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2012
2 edio
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivos autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2009
CDU: 65.012.2
MINISTRIO DA EDUCAO
AUTOR DO CONTEDO
Renato Peixoto Dagnino
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Introduo...................................................................................... 21
Um Breve Histrico do Planejamento................................................ 22
O Contexto Sociopoltico em que se Deve Inserir o Planejamento Estratgico
Governamental.......................................................................................... 25
A Democratizao Poltica e o Estado Necessrio...................................... 29
A Construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 38
O Contexto Disciplinar da Administrao Pblica................................................ 43
Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 44
O Gestor Pblico e o Administrador de Empresas......................................... 48
Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 50
A Formao do Gestor Pblico...................................................................... 52
Introduo..................................................................................................... 65
A Cincia Poltica e a Supervalorizao do Poltico............................................ 67
A Administrao Pblica e a Subvalorizao do Conflito..................................... 69
A Concepo Ingnua do Estado Neutro................................................. 70
Os Enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como
Fundamentos do Planejamento Estratgico Governamental............................... 73
O Enfoque da Anlise de Poltica......................................................................... 76
O Enfoque do Planejamento Estratgico Situacional............................................ 83
Introduo..................................................................................................... 91
Uma Viso Preliminar do Resultado...................................................................... 95
Agir Estratgico.......................................................................................... 98
Pressupostos para uma Ao Estratgica em Ambiente Governamental........ 98
O Conceito de Ator Social.................................................................... 99
Caractersticas do Jogo Social................................................................... 99
Os Momentos da Gesto Estratgica........................................................... 100
A Anlise de Governabilidade o Tringulo de Governo..................................... 102
A Situao-Problema como Objeto do Planejamento Estratgico Governamental... 108
Conceito de Problema (ou situao-problema)........................................... 109
Tipos de Problemas................................................................................. 110
Conformao de um Problema................................................................ 111
Como Formular um Problema?....................................................................... 112
Perguntas para Verificar se a Seleo de Problemas Apropriada............... 113
A Descrio de um Problema....................................................................... 114
A Explicao da Situao-Problema.............................................................. 116
A Diversidade das Explicaes Situacionais.................................................. 116
O Fluxograma Explicativo da Situao........................................................ 118
Seleo de Ns Crticos............................................................................ 119
Mos Obra................................................................................................. 122
Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes
Introduo..................................................................................................... 131
Uma Viso Preliminar do Resultado...................................................................... 132
Planejar por Situaes-Problema.......................................................................... 135
Operaes........................................................................................................... 139
Matriz Operacional.......................................................................... 141
Aes, Atividades, Tarefas.......................................................................... 141
Etapas para a Formulao de um Plano de Ao.......................................... 144
Gesto do Plano........................................................................................ 146
Atuar sob Incerteza........................................................................... 146
Focos de Debilidade de um Plano........................................................................ 148
Componentes de um Sistema de Planejamento Estratgico Governamental.......... 149
Referncias.................................................................................................... 160
Minicurrculo.................................................................................................... 166
Planejamento Estratgico Governamental
APRESENTAO
Caro estudante!
Esta disciplina foi concebida tendo por referncia a
constatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centrais
do espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental
(PEG), tero de seguir por muito tempo atuando no interior de um
aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para
atender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e
ambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicos
tero de transformar o Estado Herdado no sentido da criao do
Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas
de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer
novas demandas embutidas nesse estilo alternativo.
Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as
caractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em mais
de uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dos
aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o
Estado Necessrio. Estudaremos ainda o porqu de falarmos em
Estado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois?
O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a
situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e
a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o
tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios
outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone
(2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes, tm abordado,
ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta,
processos de transio como o que nos preocupa. Com uma
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UNIDADE 1
CONTEDOS INTRODUTRIOS AO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
INTRODUO
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Planejamento Estratgico Governamental
UM BREVE HISTRICO DO
PLANEJAMENTO
Experincias anteriores, como as que ocorreram no incio da dcada dos gastos pblicos e
pela diminuio das ta-
de 1940 no Brasil, receberam impulso, estimuladas no ps-guerra
xas de juros, para estimu-
pela Organizao das Naes Unidas (em especial da Comisso lar o consumo e
Econmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes Unidas desencorajar o
para o Desenvolvimento). entesouramento. Fonte:
Lacombe (2004).
