Relatório Da CPI Da Previdência No Senado Federal

SENADO FEDERAL
Comisso Parlamentar de Inqurito do Senado

Federal destinada a investigar a contabilidade da
previdncia social, esclarecendo com preciso as
receitas e despesas do sistema, bem como todos os
desvios de recursos (CPIPREV)
Relatrio Final
Senador Paulo Paim

Presidente da CPIPREV
Senador Telmrio Mota

Vice-Presidente da CPIPREV
Senador Hlio Jos

Relator da CPIPREV
Comisso Parlamentar de Inqurito do Senado Federal destinada
a investigar a contabilidade da previdncia social
Sumrio
Apresentao ............................................................................................ 7
Captulo I Instalao, composio e objetivo da CPI .......................... 11
I. Instalao ............................................................................................. 11
II. Composio.......................................................................................... 11
III. Objetivo da CPIPREV ...................................................................... 12
Captulo II Breve Histrico da Previdncia Social no Brasil ............... 13
I. Os primrdios da questo previdenciria: do Imprio dcada de 1920,
a Lei Eloy Chaves e as caixas de aposentadoria e penso ..................... 13
II. A dcada de 1930 e a criao dos os Institutos de Aposentadorias e
Penses (IAPs) .................................................................................... 15
III. O perodo 1960-88: a criao do INPS e o sistema nacional de
previdncia e assistncia social............................................................. 18
IV. A previdncia e a nova ordem constitucional a partir de 1988 .......... 21
V. Sistema Previdencirio: superavitrio ou deficitrio? A questo do
papel da gesto pblica da previdncia ................................................. 29
Captulo III A Seguridade Social e a Constituio ............................... 35
I. Conceito de Seguridade Social ............................................................. 35
II. Princpios fundamentais da seguridade social na CF ............................ 36
III. Financiamento da Seguridade Social ................................................ 40
IV. Regimes Previdencirios .................................................................. 42
Captulo IV O debate atual sobre as contas da Previdncia Social ..... 46
I. Introduo ............................................................................................ 46
II. As diferentes vises sobre o dficit ...................................................... 46
III. Consideraes Gerais ....................................................................... 69
Captulo V As Renncias de Receitas na Seguridade Social ............... 79
I. Conceituao e Base Normativa ........................................................... 79
II. Contribuies de especialistas durante a CPI ........................................ 84
III. Renncias fiscais na Previdncia e na Seguridade Social.................. 92
2
Captulo VI A Controvrsia sobre o Dficit Futuro: as crticas s

projees atuariais do Poder Executivo ................................................ 99
I. Os critrios utilizados pelo Poder Executivo ........................................ 99
II. Anlise do TCU.................................................................................. 105
III. Concluses ..................................................................................... 119
Captulo VII Desvinculao das Receitas da Unio DRU .............. 121
I. Base Normativa e Histrico ................................................................ 121
II. Abordagens da DRU na CPI ............................................................... 126
III. Consideraes Finais ...................................................................... 139
Captulo VIII Fraudes e Erros no Pagamento de Benefcios ............. 140
I. Consideraes gerais .......................................................................... 140
II. Contribuies de especialistas durante a CPI ...................................... 141
III. Trabalhos de rgos de controle da administrao pblica ............. 152
Captulo IX Sonegao Fiscal e Inadimplncia ................................. 157
I. Definies e Fundamentos Normativos .............................................. 157
II. Contribuies de especialistas durante a CPI ...................................... 161
III. Estudos tcnicos do SINPROFAZ e do TCU .................................. 167
IV. Regimes de parcelamentos especiais Refis .................................. 173
V. Extino e Suspenso da Punibilidade: Estmulo Impunidade.......... 175
VI. Representao Fiscal Penal: outro exemplo que estimula a
impunidade ......................................................................................... 178
Captulo X Concluses Finais, Recomendaes e Encaminhamentos 180
I. Concluses Finais da Comisso Parlamentar de Inqurito da
Previdncia Social do Senado Federal - CPIPREV ............................. 180
II. Proposies Legislativas sugeridas como de iniciativa da CPIPREV.. 203
III. Encaminhamentos .......................................................................... 205
ANEXO I .............................................................................................. 208
ANEXO II ............................................................................................. 217
ANEXO III ........................................................................................... 234
ANEXO III (Alternativo) ..................................................................... 240
ANEXO IV............................................................................................ 244
ANEXO V ............................................................................................. 247
3
Tabelas e Grficos
Tabela 1 Resultado da Seguridade Social (2012-2016) .......................... 47

Tabela 2 Resultado do RGPS (2016) ..................................................... 51
Tabela 3 Despesas da Seguridade Social (2012-2016) ........................... 54
Tabela 4 - Receitas da Seguridade Social (2012-2016) ............................. 54
Tabela 5 - Receitas, Despesas e Resultado do Oramento da Seguridade
Social ANFIP (2010-2015) ..................................................................... 57
Tabela 6 - Parcelas das Receitas de Contribuies Sociais Desvinculadas
pela DRU (2005, 2008, 2012 a 2015) ....................................................... 59
Tabela 7 - Receitas da Seguridade Social Desconsideradas pelos Clculos
do Governo (2005, 2008, 2012 a 2015) .................................................... 60
Tabela 8- Programaes estranhas ao conceito constitucional de seguridade
social includas pelo Governo no oramento da seguridade social (2005,
2008, 2012 a 2015) ................................................................................... 62
Tabela 9- Receitas, Despesas e o Resultado da Seguridade Social de 2005 a
2016 ......................................................................................................... 66
Tabela 10 - Receitas da Seguridade Social em Valores Constantes de 2013
a 2016 e as Diferenas em Relao a 2016 ............................................... 67
Tabela 11 - Estimativa de Renncia Fiscal Previdenciria SIMPLES
Nacional (2006-2017)............................................................................... 83
Tabela 12 - Renncia de Receita Previdenciria em R$ milhes (2011-
2016) ........................................................................................................ 88
Tabela 13 Gastos Tributrios Projees PLOA 2017 por Tipo de
Tributo e Gasto Tributrio ........................................................................ 92
Tabela 14 - Estimativas de Renncia da Contribuio Previdenciria para
os Anos de 2018, 2019 e 2020 .................................................................. 93
Tabela 15 Gastos Tributrios - Estimativas Bases Efetivas 2014
Descrio Legal por Tributo Contribuio para a Previdncia Social .... 94
Tabela 16 Gastos Tributrios - Estimativas Bases Efetivas por Tipo de
Tributo e Gasto Tributrio 2012 a 2017 .................................................... 95
Tabela 17 - Renncias Previdencirias e Necessidade de Financiamento do
RGPS (2014-2016) ................................................................................... 96
Tabela 18 - Gastos Tributrios Contribuio Previdenciria 2007 a
2016 ......................................................................................................... 96
Tabela 19 - Renncias de Receitas da Seguridade Social por Espcie
Tributria (2007-2016) em R$ milhes..................................................... 98
4
Tabela 20 - Evoluo das principais variveis para projeo de longo prazo

2018/2060 em % do PIB......................................................................... 101
Tabela 21 Evoluo da Receita, Despesa e Necessidade de Financiamento
do RGPS (Em R$ milhes correntes e em % do PIB): 2018/2060 .......... 102
Tabela 22 - Estimativa da DRU em R$ milhes- 2017 ........................... 122
Tabela 23 - DRU Histrico (1994-2023) ............................................. 125
Tabela 24- Parcelas das Receitas de Contribuies Sociais Desvinculadas
pela DRU 2005, 2008, 2010 e de 2012 a 2015) ...................................... 131
Tabela 25- Receitas Desvinculadas e Resultado da Seguridade Social
(2005-2016) - R$ bilhes........................................................................ 133
Tabela 26 - Receitas e Despesas Previdencirias Associadas aos Militares
das Foras Armadas e seus Dependentes - Janeiro a Dezembro de 2016 138
Tabela 27 - Foras-Tarefa Previdencirias - Resultados 2016 Aes
Conjuntas ............................................................................................... 146
Tabela 28 - Foras Tarefa Previdencirias - Aes Conjuntas Resumo
2003-2016 .............................................................................................. 146
Tabela 29 - Sonegaes Previdencirias de Contribuies Relacionadas ao
Trabalhador (2012-2015)........................................................................ 162
Tabela 30 - Estimativa de Arrecadao da Contribuio Previdenciria do
Empregado e do FGTS em Decorrncia da Formalizao de Vnculos
(2012-2015)............................................................................................ 163
Tabela 31 - Parcelamentos Especiais Adeses, Ativos, Excluses e
Liquidaes ............................................................................................ 174
Grfico 1 - Resultado da Seguridade Social com a Incidncia da DRU

(2002-2016) - Em R$ bilhes nominais e % do PIB ................................. 48
Grfico 2 - Resultado da Seguridade Social sem a Incidncia da DRU
(2005-2016) - Em R$ bilhes nominais e % do PIB ................................ 50
Grfico 3 - Receitas Primrias do Governo Federal, em valores constantes
de 2005/2016 R$ bilhes ....................................................................... 64
Grfico 4 - Renncia de Receita Previdenciria em R$ milhes (2011-
2016) ........................................................................................................ 88
Grfico 5 - Quantidade de Vnculos das Principais Renncias em milhes
(2013-2016).............................................................................................. 89
Grfico 6 - Renncias de Receitas da Seguridade x Variao do ndice
Nacional de Preos ao Consumidor INPC (2007-2016)- ........................ 97
Grfico 7 -Projeo Atuarial do Dficit Previdencirio da Unio -
Servidores Civis ..................................................................................... 103
Grfico 8 -Evoluo da Receita, Despesa e Dficit do RPPS (% PIB) .. 104
5
Grfico 9 - Projeo atuarial com reposio de militares FFAA (2017-

2087) ...................................................................................................... 105
Grfico 10 -TCU - Necessidades de Financiamento da Seguridade Social
e DRU (2007-2016)................................................................................ 136
Grfico 11 - TCU - Inadimplncia das contribuies previdencirias
(2007-2016)............................................................................................ 170
Grfico 12 - TCU - Inadimplncia da Cofins, CSLL e PIS/PASEP (2007-
2016) ...................................................................................................... 170
Grfico 13 -TCU - Crditos Previdencirios situao em % (2011-
2016) ...................................................................................................... 171
Grfico 14 -TCU - Crditos da Cofins, CSLL e PIS/PASEP situao em
% (2011-2016) ...................................................................................... 172
Grfico 15 -ndice de Gini da Renda Domiciliar per capita (1994-2016)
............................................................................................................... 187
6
Apresentao
Aps intenso trabalho legislativo conclumos o relatrio que

sistematiza os principais pontos abordados no mbito da CPI da
Previdncia Social (CPIPREV), que examinou com profundidade a
contabilidade, as fontes de custeio, os benefcios, e os aspectos
controversos que envolvem a necessidade de recursos para o financiamento
do sistema, especialmente o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS).
A instalao desta CPI foi motivada pelo grande debate que aflorou
na sociedade brasileira aps a apresentao da Proposta de Emenda
Constituio (PEC) n 287, de 2016, de autoria do Poder executivo, que
sustenta a ocorrncia de dficit alarmante.
A Previdncia Social tema ainda muito pouco compreendido pela

populao, que desconhece o alcance estratgico de seus benefcios. Ao
mesmo tempo sensvel desinformao, e neste sentido assume relevo
especial o papel da imprensa e todos os seus canais de comunicao.
interessante observar que por mais que os meios de comunicao

estejam disseminados no Brasil e no mundo, o acesso educao
previdenciria quase inexistente.
A responsabilidade de transmitir informaes como, por exemplo, a

importncia da contribuio peridica e permanente para a Previdncia
Social, que o meio eficaz para a garantia de seus direitos sociais
negligenciada, e quando existe, pouco instrutiva, e no dialoga com a
realidade social e econmica do povo brasileiro.
Aumentar a proteo social um desafio e deve ser encarada como

prioridade por qualquer Governo. So milhes os brasileiros desprotegidos,
que necessitam de um plano de incluso previdenciria absolutamente
srio, que no tenha como nica premissa bsica contribuies individuais,
mas solidrias e seletivas que agreguem recursos para o financiamento de
uma ampla e verdadeira seguridade social.
7
As garantias sociais de um povo so o maior fator de estabilidade

econmica que se pode construir, pois amenizam as crises e criam as
condies para que mais rapidamente elas sejam superadas.
Assim, preocupante a tendncia dominante de que a Previdncia

Social um problema, quando na verdade dela que surgem as melhores
solues para o desenvolvimento de uma nao forte economicamente.
Ao longo do relatrio detalharemos o vis antissocial em que se

est fundamentada a reforma proposta pelo Governo que apresenta como
soluo para o desequilbrio das contas pblicas a imposio de severo e
amplo sacrifcio social cujo foco o corte desumano de despesas.
Aps trinta e uma sesses de debates e audincias pblicas que

possibilitaram uma avaliao aprofundada da contabilidade previdenciria
possvel aferir que o maior e mais grave problema da Previdncia Social
decorre da vulnerabilidade e da fragilidade das fontes de custeio do sistema
de seguridade social.
No admissvel qualquer discusso sobre a ocorrncia de eventual

dficit ou necessidade suplementar de financiamento sem a prvia correo
das distores afetas ao financiamento.
Os casos emblemticos de sonegao que recorrentemente so

negligenciados por ausncia de fiscalizao e meios eficientes para sua
efetivao so estarrecedores e representam um sumidouro de recursos de
quase impossvel recuperao em face da legislao vigente.
Alm disso, a lei ao invs de premiar o bom contribuinte premia a

sonegao e at a apropriao indbita com programas de parcelamento de
dvidas (REFIS) que qualquer cidado endividado desse pas gostaria de
poder acessar.
Em outra direo, as desoneraes, isenes, desvinculaes de

receitas prprias e vinculadas ao sistema de seguridade social fazem
decrescer os recursos destinados proteo social eficiente e culminam por
gerar um dficit absolutamente artificial quando considerados os recursos
subtrados.
8
Esta CPI tem 268 documentos recebidos constitudos pelas mais

diversas manifestaes tcnicas originadas dos diversos setores que
formam o conjunto quadripartite de participao no sistema seguridade
social envolvendo governo, empresrios, trabalhadores e aposentados.
Todas as posies foram relatadas e consideradas neste relatrio, de

tal forma que fatos no foram omitidos e que todos os interessados neste
tema tenham disposio ampla fonte de pesquisa para a formao de suas
convices.
Registre-se, ainda, numa outra perspectiva, que dados oficiais

demonstram que, dos 5.570 municpios brasileiros, cerca de 70% deles tm
no montante repassado aos aposentados e demais beneficirios do RGPS
um volume maior de recursos que o valor do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM).
Alm disso, em mais de 80% do total de municpios a verba

originria da Previdncia Social superior prpria arrecadao municipal.
No possvel perder a noo do significado econmico da

Previdncia Social e do impacto que medidas impensadas podem trazer de
malefcios ao pas, inclusive para a arrecadao federal e o equilbrio das
contas pblicas ao longo do tempo.
Da mesma forma, importante frisar, que ficou demonstrado ao

longo dos nossos trabalhos, que os ajustes implementados pelas Reformas
Previdencirias implementadas na Constituio Federal a partir de 1993,
levaram a estabilizao da despesa com o Regime Prprio dos Servidores
Pblicos Federais e que esta a tendncia que resultar at 2060 em uma
diminuio desta despesa na sua relao percentual com o PIB.
Por fim, importante ressaltar, que os dados previdencirios so

afetados pelo desempenho conjuntural da economia que impacta
sazonalmente a arrecadao das contribuies sociais.
Trata-se, portanto, de varivel provisria, que deve ser ponderada

em qualquer anlise de longo prazo, como o caso das projees
elaboradas para cenrios futuros.
9
Antes de encerrar, gostaria de registrar o meu agradecimento

especial aos incansveis colaboradores do meu Gabinete, nas pessoas do
Dr. Roslano Jefferson Rodrigues, da Dra. Iara Bastos Cavalcante e toda
minha assessoria.
Da mesma forma, agradecer aos servidores do Senado Federal:
Felipe Geraldes - Secretrio da CPIPREV;

Marcelo Assaife - Secretrio Adjunto da CPIPREV;
Eduardo Andres F. Rodrigues - Consultor de Oramentos;
Andr Miranda Burello Consultor de Oramentos;
Jos Pinto da Mota Filho Consultor Legislativo;
Mrio Lisboa Theodoro Consultor Legislativo.
Registro, ainda, a valiosa contribuio para os trabalhos e debates

desta CPI dos Srs. Luiz Alberto dos Santos e Pedro Fernando de Almeida
Nery Ferreira, tambm membros do corpo de Consultores Legislativos
desta Casa.
Registrar, finalmente, o trabalho coletivo e zeloso da equipe de

Taquigrafia, Comunicao Social, Polcia Legislativa e demais servidores e
assessores legislativos dos Membros desta Comisso, servios auxiliares e
direo desta Casa.
A todos o meu reconhecimento pelo trabalho realizado.
Sala da Comisso, 23 de outubro de 2017.
Senador HLIO JOS

Relator
10
Captulo I
Instalao, composio e objetivo da CPI
I. Instalao
A Comisso Parlamentar de Inqurito do Senado Federal destinada

a investigar a contabilidade da previdncia social, esclarecendo com
preciso as receitas e despesas do sistema, bem como todos os desvios de
recursos (CPIPREV) foi instituda pelo Requerimento n 161, de 2017,
aprovado pelo Plenrio do Senado Federal, e instalada em 26 de abril de
2017, com prazo final para a concluso de seus trabalhos em 8 de setembro
de 2017.
Em face da aprovao do Requerimento n 647, de 2017, os

trabalhos desta CPI foram prorrogados at 6 de novembro de 2017.
II. Composio
A CPIPREV composta por 7 (sete) Senadores (as) titulares, alm

de 5 (cinco) suplentes, a saber:
Membros Titulares
Senador PAULO PAIM Presidente

Senador TELMRIO MOTA Vice-Presidente
Senador HLIO JOS Relator
Senador LASIER MARTINS
Senadora ROSE DE FREITAS
Senador JOO CAPIBERIBE
VAGO - por falta de indicao do Bloco Social Democrata
(PSDB, PV, DEM)
Membros Suplentes
Senador JOS PIMENTEL

Senador DRIO BERGER
Senador JOS MEDEIROS
11
Senador ANTNIO CARLOS VALADARES

VAGO - por falta de indicao do Bloco Social Democrata
(PSDB, PV, DEM)
III. Objetivo da CPIPREV
O objetivo fundamental desta CPIPREV esclarecer a opinio

pblica brasileira sobre a real situao da Previdncia Social em todos os
seus aspectos, especialmente em relao a sua sustentao econmico-
financeira.
As concluses deste trabalho de investigao parlamentar serviro

de subsdio aos demais membros do Congresso Nacional, por ocasio da
anlise e deliberao sobre eventuais reformas a serem implementadas no
sistema, inclusive em relao Proposta de Emenda Constituio Federal
(PEC) n 287, de 2016, da iniciativa do Excelentssimo Senhor Presidente
da Repblica.
12
Captulo II
Breve Histrico da Previdncia Social no Brasil
I. Os primrdios da questo previdenciria: do Imprio dcada

de 1920, a Lei Eloy Chaves e as caixas de aposentadoria e penso
Algumas iniciativas associadas ideia de previdncia no Brasil j

se faziam presentes na poca do Imprio, beneficiando categorias isoladas,
como no caso dos funcionrios dos Correios, de algumas das ferrovias
existentes, da Imprensa Nacional, entre outros. Estas se consubstanciaram
na criao dos chamados Montepios, fundos de seguros financiados pelo
governo, e que se circunscreviam aos trabalhadores do setor pblico:
militares, funcionrios civis e empregados de empresas estatais. 1 0F
Alm dos Montepios havia ainda organizaes de cunho privado da

lavra de alguns grupos sociais, notadamente ligados por laos de
nacionalidade. Em face da acelerao do processo de urbanizao, do
crescimento industrial e do aparecimento de uma incipiente classe laboral
moderna, surge por parte dos prprios trabalhadores a preocupao com a
criao de mecanismo de proteo contra acidentes incapacitantes, morte
ou mesmo idade avanada para o trabalho.
Comeam a aparecer assim as chamadas sociedades beneficentes

criadas localmente por segmentos de trabalhadores em sua maior parte
imigrados de pases diversos, com destaque para os portugueses, italianos e
alemes. Em So Paulo, na dcada de 1910, j haviam se consolidado
vrias dessas sociedades 2. 1F
O Estado brasileiro inicialmente no se mobilizou no sentido de

organizar, regular ou mediar, de forma efetiva e sistemtica, tais
empreendimentos. S em 1923, com a entrada em vigncia da Lei Eloy
1
Ver MALLOY, James. A Poltica da Previdncia Social no Brasil. Rio de janeiro, Graal. 1986, pp. 48-
54.
2
Um exemplo importante foi o da Societ Italiani Uniti, uma associao italiana que existiu em
Araraquara-SP no perodo de 1920 a 1940. Sobre o assunto ver o artigo de Rosane Siqueira Teixeira
intitulado Imigrantes italianos e a Societ Italiani Uniti: algumas consideraes preliminares, Revista
Histria Unisinos 11(1):58-71, Janeiro/Abril 2007.
13
Chaves, institucionaliza-se a existncia das chamadas Caixas de

Aposentadoria e Penso (CAPs). Essa Lei considerada o marco de
criao da Previdncia Social no Brasil.
A primeira CAP, criada em 1923, foi a dos empregados do setor

ferrovirio, sendo seguida trs anos mais tarde por mais duas, ligadas aos
porturios e aos martimos.
As CAPs funcionavam de uma maneira bastante diferente das

antigas associaes e montepios, sobretudo por sua abrangncia. A
proteo se vinculava integralidade dos trabalhadores da categoria
profissional e no exclusivamente determinada empresa ou localidade,
ainda que as caixas funcionassem em regime de fundos especficos, ou seja,
cada companhia ou empresa tinha sua Caixa.
Alm disso, a CAP era um mecanismo estabelecido por Lei, o que

significava, de forma pioneira, o estabelecimento de uma normativa de
proteo social. Os benefcios fornecidos pelas CAPs eram de quatro
tipos:
(i) aposentadoria por invalidez ou por tempo de servio;
(ii) penses aos dependentes de um segurado morto;

(iii) servios de sade e de compra de medicamentos a preos
reduzidos e
(iv) auxlio-funeral.
A gesto dessas caixas ficava a cargo dos respectivos conselhos

administrativos, cada qual formado por um superintendente, dois
funcionrios administrativos e dois funcionrios gerais eleitos pelos
empregados da empresa. O Estado se punha fora da gesto administrativa
das caixas, bem como de seu financiamento. As CAPs tinham como
receita basicamente as contribuies de trabalhadores e empregadores.
Cada empregado destinava 3% de seu salrio mensal e a participao das
empresas era no montante de 1% de sua receita bruta anual. 3 2F
3
Alm das contribuies patronais e empregatcias as CAPs contavam ainda com algumas fontes
subsidirias. A ttulo de exemplo, no caso da CAP dos ferrovirios haviam ainda as seguintes
possibilidades de receitas: Art. 3 (...) c) a somma que produzir um augmento de 1 1/2 % sobre as tarifas
da estrada do ferro; d) as importancias das joias pagas pelos empregados na data da creao da caixa e
pelos admittidos posteriormente, equivalentes a um mez de vencimentos e pagas em 24 prestaes
14
O que importa aqui ressaltar o carter autnomo e semipblico

das CAPs. Os recursos financeiros bem como sua gesto eram de
responsabilidade dos trabalhadores e das empresas.
O papel do Estado se restringia regulao e normatizao das

caixas, mediante a vigncia da Lei e a criao do Conselho do Trabalho,
respectivamente 4. Originalmente, os fundos financiadores da previdncia
3F
dos trabalhadores vinculados s CAPs, no contavam com recursos do

Estado, o que de resto lhes garantia uma efetiva independncia face
burocracia estatal.
O fato de o Estado no participar do bolo previdencirio e tendo em

vista tambm que a prpria Legislao garantia a gesto no-estatal das
caixas, tornava pacificado, poca, o entendimento de que os recursos da
previdncia no corporificavam receitas do Estado.
Era consenso que os fundos previdencirios, no poderiam ser

utilizados para outros fins que no os destinados cobertura previdenciria
dos trabalhadores vinculados s CAPs e seus dependentes. Essa posio
comear a sofrer o ataque de interpretaes diversas, sobretudo a partir
dos anos 1930, com a reviso do aparato previdencirio promovida pelo
Governo Vargas.
II. A dcada de 1930 e a criao dos os Institutos de Aposentadorias

e Penses (IAPs)
As mudanas polticas proporcionadas pela chamada Revoluo de

1930 representaram uma nova etapa na vida social e econmica do Brasil.
O projeto reformista que passa a ser implantado com a entrada em cena do
mensaes; e) as importancias pagas pelos empregados correspondentes differena no primeiro mez de

vencimentos, quando promovidos ou augmentados de vencimentos, pagas tambem em 24 prestaes
mensaes; f) o importe das sommas pagas a maior e no reclamadas pelo publico dentro do prazo de um
anno; g) as multas que attinjam o publico ou o pessoal; h) as verbas sob rubrica de venda de papel velho
e varreduras; i) os donativos e legados feitos , Caixa; j) os juros dos fundos accumulados. Lei Eloy
Chaves, Decreto n 4.682, de 24 de Janeiro de 1923.
4
O Conselho do Trabalho era a entidade pblica reguladora com o escopo de proporcionar
aconselhamento sobre temas ligados previdncia social e s relaes de trabalho. Ver Malloy, op.cit. p.
50.
15
governo de Getlio Vargas tinha no protagonismo do Estado como

condutor do processo de desenvolvimento sua principal bandeira.
O intervencionismo estatal, em parte inspirado em experincias

vivenciadas por outros pases, sobretudo da Europa Central, mas tambm
fruto de reflexes de intelectuais nacionalistas como Oliveira Vianna,
Azevedo Amaral e Alberto Torres, ganha maior importncia. Nessa
perspectiva as questes ligadas ao exerccio do trabalho, s relaes de
trabalho e organizao dos trabalhadores passam a ter uma maior
centralidade no que tange prpria interveno e regulao estatal.
O Estado cria novas instncias ministeriais, com destaque para o

Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, criado em 1930 e
responsvel pela nova formatao legal e institucional da relao capital-
trabalho. A questo previdenciria torna-se um dos principais itens da
agenda governamental. A implantao dos Institutos de Aposentadoria e
Penso (IAPs) entra na ordem do dia. Em contraposio ao antigo regime
das CAPs, os Institutos de Aposentadoria e Penso ampliam o alcance da
previdncia social, dando-lhe ainda um carter diverso.
Com efeito, os IAPs estavam organizados por categoria

profissional e no mais por empresas, como no caso das CAPs. Alm
disso, o Estado passa a exercer um papel muito mais ativo na organizao e
na gesto desses institutos. O antigo Conselho do Trabalho ganha nova
roupagem, passando a funcionar agora no mbito do Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio, ampliando sua rea de atuao para bem
alm dos limites de rgo consultivo. O Estado passa a ser responsvel pela
definio e delimitao das categorias profissionais, base da atuao dos
IAPs.
Durante quase duas dcadas houve uma convivncia entre os dois

modelos: as CAPs, como modelo privado, e os IAPs, como modelo
estatal. S em 1953, com a criao da CAPFESP (Caixa de Aposentadorias
e Penses dos Ferrovirios e das Empresas do Servio Pblico), organismo
que reuniu e unificou diversas caixas, houve a unificao do padro de
funcionamento do sistema previdencirio dentro do aparelho do Estado.
Desse modo, como afirma Wanderley Guilherme dos Santos em sua obra
Cidadania e Justia:
16
Todas as grandes categorias profissionais passaram a receber

benefcios e servios de instituies sob o patrocnio majoritariamente
estatal, em sua administrao e poltica (...) (p.30)
De fato, os IAPs constituam-se em estruturas autrquicas

subordinadas ao Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Com o
advento dos IAPs, o ncleo duro do sistema previdencirio passa a ser
incorporado ao Estado. A burocracia e a administrao dos recursos da
previdncia so absorvidas pela mquina estatal. 5 Essa anexao da 4F
previdncia social ao organograma governamental trar fortes implicaes

trajetria do sistema previdencirio brasileiro, como ser focalizado mais
adiante.
O primeiro instituto a ser criado foi o IAPM (Instituto de

Aposentadoria e Penses dos Martimos), em 1933, pelo Decreto n 22.872,
de 29 de junho. A este se seguiram o IAPC (Comercirios), o IAPB
(Bancrios) ambos em 1934, o IAPI (Industririos) em 1936, o IPASE
(Servidores do Estado) e o IAPETEC (Empregados em Transportes e
Cargas), ambos em 1938, entre outros 6. De um modo geral, os IAPs
5F
centravam seus servios na oferta dos seguintes benefcios: aposentadoria

por velhice e invalidez; penso aos beneficirios dos associados ativos ou
aposentados que falecerem; e auxlio-funeral.
Havia tambm uma clusula na legislao que possibilitava a

concesso de outros benefcios como assistncia mdica, cirurgia
hospitalar, auxlio-maternidade, auxlio-enfermidade e peclio, sujeitos, ou
no, a contribuio complementar. (Oliveira e Teixeira, Imprevidncia
Social: 60 anos de histria da previdncia no Brasil, Petrpolis, Ed. Vozes,
1989, 2 ed. p.75).
Nessa nova organizao do sistema previdencirio o Estado passa a

ser um dos financiadores da Previdncia. A ideia da gesto tripartite,
5
Com o advento dos IAPs, criado o cargo de Presidente (ou Diretor Presidente) para cada um dos
Institutos, com poderes acima dos Conselhos e cujo dignatrio era designado pelo Governo Federal.
Institua-se assim a vinculao direta da Previdncia s instncias governamentais.
6
queles seguiram-se: o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Operrios Estivadores (1939); o ISS -
Instituto de Servios Sociais do Brasil (1945); o IAPTEC incorporao do Instituto dos Empregados em
Transportes e Cargas ao da Estiva que passou a se chamar Instituto de Aposentadorias e Penses dos
Estivadores e Transportes de Cargas (1945); a CAPFESP - Caixa de Aposentadoria e Penses dos
Ferrovirios e de Empresa do Servio Pblico (1953);o IAPFESP - Instituto de Aposentadoria e Penses
dos Ferrovirios e Empregados em Servios Pblicos (1960, extinta a CAPFESP).
17
envolvendo trabalhadores, empresrios e governo, foi uma das bases do

discurso oficial para a reorganizao do sistema. Na prtica, no entanto, o
Estado consolidou seu protagonismo na gesto da previdncia, mas no que
tange ao financiamento, a contribuio do Estado nunca se efetivou de
forma plena, limitando-se a algo residual, de base tributria indireta,
notadamente para garantir o funcionamento da administrao.
Esse ponto merece destaque. O protagonismo do Estado na

organizao e gesto administrativa e financeira da previdncia social, que
se consolida nos anos 1930, no significou a concretizao de uma slida
contrapartida financeira. Ao contrrio, a contribuio financeira estatal para
o sistema previdencirio sempre foi residual, restrita e condicionada a
interesses governamentais nem sempre convergentes com as necessidades
daquele sistema.
Essa omisso vai se tornar uma das principais caractersticas da

atuao do Estado face previdncia social e ter relevante papel na
deteriorao da sade financeira do sistema. De um lado, o Estado
contribui residualmente e, de outro, passa a se utilizar do fundo
previdencirio como receita prpria, para execuo de polticas e aes que
pouco ou nada tm a ver com a questo previdenciria. Esse cenrio
perdura at os dias atuais.
III. O perodo 1960-88: a criao do INPS e o sistema nacional de

previdncia e assistncia social
Os anos 1960 consolidam o processo de unificao da previdncia

social brasileira. Inicialmente, com a entrada em vigor da Lei Orgnica de
Previdncia Social (LOPS), que cria um estatuto legal para todos os
institutos, uniformizando os benefcios e servios prestados. A cobertura
urbana complementada em 1963 com a edio pelo Governo do Estatuto
do Trabalhador Rural, como forma de alcanar, ainda que de forma
bastante incipiente, a mo-de-obra do campo. 7 6F
Em 1966 criado o Instituto Nacional de Previdncia Social

(INPS), com base na fuso de todos os institutos exceo do IPASE.
7
Ver SANTOS, W. G. dos, op.cit. p. 31.
18
Nesse mesmo ano o governo promove outra medida relevante visando o

trabalhador, com a criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), e o fim da estabilidade no emprego. No ano seguinte, o INPS
passa tambm a cuidar do seguro de acidentes do trabalho. Outras medidas
importantes no mbito da proteo ao trabalhador foram a criao do PIS
(Programa de Integrao Social) e do PASEP (Programa de Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico), ambos em 1970. Do mesmo modo, em
1971, com a criao do PRORURAL, so estabelecidas as bases de
financiamento de uma ainda incipiente previdncia rural.
Em 1974 o governo cria o Ministrio de Previdncia e Assistncia

Social (MPAS), ampliando o escopo governamental ao incluir a rea de
assistncia social na perspectiva de proteo ao trabalhador.
Na esteira dessas mudanas, em 1977 foi institudo o Sistema

Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), que, alm do
INPS, engloba ainda o IAPAS (Instituto de Administrao Financeira da
Previdncia e Assistncia), o INAMPS (Instituto Nacional de Assistncia
Mdica da Previdncia Social), a FUNABEM (Fundao Nacional do
Bem-Estar do Menor), a LBA (Legio Brasileira de Assistncia), a CEME
(Central de Medicamentos) e a DATAPREV (Empresa de Processamento
de Dados da Previdncia Social) 8. 7F
At 1988, a previdncia social viveu momentos de instabilidades e

incertezas. Aps o golpe militar de 1964, finda-se na prtica os ltimos
resqucios da gesto tripartite inaugurada nos anos 1930. Com os novos
arranjos institucionais, sobretudo a partir da criao do MPAS e do
SINPAS, a burocracia do Estado assume o controle e a administrao do
sistema.
Os trabalhadores deixam de ser atores polticos, tolhidos em sua

organizao em funo do prprio perodo de exceo. Premido por
interesses econmicos privados, o sistema previdencirio passa a
privilegiar a contratao de servios e os convnios com importantes
segmentos da medicina privada.
J no final dos anos 1960, observava-se uma crescente importncia

das despesas do INPS com a sade, fruto do aumento da interferncia sobre
8
Atualmente Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social.
19
o sistema previdencirio por parte de setores politicamente ligados aos

interesses da medicina privada. Note-se que o incremento dos gastos
previdencirios com a compra de servios mdicos privados se deu em
detrimento das prprias estruturas do INPS.
A compra de servios junto a hospitais privados, e o

estabelecimento de convnios com empresas de prestao de servios de
medicina de grupo assumem grande importncia na despesa previdenciria.
Segundo Oliveira e Teixeira, De 1969 a 1975 a porcentagem de servios
comprados a terceiros representou cerca de 90%, em mdia, da despesa
geral do INPS (op.cit. p. 219).
J em meados dos anos 1970, os desequilbrios do sistema se

acentuaram a ponto de pr em risco a prpria sade financeira do sistema.
A corrupo crescente, advinda principalmente da falta de controle sobre as
despesas com a contratao de servios de terceiros, passou a ser mais um
elemento desestabilizador, contribuindo para o acirramento da crise da
previdncia vivenciada no incio dos anos 1980.
Embora se possa identificar elementos de cunho mais ideolgico

com vistas reformatao do sistema, a chamada crise da previdncia dos
anos 1980 teve fundamentalmente carter financeiro. O dficit passa ser
crescente atingindo, em 1980, Cr$ 40 bilhes e chegando rapidamente a
explosivos Cr$ 150 bilhes j em incio de 1981. O debate sobre a
previdncia ganha relevo no cenrio poltico e o prprio governo declarou a
virtual falncia do sistema. (Oliveira e Teixeira, op.cit. p. 276). Em 1981, o
Decreto-Lei n 1.910, de 29 de dezembro, promove elevao das
contribuies de empresas e empregados.
Some-se a isso o fato de que, em um ambiente fortemente

inflacionrio como o vivenciado pelo pas no incio dos anos 1980, os
bancos passaram a ganhar com a administrao dos recursos
previdencirios arrecadados, por meio da reteno por alguns dias do
montante arrecadado, perodo no qual esse dinheiro era investido sem que
os rendimentos dessa aplicao fossem repassados Previdncia. Alm
desse ganho, os bancos ganhavam com a cobrana de juros cobrados e
taxas administrativas. No caso dos juros, fruto em ltima anlise de
artifcios contbeis, a previdncia chegou a pagar diariamente, em 1981,
20
cerca de Cr$ 100 milhes, acumulando uma dvida com os bancos que
naquela poca j perfazia Cr$ 100 bilhes. 9 8F
Alm disso, a situao econmica recessiva vivenciada a partir da

segunda metade da dcada de 1970, conjugada com a adoo de polticas
de ajuste de cunho recessivo do incio dos anos 1980, com aumento do
desemprego reduziram fortemente as receitas previdencirias. Some-se
ainda, o recrudescimento da sonegao das empresas (inclusive empresas
pblicas), verificado nesse mesmo perodo. Complementando esse cenrio
assistiu-se, ainda no incio dos anos 1980, a uma expressiva reduo das
transferncias da Unio para um patamar de 3,4% do total da receita
previdenciria, sendo que no perodo 1970/73 esse percentual era da ordem
de 10%.
Esse o cenrio no qual se encontrava a previdncia nos anos 1980.

O rombo das contas passou a assumir propores gigantescas em funo de
uma srie de desequilbrios advindos de omisses e descaminhos por parte
do Estado, de sonegaes e artifcios contbeis, por parte das empresas,
bem assim da ausncia de uma concertao social sobre os rumos e
objetivos do sistema.
esse o sistema previdencirio que o legislador constituinte vai

encontrar e para o qual a Carta Magna de 1988 vai propor uma nova
roupagem. A previdncia social, no mbito da nova Constituio, vai se
consolidar como um dos pilares da Seguridade Social, como ser visto a
seguir.
IV. A previdncia e a nova ordem constitucional a partir de 1988
9
Segundo Oliveira e Teixeira, os bancos utilizavam-se de um artifcio contbil denominado caixa dupla
que consistia na existncia de duas contas: uma de entrada, onde eram depositados os recursos
arrecadados referentes s contribuies de patres e empregados; outra conta de sada para pagamento
dos benefcios. Os autores explicam o funcionamento da caixa dupla: facultado aos bancos reter os
recursos arrecadados na primeira conta durante alguns dias, investindo-os antes de repass-los
segunda conta, sem pagar correo ou juros por essa aplicao. Entretanto, como os bancos pagam as
penses e aposentadorias, mais os servios comprados, mesmo quando a segunda conta no tem saldo
para cobri-los, sacando no vermelho, registram neste caso os valores pagos como emprstimos
Previdncia, sobre os quais so cobrados juros bancrios. (...). Lucram assim os bancos duplamente com
o mecanismo estabelecido. Por um lado, pela possibilidade de reter por alguns dias os recursos
previdencirios em seu poder e investi-los como lhes for conveniente, Por outro lado, pela cobrana de
juros sobre uma dvida que como vimos, com frequncia, mero resultado contbil. (op.cit. pp. 179-
180).
21
A Constituio Federal de 1988 inaugura uma nova etapa para

Previdncia Social, ora inscrita no mbito do que a Carta Maior chamou
Seguridade Social, constituda com base no trip Sade, Previdncia e
Assistncia Social. A seguridade social reuniria assim benefcios e servios
destinados ao cidado brasileiro, dentre os quais se destacam as
aposentadorias e penses, o auxlio-doena, o salrio-maternidade, o
salrio-famlia, o auxlio-recluso, o Sistema nico de Sade (SUS), alm
dos benefcios assistenciais como Bolsa-Famlia e o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), entre outros.
De acordo com o texto constitucional, em seu art. 194, verbis:
A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de

iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. (CF)
Observe-que o legislador constituinte originrio teve a preocupao

em estabelecer um conjunto integrado, na forma de um sistema de
seguridade, conjunto este que, alm de proporcionar a garantia de uma srie
de direitos ao cidado, o fazia na perspectiva da construo de um Estado
Social tendo por base os modelos de Welfare State europeus.
A experincia europeia no ps-Guerra logrou a edificao de uma

pletora de direitos e servios para o segurado e seus familiares, em maior
ou menor grau, associados condio de assalariamento. 10 De modo geral, 9F
mediante a contribuio dos trabalhadores das empresas e do prprio

Estado, erigiu-se um fundo pblico com o escopo de financiar o Estado
Social.
A experincia dos pases desenvolvidos, sobretudo no caso da

Europa, se deu mediante a constituio de uma base financeira slida
destinada a assegurar o pleno funcionamento e expanso do Estado Social.
E no foi com outro intuito que o prprio texto constitucional de 1988
determinou a elaborao especfica de um oramento da seguridade social
no mbito da Lei Oramentria Anual. O art. 165 da Constituio Federal,
em seu 5, II, estabelece que a lei oramentria compreender, verbis:
10
Sobre os diferentes tipos de Estado Social ver Sping-Andersen, G. As trs economias polticas do
Welfare State, in: The three worlds of welfare state. Princeton, Princeton University Press. Traduo de
Dinah de Abreu Azevedo. 1990.
22
II - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como
os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico (CF).
Alm disso, a Carta Magna de 1988, em seu art. 195, estabeleceu as

fontes de custeio da seguridade, destacando-se, entre outras:
a) contribuies sociais do empregador, da empresa e da entidade a

ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre a folha de salrios e demais
rendimentos do trabalho, a receita ou faturamento e o lucro;
b) contribuio do trabalhador e dos demais segurados da

previdncia social, isentos os aposentados e pensionistas do Regime Geral
de Previdncia Social (RGPS);
c) contribuies advindas de receitas de concursos e prognsticos; e
d) contribuio do importador de bens ou servios do exterior.
O art. 195 prev ainda, mediante lei ordinria, a criao de outras

fontes destinadas a garantir a manuteno ou expanso da seguridade. (CF,
art. 195 4).
Havia, portanto, de acordo com o alvedrio do constituinte

originrio, o estabelecimento de um sistema de seguridade social, galgado
no trip sade-previdncia-assistncia, dotado de um conjunto estvel de
fontes de financiamento e com a possibilidade de incluso de novas fontes
para a manuteno e expanso do sistema. Na esteira do reforo ao preceito
constitucional de participao social na gesto da seguridade, foi criado
pela 8.212, de 1991, o Conselho Nacional de Seguridade Social (CNSS),
com a atribuio de aprovar e submeter aos rgos competentes os
programas anuais e plurianuais e o oramento da seguridade social na
forma da Constituio Federal.
Desde sua criao, o CNSS foi a principal instncia colegiada de

deliberao superior com a participao da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municpios e de representantes da sociedade civil, exercendo
as seguintes competncias:
23
a) estabelecer as diretrizes gerais e as polticas de integrao entre

as reas;
b) acompanhar e avaliar a gesto econmica, financeira e social dos

recursos e o desempenho dos programas realizados, exigindo prestao de
contas;
c) apreciar e aprovar os termos dos convnios firmados entre a

seguridade social e a rede bancria para a prestao de servios;
d) aprovar e submeter ao Presidente da Repblica programas anuais

e plurianuais da seguridade social;
e) aprovar e submeter ao rgo central do Sistema de Planejamento

Federal e de Oramentos a proposta oramentria anual da seguridade
social;
f) estudar, debater e aprovar proposta de recomposio peridica

dos valores dos benefcios dos salrios-de-contribuio, a fim de garantir,
de forma permanente, a preservao de seus valores reais;
g) zelar pelo fiel cumprimento do disposto na legislao que rege a

seguridade social, assim como pelo cumprimento de suas deliberaes;
h) divulgar, atravs do Dirio Oficial da Unio, todas as suas

deliberaes; e
i) elaborar seu regimento interno.
O CNSS funcionou regularmente at 1998. A partir da o rgo

colegiado parou de se reunir, sendo alvo de um processo de
desmobilizao, no bojo das reformas do governo FHC. Este processo
culmina com a edio da Medida Provisria n 1.799-5, de 13 de maio de
1999, que extinguiu o Conselho.
O fim do CNSS significou um golpe mortal na seguridade social

como sistema integrado. No havia mais um rgo colegiado para fazer
cumprir os preceitos constitucionais de integrao da proteo social, de
uma viso sistmica das trs reas (sade, previdncia e assistncia) bem
como de uma gesto democrtica e compartilhada da seguridade.
24
Tal fato se deu de forma a contrariar, inclusive, diretamente o texto

constitucional, vez que a EC 20, de 1998, incorporou, ao art. 194 da
Constituio, em seu pargrafo nico, inciso VII, como um dos objetivos a
serem perseguidos pela seguridade social, o carter democrtico e
descentralizado da gesto, mediante gesto quadripartite, com
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos rgos colegiados. Contudo, ao apreciar a matria, em 16 de
setembro de 2002, nos autos da ADI 2.634, e ao contrrio senso da redao
do referido inciso, entendeu no estar presente omisso constitucional, em
face da existncia de conselhos especficos para cada um dos ramos da
seguridade social.
Desmontada a perspectiva sistmica da seguridade social inscrita

originalmente na Constituio, as trs reas consolidam e reforam sua
autonomia administrativa e de gesto.
Operando de forma estanque, com conselhos prprios, instncias de

governana distintas e sem qualquer sincronia, Sade, Previdncia e
Assistncia Social perdem a vinculao. Como reas distintas, passam a
funcionar cada qual sob diretrizes e modus operandi prprios. O oramento
da seguridade passa a ser uma mera juno de partes que no se
complementam de fato, nem dialogam. A perspectiva de seguridade social
finda por se diluir por completo.
Assim, cada uma das reas passa a ter fontes prprias e

independentes de financiamento, assim como instncias burocrticas e
administrativas diversas. Desse modo, passa a fazer sentido, no debate
pblico, a questo das contas da sade, ou do dficit da previdncia ou da
assistncia.
Ao se desfazerem os elos das trs reas, com o desmonte da ideia de

sistema, as possibilidades de compensaes e repasses financeiros de uma
rea para outra ficam impossibilitados. Ganha fora desse modo o discurso
governamental sobre o problema do dficit previdencirio, como que a
decretar o fim da seguridade.
No que tange especificamente Previdncia Social, algumas

mudanas administrativas importantes ocorreram no ps-Constituinte. Em
25
1990, o IAPAS e o INPS so fundidos para a criao do Instituto Nacional

do Seguro Social (INSS). Em 1993 extinto o INAMPS.
A LBA e a FUNABEM (j transformada em 1990 em Fundao

Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia) so extintos em 1995 e a
CEME em 1997. A DATAPREV se mantm como a base da prestao de
servios de processamento de dados da Previdncia.
Abre-se assim o perodo das alteraes do governo sobre o sistema,

no intuito de diminuir os custos da previdncia, em prol de uma sade
financeira obtida com base na reduo de direitos e benefcios dos
segurados. As contas da Previdncia passam a fazer parte da agenda de
debates sobre o dficit pblico.
J em 1998, o governo engendra o primeiro rol de grandes

mudanas na Previdncia com a aprovao da Emenda Constitucional n
20. Esta, alterou o texto constitucional, com destaque para os seguintes
pontos:
a) fim da aposentadoria exclusiva por tempo de contribuio;
b) estabelecimento de uma idade mnima para aposentadoria para

servidores pblicos (55 anos para mulheres e 60 anos para homens);
c) fim da aposentadoria especial para professores do ensino superior

e da aposentadoria com 30 anos de servio para magistrados e membros do
ministrio pblico;
d) fim da aposentadoria proporcional;
e) vinculao do regime prprio de previdncia titularidade de

cargo efetivo;
f) vedao expressa da contagem de tempo de contribuio fictcio;
g) vinculao dos recursos das contribuies sociais sobre a folha

ao custeio de benefcios previdencirios;
h) extino da previso de seguro coletivo, de carter complementar

e facultativo, para segurados do RGPS;
26
i) limitao ao custeio de entidades fechadas de previdncia

complementar pela Unio, Estados, DF e Municpios e suas entidades ao
mesmo montante da contribuio dos empregados;
Com o mesmo intuito e sob os mesmos argumentos de reduo do

dficit previdencirio, o governo, desta feita na gesto Lula, aprova em
2003 a Emenda Constitucional n 41, que altera as regras de aposentadoria
para os servidores pblicos federais.
Alguns dos mecanismos mais duros da Emenda n 41 foram em

parte mitigados pela Emenda Constitucional n 47, de 2005, resultante da
chamada PEC Paralela, fruto de uma negociao entre o Parlamento e o
Governo, encabeada pelo Senador Paulo Paim. De todo modo, restaram
mudanas importantes, destacando-se:
a) a reduo do valor dos benefcios de aposentadoria e penso,

desatrelando-os do regime de integralidade;
b) a possibilidade de criao de uma previdncia complementar,

mantida por entidade fechada de natureza pblica, a ser disciplinada por
meio de lei ordinria, para cobertura de benefcios de servidores pblicos
acima do teto do RGPS;
c) a cobrana de contribuio de servidores pblicos aposentados e

pensionistas, incidente sobre a parcela de proventos acima do teto do
RGPS;
d) a chamada frmula 85-95, conjugando a soma de tempo de

contribuio e idade de 85 anos se mulher e 95 anos se homem, como regra
de transio para permitir aos servidores filiados at 2003 a aposentadoria
integral, com paridade, em idade inferior a 60 anos, se homem, ou 55 anos,
se mulher.
A mais recente investida do Governo sob a previdncia se

corporificou no envio ao Congresso Nacional da PEC n 287, pelo Governo
Temer em 2016. Essa proposta tem um escopo mais amplo, alterando
dispositivos da previdncia e assistncia social, dentro de um conjunto de
proposies de forte contedo restritivo de direitos e gastos. Sob o
argumento de que o dficit da previdncia seguia uma trajetria explosiva,
27
o governo federal elaborou essa reforma cujo sentido foi o de reduzir

drasticamente os gastos tanto previdencirios como no mbito da
assistncia.
Alm disso, a PEC n 287, de 2016 prope uma equiparao dos

regimes prprio (RPPS) e geral (RGPS), limitando, em carter
compulsrio, o teto dos benefcios de aposentadoria e penso dos
servidores aos nveis vigentes no regime geral, passando para o regime de
previdncia complementar, de cunho privado, e sem a natureza pblica
obrigatria atualmente prevista no art. 40, 15 da Constituio, a
incumbncia de proporcionar o adicional de valor das aposentadorias e
penses, sob o regime de capitalizao. Na prtica, isso significa uma
ampla privatizao do sistema previdencirio, em prol dos interesses das
empresas do setor.
O Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), que diz respeito

diretamente ao funcionalismo pblico, com a PEC 287, o Regime Geral de
Previdncia Social (RGPS) e a assistncia social sofrem um conjunto de
restries, com destaque para as seguintes:
a) o valor da aposentadoria do servidor pblico passa a ter como

limite o teto do benefcio do RGPS, cabendo a cada ente implementar,
obrigatoriamente, regime de previdncia complementar para benefcios
acima desse valor;
b) para receber o benefcio de aposentadoria no valor do teto, o

servidor e o segurado do RGPS tero que contribuir por 49 anos;
c) so criadas regras de restrio para as famlias de aposentados e

pensionistas, com a proibio de acmulos de benefcios em caso de morte
de um dos cnjuges segurados, bem como em funo do nmero de
dependentes;
d) o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) pode assumir

valores menores que um salrio mnimo;
e) a idade mnima para aposentadoria foi fixada pelo governo em 65

anos indistintamente para homens e mulheres; e
28
f) os trabalhadores rurais passam a ter que contribuir mediante

contribuio em percentual sobre o salrio mnimo, do mesmo modo que os
trabalhadores urbanos.
A PEC n 287 est em fase de discusso na Cmara dos Deputados,

j tendo sido aprovada, na forma de substitutivo, pela Comisso Especial
instituda para sobre ela proferir parecer. Caso venha a ser aprovada pelo
Plenrio da Cmara dos Deputados e, eventualmente, pelo Senado, poder
significar o fim da Previdncia Social pblica, em favor de um projeto
privatista para o sistema, projeto este que pode levar perda de direitos,
reduo de benefcios, bem como ao desmonte definitivo do projeto de
Estado de Bem-Estar Social, em sua forma originalmente concebida pelo
legislador constituinte originrio.
Como j enfatizado, o grande argumento do governo em sua

empreitada de mudana da previdncia se relaciona questo da existncia
de um dficit previdencirio perene e explosivo. Trata-se de uma afirmativa
que, apesar de repisada pelo governo, no respaldada por grande parte
dos estudiosos. De fato, trata-se de um tema em debate. A existncia de
dficit ou de supervit nas contas da previdncia foi motivo de diversas
intervenes de especialistas nas audincias pblicas da CPI da
Previdncia. Cumpre aqui, ao finalizar a parte histrica da Previdncia
Social no Brasil, levantar alguns pontos concernentes quele debate tendo
em vista a atuao do Estado na gesto do sistema previdencirio, o que
ser feito na prxima seo.
V. Sistema Previdencirio: superavitrio ou deficitrio? A questo

do papel da gesto pblica da previdncia
A administrao da previdncia social pelo Estado ocorre em vrios

pases, sobretudo os anglo-saxes, que, via de regra, tm uma
administrao estatal da previdncia. Outras naes, no entanto, utilizam-se
de mecanismos diversos.
A prpria Alemanha, criadora de um dos mais importantes modelos

de previdncia social, o chamado Modelo Bismarkiano, assim como a
Frana, entrega a administrao da previdncia s Centrais Sindicais,
estando, portanto, a gesto a cargo dos trabalhadores, ainda que o Estado
participe diretamente do financiamento do sistema previdencirio.
29
Ocorre, no entanto, no caso brasileiro algo inusitado. Observe-se

que as primeiras dcadas de funcionamento dos IAPs suscitaram a
formao de um importante patrimnio, fruto de expressivos supervits
anuais. Ao final dos anos 1930, os institutos detinham grandes reservas
financeiras alm de ativos na forma de aes e imveis. 11 10F
Houve a passagem da administrao do fundo previdencirio para o

mbito do Governo Federal. Sendo agora sua gesto estatal, os recursos
previdencirios passaram no apenas a ser geridos pelo Estado, mas foram
utilizados de forma discricionria para atender objetivos do Governo. Alm
disso, a parte referente contribuio do Estado no arranjo tripartite nunca
se efetivou de forma plena. Nos diferentes governos que se sucederam, a
contribuio financeira estatal foi sempre mitigada, reduzida e incerta. Na
prtica, o arranjo tripartite, no que tange ao financiamento da previdncia,
nunca se efetivou.
Esse ponto particularmente nevrlgico. A omisso do Estado

brasileiro no que tange ao financiamento do sistema previdencirio algo
sistemtico. No auge do Milagre Econmico, entre 1970 e 1973, a
contribuio da Unio para com o sistema previdencirio chegou a 10% do
total. Em uma comparao internacional envolvendo mais de 50 pases,
evidenciou-se que a mdia de participao do Estado na receita
previdenciria era superior 40% (Braga e De Paula, apud. Oliveira e
Teixeira, op. cit. p. 277).
Note-se ainda que, at a o final da dcada de 1930, a aplicao dos

recursos previdencirios, mormente na construo de casas e em
emprstimos aos segurados, era considerada como bastante lucrativa 12. No 1F
entanto, com a gesto governamental, o leque de investimentos com

recursos previdencirios passa a se estender a outros domnios, tornando-se
em pouco tempo uma forma contumaz de utilizao do dinheiro da
previdncia em grandes obras de interesse do governo.
11
Dados do IBGE demonstram que o total de reservas dos IAPs no final da dcada de 1930
correspondiam a mais de nove vezes o valor total das despesas anuais dos institutos. B
Ver Oliveira e Teixeira, op.cit.
12
O programa habitacional e de emprstimo da Previdncia era, sem dvida, uma aplicao das reservas
com orientao social. Era, no entanto, no perodo em questo (1930-45), autofinancivel, lucrativo,
uma forma de investimento basicamente. (Oliveira e Teixeira, op.cit. p 89, parntesis acrescentados).
30
So exemplos a criao de empresas como a Companhia

