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RESUMO
Este artigo procura analisar, inicialmente, o conceito de infrao administrativa. Ao se tomar
por base o conceito estratificado de infrao que a define como comportamento tpico,
antijurdico e culpvel, passa-se analise da tipicidade como elemento da infrao. Analisam-
se, ento, os elementos do tipo, a fim de se estabelecer quais os requisitos para que haja a
conduta tpica, punvel com sano administrativa. Os elementos que so estudados so
objetivos, subjetivos e normativos. A ausncia de qualquer um deles faz com que deixe de
existir infrao. Importante ressaltar que a tipicidade conseqncia do princpio da
legalidade e tem por fim proteger as pessoas das aes do Estado, a partir do momento em
que se define a conduta reprovvel e a sano aplicada a ela, possibilitando ao indivduo que
condicione seu comportamento a fim de evitar a ao punitiva do Estado. Ainda, neste
trabalho, sero analisados os elementos do tipo, a vedao da analogia em direito
administrativo sancionador e a possibilidade de normas punitivas em branco.
1 INTRODUO
1
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 220-221.
2
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p. 262.
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 23
Anna Flvia Camilli Oliveira
3 TIPICIDADE E TIPO
3.1 TIPICIDADE
O artigo 5, inciso II da Carta Magna dispe que ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Mais adiante, em seu artigo 5, inciso
XXXIX, que no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao
legal. Ambos dispositivos demonstram que o Estado, para impor qualquer sano ao
indivduo dever primeiramente definir em leis as hipteses em que poder faz-lo, bem
como o tipo de sano aplicvel. Na lio de Luiz Fernando de Freitas Santos temos que
[...] para poder impor a sano, o Estado precisa antes de tudo definir na lei com as
mincias possveis aquilo que a sociedade no quer ver realizado e estabelecer a
exata sano que recair sobre o agente, sano essa que funciona como ameaa a
todos os destinatrios da norma8.
6
FERREIRA, Daniel. Teoria geral da infrao administrativa a partir da Constituio Federal de 1988.
Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 231.
7
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22 ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2007. p. 816.
8
SANTOS, Luiz Fernando de Freitas. A tipicidade no direito administrativo sancionador: Balada de La Justicia
y La Ley in OSRIO, Fbio Medina (coord.). Direito sancionador: sistema financeiro nacional. Belo
Horizonte: Frum, 2007. p. 257.
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 25
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Celso Antnio Bandeira de Mello nos apresenta de maneira muito clara a funo e a
importncia de se ter previamente estabelecida a conduta reprovvel, bem como a sano que
ser imposta caso o agente incorra nela. Em seus dizeres
[...] A configurao das infraes administrativas, para ser vlida, h de ser feita de
maneira suficientemente clara, para no deixar dvida alguma sobre a identidade do
comportamento reprovvel, a fim de que, de um lado, o administrado possa estar
perfeitamente ciente da conduta que ter de evitar ou ter que praticar para livrar-se
da incurso em penalizaes e, de outro, para que dita incurso , quando ocorrente,
seja obviamente reconhecvel (...) Assim, pressuposto inafastvel das sanes
implicadas nas infraes administrativas o de que exista a possibilidade de os
sujeitos saberem previamente qual a conduta que no devem adotar para se porem
seguramente a salvo da incurso da figura infracional; ou seja, cumpre que tenham
cincia perfeita de como evitar o risco da sano e, ao menos por fora disto (se por
outra razo no for), abster-se de incidir nos comportamentos profligados pelo
Direito.11
9
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22 ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2007. p. 813.
10
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 89.
11
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22 ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2007. p. 818.
12
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 90.
26 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
que o agente tenha conscincia da reprovabilidade de sua conduta e da sano que lhe ser
imposta caso ele a pratique. Assim, o tipo administrativo, na supremacia geral do Estado,
dever conter a conduta e a correspondente sano.13
3.2 TIPO
a) Elementos objetivos
13
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 91.