No plano terico, esse processo levou a importantes
contribuies amparadas num amplo espectro ideolgico que foi
desde o materialismo histrico at o pensamento conservador,
passando pela viso keynesiana*. No plano das aes de governo,
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Planejamento Estratgico Governamental
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Planejamento Estratgico Governamental
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trabalhos que
conceituam o desenvolvimentismo e antecedeu ao seu desmantelamento pelo
neoliberalismo e que nos neoliberalismo, Guillermo ODonnell, pesquisando sobre as
autorizam a caracterizar particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o
a Reforma Gerencial que
Estado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmente
designa o segundo
componente que o pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse
conforma o que primeiro componente da matriz a qual compe o chamado Estado
chamamos Estado Herdado, proveniente do perodo militar. Sua expresso
Herdado como
corporativismo bifronte combinao de uma face estatista
neoliberal,
recomendamos pela sua
levada conquista do Estado e subordinao da sociedade
clareza e facilidade de civil com outra privatista que teria colocado a servio de setores
entendimento a dominantes suas reas institucionais prprias especialmente
excelente resenha feita
elucidativa (ODONNELL, 1976).
por Diniz (2007).
Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam
constatao de que este Estado herdado por ns duplamente
incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade
brasileira, pois sua forma no corresponde ao contedo para o qual
deve apontar sua ao. De um lado porque a forma como se
relaciona com a sociedade impede que ele formule e implemente
polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar
essa proposta. De outro lado porque o modo como se processa a
ao de governo na sua relao com o Estado existente,
determinado pelos contornos de seu aparelho institucional,
irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e
efetividade dessa proposta.
v
herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava
patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com
opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com
megalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita e Para uma anlise
detalhada deste e de
muito menos daquelas de esquerda que, a partir da
outros ismos que
redemocratizao, iniciada em meados dos anos de 1989, poderiam caracterizam o Estado
suceder os governos de ento. Reconhecendo a existncia de Herdado
caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros (patrimonialismo,
A reforma gerencial desse Estado, proposta pela cial (Plano Diretor da Reforma do Apa-
relho de Estado, 1995), que pautou as
doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis
iniciativas governamentais neste
que sucederam queda do militarismo, no
sentido, uma transposio de suas
encontrou muitos opositores. O mais conhecido
ideias para uma linguagem no aca-
expoente da proposta de Reforma Gerencial do
dmica. Fonte: Elaborado pelo autor.
Estado brasileiro Luis Carlos Bresser-Pereira.
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Planejamento Estratgico Governamental
A DEMOCRATIZAO POLTICA E
O ESTADO NECESSRIO
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partir de uma crtica
Se no for possvel promover um processo de transformao Reforma Gerencial, tm
do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio que apresentado elementos
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Planejamento Estratgico Governamental
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tido e seguimos tendo
um Estado que registra apresenta um esquema para entender e avaliar o
um baixo escore nessas
Estado baseado em quatro dimenses: eficcia que
quatro dimenses.
faz referncia ao conjunto de burocracias que o
compe; efetividade referente ao seu sistema legal;
credibilidade que granjeia como realizador do bem
weberiano que pretendia se impor ao modelo ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938,
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Planejamento Estratgico Governamental
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A seo que analisa a
questo da para tornar sustentvel o processo de mudana social em que a
governabilidade e do
sociedade est empenhada. Da a importncia de disponibilizar
Tringulo de Governo
especialmente
conhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoria
elucidativa a este das polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina, e
respeito. sua transformao numa direo coerente com a materializao
daquele novo estilo de desenvolvimento.
Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tm
impedido que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida
social e, enquanto Estado-nao capitalista, por certo , assumir
suas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos,
desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses
do capital globalizado. Assumir essas responsabilidades e
materializar os processos de democratizao e redimensionamento
do Estado so desafios interdependentes e complementares que
demandam de maneira evidente os contedos que trata este Curso
e, no plano operacional, da implementao das aes, que no
podero prescindir do PEG.
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Planejamento Estratgico Governamental
A CONSTRUO DO ESTADO
NECESSRIO E O PLANEJAMENTO
ESTRATGICO GOVERNAMENTAL
ao seu enquadramento num formato genrico que facilitava uma classe necessaria-
mente autoritria que
tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de
frustrou as esperanas
aparente equidade os procedimentos de controle poltico e no socialismo. Isto ser
assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de vtima da ideologia bur-
cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na guesa. Fonte: Bresser-
Pereira (2007).
fila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia.