Siderrgica Nacional, a Fbrica Nacional de Motores, obras como a
construo de Braslia, Ponte Rio-Niteri, Rodovia Transamaznica, entre
outras, que, sem proporcionarem o devido ressarcimento aos cofres
previdencirios contriburam decisivamente para a fragilizao do sistema.
Como registra Oliveira e Teixeira (op. cit, p. 142-145), os recursos

arrecadados pelas instituies previdencirias passaram a ser utilizados
como instrumento de projetos econmicos governamentais, como a
industrializao, e a canalizao de reservas da Previdncia se deu em
grande escala, ora de forma autorizativa, ora de forma impositiva.
A prpria carteira de crdito agrcola e industrial do Banco do

Brasil passou a contar com recursos advindos de reservas da previdncia
social. A subscrio de aes de empresas como o Instituto de Resseguros
do Brasil, a Cia. Nacional de lcalis, a Companhia Hidreltrica do So
Francisco, entre outras, se deu com recursos da previdncia.
Outro ponto importante na esteira da apropriao dos recursos da

previdncia foi a implantao do mecanismo de Desvinculao das
Receitas da Unio (DRU), que, a partir de uma interpretao, no mnimo,
discutvel, considera como sendo receita da Unio o fundo previdencirio e
demais receitas da seguridade social, passando assim a dispor de um
percentual desse montante para utilizao em despesas do interesse do
governo. A DRU, que at 2016 tinha uma alquota de 20%, atualmente
absorve 30% dos recursos de diversas rubricas do oramento, a includas
as receitas da seguridade social. Clculos da ANFIP apontam que, entre
2005 e 2015, a DRU foi responsvel pela sangria de recursos de
contribuies para a seguridade social da ordem de R$ 519 bilhes, em
valores nominais.
H tambm que se registrar a lenincia dos rgos de fiscalizao e

controle do Governo com respeito s empresas devedoras da Previdncia.
A Constituio Federal, em seu art. 195, 3, estabelece, verbis:
A pessoa jurdica em dbito com o sistema da seguridade social, como

estabelecido em lei, no poder contratar com o Poder Pblico nem dele
receber benefcios fiscais ou creditcios. (CF)
O que se percebeu a partir dos documentos e depoimentos colhidos

pela CPI da Previdncia foi a prtica recorrente por parte das empresas de
31
no cumprimento suas obrigaes, acumulando dbitos por vezes

bilionrios 13. De fato, a soma dos passivos das empresas junto
12F
previdncia remonta cifras da ordem de R$ 450 bilhes. Dados

apresentados a esta CPI pela Procuradoria da Fazenda Nacional apontam,
porm, que somente R$ 175 bilhes correspondem a dbitos recuperveis.
Esse dbito decorre do no-repasse das contribuies dos

empregadores, mas tambm, em muitos casos, da prtica empresarial de
reter a parcela contributiva dos trabalhadores, o que configura um duplo
malogro, pois, alm de no repassar o dinheiro previdncia esses
empresrios embolsam recursos que no lhes pertencem, configurando
crime tipificado no art. no art. 168-A do Cdigo Penal, introduzido pela Lei
n 9.983, de 14 de julho de 2000.
Por seu turno, o Estado mantm uma postura extremamente passiva

com respeito a esses devedores. Primeiramente, pela omisso dos rgos de
controle da previdncia, cujo desempenho pode ser considerado
catastrfico. Segundo relato do representante da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional CPI da Previdncia, a taxa anual de recuperao de
dbitos via justia da ordem de 1% enquanto que no mesmo perodo o
dbito cresce 13%. Desenha-se assim uma trajetria explosiva da dvida
previdenciria, sem que se tenha percebido, da parte do governo, qualquer
ao no sentido de reverter tal quadro.
Alm disso, as demais instncias governamentais responsveis pela

poltica de crdito subsidiado, como o BNDES, o Banco do Brasil e Caixa
Econmica Federal, bem assim os demais rgos da administrao em sua
poltica de contratao de empresas prestadoras de servios, jamais levaram
em considerao a existncia de dvidas das empresas privadas com a
previdncia, em um flagrante descumprimento do texto constitucional.
Empresas como a JBS, a maior devedora da previdncia social (R$

2,1 bilhes), obtiveram vultosos emprstimos do BNDES a despeito de sua
sabida condio de mega-devedora. Mais grave ainda o fato de empresas
estatais tambm deverem Previdncia, sendo que a prpria Caixa
Econmica Federal, que deveria ser um dos basties da proteo do sistema
13
Entre os principais devedores da Previdncia podemos destacar a JBS, com um passivo de R$ 2,1
bilhes, a Associao Educacional Luterana do Brasil (R$ 1,8 bilho), Marfrig Global Foods (R$ 1,1
bilho), Caixa Econmica Federal (R$ 1,2 bilho), Banco do Brasil (R$ 1,1 bilho), entre outros.
32
impedindo a concesso crdito aos inadimplentes, mantm elas prpria

uma das maiores dvidas com a previdncia, remontando a algo em torno
de R$ 590 milhes no mbito da PGFN, e outros R$ 1,59 bilhes, no
mbito da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
Segundo informaes prestadas pela CEF a essa CPI, trata-se de

dvidas questionadas judicial ou administrativamente, e com exigibilidade
suspensa, uma vez que devidamente garantidas por penhora, depsito
judicial, ou ainda em razo de determinao judicial.
A razo jurdica alegada para tais questionamentos pela CEF o

lanamento fiscal sobre verbas consideradas no tributveis, a exemplo das
questes afetas natureza indenizatria (tais como no incidncia de
contribuies sobre a Licena - Prmio - LP e sobre a Ausncia Permitida
para tratar de Interesse Particular APIP, e valores percebidos pelos
empregados da Caixa referentes a prmio pela venda de produtos da Caixa
Seguros, Caixa Consrcios, Caixa Vida Previdncia e FENAE), e outras
situaes de lanamentos considerados indevidos, ensejando, via de regra,
a realizao de cobrana de contribuies do empregador.
Em sntese, do ponto de vista financeiro, a atuao do Estado na

previdncia, como parte integrante da seguridade social, marcada por seis
tipos de postura negativa:
(i) uma reduzida e errtica participao contributiva nos termos do

pacto tripartite (trabalhadores, empresas e Estado);
(ii) a utilizao dos recursos do fundo previdencirio para polticas

de industrializao e capitalizao de empresas estatais, e de construo de
grandes obras sem o devido retorno financeiro;
(iii) a destinao de recursos da seguridade social para outros gastos

de interesse do governo mediante a aplicao de mecanismos como a DRU;
(iv) a lenincia para com as empresas devedoras, e, finalmente;
(v) o acmulo de dbitos previdencirios por parte das prprias

empresas pblicas;
33
(vi) a inexistncia ou insuficincia de compensao pelas renncias

fiscais no mbito das receitas previdencirias.
Tudo isso tem gerado srios danos sade financeira do sistema

previdencirio.
Com todo esse complexo cenrio, falar simplesmente de dficit da

Previdncia, a partir do comportamento das receitas e despesas atuais da
seguridade social como um todo, mitigar a realidade. Ao desconsiderar as
prticas do Estado, que durante todo o perodo de existncia da previdncia
retirou recursos, esvaziou suas receitas, protegeu inadimplentes e ainda
financiou projetos de construo e mesmo, mais recentemente, polticas
rentistas de pagamento de juros, o debate meramente atuarial sobre dficit
ou supervit da previdncia perde essncia e contedo, e a discusso sobre
o tema deve se constituir em outros parmetros, como procuraremos
demonstrar neste relatrio.
34
Captulo III
A Seguridade Social e a Constituio
I. Conceito de Seguridade Social
A fim de melhor ilustrar o conceito de seguridade social,

destacamos o que disse o TCU - Acrdo n 1.295, de 2017, verbis:
Previdncia Social e Seguridade Social so conceitos relacionados,

mas que no se confundem, sendo a previdncia apenas uma das trs
reas que compem a seguridade social.
De acordo com o art. 194 da CF/88, a seguridade social compreende um
conjunto integrado de aes destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
Sobre o tema, destaca-se trecho da publicao do Ipea Polticas
Sociais: acompanhamento e anlise n 17, 2009 vinte anos da
Constituio Federal:
A definio da Seguridade Social como conceito organizador da
proteo social brasileira foi uma das mais relevantes inovaes do texto
constitucional de 1988. A Constituio Federal (CF) ampliou a
cobertura do sistema previdencirio e flexibilizou o acesso aos
benefcios para os trabalhadores rurais, reconheceu a Assistncia
Social como poltica pblica no contributiva que opera tanto servios
como benefcios monetrios, e consolidou a universalizao do
atendimento sade por meio da criao do Sistema nico de Sade
(SUS). (vol. 1, p. 17) (destacamos)
Tais inovaes da CF/88 passaram a reconhecer o direito proteo

social tambm para cidados que no estavam formalmente vinculados
ao mercado de trabalho. As previses constitucionais esto em
consonncia com as normas mnimas da seguridade social estabelecidas
pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT) na Conveno 102,
ratificada pelo Decreto Legislativo 269/2008, que prev uma rede de
proteo social ampla com trs pilares:
i) as polticas universais, financiadas com recursos tributrios;
ii) as polticas de seguro social, portanto, contributivas; e
iii) as polticas de Assistncia Social, no contributivas, residuais nos
pases desenvolvidos, sendo ali suplementares ao seguro.
(Polticas Sociais: acompanhamento e anlise n 17, 2009 vinte anos
da Constituio Federal vol. 1, p. 22) (destacamos)
35
II. Princpios fundamentais da seguridade social na CF
Importa, inicialmente, verificar o marco constitucional vigente, que

orientar as concluses dos trabalhos desta CPIPREV, e servir como eixo
condutor das investigaes.
O art. 194 da Constituio estabelece que a seguridade social

compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos
sade, previdncia e assistncia social.
A regulamentao afeta Previdncia Social deve ter como base os

seguintes objetivos:
a) universalidade da cobertura e do atendimento
Trata-se de princpio constitucional cujo entendimento que a

proteo social deve alcanar todos os eventos cuja reparao seja
premente, a fim de manter a subsistncia de quem dela necessite. A
universalidade do atendimento significa, por seu turno, a entrega das aes,
prestaes e servios de seguridade social a todos os que necessitem, tanto
em termos de previdncia social obedecido o princpio contributivo
como no caso da sade e da assistncia social 14. 13F
b) uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s

populaes urbanas e rurais
Nestes termos, como a prpria denominao indica possui ele duas

dimenses: uma objetiva, qual seja, a universalidade da cobertura, referida
a situaes de necessidade, relacionadas com todas as contingncias da
vida, podendo ser compreendida como o elenco de prestaes disponveis;
e outra subjetiva, relacionada com a universalidade do atendimento, e que
diz respeito aos sujeitos protegidos, no sentido de que todas as pessoas so
credoras de proteo social 15. 14F
14
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de direito previdencirio. 6 ed.
So Paulo: LTr, 2005, pp. 88-89.
15
CRETELLA JNIOR, Jos. Comentrios Constituio brasileira de 1988: arts. 170 a 232. 2. ed. Rio
de Janeiro: Forense Universitria, 1993. P. 4299.
36
c) seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e

servios
A seletividade est ligada escolha das prestaes que sero feitas

de acordo com as possibilidades econmico-financeiras do sistema da
seguridade social. J a distributividade relaciona-se com o ideal de justia
social, visto que o sistema visa reduo das desigualdades sociais e
econmicas, mediante poltica de redistribuio de renda 16. 15F
d) irredutibilidade do valor dos benefcios
A Constituio Federal estabelece como princpio geral da

seguridade social a irredutibilidade do valor dos benefcios em sentido
amplo e abrangente.
Os benefcios de natureza previdenciria do Regime Geral da

Previdncia Social (RGPS) tm assegurado o direito ao reajustamento
peridico, para a preservao do valor real, nos termos do disposto no
art. 201, 4, da CF, na redao conferida pela Emenda Constitucional n
20/98:0 e assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes,
em carter permanente, o valor real, conforme critrios definidos em lei.
Este dispositivo constitucional de eficcia limitada, pois

reclama, para a sua aplicabilidade, a participao do legislador
infraconstitucional.
Por esta razo, o art. 41-A da Lei n 8.213/91 prev o reajustamento

dos benefcios mediante a aplicao do INPC, nos termos seguintes:
Art. 41-A. O valor dos benefcios em manuteno ser reajustado,

anualmente, na mesma data do reajuste do salrio mnimo, pro rata, de
acordo com suas respectivas datas de incio ou do ltimo reajustamento,
com base no ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC, apurado
pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.
Assim, trata-se de critrio, que em qualquer cenrio deve ser

considerado, para efeitos da projeo da despesa previdenciria, a exceo
do piso do salrio-de-benefcios do RGPS, que no poder ser inferior ao
16
. MARTINS, Srgio Pinto. Direito da seguridade social. 29. ed. So Paulo: Atlas, 2010, p. 55-56.
37
salrio mnimo (art. 201, 2 da CF), e que atualmente tem regra de

reajuste diferenciada.
e) equidade na forma de participao no custeio
A equidade na forma de participao do custeio consequncia do

princpio da capacidade contributiva do direito tributrio (contribui com
mais aquele que detm maior capacidade contributiva) como tambm do
princpio da igualdade material entre as pessoas.
Assim, o financiamento do sistema deve estar distribudo de forma

equnime na sociedade, no sendo admissvel que sobre a parcela mais
vulnervel economicamente recaia a responsabilidade pela sustentabilidade
integral ou majoritria do custeio dos benefcios, ou que o esgotamento da
sua incapacidade econmica contributiva seja utilizado como argumento
para impor reformas restritivas para a concesso e manuteno de
benefcios.
f) diversidade da base de financiamento
A diversidade princpio que dever ser sempre considerado no

financiamento, pois visa a garantir maior estabilidade da seguridade social,
na medida em que se impede que se atribua o nus do custeio a segmentos
especficos da sociedade.
Assim, quanto maior for a base de financiamento, resultante da

obrigao imposta a um maior nmero possvel de segmentos da sociedade,
maior ser a capacidade de a seguridade social fazer frente aos seus
objetivos constitucionalmente traados.
A eventual insuficincia de recursos para fazer frente a despesa

previdenciria nada mais do que a incapacidade poltica de gerir
adequadamente o sistema de financiamento e de planejar, num horizonte
seguro, a satisfao dos benefcios mediante a fixao de um plano de
custeio realista e que esteja subordinado a critrios bem definidos.
g) carter democrtico e descentralizado da administrao,

mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores,
dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos
colegiados
38
Trata-se de princpio que garante a participao dos trabalhadores e

empregadores nos colegiados dos rgos pblicos que administram a
seguridade social, alm dos representantes do Governo.
Na rea da previdncia social h, ainda, mais uma especificidade

inafastvel, que a participao dos aposentados, que tm assento no
Conselho Nacional da Previdncia Social.
h) outros princpios da Seguridade Social
Princpio da Solidariedade
A solidariedade est inscrita no art. 3, I, da CF, como um dos

objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil.
A seguridade social e, de forma relevante a previdncia social, a

representao mais evidente do princpio da solidariedade, onde as
contribuies vertidas individualmente no so exclusivas do contribuinte
ou do segurado, mas concorrem para o benefcio de todos aqueles que
precisem dos benefcios e servios desse sistema.
deliberadamente uma forma de combate ao individualismo e do

egosmo humano em prol de um sistema social mais justo, com vistas
diminuio das diferenas sociais.
Ademais, como j visto, a seguridade social universal, no sentido de

cobrir a todos dos danos selecionados pelo legislador, exigindo a
participao de todos os atores econmicos no seu custeio, no s dos
trabalhadores, mas dos patres e do governo, dentro das suas
respectivas capacidades de financiamento, isso solidariedade, que o
objetivo no s da seguridade, mas objetivo fundamental do pas para a
construo de uma sociedade mais justa. 17 16F
Princpio da Obrigatoriedade
17
Ferreira, Lauro Cesar Mazetto. Seguridade Social e Direitos Humanos. 1 Edio. So Paulo. LTr,
2007. Pag. 173.
39
Pode-se afirmar que decorre de outros princpios. A seguridade

social um direito de todos. universal, portanto no facultativa, mas
obrigatria a todos.
No que concerne a previdncia social a filiao ao regime geral e

aos regimes prprios obrigatria, no se admitindo a excluso voluntria
do segurado.
Mesmo nas hipteses de trabalho informal, mas mesmo assim

remunerado, a filiao automtica e sobre esses rendimentos incide a
contribuio previdenciria obrigatria caracterizando sonegao o seu no
pagamento.
Princpio da Efetividade
Tambm chamado de princpio da suficincia, esse princpio orienta

que os benefcios e servios da seguridade social devam ser suficientes para
combater de forma eficaz uma contingncia social, por isso, nenhum
benefcio pode ser inferior ao salrio mnimo.
III. Financiamento da Seguridade Social
Objeto central desta investigao parlamentar, a dinmica do

financiamento da seguridade social e de suas fontes de receitas, tm
expressa previso constitucional, conforme prev o art. 195 da CF, verbis:
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos
provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma
da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou
creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio,
mesmo sem vnculo empregatcio;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no
incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo
regime geral de previdncia social de que trata o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de prognsticos.
40
Um dos aspectos controversos que permearam toda a discusso

sobre o financiamento da previdncia social a metodologia adotada pelos
diversos rgos do Poder Executivo, Tribunal de Contas da Unio (TCU),
entidades da sociedade civil, especialistas, dentre outros.
Nas informaes do TCU, especialmente a contida no Acrdo n

1295, de 2017, consta o seguinte:
O levantamento das receitas da seguridade social foi realizado por

meio de consultas ao Siafi Gerencial (2007), Tesouro Gerencial (2008-
2016) e de requisies de informao STN. Alm disso, a SOF forneceu
a Nota Tcnica 5/ASTEC/SOF/MP, de 3/11/2003, a qual discrimina e
justifica, com base na legislao, quais receitas pertencem seguridade
social.
De posse dos dados fornecidos pela STN e pela SOF, foram feitas
anlises adicionais para verificar se existiam receitas contabilizadas ou
no contabilizadas indevidamente, considerando a legislao vigente.
Preliminarmente, cabe enfatizar que o TCU fez um trabalho

esmerado, muito embora limitado s premissas estabelecidas pelos rgos
do Poder Executivo no que tange a compreenso das receitas da seguridade
social que concorrem para o financiamento da previdncia social, assim
como das despesas admitidas como de natureza previdenciria.
Ao assim analisar as contas previdencirias produz um resultado

similar com o adotado pelo Poder Executivo no que diz respeito
ocorrncia de dficit do sistema, com algumas diferenas, como a questo
da previdncia dos servidores militares, como mais adiante abordaremos.
Assim, ao que parece, existe um certo conformismo contbil no que

diz respeito ao financiamento das despesas previdencirias, que abrangem,
controvertidamente, o RGPS, e os regimes prprios de servidores civis e
militares.
A utilizao de recursos do oramento da seguridade social para o

pagamento de benefcios dos regimes prprios, civil e militar, impacta
fortemente na observao do dficit do sistema, e se torna uma necessidade
avaliar se esta metodologia est correta ou no, e se est harmonizada com
as disposies constitucionais vigentes, o que faremos no curso deste
relatrio.
41
Importante salientar que o TCU no adotou uma interpretao

prpria e sintonizada com arcabouo constitucional, cingindo-se a observar
princpios legais e oramentrios de duvidosa constitucionalidade e
legalidade. Ao se apropriar da metodologia utilizada pelo Governo e que
duramente foi questionada perante esta CPI, remanescem dvidas que
procuraremos dirimir.
IV. Regimes Previdencirios
a) Regime Geral da Previdncia Social - RGPS
o principal regime previdencirio brasileiro e o mais abrangente.

Os segurados do Regime Geral de Previdncia Social esto relacionados na
Lei n 8.213, de 1991, e contemplam os empregados, trabalhadores
domsticos e avulsos, contribuintes individuais e os agricultores que
produzem em economia familiar e os pescadores artesanais (segurados
especiais).
Todos aqueles que exeram atividade econmica e que no estejam

vinculados a um regime prprio de previdncia, estaro, obrigatoriamente,
abrangidos e vinculados ao RGPS e obrigados contribuio na forma que
estabelece a Lei n 8.212, de 1991.
Ressalte-se, que no caso dos segurados empregados, inclusive o

domstico, a obrigao de recolher a contribuio devida do empregador.
O vnculo entre os segurados e o Regime Geral de Previdncia

Social de ordem legal e normativa, portanto de natureza obrigatria.
A vontade do segurado de pertencer ou no ao RGPS, salvo o

segurado facultativo, irrelevante, pois a sua vinculao automtica
quando no exerccio de qualquer atividade econmica.
So, tambm, beneficirios do RGPS os dependentes do segurado.

Nesse caso, o vnculo com regime acessrio, e decorre do vnculo
principal com o segurado.
42
O Regime Geral de Previdncia Social assegura a renda do

segurado-contribuinte e de sua famlia, em casos de doena, acidente,
gravidez, priso, morte e velhice.
A Previdncia social, ao pagar os benefcios previdencirios,
substitui a renda do segurado-contribuinte, quando da perda de sua
capacidade de trabalho, especialmente quando acometido por um dos
chamados riscos sociais: doena, invalidez, idade avanada, morte e
desemprego involuntrio. Alm destes, h tambm a maternidade e a
recluso.
b) Regime Prprio de Previdncia Social RPPS
b1) servidores civis
o regime de previdncia social aplicvel ao servidor pblico

efetivo e encontra amparo constitucional no art. 40 da Constituio Federal.
Nos ltimos anos alteraes profundas foram institudas pelas Emendas
Constitucionais n 19 e 20, de 1998, 41, de 2003 e 47, de 2005. Em sede
infraconstitucional, os regimes prprios de previdncia esto
regulamentados pela Lei n 9.717, de 1998, que dispe sobre regras gerais
para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia
social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e d outras
providncias.
O Regime Prprio de Previdncia do servidor pblico aplica-se

apenas aos servidores do quadro efetivo da Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios e suas autarquias e fundaes. Cada ente, na verdade, institui
e gerencia o seu prprio Regime ou Regimes (que so, igualmente,
separados, no caso da Unio e dos Estados, para servidores civis e
militares), ou seja, no h qualquer vinculao contbil ou financeira entre
o regime ou regimes de um ente e o de outro, ou desses regimes como
RGPS.
Assim como no RGPS, o RPPS dos servidores civis de carter

contributivo e solidrio. Mantm-se mediante contribuies do respectivo
ente pblico, dos servidores ativos, inativos e pensionistas e devem
observar critrios que garantam o equilbrio financeiro e atuarial do
sistema.
43
O Regime de Previdncia de Servidor Pblico deve garantir, no

mnimo, a proteo previdenciria relativa aposentadoria e penso e no
poder oferecer benefcios diversos daqueles previstos pelo RGPS.
Diferentemente do RGPS, o Regime Prprio prev idade mnima

para a aposentadoria, devendo o homem comprovar sessenta anos de idade
e trinta e cinco de contribuio, e a mulher cinquenta e cinco anos de idade
e trinta de contribuio, ressalvadas as regras de transio e que somente
so aplicveis a servidores que preencherem determinados requisitos
especficos.
b2) Militares
O regime de previdncia militar da Unio abrange os servidores

militares das Foras Armadas (Marinha, Exrcito e Aeronutica).
As regras para polcias militares e corpo de bombeiros tm

variaes dependendo de cada unidade da federao, mas so sempre
diferentes das impostas a servidores civis e trabalhadores da iniciativa
privada.
Para as Foras Armadas, a primeira diferena que seus integrantes

no contribuem para a Previdncia. Toda a contribuio feita pela Unio.
Isso faz com que o benefcio militar seja o mais deficitrio para os cofres
pblicos. Os descontos feitos nos pagamentos de militares so destinados
exclusivamente para custear penses que so pagas aos familiares em caso
de morte.
Os militares em tese no se aposentam, vo para a reserva. A

diferena que, teoricamente, eles podem ser novamente convocados a
qualquer momento em caso de necessidade. Um militar alcana a reserva
depois de trinta anos de trabalho, tanto para homens quanto para mulheres.
c) Regime de Previdncia Complementar
No Brasil, o Regime de Previdncia Complementar RPC, tambm

conhecido como previdncia privada, surgiu para assegurar ao trabalhador,
e mais recentemente ao servidor pblico, o recebimento de um recurso
adicional, sendo assim um mecanismo que permite ao trabalhador e ao
servidor pblico, facultativamente, acumular reservas para que no futuro,
44
possa desfrutar de uma complementao na sua aposentadoria

proporcionando uma qualidade de vida melhor.
Alm disso, esse benefcio poder possibilitar cobertura em casos

de morte ou invalidez.
A previdncia complementar no Brasil subdividida em duas

categorias, Entidades FECHADAS de Previdncia Complementar (EFPC)
e Entidades ABERTAS de Previdncia Complementar (EAPC).
EFPC As EFPCs, ou comumente chamados de fundos de penso,

so entidades sem fins lucrativos e se organizam sob a forma de fundao
ou sociedade civil. So constitudas exclusivamente para empregados de
uma empresa ou grupo de empresas, aos servidores pblicos da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como para associados
ou membros de pessoas jurdicas de carter profissional, classista ou
setorial, denominadas instituidores.
EAPC As EAPCs so entidades com fins lucrativos, constitudas

unicamente sob a forma de sociedades annimas e tm por objetivo instituir
e operar planos de benefcios de carter previdencirio concedidos em
forma de renda continuada ou pagamento nico, acessveis a quaisquer
pessoas fsicas interessadas.
A previdncia complementar disciplinada pelas Leis
Complementares n 109, de 29 de maio de 2001, que dispe sobre o
Regime de Previdncia Complementar e d outras providncias, pela Lei
Complementar n 108, de 29 de maio de 2001, que dispe sobre a relao
entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, suas
autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e outras entidades
pblicas e suas respectivas entidades fechadas de previdncia
complementar, e d outras providncias, e pelas resolues emanadas no
Conselho Nacional de Previdncia Complementar, na condio de rgo
regulador.
45
Captulo IV
O debate atual sobre as contas da Previdncia Social
I. Introduo
Muito se tem discutido atualmente sobre a existncia ou no de um

dficit nas contas da Previdncia social. De um lado, o Governo Federal
apresenta, j h vrios anos, um resultado negativo tanto para a previdncia
social como para o conjunto da seguridade social. Em contraposio,
especialistas e diversas entidades, em especial a ANFIP, apresentam um
resultado positivo para o balano da seguridade social, ao menos at o
exerccio de 2015.
Sendo uma das grandes questes analisadas por esta CPI, o debate
acerca da existncia de dficit ou de supervit nas contas da previdncia,
ou, de uma forma mais abrangente, na seguridade social, foi objeto de
vrias audincias. As opinies colhidas nessas ocasies, bem como
constante do material enviado a esta CPI, ser o objeto da anlise desta
parte do relatrio.
II. As diferentes vises sobre o dficit
a) O Clculo do Poder Executivo
Para fins desse Relatrio, ser considerada a posio oficial do

Poder Executivo acerca do dficit, consubstanciada no documento
intitulado Balano da Seguridade Social, elaborado anualmente pelo
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
Vale destacar que, conforme consignado na audincia do dia

15/05/2017 pela Sra. Ana Paula Vescovi, Secretria do Tesouro Nacional -
STN, e pelo Sr. George Soares, Secretrio de Oramento Federal - SOF,
existe uma divergncia metodolgica no muito acentuada entre a STN e a
SOF, que origina uma diferena entre as estimativas das duas Secretarias.
A Secretria da STN afirmou em seu depoimento que, embora por

ticas diferentes, ambas as metodologias chegam aos mesmos resultados,
46
s mesmas tendncias e aos mesmos diagnsticos. Vale ressaltar que a

estimativa considerada nessa parte do Relatrio a da SOF.
Na verso mais atual do Balano da Seguridade Social, publicada

em maro de 2017, apresentado um dficit de R$ 258,7 bilhes para o
conjunto da Seguridade Social, resultante de uma receita de R$ 613,2
bilhes e de uma despesa de R$ 871,8 bilhes. Os dados resumidos so
apresentados na tabela a seguir, extrada do mencionado documento.
Tabela 1 Resultado da Seguridade Social (2012-2016)

(Em R$ bilhes)
Na viso do Governo, o desequilbrio nas contas da Seguridade

Social um fenmeno que ocorre j h bastante tempo. Tal assertiva pode
ser observada no grfico a seguir, tambm constante do Balano da
Seguridade Social.
47
Grfico 1 - Resultado da Seguridade Social com a Incidncia da DRU

(2002-2016) - Em R$ bilhes nominais e % do PIB
Fonte: SOF/MPOG e STN/MF
Pode-se observar que, consoante as contas do Poder Executivo, as

necessidades de financiamento da seguridade social apresentam uma
tendncia de crescimento no s em termos nominais, mas tambm como
percentual do Produto Interno Bruto. Em 2002, primeiro ano do
levantamento apresentado, o dficit em relao ao PIB foi de 1,5%. J no
exerccio de 2016, tal proporo atingiu a marca de 4,1%.
Vale frisar que o Poder Executivo enquadrava at 2015, no mbito

do oramento pblico, os dispndios com proventos de militares inativos na
funo Previdncia Social e na esfera Oramento da Seguridade Social.
No entanto, a partir de 2016, optou por classificar o pagamento

desses inativos na funo Defesa Nacional e na esfera Oramento
Fiscal.
Essa alterao de posicionamento baseou-se no Parecer n

00016/2015/ASSE/CGU/AGU, de 2 de junho de 2015, no qual a
Consultoria-Geral da Unio da Advocacia-Geral da Unio (CGU/AGU)
emitiu entendimento afirmando que no possvel tratar do Regime
Prprio de Previdncia dos Militares, por ausncia de um Plano de Custeio
paralelo a um Plano de Benefcios.
Ressalte-se que essa mudana de posicionamento teve reflexos no

clculo do dficit da Seguridade Social, uma vez que o gasto com inativos
48
militares no faz mais parte dessa conta, portanto necessria seria uma
reviso do clculo do dficit relativo aos anos anteriores quando essa
despesa era contabilizada indevidamente.
Tal mudana de interpretao fez com que o gasto com

"Pagamentos a servidores inativos da Unio, Ex-Territrios e FCDF" casse
de R$ 104,12 bilhes em 2015 para R$ 90,6 bilhes em 2016. Cumpre
esclarecer que esse entendimento do Governo criticado pelo TCU,
conforme ser visto adiante.
Cabe acrescentar que, alm do mencionado crescimento em relao

ao PIB do resultado negativo da Seguridade Social, o Governo tambm
salienta que entre 2000 e 2016 houve um expressivo aumento na
participao do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) no mbito do
oramento da Seguridade Social, da ordem de 8 (oito) pontos percentuais.
Esse aumento, segundo alegam, provoca a reduo dos recursos

alocados para as demais reas da seguridade social, como sade e
assistncia social.
Outra anlise relevante que consta do documento a relativa ao

clculo das necessidades de financiamento da seguridade social sem
considerar a incidncia da Desvinculao das Receitas da Unio - DRU.
Sobre esse tema, o relatrio do Governo apresentou o grfico a

seguir.
49
Grfico 2 - Resultado da Seguridade Social sem a Incidncia da DRU

(2005-2016) - Em R$ bilhes nominais e % do PIB
Fonte: SOF/MPOG e STN/MF
Pode-se observar que, mesmo sem se considerar os R$ 91,8 bilhes

retirados da Seguridade Social pela DRU em 2016, ainda assim haveria
uma necessidade de financiamento da ordem de R$ 166,9 bilhes,
equivalentes a 2,7% do PIB.
De se ressaltar tambm o crescimento acentuado do dficit no

perodo de 2011 a 2016, quando aumentou de R$ 7,6 bilhes para R$ 166,9
bilhes, incremento esse que correspondeu a 2,5 pontos percentuais em
relao ao PIB.
Cabe destacar que, na anlise empreendida pelo Poder Executivo,

utilizou-se a viso agregada da Seguridade Social, a qual, nos termos do
art. 194 da Constituio Federal, compreende um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social.
Entende-se que a anlise global das contas da seguridade social se

apresenta mais adequada ao escopo dos trabalhos dessa CPI, tendo em vista
esse conceito ser utilizado tanto pelo Governo quanto pelas entidades que
apresentam contas alternativas, o que permite cotejar as diferentes
metodologias.
50
No obstante isso, para complementar a anlise, vale tambm

apresentar as contas da previdncia isoladamente. O Documento
Resultado do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, editado pela
Secretaria da Previdncia do Ministrio da Fazenda, traz os nmeros
referentes a esse Regime, reproduzidos na tabela a seguir apresentada.
Tabela 2 Resultado do RGPS (2016)

Em R$ Milhes de 2016 (INPC)
O Clculo apresentado pelo Governo indica a existncia de dficit

nas contas da previdncia para os exerccios de 2015 e 2016, em quaisquer
das hipteses consideradas.
Vale observar que a Secretaria de Previdncia apresenta tambm

um clculo levando em conta as renncias previdencirias - Simples
Nacional, entidades filantrpicas, microempreendedor individual,
exportao de produo rural e outros.
Cumpre tambm notar que o Poder Executivo considera na sua

conta a compensao da desonerao da folha de pagamento como uma
receita do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS).
Tal medida segue a disposio do art. 9, inciso IV, da Lei 12.546,

de 14/12/2011, que estabelece a obrigao do Tesouro Nacional de
compensar o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social FRGPS, no
51
valor correspondente estimativa da renncia previdenciria decorrente da

desonerao. Tal dispositivo legal tem como objetivo no afetar o resultado
financeiro do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) por conta das
desoneraes previstas na aludida Lei.
Conforme a tabela anteriormente apresentada, o resultado do RGPS

foi negativo em R$ 151,87 bilhes em 2016 e R$ 95,12 bilhes em 2015.
Note-se que o valor registrado para 2016 segundo essa metodologia diverge
do que foi apurado no Balano Geral da Unio (p. 196), que consigna,
computadas as receitas e despesas da Previdncia Social, um dficit de
R$ 149,77 bilhes, ou seja, R$ 2,1 bilhes a menos.
Ao considerar as renncias previdencirias como receita, obtm-se

igualmente um dficit, porm substancialmente inferior: R$ 107,76 bilhes
em 2016 e R$ 49,81 bilhes em 2015.
Vale por fim destacar que, em relao a essas contas elaboradas

pelo Governo, so apresentadas crticas tanto pelo Tribunal de Contas da
Unio (TCU) quanto por especialistas e entidades. Esses questionamentos
sero expostos nos itens a seguir.
b) O Clculo do TCU
No curso dessa CPI, o Tribunal de Contas da Unio (TCU)

encaminhou o Acrdo n 1295/2017 TCU Plenrio (TC 001.040/2017-
0), onde apresentada uma minuciosa anlise do Sistema Brasileiro de
Previdncia.
Consoante explicitado no relatrio foi realizado um levantamento

de auditoria com o objetivo de apurar informaes destinadas a qualificar o
debate acerca do financiamento da previdncia, em especial o Regime
Geral da Previdncia Social (RGPS), o Regime Previdencirio Prprio de
Previdncia Social da Unio (RPPS) e Encargos da Unio com militares e
seus pensionistas.
O aludido documento traz importantes consideraes e concluses

acerca da discusso do dficit da seguridade e da previdncia, as quais
sero expostas a seguir.
52
O escopo do trabalho apresentado pelo TCU o da avaliao tanto

da previdncia quanto da seguridade social, especificamente no mbito da
Unio.
Para tal finalidade, o TCU abordou vrios aspectos trazidos tona

nas discusses sobre o assunto, tais como os efeitos da desvinculao das
receitas da Unio (DRU), tanto sobre a seguridade social quanto sobre a
previdncia, alm de trazer dados acerca de desoneraes fiscais,
inadimplncia e dvida ativa previdenciria.
Para fins da anlise empreendida, o TCU entende que o conceito de

seguridade social no mbito da Unio deve abranger, especificamente no
que se refere previdncia social, no apenas o RGPS, mas tambm o
Regime Prprio de Previdncia dos Servidores civis da Unio (RPPS) e o
sistema de proteo social dos militares.
Salienta que, apesar de os dispositivos constitucionais sobre os

diferentes regimes no estarem todos no captulo da Constituio que trata
especificamente da seguridade social, para fins de definio do conceito de
previdncia social devem ser consideradas as caractersticas intrnsecas a
cada um dos regimes (cobertura dos mesmos riscos e complementariedade
entre os regimes), em uma interpretao sistemtica da Constituio
Federal.
Tendo em vista a metodologia adotada, o TCU afirma que as

despesas da seguridade social superaram as receitas arrecadadas (aps
incidncia da DRU) em todos os exerccios examinados (2007 a 2016), o
que levou exigncia de aportes adicionais de recursos do Tesouro
Nacional.
ressaltado ainda que houve um agravamento desse descompasso

entre receitas e despesas da seguridade a partir do ano de 2014. Segundo a
anlise, no ano de 2016, a diferena entre receitas e despesas da seguridade
social (previdncia, sade e assistncia) foi de cerca de R$ 240 bilhes,
resultado esse bastante prximo ao obtido pelo Poder Executivo.
Afirmam outrossim que a Previdncia Social a rea da Seguridade

Social que mais tem contribudo para o desequilbrio observado. Aduzem
que, ao se analisar os valores corrigidos pelo INPC, verifica-se que as
receitas previdencirias cresceram 43% e as despesas, 47%, enquanto a
53
necessidade de financiamento aumentou 54%, alcanando a cifra de R$ 227

bilhes em 2016. Desse montante, R$ 149,7 bilhes referem-se ao RGPS,
R$ 43,09 bilhes ao RPPS de servidores civis da Unio e R$ 34,07 bilhes
ao sistema de proteo social dos militares. Para embasar tais clculos, o
Tribunal apresenta as tabelas a seguir.
Tabela 3 Despesas da Seguridade Social (2012-2016)
Tabela 4 - Receitas da Seguridade Social (2012-2016)
A Corte de Contas afirma ainda que o agravamento do desequilbrio

entre receitas e despesas decorreu, em grande medida, do RGPS, cujas
54
despesas aumentaram 55% entre 2007 e 2012, sem o proporcional

crescimento de suas receitas, o que elevou sua necessidade de
financiamento em 89%, entre 2007 e 2016. Note-se que h expressiva
divergncia entre os dados considerados pelo TCU no tocante s receitas
lquidas do RGPS em 2016, que so inferiores em R$ 10,2 bilhes de reais
s registradas pelo Balano Geral da Unio (p. 195).
J no caso do RPPS da Unio e dos militares, as despesas cresceram

menos (19% e 18% respectivamente) e suas necessidades de financiamento
aumentaram 11% e 18% em termos reais.
Alerta ainda o TCU, que o RGPS foi o nico regime cujas despesas
cresceram em relao ao PIB no perodo de 2007 a 2016, passando de
6,81% para 8,10%.
Esclarece que esse crescimento ocorreu aps 2011, quando a

despesa do RGPS chegou a representar 6,43% do PIB, e foi mais
expressivo nos exerccios de 2015 e 2016, nos quais aumentou em 0,45 e
0,84 pontos percentuais do PIB, respectivamente.
O TCU afirma que tal ocorrncia pode ser atribuda em parte ao

forte perodo recessivo ocorrido no Brasil nos anos de 2015 e 2016, quando
houve uma retrao de 7,2% na economia. Isso porque, segundo o
Tribunal, o RGPS mais sensvel s flutuaes da economia,
especialmente no que tange clientela urbana, que afetam diretamente suas
receitas e podem provocar aumento na demanda de alguns benefcios
previdencirios.
Quanto s despesas dos demais regimes, o Tribunal aponta que

diminuram em relao ao PIB no perodo analisado, em especial os gastos
com o RPPS, que passaram de 1,28% para 1,11%. Explica que, em parte,
essa reduo se deu pela segregao das outras despesas do RPPS a partir
de 2013. Conclui que, mesmo analisando as duas rubricas conjuntamente,
tais despesas tiveram reduo de 0,11% do PIB.
c) O Clculo das entidades - ANFIP
Ao longo dessa CPI, compareceram diversas entidades e

especialistas que contestaram as contas apresentadas pelo Governo, que
55
apontam para a existncia de dficit tanto nas contas da Seguridade Social

quanto nas da Previdncia.
Ao longo dessa parte do Relatrio, ser apresentada uma

metodologia de clculo que, de certa forma, engloba todas as vertentes que
contestam o clculo do governo. Tal posio a expressada pela
Associao Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil
ANFIP, que adota a vertente constitucionalista, segundo a qual devem
ser computadas, como receitas e despesas da seguridade social, somente as
previstas expressamente a ela atribudas no texto constitucional, sem a
aplicao da DRU.
No documento Anlise da Seguridade Social, cuja ltima edio

disponvel, at a data de elaborao desse Relatrio, refere-se ao ano de
2015, a ANFIP apresenta uma profunda anlise dos nmeros da Seguridade
Social.
No primeiro captulo do documento, apresentado um exame sobre

os nmeros da despesa e da receita da Seguridade Social. Alm disso,
procedida uma crtica metodologia do Governo, a qual, como
anteriormente exposto, aponta para a existncia de um substancial e
crescente dficit.
No referido captulo, a ANFIP inclui dados do desvio de recursos

da Seguridade Social efetivado pela Desvinculao de Receitas da Unio -
DRU, alm de realizar uma anlise dos regimes prprios de previdncia
dos servidores pblicos, afirmando a tese de que tais regimes no integram
a seguridade social, ao contrrio do que defende o Governo.
A entidade entende que, no obstante o cenrio adverso, a

seguridade social apresentou resultado positivo em 2015, apesar da
profunda crise econmica e sob o efeito das desoneraes concedidas no
passado. Segundo as contas apresentadas, e apesar das quedas reais na
arrecadao, o Oramento da Seguridade Social em 2015, apresentou um
resultado de R$ 11,2 bilhes, inferior aos R$ 55,7 bilhes de 2014.
Os nmeros que embasaram esse resultado so apresentados nas

tabelas elaboradas pela entidade, a seguir reproduzidas.
56
Tabela 5 - Receitas, Despesas e Resultado do Oramento da

Seguridade Social ANFIP (2010-2015)
57
A diferena de metodologia, que faz a ANFIP chegar a resultados

to dspares daqueles apresentados pelo Governo, pormenorizada no
documento. Segundo a entidade, a conta oficial tem as falhas a seguir
explicitadas.
No que tange s receitas, a ANFIP afirma que o governo faz duas

operaes de subtrao de valores. O primeiro refere-se Desvinculao de
Receitas da Unio DRU. Esse dispositivo transitrio permite ao governo
federal desvincular 30% das receitas da seguridade social, ressalvadas as
contribuies previdencirias. A DRU desvinculou R$ 63,8 bilhes em
2015, conforme dados apresentados pela Entidade, a seguir reproduzidos.
Vale frisar que, no aludido exerccio, a DRU vigente era de 20%.
58
Tabela 6 - Parcelas das Receitas de Contribuies Sociais

Desvinculadas pela DRU (2005, 2008, 2012 a 2015)
A outra operao de subtrao de valores apontada pela ANFIP

refere-se desconsiderao de recursos resultantes de aplicao financeira
dos diversos rgos da Seguridade Social. Frisa a Entidade que as
autarquias, fundaes e os Fundos da Seguridade Social possuem
autorizao legal para aplicar seus saldos financeiros e receber rendimentos
dessas aplicaes.
Podem utilizar esses recursos para cobrir parte de seus encargos. Na

Seguridade Social, o caso mais significativo o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), que recebe recursos de suas aplicaes no BNDES e
em outras instituies financeiras. Somente em 2015, segundo a Entidade,
essa subtrao envolveu R$ 14 bilhes do FAT.
Nas contas que o Governo apresenta, o Tesouro Nacional se

apropria desses recursos, prejudicando patrimonialmente, segundo a
ANFIP, autarquias, fundaes e fundos pblicos da seguridade.
Em relao desonerao, embora o Governo reconhea a

obrigao legal do repasse, a ANFIP explica que essa transferncia
tratada como intraoramentria, efetivada com recursos da prpria
seguridade.
A utilizao de tal metodologia pelo Governo, argumenta a

entidade, melhora contabilmente as contas de resultado da Previdncia
Social e somente l so apresentadas, mas no alteram as contas da
Seguridade Social. Vale destacar que a ao oramentria "00LI -
Compensao ao Fundo do Regime Geral da Previdncia Social FRGPS
(Lei n 12.546, de 2011)", diferentemente do posicionamento da ANFIP,
59
contabilizada no Oramento da Unio como uma despesa fiscal, e no da

seguridade.
A parcela que a entidade considera no ser repassada calculada a

partir de estudos da ANFIP e da Fundao ANFIP e representam a
diferena entre o custo total da desonerao da folha e a compensao
realizada pelo governo. Os dados apresentados pela Entidade encontram-se
na tabela a seguir.
Tabela 7 - Receitas da Seguridade Social Desconsideradas pelos

Clculos do Governo (2005, 2008, 2012 a 2015)
Nas contas da seguridade social, o governo acrescenta receitas e

despesas dos regimes previdencirios de servidores civis e de pensionistas
militares. No entanto, a Anlise da Seguridade Social elaborada pela
ANFIP no considera nem as receitas, nem as despesas desses regimes.
Afirma a entidade que o Governo soma as receitas dos regimes

prprios para tambm, de outro lado, adicionar as respectivas despesas, que
so muito superiores. Segundo a anlise, o Governo justifica a incluso ao
alegar que o regime dos servidores tem natureza contributiva e a ele so
devidas contribuies de servidores ativos, aposentados e pensionistas.
Porm a ANFIP discorda desse posicionamento, ao defender que para a
seguridade social, o regime previdencirio exclusivamente o Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS), conforme disposto no art. 195 da
Constituio Federal.
Tal regime tem carter fechado, dirigidos a clientelas especficas

exclusivas (servidores pblicos titulares de cargos efetivos, magistrados,
membros do Tribunal de Contas da Unio e membros do Ministrio
Pblico, no caso da Unio), no admite filiao facultativa nem a de
empregados pblicos ou titulares de cargos em comisso ou temporrios, e,
60
embora deva observar, no que couber, os requisitos e critrios fixados para

o regime geral de previdncia social, tm fontes de custeio distintas e
especficas, que no podem ser empregadas, se superavitrias, para custeio
de benefcios do RGPS ou dos demais benefcios da seguridade social.
Alm das despesas dos regimes de previdncia de servidores e de

pensionistas militares, a ANFIP adverte sobre a existncia de outras
incluses, todas tambm questionveis, tendo em vista serem incompatveis
com o ordenamento constitucional. So exemplo as despesas com inativos
e pensionistas de servidores e policiais militares pagos conta do Fundo
Constitucional do DF e tambm de servidores dos ex-Territrios.
Em relao s despesas dos Encargos Previdencirios da Unio -

EPU Transferncias, aponta para a existncia de outra distoro, que o
fato de as contribuies dos servidores, e policiais civis e militares do DF
integrarem o Oramento do DF, e as despesas entrarem na conta dos
regimes previdencirios dos servidores da Unio.
A ANFIP tambm defende que a rubrica de Assistncia ao

Servidor, relativa a despesas com os pagamentos dos planos de sade dos
servidores pblicos e com o auxlio alimentao, nunca poderia ser
considerada como pertencente Seguridade.
Na viso da entidade, trata-se de encargos patronais e direitos dos

servidores. Na mesma situao se encontram os Pagamentos de Planos de
Sade, os quais, afirmam, no podem ser considerados despesas do SUS,
assim como o pagamento de auxlio-alimentao tambm no pode ser
considerado como despesa da assistncia social. No mesmo caso
encontram-se as despesas com Assistncia ao Militar, que trata
basicamente de aes de sade prestadas pelos hospitais militares e
convnios diversos, as quais, entende, no podem ser classificadas como
Seguridade Social.
A ANFIP tambm encontrou outras despesas, as quais denominou

Outras Programaes Estranhas, que englobam mltiplas aes que esto
enquadradas no Oramento da Seguridade Social. Ressalta que em 2015
foram includos nessa conta os pagamentos relativos: ao Fundo de Penso
Aeros, resultante de uma sentena judicial de natureza indenizatria; e
contribuio patronal para os fundos de penso complementar dos
61
servidores pblicos, que consideram no ser uma despesa da Seguridade

Social.
A tabela a seguir, retirada da anlise da ANFIP, consolida os

nmeros que a entidade considera serem indevidamente inseridos no
Balano da Seguridade Social pelo Governo.
Tabela 8- Programaes estranhas ao conceito constitucional de

seguridade social includas pelo Governo no oramento da seguridade
social (2005, 2008, 2012 a 2015)
Por certo, assiste razo s entidades e especialistas ouvidos por esta

CPI. Para o clculo das necessidades de financiamento da seguridade social
necessrio incluir os valores retirados pela Desvinculao das Receitas da
Unio DRU, que, entre 2005 e 2015 subtraiu um total de mais de R$ 519
bilhes, e somente no ano de 2016 subtraiu R$ 91,8 bilhes dessa conta.
Note-se que, segundo dados apresentados a essa CPI pelo

Ministrio da Fazenda (DOC 109), no mesmo perodo a DRU atingiu R$
449,56 bilhes, e, em 2016, R$ 91,9 bilhes. Nesse mesmo sentido, devem
tambm ser consideradas como receita da seguridade social todas as
renncias fiscais vinculadas a essa esfera oramentria.
Ao se fazer essas correes, obtm-se uma contabilizao das

necessidades de financiamento da seguridade mais adequada ao real
universo de receitas e despesas relacionadas.
62
Dada a importncia dos dados apontados pela ANFIP, e a

metodologia por ela adotada, esta Relatoria solicitou entidade, em 8 de
outubro de 2017, por Ofcio, o encaminhamento, em carter antecipado,
dos resultados apurados no ano de 2016. Em resposta, a ANFIP
disponibilizou a esta Relatoria a prvia da Anlise da Seguridade Social do
ano de 2016.
Segundo a metodologia e os dados apurados pela ANFIP, a

Seguridade Social apresentou, em 2016, resultado negativo de R$ 58,998
bilhes, ou seja, o supervit verificado em 2015 converteu-se em um dficit
em 2016, resultante de vrios fatores relevantes.
Do ponto de vista da despesa, o pagamento com benefcios

previdencirios no mbito do RGPS apresentou acrscimo de R$ 71,8
bilhes; a despesa com benefcios assistenciais aumentou R$ 6,2 bilhes, j
includos os acrscimos com benefcios da Lei Orgnica da Assistncia
Social.
No mbito do Bolsa Famlia, apesar da inverso da poltica de

busca ativa que deu lugar a uma poltica de cancelamento de benefcios,
com a excluso de 1,1 milho de beneficirios, em consequncia do
reajuste dos benefcios a despesa total aumentou em R$ 570 milhes. As
despesas com a sade aumentaram R$ 6,3 bilhes. As despesas do FAT
sofreram acrscimo de R$ 7,6 bilhes. Em seu total, as despesas da
seguridade social alcanaram R$ 775,983 bilhes em 2016, com acrscimo
total de R$ 92,926 bilhes.
As receitas, contudo, no acompanharam esse acrscimo. Como

consequncia da recesso econmica, o conjunto das receitas da seguridade
social aumentou somente 3,5%, ou seja, inferior ao IPCA de 2016, que foi
de 6,29%. A receita previdenciria foi duramente atingida pelo aumento do
desemprego e da informalidade, com aumento de apenas 1,6%. Apenas a
arrecadao da CSLL cresceu mais do que a inflao (14,2%). Em sua
totalidade, a receita da seguridade alcanou crescimento de somente R$
24,489 bilhes, levando ao saldo a descoberto apontado.
Como destaca a ANFIP, a crise econmica que determina as

alegadas dificuldades da previdncia social; no o contrrio. As perdas
acumuladas no PIB, desde 2015, fazem com que o tamanho da economia
brasileira, em 2017, tenha retrocedido ao que se verificava em 2011!
63
Aponta a entidade que, no binio 2015/2016, a indstria caiu 17%,

os servios, 9% e o comrcio, 20%. Em 2016, a queda do PIB foi
determinada pelo simultneo comportamento decrescente desses fatores,
com uma retrao econmica de 3,6% no Produto Interno Bruto, e um
dficit primrio do setor pblico de 2,47% do PIB. Esses fatores e a queda
de arrecadao de mais de R$ 150 bilhes, tiveram reflexos drsticos nas
contas da seguridade social e no conjunto da Administrao Pblica. O
grfico a seguir ilustra a queda de 12,4% nas receitas primrias nos anos de
2015 e 2016, em comparao com a evoluo da arrecadao desde 2005,
em valores constantes corrigidos pelo INPC:
Grfico 3 - Receitas Primrias do Governo Federal, em valores

constantes de 2005/2016 R$ bilhes
Segundo a ANFIP,
Foi exatamente para cortar gastos que o governo patrocinou combi-

naes ruinosas como o aumento de requisitos para o seguro
desemprego em um momento em que quase dois milhes de postos de
trabalho formal foram extintos e promoveu a excluso de um milho e
meio de famlias do Bolsa-Famlia, quando a renda familiar estava em
declnio. Vrias aes e programas da educao e da sade perderam
recursos.
64
Mesmo nesse cenrio, as renncias fiscais permanecem elevadas.

Apesar da tentativa do Governo Temer de rever parte delas, com a edio
da Medida Provisria n 774, de 30 de maro de 2017, que acabou por ser
revogada pelo prprio Governo aps haver enfrentado forte resistncia de
sua base de apoio, persiste um grave quadro de perda de receitas. Conforme
a Anfip,
"... em 2016, o conjunto das renncias totalizou R$ 271 bilhes.

