Sentencia Ponderación CC

CORTE CONSTITUCIONAL
PARA EL PERioDO DE TRANSICIN
DM. Quito, 02 de abril del 2009
SENTENCIA No. 002-09-SAN -CC
CASO OOOS-OS-AN
Jueza Constitucional Sustanciadora: Dra. Ruth Seni Pinoargote
ANTECEDENTES:
Resumen de Admisibilidad
La presente accin por incumplimiento fue interpuesta ante la Corte Constitucional para
el Perodo de Transicin, e125 de noviembre del 2008.
De conformidad con el Art. 7 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las

Competencias de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin, el Secretario
General certific que no se ha presentado otra solicitud con identidad de sujeto, objeto y
accin.
Con fecha 20 de enero del 2009 la Sala de Admisin calific y acept a trmite la accin
por incumplimiento signada con el No. 0005 - 08 - AN. Admitida a trmite, se procedi
al sorteo correspondiendo su conocimiento, a la Primera Sala de la Corte Constitucional
para el Perodo de Transicin.
En tal virtud, el 28 de enero del 2009 la Primera Sala de la Corte Constitucional para el
Perodo de Transicin, avoc conocimiento de la causa de confonnidad con lo previsto
en e! Art. 27 de las Reglas de Procedimiento para el ejercicio de las competencias de la
Corte Constitucional para el Perodo de Transicin.
El 4 de febrero del 2009 se efectu el sorteo correspondiente de confonnidad con lo

prescrito en los Arts. 436 numero 5 de la Constitucin de la Repblica de! Ecuador; 9
inciso segundo y 10 de las Reglas de Procedimiento para el ejercicio de las competencias
de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin. A partir del mismo, la Dra.
Ruth Seni Pinoargote asumi competencia de la causa signada con el No. 0005 - 08- AN,
en calidad de Jueza Sustanciadora.
Detalle de la Demanda
Identificacin de la norma, acto administrativo de carcter general, sentencia o

informe cuyo cumplimiento se demanda.
Caso No. OOOS-2008-AN 2
Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades

Art.23
Vehculos ortopdicos y no ortopdicos.- La importacin de vehculos ortopdicos y no

ortopdicos destinados al traslado de personas con discapacidad sin consideracin de su
edad, deber ser autorizada por el Consejo Nacional de Discapacidades y gozar de las
exoneraciones a las que se refiere el articulo anterior, en los siguientes casos:
a) En caso de vehculos ortopdicos, cuando se destinen y vayan a ser conducidos

por personas con discapacidad o movilidad reducida que no pueden emplear otra
clase de vehculos;
b) Cuando se destinen para el traslado de personas, sin consideracin de su edad,
con discapacidad gravemente afectada o de movilidad reducida, que no puedan
conducir por sus propios medios; vehculos que sern conducidos exclusivamente
por personas debidamente autorizadas y certificadas por el Consejo Nacional de
Discapacidades.
El vehculo a importarse podr ser de hasta 3 aos anteriores al modelo de la
fecha de autorizacin. La persona discapacitada beneficiaria de este derecho,
podr importar por una sola vez, a no ser que justifique debidamente la necesidad
de beneficiarse de una nueva importacin.
Los accionantes arguyen que el incumplimiento de la disposicin citada, conlleva el

mismo efecto sobre una serie de disposiciones contempladas en instrumentos
internacionales de Derechos Humanos. de los cuales el Ecuador es parte. Entre ellos, los
siguientes:
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones

Unidas
Articulo 11
(...) Garantiza a todas las personas, lo que incluye a aquellas que viven con
discapacidad, un nivel de vida digno.
Obscn'acin No. 5 emitida por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y

Culturales sobre las personas con discapacidad, en relacin al artculo tI del
(PIDESC)
(. ..) Es indispensable tambin lograr que haya servicios de apoyo, incluidos recursos
auxiliares para su utilizacin por las personas con discapacidad a fin de ayudarles a
aumentar su nivel de autonoma en su vida cotidiana ya ejercer sus derechos.
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en

materia dc Derechos Econmicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"
Artculo 18
, CORTE CONSTITUCIONAL
PARA EL PERioDO DE TRANSICiN
Caso No. OOOS-200S-AN 3
( ... ) Toda persona afectada por una disminucin de sus capacidades j/sicas o mentales
tiene derecho a recibir una atencin especial con el fin de alcanzar el mximo desarrollo
de su personalidad
Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

Artculo 20 literal b
(. ..) Los Estados Partes adoptarn medidas efectivas para asegurar que las personas con
discapacidad gocen de movilidad personal con la mayor independencia posible. entre
ellas: Facilitar el acceso de las personas con discapacidad a formas de asistencia
humana o animal e intermediarios, tecnologa de apoyo, dispositivos tcnicos y ayudas
para la movilidad de calidad, incluso ponindolos a su disposicin a un costo asequible
Acuerdo de Cartagena y Jurisprudencia del Tribunal Andino de Justicia

Artculo 1
r...) Uno de los objetivos de la integracin subregional es el mejoramiento persistente en

el nivel de vida de los habitantes de la Subregin.
Carta Andina de Derechos Humanos

Artculo 48
( ..) Los Presidentes reiteran su compromiso de cumplir y hacer cumplir los derechos y
obligaciones consagrados en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los impedidos (1975); en instrumentos internacionales que tienen como finalidad
promover y proteger los derechos humanos de los personas con discapacidades, como la
Convencin Interamericana ajuvor de las Personas con Discapacidad (I999): y en otras
declaraciones, resoluciones y convenios de proteccin social adoptados en el marco de
las Naciones Unidas, la Organizacin Internacional del Trabajo. la Organizacin
Mundial de la Salud y la Organizacin Panamericana de la Salud.
Ley de la Procuradura General del Estado

Artculo 13
(... )De la absolucin de consultas.~ Sin perjuicio de las facultades de la Funcin

Legislativa, del Tribunal Constitucional y de la Funcin Judicial determinadas en la
Constitucin Poltica de la Repblica y en la ley, el Procurador General del Estado
asesorar y absolver las consultas jurdicas con carcter de vinculantes, sobre la
inteligencia o aplicacin de las normas constitucionales, legales o de aIro orden jurdico,
a pedido de las mximas autoridades de los organismos y entidades del sector pblico y
de los representantes legales o convencionales de las personas jurdicas de derecho
privado con.finalidad social o pblica, excepto cuando se trate de asuntos que hayan sido
resueltos por jueces o tribunales de la Repblica o que estn en conocimiento de los
mismos, hallndose trabada la litis, incluyndose acciones y recursos que se sustancien o
deban sustanciarse en el Tribunal Constitucional.
Resolucin No. 0770 - 07 - RA
Accin de amparo constitucional concedida por el Tribunal Constitucional del Ecuador a

favor de la seora Silvia Game, a travs de la cual se confirm la resolucin del juez
tercero de lo civil de Pichincha, y se conmin al CONADIS a emitir la correspondiente
autorizacin para importar un vehculo de hasta tres aos de fabricacin anteriores a la
fccha de la expedicin de la autorizacin del CONADIS.
Resolucin No. 335 - 98 - Te
El Tribunal Constitucional, mediante resolucin de 9 de diciembre de 1998, publicada en

el RO: No. 118 del 28 de enero de 1999, referido a la demanda de inconstitucionalidad de
varios artculos del Reglamento General de la Ley sobre Discapacidades, dej sin efecto
el artculo 76, con la excepcin de la frase "los vehculos importados sern hasta tres
aos anteriures al modelo de la/echa de autorizacin."
Identificacin de la Autoridad o Particular Demandado
Las autoridades pblicas que, a criterio de los accionantes, han incumplido con la
normativa antes mencionada son:
a) Seor Procurador General del Estado;

b) Seores Gerente General y Subgerente Regional de la Corporacin Aduanera
Ecuatoriana.
Identificacin de la Obligacin clara, expresa v exigible de hacer o no hacer. curo

cumplimiento se demanda
Con respecto al seor Procurador General del Estado
El seor Procurador General del Estado, mediante oficio No. 01421 de 23 de junio de
2008, y en relacin a la consulta solicitada por el seor Director Ejecutivo del Consejo
Nacional de Discapacidades respecto a la vigencia, aplicacin y exigibilidad del Art, 23
de la Ley Reformatoria a la Ley de Discapacidades, en lo principal seal:
El artCulo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades, hace alusin expresa

al derecho a importar vehculos ortopdicos y no ortopdicos y vehculos nuevos y usados
de hasta tres aos anteriores al modelo de autorizacin, destinados al traslado de personas
con discapacidad; artculo que, segn el criterio del Seor Procurador General del Estado,
es contradictorio con el artculo 27 literal i de la Ley Orgnica de Aduanas, artculo 50 de
la Ley de Trnsito y Transportes Terrestres y artculo 6 del Convenio de
Complementacin en el Sector Automotriz, as como el medio ambiente y los derechos
del consumidor. En razn a ello, el seor Procurador seal que el artculo 23 de la
Codificacin de la Ley de Discapacidades resulta inadmisible, lo que repercute
PARA EL PERODO DE TRANSICiN
Caso No. 000S-200S-AN s

directamente en la imposibilidad de importar vehculos no ortopdicos y vehculos de
hasta tres aos de fabricacin. Resta sealar que el Consejo Nacional de Discapacidades
present recurso de reconsideracin sobre el dictamen proferido por el seor Procurador
General del Estado, quien lo rechaz mediante oficio del 4 de agosto del 2008.
En razn a lo dicho, los accionantes Silvia Game Muoz y Alfredo Luna Narvez,
plantean accin por incumplimiento, toda vez que, en su criterio, el artculo 23 de la
Codificacin de la Ley de Discapacidades no puede ser incumplido, ms an si se
consideran las repercusiones e incumplimientos que pueden acarrear con respecto al
contexto normativo constitucional e internacional de derechos humanos. que forman parte
del ordenamiento jurdico ecuatoriano.
Ms all de la normativa internacional de derechos humanos acusada de incumplimiento,

y que fue expuesta en el acpite precedente, resta sealar la acusacin por incumplimiento
del artculo 13 de la Ley de la Procuradura General del Estado. Dicho precepto
normativo contiene, en criterio de los accionantes, una obligacin clara de "no hacer",
que prohbe un pronunciamiento del Procurador, cuando se trate de asuntos que hayan
sido resueltos por jueces o tribunales de la Repblica o que estn en conocimiento de los
mismos, hallndose trabada la litis. incluyndose acciones y recursos que se sustancien o
deban sustanciarse en el Tribunal Constitucional. En la especie, existieron resoluciones
emitidas por el Tribunal Constitucional del Ecuador en los casos No.335 - 98 - TC y
0770 - 07 - RA.
Con respecto a los seores Gerente General y Subgerente Regional de la

Corporacin Aduanera Ecuatoriana
Los accionantes arguyen que los trmites de importacin en la Corporacin Aduanera

Ecuatoriana, se han visto de hecho suspendidos por el pronunciamiento del Procurador
General del Estado, que impide importar vehculos de hasta tres aos de fabricacin y
vehculos no ortopdicos.
La seora Silvia Game sustenta en su favor, la resolucin No. 077 - 07 - RA, en virtud de
la cual se le concedi una accin de amparo constitucional, y se conmin al CONADIS a
extender una autorizacin para importar un vehculo de hasta tres aos de fabricacin
anterior a la fecha de la autorizacin del CONADIS. Seala la actora, que a pesar de que
la autorizacin ha sido otorgada por rdenes del indicado juzgado, la CAE no ha
autorizado el embarque previo del automvil ortopdico de hasta tres aos de fabricacin,
a causa del pronunciamiento del seor Procurador General del Estado.
Por otro lado, el seor Alfredo Luna tiene a su favor la resolucin proferida por el
Tribunal Constitucional No. 335 - 98 TC, y de la misma forma, la CAE no ha autorizado
el embarque previo del automvil ortopdico de hasta tres aos de fabricacin, a causa del
pronunciamiento del seor Procurador General del Estado.
~/
Caso No. S-2S-AN 6
Identificacin de los Derechos presuntamente comprometidos por el incumplimiento
a) Artculos 35, 47.4 Y 47.10 de la Constitucin de la Repblica: Derechos de las

Personas y Grupos de Atencin Prioritaria.
b) Artculo 11.2 de la Constitucin de la Repblica: Principio de Igualdad y no

Discriminacin.
En criterio del accionante, los derechos constitucionales comprometidos por el presunto

incumplimiento conllevan la afectacin de otros tantos previstos en instrumentos
internacionales de derechos humanos ratificados por el Ecuador.
Pretensin Concreta
a) Que el Procurador General del Estado cumpla con la nOffilativa aqu

indicada y sustituya sus pronunciamientos del 23 de junio y 4 de agosto
del200S, con uno nuevo que acate las normas incumplidas;
b) Que la Corporacin Aduanera Ecuatoriana cumpla la normativa aqu
indicada y expida las respectivas rdenes previas de embarque en
nuestros casos y cada vez que cualquier ciudadano lo sol icite con la
correspondiente autorizacin del CONADIS;
c) Los accionantes dejan constancia que la presente accin la plantean con
el fin de que se cumplan los derechos de los suscritos y de la poblacin
en general que sufre situaciones similares: esto porque los
pronunciamientos del Procurador afectan a los discapacitados en su
conjunto; y, porque la actitud de la CAE ha sido recurrente y reiterada y
se basa en los pronunciamientos del Abogado del Estado. Aclaran que
ambas instituciones debern responder por daos y perjuicios.
Contestaciones a la Demanda
InterYencin del delegado del Seor Procurador General del Estado
El seor Director Nacional de Patrocinio, delegado del Procurador General del Estado,
manifiesta que la accin planteada incumple con lo estipulado en los Arts. 75 y 76 de las
reglas dictadas por la Corte Constitucional, ya que el Procurador General del Estado al
ejercer sus atribuciones previstas en los Arts. 3 y 13 de la Ley Orgnica Institucional, no
incumple ni se niega a cumplir ninguna norma con rango de ley. El seor Procurador
General del Estado no ha desacatado ninguna norma; lo que ha hecho es emitir un
pronunciamiento, cuyo anlisis se fundament en lo dispuesto en los Arts. 163 y 272 de la
Constitucin vigente a la fccha de emisin de los mismos, y que hoy han sido recogidos
por la nueva Carta Constitucional. No se puede argumentar por parte de los accionantes,
que por el pronunciamiento emitido por la Procuradura General del Estado, no se han
podido ejecutar resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional. Las consultas que
absuelve el Procurador se refieren a la aplicacin de las normas constitucionales. legales,
reglamentarias y de otro orden jurdico. En el presente caso, sobre la aplicacin del Art.
23 de la Ley Reformatoria a la Ley de Discapacidades Codificada, publicada en el
Registro Oficial No. 250 del 134 de abril del 2006. Por lo dispuesto en el Art. 76, inciso
segundo de las Reglas dictadas por la Corte Constitucional, el Procurador General del
Estado no es la autoridad obligada a cumplir ninguna sentencia o informe respecto al caso
en anlisis. Debido a que el seor Procurador General del Estado no ha incumplido norma
alguna, sentencia o informe internacional de Derechos Humanos, solicita se niegue la
accin planteada.
Intervencin del seor Gerente General de la Corporacin Aduanera Ecuatoriana
El seor Economista Santiago Len Abad, Gerente General de la CAE, manifiesta que los
seores Silvia Game Muoz y Alfredo Luna Narvez, presentaron la solicitud
correspondiente para que se les autorice la importacin de un vehculo ortopdico
(automtico) de hasta tres aos anteriores al modelo de la fecha de autorizacin, otorgada
por el CONADIS, solicitudes que fueron atendidas por la CAE. Detalla
cronolgicamente los oficios y trmites realizados por los accionantes ante la CAE, a
partir de los cuales se desprende que en varias ocasiones, se les solicit la presentacin de
factura o proforma a fin de individualizar el vehculo que pretenden importar, esto de
conformidad con lo establecido en los artculos. 44, literal b de la Ley Orgnica de
Aduanas y 31 de la Ley de Modernizacin del Estado. Que en el caso del seor Luna
Narvez, se le otorg la orden de importacin con exoneracin de derechos arancelarios
en el ao 2000, cumpliendo con lo dispuesto en la Resolucin No. 335 - 98 - TC emitida
por el Tribunal Constitucional y publicada en el Suplemento del RO. 118 de 28 de enero
de 1999.
Como consecuencia de lo sealado, solicita se rechace la accin por incumplimiento
planteada, por no reunir los requisitos que determina la Constitucin. Por su parte, se
insiste en que la CAE ha atendido oportunamente el requerimiento de los accionantes, sin
que ellos hayan proporcionado a la administracin los documentos necesarios para
finalizar sus respectivos trmites, que hasta la fecha se encuentran pendientes.
La Determinacin de los Problemas Jurdicos que deben resolverse para decidir el