As caractersticas do Estado Herdado
faziam com que as demandas da populao se Saiba mais Burocratismo
tornassem assuntos genricos, nacionais, a Para uma excelente retrospectiva de
serem resolvidos mediante a distribuio dos como se deu ao longo do nosso proces-
recursos arrecadados de forma centralizada. so de desenvolvimento socioeconmico
Assim, sem nenhuma preocupao com a a relao entre o Estado e os interesses
elaborao de polticas apropriadas e com a das classes dirigentes e subordinadas.
adoo de ferramentas como as propostas pelo (BRESSER-PEREIRA, 2007).
PEG, os recursos fluam atravs de uma
complexa rede de influncias e favores at os lideres polticos locais
que, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionados
pelo patrimonialismo e pelos outros ismos que ele desencadeou
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Planejamento Estratgico Governamental
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de pesquisadores
descrevendo as
Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo de
caractersticas as quais planejamento governamental e de elaborao de polticas que era
foram impregnando a no apenas injusto e genrico. Era tambm incuo, uma vez que as
gesto pblica latino- verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser
americana, que
enfrentadas. Este modelo consolidado objetivos, instrumentos,
configuram o que
denominamos Estado procedimentos, agentes, tempos , alm de incremental,
Herdado e apontam assistemtico e pouco racional, tendia a gerar polticas que eram
propostas para sua facilmente capturadas pelos interesses das elites.
modificao. Entre eles,
As demandas que o processo de democratizao poltica
recomendamos Oszlak
(1999), Evans (2003) e cada vez mais coloca, e que sero filtradas com um vis progressista
Waissbluth (2002 e por uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado
2003). Necessrio, originaro outro tipo de agenda poltica. Sero muito
distintos os problemas que a integraro e tero de ser processados
por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e
genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados
pela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo
da realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia de
vida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta.
Logo, podemos afirmar que construir o Estado Necessrio
no somente difcil. uma tarefa que, para ser bem-sucedida,
deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel,
mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as
capacidades e habilidades extremamente complexas necessrias
para transformar o Estado Herdado.
Assim colocado, o problema pode nos parecer no ter
soluo. Mas, no obstante, ela existe. E existe porque j h a
conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio.
E quando existe esta conscincia porque a soluo j vislumbrada
por uma parte dos atores envolvidos com o problema.
De acordo com o exposto at aqui, podemos afirmar que a
deciso de criar o Curso no qual se insere esta disciplina j nos
remete a uma conscincia por parte desses atores de que a
emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que
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Planejamento Estratgico Governamental
O CONTEXTO DISCIPLINAR DA
ADMINISTRAO PBLICA
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Planejamento Estratgico Governamental
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acessria que possui a Poltica Social.
Situao distinta pode ser verificada em relao a outras
reas de poltica pblica (econmica, agrcola, industrial, financeira
etc.) em que os contedos atinentes gesto so oferecidos pelos
Uma das obras mais
segmentos acadmicos e a elas diretamente associados. Uma exceo completas e conhecidas
que valeria a pena analisar a rea de sade, na qual tm ocorrido (com mais de dez
significativas iniciativas de produzir e difundir conhecimento no campo edies) publicadas no
da sade preventiva (ou da sade pblica). Por isso importante Brasil sobre o tema a
de Faleiros (2000). Nela
entendermos o que significam as chamadas Polticas Sociais.
nos baseamos para
realizar os comentrios
feitos aqui.
Os servios educacionais, de orientao social, de
assistncia mdica, de ajuda jurdica e outros providos
pelas Polticas Sociais, mesmo que garantidos por lei,
geralmente aparecem como favores populao
sendo implantados em conjunturas polticas mais ou
menos especficas e cambiantes.
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Planejamento Estratgico Governamental
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vtima, e no as
processo produtivo, so responsabilizadas pela sua ocorrncia.
condies de produo e
Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementam de trabalho.
essas polticas no questionam as origens dos problemas dos
assalariados, o ambiente que os condiciona, nem as relaes que
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Planejamento Estratgico Governamental
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Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com um
supervit de vagas universitrias visando capacitao de
administradores de empresa. Isso, associado ao fato de que o gestor
social, alm de ter que trabalhar na empresa privada como Existiriam no Brasil mil e
implementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido s quinhentos cursos de
caractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuar Administrao
reconhecidos pelo
igualmente na sua elaborao no mbito do Estado, o que o obriga
Conselho Federal de
a uma difcil inflexo. Educao. Fonte: Fischer
Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas e (2004).
pela conhecida formao multidisciplinar e multipropsito do
administrador de empresa, tm surgido nos espaos destinados
sua formao as iniciativas de capacitao de gestores pblicos e
de gestores sociais ( semelhana do que ocorreu no passado com
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Planejamento Estratgico Governamental
ADMINISTRAO DE EMPRESAS,
ADMINISTRAO GERAL E ADMINISTRAO PBLICA
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Aqueles que ocorrem O resultado dessa situao era, ento, que os problemas
na interface entre a pblicos ainda que fossem, na melhor das hipteses, diagnosticados
sociedade e o Estado (momento descritivo: foto) e explicados (momento explicativo: filme
ou no seu interior.
retrospectivo) atravs daquelas disciplinas, eram resolvidos
(momento normativo: construo do futuro) mediante a aplicao
do conhecimento que provinha da Administrao de Empresas.