Comparativamente ao verificado em 2015, esse valor representa um
aumento sobre a arrecadao e sobre o conjunto da economia. Desse
total, aproximadamente um tero, R$ 91,4 bilhes, resultam de medidas
aprovadas posteriormente a 2010. Nos ltimos anos, a renncia cresceu
em relao ao PIB, principalmente em funo da recesso, mas diminuiu
em proporo receita realizada, pelas mudanas ocorridas no ltimo
binio.
Mas da a concluir-se que a sada seja a reduo de direitos e o

desmonte da previdncia social pblica, vai uma distncia enorme. As
medidas de ajuste fiscal que vem sendo implementadas, como a recente
promulgao da Emenda Constitucional n 95, de 2017, que institui o Novo
Regime Fiscal a vigorar por 20 anos, longe de superar os problemas
decorrentes da crise econmica, pode mesmo vir a agrav-las, pois retira do
Estado a capacidade de adotar medidas anticclicas e promove a reduo da
despesa pblica ao status de nica alternativa a ser adotada, mesmo que
custa da extino ou reduo de direitos sociais.
Os gastos mnimos com sade e educao, que somente podero ser

atualizados pela inflao do ano anterior, no comportaro o aumento da
demanda social, resultante do crescimento da populao e seu
envelhecimento.
Conforme destaca a ANFIP, o acompanhamento das receitas e das

despesas nos ltimos 12 anos permite identificar os nmeros de 2016 como
resultantes de fatores conjunturais. Com efeito, conforme a tabela a seguir,
de 2005 a 2016, os nmeros da Seguridade Social produziram, em mdia,
R$ 50,2 bilhes de supervit anuais, mesmo considerando o resultado
negativo de 2016 nico da srie:
65
Tabela 9- Receitas, Despesas e o Resultado da Seguridade Social de

2005 a 2016
Por fim, destaca a ANFIP, os dados da Tabela a seguir permitem

perceber a natureza conjuntural do resultado da Seguridade Social em
2016, e como a perda da arrecadao determinou esse resultado. Mantidos
os patamares de receitas havidos em 2013, por exemplo, a diferena de
cerca de R$ 90 bilhes a mais em relao a 2016 reverteria o resultado
negativo do exerccio e ainda produziria um supervit de mais de R$ 30
bilhes:
66
Tabela 10 - Receitas da Seguridade Social em Valores Constantes de

2013 a 2016 e as Diferenas em Relao a 2016
Conforme demonstram os dados, em relao ao PIB, em 2016, as

receitas da Seguridade Social representaram 11,5%, um valor pouco
inferior aos 11,6% de 2015. Entre 2013 a 2016, porm, houve uma queda
generalizada em relao ao PIB, e desde 2015, essa queda estendeu-se
tambm s receitas da Previdncia Social, revertendo a tendncia de
crescimento promovida pela expanso do emprego e da renda em
patamares superiores aos da economia.
Assim, conclui a entidade,
A construo de um conceito deficitrio para a Seguridade Social

cumpre o papel de motivar questionamentos sobre o crescimento dos
gastos sociais e sua inviabilidade frente economia e ao conjunto das
receitas pblicas. Se, por outro lado, a sociedade tivesse conscincia do
supervit da Seguridade Social, estaria em uma luta permanente por
mais recursos para a Sade ou ampliao dos direitos sociais. Em
relao previdncia, por exemplo, ao invs de cortes em benefcios,
ganhariam fora os embates pela universalizao da cobertura ou por
maiores reajustes para os aposentados e pensionistas. Vale lembrar,
ainda, a observao feita anteriormente (subttulo 2.6), que os supervits
sucessivos poderiam ser utilizados para constituir uma grande reserva
com o objetivo dar solidez Seguridade Social.
67
No caso da Previdncia, a ANFIP destaca o fato de que as suas

receitas historicamente desviadas para outros fins esto aviltadas por
inmeras razes, como o crescimento, desde 2014, do desemprego, das
renncias, da sonegao e da inadimplncia afetam de forma simultnea e
negativamente as contribuies previdencirias.
Ademais disso, desde 2007 a Previdncia Social perdeu uma

significativa fonte de financiamento, com o fim da CPMF. Em 1999, a
alquota da CPMF foi ampliada para 0,38% pela EC n 21, dos quais 0,10%
seriam destinados ao custeio da Previdncia Social. Com o fim da CPMF, a
Previdncia Social perdeu R$ 9,5 bilhes (em valores de 2007), o
equivalente a 7% das receitas previdencirias daquele ano.
Tentativa de restabelecer a CPMF materializou-se por meio do

Projeto de Lei Complementar n 308, de 2008 (originrio do PLS 121, de
2007) destinado a regulamentar os 2 e 3 do art. 198 da Constituio
Federal de 1988, ao qual foi apresentado na Cmara dos Deputados
substitutivo que contemplava, com fundamento no da 4 do art. 195 e 1
do art. 198 da Constituio Federal, a criao da Contribuio Social para a
Sade (CSS), de carter permanente, visando ao financiamento das aes e
servios pblicos de sade exclusivamente. A CSS ento proposta teria
alquota de 0,1%, tendo as mesmas caractersticas de incidncia tributria
da extinta CPMF, com a diferena que sua arrecadao seria totalmente
vinculada ao custeio das despesas na rea da sade. Em retorno ao Senado,
o inciso II do art. 1 do Substitutivo da Cmara ao PLS 121/2007 foi
rejeitado por esta Casa.
Nova tentativa foi adotada pelo Poder Executivo ao encaminhar ao

Congresso Nacional a PEC n140/2015, que, todavia, acha-se paralisada na
Cmara dos Deputados, sem que mesmo a sua admissibilidade tenha sido
apreciada. A nova Proposta consiste em criar uma nova contribuio
provisria sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e
direitos de natureza financeira, nos moldes originalmente previstos nos arts.
74, 75, 84, 85 e 90 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e
da contribuio instituda pela Lei n 9.311, de 24 de outubro de 1996, e
que seria cobrada at 31 de dezembro de 2019, mediante alquota de 0,2%,
mas cujo produto seria integralmente destinado ao custeio da previdncia
social, no mbito da Unio, e no integraria a base de clculo da Receita
Corrente Lquida.
68
No obstante a relevncia dessa fonte de custeio, o fato de a

alquota proposta ser quase imperceptvel ao contribuinte, mas com
potencial de contribuir para o equilbrio fiscal da seguridade social, e por
outro lado, atribuir Receita Federal um efetivo instrumento para
aperfeioar o combate sonegao fiscal, dado o carter fiscalizatrio que
tal tributo permite, o fato de ser ela uma receita destinada apenas Unio,
sem a participao dos Estados na sua arrecadao, sempre foi uma fonte
de atritos e discrdias. Ademais, a elevada carga tributria j praticada no
Brasil tem servido de forte argumento contrrio criao de novos tributos.
Todavia, em regra as anlises divulgadas pelo Governo

desconhecem esses fatores, centrando-se nos impactos futuros do
envelhecimento da populao e do aumento da despesa com benefcios as
suas propostas de reforma, e desconsideram, sobremodo, o fato de que a
Previdncia Social no deve ser custeada exclusivamente por receitas a ela
vinculadas, mas por toda a sociedade, em carter solidrio. Conforma
salienta a ANFIP,
O RGPS demanda recursos extras, mas muito menores do que os

praticados internacionalmente. Segundo o IPEA, na mdia dos pases da
Unio Europeia membros da OCDE, os recursos do Tesouro respondem
por 36% das despesas previdencirias mais do dobro do verificado
aqui em 2015 e mais de uma vez e meia a mdia verificada de 2005 e
2016.
Assim, prope a ANFIP:
Para aprimorar o debate previdencirio, seria importante que o con-

junto das renncias previdencirias fosse discutido. Em sua maioria,
essas renncias no mais correspondem a polticas de incluso
previdenciria ou representam ajustes capacidade contributiva das
empresas ou pessoas. Nesses ltimos anos, renncias previdencirias
foram estabelecidas ou ampliadas em funo de outras polticas, como
em resposta desindustrializao, problemas cambiais, entre outros.
E, nesses casos, o RGPS deveria ser integralmente ressarcido. No se
pode exigir equilbrio financeiro e atuarial, como previsto legalmente,
sem a integral e pronta compensao desses valores.
III. Consideraes Gerais
69
Observa-se dos aspectos controversos antes relatados, que as

consideraes sobre o dficit da Previdncia Social subordinam-se a
diferentes metodologias adotadas na interpretao do texto constitucional e
de sua regulamentao infraconstitucional e da gesto e aplicao de seus
recursos.
a) excluso da Previdncia Social do financiamento da seguridade

social
a metodologia seguida pelo Governo Federal e pelo Tribunal de

Contas da Unio (TCU) para apurar o dficit nas contas da Previdncia
Social.
Nestes termos, somente poderiam ser computadas como receitas da

Previdncia Social aquelas definidas como prprias desse subsistema e que
integram o Fundo do Regime Geral da Previdncia Social (FRGPS).
O FRGPS foi criado pelo art. 68 Lei Complementar n 101 de 04 de

maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, e tem
como receitas:
I - bens mveis e imveis, valores e rendas do Instituto Nacional do

Seguro Social no utilizados na operacionalizao deste;
II - bens e direitos que, a qualquer ttulo, lhe sejam adjudicados ou

que lhe vierem a ser vinculados por fora de lei;
III - receita das contribuies sociais para a seguridade social,

previstas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituio;
IV - produto da liquidao de bens e ativos de pessoa fsica ou

jurdica em dbito com a Previdncia Social;
V - resultado da aplicao financeira de seus ativos;
VI - recursos provenientes do oramento da Unio.
Subsiste uma ideia equivocada no tratamento dessa questo, porque

no se pode analisar o FGRPS como um fundo de contribuies de
70
natureza previdenciria e, portanto, no tributria, vertidas somente por

seus contribuintes.
O FRGPS composto fundamentalmente da receita oriunda de

contribuies sociais, que tm natureza tributria, so arrecadadas pela
Unio, e constituem crdito tributrio fiscal. Assim, impossvel admitir-se
que o FRGPS composto por contribuies exclusivamente
previdencirias de natureza no tributria.
A existncia do FRGPS no exclui outras fontes de financiamento

para a Previdncia Social e sua constituio visa, nos termos do art. 250 da
CF, assegurar recursos para o pagamento dos benefcios concedidos pelo
regime geral de previdncia social, em adio aos recursos de sua
arrecadao.
O FRGPS funciona como um fundo acessrio da Unio para

assegurar o pagamento de benefcios, e como bem diz o texto
constitucional, em adio arrecadao que deve ser entendida como a da
seguridade social.
A Constituio, no seu art. 195, I, a; e II, trata a contribuio do

empregador sobre a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho
pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste
servio, mesmo sem vnculo empregatcio; e a do empregado, como
contribuio social da seguridade social, que integra um nico oramento,
o Oramento da Seguridade Social.
Assim, o eventual desequilbrio financeiro de um subsistema no

pode ser considerado como dficit oramentrio se no conjunto da
arrecadao dos tributos e demais receitas que compem o oramento da
seguridade social, a teor do que dispe o art. 165, 5, III, da CF, ele no
se apresenta como elemento substancial a caracterizar num determinado
exerccio financeiro a ocorrncia de um dficit.
A especializao de receita apenas organiza o financiamento dos

subsistemas da seguridade, mas no h uma desintegrao ou uma
desorganizao das fontes, assim como no h desvinculao da destinao
das contribuies sociais em face de expressa disposio constitucional.
71
Registre-se, por oportuno, que a Lei n 8.212, de 24 de julho de

1991, dispe sobre a organizao da Seguridade Social, institui Plano de
Custeio, e d outras providncias.
Assim, o prprio regulamento disps que o plano de custeio da

seguridade social e no apenas da previdncia social.
O pargrafo nico do art. 16 desta mesma lei estabelece que a

Unio a responsvel pela cobertura de eventuais insuficincias
financeiras da Seguridade Social, quando decorrentes do pagamento de
benefcios de prestao continuada da Previdncia Social, na forma da Lei
Oramentria Anual.
No h na legislao infraconstitucional meno a dficit, mas a

eventuais insuficincias financeiras, o que descaracteriza o discurso
oficial sobre o tema.
Nesta mesma linha, o 2 do art. 19 da Lei n 8.212, de 1991,

estabelece que os recursos oriundos da majorao das contribuies
previstas nesta Lei ou da criao de novas contribuies destinadas
Seguridade Social somente podero ser utilizados para atender as aes nas
reas de sade, previdncia e assistncia social.
O regulamento sempre aborda a receita como da seguridade social,

no sendo razovel considerar a despesa previdenciria de forma isolada e
desintegrada do oramento da seguridade social, o que no significa
desateno com o desequilbrio desse subsistema em face de suas
diferentes variveis.
O sistema de Previdncia Social pblico brasileiro constitudo pelo

RGPS de repartio simples, o que significa a responsabilidade da
gerao atual em financiar o pagamento dos benefcios da gerao anterior
de contribuintes, que agora est em gozo dos seus direitos, da mesma forma
que estes arcaram com os custos dos benefcios da gerao anterior.
Neste contexto, os recursos arrecadados atualmente so canalizados

para o custeio dos benefcios da gerao anterior que est em pleno gozo de
seus direitos, em regime de caixa.
b) histrico de supervit
72
Durante um longo perodo da nossa histria a previdncia social

pblica brasileira arrecadou recursos em volume maior do que as despesas
com direitos e benefcios.
Em momento algum, esses recursos foram segregados ou

capitalizados para o custeio de eventuais dficits futuros.
A diferena positiva oramentria foi utilizada para inmeras

finalidades. At o comeo da dcada de 1990, em funo do novo texto
constitucional, a previdncia social era superavitria, e, nessa fase, havia a
transferncia regular de recursos da previdncia para o custeio de despesas
com sade.
Assim, o supervit passado beneficiou toda a sociedade, e no

somente a gerao que estava em gozo dos benefcios. Se assim foi
efetivado porque os recursos da seguridade social no constituem receita
exclusiva dos contribuintes, mas da sociedade como um todo em
decorrncia do princpio constitucional da solidariedade; da natureza
tributria das contribuies sociais; e do regime de repartio simples.
A falta de capitalizao de pelo menos parte do supervit de

exerccios oramentrios anteriores em um fundo prprio impediu que a
Previdncia Social pudesse, em determinado momento, superar eventual
dficit com facilidade.
Em 1999, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)

realizou um estudo, identificando que, do incio da dcada de 1960, quando
ocorreu a unificao dos institutos de previdncia, at 1996, a previdncia
social brasileira destinou mais de R$ 400 bilhes a finalidades estranhas a
sua funo18.17F
Esse valor, corrigido pela variao do IPCA, e se capitalizado a

juros de 6% ao ano, corresponderia a, pelo menos, R$ 5,2 trilhes em
janeiro de 2017.
18
GOBETTI, Srgio. Histria da Previdncia: Desvios somam R$ 400 bilhes em 33 anos. Zero Hora,
24.10.1999.
73
Estudo apresentado pela Dra. Eli Iolla Gurgel Andrade 19 a esta CPI, 18F
fruto de sua Tese de Doutorado, aponta que, no perodo 1945-1980, a

previdncia acumulou um supervit, em valores de 1997, capitalizados
mesma taxa, da ordem de R$ 598,7 bilhes. Esse montante, se atualizado,
se continuasse sendo capitalizado a essa mesma taxa, e corrigido pelo
IPCA corresponderia em agosto de 2017 a R$ 8,25 trilhes.
A canalizao de recursos da receita previdenciria para despesas

que deveriam ser custeadas com recursos oramentrios no vinculados
beneficiou a sociedade como um todo, uma vez que grande parte desses
recursos foi utilizada em obras de infraestrutura e investimento pelo
Governo Federal.
Assim, qualquer insuficincia sazonal ou estrutural de recursos

necessrios satisfao da despesa previdenciria no pode ser suportada
exclusivamente pelos segurados e beneficirios do RGPS.
A responsabilidade geral e nessa perspectiva qualquer soluo

tambm dever ser geral sob pena de se impor sacrifcio desproporcional
parcela mais desprotegida da sociedade com srios e previsveis reflexos
sociais e econmicos.
Invoca-se, nestas situaes, os inmeros princpios constitucionais

antes referidos, como orientadores para a captao adicional de recursos no
caso de eventual insuficincia financeira verificada num determinado
exerccio financeiro ou projetado para cenrio futuro.
c) as despesas com Servidores Pblicos civis e militares
Inicialmente, cabe lembrar que os servidores pblicos so regidos

por regimes prprios de previdncia, absolutamente distintos, portanto, do
RGPS.
Efetivamente, temos assistido a um longo processo de transio do

chamado regime prprio de previdncia social dos servidores pblicos, na
direo de fazer jus a essa denominao.
19
ANDRADE, Eli Gurgel. (Des)Equilbrio da Previdncia Social Brasileira 1945 1997 (componentes
econmico, demogrfico e institucional). Tese de Doutorado apresentada ao Centro de Desenvolvimento
e Planejamento Regional da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas
Gerais, Abril de 1999, p. 134.
74
Com essa nova realidade, o RPPS vem perdendo a sua natureza

histrica de regime administrativo, no qual enquanto o servidor ativo
recebe a sua remunerao em razo do trabalho que est sendo feito (pro
labore faciendo), o inativo recebe os seus proventos em razo do trabalho
feito (pro labore facto), e passa a se caracterizar como um regime
propriamente previdencirio, no qual o servidor recebe os seus benefcios
em razo de ter contribudo para tal.
Esse processo tem como marco inicial a edio da Emenda

Constitucional (EC) n 3, de 17 de maro de 1993, que, pela primeira vez,
constitucionalizou a ideia de que os servidores pblicos participam do
custeio de suas aposentadorias.
At ento, essencialmente, os servidores contribuam apenas para

o financiamento das penses por morte. Essa situao, diga-se de
passagem, ainda reflete a realidade do regime de previdncia dos militares
das Foras Armadas, que, at hoje, no tm contribuio para
aposentadoria ela existe apenas para a penso por morte e cuja
aposentadoria continua puramente pro labore facto.
Posteriormente, a Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro

de 1998, afirmou a necessidade de o regime previdencirio dos servidores
pblicos observar critrios que preservem o seu equilbrio financeiro e
atuarial, fixou, como regra permanente, a idade mnima para a
aposentadoria nesse regime, de 60 anos para os homens e de 55 anos para
as mulheres, estabeleceu algumas limitaes ao valor dos proventos e
autorizou a instituio dos regimes de previdncia complementar, que
somente agora esto sendo criados.
A Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003,

permitiu dar ao regime prprio dos servidores pblicos um mnimo de
consistncia atuarial, estabelecendo, como regra permanente, o fim da
integralidade (o direito de os servidores pblicos receberem proventos
equivalentes sua ltima remunerao) e da paridade (a vinculao
permanente entre os proventos de aposentadoria e a remunerao da
atividade, com extenso aos inativos de todas as vantagens concedidas aos
ativos), que somente so mantidas para aqueles que ingressaram no servio
pblico anteriormente sua vigncia e sob certas condies.
75
Essa Emenda Constitucional foi, em parte, mitigada pela Emenda

Constitucional n 47, de 5 de julho de 2005, originada da chamada PEC
paralela da reforma da previdncia, que instituiu a possibilidade da
aposentadoria especial para os deficientes, ampliou a faixa de iseno da
contribuio previdenciria dos inativos e pensionistas portadores de
doena incapacitante, assegurou a paridade plena nas regras de transio da
Emenda Constitucional n 41, de 2003, e instituiu uma nova regra de
transio, que permitia a aposentadoria com integralidade e paridade
abaixo dos 60 anos, para os homens, e 55, para as mulheres, para os
servidores que tivessem ingressado no servio pblico anteriormente
Emenda Constitucional n 20, de 1998, desde que tivessem tempo de
contribuio superior ao mnimo (a chamada Frmula 95/85, porque previa
o direito aposentadoria quando a idade do servidor adicionada ao seu
tempo de contribuio atingisse 95, se homem, ou 85, se mulher).
Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 70, de 29 de maro

de 2012, permitiu a aposentadoria por invalidez aos servidores que tinham
ingressado no servio pblico at a Emenda Constitucional n 41, de 2003,
com proventos de aposentadoria calculados com base na remunerao do
cargo efetivo em que se desse a aposentadoria e com paridade.
Finalmente, a Emenda Constitucional n 88, de 7 de maio de 2015,

e seu regulamento, a Lei Complementar n 152, de 3 de dezembro de 2015,
ampliaram a idade limite para aposentadoria compulsria, de 70 para 75
anos.
Essas reformas se traduzem, tambm, inegavelmente em uma busca

da proximidade do RPPS com o RGPS, destinado aos empregados regidos
pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), e tem o seu coroamento
com a criao, por diversos entes da Federao, dos j citados regimes de
previdncia complementar.
No obstante essas caractersticas prprias, e o fato incontestvel de

que somente a partir de 1993 se estabeleceu a participao dos servidores
no custeio de suas aposentadorias no h como caracterizar a despesa
previdenciria do Regime Prprio dos servidores federais civis e militares
como uma despesa eminentemente previdenciria a ser custeada pelo
Oramento da Seguridade Social.
76
Registre-se, ainda, que as contribuies para o custeio dos regimes

prprios de previdncia no integram o rol de receitas destinadas ao
financiamento da seguridade social, conforme prev o art. 195 da
Constituio.
Na verdade, as receitas desse regime previdencirio prprio esto

previstas nos arts. 40; e 1 do art. 149 da Constituio, o que permite aos
entes estatais instituir contribuio de seus servidores para o custeio
especfico desses regimes.
Trata-se, portanto, de um erro, que ao persistir, impacta

artificialmente o resultado da Previdncia Social e, consequentemente o
A despesa com benefcios do RPPS est, portanto, totalmente

separada e desvinculada do captulo da Seguridade Social, como se
depreende tambm do disposto no art. 249 da CF, que consigna: com o
objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de
aposentadoria e penses concedidas aos respectivos servidores e seus
dependentes, em adio aos recursos dos respectivos tesouros, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero constituir fundos
integrados pelos recursos provenientes de contribuies e por bens,
direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que dispor sobre a
natureza e administrao desses fundos.
A estratgia de incluir essas despesas no Oramento da Seguridade

Social decorre do fato de que as receitas oriundas das contribuies sociais
no serem repartveis com os demais entes federados o que facilitaria o
seu financiamento pela Unio.
incompreensvel o fato do TCU considerar como previdencirias

as despesas dos regimes prprios de servidores civis e militares face ao
arcabouo constitucional e legal vigente.
Alm disso, como antes j mencionado, os militares no contribuem

para suas aposentadorias, e os servidores civis somente comearam a
contribuir em 1993. Portanto, mesmo no caso dos servidores civis, h um
enorme estoque de benefcios que no tm nenhuma natureza
previdenciria, mas sim totalmente administrativa.
77
E, mesmo se natureza previdenciria tivessem, ainda assim essa

despesa seria absolutamente distinta daquela prevista para ser financiada
pelas fontes de custeio da seguridade social a que se refere o art. 195 da
CF.
Corrobora para esta tese o fato dos regulamentos (Leis ns 8.212, e

8.213/91) no disporem sobre o pagamento de benefcios do RPPS, que no
mbito da Unio so regidos por legislao prpria.
absolutamente indevida, portanto, a incluso dessas despesas

como vinculadas Seguridade Social.
78
Captulo V
As Renncias de Receitas na Seguridade Social
I. Conceituao e Base Normativa
O tema dos benefcios fiscais foi incorporado disciplina

constitucional pela Constituio de 1988, que previu em seu art. 165, 6:
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo

regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza
financeira, tributria e creditcia.
O dispositivo transcrito estabelece a exigncia de incluso, em

anexo da pea oramentria, de relatrio de benefcios fiscais, que deve
conter a discriminao dos valores de receita renunciados com os
benefcios em vigor. A inovao constitucional marcante, ao determinar a
discriminao de despesas do Estado que no constam da lei
oramentria, por no serem gastos efetuados de forma direta e sim
mediante favores de natureza fiscal.
O objetivo do demonstrativo previsto no texto constitucional

justamente possibilitar comparaes entre os valores gastos com
benefcios fiscais e os valores gastos diretamente, motivo pelo qual esse
relatrio dever se incorporar ao projeto de oramento para o ano
subsequente.
No plano infraconstitucional, imputa-se Lei Complementar n

101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, o status de marco
normativo sobre o tema. Em seu art. 14, a LRF criou um complexo sistema
de controle de criao de benefcios que repercutam negativamente sobre a
arrecadao, a chamada renncia de receitas:
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza

tributria da qual decorra renncia de receita dever estar
acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no
exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender
ao disposto na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das
seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na
estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que
79
no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da

lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou
criao de tributo ou contribuio.
1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito
presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado.
2 Se o ato de concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de que
trata o caput deste artigo decorrer da condio contida no inciso II, o
benefcio s entrar em vigor quando implementadas as medidas
referidas no mencionado inciso.
O modelo de controle da LRF baseia-se em requisitos a serem

atendidos pelos atos normativos que criam ou ampliam benefcios com
repercusso fiscal. O principal desse requisito a compensao de seu
impacto por meio de modificao da prpria legislao tributria, caso o
favor fiscal no tenha sido previsto antes na lei oramentria (inciso II do
art. 14).
Alm disso, a LRF detalhou a exigncia do art. 165, 6, da

Constituio Federal, ao determinar que o projeto de lei oramentria anual
ser acompanhado do documento a que se refere o citado preceito
constitucional, bem como das medidas de compensao de renncias de
receita e do aumento de despesas obrigatrias de carter continuado.
A LRF definiu, ainda, como contedo do anexo de metas fiscais do

projeto de lei de diretrizes oramentrias um demonstrativo da estimativa
e compensao da renncia de receita (art. 4, 2, inciso V).
No inteno deste Relatrio aprofundar a questo terminolgica

e conceitual que perpassa esse assunto, a qual ainda carece de uma
sistematizao mais precisa. Afinal, locues como renncia de receita,
gasto tributrio, benefcio tributrio, benefcio fiscal, dentre outros,
muitas vezes so utilizadas de forma indiscriminada e sem um maior rigor
tcnico, o qual seria desejvel. Nos cingiremos a apresentar alguns aspectos
terminolgicos basilares para facilitar a compreenso de nosso Relatrio.
HENRIQUES (2009) prope uma sistematizao da nomenclatura,

ao distinguir as expresses sinnimas renncia de receita, renncia
80
fiscal e gasto tributrio dos termos benefcio fiscal, benefcio

tributrio e incentivo fiscal 20. Benefcios fiscais, benefcios tributrios
19F
ou incentivos fiscais dizem respeito a uma dimenso jurdica, implicando a

existncia de uma norma que altera o sistema tributrio no sentido de
diminuir o encargo imposto a parcela dos contribuintes. Por outro lado,
renncias de receita, renncias fiscais ou gastos tributrios constituem a
dimenso financeira que quantifica a reduo da arrecadao decorrente da
instituio dos benefcios fiscais. Conquanto no ocorra ordinariamente,
possvel que um benefcio tributrio no acarrete uma efetiva renncia de
receita 21.
20F
Para PELLEGRINI (2014) 22, como ponto de partida, gasto

21F
tributrio pode ser definido como dispositivo da legislao tributria que:

a) reduz o montante recolhido do tributo; b) beneficia apenas uma parcela
dos contribuintes; c) corresponde a desvios em relao estrutura bsica do
tributo; e/ou d) visa objetivos que poderiam ser alcanados por meio dos
gastos pblicos diretos. O gasto tributrio pode assumir vrias formas,
como reduo da base a ser tributada, diminuio da alquota incidente
sobre a base, deduo do montante a ser recolhido ou postergao do
pagamento.
A Receita Federal do Brasil consolidou a definio de gastos

tributrios, nos seguintes termos 23: 2F
Gastos tributrios so gastos indiretos do governo realizados por

intermdio do sistema tributrio, visando a atender objetivos econmicos
e sociais e constituem-se em uma exceo ao sistema tributrio de
20
HENRIQUES, Elcio Fiori. O gasto tributrio no Direito Brasileiro. Tpicos Especiais de Finanas
Pblicas, Disponvel em
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/137713/Premio2009_Tema2_1.pdf, acesso em
30/08/2017.
21
ROSA, Jos Rui Gonalves. Benefcios ou Gastos Tributrios: aperfeioando critrios de identificao
e de estimativa de renncia de receita. Oramento Pblico em Discusso n 04, 2013. Consultoria de
Oramento, Fiscalizao e Controle, Senado Federal, Disponvel em
http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/496353, acesso em 30/08/2017.
22
PELLEGRINI, Josu Alfredo. Gastos Tributrios: Conceitos, Experincia Internacional e o Caso do
Brasil. Textos para discusso 159, 2014. Consultoria Legislativa, Senado Federal. Disponvel em
https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-
discussao/td159, acesso em 30/08/2017.
23
Vide Demonstrativo dos Gastos Tributrios Base Efetiva 2014 Srie 2012 a 2017, disponvel em
https://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/demonstrativos-dos-gastos-
tributarios/bases-efetivas, acesso em 30/08/2017.
81
referncia, reduzindo a arrecadao potencial e, consequentemente,

aumentando a disponibilidade econmica do contribuinte.
Muito embora especialistas team crticas ao conceito da Receita

Federal, h que se salientar que com base nele que os dados sobre
renncias tributrias so coligidos e divulgados. Assim sendo, devemos t-
lo em conta ao se examinar os dados publicados.
Dentre as renncias de receita relacionadas s contribuies

previdencirias, cujos montantes sero apresentados mais a frente no
presente Relatrio, destacam-se as seguintes, com as respectivas
legislaes de regncia:
Simples Nacional: institudo pelo art. 12 da Lei Complementar n

123/2006. A Lei Complementar n 139/2011 ampliou o limite de receita
bruta e reduziu as alquotas das faixas do Simples Nacional, provocando
um aumento nos valores estimados de renncia a partir de 2012. Em 2015,
entrou em vigncia a Lei complementar n 147/2014, que ampliou o rol de
setores que integram o Simples Nacional, incluindo os profissionais
liberais. Houve, assim, um novo crescimento na estimativa desse gasto
tributrio a partir de 2015 24. 23F
Entre 2006 e 2017, segundo informado a esta CPIPREV pela

Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministrio da Fazenda (DOC
013), a renncia fiscal decorrente do Simples Nacional relativos
contribuio previdenciria patronal, em valores correntes, foi a seguinte:
24
A Lei Complementar n 155/2016 majorou os tetos de receita bruta para enquadramento de micro e
pequenas empresas no Simples Nacional, que entram em vigncia a partir de 1 de janeiro de 2018,
aumentando o valor da renncia fiscal para os prximos exerccios.
82
Tabela 11 - Estimativa de Renncia Fiscal Previdenciria SIMPLES

Nacional (2006-2017)
Ano Simples Nacional R$ 1,00
2006 6.143.210.026
2007 6.880.293.235
2008 7.965.304.867
2009 8.723.339.271
Estimativa Bases Efetivas 2010 8.809.477.478
2011 9. 737.357.987
2012 14.441.200.759
2013 18.266.527.414
2014 19.535.008.504
2015 22.494.619.979
PROJEO 2016 23.282.239.356
2017 24.180.621.874
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil, Nota Cetad/Copan n 075, de 05 de maio de 2017.
Desonerao da folha de pagamentos: trata-se da contribuio

previdenciria patronal incidente sobre a receita bruta, com alquota de
1,0%, 1,5%, 2,0%, 2,5%, 3,0% ou 4,5%, em substituio incidncia sobre
a folha de salrios. Teve sua legislao de referncia sucessivamente
alterada desde a sua criao, ampliando os setores abrangidos por meio das
Medidas Provisrias n 563/2012, n 582/2012, n 601/2012, n 612/2013 e
n 651/2014. Em dezembro de 2015, a Lei n 13.202/2015 alterou a
alquota da contribuio patronal sobre a receita bruta para empresas de
transporte rodovirio, ferrovirio e metrovirio, de 3% para 2%.
Entidades filantrpicas: o art. 195, 7, da Constituio Federal

prev a no incidncia das contribuies para a Seguridade Social no caso
das entidades beneficentes de assistncia social que atendam s exigncias
estabelecidas em lei. A Lei n 12.101/2009 estipula os requisitos a serem
observados pelas entidades das reas de sade, educao e assistncia
social para obteno do certificado de entidade beneficente de assistncia
social CEBAS e para fazer jus iseno das contribuies para a
Seguridade Social.
Historicamente, entidades beneficentes de assistncia social

conceito que passou, progressivamente, a alcanar entidades educacionais,
alm das prestadoras de servios de assistncia social ou sade para os
necessitados foram beneficiadas com isenes previdencirias.
At mesmo empresas estatais, como o Hospital Nossa Senhora da

Conceio S/A, vinculado ao Ministrio da Sade, foram beneficiadas por
essa iseno: em 2016, a empresa efetuou baixa de obrigaes
83
previdencirias de aproximadamente R$ 545,6 milhes. Conforme registra

o Balano Geral da Unio de 2016, tais obrigaes foram baixadas em
razo da concesso de Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia
Social CEBAS quela entidade, garantindo iseno de pagamento das
contribuies tratadas nos arts. 22 e 23 da Lei n 8.212, de 24 de julho de
1991, conforme preconiza o art. 29 da Lei n 12.101, de 27 de novembro de
2009.
Exportao da produo rural: de acordo com o art. 149, 2, I,

da Constituio Federal, includo pela Emenda Constitucional n 33, de
2001, as contribuies sociais e de interveno no domnio econmico no
incidem sobre as receitas decorrentes de exportao.
Microempreendedor individual MEI: o art. 18-A da Lei

Complementar n 123/2006 prev que o MEI poder optar pelo
recolhimento dos impostos e contribuies abrangidos pelo Simples
Nacional em valores fixos mensais. O art. 21, 2, II, a, da Lei n
8.212/1991 estabelece tratamento favorecido ao microempreendedor
individual no caso da contribuio previdenciria.
II. Contribuies de especialistas durante a CPI
Ao longo dos trabalhos da Comisso, vrios nmeros foram

apresentados sobre os resultados da Previdncia e da Seguridade Social e
os fatores que ensejam esses resultados. Ficou claro, desde o incio, que as
desoneraes previdencirias e das demais contribuies vinculadas
Seguridade Social respondem por parte significativa dos valores
apresentados de necessidade de financiamento.
J no dia 03/05/2017, o Sr. Vilson Romero, Presidente da Anfip,

esclarecia questes importantes sobre a apurao dos nmeros da
Previdncia Social e o impacto das renncias tributrias:
A LDO nos deixa muito claro quanto o Governo faz de renncia

previdenciria, de gasto tributrio. Isso s considerando contribuio
previdenciria. Ns temos gastos tributrios na Cofins, na Contribuio
Social sobre o Lucro, que remontam a valores muito elevados, mais
elevados...
84
Temos de incentivar as micro e pequenas empresas, o exportador rural.

Temos de promover a filantropia de forma adequada. Mas esses recursos
tm de ser desonerados e tm que imediatamente voltar aos cofres da
Previdncia. O nico que tem obrigao legal de imediato retorno o da
desonerao sobre a folha, desonerao criada sem nenhuma
contrapartida. Criou-se a desonerao, que, at pouco tempo, atingia
cinquenta e trs setores da economia, mas esses empresrios no eram
obrigados a manter os seus empregos, a atingir metas de registro em
carteira. Logo que comeou a crise, os primeiros setores a
desempregarem foram o txtil, o coureiro-caladista. Foram alguns dos
primeiros a serem desonerados. Portanto, senhores, ns devemos
continuar incentivando setores da economia, mas no com o dinheiro
sagrado do aposentado e do pensionista.
Em audincia pblica realizada no mesmo dia 03/05/2017, o

Presidente do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal
do Brasil Sindifisco Nacional, Sr. Cludio Damasceno, tambm trouxe
importantes subsdios sobre essa matria. Em sua apresentao, ressaltou
que, no que se refere desonerao da folha de pagamentos, o governo
federal eliminou a contribuio previdenciria sobre a folha de um grupo
de empresas com atuao em atividades econmicas especficas e adotou
uma nova contribuio previdenciria sobre a receita bruta. Segundo
estimativa da RFB, a desonerao da folha retirou da Seguridade Social
entre 2012 e 2016 mais de R$ 80 bilhes. A alegao poca da instituio
desse favor fiscal era de que essa renncia aumentaria o emprego e a
competitividade dos produtos brasileiros no exterior, o que no se
confirmou na sequncia.
Sobre as renncias incidentes sobre as contribuies para a

Seguridade Social, o Presidente do Sindifisco Nacional informou que
somam mais de R$ 370 bilhes, no acumulado entre 2014 e 2016.
A Professora Rivnia Moura, em audincia pblica no dia 08 de

maio tambm discorreu sobre as renncias fiscais em face da
sustentabilidade da Previdncia. Salientou a Professora:
...pensar a sustentabilidade da previdncia social nesse cenrio pensar

principalmente na questo do financiamento da previdncia social. A h
uma ponte importante para pensar na sustentabilidade: pensar em
rever as isenes fiscais, pensar em rever as renncias, em cobrar as
dvidas, pensar na desonerao da folha de pagamento, pensar numa
forma de desenvolvimento econmico que possibilite a ampliao de
empregos formais ou de empregos com salrios que garantam a
85
contribuio da previdncia social. Ento, pensar como a arrecadao

da previdncia social pode transformar esse cenrio que tem sido posto
para a previdncia social.
No mesmo dia 08/05, compareceu Comisso o pesquisador do

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA Sr. Guilherme
Delgado. Ao tecer consideraes crticas forma como o governo divulga
pretensos dficits na Previdncia Social, o Pesquisador forneceu dados
sobre os gastos tributrios, tendo por base estudo da Anfip. Mencionou que
as renncias de receita da seguridade social, exceto Previdncia, de 2012 a
2015, foram respectivamente de 1,2%, 1,4%, 1,4%, e 1,5% do Produto
Interno Bruto, sendo que, neste ltimo ano, isso representou 28% das
contribuies sociais. Para o Pesquisador, os gastos tributrios que afetam a
Seguridade Social deveriam ser explicitados como despesas do Oramento
Fiscal, de forma a no computar esses favores fiscais como redues de
receitas do Oramento da Seguridade.
Raciocnio similar desenvolveu em audincia pblica na CPI, no dia

22/05, o especialista Sr. Luciano Fazio:
Agora tm outras renuncias previdencirias que fazem todo sentido do

ponto de vista da lgica econmica.
Porque importante, concluo, entender que as renncias
previdencirias, s vezes, tm justificativas em outro mbito. Se a
economia est em recesso, cabe ajudar as empresas a sarem da
recesso? Pode ser procedente sim. O problema : como elas so
tratadas na conta da previdncia? Na contabilidade, existe uma coisa:
posso ter um direito junto a algum, que um recebvel ou o direito de
um ativo a receber. Ou seja, na contabilidade da previdncia poderia ser
dito que as renncias no previdencirias, causadas, por exemplo, por
incentivo atividade econmica, por incentivo ao emprego, poderiam ter
um registro como um ativo a receber, isto , elas no serem imputadas
como uma diminuio de receita da previdncia.
Na audincia pblica do dia 25 de maio de 2017, recebemos o

especialista Sr. Luiz Alberto dos Santos, Vice-Presidente da Sociedade
Brasileira de Previdncia Social (SBPS). Em fundamentada exposio, o
convidado teceu as seguintes consideraes sobre as renncias incidentes
sobre as contribuies da Seguridade:
As receitas da Seguridade Social sofrem um impacto significativo das

chamadas renncias fiscais. Vejam que, apenas no ano de 2017, segundo
as estimativas encaminhadas ao Congresso Nacional com o PLOA, a Lei
86
Oramentria, implica um total de R$151 bilhes de renncia fiscal

apenas no ano 2017. Desse total, R$62,5 bilhes, aproximadamente,
seriam de renncias previdencirias, previdencirias em sentido estrito,
ou seja, receitas da Previdncia Social, que deixariam de arrecadadas.
Desse total, cerca de R$17 bilhes estavam estimados na desonerao da
folha de salrio. Essa desonerao, que compensada pelo Tesouro
como transferncia para o caixa da Previdncia, j foi objeto de uma
medida provisria e deve sofrer uma reduo significativa. A ltima
estimativa apresentada pela Secretaria do Tesouro Nacional j reduz
para cerca de R$4 bilhes essa renncia neste ano. Ainda assim, uma
renncia significativa, que acaba entrando de forma distorcida nos
clculos previdencirios.
Temos ainda renncias importantssimas, como, por exemplo, a
exportao da produo rural de quase R$ 8 bilhes; as renncias
relacionadas s entidades filantrpicas, quase R$ 12 bilhes; e as
renncias do Simples nacional, de mais de R$22 bilhes. Cada uma
dessas renncias precisa ser esmiuada para que se possa saber com
clareza qual a sua efetiva contribuio do ponto de vista social e
econmico para o desenvolvimento do Pas, para que este problema seja
enfrentado como merece.
Os benefcios e incentivos fiscais so instrumentos importantes de
poltica pblica, mas precisam ser justificados luz do interesse pblico
e no do interesse econmico.
O convidado chama ateno para um aspecto fundamental. Dada a

magnitude dos valores envolvidos nas renncias e a situao fiscal
preocupante por que atravessa o Pas, necessrio se avaliar detidamente
os efeitos econmicos e sociais de cada benefcio tributrio. Caso no
tenham a efetividade pretendida quando da instituio do favor fiscal,
convm que sejam reduzidas ou mesmo cessadas as correspondentes
renncias.
Em 17 de agosto, tivemos a oportunidade de receber em audincia

pblica o Secretrio da Receita Federal do Brasil, Sr. Jorge Rachid. A
audincia foi muito produtiva, mormente porque o Secretrio no se furtou
a externar crticas ao modelo atual de renncias de receita vigente no Pas.
Na ocasio, declarou o Secretrio:
Ento, ns temos a desonerao da folha de pagamentos, das

filantrpicas, do rural... E uma das perguntas se h ou no
desequilbrio. Eu diria que, no contexto geral, realmente h um
desequilbrio entre custeio e benefcio, at pelo fato seguinte: quando h
a desonerao de um determinado segmento, o trabalhador que atua
nesse segmento, ao final da sua vida laboral, no vai bater na
87
Previdncia dizer: Olha, eu trabalhei numa rea que contribuiu pouco.

Eu quero uma contribuio menor. No. Ele vai chegar ao final da sua
vida e vai requerer da Previdncia Social os mesmos benefcios dos
demais.
Na audincia, o Secretrio apresentou os seguintes dados oficiais

sobre renncia de receita previdenciria:
Tabela 12 - Renncia de Receita Previdenciria em R$ milhes (2011-

2016)
Fonte: SRFB.
Grfico 4 - Renncia de Receita Previdenciria em R$ milhes (2011-

2016)
Fonte: SRFB.
Constata-se uma reverso dos montantes da desonerao da folha,

aps se alcanar um pice em 2015. Os valores renunciados relativos ao
Simples, por outro lado, so crescentes no perodo observado.
O grfico seguinte evidencia a quantidade de vnculos afetados

pelas principais modalidades de gasto tributrio da contribuio
previdenciria nos ltimos anos, ou seja, o nmero de trabalhadores que
88
devero receber benefcios do RGPS nos setores com renncias. A

quantidade significativa.
Grfico 5 - Quantidade de Vnculos das Principais Renncias em

milhes (2013-2016)
Fonte: SRFB.
Ao concluir sua exposio CPI, o Secretrio da Receita Federal

defendeu a reavaliao das renncias previdencirias:
E aqui eu trago to somente algumas reflexes, na busca de maior

equilbrio entre custeio e Previdncia. O primeiro ponto reavaliar esse
modelo de renncias tributrias no contexto da Previdncia Social.
Excluso do crdito tributrio pela via de iseno e outros mecanismos
uma poltica de Estado. O Estado entende: Olha, os recursos na mo do
contribuinte sero melhor aplicados do que na mo do Estado. Isso
uma iseno, esse o tratamento. Agora, em relao Previdncia
Social, diferente. A Previdncia Social um financiamento direto e,
neste ponto, ele, na nossa avaliao, no deve ser utilizado como
incentivo, especialmente a setores econmicos especficos.
Detalhando a questo, o Secretrio formalizou no documento

entregue CPI as seguintes sugestes para o aperfeioamento do atual
contexto normativo:
1. Reavaliar o modelo de Renncias Tributrias no contexto da

Previdncia Social. Os recursos da Previdncia no devem ser utilizados
como incentivos a setores econmicos especficos.
89
2. Definir percentual mnimo para caracterizao das empresas

agroindustriais.
3. Estabelecer contribuio previdenciria mnima para financiamento dos
benefcios dos segurados especiais.
4. Excluir a contribuio previdenciria do rol dos tributos que integram o
Simples Nacional.
5. Elevar a contribuio previdenciria para o financiamento dos
benefcios dos Microempreendedores Individuais (MEI).
6. Estabelecer a definio legal especfica de entidades beneficentes de
assistncia social para os fins da imunidade a que se refere o 7 do art.
195 da CF, de modo a restringir a imunidade s entidades que
efetivamente promovam a assistncia social.
7. Restringir a concesso da iseno rea de educao excluindo dos
benefcios as entidades de ensino superior, buscando outras fontes de
subsdios para essa atividade.
8. Conceder iseno, na rea de sade, apenas para as entidades que
ofertarem servios ao SUS em percentual mnimo de 60%, ou
atenderem gratuitamente a populao carente.
9. Vedar que empresas detentoras de iseno de contribuies
previdencirias possam atuar como intermediadoras de mo de obra.
Atualmente, muitas entidades com iseno so, na verdade, prestadoras
de servios, com grande nmero de contribuintes sem a devida
contribuio previdenciria.
10. Restaurar a contribuio previdenciria nos casos em que cooperativas
de trabalho prestam servios. Tal exigncia existia amparada por lei
ordinria. Deciso do STF julgou inconstitucional por entender que a
exigncia somente poderia ser feita mediante Lei Complementar.
Outro especialista que tratou das renncias previdencirias na CPI

foi o Sr. Pedro Fernando Nery. Ao encaminhar suas respostas s perguntas
formuladas por esta Relatoria na audincia pblica de 09 de agosto de 2017
(DOC 247), o convidado desenvolveu o tema da seguinte forma:
Em 2017, as renncias devem ficar ao redor de R$ 50 bilhes, sendo a

maior delas a do Simples Nacional (cerca R$ 25 bilhes). A renncia
para entidades filantrpicas nas reas de sade, assistncia social e
educao (sendo esta ltima a mais controversa) se aproxima de R$ 12,5
bilhes. Percebe-se, portanto, que as renncias que mais pesam so a do
Simples Nacional e a das entidades filantrpicas.
A renncia para entidades filantrpicas na rea de educao parece ser
menos pertinente atualmente, aps a criao de sucessivos programas de
acesso ao ensino superior privado, como o Programa Universidade para
90
Todos (Prouni) e o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies). Desta

forma, a renncia para entidades de ensino superior, voltadas
principalmente para segmentos privilegiados na distribuio de renda,
parece menos justificvel do que a renncia para entidades da rea de
sade (uma Santa Casa, por exemplo).
Em especial, este Consultor avalia que h espao para uma abordagem
menos conservadora em relao ao Simples Nacional. Normalmente,
neste debate, esta renncia vista como criadora de empregos, sendo o
seu eventual fim entendido como uma mudana que poderia piorar a
arrecadao, uma vez que levaria ao encerramento de atividades de
empresas e de aumento do desemprego.
Todavia, estudos metodologicamente sofisticados dos economistas
Fernando Veloso, Joana Monteiro e Rodrigo Moura, da Fundao
Getlio Vargas (FGV), e Carlos Henrique Courseil, do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), concluem que o "subsdio" do
Simples tm efeitos pequenos no nvel de emprego, apesar de seu alto
custo, e afeta a formalizao apenas no setor de servios. Por esta viso,
os custos fiscais do Simples superariam seus benefcios.
...
Ressalto adicionalmente que parte da renncia do Simples pode estar
beneficiando profissionais de alta renda que se beneficiam do regime
para se "pejotizar", o que tem consequncias negativas no s para a
arrecadao, mas tambm regressivas do ponto de vista da distribuio
de renda.
Por fim, em documento encaminhado CPI (DOC 240), o

especialista Sr. Marcio Holland props as seguintes sugestes em relao
ao cenrio atual de renncias fiscais:
1. Aumento da alquota do SIMPLES em 4 pontos percentuais destinada

exclusivamente para a Previdncia Social. Atualmente, alquotas variam
de 4,5% a 16,85%, sendo que a CPP varia de 2,75% a 4,6%.
2. Suspenso definitiva da Desonerao da Folha de Pagamentos (R$14,7
bi, acumulado de 12 meses at jun/2016).
3. Estabelecimento de alquota de INSS exportaes de produtos
agroindustrial similares s alquotas de bens manufaturados.
Em termos gerais, verificamos que os especialistas concordam com

o diagnstico de que a ordem de grandeza das renncias fiscais cresceu a
tal ponto que, diante da fragilidade das contas pblicas, torna-se necessria
uma reviso minuciosa dos principais agregados de gastos tributrios. As
receitas que deixam de ser arrecadadas impactam de forma decisiva as
contas da Previdncia e da Seguridade Social.
91
III. Renncias fiscais na Previdncia e na Seguridade Social
a) Renncias da Contribuio Previdenciria
Nas Informaes Complementares ao Projeto de Lei Oramentria

para 2017, o Poder Executivo divulgou a estimativa de renncia da
contribuio previdenciria para o exerccio de 2017, como segue:
Tabela 13 Gastos Tributrios Projees PLOA 2017 por Tipo de

Tributo e Gasto Tributrio
Fonte: Informaes Complementares ao Projeto de Lei Oramentria para 2017
Os valores dos gastos tributrios mais significativos para 2017, cujo

montante total alcana R$ 62.493,0 milhes, so do Simples Nacional
(R$ 24.930,4 milhes), da Desonerao da Folha (R$ 17.030,3 milhes) e
das Entidades Filantrpicas (R$ 12.450,6 milhes).
No Anexo IV.11 Renncia de Receita Administrada pela Receita

Federal do Brasil e Previdenciria do Projeto de LDO para 2018, o Poder
Executivo discriminou as seguintes estimativas de renncia da contribuio
previdenciria para os anos de 2018, 2019 e 2020.
92
Tabela 14 - Estimativas de Renncia da Contribuio Previdenciria

para os Anos de 2018, 2019 e 2020
2018 2019 2020

Item Valor (R$ milhes) % do PIB Valor (R$ milhes) % do PIB Valor (R$ milhes) % do PIB
Desonerao da Folha de Salrios 3.303,5 0,05 3.622,5 0,05 3.978,8 0,05
Dona de Casa 253,3 0,00 277,8 0,00 305,1 0,00
Entidades Filantrpicas 13.016,3 0,18 14.273,3 0,18 15.677,1 0,19
Exportao da Produo Rural 5.943,4 0,08 6.303,3 0,08 6.644,3 0,08
MEI - Microempreendedor Individual 1.887,0 0,03 2.069,2 0,03 2.272,7 0,03
Simples Nacional 26.211,7 0,36 28.743,1 0,37 31.569,9 0,37
TOTAL 50.615,2 0,70 55.289,2 0,71 60.447,9 0,72
Fonte: Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2018 Anexo IV.11
Verifica-se que as projees de gastos tributrios para os prximos

anos, no que se refere s contribuies previdencirias, crescem
ligeiramente em relao ao PIB (de 0,70% do PIB em 2018 para 0,72% do
PIB em 2020). Devemos salientar que essa ordem de magnitude inferior
estimada para 2017 no Projeto de Lei Oramentria, conforme visto
anteriormente, que atinge 0,92% do PIB. Essa reduo devida reviso
dos nmeros associados desonerao da folha de pagamento.
Os itens que mais contribuem para esse crescimento entre 2018 e

2020 so o Simples Nacional e as Entidades Filantrpicas. A renncia por
desonerao da folha, aps se manter em nveis elevados de 2013 a 2017,
reduz-se de forma expressiva, ao se considerar a inteno de limitar suas
hipteses, revendo-se a legislao que a instituiu.
Outra importante fonte de dados em relao s renncias da

Previdncia o Demonstrativo de Gastos Tributrios Base Efetiva, da
Receita Federal do Brasil 25. Referido documento apresenta a renncia
24F
efetivamente ocorrida no ano considerado, com respectiva legislao de

regncia e prazo de vigncia. Em 2014, ltimo ano para o qual a Receita
Federal divulgou o Relatrio de Base Efetiva, tivemos a seguinte situao
em relao ao gasto tributrio da contribuio previdenciria, com os
correspondentes prazos de vigncia de suas legislaes:
25
Documento de maro de 2017, disponvel em
https://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/demonstrativos-dos-gastos-
tributarios/bases-efetivas, acesso em 01/09/2017.
93
Tabela 15 Gastos Tributrios - Estimativas Bases Efetivas 2014

Descrio Legal por Tributo Contribuio para a Previdncia Social
Fonte: Receita Federal do Brasil Demonstrativo de Gastos Tributrios Base Efetiva 2014
A mesma publicao da Receita Federal do Brasil revela dados

histricos efetivos das renncias e projees dos anos subsequentes. Para a
contribuio previdenciria, so publicados os seguintes valores:
94
Tabela 16 Gastos Tributrios - Estimativas Bases Efetivas por Tipo

de Tributo e Gasto Tributrio 2012 a 2017
Fonte: Receita Federal do Brasil Demonstrativo de Gastos Tributrios Base Efetiva 2014
A tabela anterior permite visualizar o grande crescimento ocorrido

em relao Desonerao da Folha a partir de 2012. O montante de
desonerao em 2012 foi de R$ 3.615,7 milhes, alcanando R$ 22.107,3
milhes em 2014.
Importa mencionar que, nos termos do art. 9, IV, da Lei n

12.546/2011, a Unio deve compensar o Fundo do Regime Geral de
Previdncia Social, no valor correspondente estimativa de renncia
previdenciria decorrente da desonerao da folha, de forma a no afetar a
apurao do resultado do RGPS 26. As demais renncias, por outro lado, no
25F
so compensadas para efeito de apurao do resultado da Previdncia

Social.
O volume de renncias significativo para a conta do RGPS. A

Tabela seguinte apresenta os valores correntes das estimativas de renncias
previdencirias, exclusive a desonerao da folha 27, e da necessidade de
26F
financiamento do RGPS, segundo os dados oficiais:
26
Na Lei Oramentria, a compensao preconizada na Lei visualizada na Unidade Oramentria 71101
Encargos Financeiros da Unio Recursos sob a Superviso do Ministrio da Fazenda, onde consta a
ao 00LI - Compensao ao Fundo do Regime Geral de Previdncia Social FRGPS (Lei n 12.546, de
2011). Em 2016, o valor autorizado para essa ao oramentria foi de R$ 18.485,3 milhes, valor
integralmente executado (Dados do Siga Brasil, Senado Federal). Ao se comparar, no entanto, o valor
executado e pago de 2014 dessa ao com o valor da desonerao da folha do Demonstrativo de Gasto
Tributrio Base Efetiva da Receita Federal, constata-se que o valor publicado pela Receita superior
(R$ 22.107,3 milhes contra R$ 18.052,0 milhes de valor pago, incluindo restos a pagar).
27
A desonerao da folha foi excluda porquanto, consoante explicado anteriormente, sua renncia
compensada com recursos fiscais ao se computar o resultado da Previdncia Social.
95
Tabela 17 - Renncias Previdencirias e Necessidade de

Financiamento do RGPS (2014-2016)
Necessidade de
Renncias Previdencirias
Ano Financiamento RGPS % (A)/(B)
(R$ milhes) (A)
(R$ milhes) (B)
2014 35.848,91 56.698,12 63,2
2015 41.287,91 85.818,10 48,1
2016 43.115,80 149.734,00 28,8
Total 120.252,62 292.250,21 41,1
Fonte: Receita Federal Demonstrativo de Gasto Tributrio Base Efetiva 2014. Secretaria do Tesouro
Nacional Resultado do Tesouro Nacional.
Na mdia do perodo analisado, as renncias, exclusive desonerao

da folha de pagamento, representaram cerca de 41,1% da necessidade de
financiamento do RGPS, embora se verifique tendncia de queda dessa
representatividade ao longo do trinio.
A tabela seguinte apresenta os dados de gastos tributrios da

contribuio previdenciria para uma srie histrica mais longa, contendo
os ltimos dez anos em valores nominais:
Tabela 18 - Gastos Tributrios Contribuio Previdenciria 2007 a

2016
Fonte: Acrdo 1295/2017 do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio.
96
Saliente-se que, de 2007 a 2016, a renncia previdenciria total

cresceu expressivos 311% nominais, tendo se multiplicado por quatro, o
que d a exata noo do crescimento acentuado da frustrao da
arrecadao da Previdncia decorrente dos benefcios tributrios.
b) Renncias das Contribuies para a Seguridade Social
Alm dos gastos tributrios especficos da contribuio

previdenciria, convm apresentar dados relativos s renncias das demais
contribuies vinculadas aos dispndios da Seguridade Social.
No Relatrio que originou o Acrdo n 1295/2017 - Plenrio, o

TCU realizou avaliao interessante sobre o crescimento das renncias que
afetam as contas da Seguridade Social. Nos ltimos dez anos, os valores de
desoneraes mais que triplicaram, chegando a R$ 143 bilhes em 2016,
contra R$ 45 bilhes em 2007. Segundo o Tribunal, a trajetria de
crescimento acentuou-se no perodo entre 2012 e 2015, mormente pelas
desoneraes da Cofins e da contribuio previdenciria. O seguinte
grfico compara a trajetria das renncias da Seguridade com a variao do
ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC, desde 2007:
Grfico 6 - Renncias de Receitas da Seguridade x Variao do ndice

Nacional de Preos ao Consumidor INPC (2007-2016)-
Fonte: Tribunal de Contas da Unio Acrdo n 1295/2017 Plenrio.
O grfico revela expressivo crescimento real das renncias da

Seguridade. Esse comportamento repercute sobre os resultados da
Seguridade Social, haja vista que apenas as renncias da contribuio sobre
97
a folha de pagamento so compensadas por receitas do Tesouro, por fora

do disposto na Lei n 12.546/2011.
A tabela seguinte detalha as renncias incidentes sobre as receitas

da Seguridade Social por espcie tributria, inclusive a contribuio
previdenciria, nos ltimos dez anos:
Tabela 19 - Renncias de Receitas da Seguridade Social por Espcie

Tributria (2007-2016) em R$ milhes
Fonte: Tribunal de Contas da Unio Acrdo n 1295/2017 - Plenrio. Elaborado a partir do

