deste modo, condenado o agente pblico com base na Lei 8.429/1992,
as sanes aplicadas sero exclusivamente de natureza civil, como se depreende do art.
12 do referido diploma legal: multa civil, suspenso dos direitos polticos, perda da
funo pblica, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio.

Faz-se mister, outrossim, notar que a responsabilidade por um ato de improbidade

16
administrativa pode atingir tanto uma pessoa fsica como tambm jurdica.

A improbidade, como se ver melhor adiante, nem sempre ser um ato de corrupo.
To somente quando o ato de improbidade corresponder concomitantemente a um tipo
penal, cujo bem jurdico a administrao pblica, e algum tenha sido beneficiado no
mnimo potencialmente, que este ato poder ser denominado de corrupo.

Uma importante constatao que no combate aos ilcitos praticados pelo administrador
pblico a ao de improbidade tem uma abrangncia mais significativa sobre os fatos da
administrao do que a esfera criminal. E, por isso nos ltimos anos as condenaes nas
aes de improbidade, e dentre elas, encontram-se fatos tambm de corrupo, mas
no exclusivamente, tem adquirido muito mais importncia na busca da boa e proba
administrao pblica.
3.3 A relao da corrupo com a esfera penal

A corrupo, por seu turno, mais difcil de ser caracterizada. Para o seu surgimento
alm do fato consubstanciar em uma improbidade tambm dever se enquadrar num
tipo penal cujo bem jurdico tutelado a administrao pblica, e que vise ou facilite
benefcio particular. Estes se espraiam pelo sistema penal: Cdigo Penal (arts. 312, 313,
316, 317, 318, 319, 321, 337-A, B e C) e Leis Especiais (Lei de Licitaes, Dec.-lei
17
201/1967), entre outros.

A corrupo como espcie de improbidade indica um espao diminuto das hipteses

fticas nas quais pode ela se evidenciar. Esta linha de pensamento, como visto acima,
e que aqui merece ser repisada, de significantes doutrinadores. Neste sentido explica
Dcio Campos David:

Todavia, mesmo que a improbidade no tenha natureza penal prpria, algumas das
condutas previstas como mprobas, so, simultaneamente, criminosas, como, por
exemplo, a corrupo. Tanto Fbio Medina Osrio quanto Emerson Garcia e Rogrio
18
Pacheco Alves defendem que a corrupo espcie do gnero improbidade.

A corrupo se evidencia na medida em que os atos de improbidade tornam-se mais

graves. Podem os atos mprobos chegar a um nvel de desonestidade e ineficincia, que
no bastar uma sano tica, administrativa ou civil, mas tambm a penal, como
ultima ratio. Nesse raciocnio, o ato de improbidade administrativa alcana o campo da
corrupo quando for criminoso. Destaca-se, assim, que a represso ser mais severa
em caso de corrupo, podendo levar a imposio do agente pblico pena privativa de
liberdade.

A estreiteza do espao da corrupo se d tanto na forma objetiva, ou seja, quanto o

mundo dos fatos, como tambm na forma subjetiva. Isto porque no que tange aos
crimes contra a administrao pblica cujo bem jurdico a probidade administrativa e o
19
interesse pblico, no h previso legal de responsabilidade penal de pessoas
Pgina 5
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

jurdicas.

Para alm disso sobressai uma caracterstica especfica do comportamento para ser
enquadrado como corrupo. preciso ter como parmetro, algo que considerado
tanto pela Organizao da Transparncia Internacional, bem como por alguns estudiosos
20
do tema, como requisito da corrupo. Isto , que o comportamento do agente tenha
como finalidade beneficiar a si ou algum. Cumpre aqui lembrar o que dispe a referida
organizao, como conceito de corrupo: O uso das atribuies pblicas para
benefcios privados.
21
Outrossim, em estudo realizado sobre o tema Rafael Bustos Gisbert aponta dentre os
requisitos para um ato ser de corrupo que: durante a conduta ocorra a influncia de
seus interesses pessoais no desvio do ato, no intuito de beneficiar algum ou obter
vantagem. No mesmo sentido apresenta Melillo Dinis do Nascimento o conceito de
corrupo. Para ele corrupo o uso de bens, servios, interesses e /ou poderes
22
pblicos para fins privados, de forma ilegal.