Mas, a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao
*Benchmarking tcnica
Geral no se situou apenas no plano dos contedos. Ela se estendeu
de fazer comparaes e
imitar organizaes
para os planos da abordagem cognitiva (dedutiva vs. indutiva,
concorrentes ou no, do respectivamente); do enfoque da situao-problema (contextualizado
mesmo ramo de negci- vs. autocontido); do tratamento metodolgico (anlise globalizante
os ou de outros, que rea-
do mais frequente ou provvel vs. estudo de cases sobre o mais
lizem determinadas ativi-
exitoso ainda que atpico e no generalizvel); do objetivo
dades com excelncia e
sejam reconhecidas intermedirio (produzir tendncias e fatos estilizados vs. assinalar
como lderes. Fonte: best practices e, para seguir utilizando o jargo anglfono da rea,
Lacombe (2004).
possibilitar o benchmarking*); e do objetivo final (equacionar
v
Ambiente onde interesses
polticos, econmicos e de
estabelecem relaes de cooperao, o que muito questionvel,
outra natureza no
no h como negar que o ambiente em que atua o gestor pblico apenas se expressam
o aparelho de Estado politizado. como devem, numa
sociedade democrtica,
faz-lo.
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Planejamento Estratgico Governamental
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pblico-privadas,
projetos com o Terceiro exemplo, administrao da produo, gesto da qualidade total etc.,
Setor, Responsabilidade
e outras disciplinas que buscam implementar a denominada nova
Social, Empresa etc.
gesto pblica.
v
Chamado tambm
no ambiente (e no prprio momento) em que ocorre a sua produo.
Adequao Sociotcnica
Dessa forma, a menos que um processo de desconstruo e por Dagnino (2008).
reconstruo seja efetivado, o conhecimento cientfico desenvolvido
segundo a lgica da apropriao privada do excedente econmico
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Planejamento Estratgico Governamental
Resumindo
Inicialmente vimos, nesta Unidade, um breve histri-
co do planejamento de modo a explicitar alguns aspectos
do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes
Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Na sequncia,
e tambm com o objetivo de fundamentar nossa proposta
de Planejamento Estratgico Governamental (PEG), obser-
vamos que nunca houve muito empenho em nosso Pas para
a adoo de ferramentas de gesto pblica semelhantes.
Embora o quadro atual seja menos adverso do que o que
vigorou at o incio deste sculo, no existe ainda um ambi-
ente receptivo para esse tipo de instrumento de gesto p-
blica. Suas caractersticas e as atividades a ele correspon-
dentes parecem ser, entretanto, essenciais para fundamen-
tar e subsidiar o processo de transformao do Estado Her-
dado da ditadura militar e da Reforma Gerencial de corte
neoliberal no Estado Necessrio. Aquele Estado capaz
no apenas de atender s demandas da maioria da popula-
o hoje marginalizada, mas de fazer emergir e satisfazer
aquelas da cidadania poltica, social, econmica e ambiental.
A democratizao poltica, que se inicia com o final do
regime militar, trouxe o aumento da capacidade dos seg-
mentos marginalizados de veicular seus interesses. Do pon-
to de vista cognitivo, a situao atual demanda do gestor
pblico um marco de referncia analtico-conceitual,
metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamen-
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Planejamento Estratgico Governamental
Atividades de aprendizagem
Ao final desta Unidade 1, procure responder s questes
propostas a seguir. E lembre-se que, em caso de dvidas,
voc deve fazer uma releitura cuidadosa dos conceitos
ainda no entendidos e, se necessrio, entrar em contato
com seu tutor.
UNIDADE 2
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL COMO
CONVERGNCIA E ENFOQUE
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INTRODUO
Anlise de Polticas; e
Planejamento Estratgico Situacional.