Demonstrativo de Gasto Tributrio Bases Efetivas, da Receita Federal do Brasil.
Ao se somar a renncia desse perodo dessas quatro contribuies

vinculadas Seguridade Social, alcana-se o valor expressivo de
R$ 925.053,98 milhes.
As espcies tributrias sobre as quais incidem valores mais

significativos de renncia fiscal na Seguridade Social so a Cofins e a
prpria contribuio previdenciria, j detalhada no tpico precedente.
Quando se esmiam os principais componentes que respondem

pela renncia relativa Cofins, a partir da estimativa do Projeto de
Oramento para 2017, verifica-se o Simples Nacional (cerca de R$
22.620,2 milhes), a desonerao da cesta bsica (R$ 14.448,0 milhes), a
Zona Franca de Manaus (R$ 6.174,1 milhes), as entidades filantrpicas
(R$ 5.949,3 milhes) e os medicamentos (R$ 4.383,8 milhes) como
grupos mais significativos.
98
Captulo VI
A Controvrsia sobre o Dficit Futuro: as crticas s projees
atuariais do Poder Executivo
I. Os critrios utilizados pelo Poder Executivo
Tendo em vista a determinao da Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF), o Poder Executivo envia anualmente ao Congresso Nacional, como
anexo ao Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias, as projees atuariais
do Regime Geral da Previdncia Social, do Regime Prprio de Previdncia
dos servidores civis da Unio e das Penses Militares. Nesse documento,
tendo como base diversas projees, estimado o dficit futuro dos
mencionados Regimes.
Vale destacar que em 2016, tcnicos da Secretaria do Tesouro

Nacional, da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), desenvolveram um
novo modelo de projeo de receitas e despesas previdencirias de longo
prazo. Esse novo modelo, segundo o Executivo, tem como objetivo prover
uma melhor aderncia conjuntura e legislao vigente do RGPS,
incorporando em especial as alteraes estabelecidas pelas Leis n
13.135/15 e n 13.183/15, que alteraram as regras relativas durao das
penses por morte e de clculo dos benefcios de aposentadoria.
Tal modelo tambm incorpora mdulo que permite avaliao da

Despesa com os Benefcios de Prestao Continuada (BPC, de natureza
assistencial) concedidos e mantidos pelo Instituto Nacional do Seguro
Social INSS.
O Poder Executivo frisa que arcabouo metodolgico desse modelo

segue padres internacionais tais como os modelos amplamente utilizados
pelo Banco Mundial (Modelo Prost Pension Reform Options Simulation
Toolkit) e pela Organizao Internacional do Trabalho (ILOPension
Model).
O novo modelo foi incorporado pela Secretaria de Previdncia do

Ministrio da Fazenda e vem sendo utilizado para realizar as projees
oficiais de receitas e despesas previdencirias, includas de forma
complementar as projees de despesas com benefcios assistenciais,
99
associadas ao cenrio atual e s alteraes propostas na PEC n 287/2016,

assim como nas simulaes dos impactos fiscais das propostas de emenda
encaminhadas pelo Congresso Nacional.
Esse modelo explicado de maneira sucinta no Anexo IV.6 do

PLDO 2018, da seguinte maneira:
Inicialmente, parte-se da projeo das quantidades de benefcios

(estoques), a qual se d por meio de estimativas da dinmica do fluxo de
entradas (concesses) e sadas (cessaes) de benefcios do sistema, as
quais, por sua vez, refletem a transio demogrfica em curso no pas.
Em seguida, projetada a evoluo dos preos fundamentais para o
comportamento da despesa previdenciria, ou seja, dos rendimentos
mdios de diversos subconjuntos populacionais bem como dos valores e
dos reajustes dos benefcios. Por fim, so projetados os valores,
referentes ao cmputo das despesas e receitas, bem como das massas
salariais de subconjuntos populacionais e crescimento do PIB. Por fim,
nota-se que o modelo determinstico, ou seja, a partir da fixao de um
conjunto de variveis, o modelo determina de maneira nica seus
resultados.
Os resultados da aplicao desse modelo, no que tange ao RGPS

so apresentados nas tabelas a seguir, ambas constantes do Anexo IV do
PLDO 2018.
100
Tabela 20 - Evoluo das principais variveis para projeo de longo

prazo 2018/2060 em % do PIB
101
Tabela 21 Evoluo da Receita, Despesa e Necessidade de

Financiamento do RGPS (Em R$ milhes correntes e em % do PIB):
2018/2060
Verifica-se que, no mbito do RGPS, as necessidades de

financiamento sobem, como proporo do PIB, de 2,79% em 2018 para
11,29% em 2060. Note-se que essas projees divergem das apresentadas
102
no Balano Geral da Unio (p. 193), formuladas em 16 de janeiro de 2017,

e segundo as quais essas necessidades, em 2060, seriam de 11,41% do
PIB... Esse quadro catastrfico apresentado pelo Poder Executivo,
conforme ser visto a seguir, alvo de crtica por diversos especialistas e
entidades.
O Governo tambm encaminha anualmente, no mbito do PLDO,

os clculos atuariais do RPPS e penses militares. No que tange ao RPPS, o
quadro a seguir, extrado do Anexo IV.7 ao PLOA 2018, mostra em termos
nominais a previso do dficit futuro do regime prprio dos servidores.
Grfico 7 -Projeo Atuarial do Dficit Previdencirio da Unio -

Servidores Civis
Em R$ bilhes correntes
Fonte: extrado do Anexo IV.6 do PLOA 2018
Observa-se que, pela projeo do Poder Executivo, o dficit do

RPPS cresce em valores nominais at o ano de 2048, quanto atinge o valor
de R$ 268,58 bilhes. No entanto, apesar de ser expressivo como valor
bruto, relativamente perde importncia em relao ao PIB. Considerando
um PIB estimado pelo Governo em 2048 de R$ 48,99 trilhes 28, o dficit 27F
previsto representaria 0,54% do PIB.
28
Conforme previso constante do Anexo IV.6 do PLOA 2018, utilizando os dados da Grade de
Parmetros SPE/MF de 13/03/2017.
103
Vale esclarecer que essa proporo em relao ao Produto Interno

Bruto inferior observada no ano de 2017, quando atingiu 0,6%, bem
como estimada para o exerccio de 2018, de 0,58%. Conforme ressalta o
Poder Executivo na Mensagem que acompanha o PLOA 2018, o dficit
projetado para o Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) dos
servidores civis da Unio para 2018 de R$ 41,73 bilhes, correspondendo
a 0,58% do PIB previsto para o mesmo ano. No obstante o dficit
apresente trajetria nominal ascendente, o Governo reconhece que, como
percentual do PIB, observa-se uma continuidade na tendncia de reduo,
conforme se observa no grfico a seguir, extrado da referida mensagem.
Grfico 8 -Evoluo da Receita, Despesa e Dficit do RPPS (% PIB)
J a avaliao atuarial do sistema de penses militares das Foras

Armadas apresentada pelo Poder Executivo no Anexo IV.8 do PLDO
2018. Segundo essa estimativa, no cenrio "com reposio", ou seja,
considerando que para cada militar ativo que sai para a inatividade
remunerada entra um novo militar no servio ativo, seriam obtidos os
resultados contidos na tabela a seguir, retirada do mencionado anexo.
104
Grfico 9 - Projeo atuarial com reposio de militares FFAA

(2017-2087)
R$ 25 Receitas (R$)
R$ 20
R$ 15
R$ 10
R$ 5
Bilhes
R$ 0
-R$ 5
-R$ 10
-R$ 15
-R$ 20
Fonte: Anexo IV.8 do PLDO 2018
Consoante a tabela reproduzida, o valor do dficit atingiria o seu

pice no ano de 2019, quando atingiria o valor de R$ 14,8 bilhes,
equivalente a 0,18% do PIB estimado para o ano. A partir de ento, passa a
ser decrescente at o final da projeo, que vai at o ano de 2091.
Nas prximas partes desse Relatrio, sero apresentadas as crticas

s projees feitas pelo Poder Executivo quanto necessidade futura de
financiamento da Previdncia. Sero vistas as opinies do Tribunal de
Contas da Unio e de especialistas que compareceram CPI.
II. Anlise do TCU
Conforme informa o TCU no j citado Acrdo n 1.295/2017

TCU Plenrio, a anlise das avaliaes atuariais mais recentes tanto do
RGPS, quanto do RPPS da Unio e das penses militares, indicam um
substancial crescimento das despesas do RGPS em relao ao PIB, e uma
reduo dessa relao para o RPPS e para as penses militares.
Segundo o Tribunal, para que as projees atuariais constituam

efetivo instrumento de planejamento e deciso, elas precisam ser, no maior
grau possvel, aderentes realidade. Por isso, a Corte de Contas considera
105
preocupantes as diferenas verificadas entre os valores realizados e

previstos para os primeiros anos das projees, principalmente para o RPPS
da Unio. Enquanto a avaliao atuarial do PLDO 2017 previu gastos de
R$ 100 bilhes para 2016, foram apurados efetivamente R$ 69,6 bilhes,
despesa 30% menor do que a prevista para o primeiro ano da projeo. Em
decorrncia disso, o dficit apurado foi 43% menor do que o projetado,
demonstrando que as premissas utilizadas nessa avaliao do Poder
Executivo podem ser excessivamente conservadoras.
A anlise ressalta que, embora pesem as fragilidades observadas nas

avaliaes atuariais dos regimes previdencirios e a necessidade de
aperfeioar as premissas adotadas nessas avaliaes, no h dvidas que a
populao brasileira est passando por um processo de mudana em sua
estrutura etria que pode impactar a sustentabilidade dos regimes
previdencirios, principalmente o RGPS.
De fato, sustenta o Tribunal, o envelhecimento da populao,

decorrente do aumento da expectativa de vida do brasileiro, conjugado com
a reduo na taxa de fecundidade, produzir um aumento no nmero de
aposentados e pensionistas e uma diminuio de contribuintes para
sustentar as despesas com benefcios. Ressaltam que o percentual de gastos
com previdncia no Brasil em relao ao PIB j considerado elevado
quando comparado com outros pases, tendo em vista o percentual de
idosos atual da populao nacional.
Especificamente sobre o modelo de projees das despesas e

receitas futuras da previdncia utilizado pelo Poder Executivo, o TCU
elaborou uma srie de crticas, a seguir sintetizadas.
a) Crticas ao Modelo de previso do RGPS
Entende o Tribunal ser possvel que as estimativas de curto prazo,

influenciadas pela conjuntura no momento da elaborao da avaliao
atuarial, sejam responsveis por bruscas mudanas nos valores projetados
para o longo prazo.
Alteraes nas taxas de crescimento das variveis projetadas, como

massa salarial, crescimento vegetativo da despesa, inflao e PIB, tambm
podem ser responsveis por alteraes importantes nas avaliaes. Quanto
a esse ponto, o TCU chama a ateno para as estimativas relativas ao PIB.
106
Ressalta que as mesmas taxas de crescimento do PIB foram utilizadas nos

PLDO de 2016 e 2017 para o perodo de 2020 a 2060, mas esses ndices
sofreram alteraes substanciais na avaliao do PLDO 2018. Enfatiza
tambm que enquanto no PLDO 2016 essa taxa variou de 3,70% em 2022
para 1,07% em 2060, no PLDO 2018 a variao foi de 2,81% para 0,74%.
A Corte de Contas nota tambm que no perodo de 2020 a 2060, a

taxa mdia de crescimento do PIB utilizada no PLDO 2016 foi de 2,1% ao
ano, enquanto no PLDO 2018 essa taxa foi de apenas 1,61% ano. Tal
variao, segundo avaliam, alm de impactar o volume de receitas
projetado e o valor dos benefcios acima do salrio mnimo reflete em
mudanas importantes na relao entre volume de despesas, dficit e PIB,
parmetros muito utilizados para avaliar a sustentabilidade do RGPS.
Aduzem que, comparando essas taxas projetadas com a mdia de

crescimento do PIB brasileiro no perodo de 1996 a 2016 (2,38% ao ano),
percebe-se que a mdia de crescimento da economia projetada para o longo
prazo inferior que foi aferida nos ltimos vinte anos. Isso, ressaltam,
mesmo tendo em vista que essa mdia real de 1996 a 2016 j foi impactada
pelo fraco desempenho econmico nos anos de 2014 a 2016.
Ademais, enfatizam que as projees atuariais do PLDO 2018

apenas citam que as variveis, inclusive a taxa de crescimento real do PIB,
foram elaboradas a partir de dados da Grade de Parmetros SPE/MF de
13/3/2017.
No entanto, nota o TCU, no h explicaes sobre as diferenas

para as projees anteriores ou a pouca aderncia da taxa projetada de
crescimento do PIB aos valores histricos apurados.
Outro ponto notado pelo TCU e que pode impactar os valores

projetados o critrio de reajuste dos benefcios. Relembra que h dois
critrios para projetar esse reajuste: para os benefcios de valor superior ao
salrio mnimo, o reajuste igual variao projetada para a inflao; para
os benefcios de valor igual ao salrio mnimo, alm da variao da
inflao, acrescida a variao do PIB de dois anos anteriores ao ano de
referncia. Quanto a esses critrios, ressalta que a regra de reajuste do
salrio mnimo atualmente vigente vlida desde 2008 (Lei n
11.708/2009) e est prevista para durar at 2019 (Lei n 13.152/2015).
107
No entanto, o Poder Executivo continua a utilizar essa mesma regra

na projeo atuarial para anos posteriores a 2019. O Tribunal, no entanto,
entende que, diante da atual conjuntura econmica, das restries
oramentrias e da EC 95/2016, que instituiu o teto de gastos pblico,
questionvel se ser mantida a atual regra de reajuste do salrio mnimo
para todo o perodo projetado, ou seja, at 2060.
b) Crticas s projees do RPPS
O TCU realizou uma anlise da Avaliao Atuarial do RPPS dos

Servidores Civis da Unio que comps o PLDO 2018, a qual revelou
fragilidades que esto sintetizadas a seguir:
1) Precariedade do banco de dados
Para realizar a avaliao atuarial do RPPS da Unio, o TCU

considera essencial que a Coordenao Geral de Auditoria Aturia
Contabilidade e Investimentos (CGACI) tenha acesso aos dados
individualizados de todos os servidores ativos, inativos e pensionistas
custeados por todos os poderes da Unio.
No entanto, observou que somente os dados obtidos do Executivo

foram considerados satisfatrios, embora ainda exigindo correes de
valores inconsistentes e extrapolao para os valores pagos a ttulo de
aposentadoria e penso.
Ressalta que para todos os outros Poderes os dados fornecidos se

mostraram insatisfatrios, chegando a haver diferenas de 211% entre o
montante total pago aos funcionrios ativos do Legislativo apresentado no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi)
e o total calculado a partir dos dados enviados pelos rgos do Poder
Legislativo.
2) Fragilidade das suposies
Considerou-se que todos os servidores que j cumpriram os

requisitos para se aposentar, mas ainda no o fizeram, se aposentaro em
2017 (exerccio seguinte ao da avaliao atuarial), fazendo com que o fluxo
financeiro, no curto prazo, fique mais conservador.
108
No entanto, O Tribunal entende que essa suposio que considera

que todos aqueles que cumpriram os requisitos para se aposentar se
aposentaro no exerccio seguinte no reflete a situao observada em
diversos rgos da administrao pblica. Ressalta que a prpria existncia
desse contingente de aposentveis j evidencia que o pedido de
aposentadoria no imediato ao se cumprir os requisitos e no h
evidncias de que este comportamento sofrer alteraes a curto prazo.
O Tribunal ressalta que, apesar de ser prefervel adotar uma postura

mais conservadora, caso essa se revele extremamente draconiana, a
distoro causada pode trazer mais prejuzos que ganhos s estimativas. No
caso, entende a Corte de Contas que hiptese de aposentadoria macia de
servidores no primeiro ano de projeo tanto causa grande diminuio na
contribuio como grande aumento nos pagamentos de aposentadoria.
3) Inconsistncia das estimativas
O Tribunal notou que quando se comparam os valores projetados de

despesa e os efetivamente apurados, em todas as LDO desde 2013, a
projeo superestima a despesa j para o ano subsequente. Informa que no
foi possvel precisar qual fragilidade apontada a responsvel por esse erro
sistmico de estimao ou se ele se deve a outro motivo.
4) Inadequao da metodologia para fins de avaliao de

sustentabilidade
Consoante informa o Tribunal, a metodologia de clculo da

avaliao atuarial no PLDO 2018 considera uma populao fechada
contendo todas as pessoas atualmente ativas, aposentadas ou pensionistas e
trazendo a valor presente todas as contribuies e benefcios pagos at o
falecimento do ltimo membro dessa populao.
Ressalta que a anlise atuarial da situao econmico-financeira do

RPPS da Unio realizada mediante a elaborao de um balano atuarial
das receitas e despesas futuras, descontadas a uma taxa de juros
predeterminada, evidenciando-se a situao atuarial do regime de
previdncia a partir do confronto entre essas duas variveis.
E a utilizao de tais critrios chega a um resultado do balano

atuarial que demonstra a existncia de dficit atuarial do regime
109
previdencirio da Unio. No entanto, o Tribunal considera que o mtodo de

apurao utilizado no se mostra adequado finalidade para o qual
utilizado. Isso porque, segundo padres internacionais, a metodologia
utilizada apropriada para reportar as responsabilidades do governo no
sistema de contas nacionais, e para uso em anlises econmicas e polticas,
e no para clculos de projees de sustentabilidade fiscal do plano de
previdncia.
Dessa forma, o TCU entende que o dficit apontado na avaliao

atuarial do PLDO 2018 em relao ao RPPS no permite concluir sobre
sustentabilidade financeira ou equilbrio previdencirio, devendo ser
entendido como o montante de recursos necessrios para fazer frente s
obrigaes futuras da Unio, desde que haja segregao de massa, ou seja,
novos servidores no sejam admitidos no atual RPPS e os servidores e
beneficirios atuais sejam mantidos com as mesmas regras at o
falecimento.
c) Crticas dos convidados que compareceram a essa CPI
Assim como o Tribunal de Contas da Unio, vrios convidados que

compareceram a essa CPI teceram severas crticas ao modelo que o Poder
Executivo utiliza para previso das despesas e receitas futuras da
previdncia social. Em especial, podem ser citados os professores
Marcelino Silva da Silva, Carlos Renato Lisboa Frances, Carlos Patrick
Silva, Solon Venncio de Carvalho e Denise Lobato Gentil.
A opinio emitida por esses especialistas nas audincias da CPI est

consubstanciada no documento posteriormente encaminhado intitulado "O
Novo Modelo Atuarial do Governo Federal para o RGPS: As
Inconsistncias permanecem". Vale destacar que todos os convidados
citados assinam o referido documento cujas principais concluses sero
apresentadas a seguir.
Inicialmente os autores informam que, no curso da discusso da

PEC 287/2016 na Cmara dos Deputados, o Governo encaminhou os
Avisos n 77, 78 e 79 do Ministrio da Fazenda, datados de 14 de maro de
2017, que explicitam o modelo de projeo de longo prazo do RGPS
utilizados para realizar os clculos oficiais de receitas e despesas
previdencirias para a aludida PEC. Alertam que o Poder Executivo no
110
disponibilizou dados estratgicos, nem a memria de clculo da projeo

do dficit do RGPS para 2060.
Em sntese, foram apontadas no modelo do Poder Executivo as

inconsistncias a seguir apresentadas.
Inicialmente os autores apontam para a ausncia de dados e de

clculos para explicar os resultados finais apresentados nas planilhas de
projeo. Isso porque o modelo de clculo utilizado pelo Poder Executivo
para as projees apresentado somente de forma descritiva. Ressaltam
que no h memria de clculo das simulaes, e que a planilha digital
entregue possui apenas um conjunto de dados, mas no o clculo de como
foram realizadas as projees, ou seja, no constam quais as ferramentas
utilizadas para esse fim.
Alm disso, percebem um conjunto de clulas sem frmulas e sem

indicao de como se chegou aos referidos resultados. Tendo em vista
essas falhas, aduzem no ser possvel realizar uma avaliao completa
sobre como o Poder Executivo realizou suas projees, as quais apontam a
existncia de dficit na Previdncia. Alm disso, consideram que o modelo
descrito nas respostas do Poder Executivo Cmara dos Deputados no
informa como foram realizados os clculos para a projeo de receitas e
despesas do RGPS com a aplicao das regras da proposta de reforma
previdenciria expressa na PEC 287.
Entendem tambm que o modelo do Poder Executivo superestima

as despesas previdencirias. Isso porque o novo modelo mantm a correo
do salrio mnimo pela regra atual at o ano de 2019. A partir de 2022, no
entanto, os autores observam que a taxa de crescimento real do salrio
mnimo maior que a taxa de crescimento real do PIB previsto pelo
modelo. Esse um dos motivos, alertam, pelos quais os gastos
previdencirios, medidos em percentagem do PIB, sobem no longo prazo,
indo de 8,26% PIB em 2017 para 17,2% em 2060.
Entendem que, ao manter esse padro de reajuste, o modelo atuarial

provoca superestimao dos gastos com benefcios previdencirios no
futuro, uma vez que o piso previdencirio vinculado ao salrio mnimo e
que 68,56% dos benefcios pagos, segundo dados de 2016, so iguais a um
salrio mnimo.
111
H tambm crticas quanto s projees populacionais, uma vez que

entendem que superestimam a populao de idosos. Atentam para o fato de
que o modelo atuarial do Poder Executivo Federal utiliza a PNAD/IBGE de
2014 como sua principal fonte de informao para realizar as projees
populacionais.
Alertam para que o uso da PNAD no isento de polmicas.

Informam que dois estudos realizados por Ruiz e Silva (2014) 29 e Ibarra 28F
(2017) 30 demonstram que a populao aparenta estar mais envelhecida na

29F
PNAD do que nas Projees Populacionais 2000-2060, reviso 2013

(IBGE). Ressaltam que as razes para essa diferena de resultados esto
nas limitaes da metodologia adotada pelo IBGE na PNAD.
Criticam tambm o fato de, no modelo, as variveis do mercado de

trabalho serem estticas e calculadas tambm com base nos dados da
PNAD de 2014. Para essas variveis, alertam, com exceo da taxa de
participao (PEA/populao), foi adotada a hiptese de que elas se
mantm constantes ao longo do tempo e iguais quelas observadas em
2014.
Dessa forma, a taxa de ocupao, a taxa de urbanizao e taxa de

cobertura contributiva, por exemplo, so mantidas no mesmo nvel de 2014
para todos os anos projetados, o que se configura em uma hiptese bastante
irrealista, tendo em vista a dinmica do mercado de trabalho e tambm pelo
fato de que 2014 foi um ano j marcado pelo processo recessivo que se
acentua em 2015 e 2016.
Isso significa, na viso dos autores, que as variveis do modelo que

influenciariam a receita previdenciria esto subestimadas, uma vez que a
arrecadao de contribuies se torna uma simples funo dos movimentos
da populao total estimada pelo IBGE, independente da dinmica que
possa vir a ocorrer no mercado de trabalho no que diz respeito taxa de
formalizao, produtividade do trabalho, evoluo do salrio mdio e nvel
de ocupao.
29
RUIZ, Charles M. M. & SILVA, Pedro L. do N (2014). Explorando alternativas para a calibrao dos
pesos amostrais da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. Trabalho apresentado no VI
Congresso de La Asociacin Latinoamericana de Poblacin, Lima, Peru.
30
IBARRA, A (2017). Limitaes da metodologia da Pnad (IBGE) para uso no Modelo de Projees
Fiscais do Regime Geral de Previdncia Social. Braslia, DIEESE, Mimeo. e PPT (apresentao ao
Ministrio da Fazenda, maro/2017).
112
Apontam inconsistncias entre dados encaminhados ao Congresso

Nacional em abril de 2017 com o PLDO 2018 e dados apresentados
prpria CPI da Previdncia do Senado Federal em maro de 2017, com
gravssimas disparidades no tocante a resultados de projees de longo
prazo, relativas a despesa e receita do RGPS.
Criticam ainda o fato de, no modelo atuarial, a taxa de crescimento

mais elevada do PIB ser de 2,87% em 2021. A partir de ento, o
crescimento do PIB entra em declnio progressivo at 2060, quando atinge
o ponto mnimo de 0,74%.
Ressaltam que essa hiptese deixa claro que o cenrio construdo

para a economia brasileira extremamente pessimista sem esclarecer quais
motivos conduzem a essa interpretao do futuro. Constatam ainda que, no
passado recente, o Poder Executivo realizou previses para receitas e
despesas do RGPS que no se confirmaram, o que gerou erros sistemticos
e de grande magnitude entre as projees do modelo e os dados realizados.
Apontam tambm a existncia de incompletude na construo das

equaes que do sustentao ao modelo. Afirmam que o ponto principal
que refora essa incompletude, que entendem comprometer a credibilidade
do modelo atuarial do Poder Executivo, a forma de clculo da quantidade
de segurados passveis de atingirem as condies de elegibilidade
necessrias para requererem o benefcio de aposentadorias sob as novas
regras. Consideram que as equaes apresentadas no so adequadas para o
clculo do custo dos benefcios que envolvam a necessidade de
comprovao de tempo de contribuio tanto pelas regras atuais como
pelas previstas pela PEC 287.
Entendem que, dada a seriedade do problema da elevada

rotatividade no Brasil, o qual, na opinio dos especialistas, dever se
agravar com a reforma trabalhista, a ausncia dessas informaes torna
ainda mais comprometedor o resultado do modelo apresentado pelo Poder
Executivo. Ressaltam tambm a existncia de outros erros nas equaes
dos modelos, os quais podem distorcer ou impedir a realizao dos clculos
das projees.
Alm disso apontam para a existncia de graves inconsistncias

metodolgicas. Afirmam que h uma equao em que os elementos se
113
anulam, no fazendo sentido o uso da probabilidade de morte nas equaes

apontadas no estudo. Em outra, h uma diviso por zero que gera
possibilidades infinitas, o que inviabiliza, no caso, o clculo das projees
de auxlios recluso.
Concluem, assim, que falta transparncia nas projees de resultado

previdencirio, que h um grave vis nas estimativas do governo brasileiro
no longo prazo, com a subestimao de receitas e superestimao de
dficit, vinculadas s condies econmicas de curto prazo, problemas
esses que podem advir de tratamento de variveis demogrficas, de
mercado de trabalho e previdencirias. Apontam que as evidncias mais
fortes indicam vis na modelagem do mercado de trabalho (inclusive
produtividade), e a necessidade de que os limites das projees de longo
prazo adotadas sejam claramente explicitados e o uso de tcnicas mais
recentes de projeo e construo de cenrios sejam a base para um sistema
de apoio tomada de deciso mais robusto e confivel.
A anlise realizada pelos autores no conjunto de dados utilizados

pelo Poder Executivo para as projees de receita e despesa do RGPS
levou constatao de que muitas tabelas esto incompletas. Assinalam a
ausncia de dados em diversas tabelas relevantes, o que compromete
diretamente as projees, e impede a reproduo dos resultados constantes
na LDO de 2018.
Foram verificadas tambm inconsistncias nos dados de estoque,

concesses e cessaes de aposentadorias. Tais inconsistncias, segundo os
especialistas, no impedem a realizao das projees, mas afetam
consideravelmente os resultados dos estoques e os clculos das despesas,
comprometendo gravemente a credibilidade do modelo. Esse problema,
ressaltam, ocorreu 483 vezes.
Por fim, apontam que os dados das tabelas do novo modelo atuarial
demonstram que as aposentadorias superiores a 1 salrio mnimo
apresentam queda progressiva de valor entre os anos de 2017 e de 2060,
quando medidas em nmero de salrios mnimos. Concluem os autores,
por isso, que a estratgia do modelo atuarial para o RGPS demonstra a
inteno de reduzir todas as aposentadorias do sistema ao piso
previdencirio no longo prazo.
Tendo em vista as citadas ocorrncias, os autores concluem:
114
O modelo tendenciosamente superestima as despesas e subestima as

receitas, o que faz com que no se torne sequer minimamente confivel
como um instrumento de avaliao da necessidade de reforma do
sistema previdencirio. Ao contrrio, como ser demonstrado adiante, o
modelo mostra-se enviesado para gerar um dficit no longo prazo. Alm
disso, ao apresentar insuficincia e descontinuidade de informaes e
equaes inconsistentes, torna invivel o clculo das variveis mais
estratgicas para o clculo da necessidade de financiamento do sistema
previdencirio.
Nesse sentido, recomendam:
A partir das informaes parciais, precrias, tendenciosas e

inconsistentes disponibilizadas, recomenda-se que o governo corrija os
problemas e eleve a qualidade do modelo atuarial tornando-o
suficientemente correto, alm de mais realista e transparente para que se
possa avaliar a necessidade de financiamento da Previdncia Social.
Caso contrrio, resultados fictcios podem estar dando respaldo a uma
reforma de vasta abrangncia, destruio de direitos e excluso social.
Outra importante anlise do modelo do Poder Executivo de

previso das necessidades de financiamento da previdncia ocorreu na
audincia pblica realizada no dia 8 de maio de 2017. Na ocasio, a
Professora Denise Lobato Gentil, da Universidade Federal do Rio de
Janeiro, iniciou sua exposio apontando que o Poder Executivo s tem
razo em fazer uma reforma da previdncia se houver um dficit no
presente ou a sua perspectiva para o futuro. A partir dessa assertiva, e para
demonstrar que no existe essa perspectiva, faz uma severa crtica ao
modelo de previso de gastos futuros da previdncia.
Para a convidada, a LDO superestimou o dficit do ano de 2012.

Isso porque houve uma subestimao das receitas, ocasio em que foram
previstos R$157 bilhes a menos do que foi arrecadado. Esse erro de
estimao da receita fez com que houvesse tambm erro na previso da
necessidade de financiamento da previdncia. A falha de previso, segundo
a especialista, chegou a R$ 26,43 bilhes, equivalente a 37,5% a mais do
que foi efetivamente realizado.
Em relao ao ano de 2013, a convidada afirma que a LDO errou

novamente o valor da necessidade de financiamento da previdncia, entre o
efetivo e o projetado, em R$22,11 bilhes a mais, o equivalente a um erro
115
de 29%. Mais uma vez, ressalta, a receita foi subestimada, o que ocasionou
um aumento da projeo do dficit.
Tambm a LDO de 2014, segundo afirma, contm erro de previso

da ordem de 15% em relao ao que efetivamente aconteceu. Nesse caso,
houve um dficit maior, e foi estimado um dficit menor. Afirma que o
mesmo ocorreu tambm em 2015. Com base nessas ocorrncias, conclui a
convidada que entre as previses que o Poder Executivo tem feito e
aquilo que efetivamente ocorre, h uma distncia enorme, com uma
larga margem de erro.
Reitera que o Poder Executivo tem errado sistematicamente nas

suas previses, acrescentando que quanto mais distante o perodo a ser
previsto, maior o erro. Dessa forma, conclui que as projees do Poder
Executivo no tm grande validade estatstica para o longo prazo, como,
por exemplo, os anos de 2050 ou 2060.
Ressaltou que antes do ano de 2016, o Governo utilizava a PNAD

de 2009 para projetar as variveis do mercado de trabalho, quais sejam:
taxa de participao no mercado de trabalho, taxa de ocupao, taxa de
urbanizao, taxa de cobertura contributiva e taxa de participao dos
subconjuntos da populao urbana e rural.
Isso, segundo a convidada, inviabilizava uma estimativa real de

receita, pois significava a inexistncia de dinamismo no mercado de
trabalho ao longo do tempo. Ressalta que o ano de 2009 foi
estrategicamente escolhido porque ele foi um ano de crise para a economia
brasileira, de elevadas taxas de desemprego, de baixas taxas de participao
e de ocupao.
No seu novo modelo, aduz a expositora, o Poder Executivo trocou a

PNAD de 2009 pela de 2014, que passou a ser referncia para as projees
no mercado de trabalho at 2060. A convidada entende que no se pode
congelar uma fotografia do mercado de trabalho de 2014 para todos os
demais anos futuros, mantendo constantes dados relevantes como a taxa de
participao, a taxa de ocupao, a taxa de urbanizao e a taxa de
cobertura contributiva.
Entende ser essa uma falha tcnica muito grande do Governo.

Defende que as projees precisam ser feitas com sries longas e com
116
sries com frequncia curta. Com base nisso, conclui que uma projeo
em que as variveis do mercado de trabalho so as mesmas por dcadas
distorce, enviesa o resultado, particularmente quando a gente percebe
que o ano escolhido um ano desfavorvel para as variveis no mercado
de trabalho.
A professora tambm afirmou que o Governo costuma mostrar

estatsticas que denunciam um crescimento feroz da populao idosa. Nas
previses oficiais, em 2030, 20% da populao total seria de idosos, e, em
2060, esse percentual cresceria para 35,15%, o que considera algo
absolutamente assustador.
Defende que o Poder Executivo trabalha com um cenrio

demogrfico aterrorizante. Afirma que no mostrado que a taxa de
crescimento da populao idosa decrescente. Defende que, em termos
absolutos, o nmero de idosos cresce, mas os acrscimos anuais decrescem
ao longo do tempo. Segundo a palestrante, estaramos em 2017 no pico do
crescimento dessa taxa da populao idosa.
Tendo em vista esse fato, afirma que a participao despesa no

futuro tenderia a cair, a depender da taxa de crescimento do PIB. Defendeu
que se a taxa de crescimento do PIB no futuro for superior taxa de
crescimento da populao idosa, no se deveria temer que o
envelhecimento da populao acarretasse a degradao das contas da
previdncia.
Ressalta tambm que o modelo atuarial do Governo prev uma taxa

de crescimento do PIB que decrescente em demasia, fazendo com que o
cenrio futuro seja muito pior do que o presente. Defende que o Governo
no tem condies de prever nem o PIB do prximo trimestre, muito menos
nos anos entre 2020 e 2060. Afirma que o Governo previu um crescimento
desastroso do PIB como forma de gerar dficit no futuro.
Para contrapor as previses apresentadas pelo Poder Executivo, a

Professora Denise Gentil apresentou Comisso trs tipos de cenrios,
baseados em hipteses para os parmetros macroeconmicos a seguir
explicitadas.
A primeira hiptese apresentada a de que haver aumento de

produtividade. Foram feitos cenrios de crescimento dessa varivel de
117
0,7%, de 1% e de 1,2%. Tambm considera um aumento de emprego

formal em funo do crescimento que o ganho de produtividade provocar
na economia e da melhoria na eficincia da gesto da receita.
Tambm foi levado em conta nesse modelo uma hiptese que a

mesma adotada pelo Governo, a de que s existe uma fonte de receita na
previdncia, que a receita de contribuio sobre a folha. A especialista
tambm considerou no modelo que a remunerao dos trabalhadores ser
corrigida apenas pelo ndice de inflao previsto pelo Governo.
Tendo em vista as premissas apresentadas, a convidada afirma que,

nesse modelo, com um cenrio pessimista, seria encontrado um dficit que,
no entanto, seria 54% inferior ao dficit do modelo de referncia do
Governo.
No segundo cenrio apresentado, denominado de moderado pela

convidada, tendo em vista a utilizao de hipteses previstas de
formalizao da fora de trabalho, de crescimento da produtividade e de
melhoria na gesto da receita, chega-se a supervit, j em 2038, de R$ 13
bilhes e, em 2050, de R$ 613 bilhes. Informou que a obteno desse
resultado vai depender de como sero geridas as polticas macroeconmica,
industrial, e educacional do Pas, alm da forma como se trabalha com as
estatsticas demogrficas.
No cenrio otimista previsto pela professora, haveria um supervit,

a partir de 2027, de R$ 9 bilhes e, em 2050, de R$ 4,7 trilhes. Conclui
afirmando que o modelo correto no como o Governo desenha, com um
dficit de 11% do PIB, com base no qual sustenta a necessidade de fazer a
reforma da previdncia. Defende, por fim, que pode haver vrios
nmeros em cima de cenrios completamente diferentes.
No mesmo sentido, o Sr. Clvis Scherer, Coordenador Adjunto do

Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
DIEESE, que tambm compareceu audincia do dia 8 de maio de 2017,
ressaltou que a entidade que representa considera a proposta de reforma
constitucional da previdncia uma tentativa de minimizar a previdncia
pblica em benefcio do sistema privado.
Apontou que os documentos apresentados pelo Ministrio da

Fazenda que amparam a PEC carecem de informaes relevantes para a
118
verificao das projees feitas, tais como: ausncia da memria de clculo

adotada no modelo para, por exemplo, tratar da probabilidade de concesso
de aposentadoria quando cumpridos os novos parmetros de 65 anos de
idade e 25 anos de contribuio; e a ausncia de variveis como as taxas de
concesso e de durao das penses sob as novas regras e o sistema de
cotas, tanto cota familiar, como cota para dependentes.
III. Concluses
De fato, todo o debate ocorrido no mbito da CPI aponta que h

vrias controvrsias acerca das reais necessidades de financiamento da
Seguridade Social. Governo e TCU chegam a resultados semelhantes, no
sentido da existncia de um crescente dficit da seguridade social.
Ambos apontam que o RGPS o principal responsvel pelo

crescimento das necessidades de financiamento da Seguridade. Tambm
concordam com o fato de que o RPPS e as penses militares apresentam
previso de dficit futuro estvel em relao ao PIB.
J os argumentos apontados pela ANFIP e por especialistas ouvidos

por esta CPI apontam severas divergncias em relao s contas do Poder
Executivo, que indicam a existncia de um elevado dficit da Seguridade
Social. Ressaltam que o Governo omite diversas receitas, bem como inclui
no clculo despesas que no tem relao com a seguridade, na forma como
ela definida pela Constituio.
Quanto s projees atuariais, as quais embasam a necessidade de

reforma da previdncia alardeada pelo Governo, tanto o TCU quanto as
entidades e especialistas que participaram das Audincias dessa CPI
apontam diversas e graves falhas no modelo adotado pelo Poder Executivo.
De fato, tais inconsistncias esto a apontar a necessidade de

reviso dos clculos que embasam a proposta do governo, para que se
possa avaliar a real urgncia da reforma da previdncia, bem como a sua
efetiva previso de dficit futuro.
O futuro do sistema previdencirio brasileiro um tema estratgico

para o pas. A Previdncia Social, que hoje responde pela proteo de
milhes de trabalhadores e seus familiares no pode ser revista ou alterada
119
em sua essncia com base em projees e clculos, no mnimo, vistos como

inconsistentes. Ao contrrio, para que se possam fazer alteraes mais
adequadas s reais necessidades do Pas e que atinjam minimamente as
expectativas de direito dos trabalhadores necessrio um intenso debate
nacional, com a participao dos segmentos interessados, caso dos
trabalhadores, empregadores, governo e especialistas.
Nesse sentido, entende-se que as projees do governo levam em

conta um envelhecimento da populao exagerado, ao passo que
consideram um crescimento do PIB muito abaixo da mdia histrica
nacional. Tais falhas exacerbam a previso futura de necessidade de
financiamento da previdncia, o que no condiz com a realidade dos fatos.
Como foi levantado por diferentes especialistas, o modelo de

projees atuariais apresentado pelo governo e que serve de base para a
proposta de reforma previdenciria est eivado de imprecises,
inconsistncias e erros, destacando-se a precariedade dos dados utilizados;
fragilidade das hipteses e inconsistncia dos pressupostos utilizados; e
inadequao da metodologia para fins de avaliao de sustentabilidade.
Tudo a indicar a construo de um cenrio catastrfico para

justificar uma drstica reforma, cujo objetivo maior a reduo dos
Direitos dos Trabalhadores e a construo de um sistema previdencirio no
qual a participao do setor privado ganha protagonismo.
120
Captulo VII
Desvinculao das Receitas da Unio DRU
I. Base Normativa e Histrico
A desvinculao das receitas da Unio (DRU) vigora atualmente

por fora do art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
(ADCT), com a seguinte redao, estabelecida pela Emenda Constitucional
n 93, de 08/09/2016 31: 30F
Art. 76. So desvinculados de rgo, fundo ou despesa, at 31 de

dezembro de 2023, 30% (trinta por cento) da arrecadao da Unio
relativa s contribuies sociais, sem prejuzo do pagamento das
despesas do Regime Geral da Previdncia Social, s contribuies de
interveno no domnio econmico e s taxas, j institudas ou que
vierem a ser criadas at a referida data.
...
2 Excetua-se da desvinculao de que trata o caput a arrecadao da
contribuio social do salrio-educao a que se refere o 5 do art.
212 da Constituio Federal.
A Emenda Constitucional em apreo produziu efeitos a partir de 1

de janeiro de 2016. Em relao desvinculao de receitas anterior da
Unio, estabelecida pela Emenda Constitucional n 68, de 2011, podemos
apontar as seguintes principais diferenas no novo regramento:
1. aumento de 20% para 30% da arrecadao desvinculada;
2. supresso dos impostos da base de arrecadao desvinculada. Em

decorrncia dessa modificao, foi revogado o 1 do art. 76 do ADCT,
que ressalvava da desvinculao as transferncias constitucionais que
tm por base a arrecadao de impostos;
3. incluso das taxas na base de arrecadao.
31
Alm disso, a Emenda Constitucional n 93, de 2016, instituiu, de forma original, a desvinculao de
receitas de estados, Distrito Federal e municpios, ao inserir os arts. 76-A e 76-B no ADCT, tendo por
objeto 30% do montante arrecadado de seus impostos, taxas, multas e outras receitas correntes, com as
excees arroladas em incisos de seus respectivos pargrafos nicos.
121
Consoante o demonstrativo elaborado pelo Poder Executivo por

ocasio do envio das Informaes Complementares ao Projeto de Lei
Oramentria da Unio para o exerccio de 2017 32, a estimativa do 31F
montante de desvinculao para este ano a seguinte:
Tabela 22 - Estimativa da DRU em R$ milhes- 2017
Em R$ milhes
Tributo Desvinculao em 2017
Contribuies sociais (a) 111.810,8
Contribuies econmicas (b) 4.868,7
Taxas (c) 2.353,3
Total (d)=(a)+(b)+(c) 119.032,8
Fonte: Informaes Complementares ao Projeto de Lei Oramentria para 2017
Verificamos a partir da tabela anterior que, de acordo com as regras

da Emenda Constitucional n 93, de 2016, as contribuies sociais
respondem por quase 94% do total de desvinculaes da DRU. As
contribuies econmicas e as taxas representam valores bem inferiores,
alcanando em seu conjunto cerca de 6% do montante desvinculado.
Dentre as contribuies sociais desvinculadas em 2017, os maiores

montantes estimados correspondem s seguintes naturezas de receita,
vinculadas a despesas da esfera da Seguridade Social 33: 32F
1. Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COFINS

Principal, com R$ 65.716,8 milhes;
2. Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL Principal, com R$

23.046,1 milhes;
32
Disponvel em http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa/loa-
2017/ciclos/infocomplem.htm, acesso em 28/08/2017.
33
Persiste discusso acerca da vinculao Seguridade Social do percentual de 40% da arrecadao da
contribuio para o PIS/PASEP que devem ser direcionados para o BNDES, para o financiamento de
programas de desenvolvimento econmico, nos termos do art. 239, 1, da Constituio Federal. Para o
Governo, essa parcela da arrecadao corresponde a receita do oramento fiscal e no da Seguridade.
122
3. Contribuio para os Programas de Integrao Social e de Formao de

Patrimnio do Servidor Pblico PIS e PASEP Principal, com R$
17.530,4 milhes.
A fim de fornecer uma viso histrica do instituto da DRU, convm

mencionar que esse mecanismo foi criado h mais de 20 anos, com o
objetivo de permitir uma maior flexibilidade na gesto financeira da
administrao federal.
Os especialistas em Finanas Pblicas defensores da DRU avaliam

que a gesto oramentria e financeira excessivamente engessada,
deixando pouca margem ao gestor para realizar a atividade financeira
estatal.
Constituiriam aspectos desse excessivo engessamento as inmeras

hipteses de vinculao de receitas a dispndios determinados, o numeroso
rol de despesas de carter obrigatrio e a existncia de pisos de gastos para
certas finalidades. A criao da DRU teria assim respondido busca por
um maior grau de liberdade na gesto dos recursos pblicos.
Outra motivao para a criao da DRU l na dcada de 90 foi

externada pelo especialista Pedro Nery em audincia pblica na CPI em
09/08/2017, para quem existe uma incompreenso sobre o que a DRU
hoje e o que ela foi originalmente. Originalmente, a DRU foi criada para
retirar recursos dos Estados e Municpios, evitar o aumento de impostos,
que deveriam ser divididos com Estados e Municpios, e o jeitinho foi
aumentar contribuies sociais e desobrigar o uso delas na seguridade.
Em relao a seu alcance, conforme assinalado por Melim (2016) 34, 3F
at dezembro de 2015, a DRU promoveu a desvinculao de 20% da

arrecadao da Unio de impostos, contribuies sociais e de interveno
no domnio econmico, no se aplicando esse percentual s transferncias
constitucionais aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
contribuio social do salrio-educao e aos recursos para manuteno e
desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituio Federal.
34
MELIM JNIOR, Juci. Breve Anlise acerca das inovaes e do possvel impacto fiscal da PEC n
31/2016, que pretende prorrogar o instituto da Desvinculao de Receitas. Oramento em Discusso n
27, 2016, Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle, Senado Federal.
123
Tambm no se aplica a DRU contribuio previdenciria, por fora do

art. 167, inciso XI, da CF.
A primeira desvinculao de receitas foi criada pela Emenda

Constitucional de Reviso n 1, de 01/03/1994, sendo denominada de
Fundo Social de Emergncia. Esse Fundo foi criado com o objetivo de
saneamento financeiro da Fazenda Pblica Federal e de estabilizao
econmica, cujos recursos seriam aplicados no custeio das aes dos
sistemas de sade e educao, benefcios previdencirios e auxlios
assistenciais de prestao continuada, inclusive liquidao de passivo
previdencirio, e outros programas de relevante interesse econmico e
social 35.34F
A citada Emenda Constitucional de Reviso estipulou a

desvinculao de vinte por cento do produto da arrecadao de todos os
impostos e contribuies da Unio, com algumas excees.
O fato de ter sido includa em disposio constitucional de natureza

transitria conferia desvinculao um carter de limitao no tempo, no
tendo inicialmente a pretenso de perenidade.
Entretanto, desde que foi criada, assistimos a seguidas prorrogaes

constitucionais do mecanismo, de tal forma que, h mais de duas dcadas, o
Pas convive com a desvinculao, sendo estabelecidas eventualmente
algumas diferenciaes em seu alcance e forma de incidncia.
A primeira prorrogao da desvinculao foi realizada por

intermdio da promulgao da Emenda Constitucional n 10, de
04/03/1996, que a revalidou com a nova alcunha de Fundo de Estabilizao
Fiscal. A nomenclatura desvinculao de receitas da Unio DRU,
utilizada nos dias atuais, foi criada pela Emenda Constitucional n 27, de
21/03/2000.
O Quadro seguinte, contido no relatrio que originou o Acrdo n

1295/2017 - Plenrio, do Tribunal de Contas da Unio, apresenta uma viso
histrica da DRU, desde sua criao em 1994:
35
Cf. art. 71 do ADCT com a redao da Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 1994.
124
Tabela 23 - DRU Histrico (1994-2023)
Fonte: TCU - Relatrio do Acrdo n 1295/2017 - Plenrio.
Portanto, l se vo 8 emendas constitucionais que tratam da DRU,

variando sua incidncia dentre as espcies tributrias segundo a
necessidade identificada pela administrao. Certo que, em todas as
emendas constitucionais, a DRU atingiu as contribuies sociais, como
revelado no quadro anterior, o que provocou repercusso sobre o
O instituto que nasceu para ser provisrio ganha contornos de

perenidade, haja vista que o ordenamento atual j prev sua existncia por
30 anos (de 1994 a 2023).
Conforme assinalado por Tavares (2011) 36: 35F
O debate parlamentar deve abordar a necessidade de ser mantido esse

mecanismo, (...) dos pontos de vista da estabilizao fiscal e da gesto
oramentria, e a oportunidade de se continuar permitindo a
apropriao de recursos vinculados da seguridade social e de outras
contribuies. A prorrogao da DRU posterga outra vez o debate
acerca da excessiva vinculao das receitas pblicas e uma reforma
constitucional para resolver o assunto.
Fica claro que a DRU atua como medida paliativa para superar a
rigidez da gesto fiscal, mais palatvel politicamente em relao a uma
36
TAVARES, Jos Fernando Cosentino; MOURA, Mrcia Rodriguez. Desvinculao de Recursos da
Unio DRU Impacto da Prorrogao. Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira, Cmara
dos Deputados, Nota Tcnica 17/2011.
125
reforma geral do emaranhado legislativo que estabelece um grau exagerado

de vinculaes.
II. Abordagens da DRU na CPI
Conforme visto, as contribuies sociais, que financiam em especial

as despesas da Seguridade Social, so as espcies tributrias sobre as quais
a DRU exerce maior impacto. Ou seja, na vigncia dos dispositivos
constitucionais que determinam a desvinculao, parcela de sua
arrecadao deixa de ser direcionada aos gastos com Sade, Previdncia e
Assistncia Social, tornando-se recursos livres para custear qualquer tipo
de dispndio estatal.
Considerando o objeto da CPI, definido no Requerimento de sua

criao, qual seja, investigar a contabilidade da previdncia social,
esclarecendo com preciso as receitas e despesas do sistema, bem como
todos os desvios de recursos, nada mais natural que a DRU tenha
merecido grande ateno ao longo dos debates na Comisso. Vrios
convidados teceram importantes consideraes sobre a incidncia da DRU,
haja vista que as contribuies sociais foram sempre alvo preferencial do
mecanismo de desvinculao.
Identificamos claramente no curso das audincias pblicas, e

tambm por intermdio da leitura dos documentos recebidos pela
Comisso, duas correntes antagnicas acerca do tema. Os crticos do
mecanismo de desvinculao apontam a DRU como instrumento perverso
que retira recursos do sistema de Seguridade Social, ao passo que alguns
defensores a compreendem como instrumento necessrio para a gesto
pblica e refutam a assertiva de que a DRU subtrai recursos do sistema de
Seguridade Social, ao menos nos ltimos exerccios financeiros.
Em seguida, resgatamos algumas contribuies de convidados sobre

o tema, sem, obviamente, pretender narrar exaustivamente todas as
importantes participaes que tivemos em nossa Comisso, por bvia
impossibilidade de faz-lo neste relatrio.
a) Consideraes crticas DRU
126
Vrios importantes atores e especialistas em Finanas Pblicas

receberam convites e compareceram pessoalmente CPI ao longo dos
trabalhos ou encaminharam importantes subsdios documentais a nossos
trabalhos, examinando criticamente a questo da DRU. Algumas dessas
contribuies so apresentadas em seguida.
- Nota Tcnica do Dieese Proposta das Centrais Sindicais para a

Reforma da Previdncia Social (DOC 104).
Por meio desse documento, as centrais sindicais sugerem medidas

para melhoria do equilbrio previdencirio, dentre as quais se destaca o
fim da aplicao da DRU Desvinculao de Receitas da Unio sobre o
oramento da Seguridade Social. Como justificativa para a extino da
desvinculao, ponderado que, nos ltimos anos, retirados das contas os
valores do RPPS da Unio e acrescidos como receitas os recursos da DRU,
o Oramento da Seguridade Social teria dficit apenas em 2015. Neste
trabalho, consignado que:
o fim da DRU viabiliza o equilbrio das contas da Seguridade Social e,

consequentemente, a sustentao das polticas e dos programas de
sade, assistncia social e da prpria Previdncia. Ao GT Previdncia, o
governo informou que a DRU retirou receitas da Seguridade Social da
ordem de R$ 61 bilhes, em 2015. No entanto, depois que, em junho,
houve aprovao na Cmara dos Deputados, o Senado Federal aprovou,
em 24 de agosto de 2016, em segundo turno, a prorrogao (retroativa a
1 de janeiro de 2016) da DRU, agora estabelecida em 30% das receitas
vinculadas, contra 20% na desvinculao que vigorou at o final de
dezembro passado.
- Trabalho tcnico A PEC 287/2016 Trabalhar Mais Ganhar

Menos - A Aposentadoria do Trabalhador e do Servidor Pblico com a
Reforma da Previdncia do Governo Temer, das entidades
SINPROFAZ, ANAPE e ANAFE (DOC 001)37. 36F
Ao questionar o resultado da Seguridade Social divulgado pelo

governo, o autor assinala que a DRU exerce papel relevante para
determinao do resultado negativo calculado pelo governo:
37
De autoria do especialista Luiz Alberto dos Santos.
127
Outro fator que gera o dficit da Seguridade a DRU- Desvinculao

de Receitas da Unio, um mecanismo que foi criado para flexibilizar o
oramento e afastar vinculaes entre receitas e despesas de ordem legal
ou constitucional. Como grande parte das receitas, inclusive da
Seguridade Social, so vinculadas, essa flexibilidade tem um grande
impacto sobre os gastos pblicos.
A EC 93/2016 permite desvincular 30% das receitas, e isso permite que

em 2017 cerca de R$ 119 bilhes possam ser livremente alocados. Desse
total, cerca de R$ 111 bilhes so receitas da Seguridade Social, e em
tese o Governo pode usar esses recursos para outras finalidades. Mas,
como o oramento da Seguridade Social no tem folgas, e as
necessidades da sade, assistncia e previdncia so crescentes, o
governo precisa devolver" uma parte considervel, ou quase todo o
valor desvinculado. Em 2017, as despesas da Seguridade que sero
compensadas (ou seja, recursos que retornam aps a aplicao da DRU)
so de cerca de R$ 104,7 bilhes, ou seja, h ainda a aplicao de
recursos da Seguridade da ordem de R$ 6,5 bilhes em outras
finalidades.
- Participao do Sr. Vilson Antonio Romero, Presidente da

ANFIP, em audincia pblica no dia 03/05/2017.
O representante da ANFIP ministrou apresentao abrangente sobre

os nmeros da Seguridade Social. Em relao DRU, discorreu sobre seu
contexto histrico, nesses termos:
Por que esto utilizando e retirando recursos da Seguridade Social

atravs da DRU? Quando que surgiu essa famigerada DRU? Surgiu l
no Plano Real, com o Governo Itamar Franco, que pretendia, durante
dois anos, desvincular porque havia muitos recursos das contribuies
sociais que foram criadas para que no houvesse repartio com
Estados e Municpio e sobrava muito dinheiro. O Governo disse assim:
"Vamos desvincular 20% para destinar para outras coisas, para gerar
supervit primrio", para pagar, por exemplo, a j crescente dvida
pblica. Depois, o Governo Fernando Henrique resolveu mant-la,
mudando a alcunha do Fundo Social de Emergncia, que logo se viu que
no tinha nada de social e muito menos de emergncia, para Fundo de
Estabilizao Fiscal. Hoje a famigerada DRU. Essa DRU...
- Resposta do Advogado especialista em Direito Previdencirio

Diego Monteiro Cherulli s perguntas formuladas por esta Relatoria
quando compareceu a audincia pblica no dia 29/05/2017 (DOC 066).
128
O ilustre advogado assim respondeu pergunta formulada por conta

de sua participao em audincia pblica nesta CPI:
A Desvinculao das Receitas da Unio - DRU a responsvel

constitucional pelo vilipndio da vontade da Carta Magna e a atual
causadora da escassez de recursos para o pagamento dos benefcios
previdencirios.
- Resposta do Professor Eduardo Fagnani s perguntas

formuladas por esta Relatoria quando compareceu a audincia pblica no
dia 22/05/2017 (DOC 073).
O nobre Professor manifestou seu entendimento acerca do resultado

da Seguridade Social e os efeitos da DRU nesse clculo da seguinte forma:
O que se tem que estudos anuais realizados pela ANFIP revelam que a
Seguridade Social sempre teria sido superavitria, se fossem seguidos os
procedimentos e fontes estabelecidas pela Constituio para o seu
financiamento. A Seguridade Social superavitria mesmo com a
crescente subtrao das suas receitas pela incidncia da Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU), estimada em cerca de R$60 bilhes nos
ltimos anos e, aproximadamente, R$500 bilhes nos ltimos dez anos
(2006 a 2015).
- Resposta do Sr. Luiz Alberto dos Santos, Advogado e Consultor

Legislativo do Senado Federal, representando a Sociedade Brasileira de
Previdncia Social, s perguntas formuladas por esta Relatoria quando de
sua participao na audincia pblica no dia 25 de maio de 2017 (DOC
264):
Dado que em 2016 as receitas totais da seguridade social foram

inferiores s suas despesas especficas e necessrio destacar que, em
parte isso tambm decorre da recesso econmica o que at 2015 era
um supervit tornou-se um dficit em 2016, mas que nem de longe
atinge os R$ 259 bilhes apontados pelo Governo. A depender da forma
e valor contabilizado de receitas e despesas, essa dficit em 2016
pode chegar a apenas R$ 35 bilhes.
A DRU, nesse contexto, perde relevncia porque, dada a atual crise
fiscal, a quase totalidade dos 30% de receitas da seguridade social por
ela desvinculados, retornam como transferncias do Tesouro. No clculo
governamental, o dficit apurado considerando a reduo de 30%
nas receitas, mas como elas retornam, o Tesouro no tem vantagem
imediata a no ser em relao ao fluxo de caixa. Contudo, at 2015, o
supervit da seguridade permitia que o excedente fosse aplicado em
129
outras necessidades. Desde a sua criao a at 2015 DRU permitiu que

mais de R$ 1,34 trilhes fossem desviados da seguridade para outras
finalidades, sem que houvesse a devoluo desses recursos.
A relevncia da DRU est na autorizao para que o Governo possa
empregar livremente recursos legalmente vinculados a fundos ou
atividades, sejam eles decorrentes de multas, taxas ou contribuies.
um instrumento de poltica fiscal, cuja existncia atende a critrios de
convenincia da Administrao Pblica, ampliando a discricionariedade
na alocao de receitas.
Assim, a sua necessidade decorre do engessamento da receita produzida
por leis aprovadas na vigncia da atual CF ou por ela mantidas, mas,
relativamente seguridade social, a DRU um mecanismo que produz
efeitos prejudiciais, como ocorreu at 2015 com o desvio de recursos
necessrios sua sustentabilidade, ou mesmo aps 2015, quando
permite que o Governo use um discurso a respeito do dficit da
seguridade que no realista.
- Trabalho tcnico Anlise da Seguridade Social 2015, da

38
ANFIP . 37F
Este trabalho citado por inmeros especialistas como referncia

no clculo de receitas e despesas afetas Seguridade Social. Os critrios
utilizados pela ANFIP para identificar que receitas e despesas devem ser
classificadas na esfera da Seguridade tm por fundamento a interpretao
de dispositivos constitucionais e so tratados em outra parte deste
Relatrio.
No que se refere DRU, o trabalho apresenta a seguinte tabela de

valores desvinculados ao longo de anos selecionados:
38
Disponvel em https://www.anfip.org.br/doc/publicacoes/20161013104353_Analise-da-Seguridade-
Social-2015_13-10-2016_Anlise-Seguridade-2015.pdf, acesso em 29/08/2017.
130
Tabela 24- Parcelas das Receitas de Contribuies Sociais

Desvinculadas pela DRU 2005, 2008, 2010 e de 2012 a 2015)
De acordo com a ANFIP,
Em 2015, a DRU subtraiu R$ 63 bilhes da conta da Seguridade Social.