Esta especificidade da corrupo deve ser trazida a uma discusso jurdica, uma vez que
23
a corrupo, e a advm do prprio significado lxico do termo, degradao, no pode
ser confundido com improbidade, sob pena de banalizar o prprio uso desta qualificao,
e carimbar numa medida incerta os atos de improbidade como sendo sempre de
corrupo.

Ora, na prtica comum ao se deparar com um fato de improbidade, o Promotor de

Justia de atribuies cveis ingressar com a ao civil de improbidade e remeter cpias
dos documentos para a Promotoria Criminal para as providncias penais, e, do mesmo
modo o Promotor da rea Criminal remeter o fato crime contra a administrao pblica
para a Promotoria Cvel da improbidade, para que se ingresse com ao de
improbidade.

Logicamente, o mesmo fato pode ser sancionado pelas duas esferas, uma de natureza
cvel e a outra penal. Mas nem sempre um ato de improbidade ser tambm de
corrupo. E esta concluso ainda no foi bem digerida por muitos operadores do direito.
Veja-se, por exemplo, o posicionamento da jurista Maira Rocha Machado a qual
demonstra cientfica irresignao a respeito da no coincidncia dos nmeros de ao de
24
improbidade e denncias criminais de corrupo em diversos tribunais do Brasil.

Outro exemplo disso a Lei 12.846/2013, a qual foi batizada de Lei Anticorrupo sem
que da leitura de seus dispositivos seja possvel encontrar qualquer meno ao termo
corrupo, muito menos presso penal.

No entanto, o termo corrupo estreitamente ligado por juristas referida lei, o que
implica numa viso equivocada de que os atos nela tipificados seriam todos de
corrupo.

Em verdade, conforme o panorama aqui explanado, somente condutas previstas no art.

25
5. da Lei 12.846/2013 que tambm consistissem em crime e que tivessem como fim
beneficiar particular, enquadraria no que neste estudo considera-se corrupo. Por isso,
mais adequado, como parte da doutrina j vem assim fazendo, rotular a referida lei,
26
no como Lei Anticorrupo, mas sim Lei de Improbidade Empresarial.
4. Concluso

O que se pretendeu demonstrar que corrupo, improbidade administrativa, e m

gesto da coisa pblica so situaes distintas, porm interligadas, possuindo cada qual
o seu campo de sano, embora podendo haver uma cumulao de sanes numa viso
27
de dentro para fora do crculo apresentado, ou seja, a corrupo necessariamente tem
repercusso penal e civil, pelo seu enquadramento na improbidade, alm de atingir
plenamente o campo da moral. O fato que caracterizar improbidade, por sua vez,
quando no for espcie de corrupo, sofrer incidncia das normas civis (Lei de
Pgina 6
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

Improbidade), e tambm atingir a moral. E por fim, se o fato for to somente de m

gesto, a ponto de no caracterizar improbidade, a repercusso ficar to somente no
leque da moral.

Muito importante que essa viso sobre a corrupo aqui lanada ajude a retirar o
estigma de corrupo sobre qualquer ato de improbidade.

senso comum que a qualificao de corrupto deveras pejorativa, e muitas vezes

aplicada genericamente, sem que os atos pelo administrador praticados se amoldem aos
tipos de corrupo. Do mesmo modo tambm incorreto denominar de corrupto todos
aqueles que respondem aes de improbidade administrativa, pois s assim o seria
aquele que cujo ato de improbidade praticado tambm fosse qualificado como penal.