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A CINCIA POLTICA E A
SUPERVALORIZAO DO POLTICO
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A ADMINISTRAO PBLICA E A
SUBVALORIZAO DO CONFLITO
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Planejamento Estratgico Governamental
A CONCEPO INGNUA DO
ESTADO NEUTRO
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contedo da poltica. Como se existisse uma relao de causalidade
linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que
envolve o aparelho de Estado e o contedo das polticas que dele
Como se todo o processo
emanam. Algo como se Estado fosse um elemento semelhante a um se orientasse
dispositivo transdutor, eletrnico ou pneumtico, que ao receber automaticamente de
um impulso externo de entrada gera um outro, de sada, cujas acordo com as
caractersticas do bloco
caractersticas dependem apenas da intensidade e sinal do
dominante de poder.
impulso de entrada.
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Planejamento Estratgico Governamental
para o tratamento das questes de governo. Um outro corpo de co que est sendo consi-
derado. Fonte: Lacombe
conhecimento informal, intuitivo, especfico, assistemtico, e
(2004).
gerado de forma ad hoc*, indutiva, on the job* fazia parte da
*On the job realizado na
sua formao. Era ele que de alguma forma, ao adicionar-se a esses
prpria execuo do tra-
dois enfoques, permitia sua combinao preenchendo os vazios balho. Fonte: Lacombe
cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia. (2004).
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1970 nos pases capitalistas centrais, e o ambiente mais receptivo
que passa a existir por parte dos governos. Esses movimentos
recentes se caracterizaram por oferecerem uma nova abordagem e
tentarem superar problemas atinentes s perspectivas que tomaram
No que tange aos
por modelo reas da Administrao Pblica ou ainda por dar pesquisadores muitos j
excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise tinham se interessado
organizacional. por questes ligadas
atuao do governo e s
Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos
polticas pblicas.
autores que primeiro trataram o tema, vamos iniciar citando
Bardach (1998), que considera a Anlise de Polticas como um
conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas
das cincias humanas utilizado para analisar ou buscar resolver
problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a
contribuies de uma srie de disciplinas diferentes a fim de
interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em
particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera,
ademais, que Anlise de Poltica uma subrea aplicada, cujo
contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares,
mas sim por uma abordagem que parea apropriada s
circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo
Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes
acadmicas existentes.
J segundo Dye (1976), fazer anlise de Poltica implica em
descobrir o que os governos fazem, por que fazem e que diferena
isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das
causas e consequncias da ao do governo. Numa primeira leitura,
essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto
quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar
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O ENFOQUE DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SITUACIONAL
O Planejamento Estratgico
Situacional, mtodo PES, surgiu em Saiba mais Carlos Matus
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Resumindo
Nesta segunda Unidade investigamos a contribuio
de dois enfoques relacionados gesto pblica. Um de an-
lise do processo de elaborao de polticas pblicas, a An-
lise de Polticas (a Policy Analysis); e outro conhecido na
Amrica Latina como o mtodo PES do Carlos Matus. Eles
constituem o fundamento daquilo que nesta disciplina de-
nominamos PEG.
Vimos ainda que o que acontece dentro do Estado
a elaborao de polticas pblicas no ocupa um papel cen-
tral no espectro de preocupaes da Cincia Poltica. E que a
Administrao Pblica tende a desprezar o conhecimento
que ela ceticamente proporciona sobre a interface Estado-
Sociedade. Por separar o mundo da politics e o da policy, a
Administrao Pblica pode reduzir o poltico (politics) a um
mero aspecto tcnico-operacional, administrativo.
a partir da contribuio desses dois enfoques, a An-
lise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional,
que se delineou o conceito de PEG que se suleou (em vez
de norteou) a concepo desta disciplina.
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Planejamento Estratgico Governamental
Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento propomos algumas
atividades de aprendizagem. Procure respond-las e em
caso de dvida no hesite em conversar com o seu tutor.
UNIDADE 3
METODOLOGIA DE
DIAGNSTICO DE SITUAES
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Planejamento Estratgico Governamental
INTRODUO
v
Esta Unidade trata de uma metodologia que tem como
objetivo dar um passo importante para lograr a aproximao ao
nosso propsito de subsidiar a transio do Estado Herdado para
Este texto resultado de
o Estado Necessrio. Como j vimos, na Unidade 1, as uma reviso, ampliao
caractersticas do Estado Herdado decorrem do fato de que nossa e adaptao do captulo
proposta a esse respeito distinta daquela postada numa cena de sobre a Metodologia de
Diagnstico de
chegada uma configurao de Estado democrtico
Situaes, de Dagnino e
(ODONNELL, 2008) coerente com um cenrio normativo a ser outros (2002).
construdo pela via da observncia das cidadanias que esto alm
da cidadania poltica que, por oposio, se diferencia da cena
inicial. Tal proposta, por no explicitar a natureza da trajetria
que as separa, coloca o Estado Necessrio como uma espcie de
farol situado num cenrio futuro. Ele seria o responsvel para
guiar a transio.