E!.Q
Para decidir el fondo de la cuestin, el Pleno de la Corte Constitucional para el Perodo de

Transicin, considera necesario sistematizar los argumentos planteados en el caso a partir
de la solucin de los siguientes problemas jurdicos:
Cul es la naturaleza jurdica, alcance y efectos de la Accin por Incumplimiento

prevista en los artculos 93 de la Constitucin de la Repblica, 74 y siguientes de
las Reglas de Procedimiento para el ejercicio de las competencias de la Corte
Constitucional para el Perodo de Transicin?
~/
Caso No. OOOS-200S-AN s
La declaratoria de inaplicabilidad de una norma, en ejercicio de las competencias
conferidas por los artculos 3 y 13 de la Ley Orgnica de la Procuradura General
del Estado, puede generar una omisin de cumplimiento?
La emisin de un dictamen del Procurador General del Estado, puede afectar

situaciones jurdicas firmes creadas al amparo de un dictamen anterior? La
irretroactividad de los dictmenes emitidos por el Procurador General del Estado.
El artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades contiene una

obligacin de hacer o no hacer clara, expresa y exigible?
Cul es el rgano encargado de autorizar la importacin libre de impuestos de

vehculos ortopdicos y no ortopdicos de hasta tres aos de fabricacin anterior a
la fecha de autorizacin del CONADIS?
El artculo 44 de la Ley Orgnica de Aduanas, confiere a la Corporacin

Aduanera Ecuatoriana la atribucin de pronunciarse sobre la aplicabilidad o
inaplicabilidad de una norma? ,o se trata de un requisito formal complementario?
Cul es la naturaleza, alcance y efectos de la declaracin de oficio de

inconstitucionalidad de normas conexas prevista en el numeral 3 del articulo 436
de la Constitucin de la Repblica?
Cul es la naturaleza jurdica de los dictmenes emitidos por el Procurador

General del Estado?
Cules son las tcnicas interpretativas que deben utilizarse cuando existe colisin
entre derechos fundamentales? Cules son las tcnicas interpretativas inherentes
al paradigma del Estado Constitucional de Derechos y Justicia?
De conformidad a la Constitucin de la Repblica vigente, cul es el mximo

rgano de control e interpretacin constitucional?
Bajo el rgimen de la Constitucin de la Repblica vigente, tiene el Procurador

General del Estado atribucin para interpretar con carcter vinculante preceptos
constitucionales?
Qu debe entenderse por inconstitucionalidad reductora?
Qu debe entenderse por interpretacin constitucional condicionada? Cules son

sus efectos?
II
CONSIDERACIONES y FUNDAMENTOS
Competencia de la Corte Constitucional
El pleno de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin es competente para

conocer y resolver el presente caso, de conformidad con lo previsto en el artculo 27 del
Rgimen de Transicin, publicado con la Constitucin de la Repblica del Ecuador en el
Registro Oficial No. 449 del 20 de octubre del 2008 y la resolucin publicada en el
Suplemento del Registro Oficial No. 451 de 22 de octubre de 2008.
De conformidad con el artculo 93 de la Constitucin de la Repblica. la accin por

incumplimiento tendr por objeto garantizar la aplicacin de las normas que integran el
sistema jurdico, as como el cumplimiento de sentencias o informes de organismos
internacionales de derechos humanos, cuando la norma o decisin, cuyo cumplimiento se
persigue, contenga una obligacin de hacer o no hacer clara, expresa y exigible, esto en
concordancia con el Art. 74 de las Reglas de Procedimiento para el ejercicio de las
competencias de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin, publicado en el
Suplemento del Registro Oficial No. 466 del 13 de noviembre de128.
Siendo el estado de la causa el de resolver, esta Corte procede a efectuar el anlisis de

fondo correspondiente.
Consideraciones de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin, Sobre los

Problemas Jurdicos Identificados
Naturaleza jurdica, alcance y efectos de fa Accin por Incumplimiento
La Constitucin de la Repblica marca diferencias considerables y sustanciales con

respecto a la Constitucin Poltica de 1998. As, por ejemplo, en cuanto a garantas
jurisdiccionales de los derechos constitucionales se refiere, se puede constatar un avance
significativo en la proteccin y justiciabilidad de derechos. Mientras las garantas
constitucionales previstas en la Constitucin Poltica de 1998 se caracterizaban por su
naturaleza meramente cautelar, las nuevas garantas jurisdiccionales, pasan a ser
declarativas, de conocimiento, ampliamente reparatorias y excepcionalmente cautelares.
Es decir, que a partir de la activacin de una garanta jurisdiccional, el juez constitucional,
a travs de sentencia, est en capacidad de analizar el fondo de un asunto controvertido, y
como consecuencia de ello, tiene la obligacin de declarar la violacin a un derecho y
reparar las consecuencias que ste puede experimentar. As, el artculo 86 numeral 3 de la
Constitucin de la Repblica referente a las Disposiciones Comunes para las Garantas
Jurisdiccionales, y el artculo 44 numeral 3 de las Reglas de Procedimiento para el
ejercicio de las competencias de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin
disponen: (H') La jueza o juez resolver la causa mediante sentencia, y en caso de
constatarse la vulneracin de derechos, deber declararla, ordenar la reparacin
Caso No. 000S-200S-AN 10
integral, material e inmaterial, y especificar e individualizar las obligaciones positivas y

negativas a cargo del destinatario de la decisin judicial, y las circunstancias en que
deban cumplirse. Por su parte, la connotacin garantas jurisdiccionales, guarda relacin
directa con el deber del juez constitucional de controlar que los actos pblicos no violen
derechos. En definitiva, la proteccin que otorgan las nuevas garantas guarda annona y
compatibilidad con el paradigma del Estado Constitucional previsto en el artculo 1 de la
Constitucin de la Repblica.
As, dentro de las nuevas garantas jurisdiccionales implementadas en la Carta

Fundamental, se puede identificar a la accin por incumplimiento. En el pasado no existi
garanta constitucional semejante, que vele por la eficacia del sistema jurdico.
Precisamente por ello, se toma necesario detenninar los presupuestos bajo los cuales
puede operar.
En cuanto a su objeto:
a) Garantizar la aplicacin de las normas o actos administrativos de carcter general,

cualquiera que sea su naturaleza y jerarqua, que integran el sistema jurdico: y
b) Garantizar el cumplimiento de sentencias o informes de organismos
internacionales de Dercchos Humanos.
En cuanto a los requisitos para su procedibilidad:
a) La norma o decisin cuyo cumplimiento se persigue debe contener una obligacin

de hacer o no hacer clara, expresa y exigible;
b) Deber verificarse que la norma, acto administrativo de carcter general, sentencia
o infom1e de organismos internacionales de Derechos Humanos, no sea ejecutable
por las vas judiciales ordinarias.
Una vez constatada la naturaleza, efectos y presupuestos de admisibilidad que rigen a la

accin por incumplimiento, es procedente pasar al anlisis de fondo relacionado al
presunto incumplimiento en el que han incurrido los seores Procurador General del
Estado, Gerente y Subgerente Regional de la Corporacin Aduanera Ecuatoriana.
Con respecto al presunto incumplimiento del Seor Procurador General del Estado
Los accionantcs sostienen que el dictamen emitido por el seor Procurador General del
Estado, a travs del cual prohibi la importacin de automviles no ortopdicos y usados
libres de impuestos a favor de las personas discapacitadas, incumple con los artculos 23
de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades, 13 de la Ley Orgnica de la
Procuradura General del Estado, y una seric de instrumentos internacionales de derechos
hwnanos ratificados por el Ecuador.
Al respecto, cabe sealar que los artculos 216 de la Constitucin Poltica de 1998
(vigente al momento de la emisin del dictamen del Procurador General), 3 y 13 de la
Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado, confieren al Procurador General del
Estado la facultad de absolver consultas y asesorar a los organismos y entidades del
sector pblico, as como a las personas jurdicas de derecho privado con tinalidad social o
pblica, sobre la inteligencia o aplicacin de las nonnas constitucionales, legales o de otro
orden jurdico. En cumplimiento con las normas citadas, y sobre la base de la consulta
solicitada por el Director Nacional del Consejo Nacional de Discapacidades, el seor
Procurador General del Estado declar inaplicable el artculo 23 de la Ley Refonnatoria a
la Ley sobre Discapacidades. El argumento central que gener dicha inaplicabilidad fue
sustentado en los artculos 163 y 272 de la Constitucin Poltica de la Repblica de 1998
(Constitucin vigente en ese entonces). A partir de los preceptos constitucionales citados,
el seor Procurador detennin, que el artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre
Discapacidades contraviene los artculos 27 literal i de la Ley Orgnica de Aduanas, 50 de
la Ley de Trnsito y Transporte Terrestre y 6 del Convenio de Complementacin en el
Sector Automotriz. Es decir, en base a un criterio de interpretacin jerrquica, el seor
Procurador declar inaplicable el artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre
Discapacidades, en beneficio de la aplicacin de otros preceptos normativos. Las
disposiciones legales en pugna contienen obligaciones claras de cumplimiento, y
precisamente por ello, el Procurador General del Estado, al detectar antinomias,
dctcrnlin la imposibilidad de aplicar el artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre
Discapacidades. Los accionantes pretenden, a partir de la concesin de la presente accin,
se obligue al Procurador General a sustituir sus pronunciamientos del 23 de junio y 4 de
agosto del 2008, efectos que, va accin por incumplimiento, no pueden decretarse sino se
detecta un incumplimiento manifiesto. La declaratoria de inaplicabilidad de un precepto
normativo no puede entenderse como incumplimiento, como tampoco es procedente
sostener que aplicabilidad es sinnimo de cumplimiento. En el evento que a partir de un
anlisis de inaplicabilidad se vulneren derechos fundamentales, existe la va
constitucional idnea para atender esa pretensin, esta es, la accin de proteccin. Por
otro lado, del proceso se colige que las alegaciones y efectos solicitados por los
accionantes respecto al dictamen emitido por el seor Procurador General del Estado, se
relacionan al anlisis de constitucionalidad del mismo, materia que en virtud del principio
de interpretacin sistemtica de la Constitucin, no pueden ser objeto de anlisis a travs
de la presente accin por incumplimiento. Si la Constitucin es un todo orgnico, sus
preceptos deben interpretarse de tal modo que se excluya definitivamente toda
interpretacin que anule o deje sin efecto alguna de sus disposiciones. En ese sentido, los
procedimientos que la Constitucin prev para la toma de una decisin no pueden
reemplazar otros mecanismos previstos en el mismo texto constitucional. De este modo,
la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin no puede consentir que, mediante
accin por incumplimiento, se impugne la constitucionalidad del dictamen en cuestin,
pues para ello se prevn las acciones de inconstitucionalidad.
Con respecto al presunto incumplimiento de la resolucin No. 0770-07-RA cabe recordar

a los accionantes, que los efectos que generaba la concesin de una accin de amparo
constitucional en el pasado, era interpartes, es decir, resultaba vinculante para el
accionante y para la autoridad quc emiti el acto ilegtimo, en estc caso, el Director
Nacional de Discapacidades. Adicionalmente, se advierte del proceso, que la ratio
decidendi que gener la concesin de la accin de amparo en beneficio de la seora Silvia

Game, se refiri a la imposibilidad de alegar falta de ley para justificar la violacin o
desconocimiento de los derechos previstos en la Constitucin. El dictamen del seor
Procurador General del Estado no hace referencia a la materia en cuestin, razn por la
cual no se configura la obligacin de no hacer prevista en el artculo 13 de la Ley
Orgnica de la Procuradura General del Estado.
En relacin al incumplimiento de la resolucin No. 335-98-TC, a partir de la cual se

declar la inconstitucionalidad de varios artculos del Reglamento General a la Ley sobre
Discapacidades, entre ellos el artculo 76, con excepcin de la frase los vehculos
importados sern hasta tres aos anteriores al modelo de la fecha de autorizacin, es
necesario sealar lo siguiente: El Procurador General del Estado no se ha pronW1ciado en
relacin a aquellas nonnas y frases declaradas inconstitucionales, cabe recordar que es la -'
declaratoria de inconstitucionalidad la que provoca efectos erga omnes, mas no aquellos
puntos que no han sido declarados como tal. Las resoluciones del Tribunal Constitucional
en esta materia, decidan la inconstitucionalidad del precepto impugnado o desechaban la
demanda, pero en ningn caso declaraban la constitucionalidad de la misma, por no ser de
su competencia. Bajo esa circunstancia, no se detecta incumplimiento del seor
Procurador con respecto a la resolucin de inconstitucionalidad emitida dentro del caso
signado con el No. 335-98-TC. El seor Procurador se pronunci sobre la imposibilidad
de importacin de vehculos usados y no ortopdicos, aspectos regulados tanto en el
artculo 23 de la Ley Refonnatoria a la Ley sobre Discapacidades como en el artculo 76
del Reglamento a la Ley sobre Discapacidades. Dichas nonnas, como se mencion
previamente, fueron declaradas inaplicables por el Procurador General del Estado.
En razn a lo expuesto, se colige que el seor Procurador General del Estado, con la
emisin de su dictamen, cumpli con las atribuciones que la Constitucin y la ley le
confieren; por tanto, no se evidencia del proceso, omisin de cumplimiento alguno,
respecto a nonna, acto administrativo de carcter general, sentencia o infonne de
derechos humanos que contenga una obligacin de hacer o no hacer clara, expresa y
exigible.
Con respecto al presunto incumplimiento de la Corporacin Aduanera Ecuatoriana
En criterio de los accionantes, los trmites de importacin autorizados por el Consejo