14
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 20.
15
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 21.
16
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 263.
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 27
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[...]no hay acciones penalmente relevantes sin resultado fsico o material: solo hay
formas de individualizar acciones penalmente relevantes y resultados fsicos o
materiales: en algunos se describe el resultado lesivo, en otros es cualquera que
afecte al bien, em otros, por ultimo, es conceptualmente inseparable de la acion17
Ora, pelo exposto, vemos que o elemento objetivo da infrao abarca tambm aquelas
de mera conduta, uma vez que no so infraes sem resultado material, mas aes com
resultado material individualizado de maneira diversa dos outros tipos.
Ainda, deve-se ressaltar que neste tpico que os elementos objetivos referem-se s
circunstncias, causalidade.
b) Elementos subjetivos
[...] El nexo causal y el resultado fsico deben ser previstos por el autor. Cabe insistir
aqui en algo que, de suyo, es totalmente obvio: lo que el dolo requiere no es un
conocimento efectivo de la manera en que los hechos se han desarrollado, porque
sera logicamente impossible, ya que ese conocimento slo puede ser posterior al
resultado. Exige una previsin del nexo causal y del resultado, para que el autor
17
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 267.
18
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 295.
19
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p.297.
20
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 298
28 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
siempre sern acontecimientos futuros, que pueden preverse mas no conocerse, por
mucha que sea la certeza de la previsin y aunque haya una absoluta confirmacin a
posteriori (s que ls piedras caen hacia abajo, pero, lo ms que puedo afirmar
acerca de la que ahora tienes em la mano es que muy probablemente , si la dejase,
caera hacia abajo)21.
c) Elementos normativos
Os elementos normativos so aqueles relativos aos pressupostos que deveriam ter sido
observados e no o foram. Por exemplo, quando h forma prescrita em lei e a mesma no
obedecida. Ainda, referem-se a elementos que carecem de uma interpretao que exige
compreenso geral do direito ou da realidade social.
Luiz Fernando de Freitas Santos conceitua a norma punitiva em branco como aquela
na qual a conduta punida se encontra descrita, mas depende de complementao22.
Rafael Munhoz de Mello ensina que as normas em branco so aquelas disposies
legais que tipificam as infraes administrativas de modo incompleto, dependendo a
tipificao completa de elemento constante de outra norma jurdica23, diz ainda que no
direito administrativo sancionador no h bice edio das chamadas normas em branco.
21
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p.325.
22
SANTOS, Luiz Fernando de Freitas. A tipicidade no direito administrativo sancionador: Balada de La
Justicia y La Ley in OSRIO, Fbio Medina (coord.). Direito sancionador: sistema financeiro nacional. Belo
Horizonte: Frum, 2007. p. 270.
23
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.146
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 29
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Estas complementaes podem ser feitas por meio de leis formais, ou ainda por norma
infralegal editada pela Administrao pblica24. O mesmo autor ressalta que usualmente as
complementaes necessrias so de ordem tcnica que carecem de conhecimentos
especficos que no so encontrados dentro do legislativo, tambm pela rapidez da evoluo
tcnica que no faz com que seja recomendvel a espera por um processo legislativo25.
Assim temos que no h bice Administrao Pblica para editar regulamentos
tendentes a complementar as normas em branco.
No entanto, deve ser lembrada a lio de Fbio Medina Osrio que diz
[...] Nem as chamadas normas em branco podem dispor arbitrariamente de suas
prprias competncias. No possvel uma lei sancionadora delegar, em sua
totalidade, a funo tipificatria autoridade administrativa, pois isso equivaleria a
uma insuportvel deteriorizao da normatividade legal sancionadora, violentando-
se a garantia legalidade.26
Assim, h de se tomar cuidado com as lacunas existentes nas normas em branco. Elas
no podem ser excessivas, sob pena de ficar Administrao Pblica a incumbncia de
legislar em matria infracional, em clara violao ao princpio da legalidade. As normas em
branco devem ter seus preceitos carecedores de legislao especfica restritos ao estritamente
necessrio.