Acreditamos que para materializar a inteno de gerar uma
configurao de Estado com atributos previamente especificados
(consolidar as cidadanias que esto alm da cidadania poltica),
devido escassa possibilidade que temos de detalhar a cena de
chegada, s incertezas associadas ao processo e necessidade de
que o processo esteja sempre submetido vontade de coletivos
participativos com alto poder de deciso, necessrio outro tipo
de abordagem metodolgica. Usando a analogia nutica, podemos
dizer que uma bssola, a qual no se encontra disponvel, possui
baixa probabilidade de alcanar um resultado coerente com os
valores e interesses do conjunto de atores que, por sua vez, so os
mais envolvidos com esse processo.
Mdulo Bsico
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Planejamento Estratgico Governamental
Com certeza voc sabe o que uma bssola, mas para que ela
serve? Qual sua relao com nossa disciplina?
v
e Sango (2003), entre
esse mtodo de ensino com a MDS, mesmo porque esta possui um outros, sistematizaram
carter que almeja transcender em muito esta condio, ou criticar algumas dessas crticas
a forma como foi concebido ou tem sido utilizado, cabe enfatizar de modo bastante
acertado e que se
que os esforos iniciais para a sua concepo e utilizao, realizados
mostraram teis para a
por Carlos Matus, se do em ambientes de governo para resolver concepo das melhorias
problemas concretos e no para a construo ou idealizao de que fomos ao longo do
casos teis para o ensino de Administrao. tempo introduzindo na
MDS.
Buscando um maior aproveitamento e entendimento
dividimos esta Unidade 3 em quatro partes distintas. So elas:
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Planejamento Estratgico Governamental
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Planejamento Estratgico Governamental
Figura 1: Situao-problema
Fonte: Elaborada pelo autor
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AGIR ESTRATGICO
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Planejamento Estratgico Governamental
Figura 4: Momentos
Fonte: Elaborada pelo autor
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Planejamento Estratgico Governamental
A ANLISE DE GOVERNABILIDADE
O TRINGULO DE GOVERNO
v
que ele possui e que expressam os desejos da parte da populao
que o elegeu, conferindo assim, Apoio Poltico ao governo eleito.
intuitiva a ideia de que o Apoio Poltico, em qualquer mandato
Este Projeto de Governo de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Assim como
foi posteriormente a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao
transformado num previamente existente um projeto meramente administrativo
conjunto de planos,
no ir requerer uma alta governabilidade, pois no existiro muitos
dando origem GEP.
obstculos sua ao. Ao contrrio, um Projeto de Governo
transformador, que expressa uma grande ambio do ator social
de mudar a situao previamente existente, exigir alta
governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator
social precisa para governar inversamente proporcional ao Projeto
de Governo, entendido este como a ambio de mudar a situao
previamente existente. Veja na Figura 5:
Mdulo Bsico
103
Planejamento Estratgico Governamental
v
Mas a anlise deve informar, tambm, para cada projeto ou
proposta de governo, qual a capacidade de governar da equipe
dirigente, sua experincia de gesto, seus mtodos de trabalho, sua
organizao interna, suas habilidades pessoais, seu controle de
Representada na Figura 5
meios para empreender o projeto, e seu controle de recursos (tempo,
pela vrtice direita do
conhecimento, financeiros, pessoal capacitado, capacidade para
tringulo.
formar opinio, para gerenciar ou para coordenar processos de
trabalho, para gerar legislao ou regulamentaes, comunicao,
mobilizao de apoio).
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TIPOS DE PROBLEMAS
CONFORMAO DE UM PROBLEMA
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A DESCRIO DE UM PROBLEMA
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Planejamento Estratgico Governamental
A EXPLICAO DA SITUAO-PROBLEMA
v
Assim, podemos afirmar que explicar uma situao ou um
problema consiste em construirmos um modelo explicativo de sua
gerao e de suas tendncias. Logo, necessrio precisar as causas
diferenciando-as e indicando se so fluxos (jogadas), acumulaes
O modelo explicativo se
completa quando as (capacidades ou incapacidades) ou regras.
causas so inter-
relacionadas.
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Planejamento Estratgico Governamental
O FLUXOGRAMA EXPLICATIVO
DA SITUAO
SELEO DE NS CRTICOS
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Planejamento Estratgico Governamental
v
dar a ao de gesto sobre a situao. A definio dessas aes
realizada atravs da aplicao da Metodologia de Planejamento de
Situaes.