Nacional de Discapacidades, se han visto suspendidos ante la Corporacin Aduanera
Ecuatoriana como consecuencia del dictamen emitido por el seor Procurador General del
Estado, que prohbe la importacin de automviles no ortopdicos y de hasta tres aos de
fabricacin.
Al respecto cabe sealar que en aplicacin de la regla de interpretacin constitucional

iura norit curia (el juez conoce derecho) y aplicacin directa de la Constitucin, el juez
constitucional a partir de la activacin de una garanta jurisdiccional, est facultado para
fundamentar su fallo en disposiciones constitucionales no sealadas por las partes o en
estimaciones no fundamentadas en derecho. Bajo ese parmetro, esta Corte ha detectado
Caso No. 0005-200S-AN 13
lo siguiente: Del proceso se colige que el seor Procurador General del Estado emiti el
dictamen objeto de la presente accin, el 23 de junio del 2008, es decir, posterior a las
fechas en que el Consejo Nacional de Discapacidades autoriz la importacin de
vehculos automticos de hasta tres aos de fabricacin libres de impuestos a favor de los
accionantes. Con respecto a la seora Silvia Game Muoz, se constata que obtuvo la
autorizacin de importacin el 21 de agosto del 2007, Y en el caso del seor Luna
Narvez, el 15 de febrero del200S. En razn a ello, resulta claro que dicho dictamen no
puede ser aplicado de manera retroactiva y menos an, puede afectar situaciones
jurdicas firmes creadas al amparo de la aplicacin del artculo 23 de la Ley Reformatoria
a la Ley de Discapacidades, publicada en Registro Oficial del 13 de abril del 2006. Por
otro lado, la consulta efectuada por el Director Nacional de Discapacidades ante el
Procurador General del Estado, sobre la aplicabilidad del artculo 23 de la Ley
Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades, fue posterior a que el mismo Consejo
Nacional de Discapacidades emitiera las autorizaciones de importacin libre de impuestos
sobre los automviles solicitados por los accionantes. Es decir, el dictamen del seor
Procurador General del Estado 01421, resulta vinculante para el CONADIS con respecto
a aquellas solicitudes de importacin realizadas con posterioridad a la emisin del mismo.
Adicionalmente, el momento en que los accionantes obtuvieron las autorizaciones
pertinentes por parte del CONADIS, se encontraban vigentes dos dictmenes vinculantes
emitidos por el seor Procurador General de ese entonces, DI. Jos Mara Borja, del 24 y
25 de agosto del 2006.
El primero de ellos comprendido en oficio No. 27235, referido a la consulta efectuada por
el Director del Consejo Nacional de Discapacidades en relacin a la exoneracin de
impuestos a los vehculos que importen las personas con discapacidad. En lo pertinente, el
seor Procurador seal:
(...) Me refiero a su oficio No. CND - 571 de 22 de junio de 2006, por el cual
consulta sobre la exoneracin de impuestos a los vehculos que importen las
personas con discapacidad.... (...) Tambin gozan de las exoneraciones
anteriormente citadas, la importacin de vehculos ortopdicos v no ortopdicos
que sean utilizados en el traslado de personas con discapacidad, sin tomar en
cuenta su edad importacin que debe ser autorizada por el Consejo Nacional de
L
Discapacidades, para los casos sealados en los literales al. b) }' el del artculo
23 ibdem ... (El subrayado es nuestro). El literal a del artculo en mencin, hace
referencia a vehculos ortopdicos, y el b a vehculos no ortopdicos y de hasta
tres aos anteriores a la fecha de autorizacin.
A partir del considerando precedente, resulta claro que la importacin de vehculos libres
de impuestos, proceda para automviles ortopdicos, no ortopdicos y de hasta tres aos
anteriores al modelo de la fecha de autorizacin.
Por su parte, a travs de oficio No. 27338, del 25 de agosto del 2006, el seor Procurador
seal:
-J M '2.0EOCTUBREN,6-114
Tn,s (593-2) 2.565-' T7 / 2.563 '44
e ma,l mfo@ccgO"ec
http //WWW corteconstltuClonill gov ec QUITO "ECUA.oOR
(... ) J4e refiero a su oficio l%. 51 J OVD de 7 de junio de 2006 ... (...) Con
fundamento en el anlisis jurdico que antecede, considero que las personas con
discapacidad total o parcial, sin consideracin de su edad lienen derecho a la
importacin de vehculos ortopdicos v no ortopdicos, en los trminos de los
artculos 17 y 23 inciso primero de la Ley sobre Discapacidades; y 3 de su
Reglamento General...
(. .. ) El artculo 23 inciso primero sustUuido por la Ley Reformatoria a la Ley

sobre Discapacidades, Cod{ficada expresa que las importaciones de vehculos
ortopdicos y no ortopdicos sern autorizados por el Consejo lo/aciana! de
Discapacidades, previo a que se establezca este derecho por parle de las
comisiones determinadas en el Art. 88 del reglamento general de dicha ley, y una
vez cumplidos los requisitos del Art. 89 del reglamento citado.
(...) Siendo funcin del Consejo lv'acional de Discapacidades, vigilar por el eflca::
cumplimiento de la Ley sobre Discapacidades y exigir la aplicacin de la sancin
a quienes la incumplan; su responsabilidad se circunscribe a otorgar la
autorizacin para la importacin de vehculos ortopdicos y no ortopdicos con
exoneracin de impuestos en tales condiciones.
Los dictmenes en mencin garantizaban la aplicabilidad del artculo 23 de la Ley

Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades, y la importacin de vehculos ortopdicos,
no ortopdicos y de hasta tres aos anteriores a la fecha de autorizacin del CONADIS.
Por otro lado, dejaban en claro que el rgano encargado de emitir las autorizaciones
respectivas, es decir analizar el fondo del asunto controvertido, es el Consejo Nacional de
Discapacidades. Cabe recordar, que de conformidad al artculo 3 literal e de la Ley
Orgnica de la Procuradura General del Estado, los pronunciamientos del Procurador son
de obligatorio cumplimiento para la administracin pblica, so pena de viciar el acto que
se dicta inobscrvando el procedimiento. Por consiguiente, toda autoridad de la
administracin pblica, dentro de las que se incluye la Corporacin Aduanera
Ecuatoriana, debi someter sus actuaciones al contenido de los pronunciamientos
emitidos en ese entonces por el seor Procurador General del Estado. Lo contrario habra
resultado atentatorio al principio de seguridad jurdica previsto en el artculo 82 de la
Constitucin de la Repblica. El principio de seguridad juridica es una garanta que el
Estado reconoce a la persona para que su integridad, sus derechos y sus bienes no sean
violentados, y en caso de que esto se produzca, se establezcan los mecanismos adecuados
para su tutela. La seguridad jurdica, en definitva, es el contexto dentro del cual se toman
las decisiones individuales, por lo tanto inevitablemente nace una expectativa de que el
marco legal es y ser confiable, estable y predecible. Por esto, es indispensable que las
decisiones de los actores polticos dentro de un verdadero Estado constitucional de
derechos y justicia, se tornen segn el sentido lgico de la norma y no segn la lgica de
la discrecionalidad.
Por 10 expuesto, el dictamen del seor Procurador General del Estado. a travs del cual
prohbe la importacin de vehculos no ortopdicos y de hasta tres aos de fabricacin, no
J/
Caso No. 00052008AN 15
resulta vinculante para la Corporacin Aduanera Ecuatoriana, y por tanto, no afecta los
derechos de los accionantes. Los efectos del mismo se generan desde el momento de su
emisin hacia lo venidero. Al tiempo que los accionantes obtuvieron las autorizaciones
respectivas, no exista prohibicin alguna relacionada a la importacin de vehculos no
ortopdicos y de hasta tres aos de fabricacin; por el contrario, el artculo 23 de la Ley
Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades y los dictmenes emitidos por el seor
Procurador Jos Mara Borja, garantizaban dicha importacin libre de impuestos a favor
de la poblacin discapacitada.
Debe quedar en claro que, de conformidad al artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley

sobre Discapacidades, y al dictamen emitido por el seor Procurador General del Estado
en fecha 25 de agosto del 2006, el CONADIS es el rgano encargado de autorizar la
importacin de vehculos ortopdicos y no ortopdicos libres de impuestos destinados al
traslado de personas con discapacidad. Por tanto, una vez que exista la autorizacin del
CONADIS, como sucede en la especie, la Corporacin Aduanera Ecuatoriana debe
limitarse a cumplir con la obligacin contenida en el artculo 23 de la Ley Reformatoria a
la Ley sobre Discapacidades en concordancia con el artculo 44 de la Ley Orgnica de
Aduanas. Obra del proceso, que a travs de oficios del 12 de mayo del 2008, dirigidos al
Subgerente Regional de la Corporacin Aduanera Ecuatoriana, los accionantes Silvia
Game Muoz y Alfredo Luna Narvez, demostraron la posibilidad que tienen de obtener
y presentar las facturas, proformas o documento semejante, por tratarse de autos usados,
(tantas veces solicitadas por la CAE para concluir sus trmites) que permitan la emisin
de las respectivas rdenes de embarque. En ese sentido, y al constatarse el proceso que la
Corporacin Aduanera Ecuatoriana, se encuentra en espera de la entrega de dichos
documentos, "para despachar las solicitudes de importacin de los accionantes", se
conmina a las partes a presentar las facturas, proformas o documento semejante.
No obstante, se recuerda a la Corporacin Aduanera Ecuatoriana que la obligacin

contenida en el artculo 44 literal b de la Ley Orgnica de Aduanas resulta ser un requisito
"de forma" complementario a la autorizacin de importacin emitida por el rgano
competente, en este caso, el Consejo Nacional de Discapacidades. De conformidad al
artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades, y al dictamen
contenido en oficio No.27235 deL 24 de agosto deL 2006, resulta claro que no es
competencia de la CAE pronunciarse sobre la aplicabilidad o inaplicabi]idad del artculo
23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades.
El artculo 76 de las Reglas de Procedimiento para el ejercicio de las competencias de la

Corte Constitucional para el Perodo de Transicin, prev que ]a demanda de
incumplimiento se dirigir contra la autoridad, funcionario, la jueza () juez, o particular.
renuente a cumplir la norma, acto administrativo de carcter general, sentencia o intorme
de que trata el artculo 93 de la Constitucin de la Repblica. Obra del proceso, que en la
actualidad, los seores Gerente General y Subgerente Regional de la Corporacin
Aduanera Ecuatoriana no han podido dar cumplimiento a las solicitudes planteadas por
los accionantes, debido a la falta de cumplimiento del artculo 44 de la Ley Orgnica de
Aduanas, es decir, la presentacin de factura<; o proformas que acrediten las
--J Av'2DCOCTUBRCN'&114
TnFsI593-2l2565-'77/2563-' ....
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http II/IWW corteconstltuclon1 gov ce QUITO "CuA"OR
Caso No. 0005-200S-AN 16
caractersticas individuales de los automviles que pretenden importar. No obstante, del

proceso se desprende una serie de oficios emitidos por la CAE en el ao 2007, a travs de
los cuales se configur un claro incumplimiento "de fondo" sobre aquellas obligaciones
de hacer previstas en el artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre discapacidades,
y en los dictmenes emitidos por el seor Procurador General del Estado de ese entonces,
en fcchas 24 y 25 de agosto del 2006.
Los oficios son los siguientes;
a) Olicio GGN - GAJ - DlA - OF - 1495 del 09 de abril del 2007 suscrito por el
Economista Santiago Len Abad Gerente General de la CAE, y dirigido al seor
Galo Cevallos Mancheno, Secretario General de la Vicepresidencia de la
Repblica del Ecuador, en lo pertinente seal:
( ..) La peticin del seor Alfredo Luna, no puede ser atendida, puesto
que, exonerar un vehculo viejo. va en contra de la disposicin 203 del
Consejo de Comercio Exterior de inversiones, que indica lo siguiente: "Se
permite la importacin de vehiculos siempre que el modelo corresponda al
ao en que se realice la importacin o al ao siguiente. "Disposicin que
invoca "El Convenio de Complementacin Automotriz de la Comunidad
Andina ", el cul prohbe las importaciones de vehculos usados a los
territorios de los pases suscritos
!.'
b) Olicio GEJU - DlA -OF 129 de 23 de mayo de 2007, suscrito por la Abogada
Viviana Vsquez dc Faras, Gerente de Asesora Jurdica Corporacin Aduanera
Ecuatoriana, y dirigido a Alfredo Luna N arvez:
( ..) Con relacin al mencionado Ojicio, la Corporacin Aduanera

F;cuatoriana elabor el Oficio No. GGN - GAJ- DTA-OF -i495, de 09 de
ahril de 2007, suscrito por el Ec. Santiago Len Abad, Gerente General de
la Institucin, del cual se advierte que su peticin no puede ser atendida
puesto que el vehculo a importarse no se ajusta a lo establecido en las
Resoluciones No. 184 y 203 del Consejo Nacional de Comercio
internacional e Inversiones (COA/EX!), de las que se colige que se permite
la importacin de vehculos, siempre que el modelo corresponda al ao en
que se realice la importacin o al ao siguiente,' disposicin que invoca
"EI Convenio de Complementacin Automotriz de la Comunidad Andina ",
el cual prohbe las importaciones de vehculos usados a los territorios de
los pases suscritos. Por lo expuesto, srvase encontrar adjunto el oficio
descrito, el cual atiende sus reiteradas solicitudes para que se le otorgue
la autorizacin de embarque de vehculo de hasta 3 aos anteriores al
presente.
i CORTE CONSTITUCIONAL
Caso No. OOOS-200S-AN

17
e) Oficio GGN - GEm - DTA - F 2833, del 5 de julio del 2007, suscrito por el
seor Gerente General de la CAE Economista Santiago Len Abad, dirigido a la
seora Silvia Garue Muoz:
r...)Esta Corporacin no puede autorizar la importacin de un vehiculo

ortopdico de hasta tres aos anteriores al modelo de autorizacin, tal
como lo prev el arto 23 b) de la Ley Reformatoria a la Le}! sobre
Discapacidades. puesto que existe una norma internacional que lo
prohbe, protegiendo a la comunidad de gozar de un medio ambiente sano,
entre otras razones; de manera que, esta Gerencia General no puede
aceptar su solicitud, hasta que el juzgado respectivo no haga conocer de la
Sentencia Judicial debidamente ejecutoriada. (El subrayado es nuestroj
No slo que e! seor Gerente General de la CAE se atribuy competencias que no le

corresponden sino que, adems, contravino expresamente aquella obligacin prevista en
el artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades y el contenido de los
dictmenes vinculantes emitidos por el seor Procurador General de! Estado de ese
entonces. A pesar de que la seora Silvia Game contaba con la autorizacin de
importacin proferida por e! CONADIS, contenida en resolucin No. 001 - 2007, la
Corporacin Aduanera Ecuatoriana se neg a cumplir con el artculo 23 que contiene una
obligacin de hacer clara, expresa y exigible.
A partir de 10 expuesto, se justifica la preocupacin de los accionantes, toda \'ez que la