A utilizao desse expediente para construir uma conta de dficit da
Seguridade Social demonstra que o interesse real na desvinculao
nunca foi resolver problemas de gesto financeira de recursos, mas
potencializar os discursos em prol das reformas para supresso de
direitos financiados pela Seguridade Social.
A ANFIP salienta que seus clculos em relao aos montantes da

DRU no diferem substancialmente dos apresentados pelo governo. Existe
pequena divergncia quanto incorporao de receitas de juros e multas
receita das contribuies. O governo no considera essas receitas como
integradas s receitas das contribuies, diminuindo seu valor total e,
portanto, a desvinculao divulgada pelo governo apresentada em valor
ligeiramente inferior.
Em relao contribuio previdenciria do RGPS, a Emenda

Constitucional n 20, de 1998, incluiu o seguinte dispositivo na
Constituio Federal, determinando a vinculao estrita dessas
contribuies Previdncia Social:
Art. 167. So vedados:
(...)
131
XI - a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de

que trata o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do
pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social de que
trata o art. 201.
Sob a gide desse preceito constitucional a melhor interpretao

aponta para a no incidncia da DRU sobre o produto da arrecadao das
contribuies previdencirias. Segundo a ANFIP:
O RGPS ganhou a proteo constitucional para as suas principais fontes

de financiamento as Contribuies Previdencirias. A elas se somam
recursos transferidos de outras contribuies sociais ou outros recursos
do Tesouro Nacional, sempre que necessrio, para cobrir o conjunto das
despesas obrigatrias com o pagamento dos benefcios previdencirios.
Tal vinculao tambm impediu a incidncia da DRU sobre essa
parcela importante do financiamento da Seguridade Social. Durante
todo o ano de 1999, mesmo depois de constitucionalizado o uso exclusivo
dos recursos das contribuies previdencirias com os benefcios do
RGPS, a DRU subtraa da Previdncia 20% de seus recursos. Essa
situao somente foi revertida por deciso da Comisso Mista de
Oramento, durante as votaes da Lei Oramentria de 2000. (Grifos
acrescidos).
b) Consideraes do governo sobre a DRU
Durante os trabalhos da CPI, os representantes governamentais

compareceram a diversas audincias pblicas, alm de encaminharem
documentos oficiais em que apresentam seus dados acerca da DRU.
Tendo em vista a no incidncia da DRU sobre as contribuies

previdencirias do RGPS, por fora do dispositivo constitucional citado
anteriormente, a maior polmica em relao desvinculao refere-se a seu
efeito sobre a Seguridade Social. Ou seja, ao longo dos ltimos anos, qual
foi efetivamente o nus para as polticas pblicas da Seguridade por fora
da desvinculao de receitas decorrente da DRU.
Em seguida, arrolamos documentos e pronunciamentos de

representantes do governo sobre o assunto.
- Nota Tcnica n 07/2017/CCONT/SUCON/STN/MF-DF, da

Secretaria do Tesouro Nacional, encaminhada a esta CPI por intermdio do
Ofcio n 29/MF, de 29/05/2017, do ilustre Ministro da Fazenda (DOC
060).
132
A Nota teve por finalidade responder ao Requerimento de

Informao n 37/2017, de nossa CPI. Em seu bojo, so apresentados dados
a respeito do volume de arrecadao de diversas receitas e, por
consequncia, da DRU. Segundo o documento:
Nesse ponto, ressaltamos que a desvinculao de receitas no tem

gerado retirada lquida de recursos da Seguridade Social. De fato, nos
ltimos exerccios, a Seguridade Social tem recebido recursos da Esfera
Oramentria Fiscal para fazer frente ao dficit verificado em suas
contas. Isso se deve ao fato de o volume das despesas da Seguridade, a
partir de 2008, ultrapassar o volume de suas receitas em montantes
superiores aos recursos desvinculados por meio da DRU.
Para sustentar a afirmao de que, nos ltimos exerccios

financeiros, a Seguridade no tem sido prejudicada pela DRU, por receber
recursos de outras fontes em montantes superiores aos valores
desvinculados, o governo apresenta os seguintes dados na Nota Tcnica:
Tabela 25- Receitas Desvinculadas e Resultado da Seguridade Social

(2005-2016) - R$ bilhes
Observaes metodolgicas: segundo a Nota Tcnica do Tesouro

Nacional, as informaes de receita e despesas foram confirmadas pela
comparao dos dados do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria
RREO com consultas realizadas no Siafi (Siafi Gerencial e Tesouro
Gerencial). Foram realizados ajustes para o perodo de 2012 a 2016, aps
constatao de que os valores de receitas de aportes para compensao do
RGPS foram registrados indevidamente na Esfera Fiscal, quando o correto
seria na Esfera da Seguridade Social. Em relao DRU, a Nota informa
que foram constatados erros no RREO de 2010, que ser republicado, e que
os valores informados CPI j esto retificados.
133
A partir dos nmeros do governo, verifica-se que o valor

desvinculado da Seguridade supera a necessidade de financiamento,
calculada segundo os critrios oficiais, de 2005 a 2007 39. A partir da, a 38F
necessidade de financiamento torna-se superior ao montante da DRU, o que

respaldaria o discurso do governo de que os recursos voltam para a
Seguridade, ou seja, de que a desvinculao seria incua para a
Seguridade Social.
Ao se confrontar os dados da DRU informados pelo governo com

os da ANFIP, vistos anteriormente, observamos que no h divergncias de
relevo. Como salientado no tpico anterior, a prpria ANFIP atribui as
pequenas diferenas incorporao de receitas de juros e multas receita
das contribuies, realizada pela ANFIP e negada pelas contas do
governo.
- Participao da Sra. Ana Paula Vescovi, Secretria do Tesouro

Nacional do Ministrio da Fazenda, em audincia pblica do dia
15/05/2017.
Ao discorrer sobre a DRU, a Secretria reforou o discurso

governamental, ao assinalar o seguinte:
A Desvinculao de Receitas da Unio foi, inicialmente, aprovada em

1994 pelo Congresso como uma emenda constitucional. Na poca, ela
tinha outro nome, outra denominao, era o Fundo Social de
Emergncia, que foi algo elaborado para dar maior flexibilidade entre
fontes oramentrias da Unio, permitindo, assim, que chegssemos a
um equilbrio fiscal tal, que foi possvel dar suporte estabilizao
39
Na audincia pblica de 15/05/2017, quando compareceram os Secretrios de Oramento Federal
(SOF) do Ministrio do Desenvolvimento, Planejamento e Gesto e do Tesouro Nacional (STN) do
Ministrio da Fazenda, foram apresentados dados das duas Secretarias sobre o Oramento da Seguridade
e a DRU. Existem divergncias, no muito acentuadas, entre as publicaes de cada Secretaria. De acordo
com manifestao da Secretria do Tesouro Nacional, Sra. Ana Paula Vescovi, o que ns fizemos aqui
uma decomposio, que apresentamos todo ms quando divulgamos o Resultado do Tesouro Nacional.
Esta aqui j a tica financeira, a tica de execuo de caixa, a tica de pagamento efetivo, que
efetivamente sensibilizou o Caixa nico da Unio, do Tesouro Nacional... Eu falei sobre duas ticas, e o
Secretrio George, provavelmente, vai falar sobre isso. A SOF produz a pea completa do oramento da
seguridade social. O Relatrio Resumido de Execuo Oramentria a STN tambm produz. E h
diferenas entre ambas as ticas; elas so diferentes. Quer dizer, cada um produz a sua estatstica, elas so
mnimas, e isso d, sim, uma robustez muito grande a esses nmeros e revela que, embora por ticas
diferentes, ns chegamos aos mesmos resultados, s mesmas tendncias e aos mesmos diagnsticos. De
acordo com os dados da SOF, j apresentados anteriormente neste Relatrio, em 2006 o resultado da
Seguridade Social foi ligeiramente negativo (-R$ 5,4 bilhes) mesmo expurgando-se o efeito da DRU
(vide documento com apresentao do Secretrio da SOF na CPI em 15/05/2017).
134
monetria na poca. Traduzindo, a DRU foi uma pea fundamental para

que o Plano Real fosse bem-sucedido e trouxesse os benefcios que
trouxe sociedade brasileira de ter uma moeda, de ter estabilidade
monetria.
A DRU persiste, e o Congresso, como um todo, tem reeditado sua
aprovao ao longo dos anos, mudando a conformao, mudando o
nome e at as alquotas, mas, ao longo de vrios governos, ao longo de
vrios perodos, a DRU foi reeditada pelo Congresso Nacional,
autorizada pelo Congresso Nacional.
O que ns vemos aqui que, a partir de 2008, a DRU, que a
desvinculao, no retira recursos da seguridade social. Dado que um
dficit que o Tesouro aporta, ela vai e volta. Por exemplo, em 2009, a
DRU desvinculou R$39 bilhes, e o Tesouro colocou... o oramento
fiscal, vamos chamar assim, que mais preciso, mais correto. O
oramento fiscal, que no o da seguridade, trouxe de volta R$79
bilhes. E assim se deu sucessivamente. Vamos a 2014. O oramento da
seguridade social est a com um dficit de R$136 bilhes, a DRU
desvinculou R$60 bilhes, mas o Tesouro aportou R$136 milhes. Ou
seja, foi muito mais do que a DRU. E isso ns vemos aqui at o ano de
2016. De R$91,7 bilhes foi o valor da DRU nesse ano para um dficit
da seguridade de R$257 bilhes.
- Participao do Sr. George Soares, Secretrio de Oramento

Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em audincia
pblica do dia 15/05/2017.
Ao se posicionar pelo entendimento de que a DRU no prejudica a

Seguridade Social nos ltimos anos, o Secretrio destacou o seguinte:
Das perguntas que eu tinha, ns temos s uma pergunta a mais quanto

DRU que eu queria responder: qual o volume desvinculado? Ns samos
de R$50,5 bilhes, em 2011, para R$54,8 bilhes, em 2012; para R$60,1
bilhes, em 2013; para R$59,9 bilhes, em 2014; para R$60,6 bilhes,
em 2015, e para R$91,7 bilhes, em 2016. Lembro que a DRU tem duas
caractersticas. A primeira que volta quase toda a parte da seguridade.
Inclusive, poca do ltimo encaminhamento da DRU, existia uma
discusso muito forte de no colocar a seguridade dentro da DRU
porque ela incua. Foi uma deciso realmente entre o Executivo e o
Legislativo de continuar colocando...
O efeito prtico da DRU na seguridade nos ltimos anos praticamente
nulo. Na verdade, ela efetiva nas taxas. A DRU basicamente efetiva
em taxas, efetiva em algumas contribuies econmicas, onde tem um
grau de efetividade maior, mas, na seguridade, ela s melhora alguma
coisa na locao de fontes.
135
c) Viso do TCU sobre o efeito da DRU sobre a Seguridade

Social
O tema do impacto fiscal da desvinculao de receitas sobre a

Seguridade Social tambm foi enfrentado pelo Tribunal de Contas da
Unio, no recente Acrdo n 1295/2017 - Plenrio.
A concluso a que se chega em relao a esse tema especfico

depende, em grande medida, dos critrios utilizados para identificar quais
so as receitas e as despesas da esfera da Seguridade. Para alcanar essa
finalidade, o Tribunal de Contas utiliza-se de um terceiro conjunto de
critrios, distinto do aplicado pelo governo e tambm pela ANFIP,
chegando aos seguintes dados:
Grfico 10 -TCU - Necessidades de Financiamento da Seguridade

Social e DRU (2007-2016)
Fonte: Relatrio que originou o Acrdo 1295/2017, do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio.
Verifica-se que os valores da necessidade de financiamento da

Seguridade Social calculados pelo TCU normalmente so pouco inferiores
aos do governo 40. 39F
40
A exceo o ano de 2016, quando o governo passou a considerar os gastos com a inatividade dos
militares das Foras Armadas como integrantes do Oramento Fiscal, deixando de inclu-los na
Seguridade Social. O TCU resiste ao novo entendimento do governo.
136
Os montantes da DRU so praticamente coincidentes com os do

governo, exceo dos anos de 2007 e 2016. Mesmo nesses anos, contudo,
a divergncia pouco expressiva.
O grfico apresentado evidencia que, no perodo examinado, apenas

nos anos de 2007, 2008 e 2011 a DRU superou a necessidade de
financiamento do Oramento da Seguridade Social. Lembrando que, para o
perodo analisado pelo Tribunal, os nmeros do governo indicavam DRU
superior necessidade de financiamento apenas em 2007. Portanto, o TCU
diverge do governo ao assinalar que tambm nos exerccios de 2008 e 2011
teria havido prejuzos para a Seguridade Social em decorrncia da DRU.
Para o Tribunal, em relao a 2007, 2008 e 2011,
caso no houvesse desvinculao nos referidos anos, as receitas da

seguridade superariam suas despesas, dispensando aportes do Tesouro.
Em todos os demais, ainda que no houvesse a DRU, aportes adicionais
seriam necessrios.
d) Incidncia da DRU sobre contribuies vinculadas a outros

regimes de Previdncia RPPS e Penses Militares
Conforme visto, a DRU no incide sobre as contribuies

previdencirias previstas no art. 195, incisos I, a, e II, da Constituio
Federal 41, vinculados ao Regime Geral de Previdncia Social. E o que
40F
ocorre em relao s contribuies do RPPS federal e do regime de penses

dos militares das Foras Armadas?
Prepondera o entendimento de que, por fora do art. 40, 12, da

Constituio Federal 42, o RPPS deve receber o mesmo tratamento em
41F
41
Constituio Federal:
Art. 195: A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos
da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, e das seguintes contribuies sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa
fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio;
(...)
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre
aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata o art. 201.
42
Constituio Federal:
Art. 40...
137
relao DRU, de tal sorte que sobre suas contribuies tambm no

incide a desvinculao 43. 42F
Outra a posio em relao contribuio para as penses dos

militares das Foras Armadas. Considera-se que h incidncia da DRU
sobre essa receita. Para ilustrar, o Relatrio Resumido de Execuo
Oramentria de dezembro de 2016 apresenta o seguinte demonstrativo da
execuo das receitas e despesas do Regime dos Militares das Foras
Armadas 44: 43F
Tabela 26 - Receitas e Despesas Previdencirias Associadas aos

Militares das Foras Armadas e seus Dependentes - Janeiro a
Dezembro de 2016
Fonte: RREO dezembro de 2016, disponvel em

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/352657/RREOdez2016.pdf, acesso em 29/08/2016.
De acordo com o demonstrativo, aproximadamente R$ 878,9

milhes foram desvinculados do Regime das Penses Militares no
exerccio de 2016, ante R$ 530,0 milhes em 2015. No entanto, para efeito
da contabilizao do resultado do regime, esse montante includo como
receita previdenciria, no prejudicando o resultado apurado.
12: Alm do disposto neste artigo, o regime de previdncia dos servidores pblicos titulares de cargo
efetivo observar, no que couber, os requisitos e critrios fixados para o regime geral de previdncia
social.
43
No Relatrio que originou o Acrdo 1295/2017, o TCU menciona posicionamento distinto da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por meio do Parecer PGFN/CAT 30/2017, incluindo as
contribuies do RGPS e do RPPS na base de clculo da DRU. Por ora, no entanto, prevalece o
entendimento oposto ao da PGFN.
44
Esses dados abrangem no apenas as despesas com penses militares, mas tambm com proventos de
militares na inatividade, para os quais a legislao no prev plano de custeio.
138
guisa de concluso, vale transcrever trecho do relatrio do TCU

do Acrdo n 1295/2017 Plenrio - no que se refere ao impacto da DRU
sobre as contribuies previdencirias dos diversos regimes:
No h impacto sobre as receitas exclusivas do RGPS e o impacto sobre

os regimes prprios pequeno, j que o governo federal tem ressalvado
das desvinculaes as contribuies previdencirias do RPPS e do
RGPS, exceo da contribuio para custeio das penses militares e de
multas e juros sobre as contribuies patronal e do servidor do regime
prprio, com base nos arts. 40, caput e 12; 167, inciso XI; e 201 da
CF/1988. Em que pese a desvinculao de parte da receita de
contribuies de militares para penses, o resultado financeiro apurado
por meio do RREO no est sendo afetado, j que os valores
desvinculados esto sendo somados como receita, como mencionado
anteriormente.
III. Consideraes Finais
Diante das consideraes trazidas ao longo dos trabalhos da CPI,

firmamos o posicionamento de que a DRU deve ser revertida
integralmente, de modo a impedir futuros prejuzos s reas financiadas
pelo Oramento da Seguridade Social.
Afinal, se o prprio governo defende que, nos dias atuais, os

recursos retirados da Seguridade Social so integralmente repostos para
garantir o custeio da Sade, da Assistncia e da Previdncia Social, nada
justifica a perpetuao desse mecanismo, que nasceu provisrio e j dura
mais de 20 anos. Vale mencionar que, conforme visto anteriormente, as
contribuies sociais respondem por quase 94% do total de desvinculaes
da DRU.
Nesse sentido, propomos a expressa excluso da aplicao art. 76

do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que trata da
desvinculao das receitas da Unio, das receitas da seguridade social.
139
Captulo VIII
Fraudes e Erros no Pagamento de Benefcios
I. Consideraes gerais
Ao se examinar a necessidade de aperfeioamento da gesto pblica

previdenciria, um dos aspectos mais relevantes consiste no aprimoramento
das formas de controle da despesa. A ordem de grandeza dos gastos com
benefcios e o grande nmero de beneficirios da Previdncia constituem
fatores que atraem fraudadores e tornam complexo o sistema de controle de
gastos.
Cabe administrao pblica organizar-se de forma condizente

para exercer a contento sua funo de controle e fiscalizao. Os
procedimentos administrativos de concesso e acompanhamento dos
benefcios devem se manter de tal forma estruturados que desestimulem a
ocorrncia de fraudes e outras formas de desvios de recursos.
Convm mencionar, desde logo, que nem todos os pagamentos

indevidos devem ser tachados de fraudulentos. comum que segurados
obtenham o direito percepo de determinado benefcio, condicionada ao
atendimento de certos requisitos legais e, aps decorrido algum tempo,
essas condies no mais subsistam, o que ensejaria a cessao da
percepo do benefcio.
Nem sempre o segurado possui conscincia sobre sua situao e

mantm a percepo do benefcio por erro, mesmo estando de boa-f.
Entre os benefcios do RGPS que costumam estar relacionados a

fraudes e percepes indevidas destacam-se a aposentadoria da clientela
rural, o auxlio-doena, o auxlio-recluso e a aposentadoria por
invalidez 45.
4F
45
Ilustra bem as artimanhas utilizadas pelos fraudadores da Previdncia a reportagem de O Globo de
20/08/2017, de onde extramos o seguinte trecho: O Brasil um pas em que ricos fingem ser pobres,
presidirios reconhecem a paternidade de filhos de mulheres que nunca viram, crianas recebem
licena-maternidade, bebs indgenas so adotados e esquecidos em suas tribos, homens assassinam
esposas fictcias e ciganos mudam de identidade como trocam de cidade. Disponvel em
140
Os benefcios de prestao continuada regulados pela Lei Orgnica

da Assistncia Social LOAS, Lei n 8.742/1993, conquanto no integrem
o conceito de Previdncia Social, tambm so objeto de desvios
contumazes. Pelo fato de participarem do conjunto de polticas da
Seguridade Social tambm sero abordados no presente Relatrio.
Ao longo de nossos trabalhos, foi recorrente a abordagem sobre o

tema das fraudes e demais pagamentos indevidos de benefcios
previdencirios. Afinal, em conjunto com outras situaes, como o excesso
de renncias fiscais, o elevado montante sonegado e as desvinculaes
promovidas nas receitas da Seguridade, o pagamento indevido de
benefcios repercute diretamente sobre as contas da Previdncia e da
Seguridade.
Muitos convidados participantes das audincias pblicas da CPI

ofereceram subsdios importantes sobre o pagamento indevido de
benefcios, que eleva de forma ilcita o valor da despesa do RGPS.
Um tema que foi tratado detidamente ao longo de nossos trabalhos

diz respeito ao pagamento de benefcios na rea rural. Em sua exposio
em audincia pblica em 29/05/2017, a especialista Sra. Jane Lucia
Berwanger abordou a questo da aposentadoria rural e dos segurados
especiais, previstos no art. 195, 8, da Constituio Federal 46, e 45F
disciplinados na Lei n 8.213/1991.
Acerca da alegada falta de formalizao do trabalho, que levaria

trabalhadores rurais a obterem aposentadoria como segurado especial sem a
correspondente contribuio ou, mais grave, sem terem de fato trabalhado
https://oglobo.globo.com/economia/previdencia-gasta-56-bilhoes-por-ano-com-fraudes-erros-estima-tcu-
21725551, acesso em 11/09/2017.
46
Art. 195...
8 O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os
respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados
permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o
resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei.
141
na rea rural ao longo de sua vida laboral, e sobre a excessiva concesso de

benefcios rurais por via judicial, a convidada declarou:
Facilitar a comprovao do trabalho rural. Eu volto questo que o

Senador me perguntava. Foi criado, na Lei 11.718, inserido, na 8.213,
um artigo que fala do cadastramento dos segurados especiais. Esse
dispositivo j tinha o objetivo de diminuir as fraudes, de melhorar a
formalizao, de criar um mecanismo mais eficaz para conhecer quem
so os segurados especiais, saber quantos segurados especiais
potencialmente vo se aposentar no ano que vem, no outro ano, fazer um
cadastramento dos segurados especiais. Isso est na lei, esse sistema
existe, s precisa funcionar. Ento, esse o mecanismo. Se o problema
facilitar a comprovao, no atravs da arrecadao. No esse, na
minha avaliao, o modo mais adequado.
O terceiro motivo pelo qual tem se falado de alterar a forma de
contribuio diminuir as demandas judiciais. A alegao de que hoje
30% dos benefcios rurais so concedidos na Justia. Isso verdade. Eu
diria brincando que h uma soluo bem simples: o INSS conceder os
benefcios devidos, da no vai para a Justia. Ou seja, eles s vo para
a Justia, porque, aos olhos do Judicirio, o INSS se equivocou ao negar
o benefcio. Mas talvez, no deixando de uma forma to simples, esses
mecanismos de cadastramento, de documentao, de comprovao,
enfim, podem ser tambm mecanismos para separar quem efetivamente
trabalhador de quem no trabalhador rural. Ento, penso que
possvel, sim, evoluir, mas, para isso, no necessrio e tampouco
conveniente criar uma contribuio individual.
A propsito, o art. 38-A da Lei n 8.213/1991, com a redao dada

pela Lei n 11.718/2008, estabelece a necessidade de cadastramento dos
segurados especiais, com vistas a minimizar os riscos de pessoas que pouco
ou nunca labutaram na rea rural postularem o acesso aposentadoria
alegando ter cumprido o perodo de carncia de atividade rural. Esse
cadastramento deve prever a manuteno e a atualizao anual do cadastro
e conter todas as informaes necessrias caracterizao da condio de
segurado especial.
O INSS, no ato de habilitao ou de concesso de benefcio, dever

verificar a condio de segurado especial e, se for o caso, o pagamento da
contribuio previdenciria e dever utilizar as informaes constantes do
cadastro para fins de comprovao do exerccio da atividade e da condio
do segurado especial e do respectivo grupo familiar.
142
Uma das medidas, portanto, para reduo de fraudes e concesses

indevidas de benefcios na rea rural o aperfeioamento do cadastro de
segurados especiais estabelecido em lei.
Na mesma linha, por intermdio do Ofcio n 539/2017, de

13/07/2017, a Confederao Nacional dos Trabalhadores Rurais
Agricultores e Agricultoras Familiares CONTAG respondeu a
indagaes formuladas pela relatoria da CPI (DOC 191). A CONTAG
informa que vem colaborando com o INSS no desenvolvimento de um
sistema (CNIS-RURAL) para realizar o cadastramento prvio dos
segurados especiais na Previdncia Social e que, no momento encontra-se
fase de testes para ser implantado. Essa declarao corrobora a necessidade
de aperfeioamento da gesto do INSS com a providncia concreta de
instituio e manuteno do sistema de cadastro desses trabalhadores.
A questo da comprovao do exerccio da atividade rural para ter

direito aos benefcios da Previdncia tambm foi considerada pela
CONTAG no documento j referido:
Um dos principais problemas que os trabalhadores na agricultura

enfrentam para o acesso aposentadoria fazer prova do exerccio da
atividade rural e como os servidores do INSS interpretam as provas
documentais apresentadas para tanto. Nem sempre possvel o
trabalhador/a rural, principalmente as mulheres, apresentar um rol
extensivo de documentos para comprovar o efetivo exerccio da atividade
rural no perodo anterior ao requerimento do benefcio. Por isso, temos
entendimento de que fundamental fazer o cadastro / inscrio prvia do
trabalhador/a rural na Previdncia e anualmente atualizar as
informaes cadastrais, de modo a permitir que o INSS possa analisar o
direito do segurado cruzando as informaes atualizadas que dispe em
seu banco de dados com outras informaes de bancos de dados do
prprio governo (cadastros do ITR, do INCRA, do PRONAF, da Pesca,
etc.).
(...)
Assim como ocorre na previdncia urbana, o sistema atual de
reconhecimento de direitos previdencirios dos trabalhadores na
agricultura tem algumas fragilidades e est submetido ao cometimento
de fraudes. O acesso aos direitos previdencirios pelos trabalhadores/as
na agricultura, como determina a lei, deve ser garantido em decorrncia
do efetivo exerccio da atividade rural e no do fato da pessoa, por
exemplo, apresentar documentos demostrando ser titular de imvel rural
ou pelo fato de constar seu nome em um contrato agrrio. Nem sempre
apresentar um rol extensivo de documentos demonstrando a condio de
proprietrio rural, parceiro outorgado ou arrendatrio agrcola
143
certeza de que, de fato, a pessoa esteja exercendo a atividade rural e faz

jus ao benefcio previdencirio como segurado/a especial.
(....)
Cumpre esclarecer, que quem tem o poder de conceder ou no um
benefcio rural o INSS, cujos servidores so bastante criteriosos e
exigentes na anlise dos pedidos de benefcios, o que pode ser observado
pelo ndice de indeferimento de benefcios. Nesse aspecto, a declarao
que o Sindicato de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais fornece a
quem de direito para comprovar o exerccio da atividade rural no
documento que, por si s, gera direito ao segurado. Frisa-se que tal
declarao no considerada prova material, mas apenas uma prova
declaratria subsidiria da prova documental, e, quando fornecida, tem
a finalidade de apresentar elementos complementares ao conjunto
probatrio que levado ao servidor do INSS para anlise do direito
pleiteado.
Tambm a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) tratou da

questo ora examinada, por intermdio do DOC 185 protocolizado em
nossa CPI. A ttulo de sugesto, a CNA consentiu quanto necessidade de
criao de um cadastro obrigatrio, do segurado especial e manuteno
da contribuio sobre comercializao dos agricultores familiares com
identificao individualizada dos contribuintes.
A FENADEPOL contribuiu com nossos trabalhos ao apresentar

dados e estimativas do volume de fraudes e pagamentos indevidos, alm de
sugestes para o aprimoramento da gesto dos benefcios previdencirios.
Por meio do DOC 248, enviado CPI, seu representante menciona que
aproximadamente um tero dos pagamentos realizados no RGPS representa
fraudes das mais diversas. O documento da FENADEPOL prope as
seguintes medidas para se coibir a ocorrncia das fraudes:
Cruzamento de sistemas, efetivao integral e clere do e-Social, do

SIRC (cartrios), da Identidade Nacional, biometria nos segurados do
INSS, controles de laudos mdicos e de ambiente do trabalho, controle
carcerrio/previdencirio etc. tudo com vistas a extirpar as fraudes
previdencirias e dos benefcios assistenciais, que ponto de principal
causa do pretenso "dficit" previdencirio. H 1/3 de pagamento
fraudado em benefcios no INSS. De R$ 33 bilhes mensais, em mdia,
R$ 11 bi so escoados para pessoas que no fazem jus ou para as
chamadas pessoas criadas ("fantasmas"). A Assessoria Nacional de
Pesquisa Estratgica (APEGR), da Secretaria de Previdncia (na pessoa
do Auditor da RFB Marcelo vila) e a Diviso de Represso aos Crimes
Previdencirios (DPREV/DPF), na pessoa da Delegada de Polcia
Federal Marianne Ewerton, possuem uma lista que aponta mais de 120
144
inconsistncias nos sistemas previdencirios e de governo e que geram

as portas abertas para as bilionrias fraudes.
Ainda no que se refere ordem de grandeza das fraudes e erros de

pagamento de benefcios, chamou ateno a recente publicao de matria
jornalstica que estimou que a percepo de irregularidades que um,
em cada dez benefcios, pago com erros ou por fraude 47. A reportagem 46F
estima em R$ 56 bilhes anuais o volume de fraudes e erros no pagamento

de benefcios do RGPS.
A fonte da notcia atribuda ao Tribunal de Contas da Unio,

porm essa informao no est disponibilizada por ora em acrdos ou
decises do TCU. Contatamos a rea tcnica do Tribunal (Secex
Previdncia) que confirmou a existncia do trabalho, ainda no encerrado e
publicado, e mencionou, inclusive, que a percepo de erro ou fraude em
dez por cento do total de benefcios conservadora, podendo ficar acima
desse patamar.
Os nmeros apresentados quanto aos pagamentos indevidos so

muito preocupantes e reforam a convico quanto necessidade de se
avanar na gesto pblica previdenciria. Uma das vertentes do
crescimento da despesa com benefcios est associada a pagamentos
indevidos que sangram as contas da Previdncia.
Em relao ao combate a fraudes e possveis ilcitos criminais

previdencirios, existe a experincia das foras-tarefas previdencirias, h
vrios anos, integradas pelo Ministrio da Fazenda (Secretaria de
Previdncia), Departamento da Polcia Federal e Ministrio Pblico
Federal. Essas iniciativas tm como objetivo combater a evaso fiscal e os
crimes contra a Previdncia Social, mediante aes estratgicas e utilizao
de procedimentos tcnicos de inteligncia. A integrao dos rgos visa
melhoria da comunicao e troca de experincias entre os envolvidos nas
atividades, celeridade na produo de provas e no julgamento dos
processos e reduo na sangria aos cofres pblicos 48. 47F
47
Vide https://oglobo.globo.com/economia/previdencia-gasta-56-bilhoes-por-ano-com-fraudes-erros-
estima-tcu-21725551, acesso em 11/09/2017.
48
Disponvel em:http://www.previdencia.gov.br/acesso-a-informacao/programas-e-acoes/forca-tarefa-
previdenciaria/, acesso em 11/09/2017.
145
A iniciativa bem-vinda e necessria, tendo produzido resultados

onde foi promovida. Os quadros abaixo, disponibilizados no stio da
Previdncia Social 49, apresentam resultados das aes conjuntas em 2016 e
48F
um resumo dos resultados de anos anteriores.

Tabela 27 - Foras-Tarefa Previdencirias - Resultados 2016 Aes
Conjuntas
Tabela 28 - Foras Tarefa Previdencirias - Aes Conjuntas

Resumo 2003-2016
No obstante o balano at o momento apontar para um nvel

importante de eficcia da atuao das foras-tarefas, preciso aumentar o
49
Disponvel em: http://www.previdencia.gov.br/acesso-a-informacao/programas-e-acoes/forca-tarefa-
previdenciaria/operacoes-da-forca-tarefa-previdenciaria-2016/, acesso em 11/09/2017.
146
alcance das aes conjuntas. Os dados apurados e os indcios detectados

pela CPI apontam para a disseminao de casos de fraudes e erros de
pagamentos, com repercusso nefasta sobre a sustentabilidade da
Previdncia Social.
O INSS respondeu a diversos questionamentos no curso de nossos

trabalhos. No dia 17/08/2017, recebemos em audincia pblica o atual
Presidente do INSS, Sr. Leonardo Gadelha.
Por intermdio do Ofcio n 632/INSS, de 07/06/2017, DOC 091, a

Autarquia se manifestou acerca do Requerimento n 47/2017 da CPI, que
solicitou a disponibilizao de dados sobre benefcios cessados e pagos
aps sua regular cessao. Informou que foram cessados no perodo de
1995 a 2016, 65.745.823 benefcios administrados pela Previdncia Social.
Do total, 7.211.708 (cerca de 11%) possuem crditos pagos posteriormente
cessao dos benefcios, caracterizando-os como indevidos. Registrou
ainda que grande parte dos valores pagos posteriormente cessao
recuperada pela Previdncia Social mediante procedimentos de cobrana
administrativa. Caso se frustre a cobrana administrativa, aciona-se a
cobrana judicial por meio da Procuradoria-Geral Federal.
Em ateno ao Requerimento n 159/2017 da CPI, o INSS

encaminhou o Ofcio n 650/INSS, de 12/06/2017, DOC 084, que fornece
informaes sobre a estrutura atual do INSS e sua carncia de recursos
humanos e materiais. O Ofcio reconhece as dificuldades operacionais e
salienta o seguinte:
Em que pese as aes para recomposio do quadro de servidores

ocorrerem desde 2003, o dficit operacional j instalado elevado, dado
ao nmero de vacncias que ocorrem em contraponto s reposies de
quadros at ento autorizadas. Por oportuno, registra-se que no perodo
2003-2015, foram autorizados o provimento de 23.040 (vinte e trs mil e
quarenta) vagas, sendo 12.632 (doze mil, seiscentos e trinta e dois)
cargos de Tcnico do Seguro Social, 5.413 (cinco mil, quatrocentos e
treze) cargos de Analista do Seguro Social em diversas formaes e
4.995 (quatro mil, novecentos e noventa e cinco) cargos de perito mdico
previdencirio. O INSS regularmente apresenta pedidos de reposio de
quadros ao rgo ministerial responsvel.
Em relao lotao atual do INSS, informado que:
147
A Carreira do Seguro Social composta de cargos de nvel superior e

cargos de nvel intermedirio, com o total de 31.777 (trinta e um mil,
setecentos e setenta e sete) servidores em atividade, assim distribudos,
segundo dados do SIAPE abril2017:
a) Servidores de Nvel Superior: 5.491 (cinco mil, quatrocentos e

noventa e um) servidores com formao geral e especfica;
b) Servidores de Nvel Intermedirio: 26.258 (vinte e seis mil, duzentos e

cinquenta e oito) servidores, sendo destes 21.571 Tcnicos do Seguro
Social.
A Carreira de Perito Mdico Previdencirio e da Carreira de Supervisor

Mdico-Pericial composta por um Quadro de 5.862 (cinco mil,
oitocentos e sessenta e dois) cargos, destes o total de 4.017 (quatro mil e
dezessete) preenchidos.
Desses quantitativos, o INSS informa o seguinte quadro de

servidores em abono, ou seja, servidores que j adquiriram a condio de
aposentadoria e permanecem em atividade:
a) Analistas do Seguro Social: 1.010 servidores;

b) Tcnicos do Seguro Social: 11.085 servidores; e
c) Peritos Mdicos Previdencirios e Supervisores Medico-
Periciais: 197.
Um dado que ilustra bem a carncia de servidores enfrentada pelo

INSS fornecido nesse Ofcio: das atuais 1.539 Agncias da Previdncia
Social, 625 (40,6%) no dispem de nenhum perito mdico lotado,
exigindo a adoo de medidas de deslocamento de peritos para atender
clientela.
Outra comunicao encaminhada pelo INSS CPI foi o Ofcio n

965/INSS, de 23/08/2017, DOC 261, que contempla as respostas s
indagaes preparadas pela CPI na audincia pblica do dia 17/08/2017.
Essa comunicao trata de variadas questes atreladas ao pagamento de
benefcios.
Em relao concesso por medida judicial dos benefcios de

prestao continuada da Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei n
8.742/1993), o INSS informa que aproximadamente 14% dos 357.165
benefcios concedidos em 2016 decorreram de ao judicial. Em 2017, a
148
proporo de concesso judicial atingiu 16% do total. Devemos registrar

que as despesas com esses benefcios assistenciais alcanaram em 2016 R$
48,9 bilhes, ou 0,78% do PIB, contra R$ 22,2 bilhes, ou 0,57% do PIB,
em 2010.
A tendncia de crescimento das concesses por via judicial desse

benefcio assistencial pode ser explicada, em certa medida, por deciso do
Supremo Tribunal Federal STF. A Corte Suprema, no mbito da
Reclamao 4374, declarou inconstitucional o 3 do art. 20 da Lei
Orgnica da Assistncia Social, que prev como critrio para a concesso
de benefcio a idosos ou deficientes a renda familiar mensal per capita
inferior a do salrio mnimo, por considerar que esse critrio est
defasado para caracterizar a situao de miserabilidade. Interpretaes
judiciais tm concedido o BPC para indivduos cuja renda familiar per
capita superior ao critrio legal. O STF no pronunciou a nulidade do
dispositivo da LOAS, embora tenha declarado sua inconstitucionalidade
parcial. A ausncia de modulao concreta dos efeitos dessa deciso
judicial favorece um cenrio de instabilidade, o que estimula a proliferao
de aes judiciais contra o INSS.
No que se refere ao tema da judicializao dos benefcios

previdencirios, que enquadrado pelos rgos de controle como um risco
superior de concesses sem que sejam verificados amide os requisitos
previstos em lei, o INSS informa que vem adotando os seguintes
procedimentos para sua reduo:
- o INSS tem buscado a melhoria do processo administrativo por meio da

elaborao de Instrues Normativas que visam uniformizar a anlise do
processo administrativo; treinamentos aos servidores com o objetivo
melhorar a qualidade da anlise dos requerimentos administrativos, bem
como, do prprio atendimento nas unidades do INSS;
- atravs de alteraes em seus fluxos e sistemas de trabalho visando
automao do atendimento, reduziu substancialmente o grau de
subjetividade envolvida no processo de reconhecimento de direitos, que
poderia ensejar questionamentos judiciais. So exemplos de medidas que
concretizam essa diretriz gerencial: o INSS Digital, o Meu INSS, o
cruzamento de base de dados entre sistemas, reformulao do
reconhecimento de atividade rural, dentre outras;
- faz-se meno, ainda, Recomendao Conjunta CNJ/AGU/MTPS n 1
de 15, de dezembro de 2015, que dispe sobre a adoo de
procedimentos uniformes nas aes judiciais que envolvam a concesso
de benefcios previdencirios de aposentadoria por invalidez, auxlio-
149
doena e auxlio-acidente com vistas as mitigar a judicializao em

relao a tais benefcios;
- noutro prtico, o recurso administrativo passou a ser processado por
meio eletrnico, medida que visa incentivar e agilizar tanto a sua
interposio quanto a respectiva anlise pelas Juntas de Recursos.
Quanto a estes rgos julgadores, importante ressaltar o retorno dos
mdicos peritos aos seus quadros, o que possibilita a melhoria da
anlise das impugnaes relacionadas aos benefcios por incapacidade.
Tudo na busca do fortalecimento do processo administrativo para torn-
lo mais atrativo ao segurado do que o recurso s vias judiciais;
- menciona-se, tambm, a criao das Agncias de Atendimento de
Demandas Judiciais - APSADJ em cada Gerncia Executiva em todo
Brasil, com objetivo especfico no s de uniformizar o cumprimento das
aes judiciais, mas tambm de fornecer os subsdios necessrios para
uma melhor defesa da Autarquia, evitando-se condenaes indevidas, no
bojo dos processos judiciais. Convergncia esta que ensejou tambm a
internalizao das teses pacificadas pela jurisprudncia dos Tribunais
Superiores, pelas normas administrativas editadas dentro da Casa,
evitando-se o ajuizamento de aes que certamente o INSS ter resultado
negativo...
- por fim, rememora-se ainda a celebrao de acordos com o Poder
Judicirio para que os juzes que atuam em matria previdenciria
possam ter acesso mais facilitado s informaes dos segurados por
meio da disponibilizao de consulta aos bancos de dados geridos pelo
INSS, notadamente o Cadastro Nacional de Informaes Sociais - CNIS,
ressaltando-se quanto ao ponto o recentssimo Acordo de Cooperao
Tcnica (ACT), celebrado entre a Autarquia, a Secretaria de Previdncia
e o Conselho da Justia Federal (CJF), para troca de informaes
previdencirias.
Recentemente, observamos a adoo de providncia legislativa para

monitorar a correo dos pagamentos de certos benefcios no mbito do
RGPS. Os resultados obtidos desde ento nessa ao de controle, como
veremos mais a frente, corroboram o entendimento de que existe um
nmero significativo de erros e fraudes na concesso dos benefcios, o que
aumenta de forma indevida a despesa previdenciria.
Trata-se da edio da Medida Provisria n 739, de 07/07/2016, que

originou o chamado Programa de Reviso dos Benefcios por Incapacidade.
Referida Medida Provisria perdeu sua eficcia, porm posteriormente foi
editada com contedo anlogo a Medida Provisria n 767, de 06/01/2017,
convertida na Lei n 13.457/2017. O Programa consiste na realizao de
percia mdica nos beneficirios de auxlio-doena e aposentadorias por
invalidez mantidos sem percia mdica h mais de dois anos.
150
O grande alcance do Programa institudo pela Lei n 13.457/2017 e

a magnitude da economia de recursos passvel de ser obtida a partir do
aperfeioamento da gesto pblica podem ser compreendidos a partir do
relato dos resultados do Programa efetuado pelo INSS no Ofcio em
comento:
Quando da edio da Medida Provisria n 767, de 2017, convertida na

Lei n 13.457, de 26 de junho de 2017, eram mais de 1.535.077 (um
milho, quinhentos e trinta e cinco mil e setenta e sete) segurados que
precisavam realizar nova percia, sendo 530.191 (quinhentos e trinta mil
cento e noventa e um) beneficirios de auxlio-doena e 1.004.886 (um
milho quatro mil e oitocentos e oitenta e seis) beneficirios de
aposentadoria por invalidez. Por sua natureza temporria, os primeiros
segurados convocados foram os que estavam em gozo de auxlio-doena.
At julho de 2017, mais de 435.000 (quatrocentos e trinta e cinco mil)
cartas foram enviadas e 200.000 (duzentas mil) percias realizadas. Em
144.650 (cento e quarenta e quatro mil seiscentos e cinquenta) casos j
no havia a incapacidade para o trabalho no ato da percia, corrigindo
de imediato o fato de estar sendo pago auxlio-doena a quem no
apresentava incapacidade para o trabalho. Em outros 15.000 (quinze
mil) benefcios foi identificado que em noventa dias, em mdia, a
incapacidade seria cessada. Portanto, em apenas vinte por cento dos
benefcios restou comprovado que sua manuteno era devida.
Cerca de 32.000 (trinta e dois mil) benefcios foram convertidos em
aposentadoria por invalidez, e outros 5.000 (cinco mil) encaminhados
para a reabilitao profissional, que tem por funo a insero do
segurado no mercado de trabalho em uma funo que condiga com sua
atual condio fsica, comprovando que a inteno das revises
assegurar direitos, no tolh-los.
A economia anual estimada j ultrapassa R$ 2.600.000,00 (dois bilhes
e seiscentos milhes) de reais. As revises vm fazendo justia com o
trabalhador, quando pelo princpio da solidariedade vigente na
Previdncia brasileira, quem contribui atualmente paga os benefcios de
quem no mais contribui, a exemplo daqueles que recebem auxlio-
doena e aposentadoria por invalidez. At o encerramento do Programa,
que est previsto para o fim de 2018, estima-se que ser alcanada uma
economia de R$ 17 (dezessete bilhes) de reais. Ainda, espera-se que o
nmero de benefcios pagos mensalmente, que antes do incio da reviso
chegou a 1,8 milho de beneficirios, diminua para 1 milho. Esta a
projeo final que corresponde ao ponto de equilbrio futuro de
pagamento de auxlios-doena/ms.
Portanto, os dados apurados at o momento indicam uma taxa de

reverso do auxlio-doena muito acima do esperado, de quase 80%,
resultando em enorme economia de recursos para a Previdncia (R$ 17
151
bilhes ao final do Programa) 50. Trata-se de cessar benefcios de segurados

49F
que efetivamente dele no necessitavam.
A instituio do Programa de Reviso de Benefcios por

Incapacidade ilustra bem em que medida o aprimoramento da gesto
pblica provoca efeitos fiscais fortemente positivos e como a inrcia
administrativa anterior em adotar providncias relativamente bvias pode
provocar efeitos deletrios aos cofres da Previdncia.
A propsito, a economia projetada de tal monta e to duradoura

no tempo que torna praticamente desprezvel o aumento de despesa
causado pela instituio do Bnus Especial de Desempenho Institucional
por Percia Mdica em Benefcios por Incapacidade (BESP-PMBI) aos
mdicos peritos do INSS, que viabilizaram o Programa. De acordo com a
Exposio de Motivos da Medida Provisria, nos dois anos de vigncia do
Programa o Bnus provocar despesa adicional de R$ 222,9 milhes.
De qualquer forma, essa despesa tambm seria desnecessria na

medida em que obrigao da autarquia rever periodicamente e
permanentemente os benefcios concedidos em funo de situaes
provisrias de doena ou incapacidade.
A bonificao implementada no um bom precedente na medida

em que voltada apenas para o cancelamento de benefcios, sendo que na
outra ponta, represa-se a concesso de novos benefcios, inclusive aqueles
urgentes decorrentes de eventos incapacitantes, por falta de pessoal capaz
de process-los adequadamente, ou em face da priorizao da reviso de
benefcios j concedidos.
Tal medida apenas se justifica em situaes excepcionais,

plenamente justificveis sob o aspecto administrativo do sistema.
III. Trabalhos de rgos de controle da administrao pblica
50
A expectativa inicial quando da edio da Medida Provisria n 767/2017 era bem mais conservadora.
A Exposio de Motivos estimava uma taxa de reverso de 20% do auxlio-doena e de 2% da
aposentadoria por invalidez.
152
Os rgos de controle interno e externo da administrao pblica

realizam aes peridicas de fiscalizao dos procedimentos de concesso
e manuteno dos benefcios do RGPS. As condies de trabalho e a
instrumentalizao da autarquia previdenciria tambm so aferidas pelos
rgos de controle. Vamos apresentar em seguida alguns desses trabalhos
de controle, que traam um cenrio pouco alentador quanto conteno de
fraudes e pagamentos indevidos.
O Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controle, hoje

denominado Ministrio da Transparncia e Controladoria Geral da Unio,
publicou, em agosto de 2016, o Relatrio de Avaliao da Execuo de
Programas de Governo n 59, envolvendo o pagamento de auxlio-doena
previdencirio, auxlio-doena acidentrio e auxlio-recluso 51. Desse 50F
trabalho de fiscalizao, originaram-se as seguintes concluses:
A confiabilidade do processo de concesso de benefcios de auxlio

doena foi avaliada por meio de trs elementos. A qualidade dos Laudos
Periciais Mdicos (LPM), a regularidade no pagamento dos benefcios e
a formalizao do processo fsico de requerimento dos benefcios. Sobre
a qualidade dos LPM, constatou-se, sem levar em considerao a Data
de Entrada do Requerimento (DER), que 53% da amostra de 9.416 LPM
analisados apresentam deficincia no registro dos elementos mnimos
necessrios para atestar a incapacidade laboral do segurado, tais como,
coerncia entre histria, exame fsico e a caracterizao da
incapacidade laborativa, ocupao do segurado e data do incio da
incapacidade. Em relao regularidade no pagamento dos benefcios,
a partir de cruzamento de bases de dados, foram identificados 24.503
benefcios com indcios de estarem sendo mantidos irregularmente, por
acumulao indevida ou pagamento feito aps o registro do bito do
titular, correspondendo a um montante mensal de R$ 23,4 milhes, e
anual de R$ 302,1 milhes. Com relao aos controles do INSS para a
verificao dos requisitos documentais necessrios ao requerimento do
benefcio, com base no resultado das fiscalizaes nas APS, inferiu-se,
com 95% de nvel de confiana, que, em pelo menos 822 agncias do
universo de 1475 no pas poca, os procedimentos de recepo e
verificao da documentao mnima necessria concesso do
benefcio auxlio-doena no eram executados conforme determinado
nos normativos. Finalmente, sobre a adequabilidade das instalaes
fsicas das salas de percia e sobre a existncia e condies de uso de
equipamentos/mobilirios, foi possvel inferir, com 95% de nvel de
confiana, que pelo menos 412 APS no dispunham de condies fsicas
mnimas de trabalho (divisrias, lavatrio e acessibilidade) e, ainda, que
51
Disponvel em https://auditoria.cgu.gov.br/download/3807.pdf, acesso em 11/09/2017.
153
pelo menos 636 APS no dispunham de equipamentos e mobilirios

minimamente necessrios para o atendimento aos segurados (maca,
estetoscpio, aparelho de presso e etc.).
Ou seja, problemas foram detectados:
i) na deficincia dos laudos periciais necessrios para habilitar os

segurados percepo do auxlio-doena;
ii) na manuteno do pagamento de benefcios indevidos;
iii) na aferio do cumprimento dos preceitos relativos concesso

de benefcios; e
iv) na estrutura fsica dos locais onde so realizadas as percias

mdicas.
crtico que mais da metade dos laudos analisados (53%)

contenham deficincias no registro de elementos mnimos para atestar a
incapacidade laboral do segurado. A realidade detectada nesse trabalho de
fiscalizao explica em boa medida os resultados obtidos posteriormente no
mbito do Programa de Reviso dos Benefcios por Incapacidade, relatados
anteriormente pelo prprio INSS (reverso de cerca de 80% dos benefcios
de auxlio-doena).
Em relao gesto do INSS, o Relatrio de Avaliao dos

Resultados da Gesto de 2016, do Ministrio da Transparncia,
Fiscalizao e Controle, contemplou a avaliao dos projetos INSS
Digital e Governana das Filas de Atendimento dos Benefcios por
Incapacidade. A concluso da auditoria ressalta a constatao de falhas no
planejamento e na implementao desses projetos. O INSS reconhece que
no tem conseguido o desempenho operacional previsto.
No mbito do controle externo, o Tribunal de Contas da Unio

tambm acompanha os procedimentos administrativos de concesso,
manuteno e pagamento dos benefcios. Quanto ao RGPS, o TCU tem
avaliado os controles do INSS por meio de frequentes deliberaes, de que
so exemplos os Acrdos de Plenrio nos 2350/2006, 2211/2009,
2812/2009 e 456/2010.
154
Para ilustrar, por intermdio do Acrdo n 2812/2009 Plenrio, o

TCU determinou medidas ao INSS para corrigir irregularidades verificadas
em levantamento de auditoria. Foram apuradas falhas no processo de
cancelamento de benefcios de titulares falecidos, descumprimento por
parte de cartrios de registro civil de pessoas naturais da obrigao de
envio de registros de bito e benefcios ativos com suspeita de bito do
titular.
Mais recentemente, trabalhos de auditoria que ensejaram os

Acrdos nos 715/2012, 666/2013 e 1857/2014, todos do Plenrio, tiveram
por escopo os benefcios rurais, penses por morte e aposentadorias por
idade e por tempo de contribuio.
No relatrio do Acrdo n 1295/2017 - Plenrio, o Tribunal

ressalta:
no trabalho mais recente da fiscalizao contnua, ainda no apreciado

pelo Plenrio do TCU, identificaram-se 120.635 benefcios
previdencirios com indcios de irregularidade (possveis pagamentos
indevidos por deficincias na concesso, manuteno ou pagamento de
benefcios do RGPS), projetando-se uma economia potencial aos cofres
do FRGPS de R$ 433 milhes por ano. Como esses benefcios
irregulares continuariam sendo recebidos em todo o perodo de
sobrevida do beneficirio caso no detectadas as falhas, pode-se afirmar
que a economia efetiva com as aes citadas ser bem superior ao valor
anual.
Outra vertente enfocada pelo TCU em seus trabalhos de auditoria

refere-se poltica de pessoal do INSS. O relatrio do Acrdo n
1795/2014 Plenrio identificou que, poca, a entidade possua 39.392
servidores, com 1.500 agncias da Previdncia Social. Foi detectado risco
regular continuidade das atividades administrativas do INSS proveniente de
possveis aposentadorias de servidores. 26% dos servidores tinham
condies de se aposentar naquele momento, ndice que alcanaria 46% em
2017.
Os trabalhos de fiscalizao dos rgos de controle interno e

externo, portanto, desenham um cenrio preocupante da atual gesto
previdenciria. sensvel que esse quadro abra janelas de oportunidades
atuao de fraudadores que se aproveitam para dilapidar os cofres da
Previdncia, onerando suas contas. Alm disso, resta claro que as
deficincias de gesto ensejam a multiplicao de erros e desvios na
155
concesso e pagamento de benefcios, outro fator que repercute

negativamente sobre os resultados apurados da Previdncia Social.
156
Captulo IX
Sonegao Fiscal e Inadimplncia
I. Definies e Fundamentos Normativos
A Lei n 8.137/1990 estabelece os crimes contra a ordem tributria,

ao dispor, em seus arts. 1 e 2, sobre as condutas criminosas praticadas por
particulares. O tipo penal definido como suprimir ou reduzir tributo,
contribuio social e qualquer acessrio por meio das condutas arroladas
em seu art. 1 52. 51F
J o art. 2 da referida Lei tipifica outras condutas como crimes

contra a ordem tributria, cominando penas menos severas em relao s
condutas do art. 1 53. 52F
De acordo com a doutrina penalista majoritria, com o advento da

Lei n 8.137/1990, o crime tributrio passou a ser um delito de resultado,
representado pela supresso ou reduo indevidas do pagamento do tributo.
Em outras palavras, por se tratar de crime material, que depende de
resultado, caso o sujeito ativo no consiga efetivar a sonegao, no poder
ter sua conduta tipificada nos artigos 1 e 2 da 8.137/1990. A Lei anterior
52
Art. 1 Constitui crime contra a ordem tributria suprimir ou reduzir tributo, ou contribuio social e
qualquer acessrio, mediante as seguintes condutas:
I - omitir informao, ou prestar declarao falsa s autoridades fazendrias;
II - fraudar a fiscalizao tributria, inserindo elementos inexatos, ou omitindo operao de qualquer
natureza, em documento ou livro exigido pela lei fiscal;
III - falsificar ou alterar nota fiscal, fatura, duplicata, nota de venda, ou qualquer outro documento relativo
operao tributvel;
IV - elaborar, distribuir, fornecer, emitir ou utilizar documento que saiba ou deva saber falso ou inexato;
V - negar ou deixar de fornecer, quando obrigatrio, nota fiscal ou documento equivalente, relativa a
venda de mercadoria ou prestao de servio, efetivamente realizada, ou fornec-la em desacordo com a
legislao.
Pena - recluso de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.
53
Art. 2 Constitui crime da mesma natureza:
I - fazer declarao falsa ou omitir declarao sobre rendas, bens ou fatos, ou empregar outra fraude, para
eximir-se, total ou parcialmente, de pagamento de tributo;
II - deixar de recolher, no prazo legal, valor de tributo ou de contribuio social, descontado ou cobrado,
na qualidade de sujeito passivo de obrigao e que deveria recolher aos cofres pblicos;
III - exigir, pagar ou receber, para si ou para o contribuinte beneficirio, qualquer percentagem sobre a
parcela dedutvel ou deduzida de imposto ou de contribuio como incentivo fiscal;
IV - deixar de aplicar, ou aplicar em desacordo com o estatudo, incentivo fiscal ou parcelas de imposto
liberadas por rgo ou entidade de desenvolvimento;
V - utilizar ou divulgar programa de processamento de dados que permita ao sujeito passivo da obrigao
tributria possuir informao contbil diversa daquela que , por lei, fornecida Fazenda Pblica.
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
157
(Lei n 4.729/1965) definia o tipo penal da sonegao fiscal sem exigir o

resultado para sua consumao 54. 53F
Como se infere da leitura dos primeiros artigos da Lei n

8.137/1990, a lei penal vigente no conceitua o delito de sonegao fiscal.
Um conceito sinttico e abrangente sobre a sonegao fiscal apresentado
por SMANIO (2005) 55, 54F
Sonegao fiscal a ocultao dolosa, mediante fraude, astcia ou

habilidade, do recolhimento de tributo devido ao Poder Pblico.
Por sua vez, a Lei n 9.983/2000 incluiu no Cdigo Penal novos

tipos especficos para ilcitos da seara da Previdncia Social, a apropriao
indbita e a sonegao previdencirias, ao dispor:
APROPRIAO INDBITA PREVIDENCIRIA
Art. 168-A. Deixar de repassar previdncia social as contribuies

recolhidas dos contribuintes, no prazo e forma legal ou convencional:
Pena recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.
1 Nas mesmas penas incorre quem deixar de:
I recolher, no prazo legal, contribuio ou outra importncia destinada

previdncia social que tenha sido descontada de pagamento efetuado a
segurados, a terceiros ou arrecadada do pblico;
II recolher contribuies devidas previdncia social que tenham

integrado despesas contbeis ou custos relativos venda de produtos ou
prestao de servios;
III - pagar benefcio devido a segurado, quando as respectivas cotas ou

valores j tiverem sido reembolsados empresa pela previdncia social.
2 extinta a punibilidade se o agente, espontaneamente, declara,

confessa e efetua o pagamento das contribuies, importncias ou valores e
presta as informaes devidas previdncia social, na forma definida em lei ou
regulamento, antes do incio da ao fiscal.
(...)
54
XEREZ, Hugo Vasconcelos. Crimes Tributrios Teoria Extino da Punibilidade pelo Pagamento.
Curitiba: Juru, 2017, p. 136.
55
SMANIO, Gianpaolo Poggio. Sonegao fiscal - aspectos relevantes da lei n. 8.137/90. Disponvel em
http://www.cartaforense.com.br/conteudo/colunas/sonegacao-fiscal---aspectos-relevantes-da-lei-n-
813790/133, acesso em 04/09/2017.
158
SONEGAO DE CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA
Art. 337-A. Suprimir ou reduzir contribuio social previdenciria e

qualquer acessrio, mediante as seguintes condutas:
I omitir de folha de pagamento da empresa ou de documento de

informaes previsto pela legislao previdenciria segurados empregado,
empresrio, trabalhador avulso ou trabalhador autnomo ou a este equiparado
que lhe prestem servios;
II deixar de lanar mensalmente nos ttulos prprios da contabilidade

da empresa as quantias descontadas dos segurados ou as devidas pelo
empregador ou pelo tomador de servios;
III omitir, total ou parcialmente, receitas ou lucros auferidos,

remuneraes pagas ou creditadas e demais fatos geradores de contribuies
sociais previdencirias.
Pena recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos, e multa.
1 extinta a punibilidade se o agente, espontaneamente, declara e

confessa as contribuies, importncias ou valores e presta as informaes
devidas previdncia social, na forma definida em lei ou regulamento, antes do
incio da ao fiscal.
Outro dispositivo legal importante a respeito da matria refere-se ao

art. 34 da Lei n 9.249/1995, que extingue a punibilidade dos crimes
definidos na Lei n 8.137/1990 e na Lei n 4.729/1965, quando o agente
promover o pagamento do tributo ou contribuio social, inclusive
acessrios, antes do recebimento da denncia.
O advento da Lei n 10.683/2003 trouxe novos limites persecuo

criminal, ao estabelecer que fica suspensa a pretenso punitiva, referente
aos crimes previstos nos arts. 1 e 2 da Lei n 8.137/1990 e nos arts. 168-A
e 337-A do Cdigo Penal, durante o perodo em que a pessoa jurdica
relacionada com o agente dos aludidos crimes estiver includa no regime de
parcelamento. Alm disso, o 2 do art. 9 da Lei extingue a punibilidade
desses crimes quando a pessoa jurdica relacionada com o agente efetuar o
pagamento integral dos dbitos oriundos de tributos e contribuies sociais,
inclusive acessrios.
159
Com a Lei n 10.683/2003, tribunais consolidaram o entendimento

de que o pagamento extingue a punibilidade dos crimes contra a ordem
tributria, mesmo se efetuado aps o recebimento da denncia 56. Esse 5F
posicionamento decorre da ideia de que a represso penal nos crimes contra

a ordem tributria apenas uma forma reforada de execuo fiscal. De
acordo com SCANDELARI (2016) 57, o legislador, impregnado de
56F
mentalidade fiscalista, entende ser mais importante em determinadas

espcies de delito o ressarcimento Fazenda Pblica do que a punio do
delinquente.
Essa concepo de facilitar a interdio da persecuo criminal com

o pagamento do tributo devido tem sido objeto de crticas, sintetizadas no
seguinte excerto de SCANDELARI (2016):
esse instituto tem sido alvo de crticas, que parecem, modo geral, ter
como questo de fundo a facilidade com que o acusado pode "se livrar"
do processo penal pelo recolhimento dos valores exigidos pelo Fisco.
Alm disso, vale mencionar ainda a Smula Vinculante n 24, do

Supremo Tribunal Federal, que estatui:
No se tipifica crime material contra a ordem tributria, previsto no art.