Por fim, cumpre notar que a fragilizao e o enfraquecimento dos valores tutelados nas
instancias circulares superiores, tal como a tica e moral facilitam a prtica dos atos
mais graves, quais sejam, a improbidade (figura intermediria) e depois a corrupo
(figura final). Para que se evite ou diminua a prtica desses ilcitos deve-se ser corrigido
o mau na sua base, ou seja, fortificando os alicerces ticos e morais do administrador
pblico.
5. Referncias

ABBOUD, Georges; CARNIO, Henrique Garbellini; e OLIVEIRA, Rafael Tomaz. Introduo

teoria e filosofia do direito. 3. ed., So Paulo: Ed. RT, 2015.

DAVID, Dcio Campos. A legitimidade do direito penal para combater corrupo.

Revista dos Tribunais. vol. 924, p. 261-296, So Paulo: Ed. RT, out. 2012.

DWORKIN, Ronald. A justia de toga. Ed. Martins Fontes, 2010.

GARCIA, Emerson; e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 7. ed., Ed.

Lumen Juris, 2013.

GISBERT, Rafael Bustos. Corrupcin poltica y derecho. Revista Brasileira de Cincias

Criminais. vol. 89, p. 398, So Paulo: Ed. RT, mar.-abr. 2011.

FERRAZ, Luciano. Lei 12.846/2013 Lei de Improbidade Empresarial. Frum Municipal &
Gesto das Cidades FMGC. ano 1, n. 2, Belo Horizonte, nov.-dez. 2013.

MACHADO, Maria Rocha. Crime e/ou improbidade? Notas sobre a performance sobre o
sistema de justice em casos de corrupo. Revista Brasileira de Cincias Criminais. vol.
112, p. 189-211, So Paulo: Ed. RT, jan.-fev. 2015.

MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria geral do processo. 7. ed., So Paulo: Ed. RT.

MILESKI, Helio Saul. Corrupo: Aspectos jurdicos, polticos e econmicos. Biblioteca

Digital Frum de Direito Pblico.

NASCIMENTO, Melillo Dinis do. O Controle da corrupo no Brasil. Lei Anticorrupo

Empresarial aspectos crticos Lei 12.846/2013. Belo Horizonte: Frum, 2014.

OSRIO, Fbio Medina. Teoria da improbidade administrativa. So Paulo: Ed. RT, 2005.

Pgina 7
Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

Pgina 8
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

1. A Organizao Transparncia Internacional de origem germnica, sem fins

lucrativos, fundada em 1993 por um grupo de executivos do Banco Mundial.

2. OSRIO, Fbio Medina. Teoria da improbidade administrativa. So Paulo: Ed. RT,

2005. p. 28.

3. GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 7. ed. Belo

Horizonte: Lumen Juris, 2013. p. 66.

4. Exemplo de um ato de m gesto relacionado ineficincia e que no

necessariamente improbidade administrativa o gestor que no zela do asfalto da
cidade, estando cidade esburacada. Relacionado desonestidade, tem-se o exemplo
do servidor que imprime um trabalho universitrio usando tinta paga pelo Municpio.
Pgina 9
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

5. OSRIO, Fbio Medina. Teoria da improbidade administrativa. So Paulo: Ed. RT,

2005. p. 28 e 41.

6. GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 7. ed. Belo

Horizonte: Lumen Juris, 2013. p. 51.

7. Figura 1 do anexo.

8. Neste campo possvel refletir sobre a indevida ou devida judicializao de demandas

implementativas de polticas pblicas. Talvez seja tambm o caso sobre a funo
jurisdicional nos dias de hoje. A clssica a qual se atina a resoluo de conflitos
(Carnelutti) ou aquela que a insere tambm como implementao de direitos
fundamentais e sociais (Luiz Guilherme Marinoni e Cassio Scarpinella Bueno).