CAE, bajo la misma administracin que la rige actualmente, deneg sus pedidos en el
pasado. A pesar de que a fs. 71 del proccso, el scor economista Santiago Len Abad,
seala textualmente" La Corporacin Aduanera Ecuatoriana ha atendido oportunamente
al requerimiento de los hoy accionantes. sin que ellos hayan proporcionado a la
administracin, la documentacin necesaria para poder expedir la resolucin de
exoneracin de pago de derechos arancelarios, derecho que jams les ha sido negado",
fue el mismo funcionario, quien arrogndose competencias en el pasado, neg dicha
importacin, pero no en base al incumplimiento del artculo 44 literal b (requisito
formal), sino a partir de un criterio de "fondo" jerrquico que no le competa
realizar,debido a que exista norma clara y dos dictmenes vinculantes emitidos por el
seor Procurador General de ese entonces, relacionados directamente con la materia en
cuestin.
En estricto cumplimiento de los presupuestos previstos en los artculos 93 de la

Constitucin de la Repblica y 75 de las Reglas de Procedimiento para el ejercicio de las
competencias de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin, se ha configurado
una omisin de cumplimiento por parte del Gerente General de la Corporacin Aduanera
Ecuatoriana, respecto al Artculo 23 dc la Ley Reformatoria a la Ley sobre
Discapacidades y a los dictmenes emitidos por el seor Procurador General del Estado
quc contenan obligaciones de hacer claras expresas y exigibles. El incumplimiento
J/ proferido por el Gerente General de la CAE ha tenido como consecuencia la restriccin

en el ejercicio de los derechos de los accionantes y de las personas y grupos de atencin
Av,2,,.QcTURR,N,6-,,4
J TLU~'5"3-2.)256S-'T7/2563'44
ema,1 onfo@cc'l""ce
http 'oNWW corteconstltuclonal gov ec QUITO ECUAOOR
prioritaria garantizados en los artculos 35, 47.4, 47. 10 Y 11.2 de la Constitucin de la

Repblica.
III
OTRAS CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A partir de la activacin de la presente accin por incumplimiento, la Corte debi revisar

varios instrumentos jurdicos, entre ellos, el dictamen 01421 emitido por el seor
Procurador General del Estado, los artculos 3 y 13 de la Ley Orgnica de la Procuradura
General del Estado y el artculo 44 de la Ley Orgnica de Aduanas.
Al analizar el presunto incumplimiento en que incurri el seor Procurador, se determin

que la pretensin de los accionantes se relaciona a la inconstitucionalidad del dictamen
01421, y no al incumplimiento de norma alguna. Por tanto, de conformidad al principio
de interpretacin sistemtica de la Constitucin, dicha materia no pudo ser objcto de
revisin 'la accin por incumplimiento. Por otro lado, ha quedado sentado en esta
sentencia, que a partir de la activacin de una garanta jurisdiccional, como en efecto cs la
accin por incumplimiento, el juez constitucional est facultado para revisar el fondo de
un asunto controvertido. Finalmente, se seal que en virtud a la regla de interpretacin
constitucional iura novit curia, el juez constitucional puede sustentar su fallo en
alegaciones no esgrimidas o fundamentadas por las partes.
Por estas razones, en base al anlisis de fondo de la controversia y en uso de la atribucin

contenida en el numeral 3 del artculo 436 de la Constitucin, esta Corte no puede dejar
de referirse a la constitucionalidad del dictamen 01421 y de otras nonnas inmersas en el
caso.
Naturaleza Jurdica. Alcance y Efectos de la Declaracin de Oficio de

nconstitucionalidad de Normas Conexas
De la misma fonna como se determin la naturaleza de las nuevas garantas

jurisdiccionales, previo al anlisis de pertinencia de la declaratoria de inconstitucionalidad
de oficio de normas conexas para el caso concreto, es preciso contextualizar y determinar
el alcance de esta nueva garanta, que permitir armonizar el contenido del ordenamiento
jurdico con los mandatos constitucionales y con la normativa internacional de derechos
humanos.
Resulta normal que en un estado plurinacional, como el ecuatoriano, que implica el

reconocimiento de varios sectores que buscan la satisfaccin de determinados intereses,
se genere una excesiva produccin de normas como medida de respuesta a los clamorcs
de la sociedad. Estos factores aumentan la posibilidad de antinomias de ndole legal como
constitucional. En ese sentido, Ferrajoli y Zagrebelsky describen la crisis del derecho y se
refieren a sus manifestaciones en la llamada "inflacin legislativa"] o en la crisis de la

generalidad y de la abstraccin de la ley,2
Incluso para Ferrajoli, los fenmenos de "incoherencia, falta de plenitud, antinomias y

lagunas son, dentro de ciertos lmites, vicios insuprimibles en el Estado constitucional de
derecho,,;3 pero ello no quiere decir que la ciencia jurdica no deba aspirar a combatir
estos fenmenos y seala que la respuesta a la crisis del derecho est precisamente en el
mismo derecho 4 . Una de estas respuestas es el ejercicio de las garantas y un papel ms
activo de los jueces: "la incoherencia y falta de plenitud, si bien no son irreductibles ms
all de ciertos limites, dentro de stos son reducibles mediante las adecuadas garantas."s
La inconstitucionalidad de nonnas conexas podra inscribirse entre las llamadas

"garantas liberales" que consisten en la invalidacin o anulacin de actos que violan
derechos humanos. 6 Su objeto es precautelar la efectiva vigencia de la supremaca
constitucional y para su procedencia, se requiere que la Corte concluya, dentro de los
casos sometidos a su conocimiento, que una o varias normas son contrarias a la
Constitucin. Por tratarse de una figura novedosa en el mbito constitucional ecuatoriano,
resulta pertinente referirse a la utilizacin de la misma en el Derecho Comparado. As, cn
el caso argentino por ejemplo, donde el control constitucional es difuso, se ha
desarrollado de manera jurisprudencial esta figura de declaracin oficiosa de
inconstitucionalidad. La evolucin de esta figura ha sido lenta y muy cuidadosa7 y
I Vase, Luigi Ferrajoli, Derechos y Garantas, Madrid, Editorial Trotta, 2001, pp. ] 5-] 7.
2 Vase, Gustavo Zagrebelsky, El derecho ductil. Ley derechos y justicia, Madrid, Editorial Trota,
2007, pp 36-37
3 Luigi Ferrajoli, op. Cit., pp. 28.
4 Vase, rbid., pp 34.
5 Ibid., pp 25.
lbid.
7 El control oficioso de constitucionalidad en Argentina ha sido una figura reconocida a nivel
jurisprudencia} por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin desde 1984 como va de
para hacer efectivo la supremaca constitucional. Se trata de una declaracin sin efectos generares,
salvo por las posibilidades de reiteracin o la aplicacin realizada por jueces inferiores.
Los retractorcs de esta facultad citan el principio procesal de la congruencia (en breve, se refiere
a la correspondencia de la pretensin con la sentencia). Sin embargo, la declaracin oficiosa de
inconstitucionalidad en este control difuso tambin puede realizarse en aplicacin del principio
jura novit curia, que impulsa a los jueces a suplir el derecho no invocado o mal invocado por las
partes, pero sin cambiar las pretensiones. La jurisprudencia argentina empez sealando que si no
exista peticin expresa de parte, el juez no podra fallar sobre ese tema.
Esta posicin ha merecido la crtica de la doctrina argentina, pues implcitamente se estara

aceptando que las partes pueden renunciar a pedir la inconstitueionalidad de una nonna. y que los
jueces deben pennanecer impasibles ante cllo.
La jurisprudencia argentina pas gradualmente a reconocer que para ejercer el control oficioso de
constitucionalidad se necesita que exista un proceso en el que evidencia el problema de la
actualmente es admitido como incidente en la resolucin de un caso contencioso, y nunca

a manera de control abstracto; adems, para que proceda, la declaratoria de
inconstitucionalidad debe ser indispensable para el xito de la pretensin o defensa. 8
En el caso ecuatoriano, la facultad de declarar la inconstitucionalidad de normas conexas

est expresamente consagrada en el texto constitucional; sin embargo, vale la referencia al
caso argentino para justificar la necesidad y oportunidad de esta atribucin, que es
adoptada tambin por sistemas de control constitucional difuso, con el justificativo de dar
un pleno alcance a la supremaca de la constitucin desde el ejercicio de las distintas
garantas constitucionales. Existen casos como el peruano, en que la declaratoria de
inconstitucionalidad de normas conexas, es facultad del Tribunal Constitucional desde
1995. En ese entonces, slo se poda declarar la ineonstitucionalidad conexa de "otros
preceptos de la misma norma,'9. No obstante, la prctica jurisprudencial del Tribunal
peruano, va sentencia No. 022-96-IITC, extendi esta facultad y seal ;'la
;inconstitucionalidad de normas conexas' no slo se refiere a otras disposiciones que
formen parte de un mismo cuerpo jurdico [...], sino a cualquier otra que exista en el
ordenamiento jurdico. [ ...] Asimismo se aprecia en esta sentencia, que el Tribunal no
especifica cules seran esas otras normas que, a pesar de no haber sido invocadas en la
demanda, resultaran igualmente inconstitucionales."O Este razonamiento del Tribunal
peruano, fue en parte acogido por el Cdigo Procesal Constitucional vigente desde el
2004. que en su artculo 78 ampla la inconstitucionalidad por conexin a preceptos
normativos ajenos al cuerpo jurdico impugnado. La Jurisprudencia ms reciente del
Tribunal peruano ha declarado que "[1]0 que se busca con esta disposicin es limpiar de
impurezas el ordenamiento jurdico,'.ll A diferencia de Per y Colombia, en los que la
declaratoria de inconstitucionalidad de normas conexas se ejerce dentro de procesos de
inconstitucionalidad, en el caso ecuatoriano, de conformidad a 10 previsto en el numeral 3
del artculo 436, la Corte Constitucional es competente para declarar la
inconstitucionalidad de oficio de normas conexas no solamente en acciones de
inconstitucionalidad, sino en general ';en los casos sometidos a su conocimiento". Por su
constitucionalidad, se dijo tambin que la inconstitucionalidad debe ser alegada por una de las
partes, pero este requisito ha sido descartado por los ltimos fallos de la Corte Suprema.
Vase, Deborah L. Corral Brest, La Doctrina de la Supremacia de la Constifucin Nacional y S1/

Inescindible Alecanismo de Control, 2006, pp. 1-9. Disponible en Internet en http://www.e-
derecho. org. ar/eongresoprocesallSupremac% EOa%2Odc%2OlaConstihlci%F3 n%20(Corral%20Br
est).doc
8 Vase. Corte Suprema de Justicia de la Nacin de la Repblica Argentina, Sentencia.
Expediente 102/1996, disponible en Internet en
http://w\.\v.csjn.gov.ar/documentos/expedientes/datos_expe j sp
~ Ley N 26435 de 10 de enero de 1995, Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, artculo 38.
10 Comisin andina de Juristas, Lus Alberto Huerta Guerrero, El proceso de inconstitucionalidad
en el Per. estudio preliminar, disponible en http://www.eajpe.org.pe/RIJIbases/juris-
nac/proeeso.htm#nueve.
11 Tribunal Constitucional del Per, expediente. N.O 0012-200S-PIITC, disponible en Internet en
http://www.te.gob.pe/jurisprudene ial2 006/000 12-2005-Al. htrnl
parte, el artculo 428 de la Constitucin prev una posibilidad de control oficioso de

constitucionalidad iniciado en procesos judiciales ordinarios que finalmente es resuelto
por la Corte Constitucional. Aunque se trata de dos competencias diferentes, en ambas
disposiciones constitucionales se revela la clara intencin del constituyente de permitir el
control de constitucionalidad oficioso por parte del mximo rgano de la justicia
constitucional ecuatoriana por diferentes vas, y no slo a travs de las acciones
dispositivas de ineonstitucionalidad. Esta atribucin permite a la Corte no permanecer
impasible e impotente cuando detecte normas inconstitucionales. Esta interpretacin
cobra pleno sentido por el cambio radical operado en la concepcin del Estado
ecuatoriano, que a partir de la nueva Constitucin se reconoce como Estado constitucional
de derechos y justicia. Como explica Ferrajoli, ;, [e]l paradigma del Estado constitucional
de derecho --o sea, el modelo garantista no es otra cosa que esta doble [uncin derecho al
derecho, que afecta a ambas dimensiones de todo fenmeno normativo: la vigencia y la
validez, la forma y la sustancia [... ],,12. Con esta proposicin, el autor explica que el
derecho debe regular no solamente la forma en la que se expide una ley (o norma), sino
que esta sea materialmente conforme a los principios y valores constitucionales. Esta
nueva concepcin de validez de las normas asigna un carcter 'sustancial' a la
democracia "y asigna a la jurisdiccin una funcin de garanta del ciudadano frente a las
violaciones de cualquier nivel de la legalidad por parte de los poderes pblicos,,13 Toda
esta nueva concepcin del Estado y la importancia de la justicia constitucional a cargo dc
esta Corte, justifican materialmente el ejercicio de un control constitucional amplio y
pleno para dar vigencia efectiva a los derechos humanos y a la supremaca constitucional.
En estos trminos, se justifica y delimita la atribucin de esta Corte para analizar dc oficio
la inconstitucionalidad de normas conexas.
Examen de Inconstitucionalidad Conexa del Dictamen 01421 del Procurador

General del Estado
a. Naturaleza jurdica de los dictmenes emitidos por el Procurador

General del Estado
Previo a entrar al anlisis material de constitucionalidad del dictamen 01421, resulta

necesario determinar su naturaleza jurdica, para colegir si proccde con respecto al
mismo, el anlisis previsto en el artculo 436 numeral 3 de la Constitucin de la
Repblica.
Respecto de la naturaleza jurdica de los actos de la administracin, la doctrina espaola

seala que todos estos actos "se pueden reducir a tres categoras primarias:
disposicin o norma;
acto o resolucin;
11 Luigi Ferrajoli, op. Cit., pp. 22