Abordaremos este tema
na Unidade seguinte.
Para voc entender melhor o Fluxograma Explicativo
preparamos, veja a Figura 10, um exemplo real. Aps analisar
este exemplo, busque verificar se a escolha dos Ns Crticos
(assinalados no fluxograma com NC) esto de acordo com a
sua opinio acerca da situao-problema diagnosticada.
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Planejamento Estratgico Governamental
MOS OBRA
v
programa apropriado para a confeco de mapas cognitivos, como
o Visio da Microsoft, apresentem o fluxograma na prxima seo.
Para elaborar o fluxograma, as equipes devem observar as
Aplicativo para
seguintes recomendaes: diagramas tcnicos e
profissionais, com
formar nuvens de problemas (ou causas); imagens vetoriais, que
podem ser ampliadas e
descartar causas apontadas em aula, mas que a equipe
manipuladas com
considere irrelevantes, e adicionar outras; facilidade.
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Planejamento Estratgico Governamental
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Planejamento Estratgico Governamental
Resumindo
Esta Unidade avana nossa proposta de fornecer ele-
mentos para a transio do Estado Herdado para o Estado
Necessrio. Diante deste propsito, vimos uma ferramen-
ta importante de trabalho a Metodologia de Diagnstico
de Situaes. A MDS, a qual se baseia no fato (alis, bvio)
de que cada ator social, em funo da sua viso de mundo,
dos resultados que quer e pode alcanar, formula um diag-
nstico particular da realidade, da sua situao-problema.
Falamos ainda sobre a Governabilidade mostrando que
ela proporcional diretamente Capacidade de Gover-
no e ao Apoio Poltico e inversamente ambio de mu-
dana do Projeto Poltico do governante.
Por fim, mostramos a importncia, para o PEG, do flu-
xograma explicativo situacional de uma situao-problema,
baseada no estabelecimento de relaes de causa e efeito
entre as variveis que conformam o seu modelo.
Atividades de aprendizagem
Antes de prosseguir, vamos verificar se voc entendeu tudo
at aqui! Para saber, procure, ento, responder s atividades
a seguir. Caso tenha dvidas, faa uma releitura cuidadosa
dos conceitos ou resultados ainda no entendidos.
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127
UNIDADE 4
METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO
DE S ITUAES
INTRODUO
v
Esta Unidade sintetiza os elementos e conceitos da
Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS) necessrios para
apoiar o trabalho a ser desenvolvido pelos alunos. Retomando a
Este texto resultado de
analogia nutica que traamos na Unidade anterior, ela uma reviso, ampliao
corresponderia s aes que o gestor (velejador) teria de tomar para, e adaptao do captulo
utilizando a informao proporcionada pela MDS (bssola) e sobre a Metodologia de
Planejamento de
aproveitando a governabilidade propiciada pelas condies do
Situaes, de Dagnino e
contexto poltico e socioeconmico (vento, mar etc.), engendrar outros (2002).
situaes que permitam atingir seu objetivo (alcanar um ponto da
costa o mais prximo possvel daquele que havia inicialmente
programado).
A MPS se baseia nos resultados alcanados com a aplicao
da MDS apresentada na Unidade anterior, em especial, no
fluxograma explicativo da situao. sobre esta base que o trabalho
de anlise e de planejamento de situaes tem incio. Reflexes
suscitadas em outras disciplinas so tambm essenciais, como
tambm o so no caso da MDS, para colocar carne no processo
de aplicao da MPS. So elas que iro complementar e criar
melhores condies para a formulao de aes, a fixao de
recursos a utilizar e de resultados a atingir.
Da mesma forma que a MDS se dedica a elucidar os
momentos descritivo e explicativo do tratamento de uma situao-
problema, a MPS o faz em relao ao momento normativo.
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Planejamento Estratgico Governamental
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v
3. Se voc tiver alguma
Explicar a situao em que uma instituio ou um ator est dvida sobre este tema
ou pretende estar envolvido foi o assunto tratado pela Metodologia busque fazer uma
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135
Planejamento Estratgico Governamental
ESPAO PROBLEMA
Administrar o problema num Ao: Ao sobre os adolescentes infratores.
espao menor. Espao: Punio a delitos.
Enfrentar o problema no Ao: Ampliao da cobertura da assistncia
espao originalmente decla- a crianas e a adolescentes.
rado. Espao: Preveno dos delitos.