9. OSRIO. Fabio Medina. Teoria da improbidade administrativa. M gesto pblica,

corrupo, ineficincia. So Paulo: Ed. RT, 2007. p. 66.

10. A figura 2 do anexo facilita o entendimento desta exposio.

11. DWORKIN, Ronald. A justia de toga. So Paulo: Martins Fontes, 2010.

12. ABBOUD, Georges; CARNIO, Henrique Garbellini; OLIVEIRA, Rafael Tomaz.

Introduo teoria e filosofia do direito. 3. ed. So Paulo: Ed. RT, 2015.

13. MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria geral do processo. 7. ed. So Paulo: Ed. RT,
2013. p. 107.

14. Idem, p. 143.

15. GARCIA, Emerson; e ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 3. ed.

Belo Horizonte: Lumen Juris, 2013. p. 45.

16. Vide art. 3. da Lei 8.429/1992.

17. Vale notar que nem todos os tipos penais estampados no art. 1. do Dec.-lei
201/1967, com a teoria neste trabalho proposta poder ser chamado de corrupo. Ora,
tira-se como exemplo, o inc. V, do referido artigo. Nele est disposto ser crime de
responsabilidade dos prefeitos; ordenar ou efetuar despesas no autorizadas por lei, ou
realiz-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes. No tipo penal no se
prev a indicao do ato ser praticado em benefcio de particular, o que, destarte, o
afasta do que aqui se considera uma conduta corrupta.

18. DAVID. Dcio Campos. A legitimidade do direito penal para combater corrupo.
RT 924/261-296, So Paulo: Ed. RT, out. 2012.

19. A Constituio Federal de 1988 estipula, no art. 225, 3. que: As condutas e

atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas
fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao
de reparar os danos causados. No mesmo sentido, a Lei de Crimes Ambientais
9.605/1998, igualmente prev a possibilidade de responsabilidade penal aplicvel s
pessoas jurdicas.

20. Cabe notar ser esta tambm a posio de Helio Saul Mileski, o qual disserta a
respeito deste vis doutrinrio: Para Daniel Kaufmann, do Banco Mundial, define-se
corrupo como o mau uso da funo pblica para obteno de vantagens pessoas.
Gianfranco Pasquino, por sua vez, define corrupo como o fenmeno pelo qual um
funcionrio pblico levado a agir de modo diverso dos padres normativos do sistema,
Pgina 10
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

favorecendo interesses particulares em troco de recompensa. MILESKI, Helio Saul.

Corrupo: Aspectos jurdicos, polticos e econmicos. Biblioteca Digital Frum de Direito
Pblico, ano 5, n. 19, Belo Horizonte, maio-jun. 2003.

21. GISBERT, Rafael Bustos. Corrupcin poltica y derecho. RBCCrim 89/398. So Paulo:
Ed. RT, mar.-abr. 2011.

22. NASCIMENTO. Melillo Dinis. Lei Anticorrupo Empresarial. Belo Horizonte: Ed.
Frum, 2014. p.65.

23. GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. 8. ed. So

Paulo: Saraiva, 2013. p. 51.

24. MACHADO, Maria Rocha. Crime e/ou Improbidade? Notas sobre a performance sobre
o sistema de justice em casos de corrupo. RBCCrim 112/189-211, So Paulo: Ed. RT,
jan.-fev. 2015.
Segundo a cientista jurista: De acordo com a argumentao proposta neste texto, o
fenmeno da duplicidade de procedimentos sobre os mesmos fatos no ignora que a
possvel identidade entre os fatos que do ensejo aos procedimentos civis e penais pode
no se estender aos sujeitos passivos de ambas as aes, uma vez que a ao civil
pblica alcana no apenas as pessoas fsicas, agentes pblicos ou no, mas tambm as
pessoas jurdicas o que est completamente afastado na esfera criminal para os casos
de corrupo. Ainda diante de diferenas importantes no que diz respeito autoria,
possvel dizer que os mesmos fatos e as mesmas pessoas fsicas podem ser (e
frequentemente so) objeto de investigao, produo probatria e responsabilizao,
nas esferas civil e penal. Outra diferena substantiva diz respeito s sanes, tendo em
vista que somente a esfera penal pode impor privao de liberdade. Mas sanes
pecunirias, dever de reparar o dano e penas restritivas de direitos (como a perda do
cargo pblico) podem ser impostas em ambos os procedimentos, como sano
autnoma ou efeito da condenao.