13 Ibid., pp. 26
contrato,14
Se trata entonces, de encasillar al dictamen del Procurador en una de estas tres categoras
generales. Iniciando este anlisis por lo ms obvio, es fcil descartar el carcter
contractual de los dictmenes del Procurador, pues la esencia del contrato es que "el
contenido de la felacin jurdica se fija de comn acuerdo por las partes". El contenido
del dictamen tiene como antecedente la consulta, pero en ningn momento intervienen
ms partes para la determinacin del final de tal contenido.
El dictamen del Procurador tampoco es un acto administrativo conforme los

pronunciamientos del extinto Tribunal Constitucional ecuatoriano y del autor Rafael
Oyarte. El Tribunal Constitucional declar que "los pronunciamientos del Procurador
General del Estado al absolver las consultas que se le formulan, no pueden ser estimados
como actos administrativos en los tmlinos generalmente aceptados por la doctrina del
Derecho Administrativo, al carecer de efectos individuales y directos.,,15 El anlisis de
Rafael Oyartc va en el mismo sentido: el acto administrativo es "la declaracin unilatcral
de voluntad de la autoridad pblica competente, en ejercicio de su potestad
administrativa, que ocasiona efectos jurdicos subjetivos, concretos e inmediatos, es decir
quc crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas individualcs,,16; mientras que el
dictamen del Procurador no es una decisin administrativa, sino un juicio de valor que se
emite antes de la exteriorizacin de voluntad por parte del rgano de la administracin
que formula la consulta. 17
Resta por analizar a la "norma" como ltima categora primaria de expresin de los actos
jurdicos de la administracin. En este sentido hay dos posiciones contrapuestas: por una
parte Rafael Oyarte caracteriza a la nomla por su generalidad, universalidad, abstraccin,
obligatoriedad y permanencia; mientras que la doctrina administrativista espaola
cuestiona esta posicin clsica y seala quc "lo que caracteriza a la norma jurdica no es
su abstraccin y generalidad, sino que crea Derecho objctivo.,,18
Oyarte rechaza la naturaleza de norma del dictamen del Procurador por tres razones: en
primer lugar, seala que el dictamen del Procurador no es general porque solamente
obliga al sujeto administracin; por otro lado, "ese pronunciamiento no constituye una
norma sino, precisamente, la opinin sobre el modo de aplicacin de normas sin que
pueda reemplazar a las leyes y a las resoluciones interpretativas del Congreso Nacional y
14 Alfredo Gallego Anabitartc, ngel Menndez Rexach, y otros, Acto y procedimienlO

administrativo. Madrid, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales S.A., 2001. pp. 27.
15 Tribunal Constitucional del Ecuador, caso N 003-2003-AA.
16 Rafael Oyarte Martnez, Mecanismos de impugnacin de los dictmenes del Procurador
General del Estado, en, Foro Revista dc Derecho No. 6, Universidad Andina Simn Bolvar, Sede
Ecuador. Quito, 2006, p. 193
17 Vase Oyarte 193 y ss
18 Alfredo Gallego Anabitartc, ngel Menndez Rcxach, y otros, Acto .v procedimiento
administra/im, Madrid, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales S.A., 200 l. pp. 31.
de la Corte Suprerna de Justicia." Y finalmente no encuentra una jerarqua dispositiva

para estos dictmenes.
Sin embargo, el fundamento real de estas observaciones es muy debatible. Respecto a la

generalidad de la norma, se ha visto en prrafos anteriores que se trata de una
caracterstica que ha sufrido erosin y que ya no responde a la realidad del derecho (ser
supra "inflacin legislativa"). Al objetar la generalidad, yarte seala en sus
conclusiones que el dictamen solo obliga a la administracin pblica 19 . Pero la
obligatoriedad del dictamen y su mandato de aplicar, naplicar o de aplicar de
determinada manera una norma, necesariamente incide en el ejercicio de derechos y
prerrogativas de todos los administrados. Evidencia de esto es lo que sucede en el caso
concreto: a partir del dictamen la administracin pblica est obligada a inaplicar el
artculo 23 de la Ley de Discapacidades, lo cual tiene implicancias directas sobre los
derechos de la generalidad de personas con discapacidad. As queda en evidencia la
generalidad del dictamen del Procurador.
La segunda objecin de Oyarte califica al dictamen del Procurador como una opinin
sobre el modo de aplicar las normas, y le niega el carcter de "norma en s misma". Pero
si se parte de que la norma "en s misma" es la que crea Derecho objetivo, el dictamen del
Procurador cumple con ese criterio como se ver a continuacin (ver infra). El autor
ecuatoriano justifica su posicin alegando que el dictamen del Procurador no puede
reemplazar las resoluciones del antiguo Congreso Nacional y Corte Suprema de Justicia,
pero esto es negar el "ser" a partir del "deber ser". Deben existir normas claras, supuestos
de hechos que provoquen consecuencias claras manifestadas en deberes y derechos. pero
el "ser" del asunto demuestra que a falta de normas claras, a falta de resoluciones del
Congreso o de la Corte, el Procurador, a travs de sus dictmenes, crea Derecho objetivo
y modifica el rgimen de supuestos de hecho, de deberes y derechos.
La ltima objecin de Rafael Oyarte es la ausencia de una jerarqua normativa para el

dictamen del Procurador. No obstante, la afirmacin del autor, tanto la Constitucin de
1998 (art. 272) como la de 2008 (art. 425) se refieren a los "otros actos de los poderes
pblicos" en la ltima categora de jerarqua normativa. Se puede aceptar que en la
Constitucin de 1998, el artculo 272 solamente haca referencia a la sujecin de todos los
actos (normativos o no) a la jerarqua superior de la Constitucin y no estableca
explcitamente una gradacin; pero el artculo 425 de la nueva Constitucin define de
manera expresa el orden jerrquico normativo, y el dictamen est considerado dentro de
la ltima categora normativa como "acto del poder pblico".
Incluso dentro del razonamiento seguido por Rafael Oyarte, el dictamen del Procurador se
aproxima en gran medida al concepto de norma, mucho ms todava en la lnea seguida
por esta Corte, que considera como factor determinante para considerar nonna o no al
dictamen del Procurador identificar si este crea "Derecho objetivo".
eL-- 19 Rafael Oyal1e, op. Cit., pp 222.
}/
En tal lnea de ideas, "[e]l Derecho objetivo es pauta, regla, escala segn el cual se
fundamenta que del comportamiento de los sujetos, bajo un supuesto de hecho, resulten
derecho y deberes. El Derecho objetivo fundamenta que bajo los supuestos designados
por l se desarrollan derechos y deberes. El Derecho objetivo es el que crea la razn
jurdica suficiente para engarzar con un detenninado supuesto de hecho, detenninados
derechos y deberes que nacen, perduran y desaparecen con ste. El Derecho Objetivo es
el nico que fWldamenta y crea derechos subjetivos y deberes. ,,20
En la especie: antes del dictamen del Procurador, el artculo 23 de la Ley de

Discapacidades estaba vigente y con plenos efectos, es decir, se reconocan los beneficios
tributarios correspondientes para la importacin de vehculos no ortopdicos de hasta 3
aos anteriores al modelo de la fecha de autorizacin. Despus del dictamen del seor
Procurador, el beneficio tributario se extingui. Por consiguiente, el Derecho objetivo se
modific y el dictamen del Procurador para esos efectos debe ser considerado como tilla
norma sobre la cual cabe el anlisis previsto en el artCulo 436 numeral 3 dc la
Constitucin de la Repblica.
b. Anlisis de constitucionalidad material del dictamen 01421
La Normativa Constitucional e Internacional de Derechos Humanos, como lmite de

todo el Ordenamiento Jurdico
La prohibicin de discriminacin como el deber de igualdad, involucra la promocin y

proteccin de los dcsfavorecidos. Teniendo presente la condicin de los accionantes, yal
formar parte de aquellos grupos vulnerables de conformidad a la Constitucin Poltica de
1998, y de atencin prioritaria de acucrdo al artculo 47 de la Constitucin dc la
Repblica, es deber del Estado garantizar polticas de prevencin de las discapacidades
y. de manera conjunta con la sociedad y la familia, procurar la equiparacin de
oportunidades para las personas con discapacidad y su integracin social. Con tal fin, el
artculo 47 numeral 4 de la Constitucin de la Repblica reconoce a las personas con
discapacidad el derecho a exenciones en el rgimen tributario. En concordancia con el
precepto constitucional citado, el artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre
Discapacidades seala:
(. ..) Vehculos ortopdicos y no ortopdicos.- La importacin de vehculos

ortopdicos y no ortopdicos destinados al traslado de personas con discapacidad
sin consideracin de su edad, deber ser autorizada por el Consejo .lI,racional de
Discapacidades, y gozar de las exoneraciones a las que se refiere el artculo
anterior, en los siguientes casos:
El vehculo a importarse podr ser de hasta tres aos anteriores al modelo de la

fecha de autorizacin La persona discapacitada beneficiaria de este derecho
20 Alfredo Gallego Anabitarte, ngel Menndez Rexach, y otros, Acro y procedimiento

administrativo. Madrid, Marcial Pons Ediciones Jurdicas y Sociales S.A., 200 l. pp. 32.
podr importar por una sola vez, a no ser que justifique debidamente la necesidad
de beneficiarse de una nueva importacin.
La norma es clara respecto a la identidad del grupo beneficiario (discapacitados), tipo de

automvil (ortopdico y no ortopdico), ao de fabricacin del vehculo (hasta tres aos
anteriores a la fabricacin) y limitacin (que sea una sola vez o justifique la necesidad de
una nueva importacin). No obstante, el seor Procurador General declar la
inaplicabilidad de dicha norma, y por consiguiente, prohibi la importacin de vehculos
usados y no ortopdicos. Es evidente que su enfoque es ajeno a principios fundamentales
de aplicacin de Derechos Humanos previstos en el texto Constitucional. En ese sentido,
cabe indicar que la inadecuada y desproporcionada tcnica de interpretacin que utiliz el
seor Procurador, puso de relieve el cumplimiento de un restringido sistema legalista de
subsuncin de nonnas, inherente a un Estado Liberal. Si bien es cierto, que la Ley
Refonnatoria a la Ley sobre Discapacidades no puede ser considerada como ley orgnica
mientras la Asamblea Nacional no la declare corno tal, su contenido material regula el
ejercicio de derechos fundamentales previstos en los artculos 35, 47 numeral 4 y 47
numeral 10 de la Constitucin de la Repblica, y en la normativa internacional, que por
mandato de los artculos 11 numeral 3 y 426 de la Carta Fundamental, forman parte del
ordenamiento jurdico ecuatoriano y son de directa e inmediata aplicacin por y ante
cualquier servidora o servidor pblico, administrativo o judicial. De conformidad con el
artculo 424 de la Constitucin de la Repblica, la Constitucin y los tratados
internacionales de derechos humanos rat{fkados por el Estado que reconozcan derechos
mas favorables a los contenidos en la Constitucin, prevalecern sobre cualquier otra
norma jurdica acto del poder pblico. El seor Procurador General del Estado ha hecho
caso omiso a una serie de principios constitucionales de aplicacin de derechos, entre los
que se destacan, el principio de progresividad y no regresividad (artculo 11 numeral 8 de
la Constitucin de la Repblica), y el principio pro homine (artculo 1] numera] 5 de ]a
Constitucin de ]a Repblica). El primero de ellos convierte en inconstitucional cualquier
accin u omisin de carcter regresivo que disminuya, menoscabe o anule
injustificadamente el ejercicio de los derechos. Es as, que la regresividad est prohibida,
a menos que exista un estricto escrutinio de sus causas y consecuencias, elemento que no
se evidencia en el dictamen del Procurador General del Estado. El principio de
interpretacin sistemtica de la Constitucin, involucra un anlisis integral de la Carta
Fundamental y en ese sentido, debe evitarse, en el mayor grado posible, que la aplicacin
de uno de sus preceptos prive dc eficacia a otro. En la especie, el scor Procurador
General del Estado, opt por aplicar el Convenio de Complementacin en el sector
Automotriz, la Ley Orgnica de Aduanas y finalmente la Ley de Trnsito y Transportes
Terrestres, e inaplic el artculo 23 de la Lcy Rcformatoria a la Ley sobrc Discapacidades,
que desarrolla el ejercicio de derechos fundamentales previstos en la Constitucin y en
Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos ratificados por el Ecuador,
relacionados con grupos de atencin prioritaria corno es el caso de la poblacin
discapacitada. Un derecho contemplado de manera general en la Constitucin se beneficia
del desarrollo de normas de inferior jerarqua que amplan su contenido y detallan las
maneras de ejercerlo, sin que la ausencia de esta reglamentacin sea objecin vlida para
violarlo o desobedecerlo. Cuando existen normas infraconstitucionales que se refieren a
previsiones constitucionales sobre derechos humanos, estas no hacen ms que desarrollar

el contenido original del derecho. Analgicamente, en el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos en el que no es posible, pues, intentar aplicar un tratado con
desconocimiento de las otras fuentes de derecho que pueden haberlo sucedido, aclarado o
complementado2 !, al aplicar normas de derechos humanos en el mbito nacional, es
imposible aplicar la norma constitucional sin referirse a otras normas internacionales o
internas de menor jerarqua, que aclaran o complementan el derecho constitucional. El
momento en que el seor Procurador atribuy una jerarqua normativa superior al
Convenio de Complementacin en el Sector Automotriz, por sobre el artculo 23 de la
Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades, vulner preceptos contemplados en la
Constitucin y en otros instrumentos internacionales, que lgicamente prevalecen sobre
cualquier norma de rango legal. Los derechos humanos constituyen el lmite de
cualquier Convenio o instrumento en materia comercial, y por consiguiente. siempre
prevalecern sobre stos. As tambin, los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos ratificados por el Ecuador, prevalecen sobre cualquier norma de rango legaL
como en efecto son la Ley Orgnica de Aduanas y la Ley de Trnsito y Transportes
Terrestres.
En cuanto a las tcnicas de razonabilidad que deben guiar el quehacer interpretativo y la

argumentacin jurdica respecto de leyes y principios constitucionales, cabe mencionar
que la calificacin de grupos de atencin prioritaria del que forma parte la poblacin
discapacitada, no es una denominacin gratuita pues trae consigo una situacin doble de
proteccin. Por un lado, esta consideracin constitucional implica que el intrprete o
funcionario pblico debe tender a gencrar actos que no limiten el desarrollo de sus
derechos. Scgundo: sin que se rompa la integridad indiscutible de la Constitucin, toda
interpretacin debe propender, de forma estricta, a desarrollar adecuadamentc su
contenido. Bajo esa circunstancia, esta Corte considera que el uso de mecanismos legales,
y tcnicas de interpretacin exegticas, deben utilizarse de forma tal, que no restrinjan
derechos, como en efecto ha sucedido en la especie.
Por scr que el Estado reconoce exenciones en el rgimen tributario para las personas con
discapacidad, y el artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades
configura su supuesto de hecho en relacin a la importacin de vehculos ortopdicos y
no ortopdicos de hasta tres aos de fabricacin previos a la fecha de autorizacin del
CONADIS, su cumplimiento se justifica plenamente con respecto a aquella poblacin con
capacidades diferentes. De conformidad al artculo 11.2 de la Constitucin de la
Repblica, "todas las personas son iguales y gozan de los mismos derechos [as como] el
Estado adoptar medidas afirmativas para promover la igualdad real [... ]". Es evidente
que a la luz de la igualdad fonual y sustancial, el juez constitucional debe garantizar los
derechos de los discapacitados incluso con medidas afinuativas, disposicin que implica
que: a) el reconocimiento de la diferencia debe ser respetado, y debe propiciar un espacio
adecuado para su integracin social; b) el trato diferente debe tender a generar beneficios
21 Cecilia Medina Quiroga, La Convencin americana: teora y jurisprudencia, Santiago, Centro