Dissolver o problema num Ao: Reforma do Sistema Educacional.
espao maior. Espao: Garantia de direitos bsicos que ten-
der a evitar delitos.
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Planejamento Estratgico Governamental
v
te: Elaborado pelo autor.
para a obteno dos resultados desejados. Nesse sentido, um plano
s se completa na ao, e este agir implica em permanente avaliao
e reviso do que foi planejado. Para obter confiabilidade
Os mdulos de ao necessrio verificarmos a todo o momento a qualidade da proposta,
previstos em um plano a sua consistncia e fundamentao, como, tambm, garantir a boa
so denominados de
coordenao da formulao e da implementao.
operaes.
O monitoramento das alteraes verificadas na situao-
problema e o acompanhamento do contexto em que elas se inserem
so fundamentais, j que atingir uma determinada situao-objetivo
no depende apenas da vontade do ator que planeja. Mas, tambm
das aes e dos resultados que so obtidos, pois influenciam
mudanas no contexto a ocorrncia de surpresas e, principalmente,
os planos e as aes de outros atores sociais.
OPERAES
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Planejamento Estratgico Governamental
MATRIZ OPERACIONAL
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Resultados
Produtos
Recursos
RECURSOS CAPACIDADES
cognitivos para formar opinio
polticos para gerar legislao ou regulamentaes
financeiros para agenciar pessoas e organizaes
organizacionais para gerenciar ou coordenar processos de
trabalho
pessoal capacitado ou tempo para gerar capacidade de mobilizao
Prazos
Responsveis
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GESTO DO PLANO
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COMPONENTES DE UM SISTEMA DE
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL
v
relevante, no se identificam bem os problemas, no se pode atac-
los a tempo e posterga-se a ao corretiva.
O monitoramento, no PEG, responde ao princpio elementar
de que no se pode atuar com eficcia se os dirigentes no conhecem Condicionante da
de maneira contnua, e o mais objetiva possvel, os sinais vitais do eficcia das operaes
governo que lideram e das situaes sobre as quais intervm. Um induzindo para que os
resultados previstos no
sistema de informao casustico, parcial, assistemtico, atrasado,
sejam alcanados.
inseguro e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes um
a p a r a t o s e n s o r i a l defeituoso que limita severamente a
capacidade de uma equipe dirigente de se sintonizar com as
situaes que busca enfrentar, de identificar os problemas atuais e
potenciais, de avaliar os resultados de sua ao e de corrigir
oportunamente os desvios com relao aos objetivos traados.
O sistema de PEG constitudo por trs componentes que
garantem um acompanhamento e um processamento adequado dos
fluxos de informao que alimentam as decises de uma equipe
dirigente. Conhea-os a seguir:
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Planejamento Estratgico Governamental
Resumindo
Chegamos ltima Unidade deste livro, destinada
Metodologia de Planejamento de Situaes!
Aqui voc aprendeu a Planejar por Situaes-Proble-
ma. Isto , a executar as Etapas para a formulao de um
Plano de Ao (conceber Operaes e Aes, avaliar a fora
dos atores com ele envolvidos, alocar recursos, definir pra-
zos e responsabilidades etc.) a partir do Fluxograma
Explicativo da Situao-Problema resultante da aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes.
Aprendeu tambm como fazer a Gesto do Plano,
mediante a considerao de seus focos de debilidade e das
dificuldades inerentes ao PEG associadas ao fato de que
sempre estamos atuando sob incerteza.
O pano de fundo delineado nas duas primeiras Uni-
dade e as categorias analticas, tais como ator social, jogo
social, situao-problema, e procedimentos de modelizao
apresentados na terceira, foram aqui aterrissados no cam-
po mais estrito onde se d o processo de planejamento pro-
priamente dito.
Agora voc est apto a fazer com realismo e eficcia a
alocao de recursos, a determinao dos prazos das opera-
es e das aes, a delinear a trajetria do plano, a avaliar
os pr-requisitos, concomitncias, intervalos, os pontos de
confluncia, a especificar os recursos necessrios (e ajust-
los sua disponibilidade) para cada ao.
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Atividades de aprendizagem
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de fazer isso voc realizar as atividades
propostas a seguir.
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CONSIDERAES FINAIS
GUISA DE CONCLUSO
PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
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CONCLUSO
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Referncias
ARAGO, Ceclia; SANGO, Maria da Conceio. O mtodo do caso no
ensino de administrao pblica: um exerccio prtico. In: TENRIO,
Fernando Guilherme. Gesto social: metodologia e casos. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2003.
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M INICURRCULO
Renato Peixoto Dagnino