No decorrer da pesquisa sobre coordenao interinstitucional em casos de corrupo, os

entrevistados apontaram que em diversas situaes os relatrios dos rgos de controle
controladorias, corregedorias e tribunais de contas ao chegarem ao Ministrio Pblico
so duplicados internamente e distribudos para as esferas civil e criminal. Outras vezes,
quando a informao sobre potencial crime ou improbidade chega ao conhecimento de
uma das esferas, no incomum que se solicite a extrao de cpias e o
encaminhamento para a outra esfera. Afinal, de acordo com a legislao, um mesmo
fato pode encontrar adequao tpica, tanto na lei penal quanto na lei de improbidade
administrativa.

Quando se observa os resultados da Meta 18 com este cenrio em mente, possvel

identificar que a relao entre o nmero de aes civis e de aes penais identificadas
varia enormemente nos diferentes estados. Em alguns deles, o volume de aes de um e
outro tipo semelhante: tanto no TJCE e quanto no TJBA o volume de aes civis e
penais est prximo a 2.000. Em outros, temos muito mais aes penais do que civis: o
TJMG identificou mais de 16 mil aes penais a julgar, contra pouco mais de 4 mil aes
civis. E o inverso tambm pode ser observado no TJRS, por exemplo, que identificou 565
aes civis e 55 aes penais. Como se trata de um panorama do estoque de aes a
julgar, os dados da Meta 18 contribuem pouco compreenso do problema da
duplicidade de procedimentos sobre os mesmos fatos. Mas ainda assim parecem reforar
a ideia, identificada por intermdio das entrevistas, de que a deciso de iniciar um tipo
de ao ou ambas depende fortemente da dinmica interna dos membros do Ministrio
Pblico de cada Estado ou das diferentes unidades que atuam na esfera federal.

Em virtude da existncia de dois aparatos legislativos diferentes, de norma expressa

indicando a independncia entre as duas formas de responsabilizao (art. 12 da Lei de
Improbidade Administrativa) e de uma cultura jurdica fortemente departamentalizada,
Pgina 11
 Distino entre corrupo, improbidade administrativa e
a m gesto da coisa pblica

no surpreende que a duplicidade de procedimentos sobre os mesmos fatos no seja

percebida como um problema ou um ponto a considerar quando se trata de refletir sobre
a performance do sistema de justia em casos de corrupo. Sob este prisma, a
valorao sobre o fenmeno da duplicidade pode tornar-se outra quando inserimos nesta
anlise dois outros fatores: a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos (humanos
e materiais), evitando o desperdcio e o retrabalho, bem como a adequao e
proporcionalidade da pena atribuda ao ru.

25. Neste contexto, estaria afastado do quadro da corrupo, por exemplo, o

comportamento de algum que perturbasse a realizao de qualquer ato de
procedimento licitatrio, conduta esta tipificada no art. 5., IV, b, da Lei 12.846/2013.

26. FERRAZ, Luciano. Lei 12.846/2013 Lei de Improbidade Empresarial. Frum

Municipal & Gesto das Cidades FMGC. ano 1, n. 2, Belo Horizonte, nov.-dez. 2013.
Luciano se refere lei como de improbidade empresarial em vez de anticorrupo
empresarial, por entender aquele ser mais adequado que esse, em face de seu contexto
normativo.

27. Vide figura 1 do anexo.

Pgina 12