de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 2005, pp. 5.
a los discapacitados de forma temporal o permanente; y, e) los beneficios se justifican

respecto de su condicin, reconocida por el Estado.
En razn a lo expuesto, se determina que el anlisis de aplicabilidad e inteligibilidad

efectuado por el seor Procurador General del Estado con respecto a nornlas legales,
supra legales (Convenio Automotriz) y constitucionales, no tom en consideracin
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, que justifiquen el fin logrado, ms an, si
se considera que dicho anlisis de aplicabilidad ha repercutido directamente en el
ejercicio de derechos fundamentales inherentes a la poblacin discapacitada. Aquellos
derechos se encuentran reconocidos y garantizados en el sistema jurdico ecuatoriano, lo
que involucra a la Constitucin de la Repblica, Instrumentos Internacionales ratificados
por el Ecuador y normas de rango legal.
En virtud de lo expuesto, resulta inadmisible que el seor Procurador haya considerado

que la importacin de vehculos de hasta tres aos de fabricacin tenga repercusiones
graves con respecto al medio ambiente cuando, en la prctica, el parque automotor del
pas est compuesto por una gran cantidad de automviles de los mismos aos de
fabricacin e incluso mayores a los que la ley contempla. Las medidas para evitar la
contaminacin ambiental no pueden involucrar el sacrificio de derechos humanos, menos
an de aquellos inherentes a la poblacin discapacitada. Resulta preocupante que a partir
de! uso de tcnicas de interpretacin exegticas, el abogado del Estado haya llegado a
semejante conclusin, que desde todo punto de vista resulta desproporcionada,
irrazonable. inconstitucional y atentatoria al principio del Estado Constitucional de
derechos, consagrado en el artculo 1 de la Constitucin de la Repblica.
La Ponderacin de Derechos en el Dictamen del Procurador General del Estado
Grupos vulnerables - de atencin prioritaria vs. Ambiente - consumidores
A partir del dictamen No. 01421, del 23 de junio del 2008, el seor Procurador General
del Estado, en ejercicio de las competencias que le conferan los artculos 276 de la
Constitucin Poltica de 1998 y 13 de la Ley Orgnica de la Procuradura General dcl
Estado, emiti dictamen vinculante respecto a la aplicabilidad e inteligencia del artculo
23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades. Dicho juicio de inaplicabilidad,
no slo se refiri a normas de rango legal, como el artculo 27 de la Ley Orgnica de
Aduanas, 50 de la Ley de Trnsito y Transportes Terrestres, sino que incluso hizo
referencia a preceptos constitucionales. En efecto, el dictamen en mencin, mas all de
sustentar su fallo en los artculos 272 y 163 de la Constitucin Poltica de 1998,
relacionados a la supremaca constitucional y al carcter supra legal de los tratados
internacionales ratificados por e! Ecuador, se pronunci tambin respecto a principios
constitucionales relacionados a los derechos de defensa del consumidor, de proteccin al
medio ambiente y de grupos vulnerables (ahora de atencin prioritaria). El argumento
central que utiliz el seor Procurador para prohibir la importacin de vehculos de hasta
tres aos de fabricacin a favor de la poblacin discapacitada fue el siguiente: (... ) que
las normas antes transcritas, (Artculo 27 de la Ley Orgnica de Aduanas, 50 inciso
primero de la Ley de Trnsito y Transportes Terrestres y 6 del Convenio de

Complemenracin en el Sector Automotriz), a parte de recoger principios
constitucionales ligados a los derechos de defensa del consumidor y la proteccin al
medio ambiente, evidentemente que propugnan garantizar tambin un estndar mnimo
de seguridad para la propia persona que sufre la discapacidad y que es la que solicita la
importacin de un vehculo que coadyuve su movilizacin, siendo tal aspecto
absolutamente coherente con el deber que tiene el Estado de proteger a esas personas,
segn manifiesta el Art. 53 de la Carta Fundamental.
Es decir, el seor Procurador, mediante una interpretacin jerrquica, restringi el

ejercicio de derechos inherentes a los grupos vulnerables, hoy de atencin prioritaria,
reconocidos en los artculos 11 numeral 2, v 47 numeral 4 de la Constitucin de la
Repblica, y desarrollados en el artculo 23 de la Ley Refonnatoria a la Ley sobre
Discapacidades.
Una vez constatado el mtodo o tcnica de interpretacin constitucional utilizada por el

seor Procurador, resulta necesario verificar si el resultado obtenido fue
constitucionalmente vlido y justo. Para ello, se torna necesario hacer alusin a las
caractersticas y presupuestos que rigen al paradigma del Estado Constitucional y a los
mtodos de interpretacin constitucional inmersos en l. Dentro de la ciencia jurdica
dominante en el Estado Liberal, el positivismo, el papel del operador jurdico se reduca a
un proceso exegtico de subsuncin o deduccin de reglas, el juez era boca de la ley. Bajo
ese esquema, el juez estaba sujeto nicamente a la ley, y su funcin era aplicarla
obhgatoriamente cualquiera fuese su contenido. 22 En efecto, bajo el paradigma del
Estado Liberal, el Parlamento, confonnado por la burguesa, era el que ejerca dominio
sobre cualquier otra funcin del Estado, as, va legal, se restringan derechos, se
limitaban garantas, y la Constitucin y sus principios (contenido material) pasaban a un
segundo plano.
Contrario a lo dicho, el artculo 1 de la Constitucin de la Repblica (2008) establece una

nueva fornla o modelo de Estado, profundamente distinto a aquel previsto en la
Constitucin Poltica de 1998. f. ..] El Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos
y Justicia. As, el Ecuador, ha adoptado la frmula del paradigma del Estado
Constitucional, que involucra, entre otras cosas, el sometimiento de toda autoridad,
funcin, ley, o acto a la Constitucin de la Repblica. El neoconstitucionalismo pretende,
entonces, perfeccionar al Estado de derecho sometiendo todo poder (legislador y
ejecutivo incluidos) a la Constitucin y apelando a la Constitucionalidad y no a la
legalidad; vale decir que coloca a la jurisdiccin consttucional como garante y ltima
instancia de cualquier materia jurdica a evaluar y decidir vicisitudes de una nueva
22Carolina Silva Portero, Las Garantias de los Derechos, en, Neoconstitucionalismo y Sociedad.
Serie Justicia y Derechos Humanos, Quito, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, p.
64.
i CORTE CONSTITUCIONAL

29
realidad poltica, econmica y socia1. 23 Entre los smbolos caractersticos del Estado
Constitucional se pueden identificar a los siguientes:
a) La existencia de una Constitucin rgida que, en consecuencia, no sea

fcilmente modificable por la legislacin ordinaria:
b) Garantas judiciales que permitan el control de la conformidad de las
leyes con la Constitucin;
e) Fuerza vinculante de la Constitucin que implica el paso de la
consideracin del texto como un cuerpo declarativo a la aceptacin de
su carcter de norma jurdica real y de efectiva aplicacin;
d) Interpretacin extensiva del texto constitucional que se verifica en la
presencia de sus principios y normas, sobre todo el ordenamiento
jurdico, haciendo posible a travs de los mismos buscar soluciones a
los problemas jurdicos ms simples;
e) Directa aplicacin de la Constitucin para resolver no slo los
conflictos entre los poderes del estado o entre ste y las personas. sino
tambin para resolver los conflictos entre particulares;
1) Interpretacin constitucional de las leyes; e,
g) Influencia de la Constitucin sobre las relaciones polticas. que se
traduce en que los rganos de control de constitucionalidad puedan
analizar la fundamentacin poltica de las nonnas. 24
Bajo esas caractersticas, el neoconstitucionalismo incorpora contenidos materiales o

sustanciales vinculantes dentro de la Carta Fundamental. El aspecto material de la
constitucionalizacin del ordenamiento consiste en la consabida recepcin en el sistema
jurdico de ciertas exigencias de la moral crtica bajo la fonna de derechos fundamentales.
En otras palabras, el Derecho ha adquirido una fuerte carga axiolgica: se ha
rematerializado. El constitucionalismo tradicional era, sobre todo, una ideologa. una
teora meramente normativa, mientras que el constitucionalismo actual se ha convertido
en una teora del Derecho opuesta al positivismo jurdico como mtodo. 25 Aqul
contenido material del constitucionalismo, encuentra reflejo en principios (mandatos de
optimizacin) y valores, los mismos que generan un efecto de irradiacin sobre todo el
ordenamiento jurdico. AS, dentro de una adecuada interpretacin constitucional, las
reglas deben ser interpretadas siempre a la luz de los principios y valores previstos en la
Constitucin. Los principios constitucionales constituyen la materializacin de los
n Patricio Pazmio Freire, en, Desafos Constitucionales, La Constitucin ecuatoriana del 2008
en perspectiva, Serie Justicia y Derecho~' Humanos, Neoconstitucionalismo y Sociedad, Quito,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Tribunal Constitucional del Ecuador, 2008. p. 11.
24 Ricardo Guastini, La Constitucionalizacin del Ordenamiento Juridico: El caso italiano, en
Carbonell Miguel, Neoconstitucionalisl11o. Madrid, Editorial Trotta, 2003, pp. 49 - 70, en Juan
Pablo Morales, Democracia Sustancial: sus elementos y conflicto en la Prctica. en
f\'eoconstitucionalismo y Sociedad, Serie Justicia y Derechos Humanos. Quito, Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, 2008, p. 88.
25 Alfonso Garca Figucroa, La Teora del Derecho en tiempos de Constituciol1alismo. en edicin
de Miguel Carbonell, Neocconstitucionalismo, Espaa, Editorial Trotta, 2003, p. 165.
derechos, y su estructura (nonnas tticas), toma necesaria la utilizacin de mtodos de

interpretacin diferentes a aquellos exegticas inherentes al Estado de Derecho. Mientras
las reglas se aplican por medio de la subsuncin, los principios se aplican mediante la
ponderacin. Por ese motivo, la ponderacin se ha convertido en un criterio metodolgico
bsico para la a~licacin jurdica, en especial para la aplicacin jurdica de los derechos
fundamentales. 6 Al respecto, Miguel Carbonell seala:
f. ..} En ese contexto, creo que es importante recordar que, como

consecuencia de la expedicin y entrada en vigor del mencionado modelo
sustantivo de textos COnS{;fucionales la prctica jurisprudencial de muchos
tribunales y cortes constitucionales ha cambiado de forma relevante, Los
jueces constitucionales y los dems operadores jurdicos han tenido que
aprender a realizar su funcin bajo parmetros interpretativos nuevos, a
partir de los cuales el razonamiento judicial se hace mas complejo. Entran
en juego las tcnicas interpretativas propias de los principios
constitucionales, la ponderacin, la proporcionalidad, la razonabilidad, la
maximizacin de los efectos normativos de los derechos fundamentales, el
efecto de irradiacin, la proyeccin horizontal de los derechos (a travs
del drittwirkung), el principio pro personae, etctera. 17
Bajo esos parmetros, compete al Pleno de la Corte Constitucional para el Perodo de

Transicin. a partir de la ponderacin de derechos, sopesar los principios que han entrado
en colisin en el caso concreto para determinar cul de ellos tiene un peso mayor en las
circunstancias especficas y, por tanto, cul de ellos detennina la solucin para el caso
concreto. El ncleo de la ponderacin consiste en una relacin que se denomina ;'ley de la
ponderacin" y que se puede fonnular de la siguiente manera:
(..) Cuando mayor sea el grado de no satisfaccin o restriccin de uno de los

pnnciplOs, tanto mayor deber ser el grado de la importancia de la satisfaccin
del otro. 28
Al tenor de lo dicho, cabe preguntarse, es justificable la restriccin del derecho a

exenciones en el rgimen tributario respecto a automviles ortopdicos y no ortopdicos
de hasta tres aos de fabricacin, a favor de la poblacin discapacitada, en beneficio
26 Carlos Bernal Pulido, La Racionalidad de la Ponderacin, en, El principio de proporcionalidad

y la interpretacin constitucional, Serie Justicia y Derechos Humanos Neoconstitucionalismo y
Socieda(l, Quito, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, p.44.
27 Miguel Carbonell, Introduccin el Principio de Proporcionalidad y los Derechos
Fundamentales, en El Principio de proporcionalidad y la interpretacin constitucional, Serie
Justicia y Derechos Humanos Neoconslitucionalismo y Sociedad, Quito, Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, 2008, p. 11.
28 Robert Alexy, La Frmula del Peso, en, El Principio de Proporcionalidad y la Interpretacin
Constitucional, Serie Justicia y Derechos Humanos Neoconstilucionalismu y Sociedad, Quito,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, p. 15.
del ejercicio de derechos al medio ambiente y del consumidor? Para dar respuesta a la
interrogante, esta Corte ha considerado oportuno basar su anlisis ponderativo en la
frmula del peso elaborada por el maestro alemn Robert Alexy. Para ello, es necesario,
en primer trmino, definir el grado de la no satisfaccin o de afectacin de uno de los
principios. Posterionnente, en un segundo paso, se definir la importancia de la
satisfaccin del principio que juega en sentido contrario. Finalmente. en un tercer paso,
debe definirse si la importancia de la satisfaccin del principio contrario justifica la
afectacin o la no satisfaccin del otro. Vale recalcar que el grado de afectacin de los
principios en el caso concreto, no es la nica variable relevante para determinar, cn el
tercer paso, si la satisfaccin del segundo principio justifica la afectacin del primero. La
segunda variable es el llamado peso abstracto de los principios relevantes. que presupone
una jerarquizacin de derechos, no obstante el numeral 6 del artculo 11 de la
Constitucin de la Repblica, seala expresamente, (...) El ejercicio de los derechos se
regir por los siguientes principios: 6. Todos los principios y los derechos son
inalienables, irrenunciables, indivisibles, independientes y de igual jerarqua.. Por
consiguiente, la variable de peso abstracto no es aplicable en el caso ecuatoriano, y dcbc
ser suprimida de la frmula del peso. Mas all de las variables planteadas, cxistc una
tercera a tomar en cuenta, aquella relacionada con las apreciaciones empricas,
relacionadas a la afectacin que la medida examinada en el caso concreto proyecta sobre
los principios relevantes.
A partir de la argumentacin precedente, resulta posible elaborar la fnnula de

ponderacin que detenninar el peso de cada uno de los derechos en pugna, y por tanto,
se podr constatar cual de ellos debe prevalecer para el caso concreto.
Para ello, es necesario referirse a las variables que entrarn en juego:
DI = Derecho a exencin tributaria a favor de la poblacin discapacitada (Art. 47. 4 :y