1, incisos I a IV, da Lei n 8.137/90, antes do lanamento definitivo do
tributo.
Como consequncia desse entendimento sumulado pela STF, caso

esteja pendente recurso administrativo perante as autoridades fazendrias,
no h que se falar em crime. Seu fundamento a ideia de que no seria
legtimo ao Estado instaurar processo penal cujo objeto coincida com o de
apurao tributria que ainda no foi finalizada na esfera administrativa,
porquanto a atividade persecutria funda-se na existncia de suposto dbito
tributrio.
56
Vide julgamento da Ao Penal 516/DF do Supremo Tribunal Federal, disponvel em
http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=516&classe=AP&origem=AP
&recurso=0&tipoJulgamento=M, acesso em 05/09/2017.
57
SCANDELARI, Gustavo Britta. A Extino do Crdito Fiscal como Causa Geral de Extino da
Punibilidade nos Crimes Tributrios. Perspectivas das Cincias Criminais: coletnea em homenagem aos
55 anos de atuao profissional do Prof. Dr. Ren Ariel Dotti. Rio de Janeiro: LMJ. Mundo Jurdico,
2016.
160
No Relatrio que deu origem ao Acrdo n 1295/2017 - Plenrio, o

TCU diferencia sonegao fiscal de inadimplncia. A inadimplncia
relaciona-se a valores declarados pelos contribuintes, porm no recolhidos
aos cofres pblicos. A sonegao, por sua vez, refere-se a situaes que
ensejariam tributao, mas que no foram declaradas, no chegando ao
conhecimento da autoridade fiscal. A natureza da sonegao envolve a ao
deliberada do contribuinte para ocultar informaes com o fito de elidir o
recolhimento de tributos. Pode-se atribuir expresso evaso fiscal o
mesmo contedo semntico de sonegao fiscal.
Muitos convidados participantes das audincias pblicas da CPI

abordaram o tema da sonegao fiscal. inegvel que os montantes
devidos e no recolhidos, que atingem larga magnitude, contribuem para
deteriorar os resultados financeiros da Previdncia e da Seguridade Social.
Os participantes das audincias pblicas, via de regra, trataram

indiscriminadamente condutas que podem ser identificadas tecnicamente
como sonegao fiscal ou como inadimplncia, sem o rigor do
ordenamento vigente que exige, conforme visto no tpico anterior,
requisitos especficos para a caracterizao dos delitos contra a ordem
tributria.
Em resposta a perguntas da CPI (DOC 054), o Sr. Clvis Scherer,

representante do DIEESE, apontou que, subjacente ao problema do grande
estoque de dvida ativa previdenciria, h um problema de fluxo
caracterizado pela sonegao de contribuies previdencirias. Citou que
estimativa da sonegao decorrente da falta de registro em carteira de
empregados assalariados realizada por professores da Universidade de
Campinas atingiu, em 2014, o montante de R$ 47 bilhes.
Tambm a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) tratou da

questo ora examinada, por intermdio do DOC 185 protocolizado em
nossa CPI. De acordo com estimativas da CNA, a arrecadao da rea rural
pode ser aumentada em R$ 5,2 bilhes apenas intensificando o processo de
fiscalizao da arrecadao por parte da Receita Federal do Brasil, por
meio de maior controle sobre o que atualmente retido pelas empresas
161
adquirentes da produo agropecuria no ato da compra, e o posterior

recolhimento aos cofres pblicos.
Por sua vez, ao comparecer audincia pblica em 03/05/2017, o

Sr. Carlos Silva, Presidente do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do
Trabalho SINAIT, apresentou a seguinte planilha de estimativa de
sonegao apenas das contribuies previdencirias do trabalhador:
Tabela 29 - Sonegaes Previdencirias de Contribuies Relacionadas

ao Trabalhador (2012-2015)
Fonte: SINAIT
Ao discorrer sobre os nmeros, o convidado ressaltou:
No ano de 2012, por exemplo, ns deixamos de arrecadar pouco mais de

R$15 bilhes de contribuio previdenciria do empregado. Em 2013,
pouco mais de R$21 bilhes. Em 2014, R$24 bilhes. Em 2015, R$46
bilhes. Se eu somar s o que no foi recolhido a ttulo de contribuio
previdenciria dos empregados nesse perodo de 2012 a 2015, eu teria
ali mais de R$108 bilhes no arrecadados.
Agora, o que assusta mais saber que esse nmero que aqui trago um
nmero conhecido pelo Governo Federal porque um nmero declarado
pelo devedor. O devedor informa nas guias GFIP aquilo que ele ou
recolheu ou deve, mas no recolheu. Com base nessa informao, com
base na informao que tambm est a disponvel para todos, que ns
podemos colher na RAIS, da massa salarial de todos os trabalhadores do
nosso Pas, e com base nas informaes em que existe consignado no
Portal da Transparncia o montante efetivamente recolhido a ttulo de
contribuio previdenciria dos empregados, ns chegamos
constatao de que o governo, apesar de conhecer, porque o devedor
declara que deve, no empreende esforos prioritrios para recolher de
uma maneira efetiva esse montante.
E mais assustador ainda que esse nmero a indica de uma maneira
muito candente a apropriao indbita previdenciria.
162
O representante do SINAIT respondeu da seguinte forma a pergunta

formulada na audincia pblica, quanto ordem de grandeza dos recursos
subtrados dos cofres da Previdncia (DOC 005):
Qual seria a estimativa de perda de receita previdenciria com esta falta

de sinergia entre os entes arrecadadores e fiscalizadores?
Resposta SINAIT:
Quanto contribuio previdenciria dos empregados (8 a 11%),

somente entre 2012 e 2015, foram pouco mais de R$ 108bi que deixou de
ser recolhido. Quanto ao SAT, pouco mais de R$18bi. Quanto
contribuio para Financiar Aposentadoria Especial, R$4bi. Isso
totaliza R$130bi, somente entre 2012 e 2015.
Outra questo importante trazida pelo convidado diz respeito ao

grande nmero de empregados de empresas formalizadas que trabalham
sem registro na carteira de trabalho. Segundo o SINAIT, o Brasil possui um
estoque de trabalhador empregado sem carteira assinada nessas condies
de 16 milhes. Caso houvesse contribuio desses empregados, o volume
arrecadado, segundo o Sindicato, seria o seguinte:
Tabela 30 - Estimativa de Arrecadao da Contribuio

Previdenciria do Empregado e do FGTS em Decorrncia da
Formalizao de Vnculos (2012-2015)
Fonte: SINAIT. Obs: CPE Contribuio Previdenciria do Empregado
Quanto indagao sobre eventual concentrao de casos de

sonegao em empresas de terceirizao de mo-de-obra, o documento do
SINAIT assinala que natural do processo de terceirizao a prtica de
163
cadeias produtivas mais complexas, inclusive para a realizao da

fiscalizao. Na fiscalizao do trabalho, constata-se que de cada 10
trabalhadores resgatados do trabalho escravo, 8 so empregados
terceirizados. De cada 10 acidentes de trabalho ocorrido, 8 ocorrem com
trabalhador terceirizado. Portanto, em relao ao trabalho terceirizado,
constata-se sempre de maneira mais intensa o desrespeito legislao do
trabalho e da previdncia.
Em resposta ao Requerimento n 42/2017, da CPI, o Ministrio do

Trabalho e Emprego encaminhou a Nota Informativa n 9/2017 (DOC 062),
tratando da questo da sonegao fiscal decorrente de autuaes da
fiscalizao do trabalho. De 1995 a 2016, foram encontrados 13,6 milhes
de trabalhadores sem registro de trabalho. A Nota estima em R$ 52.570,7
milhes o valor de contribuies previdencirias no recolhidas durante
esse perodo, a preos de maio de 2017.
Alm disso, a Nota Informativa do Ministrio do Trabalho e

Emprego apresenta a seguinte metodologia para se calcular estimativa do
montante no recolhido de contribuio previdenciria, a partir de dados
estatsticos do IBGE:
Cumpre destacar que, segundo os dados da Pesquisa Nacional por

Amostra de Domiclios Contnua Trimestral (PNAD) do 1 trimestre de
2017, o Brasil possui 10.181.000 (dez milhes e cento e oitenta e um)
empregados no setor privado, exceto trabalhador domstico, sem
carteira assinada. Dessa forma, adotando-se o salrio mnimo como
remunerao mensal, chega-se a um total no recolhido previdncia
social de R$ 2.766.483.130,00 (dois bilhes, setecentos e sessenta e seis
milhes, quatrocentos e oitenta e trs mil e cento e trinta reais) por ms,
o que pode totalizar R$ 33.197.797.560,00 (trinta e trs bilhes, cento e
noventa e sete milhes, setecentos e noventa e sete mil e quinhentos e
sessenta reais) para o exerccio de 2017.
Por intermdio do documento protocolizado na CPI como DOC

065, a Sra. Maria Lucia Fattorelli, coordenadora nacional da Auditoria
Cidad da Dvida, encaminhou respostas s indagaes formuladas em
audincia pblica do dia 29/05/2017, alm de sugestes diversas. Entre as
sugestes est a revogao de dispositivos legais que extinguem a
punibilidade de crimes contra a ordem tributria mediante o pagamento ou
parcelamento do dbito e a propositura de projeto de lei para punir os
crimes contra a ordem tributria, ainda que o crdito tributrio seja pago ou
parcelado.
164
Entende a convidada que urgente a revogao dos dispositivos

legais que extinguem a punibilidade de crimes contra a ordem tributria
mediante o simples pagamento ou parcelamento do dbito, por
configurarem um convite sonegao fiscal. Segundo ela, os criminosos
contam com a baixa probabilidade de serem pegos pela fiscalizao
tributria e, caso venham a ser fiscalizados, bastaria requerer um
parcelamento para que fiquem livres da punio criminal. No haveria
justificativa para tais dispositivos, que somente protegem sonegadores.
No mesmo sentido, na resposta formulada a indagaes da CPI

(DOC 216), a Associao Nacional dos Procuradores e Advogados
Pblicos Federais ANPPREV, destaca:
Considerando que, com o advento da Lei 9.430/96, os crimes contra a

Ordem Tributria deixaram de ser punveis penalmente, bastando
apenas a quitao financeira, os chamados sonegadores contumazes
passaram a deliberadamente sonegar para realizarem o pagamento fora
do prazo e, ainda por cima, com descontos que o Governo hoje pretende
aumentar.
O Sindifisco Nacional, por meio do DOC 007 encaminhado CPI,

tambm se associou entre os que defendem a reviso do benefcio da
extino da pena do sonegador com o pagamento devido, por resultar,
segundo seu representante, em um incentivo sonegao.
Instado por meio do Requerimento n 41, de 2017 desta CPI a

fornecer estimativa de sonegao fiscal e previdenciria decorrente do
descumprimento da legislao trabalhista, o Ministrio da Fazenda
encaminhou o Ofcio n 33/MF, de 16/06/2017, com Memorando da
Receita Federal do Brasil (DOC 018). A Receita informou que no produz
estudos sobre estimativa de sonegao fiscal e previdenciria decorrente do
descumprimento da legislao trabalhista, visto que essa informao no
abrangeria a real dimenso da sonegao fiscal e previdenciria no Pas.
Por sua vez, a Federao Nacional dos Delegados da Polcia

Federal FENADEPOL protocolizou na CPI documento contendo suas
respostas a questes formuladas pela Relatoria (DOC 248). Entre as
sugestes para o aperfeioamento do combate sonegao fiscal, a
Entidade cita aes administrativas relacionadas aos diversos sistemas
existentes na Administrao Pblica. Proliferam, de acordo com a
165
Entidade, diversos sistemas que no conversam entre si, ensejando grandes

dificuldades no combate aos ilcitos previdencirios.
O Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional

SINPROFAZ outra entidade que apresentou importantes subsdios
CPI acerca do tema. Em 03/05/2017, compareceu em audincia pblica seu
presidente, Sr. Achilles Frias, que realizou o seguinte pronunciamento
sobre a sonegao fiscal nos trs nveis de governo:
A par dessa questo da dvida ativa da Unio, que trilionria, ns

temos tambm em nosso Pas o grave problema da sonegao fiscal.
Existe o placar dirio do SINPROFAZ, o Sonegmetro, um estudo
cientfico que fizemos com base em estudos internacionais, os mais
renomados do mundo, acerca de sonegao. Aplicamos a base de dados
da Receita Federal, das Receitas Estaduais, Municipais, enfim, coligimos
dados dos principais tributos nacionais, e pudemos concluir, de forma
tmida, porque os principais experts consideram os nmeros do
SINPROFAZ tmidos, que, anualmente, temos tido, h anos, algo em
torno de meio trilho de reais de sonegao. Ou seja, alm da dvida
ativa trilionria, temos anualmente pelo menos R$500 bilhes
sonegados.
Ao se examinar os dados apresentados CPI sobre evaso fiscal e

hipteses de inadimplncia dos tributos vinculados Seguridade Social,
fica claro que a administrao tributria exerce papel fundamental para
assegurar a higidez das contas pblicas. A estratgia da sonegao,
utilizada por um grande nmero de empresas, a par de promover uma
deteriorao imediata nos resultados apurados da Previdncia e da
Seguridade Social, acarreta um elevado nus aos contribuintes que
efetivamente arcam com suas obrigaes tributrias, cujos montantes
devem se manter em patamares elevados para compensar a ausncia de
recolhimento por parte dos sonegadores.
Essa realidade tornou inevitvel que esta CPI voltasse seus olhos
situao da administrao tributria do Pas. Uma questo controversa
refere-se fuso ocorrida em 2007 da Receita Federal com a Receita
Previdenciria. O Ofcio n 33/MF, de 16/06/2017, contm Memorando da
Receita Federal do Brasil (DOC 018), em que a Receita Federal ressaltou
que a padronizao no combate sonegao e inadimplncia, decorrente
da fuso das antigas Secretarias da Receita Federal e da Receita
Previdenciria, representou importante medida de eficincia e efetividade.
166
O Sindifisco Nacional foi outra entidade que participou ativamente

dos debates no mbito de nossa CPI. Seus representantes sempre estiveram
disposio para aportar importantes contribuies e subsdios a nossas
discusses. Sobre a unificao ocorrida em 2007 das estruturas da Receita
Federal e da Receita Previdenciria, a Entidade formalizou o seguinte
comentrio, em resposta a pergunta da Relatoria (DOC 007), contrapondo-
se avaliao externada oficialmente pela Receita Federal:
A unificao realizada em 2007, na realidade, tratou-se de uma

incorporao da Secretaria Previdenciria e, como a estrutura da
Receita Federal ressentia-se de considervel falta de pessoal, foram
alocados o servio interno boa parte dos Auditores Fiscais que estavam
lotados na fiscalizao previdenciria. Isto resultou no fato de que a
fiscalizao previdenciria ficou em segundo plano.
A propsito, em audincia pblica realizada em 03 de maio, o

Presidente da ANFIP, Sr. Vilson Romero, apresentou dados impactantes
sobre o quadro de servidores da Receita Federal voltado para a questo
previdenciria. Segundo a ANFIP:
Quando, em 2007, foi unificada a receita previdenciria com a Receita

Federal haviam 4.180 auditores fiscais da Previdncia Social. Hoje, no
trabalho todo, que vai do atendimento no planto at as delegacias de
julgamento, ns temos somente cerca de 900 auditores dedicados a esse
trabalho. bvio que foi deixado em segundo plano o trabalho de
combate sonegao previdenciria. Por mais que tenham mudado o
mtodo...
Nesses termos, de se concluir que a estrutura administrativa

voltada para o combate evaso previdenciria est carente de reforo,
para ao menos reduzir esse grande desvio por onde escoam os recursos que
se destinariam Previdncia Social. Os trabalhos da CPI revelam que
existe um notrio problema de gesto do setor, a qual deve ser
desenvolvida e priorizada para se lograr um combate mais efetivo
sonegao de tributos.
III. Estudos tcnicos do SINPROFAZ e do TCU
O SINPROFAZ divulga periodicamente estudos tcnicos sobre

evaso fiscal. Est disponvel na internet o recente trabalho Sonegao no
Brasil Uma Estimativa do Desvio da Arrecadao do Exerccio de
167
2016 58. Esse documento realiza ampla abordagem sobre recursos devidos
57F
e no recolhidos dos tributos nacionais, incidentes sobre a renda, o

consumo, a folha de pagamento e o patrimnio 59. 58F
No caso da contribuio previdenciria, de acordo com o estudo do

SINPROFAZ, a sonegao em 2016 pode ser estimada em R$ 108.657
milhes, utilizando-se um indicador de sonegao de 27,8% do valor
arrecadado. Esse indicador tem por origem estudo de 2009 sobre a
sonegao fiscal das empresas brasileiras, do Instituto Brasileiro de
Planejamento e Tributao IBPT. O valor no recolhido de contribuio
previdenciria atinge 72,6% de toda a necessidade de financiamento do
RGPS em 2016. Esse percentual permite concluir que o combate efetivo
evaso fiscal corresponde a medida fundamental para a busca do equilbrio
e da sustentabilidade da Previdncia. Certamente, muito ainda h que se
avanar nessa seara.
O mesmo trabalho do SINPROFAZ estima montantes sonegados

em 2016 de R$ 45.223 milhes da Cofins, R$ 16.902 milhes da CSLL e
de R$ 12.027 milhes da contribuio para o PIS/PASEP. No total,
considerando ainda a estimativa de sonegao da contribuio
previdenciria, so aproximadamente R$ 182.809 milhes de recursos
devidos mas no destinados Seguridade Social. A magnitude dessa cifra
facilita a compreenso de que efetivamente a sonegao um dos fatores
mais significativos para eventuais resultados negativos da Seguridade
Social.
Conforme salientado em tpico precedente, distingue-se

inadimplncia de sonegao previdenciria, na medida em que a
inadimplncia refere-se a valores declarados mas no recolhidos pelos
contribuintes, ao passo que a sonegao envolve a ocultao ou a
manipulao consciente de dados e informaes para eliminar ou reduzir o
pagamento de tributos devidos.
58 Disponvel em http://www.quantocustaobrasil.com.br/artigos/sonegacao-no-brasil%E2%80%93uma-
estimativa-do-desvio-da-arrecadacao-do-exercicio-de-2016 , acesso em 22/08/2017.
59
O trabalho reconhece a existncia de limitaes em suas estimativas: Existem vrias limitaes neste
tipo de trabalho. Uma delas que ele herda todas as limitaes dos trabalhos nos quais se apoiou, como,
por exemplo, a representatividade da amostra que pode estar viesada, a dificuldade de capturar o mercado
informal ou ainda de albergar a multiplicidade de alquotas e benefcios fiscais, conforme explicitado em
tpico especfico neste trabalho que comenta cada um dos estudos que serviram de base para as
estimativas.
168
Em recente trabalho fiscalizatrio, o TCU requisitou Secretaria da

Receita Federal do Brasil estimativas relativas a perdas de arrecadao
associadas a inadimplncia e a sonegao previdencirias.
Especificamente sobre sonegao, o Tribunal relatou que a Receita

informa no possuir estudo sobre sonegao de contribuies
previdencirias, restando prejudicado o exame desse ponto para o TCU.
Essa circunstncia, que corroborada por meno em documento do
Ministrio da Fazenda enviada a esta CPI de que a Receita no conhece o
valor efetivamente sonegado (DOC 018), ensejou a seguinte assertiva do
Tribunal 60: 59F
Considera-se a ausncia de estudos sobre sonegao como uma

importante fragilidade na gesto, j que o estudo do tema fundamental
para a adoo de estratgias eficazes para sua reduo.
Essa passagem do Relatrio do Tribunal de Contas da Unio refora

o entendimento da CPI quanto necessidade de diversos aperfeioamentos
na gesto pblica previdenciria, que muito contribuiria para garantir a
sustentabilidade de suas contas.
De acordo com a Receita Federal, a inadimplncia relativa s

contribuies previdencirias foi de R$ 32,78 bilhes em 2016. J em
relao s demais contribuies vinculadas Seguridade Social,
estimaram-se R$ 10,6 bilhes de inadimplncia.
Com amparo nos dados informados pela Receita, o Tribunal

apresentou a seguinte evoluo dos percentuais de inadimplncia das
contribuies previdencirias nos ltimos dez anos:
60
Acrdo n 1295/2017, do Tribunal de Contas da Unio.
169
Grfico 11 - TCU - Inadimplncia das contribuies previdencirias

(2007-2016)
Fonte: Acrdo 1295/2017, do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio.
A srie revela crescimento dos nveis de inadimplncia, que

representam j mais de 10% dos valores declarados pelos contribuintes. Por
outro lado, ao longo do perodo observado, o recolhimento espontneo das
contribuies atinge mais de 90% do total declarado.
O mesmo grfico de evoluo da inadimplncia para as demais

contribuies da Seguridade Social (Cofins, CSLL e PIS/PASEP)
mostrado em seguida:
Grfico 12 - TCU - Inadimplncia da Cofins, CSLL e PIS/PASEP

(2007-2016)
170
O grfico indica que o patamar de inadimplncia para as demais

contribuies decrescente nos ltimos anos e tem se situado em nveis
inferiores queles da contribuio previdenciria. Em 2016, dos R$ 305,6
bilhes declarados, apenas 3,5% (R$ 10,6 bilhes) no foram arrecadados
de forma espontnea.
De acordo com o Tribunal,
Os dados apresentados sugerem que os controles relacionados s demais

contribuies sociais destinadas Seguridade Social podem ser mais
efetivos do que aqueles implementados para as contribuies
previdencirias, o que estaria levando a uma inadimplncia decrescente
para aquelas contribuies em comparao a estas.
No que se refere s contribuies previdencirias, o TCU detalhou,

a partir de dados requisitados da Receita Federal do Brasil, a situao dos
valores declarados e no recolhidos espontaneamente. So os chamados
crditos tributrios previdencirios. Esses crditos podem ser classificados
em quatro grupos:
i) parcelado;
ii) devedor;
iii) suspenso por processo administrativo, e;
iv) suspenso por processo judicial.
Em uma srie histrica a partir de 2011, os crditos previdencirios

assim se distribuem:
Grfico 13 -TCU - Crditos Previdencirios situao em % (2011-

2016)
171
Em todos os anos considerados, a maior parcela dos crditos foi

classificada no grupo de exigibilidade suspensa por processo
administrativo, que representa sempre a partir de 40% de todos os crditos.
Se somarmos esses crditos queles suspensos por processo judicial,
alcanamos sempre mais de 50% do total. Em 2016, esses crditos
suspensos judicial ou administrativamente alcanavam R$ 122,84 bilhes.
Vale ressaltar que, de acordo com o art. 151 do Cdigo Tributrio

Nacional Lei n 5.172/1966, as hipteses de reclamaes e recursos
administrativos, decises judiciais e parcelamento do dbito constituem
formas de suspenso da exigibilidade do crdito tributrio. Da que a nica
situao daquelas presentes no grfico em que possvel realizar a
cobrana dos valores devidos a de devedor.
A representatividade dos crditos na situao de devedor decresce

no intervalo de tempo considerado, sendo de 12% do total em 2016 (ltimo
dado disponvel).
No que se refere s demais contribuies vinculadas Seguridade,

o Tribunal tambm classificou os crditos referentes aos valores declarados
e no recolhidos espontaneamente. Chegou-se seguinte representao:
Grfico 14 -TCU - Crditos da Cofins, CSLL e PIS/PASEP situao

em % (2011-2016)
Fonte: Acrdo 1295/2017 do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio.
De forma similar aos crditos oriundos da contribuio

previdenciria, para as demais contribuies os grupos compostos por
172
crditos com exigibilidade suspensa por processo administrativo ou judicial

so preponderantes. Em nenhum dos anos considerados o somatrio dos
dois grupos representou menos de 75% do total de crditos.
A participao do grupo devedor manteve-se em relativa

estabilidade ao longo dos seis anos examinados.
A elevada participao dos grupos de crdito com exigibilidade

suspensa, por processo administrativo ou judicial pode estar associada
legislao tributria vigente, que propicia ao devedor interpor diversos
recursos na esfera administrativa e ainda, se necessrio, valer-se da busca
pela tutela do Poder Judicirio.
Alm disso, intui-se que a morosidade no processamento desses

instrumentos administrativos e judiciais constitui-se fator relevante para
dificultar ou mesmo impedir o recolhimento de valores devidos aos cofres
pblicos.
IV. Regimes de parcelamentos especiais Refis
Outro mecanismo que se relaciona diretamente com a questo da

sonegao ou da inadimplncia previdencirias e tem o efeito de prejudicar
a arrecadao da Previdncia o uso recorrente de programas especiais de
parcelamento, que costumam receber a alcunha genrica de Refis
(Recuperao Fiscal).
De acordo com a Receita Federal 61, nos ltimos anos, foram criados
60F
aproximadamente 30 programas de parcelamentos especiais, todos eles

com expressivas redues nos valores das multas e dos juros e dos
encargos legais cobrados quando da inscrio do dbito em Dvida Ativa da
Unio, prazos para pagamento extremante longos e possibilidade de
quitao da dvida com crditos de prejuzos fiscais e de base de clculo
negativa da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido (CSLL).
61
Disponvel em: http://idg.receita.fazenda.gov.br/orientacao/tributaria/pagamentos-e-
parcelamentos/arquivos-e-imagens-parcelamento/estudo-sobre-os-impactos-dos-parcelamentos-
especiais.pdf, acesso em 03/10/2017.
173
Para se ter uma avaliao dos efeitos desses parcelamentos, a

Receita apresentou dados acerca dos primeiros grandes programas dessa
srie histrica, a partir do ano 2000. A tabela seguinte retrata essa
realidade.
Tabela 31 - Parcelamentos Especiais Adeses, Ativos, Excluses e

Liquidaes
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil
Verificam-se nveis reduzidos de liquidaes dos dbitos nesses

quatro grandes programas de refinanciamento e uma elevada taxa de
excluso de contribuintes dos parcelamentos sem a extino das dvidas.
A maioria dos contribuintes foi excluda por inadimplemento ou

optou por incluir a dvida parcelada em outro programa superveniente.
Segundo a Receita Federal, esse comportamento explicado pelo grande
aumento dos parcelamentos especiais nos ltimos anos, que fez com que os
contribuintes incorporassem uma cultura de no pagamento de dvidas na
expectativa de instituio futura de um novo programa de parcelamento
com condies especiais de pagamento.
Fica claro que a profuso de programas de parcelamento especial

das dvidas, incluindo a de contribuies para a Seguridade Social, no
instrumento eficaz para a recuperao de valores devidos, alm de causar
efeitos danosos arrecadao corrente, porquanto h sinais inequvocos de
que o contribuinte opta por protelar o recolhimento no aguardo de um novo
parcelamento especial.
Alm disso, as regras oferecidas nesses programas so

excessivamente benevolentes no que se refere a descontos, aplicao de
juros, anistia de multas e parcelamento ao longo do tempo, tornando
vantajoso para o contribuinte deixar de recolher os tributos para aplicar os
correspondentes recursos no mercado financeiro. Simboliza bem essa
174
realidade a possibilidade de o contribuinte aplicar recursos em ttulos

pblicos remunerados pela SELIC e, no futuro prximo, resgatar esses
ttulos com os correspondentes rendimentos e pagar vista seus dbitos,
com grande parcela de descontos, auferindo notveis vantagens financeiras.
Diante dessa realidade e atento s consequncias deletrias para as

contas da Previdncia e da Seguridade Social advindas desses
parcelamentos especiais, esta CPI recomenda fortemente a no
continuidade dessa poltica adotada nos ltimos anos.
Recomenda-se mxima cautela com a deliberao de proposies

legislativas em tramitao relativas a um novo parcelamento em 2017,
especialmente as que envolvem contribuies sociais devidas a seguridade
social.
A dvida ativa previdenciria deve ser cobrada integralmente de

quem de direito, para manter a sustentabilidade da Previdncia Social e
evitar punir os contribuintes que cumprem fielmente suas obrigaes
perante o fisco.
importante frisar, tambm, que o parcelamento de dvidas

tributrias, deveria colocar o devedor em regime especial de
acompanhamento e fiscalizao tributria, assim como restringir ou
condicionar o acesso a crdito pblico em condies especiais, como o
caso do BNDES, mediante regras rgidas a fim de se evitar casos
semelhantes aquele verificado com a JBS.
V. Extino e Suspenso da Punibilidade: Estmulo Impunidade
A extino e suspenso da punibilidade tema de enorme

constrangimento para esta Comisso e demonstra o tratamento
absolutamente seletivo atribudo pela legislao aos diversos ilcitos penais
em nosso Pas e demonstra, que em matria de ilcitos tributrios, o crime
compensa.
Desde a edio da Lei n 10.684, de 2003, o STF entendeu, ao

analisar aquela legislao, que o pagamento do crdito tributrio extingue a
punibilidade, e o parcelamento deste, suspende a pretenso punitiva do
Estado.
175
No dia 25 de fevereiro de 2011 foi promulgada a Lei n 12.382, que

regulamentou o valor do salrio mnimo e, tambm, alterou o art. 83 da Lei
9.430, de 1996, tratando assim de crimes tributrios, pagamento e
parcelamento.
A Lei n 9.249 de 26 de dezembro de 1995 previu a extino da

punibilidade do agente, nos crimes tributrios, caso o pagamento do tributo
ou contribuio social fosse feito antes do recebimento da denncia.
Dispe seu artigo 34 que:
Art. 34. Extingue-se a punibilidade dos crimes definidos na lei 8.137,

de 27 de dezembro de 1990, e na lei 4.729, de 14 de junho de 1965,
quando o agente promover o pagamento do tributo ou contribuio
social, inclusive acessrios, antes do recebimento da denncia.
Com a edio deste novo diploma legal revogou-se, ainda que

tacitamente, o art. 98 da Lei n 8.383, de 1991 que, por sua vez, havia
revogado expressamente o art. 14 da Lei n 8.137, de 1990, que j previa a
possibilidade de extino da punibilidade pelo pagamento.
Portanto, a partir de dezembro de 1995, tornou-se possvel ao

agente dos crimes tributrios (sonegador e apropriador indbito) de
contribuies para a seguridade social, ter declarada a extino de sua
punibilidade, desde que providenciasse o pagamento da contribuio social
devida, antes do recebimento da denncia, no havendo, neste caso meno
nenhuma a parcelamento de dbitos.
Na Lei n 9.964, de 2000, que instituiu o Programa de Recuperao

Fiscal (Refis), ficou estabelecido que poderia ser extinta a punibilidade e a
suspenso da punibilidade, relativos a dbitos includos no programa.
Em 2003 foi editada a Lei Federal n 10.684, que disps sobre

parcelamento especial de dbitos junto Procuradoria da Fazenda
Nacional, Secretaria da Receita Federal e Instituto Nacional do Seguro
Social, que no 2 do art. 9, estabeleceu:
Art. 9 suspensa a pretenso punitiva do Estado, referente aos

crimes previstos nos arts. 1 e 2 da Lei n 8.137, de 27 de dezembro de
1990, e nos arts. 168-A e 337-A do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de
dezembro de 1940 Cdigo Penal, durante o perodo em que a pessoa
176
jurdica relacionada com o agente dos aludidos crimes estiver includa

no regime de parcelamento.
1 A prescrio criminal no corre durante o perodo de suspenso da

pretenso punitiva.
2 Extingue-se a punibilidade dos crimes referidos neste artigo quando

a pessoa jurdica relacionada com o agente efetuar o pagamento integral
dos dbitos oriundos de tributos e contribuies sociais, inclusive
acessrios.
Observe-se que neste caso a impunidade foi ainda mais estimulada,

pois agora no mais se exige sequer a opo pelo parcelamento antes do
oferecimento da denncia, bastando a opo pelo parcelamento do dbito
para a suspenso da punibilidade, e o pagamento, anos depois, se realmente
ocorrer, importar na extino dessa punio.
Neste sentindo tem caminhado o STF, quando concede Habeas

Corpus para aplicao, inclusive retroativa, do art. 9 da Lei n 10.684, de
2003, admitindo a possibilidade de que o pagamento do tributo, a qualquer
tempo, ainda que aps o recebimento da denncia, extingue a punibilidade
do crime tributrio, ex vi Habeas-corpus n 81.929-0- Primeira Turma-
Relator Ministro Seplveda Pertence - DJ 27/02/2004.
Trata-se, como se v, de regra legislativa absolutamente

condescendente com o ilcito, que sequer foi objeto de maiores
questionamentos ou resistncias, uma vez que beneficia, em escala maior,
setores mais influentes da sociedade brasileira.
Tal disposio legal um pssimo exemplo civilizatrio e o ilcito

praticado de muito maior potencial ofensivo do que outros crimes comuns
punidos com penas maiores e que no so agraciados com a extino da
punibilidade.
Merece, portanto, absoluta reviso legislativa, para que seja

revogada a regra que assegura impunidade praticamente absoluta e sem
precedentes, alm de estimular no apenas o crime, mas a sua recorrente
reincidncia, razo pela qual ofereceremos proposio legislativa com este
objetivo.
177
VI. Representao Fiscal Penal: outro exemplo que estimula a

impunidade
A Lei n 12.382, de 2011, alterou o artigo 83 da Lei n 9.430, de

1996, que passou a ter a seguinte redao:
Art. 83. A representao fiscal para fins penais relativa aos crimes
contra a ordem tributria previstos nos arts. 1 e 2 da Lei 8.137, de 27
de dezembro de 1990, e aos crimes contra a Previdncia Social,
previstos nos arts. 168-A e 337-A do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de
dezembro de 1940 - Cdigo Penal, ser encaminhada ao Ministrio
Pblico depois de proferida a deciso final, na esfera administrativa,
sobre a exigncia fiscal do crdito tributrio correspondente.
Pargrafo nico. As disposies contidas no caput do artigo 34 da Lei n
9.249, de 26 de dezembro de 1995, aplicam-se aos processos
administrativos e aos inquritos e processos em curso, desde que no
recebida a denncia pelo juiz.
1 Na hiptese de concesso de parcelamento do crdito tributrio, a
representao fiscal para fins penais somente ser encaminhada ao
Ministrio Pblico aps a excluso da pessoa fsica ou jurdica do
parcelamento.
2 suspensa a pretenso punitiva do Estado referente aos crimes
previstos no caput, durante o perodo em que a pessoa fsica ou a pessoa
jurdica relacionada com o agente dos aludidos crimes estiver includa
no parcelamento, desde que o pedido de parcelamento tenha sido
formalizado antes do recebimento da denncia criminal.
3 A prescrio criminal no corre durante o perodo de suspenso da
pretenso punitiva.
4 Extingue-se a punibilidade dos crimes referidos no caput quando a
pessoa fsica ou a pessoa jurdica relacionada com o agente efetuar o
pagamento integral dos dbitos oriundos de tributos, inclusive
acessrios, que tiverem sido objeto de concesso de parcelamento.
5 O disposto nos 1 a 4 no se aplica nas hipteses de vedao
legal de parcelamento.
6 As disposies contidas no caput do art. 34 da Lei 9.249, de 26 de
dezembro de 1995, aplicam-se aos processos administrativos e aos
inquritos e processos em curso, desde que no recebida a denncia pelo
juiz.
Embora o dispositivo em tela corrija alguns excessos e no elimine

a pretenso punitiva do Estado, assim mesmo praticamente impossvel
alcanar o agente, dada as inmeras possibilidades legais que lhe so
ofertadas para se eximir da condenao e de uma eventual penalizao.
178
Embora a adeso ao parcelamento de dbito tenha como

consequncia a suspenso da punibilidade, se formalizado antes do
recebimento da denncia, provavelmente o crime estar prescrito, pois
somente se admite a representao penal aps esgotada a instncia
administrativa.
Segundo consta nas notas taquigrficas desta Comisso, tanto o

Presidente do SINPROFAZ como o prprio PGFN estimam que esse prazo
pode levar at 9 (nove anos) em discusso nesta esfera, o que leva ao
esquecimento.
No se pretende aqui, deixar de reconhecer que em determinadas

circunstncias, o no pagamento de tributos (sonegao) decorre de fatos
alheios a vontade do agente, mas isso e sempre ser matria de prova em
sua defesa, que visa afastar o dolo de sua conduta, assegurada sempre a
ampla defesa e o devido processo legal.
A legislao penal brasileira no pode facilitar e estimular o crime,

em desfavor da arrecadao de tributos destinados ao financiamento de
reas como sade, assistncia e previdncia social, razo pela qual deve ser
revista, a fim de que a previso de punio seja um desestmulo aos crimes
de sonegao e apropriao indbita.
Alm disso, qualquer recurso na esfera administrativa, somente

poderia ser admitido, aps o oferecimento de garantias.
179
Captulo X
Concluses Finais, Recomendaes e Encaminhamentos
I. Concluses Finais da Comisso Parlamentar de Inqurito da

Previdncia Social do Senado Federal - CPIPREV
O relatrio desta CPIPREV relata de forma fidedigna todas as

vises, conceitos, projees, de cada um dos atores envolvidos nesta
discusso.
Tal metodologia permitir que qualquer anlise sobre o tema,

identifique os pontos controversos e formule um juzo de valor prprio,
condizente com arcabouo legal e constitucional vigente.
De um modo geral, observamos que a Previdncia Social em sua

estruturao desenhada pelo legislador constituinte tem sofrido, nesses 29
anos de vigncia da Carta Maior, uma srie mudanas, muitas das quais
contriburam fortemente para que sua concepo sofresse importantes
alteraes.
A primeira alterao de relevo foi proposta pelo Governo FHC, e

atingiu de morte a perspectiva original de uma viso sistmica e integrada
da seguridade social, em seus trs pilares, a sade a previdncia e a
assistncia social.Com a edio da Medida Provisria n 2216-37, de 31 de
agosto de 2001, pelo ento Presidente Fernando Henrique Cardoso,
determinando a proscrio do CNSS, rgo responsvel pela gesto e o
acompanhamento do conjunto das aes de seguridade, houve a efetiva
desintegrao das trs reas. Sade, Previdncia e Assistncia Social
ganharam uma perversa autonomia tanto financeira quanto de gesto.
Entendemos perversa porquanto tal autonomia provocou o
desmembramento das reas, em detrimento de uma ao coordenada e
sistmica.
Na esteira desse desmembramento, a gesto, os objetivos e

estratgias de cada uma das trs reas se independem. Na prtica, as trs
reas se autonomizam por completo e a ideia de um sistema de seguridade
se dilui. Os preceitos constitucionais que possibilitavam a juno
oramentria foram olvidados e a nova legislao, capitaneada pela edio
da Lei Complementar n 101, de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade
180
Fiscal (LRF), estabeleceu as fontes de financiamento de cada uma das

reas. Tratava-se, a partir de ento, de oramentos distintos sem a
possibilidade de compensaes financeiras. O chamado Oramento da
Seguridade Social, previsto na Carta Maior, passou a ser apenas numa pea
demonstrativa sem qualquer utilidade estratgica.
A partir desse efetivo desmembramento, o discurso governamental

se direciona, de forma estanque, para cada uma das trs reas. Assim, a
retrica do dficit da previdncia, para ficarmos na rea de maior interesse
deste Relatrio, passa a ganhar importncia no debate oramentrio e
fiscal.
E com base no discurso do dficit previdencirio que so erigidas

as reformas previdencirias, entre as quais destacamos a PEC, 29, a PEC 41
e a PEC 47, j aqui debatidas. Recentemente, tambm sobre o argumento
da existncia de um dficit importante e crescente, o governo editou a PEC
287, em tramitao na Cmara, e cujos efeitos sobre o sistema
previdencirio so extremamente danosos.
Sob a viso no mnimo distorcida de uma Previdncia Social

dissociada das outras reas e da prpria idade de seguridade, o debate sobre
o futuro do sistema previdencirio adentra o sculo XXI com o leitmotiv da
reduo dos gastos e da reduo dos direitos.
Todo o debate da Previdncia passa assim a centrar-se na

necessidade de enfrentamento de um propalado dficit estrutural do
sistema, escamoteando aspectos importantes a serem considerados na
discusso.
O presente Relatrio, aps ouvir gestores, estudiosos da temtica da

previdncia da proteo social, militantes classistas e sindicais, polticos e
usurios da Previdncia, elencou um conjunto de questes que
desempenham um papel importante, mas que permanecem submersas,
invisveis, dissociadas do debate em curso.
Aps seis meses de intenso trabalho, com diversas oitivas, anlise

de documentos oficiais, pesquisas e leituras de trabalhos tcnicos,
possvel assegurar a vigncia de algumas questes extremamente relevantes
para o entendimento e contextualizao do atual quadro e que, de algum
181
modo, tm sido mitigadas pelo debate meramente atuarial da previdncia.

De forma tpica, essas questes sero aqui apresentadas a seguir.
1. Perodo de 1940 a 1980 - A utilizao indevida e no restituvel dos

recursos previdencirios pelo Governo Federal: Historicamente os
recursos previdencirios sofreram significativas apropriaes por parte
da Unio, notadamente no momento de maior liquidez, em funo de
elevados montantes em funo da alta relao entre vinculados ativos e
aposentados e pensionistas. Como deve ocorrer em qualquer regime
previdencirio de repartio, as primeiras dcadas de funcionamento
devem acumular recursos que sero necessrios quando da
aposentadoria de grandes levas de trabalhadores. No caso brasileiro, os
supervits previdencirios foram em grande medida apropriados pelo
Governo Federal e utilizados em portentosos projetos com a construo
da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Fbrica Nacional de
Motores, a Companhia Nacional de lcalis, a Companhia Vale do Rio
Doce, a construo de Braslia, da Ponte Rio-Niteri, da Rodovia
Transamaznica, entre outros. Clculos de especialistas auferem um
prejuzo dos cofres previdencirios da ordem de R$ 5 a 7 trilhes, algo
irrecupervel a mdio ou longo prazo.
2. Anos 1990 em diante A institucionalizao da retirada de recursos

da previdncia: Mais recentemente com a criao da DRU
(Desvinculao de Receitas da Unio), uma parcela significativa dos
recursos originalmente destinados ao financiamento da Previdncia foi
redirecionada. Segundo clculos da ANFIP, somente entre 2005 e 2014,
um montante da ordem de R$ 500 bilhes foi retirado da Previdncia
via DRU.Com a nova configurao da DRU, que, a partir de 2016,
elevou o percentual de desvinculao de 20% para 30%, aumenta a
sangria de recursos previdencirio. Em 2019, foram desvinculados R$
91,8 bilhes dos cofres da previdncia.
3. A participao deletria da Unio: H que se ressaltar que, durante

todo o perodo de existncia da previdncia, a participao do Estado
brasileiro em termos de contribuio direta ao sistema previdencirio
sempre se deu de uma forma errtica e no institucionalizada. Ainda que
a atual Constituio Federal preveja a dotao de recursos do tesouro
como uma das fontes ordinrias de financiamento da Previdncia, isso
nunca foi devidamente efetivado. Na verdade, o governo, contrariando a
prpria percepo do legislador constituinte originrio, percebe a
182
utilizao de recursos do Tesouro no como a parcela de contribuio

do ente governamental ao sistema, mas como mera e eventual prtica de
cobertura de dficit, como algo extemporneo e casustico. Desse modo,
ao contrrio do que ocorre em outros pases, onde a participao dos
recursos fiscais tida como parte integrante do financiamento da
previdncia, no Brasil vista como um gasto adicional e fortuito para
cobrir resultados negativos. H ainda de parte do governo uma
recorrente prtica de criao de mecanismos de iseno fiscal e
parafiscal para empresas e entidades diversas, algo que tambm tem
contribudo negativamente para as contas da Previdncia. Alm disso,
muitas empresas pblicas, como no caso da caixa Econmica Federal e
do Banco do Brasil, tm negligenciado suas obrigaes para com a
Previdncia, acumulando enormes dbitos.
4. Estimativas tecnicamente imperfeitas: As estimativas que serviram de

base para a recente proposta de reforma previdenciria ora em
tramitao no Congresso Nacional, esto eivadas de erros e imprecises.
Alm do fato de se ter tomado como base um ano de recesso
econmica, os parmetros utilizados para a feitura das projees foram
fortemente irrealistas delineando um futuro exacerbadamente catico.
Os problemas com as estimativas e os clculos governamentais findam
por forjar uma situao artificialmente grave com o intuito de acabar
com a previdncia pblica e criar um campo para atuao das empresas
privadas;
5. A crescente dvida ativa: De acordo com os clculos do SINPROFAZ

a dvida previdenciria levando em conta as trs esferas de governo tem
um acmulo anual da ordem de R$ 500 bilhes/ano. Do ponto de vista
governamental, a dvida da previdncia em mbito federal reconhecida
chega a um montante de mais de R$ 450 bilhes. certo que parte desta
dvida se refere a passivos de empresas j extintas, caso da Vasp, Varig
e Transbrasil. Entretanto empresas importantes como a JBS, com uma
dvida de R$ 2,4 bilhes, a Associao Nacional Luterana do Brasil, R$
1,8 bilho, a Marfrig Global Foods, R$ 1,1 bilho, o Instituto Candango
de Solidariedade R$ 850 milhes, instituies financeiras como o Banco
do Brasil, a Caixa Econmica Federal, o Bradesco, entre outros,
compem um extenso rol de devedores. Esse quadro de um crescente
aumento da dvida ativa o que reforado pelo fato da legislao atual
ser bastante permissiva para com os devedores.
183
6. O descumprimento de dispositivo constitucionais por parte do

Governo em favor das empresas e em detrimento da previdncia:
De acordo com o art. 195. 3: A pessoa jurdica em dbito com o
sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, no poder
contratar com o Poder Pblico nem dele receber benefcios fiscais ou
creditcios. (CF) Tal preceito no foi cumprido. Empresas como a
JBSD, a Marfrig entre outras tiveram acesso a financiamentos do
BNDES; outras tambm devedoras tm participado de licitaes
pblicas e benefcios fiscais.
Em suma, do ponto de vista financeiro, a atuao do Estado na

previdncia marcada por seis tipos de postura negativa:
(i) uma reduzida e errtica participao contributiva nos termos do

pacto tripartite (trabalhadores, empresas e Estado);
(ii) a utilizao dos recursos do fundo previdencirio para polticas

de construo de grandes obras sem o devido retorno financeiro;
(iii) a destinao de recursos previdencirios para outros gastos de

interesse do governo mediante a aplicao de mecanismos como a DRU;
(iv) a lenincia para com as empresas devedoras, e, finalmente;
(v) o acmulo de dbitos previdencirios por parte das prprias

empresas pblicas
(vi) descumprimento do preceito constitucional em relao a

muitas empresas que so devedoras da previdncia, que apesar de sua
condio de inadimplncia, tm tido acesso a programas governamentais de
crdito, benefcios fiscais, isenes, entre outros (art. 195, 3).
Finalmente e de forma mais objetiva apresentamos a seguir um
breve resumo dos principais pontos abordados no relatrio com as
concluses que julgamos pertinentes e necessrias a orientar qualquer
discusso e deliberao sobre a Previdncia Social.
a) O Princpio do no retrocesso social
184
Conforme aduz o jurista Ingo Sarlet 62 , o princpio constitucional do

61F
no retrocesso, no mbito do direito brasileiro, est implcito na

Constituio Federal de 1988, e decorre do princpio do Estado
democrtico e social de direito, do princpio da dignidade da pessoa
humana, do princpio da mxima eficcia e efetividade das normas
definidoras de direitos fundamentais, da segurana jurdica, da proteo da
confiana, entre outros.
O Supremo Tribunal Federal ao tratar deste princpio tem se

manifestado, mesmo que ainda de forma mais isolada, na direo de
considerar o princpio, e aplic-lo, na anlise do caso concreto, seno
vejamos:
[] A PROIBIO DO RETROCESSO SOCIAL COMO OBSTCULO

CONSTITUCIONAL FRUSTAO E AO INADIMPLEMENTO, PELO
PODER PBLICO, DE DIREITOS PRESTACIONAIS. O princpio da
proibio do retrocesso impede, em tema de direitos fundamentais de
carter social, que sejam desconstitudas as conquistas j alcanadas
pelo cidado ou pela formao social em que ele vive. A clusula que
veda o retrocesso em matria de direitos a prestaes positivas do
Estado (como o direito educao, o direito sade ou o direito
segurana pblica, v.g.) traduz, no processo de efetivao desses direitos
fundamentais individuais ou coletivos, obstculos a que os nveis de
concretizao de tais prerrogativas, uma vez atingidos, venham a ser
ulteriormente reduzidos ou suprimidos pelo Estado. Doutrina. Em
consequncia desse princpio, o Estado, aps haver reconhecido os
direitos prestacionais, assume o dever no s de torn-los efetivos, mas,
tambm, se obriga, sob pena de transgresso ao texto constitucional, a
preserv-los, abstendo-se de frustrar mediante supresso total ou
parcial os direitos sociais j concretizados.- (ARE 639337 AgR, Relator(a):
Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 23/08/2011, DJe-177 DIVULG
14-09-2011 PUBLIC 15-09-2011 EMENT VOL-02587-01 PP-00125).
A particularidade do princpio da proibio de retrocesso

social est, pois, na prevalncia do carter negativo de sua finalidade.
Dizemos prevalncia porque existe, ainda que em menor escala, um
elemento positivo na finalidade do princpio em tela: dever do legislador
manter-se no propsito de ampliar, progressivamente e de acordo com as
condies fticas e jurdicas (incluindo-se as oramentrias), o grau de
62
SARLET, Ingo Wolfgang. O Estado Social de Direito, a Proibio de Retrocesso e a Garantia
Fundamental da Propriedade. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto
Brasileiro de Direito Pblico, n. 9, maro/abril/maio, 2007. Disponvel em
< http://www.direitodoestado.com.br/rere/asp >
185
concretizao dos direitos fundamentais sociais, atravs da garantia de

proteo dessa concretizao medida que nela se evolui. Vale dizer,
proibio de retrocesso social no se traduz em mera manuteno do status
quo, antes significando tambm a obrigao de avano social 63 62F
A declarao de direitos humanos da ONU estabelece no seu art.