24
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.146
25
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.147.
26
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p.279.
27
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.149
30 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
Rafael Munhoz de Mello ensina que, como decorrncia do princpio da tipicidade, a
sano administrativa s pode ser imposta se estiver devidamente configurada a exata
situao de fato descrita na hiptese de incidncia da norma28.
Regis Fernandes de Oliveira, em sua obra, ressalta que no se poder confundir a
analogia em Direito Administrativo Sancionador com a interpretao analgica. Segundo ele,
[...] Sem dvida, o tipo sancionador deve conter grau mnimo de certeza e
previsibilidade acerca da conduta reprovada, que exige do intrprete uma
movimentao racional pautada em critrios de razoabilidade e proporcionalidade na
definio do contedo proibitivo da norma jurdica.30
28
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.149
29
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 22-23.
30
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p.278.
31
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.149
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 23.
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 31
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interpretao analgica para que sejam supridas algumas lacunas, mas inadmissvel a
analogia para a abrangncia de comportamentos no tipificados para assim sancion-los.
Fbio Medina Osrio nos ensina que possvel a utilizao pela Administrao
Pblica de clusulas gerais para proibir comportamentos, segundo ele
4 CONCLUSES
33
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p.277.
34
FERREIRA, Daniel. Teoria geral da infrao administrativa a partir da Constituio Federal de 1988.
Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 231.
32 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
5. Esta definio legal de que a infrao e a sano administrativas prescindem
denominado tipo.
6. O tipo composto de trs elementos: o objetivo, o subjetivo e o normativo.
7. A ausncia de um dos elementos do tipo faz com que a situao apresentada no
possa se subsumir quela norma, portanto no configurar infrao nem ser sancionada.
8. O Direito Administrativo brasileiro admite a existncia de normas chamadas em
branco. Estas normas so aquelas que carecem de outras para que possam ser aplicadas.
9. As normas em branco podem ser complementadas por outras leis, ou por atos
normativos expedidos pela Administrao Pblica.
10. Justifica-se essa necessidade de complementao, tendo em vista que a maioria
das normas em branco carece de outra de lhe traga as especificaes tcnicas das quais no
o legislador apto para preencher.
11. Ainda, os avanos tecnolgicos no permitem que se aguarde um longo processo
legislativo para que se possa apenas por meio de outras leis complementar as normas em
branco. Assim, cabe Administrao Pblica, de maneira mais eficiente, expedir as
normativas necessrias.
12. vedada a aplicao da analogia para ampliar a abrangncia de um tipo. Caso a
mesma se d, ser em completa violao aos princpios da legalidade e da tipicidade. No
entanto, admissvel do julgador uma interpretao anloga em algumas situaes.
13. aceita a restrio de direitos pela Administrao Pblica por meio de clusulas
gerais, uma vez que tm seu fundamento na Constituio.
REFERNCIAS
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22 ed. rev. e atual.
So Paulo: Malheiros, 2007.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT,
2005.
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 33
Anna Flvia Camilli Oliveira
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos
Aires, Argentina: Ediar, 1999.
ABSTRACT
This article examines, first, the concept of administrative violation. When you build on the
concept of tiered offense that defines it as typical behavior, and anti-juridical guilty, goes to
the analysis of typicality as an element of the offense. We analyze then type elements in order
to establish what requirements there are for the typical conduct, punishable by administrative
sanction. The elements that are studied are objective, subjective and normative. The absence
of either causes cease to exist infraction. Important to note that the typical result is the rule of
law and seeks to protect people from the Government, from the moment that defines the
misconduct and the sanction applied to it, allowing the individual that conditions their
behavior in order to avoid punitive action by the State. Still, this paper will review elements
of type, the seal of analogy in administrative law and the possibility of sanctioning punitive
open norms.