11.3 dc la Constitucin, desarrollados en el artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley
sobre Discapacidades)
Pa DI = Peso abstracto del Derecho NO.l (no aplicable en el caso ecuatoriano, en virtud
del artculo 11 numeral 6 de la Constitucin de la Repblica)
Af1))= (afcctacin que la medida examinada en el caso concreto proyecta sobre cl
Derecho No. 1)
D2 - Derechos del medio ambiente y del Consumidor
Pa D2 = Peso abstracto del Derecho No.2 (no aplicable en el caso ecuatoriano, en virtud
del artculo 11 numeral 6 de la Constitucin de la Repblica)
Af1)2 = Afectacin que la medida examinada en el caso concreto proyecta sobre los
derecho NO.2.
La frmula del maestro Alexy, expresa que el peso del derecho DI = en relacin con el
derecho D2, en las circunstancias del caso concreto, resulta del cuocicntc cntre el
producto dc la afcctacin del derecho DI en concreto, su peso abstracto y la seguridad de
las premisas empricas relativas a su afectacin, por una parte, y el producto de la
afectacin del derecho D2 en concreto, su peso abstracto y la seguridad de las premisas
J Av '2DEOCT1JB~EN'6-""
T. . . sI59:>-2' 2565-177/256'-'"''
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http I/www corteconstltuclondl gov el QUITO ECUADO",
empricas relativas a su afectacin, por otra. Alexy sostiene que a las variables
relacionadas a la afectacin de los principios y al peso abstracto, se les puede atribuir un
valor numrico, de acuerdo con los tres grados de la escala tridica, de la siguiente
manera: leve = 1; medio = 2, e intenso = 4. En el caso de las variables relacionadas a la
seguridad de las premisas fcticas (s) se les puede atribuir un valor de seguro = 1,
plausible = Y; y no evidentemente falso V4,
El grado de restriccin o afectacin del derecho a la exoneraClOTI tributaria, en los

trminos del artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre de Discapacidades, bajo
las razones expuestas previamente, (en la argumentacin de fondo relacionada a la
jerarqua de las nonnas constitucionales e internacionales de derechos humanos y la
ponderacin de derechos), resulta ser intensa; por tanto se le atribuye el valor de 4. Con
respecto al peso abstracto, no es aplicable al caso por las razones expuestas previamente.
Finalmente, en relacin a las variables relacionadas a la seguridad de las premisas

fcticas, es claro que la restriccin de un derecho de esta naturalcza, privar a la
poblacin discapacitada de autonoma, su movilizacin se ver comprometida y, sin
duda, afectar directamente a su nivel de vida. Por ello, se le atribuye el valor de l.
Paralelamente, la satisfaccin del derecho a un medio ambiente sano y de los

consumidores puede catalogarse como media (2), toda vez que, la importacin de
automviles de hasta tres aos de fabricacin no atenta de manera exorbitante al medio
ambiente, y tampoco es la causa principal y directa de contaminacin. Por su parte, un
automvil de tres aos de fabricacin reviste un alto grado de probabilidad de que
brindar las seguridades necesarias para el usuario (no estamos hablando de automviles
de 7, 8 o 10 aos de fabricacin). Finalmente, con respecto a la seguridad de las premisas
sobre su afectacin, resulta ser plausible (1/2), el medio ambiente nunca estar libre de
contaminacin; no obstante, como se mencion, la importacin de vehculos en
beneficio de la poblacin discapacitada, bajo las condiciones y caractersticas que prev la
ley, no resulta ser el hecho principal generador de contaminacin. Debe recordarse que la
exencin respecto a estos automotores se da en razn al grupo, no es aplicable a la
poblacin en general.
As, la aplicacin de la fnnula del peso al derecho a exenciones en beneficio de la

poblacin discapacitada arroja los siguientes resultados:
4 (DI) x 1 (AfDI)
___________________________________________ =o
~
2 (D2) x 1/2 (AfD2)
De forma correlativa, el peso del derecho a un medio ambiente sano y al consumidor ser
el siguiente:
2 (02) x Y, (AID2)
4 (DI) x I (AIDI)
La conclusin que se genera a partir del uso de la formula del peso, refleja que la
satisfaccin del derecho al medio ambiente sano y del consumidor - satisfechos slo en
0.25-, no justifica la intervencin en los derechos de los grupos de atencin prioritaria.
como en efecto es aquel previsto en el artculo 47 numeral 4 de la Constitucin y
desarrollado en el artculo 23 de la Ley Rcfonnatoria a la Ley sobre Discapacidades.-
afectados en 4-. Estos ltimos, debern preceder en la ponderacin y, como resultado del
caso, debe establecerse que resulta inadmisible e inconstitucional la restriccin a la
importacin libre de impuestos de vehculos automticos de hasta tres aos de fabricacin
a favor de la poblacin discapacitada.
Constitucionalidad de los artculos 3 v 13 de la Ley Orgnica de la Procuradura

General del Estado
A diferencia del dictamen del Procurador, la naturaleza normativa de estos artculos es

clara, y por tanto, es procedente analizarlos directamente bajo la atribucin prevista en el
numeral 3 del artculo 436 de la Constitucin de la Repblica.
Para ello, resulta necesario partir de la siguiente interrogante:
El juicio de aplicacin e inteligencia de la ley, que efecta el Procurador General del

Estado, resulta ser una interpretacin?
De conformidad al artculo 237 numeral 3 de la Constitucin de la Repblica,

corresponde al seor Procurador General del Estado, el asesoramiento legal y la
absolucin de las consultas jurdicas a los organismos y entidades del sector pblico con
carcter vinculante, sobre la inteligencia o aplicacin de la ley en aquellos temas en que
la Constitucin o la lev no otorguen competencias a otras autoridades u organismo. Por
su parte, los artculos 3 literal e , y 13 de la Ley Orgnica de la Procuradura General del
Estado, en la parte pertinente sealan: De la absolucin de consultas. - Sin perjuicio de las
facultades de la Funcin Legislativa, del Tribunal Constitucional y de la Funcin
Judicial, determinadas en la Constitucin Poltica de la Repblica y en la ley, el
Procurador General del Estado asesorar y absolver las consultas jurdicas con
carcter vinculante, sobre la inteligencia o aplicacin de las normas constitucionales.
legales o de otro orden juridico, a pedido de las mximas autoridades de los organismos
y entidades del sector pblico y de los representantes legales o convencionales de las
personas juridicas de derecho privado con finalidad social y pblica, excepto cuando se
trate de asuntos que hayan sido resueltos por jueces tribunales de la Repblica o que
estn en conocimiento de los mismos, hallndose trabada la litis, incluyndose acciones y
recursos que se sustancien o deban sustanciarse en el Tribunal Constitucional. (El
subrayado es nuestro).
A partir de lo sealado se puede considerar al juicio de aplicabilidad e inteligibilidad que

realiza el Procurador General como un ejercicio de interpretacin legal y constitucional?
Para dar solucin concreta a la cuestin, es necesario, en primer lugar, determinar qu
significa interpretar una norma; el diccionario de Mara Moliner trae como primera
acepcin de interpretar "atribuir cierto significado a una expresin o a una cosa", mientras
que el diccionario de la Real Academia Espaola, establece que interpretar es "explicar o
declarar el sentido de una cosa, y principalmente de textos faltos de claridad. Por su parte,
ya en un mbito jurdico, una definicin clsica de interpretacin considera que esta
actividad es un hacer mediador, por el cual el intrprete comprende el sentido de un texto
que se ha convertido en problemtico. Esa problemtica puede surgir de la falta de
claridad lingstica del texto, o bien de la constatacin de que las consecuencias jurdicas
establecidas en dos normas frente a un mismo hecho, se excluyan o sean contradictorias.
Segn esta perspectiva, la misin de la interpretacin o "juicio de aplicabilidad e
inteligencia", es evitar la contradiccin de normas a travs del descubrimiento del sentido
latente ti oculto que presentan los distintos textos normativos.
En tal virtud, se toma evidente que el juicio de aplicabilidad e inteligencia que realiza el
Procurador General del Estado, en ejercicio de su competencia prevista en los artculos 3
literal e y 13 de la Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado, constituye un
autntico ejercicio de interpretacin legal c incluso constitucional. Es decir, que a la luz
de dicha norma el Procurador General del Estado estuvo facultado para emitir dictmenes
vinculantes sobre la forma en que deben ser entendidas y aplicadas las normas
constitucionales. As, en la especie, el seor Procurador General mediantc dictamen de 23
de junio del 2008, se pronunci, no slo sobre la aplicacin e inteligencia de normas con
rango de ley, como en efecto son los artculos 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre
Discapacidades, 27 literal i de la Codificacin a la Ley Orgnica de Aduanas, 50 inciso
primero de la Ley de Trnsito y Transportes Terrestres, sino tambin respecto a normas
constitucionales e internacionales. El seor Procurador, en ejercicio de su interpretacin
constitucional, determin la forma como deban entenderse y aplicarse los artculos 53,
163,23 numeral 3, 92 y 272 de la Constitucin Poltica de la Repblica de 1998 (vigente
en esc entonces) y 6 del Convenio de Complementacin en el sector Automotriz.
Resulta necesario recordar que, bajo el rgimen de la Constitucin Poltica de 1998, el

Tribunal Constitucional del Ecuador no fue el mximo rgano de interpretacin
constitucional, y por tanto, no exista yuxtaposicin de competencias con respecto a la
facultad interpretativa - constitucional del Procurador General del Estado. No obstante,
con la vigencia de la nueva Constitucin de la Repblica, la Corte Constitucional del
Ecuador, rgano rector de la Justicia Constitucional se convierte en la mxima instancia
de interpretacin y control constitucionaL As, el artculo 429 de la Constitucin de la
Repblica seala: [...} La Corte Constituc;onal es el mximo rgano de control,
interpretacin constitucional y de administracin de justicia en esta materia. Por su parte
el artculo 436 numeral 1 de la Carta Fundamental al respecto dispone: f.,.} La Corte
Constitucional ejercer, adems de las que le confiere la ley, las siguientes atribuciones:
1 , Ser la mxima instancia de interpretacin de la Constitucin de los tratados
internacionales de derechos humanos ra(~ficados por el Estado ecuatoriano, a travs de

sus dictmenes y sentencias. Sus decisiones tendrn carcter vinculante. En annona con
los preceptos citados, el artculo 237 numeral 3 de la Constitucin de la Repblica seala:
(. ..) Corresponder a la Procuradora o Procurador General del Estado, adems de las
ofras funciones que determina la ley: 3. El asesoramiento legal y la absolucin de las
consultas jurdicas a los organismos y entidades del sector pblico con carcter
vinculante, sobre la inteligencia o aplicacin de la fD:, en aquellos temas en que la
Constitucin o la ley no otorguen competencias a otras autoridades u organismos. En
razn a lo expuesto, es evidente que el artculo 13 de la Ley Orgnica de la Procuradura
General del Estado, en lo relacionado a la absolucin de consultas jurdicas con carcter
vinculante, sobre la inteligencia o aplicacin de normas constitucionales, se encuentra en
manifiesta contradiccin respecto a los preceptos constitucionales citados.
Si bien el dictamen objeto de la presente accin, fue emitido de conformidad con la

Constitucin Poltica de 1998, se dispone al seor Procurador General del Estado, cumpla
con la Constitucin vigente y se abstenga definitivamente de absolver consultas
relacionadas a la aplicacin o inteligencia de normas previstas en la Constitucin o en
instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador. De conformidad con la
Constitucin de la Repblica vigente, estas son facultades privativas de esta Corte. Sus
funciones deben limitarse a la absolucin de consultas sobre la inteligencia y
aplicabilidad de normas con rango dc ley.2 9
Esta Corte reconoce, como lo ha hecho su similar de Per que "[l]a declaracin de
inconstitucionalidad es [... ] una de las ms delicadas funciones que puede encomendarse
a un tribunal de justicia; es un acto de suma gravedad, al que slo debe recurrirse cuando
una estricta necesidad lo requiera, en situaciones en las que la repugnancia con la clusula
constitucional sea manifiesta e indubitable y la incompatibilidad inconciliable.,JO En ese
mismo sentido, la Corte colombiana tiene como mxima el respeto al "principio de la
conservacin del derecho, segn el cual los tribW1ales constitucionales deben siempre
buscar conservar al mximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del
respeto al principio democrtico (Sentcncia C-IOO/96. Fundamento Jurdico No 10)."
31Tanto el Tribunal peruano, como la Corte colombiana han desarrollado soluciones para
no expulsar indiscriminadamente normas del ordenamiento jurdico y respetar este
principio de la conservacin del derecho. En Colombia, la Corte, aplica la declaracin de
"constitucionalidad condicionada" que consiste en la delimitacin del contenido de la
disposicin acusada para, en desarrollo del principio de conservacin del derecho. poder
preservarla en el ordenamiento. As, la sentencia condicionada puede sealar que slo
son vlidas algunas interpretaciones de la misma, establecindose de esta manera cules
sentidos de la disposicin acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurdico y cules
29 Corte Constitucional del Ecuador para el perodo de Transicin, Sentencia No. 0005 - 2009 - IC
30 Corte Suprema de Justicia de la Nacin de la Repblica Argentina. Expediente 10211996
http://WW\\..csjn.gov.arldocumentos!expedientes/datos_expe j sp
31 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-065/97, prr.ll. Disponible en lntemet en
http://wwv..i.dafp.gov.co/leyes/3328.HTM
--------------------------------------
no son legtimos constitucionalmente.,,32 por su parte, la jurisprudencia peruana ha

definido el principio de conservacin de la ley como un "axioma [que] exige al juez
constitucional "salvar", hasta donde sea razonablemente posible, la constitucionalidad de
una ley impugnada, en aras de afirmar la seguridad jurdica y la gobernabilidad del
Estado. Es decir, la expulsin de una ley del ordenamiento jurdico por inconstitucional,
debe ser la ltima ratio a la que debe apelarse. As, la simple declaracin de
inconstitucionalidad no debe ser utilizada, salvo si es imprescindible e inevitable,"
Adems, la jurisprudencia peruana fortalece la conservacin de la ley con la aplicacin
del principio de interpretacin desde la constitucin, a travs del cual "se asigna un
sentido a una ley cuestionada de inconstitucionalidad, a efectos que ella guarde
coherencia y armona con el plexo del texto fundamental". 33 Para la aplicacin de estos
principios y la inconstitucionalidad como "ltima ratio", el Tribunal Constitucional del
Per ha desarrollado varias alternativas de sentencias constitucionales. 34
Entrc estos tipos de sentencia resulta relevante para la resolucin de este caso, la
sentencia "reductora" con operacin "ablahva". Estas sentencias constitucionales
"sealan que una parte (frases, palabras, lneas, etc.) del texto cuestionado es contraria a
la Constitucin, y ha generado un vicio de inconstitucionalidad [n.]. En consecuencia, la
sentencia reductora restringe el mbito de aplicacin de la ley impugnada a algunos de los
supuestos o consecuencias jurdicas establecidas en la literalidad del texto.,,3;
En la especie, declarar la inconstitucionalidad total de los artculos 3 literal d y 13 de la

Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado sera una medida desproporcionada y
causara un vaco innecesario en el ordenamiento jurdico ecuatoriano. Pero tampoco
32 Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-492/00. prr. 4. Disponible en Internet en

http://www.dafp.gov.colleyes/3328.HTM
33 Tribunal Constitucional del Per, Sentencia EXP. N.O 004-2004-CC/TC, Disponible en Internet
en http://ww\v.tc.gob.pe/jurisprudencial2005/00004-2004-CC.htm1
3~ As por ejemplo, las sentencias que declaran fundada la demanda de inconstitucionalidad
pueden ser de tres tipos: de simple anulacin, de interpretativas propiamente dicha y de
interpretativas manipulativa. Las primeras dejan sin efecto una parte de la nonna o su totalidad.
Las segundas declaran la inconstitucionalidad de una forma de interpretar la norma y prohben tal
interpretacin para el futuro.
Las sentencias interpretativas manipulativas detectan la existencia de un contenido
inconstitucional dentro de una norma y a su vez pueden ser dictadas de cinco maneras diferentes,
yen cada una de ellas se puede realizar dos operaciones de manera conjunta o alternativa. Las dos
operaciones son la ablativa (reduce el alcance de la norma eliminando partes o frases
"impertinentes" de la misma) y la reconstructiva (agrega contenido a la norma y le da un nuevo
alcance). Los cinco tipos de sentencias interpretativas manipulativas son: reductoras, aditivas,
sustitutivas exhortativas y estipulativas
Para una referencia completa de "la tipologa y los efectos de la jurisprudencia constitucional",
vase Tribunal Constitucional del Per, Sentencia EXP. N.O 004-2004-CC/TC, Disponible en
Internet en http://www.tc.gob.pe/jurisprudencial2005/00004-2004-CC.html.
35 Ibid.
puede subsistir la inconstitucionalidad manifiesta de permitir al Procurador interpretar

normas constitucionales o cualquier otra norma con carcter supra legal.
En consecuencia, la atribucin de la Corte de declarar la inconstitucionalidad de normas

conexas tambin debe entenderse para este caso, como la posibilidad de dictar una
sentencia de inconstitucionalidad "reductora" y as expulsar del ordenamiento jurdico
solamente las palabras "normas constitucionales" de los articulos 13 y 3 literal d de la
Ley Orgnica de la Procuradura General del Estado, dejando intacta el resto de la
facultad consultiva del Procurador confonne los artculos 235, 236 y 237 de la
Constitucin de la Repblica del Ecuador.
Constitucionalidad del artculo 44 literal b) de la Ley Orgnica de Aduanas
Por nonna general, no est autorizada la importacin de vehculos usados y es lgico que
el literal b de la Ley Orgnica de Aduanas exija que: a la declaracin aduanera se
acompaarn los siguientes documentos: b) Factura comercial y pliza de seguro
expedida de conformidad con la Ley.
El ejercicio prctico del amplio catlogo de derechos invocado por los accionantes, los
mismos que han sido reconocidos en diferentes pasajes de esta sentencia, se reduce, en
este punto, al cumplimiento de nonnas generales sobre declaraciones aduaneras para que
procedan las respectivas importaciones reclamadas. Por lo tanto, es oportuno verificar
que la imposicin de estos requisitos no sea inconstitucional por provocar perjuicios al
goce de los derechos humanos de las personas con discapacidad.
Uno de los derechos reconocidos a lo largo de esta sentencia a favor de los accionantes
como personas con discapacidad, es el dcrecho a la movilidad persona1 36 en su dimensin
de "movilidad de calidad" que incluye facilitar ayudas o dispositivos a un costo asequible.
El artculo 23 de la Ley sobre Discapacidades desarrolla una de las medidas que posibilita
el ejercicio de la movilidad personal, pennitiendo la importacin de vchculos usados no
ortopdicos con exenciones tributarias.
Sin embargo, puede resultar que la exigencia de una "factura comercial" por parte de la
Ley de Aduanas constituya un obstculo por tratarse de un bien usado, y deje sin efecto
esta suerte de accin aftrmativa a favor de las personas con discapacidad. La Convencin
sobre los derechos de las personas con discapacidad debe prevalecer sobre el resto de
nonnas jurdicas conforme los artculos 424 y 425 de la Constitucin, y si la exigencia de
facturas para la importacin de vehculos usados resulta en la inaplicabilidad del artculo
23 de la Ley sobre Discapacidades, podra ser necesario declarar la inconstitucionalidad
de la nonna aduanera. Sin embargo, esta Corte ya manifest su posicin de cara a la
declaracin de inconstitucionalidad, la misma que debe ser utilizada como ltima ratio y
que ms bien se debe propender a la conservacin de la ley. Pero tampoco es una opcin
viable dejar sueltas interpretaciones o fragmentos inconstitucionales en el ordenamiento
36 Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad, artculo 20.b
jurdico, como se razon al analizar la constitucionalidad de los artculos 3 y 13 de la Ley

Orgnica de la Procuradura General del Estado. Nuevamente resulta relevante para la
resolucin de este problema jurdico, otra de las alternativas de sentencias sobre
constitucionalidad desarrolladas en la jurisprudencia comparada; esta vez se trata de las
"sentencias interpretativas propiamente dichas" en las cuales, el rgano de control
constitucional "declara la inconstitucionalidad de una interpretacin errnea [... ]. Por
consiguiente, establece que en el futuro los operadores jurdicos estarn prohibidos de
interpretar y aplicar aquella fonna de interpretar declarada contraria a la
Constitucin".37Este ser el caso del literal b del artculo 44 de la Ley Orgnica de
Aduanas: cuando se trate de importaciones de vehculos usados llevadas a cabo por
personas con alguna discapacidad en aplicacin del artculo 23 de la Ley sobre
Discapacidades, no se podr interpretar los tnninos "factura comercial" como una
exigencia de documentos que slo proceden para bienes nuevos; por el contrario, se
deber tener como satisfecho este requisito con la presentacin del documento
equivalente que se pueda obtener para vehculos usados.
IV
DECISIN
En mrito de lo expuesto, administrando Justicia Constitucional y por mandato de la

Constitucin de la Repblica de! Ecuador, la Corte Constitucional para e! Periodo de
Transicin, expide la siguiente,
SENTENCIA:
1.- Negar la accin por incumplimiento planteada por los seores Silvia Game Muoz y
Alfredo Luna Narvez, en contra seor Procurador General del Estado, por improcedente.
2.- Conceder la accin por incumplimiento planteada por los seores Silvia Game Muoz
y Alfredo Luna Narvez en contra del seor Gerente General de la Corporacin Aduanera
Ecuatoriana, en los siguientes trminos:
De conformidad con los artculos 86 numeral 3 de la Constitucin de la Repblica y 44

numeral 3 de las Reglas de Procedimiento para el ejercicio de las competencias de la
Corte Constitucional para el Perodo de Transicin, se dispone a los seores Gerente
General y Subgerente Regional de la Corporacin Aduanera Ecuatoriana, cumplan con el
articulo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades y con los dictmenes
emitidos por e! seor Procurador General del Estado e! 24 y 25 de agosto de! 2006. As
mismo, se recuerda al seor Gerente General y Subgerente Regional de la CAE, que el
dictamen contenido en oficio No. 01421, no afecta los derechos de los accionantes toda
vez que fue emitido con posterioridad al momento en que obtuvieron las respectivas
3; Tribunal Constitucional del Per, Sentencia EXP. N.O 004-2004-CC/TC, op. Cit.
autorizaciones del CONADIS yal amparo de 10 previsto en los dictmenes No. 27235 y
27338 de 24 y 25 de agosto del 2006; por tanto, el dictamen 01421 no puede ser aplicado
de manera retroactiva. Por consiguiente, una vez recibidas las facturas, profonnas o
documento asimilable, para el caso de automviles usados (que acredite las
caractersticas individuales de los automviles que se pretenden importar y la respectiva
transferencia de dominio del propietario anterior) deben limitarse a expedir las
respectivas rdenes de embarque en favor de los accionantes.
Con esos fines, se confiere a la CAE, 15 das trmino, contados a partir de la

presentacin de las facturas, proformas~ o documentos asimilables sealados (para el
caso de automviles usados), para emitir las rdenes de embarque relacionadas a los
automviles solicitados por las partes, esto es: automviles automticos (ortopdicos de
conformidad al artculo 88 del Reglamento a la Ley sobre Discapacidades), de hasta tres
aos de fabricacin anteriores al modelo de la fecha de autorizacin del Consejo Nacional
de Discapacidades.
Se recuerda al seor Gerente General y Subgerente Regional de la Corporacin Aduanera

Ecuatoriana, que el incumplimiento de sentencias emitidas por la Corte Constitucional
encuentra sancin en el artculo 86 numeral 4 de la Constitucin de la Repblica, que al
respecto dispone:
(...) Si la sentencia o resolucin no se cumple por parte de servidoras o servidores

pblicos, la jueza o juez ordenar su destitucin del cargo o empleo, sin perjuicio
de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar.
3.- En ejercicio de la atribucin prevista en el artculo 436 numeral 3 de la Constitucin

de la Repblica, se declara la inconstitucionalidad por el fondo del dictamen No. 01421
del 23 de junio del 2008 emitido por el seor Procurador General del Estado, DI. Diego
Garca, declarando su expulsin del ordenamiento jurdico.
4. En ejercicio de la atribucin prevista en el artculo 436 numeral 3 de la Constitucin de

la Repblica, se resuelve medianle inconslilucionalidad reductora la expulsin del
ordenamiento jurdico ecuatoriano de la palabra" constitucionales' que constan en el
artculo 3 literal e) y artculo 13 de la Ley Orgnica de la Procuradura General del
Estado. En consecuencia, el seor Procurador General del Estado en adelante, deber
abstenerse de emitir dictmenes en las que se haga interpretacin de normas
constitucionales, so pena de incurrir en arrogacin de funciones.
S. En ejercicio de la atribucin prcvista en el artculos 436 numerales 1 y 3 de la

Constitucin de la Repblica, se declara la interpretacin constitucional condicionada del
artculo 44 literal b de la Ley Orgnica de Aduanas y, por tanto, se deber interpretar los
trminos "factura comercial" como una exigencia de documentos respecto a vehculos
nuevos; asimismo, se deber tener como satisfecho este requisito con la presentacin del
documento equivalente que se pueda obtener para los vehculos usados que pretenda
importar la poblacin discapacitada.
Caso No. 000s-200S-AN 40
6. Publicar la presente Sentencia en eli~i,0 OficiaL 7fiQUese.
// .
,/ L'/
{'LL .
~!~~.
PRES~'~
/
-----
Dr. Arturo Larrea Jijn
SECRETARIO GENERAL
Razn: Siento por tal, que la sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional, para el Perodo de Transicin con nueve votos a favor,
(unanimidad), de los doctores: Lus Jaramillo Gavilanes, Patricio Herrera Betancourt,
Alfonso Luz Yunes, Hemando Morales Vinueza, Ruth Seni Pinoargotc, Nina Pacari
Vega, Manuel Viteri Olvera, Edgar Zrate Zrate y Patricio Pazmio Freire, en sesin del
da jueves dos de abril de dos mil nueve.Lo certifico.

Sentencia Ponderación CC

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CORTE CONSTITUCIONAL

PARA EL PERioDO DE TRANSICIN

DM. Quito, 02 de abril del 2009

SENTENCIA No. 002-09-SAN -CC

Jueza Constitucional Sustanciadora: Dra. Ruth Seni Pinoargote

De conformidad con el Art. 7 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las

El 4 de febrero del 2009 se efectu el sorteo correspondiente de confonnidad con lo

Identificacin de la norma, acto administrativo de carcter general, sentencia o

Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades

Vehculos ortopdicos y no ortopdicos.- La importacin de vehculos ortopdicos y no

a) En caso de vehculos ortopdicos, cuando se destinen y vayan a ser conducidos

Los accionantes arguyen que el incumplimiento de la disposicin citada, conlleva el

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones

Obscn'acin No. 5 emitida por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y

Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en

Caso No. OOOS-200S-AN 3

Convencin sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

Acuerdo de Cartagena y Jurisprudencia del Tribunal Andino de Justicia

r...) Uno de los objetivos de la integracin subregional es el mejoramiento persistente en

Carta Andina de Derechos Humanos

Ley de la Procuradura General del Estado

(... )De la absolucin de consultas.~ Sin perjuicio de las facultades de la Funcin

Resolucin No. 0770 - 07 - RA

Accin de amparo constitucional concedida por el Tribunal Constitucional del Ecuador a

Resolucin No. 335 - 98 - Te

El Tribunal Constitucional, mediante resolucin de 9 de diciembre de 1998, publicada en

Identificacin de la Autoridad o Particular Demandado

a) Seor Procurador General del Estado;

Identificacin de la Obligacin clara, expresa v exigible de hacer o no hacer. curo

Con respecto al seor Procurador General del Estado

El artCulo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades, hace alusin expresa

Caso No. 000S-200S-AN s

Ms all de la normativa internacional de derechos humanos acusada de incumplimiento,

Con respecto a los seores Gerente General y Subgerente Regional de la

Los accionantes arguyen que los trmites de importacin en la Corporacin Aduanera

Identificacin de los Derechos presuntamente comprometidos por el incumplimiento

a) Artculos 35, 47.4 Y 47.10 de la Constitucin de la Repblica: Derechos de las

b) Artculo 11.2 de la Constitucin de la Repblica: Principio de Igualdad y no

En criterio del accionante, los derechos constitucionales comprometidos por el presunto

a) Que el Procurador General del Estado cumpla con la nOffilativa aqu

InterYencin del delegado del Seor Procurador General del Estado

Caso No. OOOS-2008-AN 7

Intervencin del seor Gerente General de la Corporacin Aduanera Ecuatoriana

La Determinacin de los Problemas Jurdicos que deben resolverse para decidir el

Para decidir el fondo de la cuestin, el Pleno de la Corte Constitucional para el Perodo de

Cul es la naturaleza jurdica, alcance y efectos de la Accin por Incumplimiento

La emisin de un dictamen del Procurador General del Estado, puede afectar

El artculo 23 de la Ley Reformatoria a la Ley sobre Discapacidades contiene una

Cul es el rgano encargado de autorizar la importacin libre de impuestos de

El artculo 44 de la Ley Orgnica de Aduanas, confiere a la Corporacin

Cul es la naturaleza, alcance y efectos de la declaracin de oficio de

Cul es la naturaleza jurdica de los dictmenes emitidos por el Procurador

De conformidad a la Constitucin de la Repblica vigente, cul es el mximo

Bajo el rgimen de la Constitucin de la Repblica vigente, tiene el Procurador

Qu debe entenderse por inconstitucionalidad reductora?

Qu debe entenderse por interpretacin constitucional condicionada? Cules son

Caso No. OOOS-200S-AN 9

Competencia de la Corte Constitucional

El pleno de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin es competente para

De conformidad con el artculo 93 de la Constitucin de la Repblica. la accin por

Siendo el estado de la causa el de resolver, esta Corte procede a efectuar el anlisis de

Consideraciones de la Corte Constitucional para el Perodo de Transicin, Sobre los