25, I, que todo homem tem direito a um padro de vida capaz de assegurar
a si e sua famlia sade, bem-estar, inclusive alimentao, vesturio,
habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito
segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou
outros casos de perda de meios de subsistncia em circunstncias fora de
seu controle.
Trata-se, portanto, de direito humano proteo social suficiente e

capaz de atender a essas mnimas exigncias.
Nesse contexto, lcito o direito humano resistncia. A extino,

ou reduo de garantias mnimas nada mais representam do que a ruptura
da ordem democrtica constitucional promovidas por movimentos
antirrepublicanos, que desconsideram princpios fundamentais como o da
solidariedade e da unidade social como bem nacional indisponvel e
intangvel.
Nossa Constituio estabelece de forma clara e inequvoca que o

Brasil uma Repblica cujos objetivos fundamentais so 64: 63F
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;

II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Assim, com a responsabilidade de Legisladores que detm a

outorga do mandato por livre e soberana vontade popular, e em face do
juramento que todos fazemos no dia de nossa posse, qual seja o de
cumprir e fazer cumprir a Constituio Federal, no nos permitido
63
DERBLI, Felipe. O Princpio da Proibio do Retrocesso Social na Constituio de 1988. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007. p. 202.
64
CF, Constituio Federal, art. 3
186
transgredir o texto constitucional, mas preserv-lo, abstendo-se de

frustrar mediante supresso total ou parcial os direitos sociais j
concretizados, como bem assinala o Ministro Celso de Melo, do STF, em
manifestao antes citada.
Registre-se, que dados recentes 65, demonstram que o indicador da

64F
desigualdade social, medido pelo ndice de Gini, que estava em linha

descendente h 22 anos, voltou a subir, como demonstra o grfico a seguir
elaborado a partir de clculos da FGV Social:
Grfico 15 -ndice de Gini da Renda Domiciliar per capita (1994-

2016)
Fonte: FGV Social/CPS a partir dos microdados da PNAD e PNADC/IBGE
A desigualdade voltou a aumentar no pas. Ao atingir patamares

recordes em 2016, o desemprego fez com que a disparidade da renda
domiciliar per capita no Brasil registrasse o primeiro aumento em 22 anos,
desde o incio do Plano Real.
65
Disponvel em: https://www.pragmatismopolitico.com.br/2017/03/desigualdade-no-brasil-aumenta-
pela-primeira-vez-em-22-anos.html
187
O indicador que varia de zero a um e que, quanto mais perto de

zero estiver, mais igualitria a sociedade chegou a 0,5229 no ano
passado, alta de 1,6% em relao ao ano anterior. Com o resultado, o Brasil
voltou trs anos no tempo e anulou a reduo da desigualdade registrada
em 2014 e 2015.
Trata-se de retrocesso social reflexo, derivado de poltica

econmica inadequada, que reclama medidas de proteo social eficientes,
capazes de amortecer e impedir a ruptura do tecido social.
Assim, no se pode admitir, que em momentos de absurda reduo

da atividade econmica, caracterizada por um perodo prolongado de
recesso que beira a depresso econmica, pretenda-se impor sociedade
brasileira como soluo crise atual, a extino e a reduo de direitos
sociais necessrios e imprescindveis mnima existncia humana digna.
Por esses pressupostos e fiis aos princpios fundamentais erigidos

pela Constituio brasileira, que nos imposto o dever de evitar
retrocessos sociais incompatveis com a ordem jurdica vigente, pois se
implementados importariam em relativizao inadmissvel de garantias
plenas da cidadania.
E nessa perspectiva que a CPIPREV o Senado Federal assevera

que qualquer reforma constitucional que no concilie estes princpios estar
maculada pela inequvoca ofensa ordem constitucional e, como
consequncia, tida por inconstitucional.
b) Seguridade Social e Previdncia Social (financiamento)
Ao longo deste relatrio, e pelas manifestaes das mais diversas

autoridades e especialistas, ficou demonstrado que o plano de custeio da
previdncia social comporta as receitas da seguridade social tais como
arroladas no art. 195 da CF, que dispe que a seguridade social ser
financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da
lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais:
I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na

forma da lei, incidentes sobre: (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 20, de 1998)
188
a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou

creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo
sem vnculo empregatcio; (Includo pela Emenda Constitucional n 20, de
1998)
b) a receita ou o faturamento; (Includo pela Emenda Constitucional
n 20, de 1998)
c) o lucro; (Includo pela Emenda Constitucional n 20, de 1998)
II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social,

no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo
regime geral de previdncia social de que trata o art. 201; (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 20, de 1998)
III - sobre a receita de concursos de prognsticos.
IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a

lei a ele equiparar. (Includo pela Emenda Constitucional n 42, de
19.12.2003)
No h, portanto, dissociao de receitas, mas sim sua perfeita e

harmnica integrao, na forma como preconizada pelo art. 194 da CF.
Tal fato reforado pela literal disposio da Lei n 8.212, de 1991,

que dispe sobre o plano de custeio e organizao da seguridade social,
dispondo, nos seus arts. 10 e 11, o seguinte:
Art. 10. A Seguridade Social ser financiada por toda sociedade, de

forma direta e indireta, nos termos do art. 195 da Constituio Federal e
desta Lei, mediante recursos provenientes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municpios e de contribuies sociais.
Art. 11. No mbito federal, o oramento da Seguridade Social
composto das seguintes receitas:
I - receitas da Unio;
II - receitas das contribuies sociais;
III - receitas de outras fontes.
Pargrafo nico. Constituem contribuies sociais:
a) as das empresas, incidentes sobre a remunerao paga ou creditada
aos segurados a seu servio; (Vide art. 104 da lei n 11.196, de 2005)
b) as dos empregadores domsticos;
c) as dos trabalhadores, incidentes sobre o seu salrio-de-
contribuio; (Vide art. 104 da lei n 11.196, de 2005)
d) as das empresas, incidentes sobre faturamento e lucro;
e) as incidentes sobre a receita de concursos de prognsticos
189
No h, portanto, sob o prisma constitucional e legal, uma

segregao de receitas, sendo que todas elas so derivadas de contribuies
sociais legalmente institudas e concorrem para o financiamento das
despesas sociais constitudas pelas trs reas que integram a seguridade
social: sade, assistncia e previdncia social.
Tanto assim, que o prprio art. 8 da Lei n 8.212, de 1991,

estabelece que as propostas oramentrias anuais ou plurianuais da
Seguridade Social sero elaboradas por Comisso integrada por 3 (trs)
representantes, sendo 1 (um) da rea da sade, 1 (um) da rea da
previdncia social e 1 (um) da rea de assistncia social.
E, nos termos do art. 165, 5, III, a Constituio determina que se

organize em nico oramento, o da seguridade social. O art. 38 da Lei n
13.473, de 8 de agosto de 2017, que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da Lei Oramentria de 2018 e d outras
providncias, assim dispe:
Art. 38. O Oramento da Seguridade Social compreender as dotaes

destinadas a atender s aes de sade, previdncia e assistncia social,
obedecer ao disposto no inciso XI do caput do art. 167, nos arts.
194, 195, 196, 199, 200, 201, 203 e 204 e no 4o do art. 212 da
Constituio e contar, entre outros, com recursos provenientes:
Verifica-se, que o tratamento da despesa pblica originada pela

seguridade social recebe tratamento sempre agregado, assim como o seu
financiamento, sendo, portanto, inadmissvel a contabilizao de eventual
insuficincia financeira do sistema, a partir da seleo de fontes especficas
para o cotejo de satisfao de despesas de origem previdenciria exclusiva.
Assim, para esta CPIPREV do Senado Federal, aps a oitiva de

todas as partes, inclusive do prprio Secretrio da Receita Federal do
Brasil, e das informaes contidas nesse relatrio, ficou claro e evidente, e
em razo da prpria natureza tributria das contribuies sociais devidas
seguridade social, que a contabilizao de eventuais insuficincias
financeiras ou do excesso de arrecadao, devem considerar o conjunto das
contribuies sociais estabelecidas no art. 195 da CF, e no art. 11 da Lei n
8.212, de 1991.
c) contribuio da Unio
190
O art. 250 da Constituio estabelece o seguinte:
Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos

benefcios concedidos pelo regime geral de previdncia social, em
adio aos recursos de sua arrecadao, a Unio poder constituir
fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza,
mediante lei que dispor sobre a natureza e administrao desse
fundo. (Includo pela Emenda Constitucional n 20, de 1998)
Consciente de que a seguridade social est exposta a variveis de

ordem econmica e atuarial, o Constituinte derivado, j em 1998,
estabeleceu a necessidade de constituio do Fundo do Regime Geral da
Previdncia Social (FRGPS), para que a Unio pudesse, em carter
adicional, assegurar os recursos necessrios ao pagamento dos benefcios
concedidos pelo RGPS.
O FRGPS, criado pelo art. 68 Lei Complementar n 101 de 04 de

maio de 2000, (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF) no , na exata
dico do texto constitucional, responsvel exclusivo pela satisfao das
despesas do RGPS, pois suas fontes de receita (bens, direitos e ativos) so
apenas adicionais aos recursos arrecadados pelo RGPS, no mbito da
seguridade social, e aos recursos, oramentrios aportados pela Unio, nos
termos do caput do art. 195 da Constituio.
Assim, mesmo se considerarmos o conjunto das fontes a seguridade

social para a satisfao dos benefcios do RGPS, estaramos adotando
metodologia incompleta, pois se faz necessrio considerar que eventual
insuficincia financeira dever ser complementada pela Unio com
recursos do oramento fiscal.
Sobre este aspecto, registre-se, por oportuno, que a Lei n 8.212, de

24 de julho de 1991, que dispe sobre a organizao da Seguridade Social,
institui Plano de Custeio, e d outras providncias, estabelece no texto do
pargrafo nico do art. 16 que a Unio a responsvel pela cobertura de
eventuais insuficincias financeiras da Seguridade Social, quando
decorrentes do pagamento de benefcios de prestao continuada da
Previdncia Social, na forma da Lei Oramentria Anual.
Tecnicamente, possvel afirmar com convico que inexiste

dficit da Previdncia Social ou da Seguridade Social, e que o eventual
191
resultado negativo deve ser observado sobre o prisma do conjunto agregado

das contas pblicas, que poder resultar em dficit ou supervit a depender
do comportamento da arrecadao e da administrao das despesas em um
determinado exerccio fiscal.
Nesta tica, so absolutamente imprecisos, inconsistentes e

alarmistas, os argumentos reunidos pelo Governo Federal sobre a
contabilidade da Previdncia Social, cujo o objetivo aprovao da
Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n 287, de 2016.
d) incluso das despesas com servidores civis e militares
A incluso das despesas com pagamentos de benefcios de

aposentadoria e penso devidos aos servidores pblicos civis e militares na
contabilidade da Seguridade Social carece de amparo legal e constitucional.
O citado art. 250 da Constituio Federal elucidativo quando
consigna que com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos
benefcios concedidos pelo regime geral de previdncia social poder
constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza,
mediante lei que dispor sobre a natureza e administrao desse fundo.
E a que fundo se refere o art. 250 da CF? Justamente aquele

institudo pelo art. 68 da LRF, qual seja o FRGPS.
determinao constitucional que sequer comporta interpretao,

dada a sua exacerbada literalidade e ao comando expresso de que somente
despesas com benefcios do RGPS podem ser satisfeitos com esses
recursos.
A segregao dessas despesas evidenciada pelo art. 249 da CF,

que prev que Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de
proventos de aposentadoria e penses concedidas aos respectivos
servidores e seus dependentes, em adio aos recursos dos respectivos
tesouros, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero
constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuies e
por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que dispor
sobre a natureza e administrao desses fundos. Contudo, na esfera da
Unio, tal fundo no foi constitudo.
192
No que se refere aos militares, vale referir que o Poder Executivo

enquadrava at 2015, no mbito do oramento pblico, os dispndios com
proventos de militares inativos na funo Previdncia Social e na esfera
No entanto, a partir de 2016, optou por classificar o pagamento

desses inativos na funo Defesa Nacional e na esfera Oramento
Fiscal.
Essa alterao de posicionamento baseou-se no Parecer n

00016/2015/ASSE/CGU/AGU, de 2 de junho de 2015, no qual a
Consultoria-Geral da Unio da Advocacia-Geral da Unio (CGU/AGU)
emitiu entendimento afirmando que no possvel tratar do Regime
Prprio de Previdncia dos Militares, por ausncia de um Plano de Custeio
paralelo a um Plano de Benefcios.
Alm disso, os integrantes das Foras Armadas no contribuem

para a Previdncia. Toda a contribuio feita pela Unio. Os descontos
feitos nos pagamentos de militares so destinados exclusivamente para
custear penses que so pagas aos familiares em caso de morte.
Portanto, absolutamente descabida a incluso dessa despesa como

financivel pelas fontes de receita da seguridade social.
Em relao ao Regime Prprio de Previdncia do servidor pblico

federal (RPPS), somente com a edio da Emenda Constitucional (EC) n
3, de 17 de maro de 1993, que, pela primeira vez, constitucionalizou-se
a ideia de que os servidores pblicos participam do custeio de suas
aposentadorias.
At ento, essencialmente, os servidores contribuam apenas para

o financiamento das penses por morte.
Portanto alm do bice do art. 250 da CF, constata-se a ausncia de

contribuio social suficiente no apenas dos servidores, mas da prpria
Unio na qualidade de empregadora, a sustentar que a despesa com esses
benefcios possam vir a integrar a seguridade social.
193
Para esta Relatoria, portanto, so infundados, inverdicos e

inconstitucionais os argumentos e o mtodo que inclui essas despesas como
integrantes da seguridade social.
e) Projees
Ao longo deste relatrio possvel verificar a inconsistncia de

dados e de informaes anunciadas pelo Poder Executivo, que desenham
um futuro aterrorizante e totalmente inverossmil.
As projees do Governo levam em conta um envelhecimento da

populao exagerado, ao passo que consideram um crescimento do PIB
muito abaixo da mdia histrica nacional. Tais falhas exacerbam a previso
futura de necessidade de financiamento do RGPS, o que no condiz com a
realidade dos fatos.
Quando examinamos, por exemplo, a expectativa de sobrevida aos

65 anos de idade, por Estado, no Brasil, vemos que existem diferenas
marcantes. Enquanto ela pode chegar a mais de 20 anos para mulheres em
sete Estados, na maior parte deles ela inferior a 19 anos, e pode chegar a
apenas 17 anos em Rondnia e Roraima. Para os homens, ela oscila entre
14,6 anos e 18,1 anos, mas a maioria dos Estados notadamente os mais
pobres tem expectativas de sobrevida entre 15 e 17 anos, conforme dados
do IBGE.
Ocorre, entretanto, que as condies de sade, como a capacidade

fsica e mental, no so as mesmas experimentadas nos pases
desenvolvidos, que via de regra so utilizadas como exemplo,
A soluo para o aumento da expectativa de vida no est na

reduo pura e simples de direitos, ou na viso pessimista de que uma
maior proporo de idosos um problema a ser enfrentado. O remdio,
dentre outras medidas, est:
1) na incluso previdenciria, para que mais trabalhadores passem a

contribuir, reduzindo-se a informalidade;
2) no aumento na gerao de empregos e da atividade econmica,

que possibilite aos jovens insero produtiva na economia, e;
194
3) na superao das barreiras educacional, digital e tecnolgica,

entre outras, que impedem ganhos de produtividade na economia do Brasil.
Qualquer regime previdencirio sempre exigir de seus gestores

uma reviso peridica de suas projees em busca do perfeito equilbrio
financeiro. Todavia, a eventual ou sazonal insuficincia financeira no
pode ter como nica alternativa a restrio de direitos, uma vez que a
concesso de benefcios pressupe a solvncia do sistema, e a efetivao de
um direito j adquirido ou em processo de aquisio.
Nestes termos, possvel concluir que as projees apresentadas

pelo Governo para a Previdncia Social (RGPS) foram elaboradas com a
finalidade nica de justificar a necessidade de uma reforma constitucional
que s ajusta a despesa, desconsiderando os graves problemas verificados
na parte do financiamento.
Registre-se, ainda, que aps anlise criteriosa das informaes

constantes desse relatrio, restou demonstrado tambm, que o Regime
Prprio dos servidores pblicos federais (RPPS) e as penses militares
apresentam previso de dficit futuro estvel em relao ao PIB com
tendncia a diminuio desta proporo, fruto das medidas j adotadas na
Emendas Constitucionais ns 19, 20, 41 e 47, razo pela qual se tornam
injustificveis novas alteraes constitucionais em relao a esse quesito.
f) DRU
No que se refere Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), o

relatrio observou, a partir das diversas discusses sobre o tema, que se
trata de uma distoro injustificvel, e que foi implementada inicialmente
com o objetivo de aumentar a arrecadao da Unio sem que esta
arrecadao fosse repartvel com estados, distrito federal, e municpios.
A manifestao das autoridades governamentais, como o caso da

Secretria do Tesouro Nacional, Sra. Ana Paula Vescovi, indicam que este
mecanismo, no gera qualquer efeito oramentrio, na medida em que
sustenta que o oramento da seguridade social est a com um dficit de
R$136 bilhes, a DRU desvinculou R$60 bilhes, mas o Tesouro aportou
R$136 milhes. Ou seja, foi muito mais do que a DRU. E isso ns vemos
aqui at o ano de 2016.
195
No h razo para que este malabarismo de contas persevere, at

porque no h a ocorrncia de supervit, mas sim de necessidade adicional
de financiamento, agravada nos ltimos anos pela situao econmica
recessiva que impacta negativamente na arrecadao das contribuies
sociais.
Alm disso, como j reportamos inmeras vezes, esses recursos

capturados pela DRU compem o FRGPS, razo pela qual, sob todos os
pontos de vista, deve ser revogada a emenda constitucional que insiste na
sua perpetuao.
g) desconsiderao de renncias e desoneraes
No h como se produzir um diagnstico fidedigno sobre as contas

da Previdncia Social, sem considerar o real potencial de financiamento do
sistema.
A constante manipulao das contribuies sociais como objeto de

poltica econmica, como a adoo de medidas anticclicas, por exemplo,
no podem trazer para os segurados da Previdncia Social e beneficirios
da Seguridade Social o nus que da sociedade de forma geral.
No por outra razo que tanto a Constituio Federal como a

legislao infraconstitucional estabelecem a responsabilidade da Unio
como garantidora do pagamento dos benefcios previdencirios.
E no poderia ser diferente, pois se as fontes da seguridade social

socorrem o caixa da Unio, compete a ela a suplementao de eventuais ou
sazonais insuficincias financeiras.
O nosso relatrio recomenda que seja reavaliada tambm toda a

poltica de desoneraes e de renncias fiscais, de tal forma que a
contribuio equitativa de todos os segmentos econmicos impacte
positivamente no resultado da arrecadao das fontes da seguridade social
e, por conseguinte, deixe de onerar desproporcionalmente os setores que
mais respondem pela arrecadao atualmente.
Um dos exemplos mais gritantes a desonerao das exportaes

do agronegcio. A falta de equilbrio e de distribuio equitativa do custeio
196
importa, necessariamente, maior onerao de outros setores econmicos,

como o da indstria, comrcio e servios, o que no justo.
h) extino do REFIS na sua concepo atual
Ningum est livre de problemas financeiros que resultem na

suspenso temporria ou permanente do pagamento de tributos.
Todavia, no Brasil, o parcelamento e reparcelamento de dvidas

tributrias (REFIS), com perdo de multas, juros e correo monetria e
encargos legais, tornou-se algo recorrente, mesmo em perodos de
prosperidade econmica.
E esta prtica tem se tornado uma constante, fazendo crer que dela
muitos contribuintes tm se utilizado de forma deliberada, como poltica
administrativa de planejamento tributrio, em prejuzo da seguridade
social.
Como nos ltimos tempos, a cada intervalo de trs ou quatro anos,

o Congresso Nacional coloca em pauta matria legislativa com este
objetivo, desconfia-se que muitos contribuintes resolvam, simplesmente,
suspender total ou parcialmente o recolhimento obrigatrio de seus
tributos, confiando que podero sald-los em condies mais vantajosas e
com generosos parcelamentos, em momento oportuno mais adequado aos
seus interesses, que evidentemente no so os da sociedade e muito e
menos da seguridade social.
A dvida ativa de natureza previdenciria segundo informaes da

PGFN seria capaz de suportar s ela, a necessidade adicional de
financiamento das despesas previdencirias de trs oramentos seguidos da
seguridade social, pois ultrapassa a casa dos R$ 460 bilhes de reais.
Embora este Congresso Nacional tenha novamente aprovado um

novo REFIS neste ano, derivado da Medida Provisria n 783, de 2017,
est claro que est prtica perniciosa e representa um estmulo
sonegao e livre concorrncia, pois alm de sonegarem tributos
promovem concorrncia desleal com os contribuintes adimplentes.
O relatrio desta CPIPREV defende uma legislao de carter

permanente e ordinrio, que contemple as situaes realmente justificveis
197
de suspenso do pagamento dos tributos, para que possam acessar, em

condies mais favorveis, o pagamento parcelado de tributos no
recolhidos.
A legislao que generosa em conceder o perdo de dvidas e

oferecer parcelamentos benevolentes aos sonegadores da seguridade social
no pode pretender ser rigorosa com o corte da despesa de benefcios dos
miserveis e dos trabalhadores, aposentados e pensionistas desse pas. Seria
o fim da Repblica, tamanho o contrassenso.
i) Fraudes e erros no pagamento de benefcios
Esta CPIPREV, a partir do relato de autoridades do Governo, do

Ministrio Pblico, Poder Judicirio, Polcia Federal e do INSS, e de
depoimentos recolhidos, constatou que a gesto administrativa para
concesso e manuteno de benefcios da Previdncia Social est sujeita a
fraudes e erros que impactam negativamente as contas do RGPS.
Na maioria dos casos, os crimes no so praticados por segurados

comuns, mas por quadrilhas que vm se especializando em fraudar a
Previdncia Social.
Neste sentido a relatoria desta CPIPREV recomenda aos rgos

competentes a estruturao de uma estratgia permanente e integrada de
combate s fraudes e crimes contra a Previdncia Social, nos moldes da
Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro
ENCCLA, assim como a adoo de mecanismos de verificao e reviso
peridica de benefcios, respeitando sempre o sagrado direito do segurado a
ampla defesa e ao devido processo legal.
j) reestruturao das auditorias-fiscais, PGFN, e servios do

INSS
Relatos recolhidos por esta CPIPREV demonstram que a

Administrao Pblica Federal, em que pese as contingncias
oramentrias atuais, precisa apoiar as estruturas de arrecadao, cobrana
da dvida ativa, e de prestao de servios aos segurados do RGPS.
Tais estruturas vm sofrendo com o contingenciamento de recursos,

que prejudicam a arrecadao de contribuies sociais. O objetivo deveria
198
ser o exatamente o inverso, com o fortalecimento das fiscalizaes,

autuao de sonegadores e maior eficcia na cobrana da dvida ativa.
O grande contingente de servidores do INSS e da Secretaria da

Receita Federal do Brasil que podero, em curto prazo, deixar o servio
ativo, demanda do Poder Executivo uma estratgia que permita no
somente que haja a reposio desses servidores hiptese de aumento de
despesa com pessoal, excepcionalizada, inclusive, pela Emenda
Constitucional n 95/2016 como que haja a adequada transmisso de
conhecimentos e experincias. Assim, as instituies preservaro o
conhecimento acumulado e evitaro a perda da memria administrativa em
relao s questes da Previdncia Social.
Alm disso, a demora na concesso e reviso de benefcios

concedidos em virtude de incapacidade temporria, alm de prejudicarem
os segurados que necessitam de prestao eficiente desses servios, implica
na manuteno de benefcios que podem no mais atender aos requisitos
legais para a sua manuteno.
Por outro lado, o Poder Executivo deve intensificar o uso das

tecnologias de informao e Inteligncia na fiscalizao tributria de forma
a aumentar a produtividade e eficincia do Fisco, e ampliar os quantitativos
de Auditores-Fiscais dedicados arrecadao da seguridade social, dado o
carter essencial e estratgico dessas receitas para o equilbrio fiscal e
oramentrio da Unio.
Em virtude disso, esta Relatoria sugere esta relatoria que a

CPIPREV recomende ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
e ao INSS, o levantamento dos cargos efetivos vagos relativos aos
servidores do INSS, Auditores-Fiscais do Trabalho e da Receita Federal do
Brasil, e Procuradores da Fazenda Nacional, a fim de que seja fixada uma
estratgia para a mais rpida reposio desses servidores em prol da
arrecadao das contribuies sociais devidas seguridade social e melhor
prestao de servios aos segurados do RGPS.
Tal medida deve ser acompanhada das providncias necessrias, na

esfera administrativa e oramentria, para que a Secretaria da Receita
Federal do Brasil, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Secretaria da
Inspeo do Trabalho e Instituto Nacional do Seguro Social sejam
adequadamente dotados da estrutura de pessoal, inclusive o necessrio
199
apoio tcnico e administrativo s suas atividades de fiscalizao e de

procuradoria, e os recursos tecnolgicos e fsicos compatveis com tais
atividades, em atendimento, inclusive, ao disposto no art. 37, XXII da
Constituio Federal, segundo o qual as administraes tributrias da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, atividades
essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de
carreiras especficas, tero recursos prioritrios para a realizao de suas
atividades e atuaro de forma integrada, inclusive com o compartilhamento
de cadastros e de informaes fiscais, na forma da lei ou convnio.
k) cobrana da dvida ativa da Fazenda Pblica
Ao lado do fortalecimento das instituies voltadas fiscalizao

de tributos e execuo da dvida ativa tributria, impe-se a
modernizao e atualizao da prpria legislao que rege essa execuo
fiscal, tema que foi objeto da anlise do Consultor Legislativo do Senado
Federal Pedro Fernando Nery (DOC 247) e pelo Presidente do
SINPROFAZ, Achilles Linhares de Campos Frias (DOC 254) em resposta
a questionamentos desta Relatoria.
A reforma da Lei de Execuo Fiscal foi proposta ao Congresso

Nacional em 2009, quando do encaminhamento, pelo Presidente da
Repblica, do Projeto de Lei n 5.080, de 2009, que dispe sobre a
cobrana da dvida ativa da Fazenda Pblica e d outras providncias, o
qual atualiza e moderniza a execuo fiscal regulada pela Lei n 6.830, de
1980, permitindo a acelerao dos trmites administrativos e judiciais.
Havendo, assim, proposta em tramitao, cujo contedo resulta de

estudos realizados por equipes tcnicas qualificadas e com o
assessoramento de juristas, caberia Cmara dos Deputados proceder ao
exame da matria, em regime de urgncia, para que esta Casa possa ento
se manifestar.
Dessa forma, consideramos necessrio que esta CPI encaminhe ao

Ministro Chefe da Casa Civil a recomendao de que seja examinada a
possibilidade de que o Chefe do Poder Executivo requeira a urgncia
constitucional para a tramitao do PL 5.080, de 2009, a fim de que a
tramitao da matria seja acelerada e a Cmara dos Deputados conclua o
seu exame.
200
l) decadncia dos dbitos originados por contribuies sociais
A Lei n 8.212, de 1991 estabeleceu seus arts. 45 e 46 que o prazo

de decadncia dos dbitos originrios das contribuies da seguridade
social era de 10 anos.
Entretanto, o Cdigo Tributrio Nacional estabelece no seu art. 173

o prazo decadencial de 05 anos para os crditos de natureza tributria.
Alm disso, o pargrafo nico do art. 5, do Decreto-Lei n 1.569,

de 1977, tratava da suspenso da contagem do prazo prescricional para as
causas de pequeno valor referente s execues fiscais e crditos
tributrios.
A alegao era de que o referido Decreto-Lei seria de natureza

processual e assim sua matria no estaria sob a reserva da lei
complementar.
Em face desta dicotomia legal, o STF, em sesso plenria de 11 de

junho de 2008, deliberou por negar provimento aos Recursos
Extraordinrios n 556664, 559882, 559943 e 560626, que declararam
inconstitucionais os artigos 45 e 46 da Lei 8.212, de 1991, reconhecendo
que apenas lei complementar pode dispor sobre normas gerais em matria
tributria.
A inconstitucionalidade reconhecida Supremo Tribunal Federal

originou a Smula Vinculante n 08 que dispe: So inconstitucionais o
pargrafo nico do artigo 5 do Decreto-lei 1569/77 e os artigos 45 e 46 da
Lei 8.212/91, que tratam de prescrio e decadncia de crdito tributrio.
Assim, na sistemtica atual, aps o transcurso de cinco anos esto

prescritos os crditos de natureza tributria originados pelo no pagamento
de contribuies sociais devidas seguridade social.
Os artigos da Lei n 8.212, de 1991, mesmo se fossem

restabelecidos pela via de lei complementar, no seriam mais
contemporneos.
A cobrana da dvida ativa da seguridade social deve estar em

harmonia com o prazo de carncia estabelecido para a concesso dos
201
benefcios de prestao continuada de aposentadoria do RGPS, sob pena de

subtrao de receitas que compem o salrio-de-contribuio do segurado.
A CPIPREV defende, portanto, que seja imediatamente corrigida

esta distoro, para que a lei complementar harmonize o prazo de
prescrio e decadncia desses crditos com o prazo de carncia definido
para concesso do benefcio de aposentadoria pelo RGPS, que atualmente
de 15 anos
m) classificao dos crditos tributrios em discusso na rbita

administrativa e judicial
Durante os trabalhos da CPIPREV ficou demonstrada a dificuldade

de se aferir com preciso os processos administrativos e judiciais que
envolvem a discusso de passivos tributrios originados pelo no
pagamento de contribuies sociais devidas pela seguridade social.
Neste sentido foram as respostas a requerimentos destinados aos

Tribunais Regionais Federais TRFs.
Assim, recomenda a relatoria desta CPIPREV aos rgos do Poder

Judicirio, que na distribuio dos feitos judiciais relativos s execues
fiscais seja procedida a classificao da espcie de tributo e do valor
executado, de tal forma que estas informaes possam servir de orientao
formulao de polticas tanto por parte do Poder Executivo, como de
medidas legislativas que posam ser adotadas pelo Poder Legislativo, e de
outras medidas a cargo do Poder Judicirio.
Da mesma forma, recomenda-se que a Secretaria da Receita Federal

do Brasil (RFB) promova as adequaes e os procedimentos
administrativos necessrios no mbito do processo administrativo fiscal,
para o cumprimento deste intento, assim como a Procuradoria da Fazenda
Nacional (PGFN) se esforce para assim proceder.
n) aparelhamento e fortalecimento dos rgos responsveis pelo

Processo Administrativo Fiscal
A falta de estrutura adequada nos rgos de julgamento dos

recursos em processo administrativo fiscal implica postergar deciso
administrativa que impacta na arrecadao de contribuies sociais.
202
Em auditoria conjunta realizada pelo TCU e CGU (Processo TC

011.645/2015-6), ficou demonstrada a precariedade e falta de transparncia
com que os processos administrativos fiscais so tramitados e julgados
naquele rgo administrativo, que envolvem valores de R$ 567,9 bilhes,
distribudos em 118.324 processos (posio em outubro/2015).
No ritmo atual, segundo o relatrio, o CARF levaria 77 anos para

julgar todo o estoque de recursos caso novos processos no fossem
apresentados para sua anlise.
Lembramos que o processo administrativo fiscal implica a

suspenso da exigibilidade dos tributos at o desenlace administrativo final
com o julgamento do caso pelo CARF. Mas no s isso, pois o fim do
processo administrativo fiscal implica, via de regra, o incio do contencioso
judicial, que leva mais um longo perodo para ter soluo definitiva.
Tal expediente, na forma como est previsto atualmente em nossa

legislao, um estmulo sonegao e representa a subtrao de
importantes recursos seguridade social.
Recomenda-se ao TCU; ao Ministro da Fazenda e ao Secretrio da

Receita Federal do Brasil que em carter emergencial reforcem a estrutura
desses rgos e promovam mutires para o julgamento de todos os recursos
administrativos que envolvam contribuies sociais at o fim do ano de
2018, alm de implementarem imediatamente as determinaes contidas no
Acrdo n 1076/2016 TCU Plenrio.
II. Proposies Legislativas sugeridas como de iniciativa da

CPIPREV
A fim de materializar as consideraes e concluses finais desta

Comisso Parlamentar de Inqurito CPIPREV, esta Relatoria apresenta, na
forma dos Anexos I e II a este Parecer, proposies legislativas a serem
objeto de exame e considerao pelos Membros do Congresso Nacional.
Essas proposies, por no dependerem da iniciativa do Chefe do

Poder Executivo, podero ser sua tramitao iniciada de imediato, e iro
contribuir, em nosso entender, para a soluo dos problemas apontados e
203
causas das eventuais insuficincias financeiras presentes na Seguridade

Social e na Previdncia Social, e para reduzir, se no eliminar, os desvios
de recursos ainda hoje presentes e que do causa a parte do chamado
dficit da Previdncia Social e da prpria Seguridade Social.
Assim, so apresentadas as seguintes proposies de autoria da

CPIPREV:
a) Projeto de Lei do Senado de autoria da CPIPREV para alterar

os art. 15 e 22 da Lei n 8.212, de 1991, regulamentando o
disposto no art. 7 XXVII e art. 194, pargrafo nico, V da
Constituio e permitindo a busca do pleno emprego (art. 170,
VIII) e a reduo da informalidade;
b) Proposta de Emenda Constituio de iniciativa da CPIPREV
para alterar os art. 114 e 195 da Constituio, dispondo sobre a
competncia da Justia do Trabalho para a execuo de ofcio
das contribuies previdencirias incidentes sobre verbas
remuneratrias pagas sem o pertinente recolhimento, mesmo
quando os vnculos somente sejam reconhecidos e declarados na
sentena, para que seja fato gerador das contribuies
previdencirias a mera prestao de trabalho remunerado
(remuneraes devidas) e para impor a obrigatoriedade de
registro das contribuies previdencirias atinentes ao
trabalhador, assim que a sentena homologatria de clculos de
liquidao (dessas mesmas contribuies) no mais comporte
questionamento.
c) Proposta de Emenda Constituio de iniciativa da CPIPREV
para inserir o art. 76-A no Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias para dispor sobre a no aplicao da Desvinculao
de Receitas da Unio de que trata o art. 76 do s receitas da
seguridade social, para inserir o novo art. 195-A, dispondo sobre
o Conselho Nacional de Seguridade Social, e a compensao de
renncias fiscais de receitas da seguridade social, e para alterar o
art. 195 da Constituio, dispondo sobre a decadncia e
prescrio das contribuies sociais de que trata o art. 195, I,
a, e II.
d) Proposta de Emenda Constituio de iniciativa da CPIPREV
para inserir dispor sobre o limite mximo de benefcios do
Regime geral de previdncia social de que trata o art. 201 da
204
Constituio e seu reajustamento, fixando-o em R$ 9.370,00

(nove mil trezentos e setenta reais);
e) Projeto de Lei do Senado, de iniciativa da CPIPREV que altera
a Lei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e o Decreto-Lei n
2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, para aumentar
as penas e eliminar, no caso de pagamento do tributo devido, a
possibilidade de extino de punibilidade dos crimes contra a
ordem tributria e para criar causas de reduo de pena.
III. Encaminhamentos
Por fim, sugerimos os seguintes encaminhamentos, para anlise e

adoo das providncias e iniciativas cabveis nos respectivos mbitos de
competncia:
a) encaminhamento de cpia do Relatrio Final desta CPI aos

seguintes rgos:
1. Casa Civil da Presidncia da Repblica;

2. Ministrio da Fazenda;
3. Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto;
4. Ministrio da Justia;
5. Ministrio da Transparncia e Controladoria-Geral da
Unio;
6. Instituto Nacional do Seguro Social;
7. Secretaria de Previdncia;
8. Secretaria do Tesouro Nacional;
9. Secretaria da Receita Federal do Brasil;
10. Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF);
11. Conselho Nacional de Previdncia Social;
12. Departamento de Polcia Federal;
13. Ministrio Pblico Federal;
14. Ministrio Pblico do Trabalho;
15. Tribunal de Contas da Unio.
b) ao Ministro Chefe da Casa Civil, que examine a possibilidade de

que o Chefe do Poder Executivo requeira a urgncia
constitucional para a tramitao do Projeto de Lei n 5.080, de
205
2009, que dispe sobre a cobrana da dvida ativa da Fazenda

Pblica e d outras providncias, em tramitao na Cmara dos
Deputados, o qual atualiza e moderniza a execuo fiscal
regulada pela Lei n 6.830, de 1980, permitindo a acelerao dos
trmites administrativos e judiciais;
c) ao Ministro Chefe da Casa Civil e ao Ministro da Indstria,

Comrcio Exterior e Servios, que elaborem estudos com vista a
aferir, conclusivamente, sobre os impactos e externalidades
geradas pelo SIMPLES Nacional na gerao de empregos e
reduo da informalidade, por setor (produo industrial,
comrcio e servios), e sua vantagem sob a perspectiva
econmica e fiscal para a sociedade, inclusive sob a perspectiva
da redistribuio de renda e reduo da pobreza, vis a vis as
renncias fiscais dele resultantes;
d) ao Ministro da Fazenda e ao Ministro do Planejamento,

Desenvolvimento e Gesto, que reexaminem o modelo adotado
para elaborao das avaliaes atuariais do RGPS e do RPPS da
Unio empregados para os fins do disposto no art. 4, 2, da
Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere s projees de
crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), produtividade,
indicadores demogrficos, taxas de mortalidade e sinistralidade,
receitas e despesas com benefcios presentes e futuros, e demais
fatores relevantes, a fim de que sejam corrigidos os erros de
estimativa apontados por este Relatrio.
e) ao Presidente do Tribunal de Contas da Unio (TCU) para

propor:
1. uma reavaliao das premissas utilizadas pelo rgo

relativamente a incluso das despesas com RPPS (servidores civis e
militares) conta da seguridade social, observadas as consideraes legais
e constitucionais descritas neste relatrio;
2. a apurao da incluso de programaes estranhas ao conceito

constitucional de seguridade social includas pelo Governo Federal no
oramento da seguridade social, conforme descrito neste relatrio;
206
3. a verificao imediata das determinaes contidas no Acrdo n

1076/2016 TCU Plenrio, relativamente ao CARF, informando ao
Senado Federal as providncias adotadas.
f) ao Presidente do Senado Federal, para que mantenha disponvel

permanentemente no stio eletrnico do Senado Federal:
1. a ntegra deste relatrio da CPIPREV;

2. cpia de todos os requerimentos e dos documentos e respostas
recebidos pela CPI;
3. as notas taquigrficas das sesses realizadas pela CPIPREV.
Sala da Comisso, em de __________ de 2017.
Senador Paulo Paim


Senador Hlio Jos

Relator da CPIPREV
207
ANEXO I
PROJETO DE LEI DO SENADO N ______, DE 2017

(da Comisso Parlamentar de Inqurito da Previdncia - CPIPREV)
Altera os art. 15 e 22 da Lei n 8.212, de 24 de

julho de 1991, para estabelecer nova definio de
empresa, bem como dispor sobre o aumento ou
reduo de sua contribuio Previdncia Social,
na forma que especifica.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1 A Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, passa a vigorar com

as seguintes alteraes:
Art. 15. ........................................................................................
I - empresa as pessoas jurdicas enumeradas no art. 44 do Cdigo

Civil, bem como os rgos e entidades da administrao pblica direta, indireta
e fundacional em relao aos segurados obrigatrios que lhes prestam servios;
(NR)
Art. 22 ........................................................................................
............................................................................................................
16. A alquota de contribuio de que trata o inciso I do caput:
I - ser aumentada em um ponto percentual, a partir de 1 de janeiro de

2019, sempre que a empresa reduzir, em 5% (cinco por cento), ou mais, seu
quadro de pessoal, utilizando-se, para tanto, o indicador representado pela
relao entre a mdia mensal do nmero de empregados verificada num
determinado ano com a do ano imediatamente anterior, respeitada a alquota
mxima de 25% (vinte e cinco por cento); ou
II - ser reduzida em um ponto percentual, a partir de 1 de janeiro de

2019, sempre que a empresa aumentar, em 5% (cinco por cento), ou mais, seu
quadro de pessoal, utilizando-se, para tanto, o indicador representado pela
relao entre a mdia mensal do nmero de empregados verificada num
208
determinado ano com a do ano imediatamente anterior, respeitada a alquota

mnima de 15% (quinze por cento).
17 Para a obteno do clculo da relao estipulada nos incisos I e

II do 16 deste artigo sero utilizados os dados do Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados CAGED do Ministrio do Trabalho ou outro
que venha a substitu-lo. (NR)
Art. 2 Esta lei entra em vigor na data da sua publicao.
JUSTIFICAO
Uma das concluses do Parecer final da CPI da Previdncia Social,

realizado neste ano de 2017, de que para solucionar problemas do sistema
de proteo social brasileiro no suficiente e nem adequado reduzir o
alcance dos benefcios e servios prestados neste campo de atuao estatal,
sendo imperativo, por questes de justia social, tornar mais eficiente a
arrecadao das contribuies sociais que servem para o
financiamento da Seguridade Social.
O presente projeto de lei visa, a um s tempo, levar a efeito a norma

constitucional presente no art. 7, inciso XXVII, que prev como direito
dos trabalhadores urbanos e rurais, a proteo em face da automao, na
forma da lei; e atender ao dispositivo do art. 194, pargrafo nico, inciso
V, que estabelece como um dos objetivos da Seguridade Social a
equidade da participao no custeio ou, parafraseando as concluses
da CPI da Previdncia Social, que todos paguem para que todos
paguem menos e possamos alcanar um maior desenvolvimento para o
Pas a partir da manuteno e at ampliao nas pocas de crise, de
programas sociais eficientes e de proteo aos mais vulnerveis.
Intenta-se, como prope o estudo do Auditor-Fiscal da Receita

Federal e Mestre em Direito, Ivan Kertzman (2012), a propositura de um
modelo adequado de custeio da previdncia social, que traga vantagens
em relao tributao sobre a folha de pagamento, especialmente no que
se refere simplificao tributria, aproximao ao princpio da justia
tributria e aos reflexos no mercado de trabalho e na prpria sociedade.
209
O objetivo , na esteira do pensamento de Castro e Lazzari (2017)

ao citar estudo da ANFIP sobre as possibilidades de melhoria no sistema
brasileiro de proteo social, buscar promover a otimizao da
arrecadao em vez de focar na reduo de benefcios.
Neste sentido, visa o projeto alterar a Lei de Custeio da Seguridade

Social em dois de seus dispositivos.
Sobre o artigo 15 e seu inciso primeiro, proposta a sua

conformao s novas nomenclaturas das pessoas jurdicas de direito
privado constantes do Cdigo Civil de 2002, pois a Lei previdenciria,
sendo de 1991, ainda se refere a firma individual ou sociedade, sendo
oportuna a alterao para contemplar todas as espcies de pessoas jurdicas
do art. 44 do referido Cdigo. Evita-se, com isso, qualquer divergncia
interpretativa acerca de quais pessoas jurdicas so contribuintes da
Seguridade Social.
Quanto ao segundo dispositivo legal o artigo 22 a alterao tem

maior envergadura. Tenciona-se, com a proposta, gerar tratamento
tributrio mais justo s empresas que promovem a criao de novos
empregos e a formalizao dos vnculos laborais em detrimento de suas
congneres que, contrariamente a isso, causem o aumento nas taxas de
desemprego.
A esse respeito, o plano de fundo para a proposta a conjuntura

econmica atual, pois as estatsticas oficiais do CAGED e as pesquisas do
IBGE apontam para um nmero alarmante de 14 milhes de
desempregados, que embora no tenha apresentado aumento nos ltimos
meses, tambm no indica um decrscimo significativo, dizer, encontra-
se estacionrio, merecendo portanto a ateno dos Poderes constitudos
para sua soluo em regime de prioridade mxima, em razo de suas
consabidas consequncias negativas para o conjunto da sociedade.
Em tempos de desemprego em nveis nunca antes atingidos, surge

outro fenmeno social de negativas repercusses: a informalidade do
trabalho realizado de forma precria, sem registro, mediante biscates,
ou bicos, na condio de free lancers, etc., por fora da necessidade de
colocar o po na mesa da famlia.
210
Kertzman (2012) aponta que a informalidade, por sua vez, traz

impactos indesejveis para a prpria seguridade social, uma vez que menos
pessoas esto abrangidas por cobertura do seguro pblico obrigatrio,
podendo necessitar no futuro das prestaes assistenciais no contributivas.
Com isso, acresce-se o gasto da seguridade e diminui-se a sua receita. E
arremata: obviamente, o maior ganho do empresariado com a
informalidade est na sonegao dos tributos sobre a folha de pagamento,
j que grande parte dos direitos trabalhistas preservada.
O crescimento e a manuteno de um alto nvel percentual do

desemprego tm, como se sabe, mais de um motivo. O revs da economia,
causado pela queda do consumo interno e das exportaes, um deles,
indubitavelmente. Quando uma empresa tem problemas relacionados ao
seu faturamento, tende a reduzir custos, e a viso de que a folha de
pagamento um destes custos, leva a uma diminuio dos postos de
trabalho.
Porm, h outros fatores que contribuem para o aumento do

desemprego, entre os quais a automao dos postos de trabalho e a
transformao de trabalhadores formalizados em trabalhadores
precarizados, informais, sem registro e sem contribuio Seguridade
Social.
Acerca da automao, deve-se ter em vista, como aludem Santos e

Soares (2015), que a evoluo da cincia e da tecnologia fundamental
para o desenvolvimento de um pas, pelo que no h como se posicionar
contrariamente a ela; porm, crucial definir uma poltica de proteo em
face da automao em harmonia com a Constituio brasileira. Ainda
segundo o mesmo estudo, curial conjugar os esforos especialmente na
gerao e/ou preservao de empregos sem prejudicar os avanos
cientficos e tecnolgicos, e estes, por sua vez, devem se voltar
prioritariamente para a soluo dos problemas brasileiros inclusive os
sociais, destacadamente o desemprego tecnolgico em face do qual se deve
dar proteo em face da automao do sistema produtivo nacional e
regional.
Concluem Santos e Soares que uma das sadas possveis para a

eficcia do preceito constitucional seria instituir programa de concesso
de benefcios fiscais e financeiros por parte de rgos e entidades da
211
Administrao Federal a projetos que mantenham nvel razovel de

emprego.
Tenha-se por base o ramo das instituies financeiras, um dos mais

visveis casos de desemprego estrutural causado pela automao
acompanhado de taxas de lucros cada vez maiores, ano aps ano. Segundo
Corra (2012), ao citar Larangeira,
o setor bancrio passou por uma transformao radical nos ltimos

20 anos em decorrncia do extenso processo de informatizao, bem como
de mudanas estruturais no setor como a terceirizao , de modo que se
constitui em um caso ilustrativo das implicaes sociais da automao do
trabalho. Se, de um lado, os terminais de autoatendimento desempregaram
caixas bancrios humanos, de outro lado, empregados terceirizados
precarizaram as relaes de trabalho neste ramo profissional.
Portanto, paralelamente automao, a informalidade nas relaes

de trabalho fator que deve ser considerado.
H, segundo os dados levantados pela CPI da Previdncia Social,

cerca de 16 milhes de trabalhadores sem carteira assinada e que,
com isso, correm grave risco de estarem desprotegidos quanto a eventos
como doena, invalidez, maternidade e todos os outros riscos sociais
descritos no art. 201 da Constituio.
Urge, portanto, o cumprimento do preceito constitucional que

determina que se proceda busca do pleno emprego (Constituio, art. 170,
VIII).
Outra concluso importante da CPI da Previdncia Social a de que

no h uma ao coordenada do Governo para o combate informalidade
dentro das empresas legalmente constitudas.
Tal estado de coisas acarreta, a um s tempo:
- maiores encargos aos cofres pblicos, em razo do aumento dos

requerimentos de seguro-desemprego, de aposentadorias e outros
benefcios da Seguridade Social; e
212
- o agravamento do quadro j muito severo de risco

subsistncia de milhes de brasileiros, que passam a ter de lutar para
obter nova colocao no pela conjuntura econmica, mas por polticas de
downsizing que acarretam o chamado desemprego estrutural sem
qualquer preocupao com os impactos desta poltica empresarial no que
tange s repercusses no tecido social e nas contas pblicas.
No se compreende como razovel que empresas que fomentam o

crescimento de empregos tenham o mesmo tratamento que outras que
produzam desemprego ou subemprego.
Concordando com Fbio Zambitte Ibrahim (2010) 66, acredita-se 65F
que contrataes formais de novos empregados pelas empresas dependem

de outros fatores, como aumento da demanda, aumento de crdito
disponvel, melhoria das taxas de juros e que no papel da previdncia
social a gerao de empregos com o aviltamento de seus recursos.
Para tanto, frisa-se a comparao entre duas empresas atuantes no

mesmo ramo, quando uma delas reduz custos a partir de medidas de
downsizing ou precarizao de seus trabalhadores, de certa forma busca
prevalecer em comparao a seus concorrentes tentando baixar o preo
final de seu produto s custas dos cofres pblicos a sociedade ento
ter de cobrir os gastos com seguro-desemprego e demais benefcios sem
qualquer participao a maior da empresa que desemprega em massa.
Desta forma, entende-se, tal como Castro e Lazzari (2017), que a

questo da justia tributria uma das mais importantes a serem buscadas
na sociedade brasileira. E a reside a proposta legislativa em epgrafe.
Como bem recorda Kertzman (2012), a Emenda Constitucional n

20/1998 inseriu o 9 ao artigo 195 da Constituio, dispondo que as
contribuies sociais previstas no inciso I deste artigo podero ter
alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade
econmica ou da utilizao intensiva de mo-de-obra.
Por tal razo, sugere-se que se adote no uma s alquota incidente

sobre a folha de pagamento de todas as empresas, como atualmente, mas a
66
IBRAHIM, Fbio Zambitte. A Parafiscalidade - Ascenso e Queda das Contribuies Sociais. Porto
Alegre: Magister, 2011.
213
aplicao de um critrio progressivo/regressivo da alquota bsica de

20%, com aumento ou reduo desta de acordo com a participao das
empresas no aumento ou reduo do desemprego.
No h, na proposta, criao de nova contribuio, nem alterao

do fato gerador da contribuio patronal, mas apenas a adequao da
alquota s oscilaes das variveis
empregabilidade/desemprego/precarizao do trabalho.
Outro aspecto a ser frisado que a proposta em questo no

abrange as pessoas optantes pelo sistema SIMPLES Nacional, pois
estas so tributadas na forma da Lei Complementar n 123, de 2006 e no
na forma da Lei n 8.212/91.
Os dados a serem considerados so os do CAGED, o qual serve

como base para a elaborao de estudos, pesquisas, projetos e programas
ligados ao mercado de trabalho, ao mesmo tempo em que subsidia a
tomada de decises para aes governamentais, de modo que no h
necessidade da criao de novos indicadores.
E, tendo em vista que as contribuies das empresas so realizadas

e comprovadas atravs do sistema GFIP/GPS, no haver exigncia de
maior dispndio de pessoal ou recursos financeiros por parte da Receita
Federal para checar a correo da alquota, ou seja, eventuais incorrees
no recolhimento das contribuies podero ser facilmente constatadas e
estaro sujeitas cobrana mediante o devido processo legal de apurao
do crdito e execuo fiscal, conforme j disciplinado no Cdigo Tributrio
Nacional e na prpria Lei n 8.212/91.
O aumento de arrecadao, em caso de aprovao da proposta,

garantido, na medida em que as empresas que empregarem mais pessoas
estaro aumentando o nmero de contribuintes segurados, ampliando,
ademais, a proteo social populacional em termos absolutos, o que acaba
por cumprir mais um objetivo fundamental da Seguridade Social o da
universalidade do atendimento e da cobertura (Constituio, art. 194,
pargrafo nico, inciso I).
E, no caso das empresas que praticarem o desemprego em larga

escala, tero de arcar com alquotas maiores em carter progressivo, a
exemplo do que j ocorre com a contribuio que financia os benefcios
214
por acidentes do trabalho (GILRAT), cuja alquota mvel em razo

do chamado Fator Acidentrio de Preveno (FAP).
Assim, em cumprimento ao disposto no art. 14 da Lei

Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade
Fiscal, registra-se que a medida em tela no ocasiona renncia de
receitas tributrias. Pelo contrrio, a majorao de alquotas da
contribuio previdenciria incidente sobre a receita bruta ter impacto
positivo na arrecadao dessas contribuies.
Por derradeiro, importante frisar que a proposta prope a majorao

de alquotas para 2019, respeitando a norma constante do art. 195, 6, da
Constituio (princpio da anterioridade tributria aplicvel s
contribuies sociais).
Sala da Comisso, em _____ de ________________ de 2017.
Senador Paulo Paim


Senador Hlio Jos

Relator da CPIPREV
Senadores Titulares da CPIPREV
1-_____________________________________________________
2-_____________________________________________________
3-_____________________________________________________
4-_____________________________________________________
5-_____________________________________________________
6-_____________________________________________________
7-_____________________________________________________
215
Senadores Suplentes da CPIPREV

1-_____________________________________________________
2-_____________________________________________________
3-_____________________________________________________
4-_____________________________________________________
________________________________
REFERNCIAS CITADAS
CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito
Previdencirio. 20. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2017.
CORRA, Gilson Csar Pianta. Tecnologia, automao e desemprego no setor bancrio
brasileiro (1986 2000). Revista Organizao Sistmica | vol. 2, n. 1. Jul/Dez. 2012.
Disponvel em
https://www.uninter.com/revistaorganizacaosistemica/index.php/.../article/.../136/50.
Acesso em 31 jul. 2017.
KERTZMAN, Ivan. Desonerao da Folha de Pagamento. So Paulo: LTr, 2012.
IBRAHIM, Fbio Zambitte. A Parafiscalidade - Ascenso e Queda das Contribuies
Sociais. Porto Alegre: Magister, 2011.
SILVA, Roseniura; SOARES, rica. O direito proteo em face da automao e
desemprego tecnolgico: parmetros constitucionais para regulamentao. Anais do 3
Congresso Internacional de Direito e Contemporaneidade: mdias e direitos da
sociedade em rede. Disponvel em http://www.ufsm.br/congressodireito/anais. Acesso
em 31 jul. 2017.
216
ANEXO II
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE

2017
Amplia a competncia da Justia do Trabalho

para abranger a execuo de ofcio das
contribuies previdencirias incidentes sobre
parcelas remuneratrias pagas no curso do
vnculo de trabalho, sem os correspondentes
recolhimentos; amplia as hipteses de incidncia
da contribuio previdenciria para tambm
abranger as parcelas remuneratrias devidas no
curso do vnculo, e compele o INSS a proceder ao
registro das contribuies previdencirias objeto
de execuo da Justia do Trabalho no cadastro
pertinente.
As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos

termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte
Emenda ao texto constitucional:
Art. 1 O art. 114, inciso VIII, da Constituio passa a vigorar com

a seguinte redao:
Art. 114. ......................................

(...)
VIII - a execuo, de ofcio, das contribuies sociais previstas no art.
195, I, a , e II, e seus acrscimos legais, decorrentes das sentenas que proferir,
inclusive as incidentes sobre verbas remuneratrias j pagas pelo tomador do
trabalho sem os correspondentes recolhimentos, mesmo quando os vnculos
empregatcio ou autnomo sejam reconhecidos e declarados somente na
prolao;
Art. 2 D-se nova redao alnea a do inciso I do art. 195 da CF,

nos seguintes termos:
217
Art. 195. ......................................................

I ................................................................
a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho devidos, pagos
ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo
sem vnculo empregatcio;
Art. 3 Acrescente-se o 13 ao art. 195 da CF, com a seguinte

redao:
13 Transitadas em julgado as sentenas a que se refere o art. 114,

VIII, assim que promovidas as respectivas liquidaes e se instaurem as
execues, o INSS obriga-se a proceder s averbaes dos tempos de
contribuio nelas reconhecidos e declarados.
Art. 5 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua

publicao.
JUSTIFICAO
I Competncia para a execuo de ofcio das contribuies

previdencirias incidentes sobre verbas remuneratrias pagas sem o
pertinente recolhimento, mesmo quando os vnculos somente sejam
reconhecidos e declarados na sentena.
A Constituio Federal, na redao que lhe foi conferida pela EC n

45/2004, preceitua, em seu art. 114, caput e incisos I, VIII e IX, que:
Art. 114. Compete Justia do Trabalho processar e julgar:

I as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de
direito pblico externo e da administrao pblica direta e indireta da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
(...)
VIII a execuo, de ofcio, das contribuies sociais previstas no art.
195, I, a, e II, e seus acrscimos legais, decorrentes das sentenas que
proferir;
IX outras controvrsias decorrentes da relao de trabalho, na forma
da lei.
Na verdade, os preceitos dos incisos VIII e IX, ainda que

diversamente posicionados, j eram previstos desde antes da EC n 45. Por
outro lado, por fora do inciso I, passou para a competncia da Justia do
Trabalho a soluo de todos os conflitos em que se contraponham os
218
sujeitos de toda e qualquer relao de trabalho (por isso mesmo, oriundos

da relao de trabalho), e no meramente de emprego, apenas excetuadas as
que envolvam os servidores ocupantes de cargos de provimento efetivo ou
em comisso, que foram ressalvadas quando da votao da Emenda no
Senado.
Desde a inicial atribuio da competncia Justia do Trabalho

para a execuo, de ofcio, das contribuies previdencirias, com idntica
redao, ento no 3 do mesmo art. 114, por fora da incluso promovida
pela EC n 20/98, estabeleceu-se acerba discusso a propsito de seu
alcance: se ela era restrita apenas s contribuies incidentes sobre as
verbas salariais, a serem pagas, objeto de sentena condenatria ou
homologatria de acordo ou se tambm alcanava as contribuies
incidentes sobre parcelas salariais pagas no curso do vnculo empregatcio
apenas reconhecido por ocasio da sentena e as pagas por fora, sem o
pertinente recolhimento.
A jurisprudncia do TST, de incio, acabou por se firmar no sentido

mais abrangente, como o revela a redao inicialmente conferida ao item I
da Smula 368 pela Resoluo n. 125, de 05/04/2005:
368. DESCONTOS PREVIDENCIRIOS E FISCAIS. COMPETNCIA.

RESPONSABILIDADE PELO PAGAMENTO. FORMA DE CLCULO.
I A Justia do Trabalho competente para determinar o recolhimento
das contribuies previdencirias e fiscais provenientes das sentenas
que proferir. A competncia da Justia do Trabalho para execuo das
contribuies previdencirias alcana as parcelas integrantes do salrio
de contribuio, pagas em virtude de contrato de emprego reconhecido
em juzo, ou decorrentes de anotao da Carteira de Trabalho e
Previdncia Social CTPS, objeto de acordo homologado em juzo (ex-
OJ 141 da SBDI-1 inserida em 27.11. 1998)
(...)
Com o decorrer do tempo, constatou-se que os valores das contribuies
recolhidos em execues, em decorrncia dos salrios recebidos durante
o vnculo apenas reconhecido na sentena, estariam sendo
encaminhados para conta nica da Previdncia, sem que fossem
vinculados a cada um dos trabalhadores, exigindo-se que esses
postulassem e provassem, administrativa ou judicialmente (junto
Justia Federal), em face da Previdncia, uma vez mais, o
reconhecimento do tempo de servio que j fora assentado no mbito da
Justia do Trabalho.
219
Aps diversas tentativas para resolver essa situao junto

Previdncia, sem sucesso, o Tribunal Superior do Trabalho, alterando a
jurisprudncia que se sedimentara em seu mbito, resolveu abdicar da
competncia para a execuo das contribuies devidas sobre parcelas
recebidas no curso do vnculo, revertendo sua orientao, para aderir
corrente que propugnava pela competncia mais restrita.
O fato que se promoveu alterao na redao do inciso I da

Smula 368, pela Resoluo 138/2005, publicada nos DJs de 23, 24 e
25.11.2005, que passou a ter o seguinte teor:
I A Justia do Trabalho competente para determinar o recolhimento

das contribuies fiscais. A competncia da Justia do Trabalho, quanto
execuo das contribuies previdencirias, limita-se s sentenas
condenatrias em pecnia que proferir e aos valores, objeto de acordo
homologado, que integrem o salrio-de-contribuio. (ex-OJ 141 da
SBDI-1 inserida em 27.11.1998)
Inconformada, a Previdncia Social teria atuado para que houvesse

expressa previso legal da competncia material da Justia do Trabalho
para a execuo das contribuies previdencirias no recolhidas no curso
do vnculo empregatcio apenas reconhecido na sentena.
O certo que veio a lume nova redao conferida ao pargrafo

nico do art. 876 da CLT, pela Lei n 11.457/2007 (Lei da Super-
Receita), prevendo a execuo de ofcio das contribuies sociais,
inclusive sobre os salrios pagos durante o perodo contratual
reconhecido.
Estava, portanto, afastada qualquer dvida que pudesse subsistir

quanto abrangncia dessa competncia por conta apenas do disposto no
inciso VIII do art. 114 da Constituio, porquanto existe expressa
autorizao constitucional, no inciso IX da mesma norma, para instituio,
por lei, de novas competncias para a Justia do Trabalho no tocante a
controvrsias decorrentes das relaes de trabalho, como o caso.
A interpretao literal, histrica, sistemtica e teleolgica do art.

114, no pode conduzir a outra concluso seno a de que as controvrsias
decorrentes das relaes de trabalho, referidas no inciso IX, outras no
podero ser seno as que contraponham ao menos um de seus sujeitos a
terceiro, tendo como substrato a referida relao.
220
Com efeito, os conflitos oriundos da relao de trabalho so os

cogitados no inciso I, em que se contrapem os prprios sujeitos da relao
de trabalho, evidentemente tendo por fulcro a mesma relao.
O constituinte previu expressamente a possibilidade de atribuio

de competncia Justia do Trabalho para dirimir conflitos decorrentes da
relao de trabalho, mediante previso legal nesse sentido (no inciso IX),
sendo certo que algumas dessas hipteses foram, desde logo, contempladas
em diversos incisos do art. 114 pelo constituinte derivado por ocasio da
EC n 45. Um desses casos exatamente o do inciso VIII, em que se
contrapem o empregador e a Previdncia, por conta de uma relao de
trabalho.
No obstante parecesse elidida a divergncia, o TST persistiu na

posio externada na derradeira redao que conferira ao item I da Smula
368.
Pouco tardou para que, em face de agravo de instrumento

desprovido, em deciso na qual o TST aplicou tal entendimento, o INSS
interpusesse recurso extraordinrio ao Supremo Tribunal Federal, pelo qual
vindicou o reconhecimento da competncia da Justia do Trabalho tambm
para a execuo, de ofcio, das contribuies previdencirias incidentes
sobre verbas salariais pagas no curso de vnculo empregatcio apenas
reconhecido na sentena.
Reconhecida a repercusso geral, foi proferida deciso Plenria

pelo STF, sendo deliberada, ademais, a instituio de smula vinculante,
que posteriormente veio a ser editada.
A ementa teve a seguinte dico:
Recurso extraordinrio. Repercusso geral reconhecida. Competncia

da Justia do Trabalho. Alcance do art. 114, VIII, da Constituio
Federal.
1. A competncia da Justia do Trabalho prevista no art. 114, VIII, da
Constituio Federal alcana apenas a execuo das contribuies
previdencirias relativas ao objeto da condenao constante das
sentenas que proferir.
2. Recurso extraordinrio conhecido e desprovido.
(STF, TP, RE 569.056-3/PA, Rel. Min. MENEZES DIREITO, j.
11.09.2008, DJ 11.12.2008)
221
Ao final, constou do Extrato da Ata~
Deciso: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator,

desproveu o recurso. Em seguida, o Tribunal, por maioria, aprovou
proposta do Relator para edio de smula vinculante sobre o tema, e
cujo teor ser deliberado nas prximas sesses, vencido o Senhor
Ministro Marco Aurlio, que reconhecia a necessidade de
encaminhamento da proposta Comisso de Jurisprudncia. Votou o
Presidente, Ministro Gilmar Mendes. Ausentes, justificadamente, os
Senhores Ministros Celso de Mello, Carlos Britto e Joaquim Barbosa.
Falou pela Advocacia- Geral da Unio o Dr. Marcelo de Siqueira
Freitas, Procurador-Geral Federal. Plenrio, 11.09.2008. (destaquei)
Algum tempo depois, com votos vencidos do Min. Dias Toffoli e da

Min. Rosa Weber, foi editada a Smula Vinculante n 53, com a seguinte
dico: A competncia da Justia do Trabalho prevista no art. 114, VIII,
da Constituio Federal alcana a execuo de ofcio das contribuies
previdencirias relativas ao objeto da condenao constante das sentenas
que proferir e acordos por ela homologados.
fcil verificar que a Smula em tela limitou-se a assentar que o

inciso VIII do art. 114 da Constituio no autoriza a execuo de oficio
das parcelas remuneratrias pagas por fora ou mesmo no curso do
vnculo reconhecido apenas na sentena (inclusive em acordos
homologados), porm no afastou a competncia, para tanto, resultante da
conjugao do inciso IX com o pargrafo nico do art. 876 da CLT.
No obstante, como decorrncia da Smula, acabou por se

sedimentar o entendimento de que a Justia do Trabalho no teria
competncia para a execuo de ofcio de tais contribuies
previdencirias.
Isso acarretou um enorme retrocesso, lesivo Previdncia e,

sobretudo, aos prprios trabalhadores.
Com efeito, em razo disso, posteriormente, o trabalhador tem e

ter que vindicar pela via administrativa, junto Previdncia Social, ou
judicial, junto Justia Federal, que sejam realizados recolhimentos que,
desde logo, poderiam ser exigidos nos autos do processo trabalhista em que
sejam reconhecidos o vnculo empregatcio ou o pagamento de salrios
por fora.
222
Atualmente, so ajuizadas mais de 3 milhes de aes trabalhistas

anuais no Brasil, sendo que, em grande parte, seno na maior delas, so
vindicados o reconhecimento do vnculo empregatcio dado o alto grau de
irregular informalidade ou o reconhecimento da existncia de pagamentos
de salrios oficiosos (por fora) prtica espria, que grassa nas relaes
de emprego, ambas com o exato propsito de furtarem-se as partes,
sobretudo o empregador, tributao, notadamente das contribuies
previdencirias.
Diversamente do que intudo na deciso da Excelsa Corte, em todos

esses casos, em regra, h de ser assentada qual a evoluo salarial do
empregado, posto que, normalmente, ele pretende a apurao de outras
verbas trabalhistas calculadas com base nos salrios, ou de diferenas
dessas verbas, que lhe sejam devidas em face do reconhecimento do
vnculo ou de pagamentos por fora (v.g.: FGTS, frias, dcimos terceiros
salrios).
O pedido (ou causa de pedir) de reconhecimento do vnculo ou de

pagamentos por fora, via de regra, vem acompanhado, alm de pedidos
de recebimento de outras verbas trabalhistas (ou diferenas) que disso
decorram, tambm do pedido de registro na CTPS da realidade do vnculo,
notadamente da evoluo salarial. dizer: em geral, elucida-se, nos autos
do processo trabalhista, qual tenha sido ao longo do tempo a remunerao
mensal efetivamente percebida pelo trabalhador e, assim, quais as bases de
clculo para as contribuies previdencirias que no foram oportunamente
recolhidas, cuja responsabilidade, ressalte-se, por fora de lei, toda do
empregador, inclusive no que toca cota obreira (Lei n 8.212/91, art. 33,
5).
A propsito, embora o reconhecimento do vnculo empregatcio

tenha carga predominantemente declaratria, em regra se faz acompanhar
de condenao do empregador ao cumprimento da obrigao de fazer de
registrar o contrato de trabalho na CTPS (inclusive a evoluo salarial), de
sorte que, nesse caso, tambm existe carga condenatria.
Com um detalhe relevantssimo. Nesses casos, como se tratam de

salrios que foram efetivamente pagos (ainda que por fora), sem dvida,
j se implementou o fato gerador das contribuies. Diversamente do que
sucede no tocante a verbas salariais que sejam objeto da condenao, que
223
apenas sero pagas posteriormente, via de regra, em execuo, em relao

s quais no h controvrsia no tocante competncia da Justia do
Trabalho.
Soa no mnimo contraditrio que a Justia do Trabalho tenha

competncia para executar, de ofcio, contribuies cujo fato gerador
sequer ainda teria ocorrido posto que no ter havido pagamento, nem
creditamento , e no a tenha no tocante a verbas salariais cujo pagamento
evidenciou-se, cabalmente, nos autos do processo trabalhista, de sorte que,
inequivocamente, j ter ocorrido o fato gerador.
No especial procedimento institudo para a execuo, de ofcio, das

contribuies previdencirias pela Justia do Trabalho, a rigor, o juiz
desempenha, num primeiro momento, a atribuio tipicamente
administrativa de lanamento do crdito tributrio, quando da homologao
da conta de liquidao das contribuies previdencirias (ainda que essa
liquidao j ocorra por ocasio da sentena).
Cumpre enfatizar que o prprio Ministro Menezes Direito, em seu

voto condutor anteriormente referido, reconheceu que o especial
procedimento institudo para a execuo, de ofcio, das contribuies pela
Justia do Trabalho, atende ao devido processo legal, ainda que seja
distinto do previsto para as execues fiscais em geral.
Embora seja certo que possa ser institudo especfico processo de

execuo, como ocorreu, na CLT, distinto do genericamente previsto na
Lei de Execues Fiscais, em tudo similar execuo dos prprios crditos
trabalhistas, tal qual sempre ocorreu no tocante s custas (que tambm so
tributos) exigidas nos processos trabalhistas, a necessidade de prvia
constituio do crdito tributrio, pelo lanamento, nos termos do CTN
(com sua natureza de lei complementar), inarredvel, para que se
viabilize a execuo do tributo (contribuies previdencirias).
Por isso que, previamente execuo, de ofcio, o juiz do trabalho

desempenha essa atribuio administrativa, exatamente quando homologa a
conta de liquidao do crdito previdencirio (CTN, art. 142).
Somente aps a citao do empregador para pagamento, a lhe

propiciar oportunidade para embargar a execuo das contribuies, e uma
vez resolvido esse eventual incidente, propiciada inclusive a participao
224
ao INSS, de sorte a se observar plenamente o contraditrio, quando no

mais seja passvel de discusso o crdito previdencirio, que, na verdade,
existir um ttulo executivo, ento sim judicial.
Ora, restando evidenciados nos autos a evoluo salarial do

trabalhador e a inexistncia de recolhimentos ou de recolhimentos a menor
das contribuies previdencirias, perfeitamente factvel e recomendvel
que o juiz efetue o lanamento, constituindo o crdito previdencirio, bem
como que promova sua execuo, caso no haja pagamento espontneo,
sendo certo que em relao aos salrios j pagos, como exposto, j teria
ocorrido o fato gerador.
Impende ressaltar que, no tocante s contribuies previdencirias

incidentes sobre verbas salariais objeto da condenao, rigorosamente, o
juiz apenas poderia proceder ao lanamento depois do efetivo pagamento
dessas mesmas verbas, posto que somente ento ocorreria o fato gerador. A
despeito disso, na prtica, j se vem promovendo a citao para o
pagamento da contribuio conjuntamente com a de pagamento das
parcelas salariais sobre as quais incidiria.
Por bvio, no se h de cogitar de lanamento antes da prpria

ocorrncia do fato gerador do tributo, posto que, at ento, sequer seria
devido.
Por todo o exposto, outra concluso no se pode extrair seno a de

que, com muito mais razo, deva ser da competncia da Justia do
Trabalho a competncia para a execuo de contribuies previdencirias
incidentes sobre salrios (ou diferenas) pagas no curso do vnculo e que,
no curso do processo trabalhista, reste evidenciado que no foram
recolhidas.
Afinal, como exposto, apenas se poderia cogitar da execuo das

contribuies previdencirias incidentes sobre verbas salariais objeto da
condenao ou de acordo homologado aps o efetivo pagamento dessas
parcelas quando ocorre o respectivo fato gerador , via de regra depois da
execuo dessas mesmas parcelas.
O que preocupa, profundamente, que, uma vez afastada a

competncia da Justia do Trabalho para a execuo das contribuies
devidas sobre salrios j pagos, muitas dessas contribuies se percam, por
225
conta da decadncia quinquenal, agora sedimentada em face da Smula

Vinculante n 8.
No se pode olvidar que o sistema previdencirio passou a ser

contributivo, cumprindo tambm ao trabalhador cuidar para que as
contribuies sejam oportunamente realizadas, sob pena de, futuramente,
no poder fruir benefcios que delas dependam.
Sucede que o trabalhador, em regra, apenas se preocupa com sua

situao quando lhe negado o benefcio ou passa a auferi-lo em valor
inferior ao que faria jus acaso as contribuies houvessem sido
corretamente recolhidas.
Por outro lado, a Previdncia, desenganadamente, no tem estrutura

para correr atrs desses crditos que caem nas mos dos juzes do
trabalho em cada processo que lhes chegam.
Antes de ser cometida a competncia para a execuo, de ofcio,

das contribuies previdencirias, a legislao vigente apenas obrigava os
juzes do trabalho a verificar o efetivo recolhimento das contribuies
devidas em face das verbas objeto da condenao ou do acordo
homologado, comunicando Previdncia seu no implemento, quando
fosse o caso, sob pena de responsabilizao.
Quanto s constataes de que no haviam ocorrido recolhimentos

sobre salrios pagos no curso do vnculo apenas reconhecido por ocasio da
sentena ou por fora, a rigor, nada se previa.
A despeito disso, expressiva parcela dos magistrados expedia ofcio

Previdncia dando cincia do fato, para que fossem adotadas as
providncias.
No h notcia de que as providncias eram adotadas, mesmo

porque a estrutura da fiscalizao muito reduzida para a demanda a que
est sujeita, de sorte que, obviamente, eram privilegiadas aes fiscais
voltadas para grandes contribuintes.
Era natural que fossem preteridos resgates de pequenos crditos em

centenas de milhares (seno milhes) de processos trabalhistas.
226
A atribuio da competncia para a execuo, de ofcio, Justia do

Trabalho resolve esse problema, pois o resgate dos crditos previdencirios
passa a ocorrer em cada um dos autos que, naturalmente, vm s mos do
Juiz do Trabalho.
Ainda que se imponham ao Juiz do Trabalho atribuies tambm

administrativas, assoberbando-o ainda mais, trata-se de iniciativa de
racionalizao de crucial importncia para a sade do sistema
previdencirio, e, sobretudo, para os prprios trabalhadores.
Evitam-se perdas irreparveis, por conta da decadncia e da

prescrio do crdito previdencirio.
Os primeiros levantamentos que se fizeram logo aps ter sido
cometida a competncia executria das contribuies Justia do Trabalho
revelaram que a recuperao de crditos previdencirios por ela promovida
superava, em muito, o resgate obtido por iniciativas da Procuradoria da
Autarquia.
A propsito, embora seja difcil a mensurao das implicaes

dessa atribuio de competncia para a formalizao de contratos de
trabalho, inegvel que tenha sido enorme enquanto foi considerada pela
Justia do Trabalho e, certamente, voltaria a s-lo.
Com efeito, uma das principais razes da informalidade

justamente a de se furtarem os empregadores ao recolhimento de tributos
incidentes sobre a folha de salrios, especialmente as prprias
contribuies previdencirias, que, sem dvida, so as de maior peso.
Somadas as cotas patronal e obreira, bem assim as contribuies para
terceiros (incidentes sobre a mesma base de clculo), em regra, chega-se a
um percentual entre 35 a 40%. Se acrescido o recolhimento do FGTS (8%),
em geral, ultrapassa-se o percentual de 40%.
Antes da Justia do Trabalho promover a execuo dos crditos

pendentes, era enorme o incentivo informalidade, mesmo porque a
Previdncia, como exposto, no detinha estrutura para correr atrs das
centenas de milhares de situaes detectadas nos processos que,
naturalmente, vm s mos dos juzes do trabalho.
A imperfeio consubstanciada no recolhimento em conta nica,

sem vinculao ao trabalhador, com todas as vnias, no justificava a
227
alterao jurisprudencial promovida pelo TST. Afinal, sempre restaria

comprovado em cada um dos autos que ocorrera o recolhimento de
contribuies, evitando-se a decadncia e a prescrio. Isso poderia ser
resgatado a qualquer tempo pelo trabalhador para que pudesse,
futuramente, fazer valer seus direitos junto Previdncia, algo que fica
definitivamente prejudicado quando a constituio futura dos crditos
fulminada pela decadncia.
Cumpre destacar que, rigorosamente, no houve suficiente debate

sobre a matria que pudesse justificar a edio de smula vinculante, posto
que, salvo engano, teria sido a primeira vez em que decidida pelo Supremo
Tribunal Federal.
A ser assim teria sido flagrantemente malferido o requisito

constitucional de reiteradas decises autorizador da edio de smula
vinculante.
Por todo o exposto, para que se supere definitivamente o deletrio

entendimento prevalecente, extremamente recomendvel o acolhimento
da alterao proposta na redao do inciso VIII do art. 114 da Constituio,
para que tambm reste expressa, inequivocamente, a competncia da
Justia do Trabalho para a execuo de ofcio das contribuies
previdencirias incidentes sobre verbas remuneratrias que sejam pagas
por fora ou no curso do vnculo reconhecido apenas na sentena
(inclusive as homologatrias de acordos), sem o pertinente e oportuno
recolhimento.
Com isso:
a) seria ampliado expressivamente o resgate de crditos

previdencirios pela Justia do Trabalho muito provavelmente em
montante bastante superior ao que recupera com a execuo apenas das
contribuies incidentes sobre verbas remuneratrias objeto das
condenaes e acordos homologados , que, de outro modo, em grande
medida se perdem em face das limitaes da atuao da fiscalizao
previdenciria.
b) milhares (seno milhes) de trabalhadores poderiam contar com

os tempos de contribuies correspondentes, em decorrncia do resgate
desses crditos previdencirios, superando-se os danos decorrentes de
228
prescrio e decadncia, suscetveis de obstar que sejam considerados,

observado que o regime atual contributivo.
c) haveria uma sensvel reduo da demanda da Receita

relativamente a processos administrativos, bem como de sequentes
processos judiciais junto Justia Federal, movidos por trabalhadores com
o fito de verem reconhecidos tempos de contribuies, em regra apenas
instaurados quando se sentem premidos pela necessidade de auferir algum
benefcio, que se acaba frustrando exatamente pela ausncia de
contribuies, no mais das vezes insuscetveis de resgate exatamente em
face da decadncia.
II Previso constitucional de que seja fato gerador das

contribuies previdencirias a mera prestao de trabalho
remunerado (remuneraes devidas).
Certamente, por conta de gestes da Previdncia, inseriu-se no

inciso I do art. 28 da Lei n 8.212/91 (pela Lei n 9.528/97) e no a
primeira vez que isso ocorre , a previso de que tambm os salrios
devidos seriam geradores de contribuies previdencirias, com o claro
propsito de tornar a mera prestao de trabalho determinante de salrios
devidos, independentemente de serem pagos ou creditados fato gerador
de contribuies previdencirias.
Sucede que nos termos do art. 195, I, a, da Constituio, apenas

consubstanciam fatos geradores das contribuies as remuneraes pagas
ou creditadas.
Por outro lado, por aplicao combinada do disposto no 4 do

mesmo art. 195 e do art. 154, I, da Carta da Repblica, apenas podero ser
institudas novas hipteses de fato gerador mediante lei complementar.
Ou seja: atualmente, manifesta a inconstitucionalidade formal da

previso de que os salrios devidos possam consubstanciar fato gerador
das contribuies previdencirias, porquanto instituda por lei ordinria
(Lei n 9.528/97).
A propsito, foi nesse sentido o voto condutor do Min. Menezes

Direito, quanto ao ponto, quando do julgamento do RE 569.056-3/PA,
adrede mencionado, como se depreende do seguinte trecho:
229
O que os arts. 3 da Lei n 7.78789 e 22 da Lei n 8.212/91

estabelecem a alquota (20%) e a base de clculo da contribuio
previdenciria (total das remuneraes pagas ou creditadas aos segurados).
O fato gerador no determinado de forma inequvoca, mas das duas
possveis bases de clculo possvel extrair duas hipteses de incidncia: o
pagamento das remuneraes aos segurados e o creditamento das
remuneraes aos segurados.
Em verdade, a concluso a que chegou a deciso no sentido de que

o fato gerador a prpria constituio da relao trabalhista inova em
relao ao que foi previsto na lei e at na Constituio. Segundo o inciso I,
a, do art. 195, a contribuio social do empregador incide sobre a folha
de salrios e demais rendimentos do trabalho pago ou creditados, a
qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, com ou sem vnculo
empregatcio (grifou-se).
Ora, seja semanal, quinzenal ou mensal, a folha de salrios

emitida periodicamente, e periodicamente so pagos ou creditados os
rendimentos do trabalho. sobre essa folha peridica ou sobre essas
remuneraes peridicas que incide a contribuio. E por isso ela devida
tambm periodicamente, de forma sucessiva, seu fato gerador sendo o
pagamento ou o creditamento do salrio. No se cuida de um fato gerador
nico, reconhecido apenas na constituio da relao trabalhista. Mas
tampouco se cuida de um tributo sobre o trabalho prestado ou contratado, a
exemplo do que se d com a propriedade ou o patrimnio, reconhecido na
mera existncia da relao jurdica.
Como sabido, no possvel, no plano constitucional, norma legal

estabelecer fato gerador diverso para a contribuio social de que cuida o
inciso I, a, do art. 195 da Constituio Federal.
O receio de que, sendo nosso sistema de previdncia social

contributivo e obrigatrio, a falta de cobrana de contribuio nas
circunstncias pretendidas pelo INSS no pode justificar toda uma
argumentao que para atingir seu desiderato viole o art. 195 da
Constituio (...).
A despeito dessa aparente inconstitucionalidade, a Previdncia vem

persistindo, na prtica, nesse posicionamento, pois lhe conveniente, na
230
medida em que a mora no recolhimento das contribuies previdencirias

passa a ocorrer desde a poca prpria em deveria ter ocorrido se houvesse
sido paga a remunerao devida, e no quando efetivamente venha a
ocorrer o pagamento em face de deciso judicial, sendo certo que os ndices
de atualizao dos crditos previdencirios (Selic), em regra, so superiores
aos trabalhistas (correo pela TR e juros simples de 1% ao ms).
Ocorre que muitos juzes, cientes da referida inconstitucionalidade,

no acatam esse entendimento.
A soluo para esse impasse, de sorte a se permitir um aumento da
arrecadao de contribuies, inibir a omisso de recolhimentos e evitar os
conflitos de entendimentos judiciais a respeito, singela.
Basta que se acate a emenda proposta, agregando-se ao art. 195, I,

a, o vocbulo devidos, constitucionalizando-se como fato gerador das
contribuies a mera prestao do trabalho remunerado.
o que se propugna.
III Imposio Receita da obrigatoriedade de registro das

contribuies previdencirias atinentes ao trabalhador, assim que a
sentena homologatria de clculos de liquidao (dessas mesmas
contribuies) no mais comporte questionamento.
Como j se referiu alhures, uma das razes que levaram o Tribunal

Superior do Trabalho a alterar sua jurisprudncia para que a Justia do
Trabalho passasse a se abster de executar de ofcio as contribuies
previdencirias incidentes sobre remuneraes pagas por fora ou no
curso do vnculo reconhecido apenas na sentena decorreu da constatao
de que os valores assim resgatados eram destinados a uma conta nica,
sem que fossem vinculados aos respectivos trabalhadores mediante
pertinente registro no CNIS.
Nessas circunstncias, quando o trabalhador necessitasse algum

benefcio, teria que requer-lo administrativamente ao INSS, no mais das
vezes infrutiferamente, pela bvia razo de que as contribuies no se
encontravam registradas em seu nome.
Alis, o que continua a ocorrer nos dias vertentes, em

circunstncias muito mais agravadas, mesmo porque a Justia do Trabalho
231
deixou de promover tais execues (por considerar-se incompetente para

tanto) e, de fato, no h recolhimentos, que, ademais, frequentemente,
sequer podem ser recuperados em face da decadncia.
Firmou-se jurisprudncia, at mesmo no mbito do STJ, de que a

sentena trabalhista que reconhece o vnculo empregatcio (e a decorrente
imperiosidade de recolhimentos previdencirios sobre as remuneraes
pagas) trata-se de mero incio de prova material do tempo de servio
remunerado, por interpretao do disposto no 3 do art. 55 da Lei n
8.213/91.
Ora, isso um verdadeiro absurdo, na medida em que a

competncia material jurisdicional para assentar a existncia e perodo de
vnculo empregatcio cometida exclusivamente ao juiz do trabalho, de
sorte que sua deciso a respeito, com trnsito em julgado, no mais
comporta qualquer questionamento.
Aquela norma foi destinada apenas ao INSS e Justia Federal, nas

justificaes de tempo de servio administrativas e judiciais que no foram
objeto de sentena trabalhista, exatamente porque tais entes no detm
competncia jurisdicional para decidir definitivamente a respeito.
Isso algo evidente.
Abstrada essa questo, o fato que no se pode sustentar que a

Justia do Trabalho possa promover execuo de ofcio de contribuies
previdencirias sejam elas atinentes a remuneraes objeto de
condenao, sejam referentes a remuneraes pagas por fora ou durante o
vnculo somente reconhecido quando da sentena, sem recolhimentos
oportunos e, posteriormente, o tempo de contribuio correspondente no
venha a ser reconhecido administrativa ou judicialmente.
Haveria manifesto locupletamento sem causa pela Previdncia.
Pelo exposto, propugna-se pelo acolhimento da proposta de

emenda, para que se acresa o 13 ao art. 195 da Constituio Federal, nos
termos aventados.
Essa medida tambm muito relevante para se conferir

organicidade e seriedade ao sistema, conjugadamente s duas anteriores,
232
que se orientam no sentido de aumentar a arrecadao previdenciria e

inibir sua evaso/eliso.
Senador Paulo Paim


Senador Hlio Jos

Relator da CPIPREV
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ANEXO III
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N , DE 2017

Insere o art. 76-A Ato das Disposies

Constitucionais Transitrias para dispor sobre a
no aplicao da Desvinculao de Receitas da
Unio s receitas da seguridade social, acresce o
art. 195-A, dispondo sobre o Conselho Nacional
de Seguridade Social, altera o art. 195 da
Constituio, e d outras providncias.

Art. 1 O ato das Disposies Constitucionais Transitrias o

seguinte artigo 76-A passa a vigorar acrescido do seguinte art. 76-A:
Art. 76-A No se aplica o disposto no art. 76 do Ato das Disposies

Constitucionais Transitrias s receitas das contribuies sociais destinadas ao
custeio da seguridade social de que trata o art. 195 da Constituio Federal.
Art. 2 O Captulo II- da Seguridade Social, do Ttulo VIII da

Ordem Social da Constituio, passa a vigorar acrescido do seguinte art.
195-A:
Art. 195-A O Conselho Nacional de Seguridade Social, rgo
colegiado responsvel pela gesto quadripartite da seguridade social nos termos
do art. 194, VII da Constituio, aprovar, anualmente, nos termos da Lei, a
proposta oramentria da seguridade social a ser submetida ao Congresso
Nacional, e promover a fiscalizao e acompanhamento da sua execuo.
1 Sero contabilizados, em contas especficas, os valores de renncia
fiscal decorrentes dos regimes simplificados de tributao, regimes especiais de
tributao, isenes e benefcios fiscais que impliquem em reduo de receitas
dos tributos de que trata o caput, cabendo ao Tesouro Nacional o seu integral
ressarcimento seguridade social no trimestre subsequente.
2 A fiscalizao e o controle da arrecadao das contribuies
referidas no caput caber Secretaria da Receita Federal do Brasil, por meio
234
de rgos especializados dotados de carreiras especficas e quadro de pessoal

adequado, assegurado aos seus auditores-fiscais o amplo acesso a todas as bases
de dados e registros da atividade econmica das empresas e contribuintes.
Art. 3 A partir do exerccio financeiro subsequente entrada em

vigor desta Emenda Constitucional, o art. 195 da Constituio passa a
vigorar com a seguinte redao:
Art. 195...............................................................
.............................................................................
14. O direito da seguridade social apurar e constituir seus crditos
provenientes das contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, e o de
cobrar os respectivos crditos, extingue-se aps o decurso do prazo igual ao da
carncia para o gozo dos benefcios de aposentadoria voluntria de que trata o
art. 201, contado do primeiro dia do exerccio seguinte quele em que o crdito
poderia ter sido constitudo, ou da data em que se tornar definitiva a deciso que
houver anulado, por vcio formal, a constituio de crdito anteriormente
efetuada, no se aplicando o disposto no art. 146.
Art. 4 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua

publicao.
JUSTIFICAO
Desde a vigncia da Emenda Constitucional n 20, de 1998,

permanece sem efetividade a previso de que a gesto da seguridade social
deveria se dar mediante colegiado quadripartite, com a participao de
trabalhadores, aposentados e pensionistas, empregadores e governo.
Na ausncia dessa instncia de controle social, tem se avolumado

problemas que afetam a gesto e a sade financeira da seguridade social e
da previdncia em especial como o desvio de recursos de suas fontes de
custeio, definidas no art. 195 da Constituio, para finalidades estranhas,
subvertendo o carter sinalagmtico das contribuies sociais, onde o que
se paga deve reverter em benefcios especficos a elas associados.
Assim, a sucessiva aprovao da Desvinculao de Receitas da

Unio por meio de emendas constitucionais das quais a mais recente e em
vigor at 2023 a EC n 93, de 2016, permite que bilhes e bilhes de
Reais, a cada ano, sejam desviados da seguridade social, assegurando-se,
apenas, que sejam pagas as despesas do Regime Geral da Previdncia
Social. No ano de 2017, segundo a Nota Tcnica Conjunta n 6,
Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira CONOF/CD e da
235
Consultoria de Oramentos, Fiscalizao e Controle CONORF/SF, os

recursos desvinculados totalizam R$ 119,0 bilhes, dos quais R$ 111,8
bilhes proveem de contribuies sociais; R$ 4,7 bilhes, de
contribuies econmicas; e R$ 2,3 bilhes, de taxas.
Contudo, exatamente nesse ponto que reside a falcia do dficit

da Previdncia, pois as suas receitas de contribuies sobre a folha de
pagamentos so vinculadas ao pagamento dos benefcios, e o Tesouro
assegura o pagamento dos benefcios, mas esconde-se o volume de recursos
que deixam de ser carreados seguridade de suas demais fontes de custeio.
Da, a tese de que a Previdncia insustentvel, visto que suas receitas de
contribuies sobre a folha de pagamentos so, conforme apontam os dados
do Governo, inferiores s despesas com benefcios. Em 2015, segundo o
Boletim Estatstico da Previdncia, o saldo negativo assim apurado foi de
R$ 87,9 bilhes. Em 2016, esse dficit seria de R$ 159,1 bilhes.
Dessa forma, impe-se vedar, expressamente, a aplicao da DRU

sobre as receitas da seguridade social, e, ainda, efetivar e empoderar o
Conselho Nacional de Seguridade Social para que atue de forma efetiva na
formulao da proposta oramentria da Seguridade e acompanhamento de
sua execuo.
Outro aspecto a caixa preta das renncias fiscais que reduzem a

arrecadao da Seguridade, e em particular da Previdncia Social. Se o
Governo, para assegurar seus propsitos de poltica econmica, concede
benefcios fiscais e isenes que afetam o caixa da seguridade, deve
ressarci-lo de forma imediata, evitando que haja qualquer desvio indireto
de recursos.
O caso do SIMPLES NACIONAL, das entidades filantrpicas e

exportaes agrcolas um exemplo gritante: o governo federal abriu mo
de mais de R$ 39,15 bilhes em receitas da Previdncia Social em 2015
por conta de renncias de contribuies concedidas a micro e pequenas
empresas, entidades filantrpicas e exportadores agrcolas. Em 2017, a
previso de uma renncia de mais de R$ 43,6 bilhes.
J o impacto das desoneraes tributrias de receitas

previdencirias, decorrente da substituio da contribuio sobre a folha de
pagamento por contribuio sobre o faturamento, impactou
negativamente o caixa previdencirio em 2015 em R$ 25,2 bilhes. Em
236
2016, foram R$ 15,2 bilhes. E, em 2017, a estimativa de R$ 17

bilhes, de acordo com o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria
da Secretaria do Tesouro Nacional de outubro de 2016.
Somadas, em 2017, as renncias de receitas previdencirias

somaro pelo menos cerca de R$ 62 bilhes.
E, se tomado o conjunto de renncias fiscais de todas as receitas da

seguridade social, atinge-se a astronmica quantia de R$ 151 bilhes, em
2017, conforme previsto na Lei Oramentria Anual. Tal importncia , no
mnimo, igual ao que se estima como dficit na Previdncia Social.
Assim, se tais isenes e renncias fiscais fossem compensadas

adequadamente pelo Tesouro Nacional a diferena entre receitas e
despesas, apenas na Previdncia, cairia quase pela metade. De todas essas
renncias, a PEC 287/2016 enfrenta, apenas, a iseno de contribuies
sobre faturamento concedidas a empresas exportadoras, que extinta.
Considerando-se que a Previdncia arca, por meio de suas

contribuies, com despesas que no contam com fonte de custeio total,
uma verdadeira mistificao falar em dficit no RGPS, sem levar em
conta a origem das despesas e sua relevncia social, e ao mesmo tempo o
montante de renncias fiscais e desvinculao de receitas da seguridade
que afetam o seu caixa.
Por fim, no possvel considerar que se possa fiscalizar e

arrecadar adequadamente tais receitas sem que haja um quadro competente,
qualificado, com funes privativas de Auditoria-Fiscal, experiente e
dotado de meios tecnolgicos e de acesso a dados e informaes
adequados.
Todas essas necessidades, porm, vem sendo subestimadas na

estrutura governamental criada, pretensamente, para promover a eficincia
da arrecadao. Desde a sua criao, em 2006, a Secretaria da Receita
Federal do Brasil, que absorveu as funes antes a cargo do INSS nessa
rea e os antigos Auditores-Fiscais da Previdncia Social e cargos de apoio,
vem relegando a segundo plano a fiscalizao de contribuies sociais e
previdencirias em particular, destinando a essa finalidade, atualmente,
menos de um quarto do total de Auditores-Fiscais que, at 2006,
atuavam nessa tarefa no mbito da Previdncia Social.
237
Assim, preciso que seja dada nova nfase Auditoria-Fiscal no

mbito das receitas da seguridade social, mediante um comando
constitucional expresso que determine a qualificao plena e priorizao
dessa tarefa no mbito da Administrao Tributria.
Ademais, propomos a incluso de novo pargrafo no art. 195, de

modo a afastar a decadncia e a prescrio quinquenal e assegurar que os
crditos previdencirios possam ser constitudos e cobrados durante
perodo igual ao que for fixado para a carncia da aposentadoria
voluntria.
Originalmente, a Lei n 3.087, de 1960, a Lei Orgnica da

Previdncia Social, previa que em seu art. 144 que o direito da Previdncia
Social de receber ou cobrar as importncias que lhes sejam devidas,
prescreveria em trinta anos.
A Lei n 8.213, de 1991, porm, fixou em dez anos esse prazo de

decadncia e prescrio, mas tal disposio foi julgada inconstitucional
pelo Supremo Tribunal Federal nos termos da Smula Vinculante n 8, por
contrariar o disposto no art. 146, inciso III, b, que remete a Lei
complementar dispor sobre obrigao, lanamento, crdito, prescrio e
decadncia tributrios.
Assim, no sendo promovida a cobrana em apenas cinco anos,

prescreve o direito da previdncia constituir a dvida e executar o devedor.
Contudo, o direito decorrente do no recolhimento ser exercido
apenas no longo prazo, em regra, ou seja, aps cumprido, pelo menos, a
carncia exigida para o benefcio. A PEC 287/2016 estabelece tal carncia
em vinte e cinco anos.
A presente proposta, assim, afasta a subordinao do tema ao art.

146 da Constituio, estabelecendo que os crditos das contribuies
previdencirias no recolhidas podero ser constitudos e cobrados em
prazo igual ao da carncia para aposentadoria voluntria. Caso acatada
proposta que implique em prazo de carncia inferior aos 25 anos previstos
na PEC 287/2016, prevalecer esse prazo. Desse modo, se estar
conferindo critrio equitativo para receitas e despesas, em favor do
interesse pblico.
238
De modo a elidir questionamentos quanto anterioridade tributria

anual, que clusula ptrea da Constituio de 1988, propomos que ambas
as regras vigorem a partir do exerccio subsequente promulgao da
Emenda.
Senador Paulo Paim


Senador Hlio Jos

Relator da CPIPREV
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ANEXO III (Alternativo)

Altera o art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais

Transitrias, com vistas a eliminar do texto constitucional
a incidncia da desvinculao das receitas da Unio
sobre as fontes de financiamento da Seguridade Social.

Art. 1 O art. 76, 2, dos Atos das Disposies Constitucionais

Transitrias passa a vigorar com a seguinte redao:
Art.76......................................................................................
.............................................................................................
2 Excetua-se da desvinculao de que trata o caput:
I - a arrecadao da contribuio social do salrio-educao a
que se refere o 5 do art. 212 da Constituio Federal;
II - as contribuies sociais de que trata o art. 195 da
Constituio Federal.
............................................................................................
(NR)
Art. 2 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua

publicao.
JUSTIFICAO
A Constituio Federal, em seu art. 167, XI, preceitua que:
Art. 167. So vedados:

....................................................................................................................
XI a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de
que trata o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do
240
pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art.

201.
Entretanto, ainda se mantm passveis de desvinculao as

seguintes fontes de financiamento da Previdncia: as contribuies sociais
incidentes sobre a receita ou o faturamento, sobre a receita de concursos de
prognsticos e sobre a receita do importador de bens ou servios do
exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. A permanncia desses
dispositivos foi responsvel pela sangria de importantes recursos para o
sistema previdencirio.
S entre 2005 e 2014, de acordo com os dados da ANFIP, R$

500 bilhes foram redirecionados para o oramento fiscal da Unio em
detrimento do oramento da Seguridade. Note-se que at 2015, alquota de
desvinculao era de 20%, sendo que, a partir de 2016 esse percentual
passou a ser de 30%. Isso significa que a sangria de recursos da Seguridade
dever sofrer um incremento da ordem de 50%.
Nos trabalhos da CPI da Previdncia ao longo de oito meses de

atividades onde foram ouvidos gestores, especialistas, sindicalistas,
polticos, entre outros, trouxeram luz um quadro bastante realista da
situao da previdncia no Brasil. Primeiramente, importante destacar
que previdncia social brasileira no deficitria. Ela sofre com a
conjuno de uma renitente m gesto por parte do governo, que, durante
dcadas: (i) retirou dinheiro do sistema para utilizao em projetos e
interesses prprios e alheios ao escopo da previdncia; (ii) protegeu
empresas devedoras, aplicando uma srie de programas de perdo de
dvidas e mesmo ignorando a Lei para que empresas devedoras
continuassem a participar de programas de emprstimos e benefcios fiscais
e creditcios; (iii) buscou a retirada de direitos dos trabalhadores vinculados
previdncia unicamente na perspectiva de reduo dos gastos pblicos;
(iv) entre outros.
Alm disso, interesses privados tm norteado fortemente as

aes do atual governo no sentido de abrir o sistema previdencirio para as
empresas do sistema financeiro, com vistas a fazer da previdncia mais
uma fonte de lucro para o capital, em detrimento dos direitos dos
trabalhadores; esses interesses tm suscitado o governo a forjar cenrios
catastrficos para a previdncia, com base em pressupostos irrealistas e de
fraca base tcnica e metodolgica.
241
O dbito do governo e, em ltima anlise, da sociedade para

com a previdncia chega um montante calculado entre R$ 5 a 7 trilhes de
reais. Por dcadas a sociedade brasileira beneficiou-se de projetos
governamentais erigidos com o dinheiro da previdncia sem que a esta
fosse dada o devido ressarcimento. Assim, a construo da nova capital
Braslia, da CSN, de grandes obras como a Transamaznica e a Ponte Rio-
Niteri, projetos habitacionais de grande porte, entre outros, foram
benefcios erigidos custa dos recursos da previdncia. A dvida do
Governo e da sociedade brasileira como um todo deve ser resgatada.
Um dos principais fatores de sangria de recursos da

Previdncia a DRU. Com a DRU, o governo enfim institucionaliza uma
prtica recorrente e que foi responsvel por um rombo de trilhes de reais.
A preservao das fontes de financiamento da Previdncia dos

efeitos da DRU nos parece ser assim um passo importante no resgate e no
fortalecimento da Previdncia Social como um direito do trabalhador e seus
familiares.
Pelo exposto pedimos o apoio de nossos eminentes pares no

sentido da aprovao desta importante matria.
Sala da Comisso, em de de 2017.
Senador Paulo Paim


Senador Hlio Jos

Relator da CPIPREV
242
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2-_____________________________________________________
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5-_____________________________________________________
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1-_____________________________________________________
2 _____________________________________________________
3 _____________________________________________________
4 _____________________________________________________
____________________________________________________
243
ANEXO IV

Dispe sobre o limite mximo de benefcios do

Regime geral de previdncia social de que trata o
art. 201 da Constituio e seu reajustamento.

Art. 1 O limite mximo para o valor dos benefcios do regime

geral de previdncia social de que trata o art. 201 da Constituio Federal
fixado em R$ 9.370,00 (nove mil e trezentos e setenta reais) a partir da data
da promulgao desta Emenda, devendo ser reajustado de forma a
preservar, em carter permanente, o seu valor real, atualizado pelos
mesmos ndices aplicados aos benefcios do regime geral de previdncia
social.
Art. 2 Esta Emenda Constitucional entra em vigor da data de sua

publicao.
JUSTIFICAO
A busca do equilbrio financeiro da previdncia social no pode

deixar de considerar a necessidade de atualizao do limite mximo para o
valor de benefcios do RGPS.
Atualmente, esse limite de R$ 5.531,31, o que corresponde a 5,89

salrios mnimos. Em 1991, quando da regulamentao do RGPS pela Lei
n 8.213/91, esse valor era de 10 salrios mnimos. Em 1998, a EC n 20
restabeleceu essa correspondncia; e o mesmo ocorreu com a EC n 41, de
1998, quando passou a ser de R$ 2.400,00.
244
Reajustado desde ento somente pela inflao, o teto do RGPS

foi descolado da equivalncia a dez salrios mnimos. Com o aumento da
renda mdia, isso implica uma reduo da taxa de reposio de renda
pela previdncia pblica, o que leva a que aqueles que tenham renda
acima do limite sejam obrigados a transferir sua poupana da previdncia
pblica e solidria para a previdncia privada, fechada ou aberta.
Da a necessidade de que o valor do teto volte a corresponder a

10 salrios mnimos, ainda mais quando esse valor passar a ser aplicado
compulsoriamente aos proventos dos servidores e demais agentes publicos,
em todos os nveis da Federao. O valor ora proposto, de R$ 9.370,00
corresponde a 10 vezes o valor do salrio mnimo vigente a partir de
janeiro de 2017.
Por se tratar de medida de justia e de alto alcance social, que,

ainda, acarretar o ingresso de recursos para a Previdncia Social,
propugnamos pela aprovao desta Emenda.
Senador Paulo Paim


Senador Hlio Jos

Relator da CPIPREV
1-_____________________________________________________
2-_____________________________________________________
3-_____________________________________________________
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246
ANEXO V
PROJETO DE LEI DO SENADO N , DE 2017

Altera a Lei n 8.137, de 27 de dezembro de

1990, e o Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro
de 1940 Cdigo Penal, para aumentar as penas
e eliminar, no caso de pagamento do tributo
devido, a possibilidade de extino de
punibilidade dos crimes contra a ordem tributria
e para criar causas de reduo de pena.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1 A Lei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, passa a

vigorar com a seguinte redao:
Art. 1 .....................................................
....................................................................
Pena recluso de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
.....................................................................(NR)
Art. 2 .......................................................
.....................................................................
Pena deteno, de 1 (um) ano a 4 (quatro) anos, e
multa.(NR)
Art. 2-A As penas dos crimes previstos nos arts. 1 e 2

sero reduzidas em:
I - 1/2, se o pagamento integral do crdito tributrio ocorrer
antes do recebimento da denncia;
II - 1/3, se o pagamento integral do crdito tributrio ocorrer
aps o recebimento da denncia e antes da sentena condenatria
de primeira instncia;
247
III - 1/4, se o pagamento integral do crdito tributrio ocorrer

aps a sentena condenatria de primeira instncia e antes do
trnsito em julgado.
Pargrafo nico. Para fins deste artigo, entende-se por
pagamento integral o valor correspondente ao tributo, aos juros, s
multas e aos demais encargos legais.
Art. 2 Os arts. 168-A e 337-A do Decreto-Lei n 2.848, de 7

de dezembro de 1940 Cdigo Penal passam a vigorar com a seguinte
redao:
Apropriao indbita previdenciria

Art. 168-A. ..........................................................:
Pena recluso de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa
.................................................................................
2 A pena ser reduzida em:
trnsito em julgado.
...............................................................................
4 Para fins deste artigo, entende-se por pagamento integral
o valor correspondente ao tributo, aos juros, s multas e aos demais
encargos legais. (NR)
Sonegao de contribuio previdenciria

Art. 337-A. ...............................................................:
Pena recluso, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
.....................................................................................
5 A pena ser reduzida em:
248

trnsito em julgado.
6 Para fins deste artigo, entende-se por pagamento integral
o valor correspondente ao tributo, aos juros, s multas e aos demais
encargos legais. (NR)
Art. 3 Os sujeitos passivos beneficiados at a data de

publicao desta Lei em razo de adeso a programas especiais de
parcelamento e regularizao tributria tero preservadas as relaes
jurdicas estabelecidas poca da adeso, inclusive no tocante suspenso
da pretenso punitiva do Estado, desde que continuem sendo adimplidas as
parcelas vincendas.
Pargrafo nico. A prescrio criminal no corre durante o

perodo de suspenso da pretenso punitiva.
Art. 4 Ficam revogados o art. 34 da Lei n 9.249, de 26 de

dezembro de 1995; os 1 a 6 do art. 83 da Lei n 9.430, de 27 de
dezembro de 1996; o 2 do art. 9 da Lei n 10.684, de 30 de maio de
2003; os artigos 68 e 69 da Lei n 11.941, de 27 de maio de 2009; o inciso I
do 3 do art. 168-A e o 1 do art. 337-A do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de
dezembro de 1940 Cdigo Penal.
Art. 5 Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.
JUSTIFICAO
O Projeto de Lei apresentado tem como objetivo retirar do

ordenamento jurdico brasileiro a possibilidade de extino de punibilidade
para os crimes contra a ordem tributria, que atualmente ocorre com o
pagamento do tributo devido.
Essa possibilidade legal foi apontada por diversos especialistas

que comparecem s audincias pblicas da Comisso Parlamentar de
249
Inqurito (CPI) da Previdncia como uma das causas da evaso de recursos

pblicos e, em especial, da previdncia social.
A legislao vigente prev que o pagamento do tributo, antes

do recebimento da denncia, extingue a punibilidade do crime. Outra
hiptese a suspenso da pretenso punitiva do Estado para o infrator que
estiver includo em programa de parcelamento de dbitos tributrios. Ou
seja: no necessrio sequer realizar o pagamento integral dos crditos
tributrios; basta aderir a um Refis e, durante o perodo do parcelamento, o
infrator no responder pelos delitos cometidos, extinguindo-se ao final o
crime com o adimplemento das parcelas.
A existncia de tais dispositivos legais justificada pela

alegao de que estimulariam o pagamento dos valores devidos,
aumentando a arrecadao tributria. Luiz Flvio Gomes e Adel El Tasse
afirmam que 67: 6F
da tradio jurdica brasileira a previso de causas extintivas da

punibilidade pelo pagamento, vinculadas aos crimes materiais
contra a ordem tributria, tendo em conta a particularidade do bem
ofendido (patrimnio pblico). Por razes de poltica criminal (e
arrecadatria) do Estado quase sempre se preferiu receber o
quantum devido do que o processo ou condenao criminal.
Entretanto essa opo que, em verdade, nada tem de tradio

brasileira acaba se tornando um incentivo aos criminosos, em especial
queles mais afortunados, que cometem crimes contra a arrecadao
tributria com a certeza de que podero sair impunes caso sejam
descobertos. Alm do mais, causa de concorrncia desleal, conforme
afirma a analista do Ministrio Pblico da Unio, Fernanda Almeida
Oliveira 68:
67F
67
GOMES, Luiz Flvio; TASSE, Adel El. Os crimes tributrios e a extino de punibilidade. Consultor
Jurdico. 17 mar. 2011. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2011-mar-17/coluna-lfg-crimes-
tributarios-extincao-punibilidade>. Acesso em 20 set. 2017.
68
OLIVEIRA, Fernanda A.A. Crticas extino da punibilidade dos crimes tributrios em razo do
pagamento do tributo. In: Boletim Cientfico ESMPU. Braslia, 2016. Disponvel em:
<https://escola.mpu.mp.br/publicacoes/boletim-cientifico/edicoes-do-boletim/boletim-cientifico-n-48-
julho-dezembro-2016>. Acesso em 20 set. 2017, p. 118.
250
Essa postura meramente arrecadatria do legislador, que tem

prevalecido na maioria das leis brasileiras referentes ao tema,
baseia-se no argumento de que se trata de critrio de poltica
criminal do Estado, com vistas a alcanar maior arrecadao. A
verdade, porm, que pode culminar em um efeito inverso, pois a
deslealdade do criminoso tributrio pressiona seus concorrentes a
praticarem idnticas condutas, a fim de suportarem os efeitos da
concorrncia desleal.
A falta de punio para quem comete crimes tributrios no

apenas privilegia os infratores, que no se sentem intimidados a no
praticar os delitos, mas acaba por incentivar a prtica de tais condutas pelos
demais concorrentes. A sonegao, portanto, se revela uma atividade
comercial de risco calculado, pois o pior cenrio que o criminoso pode
esperar o do pagamento dos tributos e multas devidos, sendo certa a
impunidade.
No tocante dosimetria da pena proposta no Projeto, adotou-

se como paradigma a pena do crime de corrupo e a forma qualificada do
crime de exao, que estabelecem penas de 2 (dois) a 12 (doze) anos de
recluso. Como sabido, os crimes de corrupo e sonegao so ilcitos
penais de natureza bastante semelhante, verdadeiras irms siamesas, e que
causam enormes danos ao errio pblico.
Estimativas 69 conduzem concluso de que a sonegao fiscal

68F
responsvel por uma perda anual da ordem de R$ 500 bilhes (algo em

torno de 27% dos valores recolhidos), enquanto a corrupo responde por
cerca de R$ 200 bilhes 70. A sonegao um mal que assola o Pas de
69F
forma mais intensa do que a corrupo, um ralo atravs do qual escoam

ainda mais recursos pblicos, o que justifica que a legislao estabelea, ao
menos, o mesmo rigor em termos de dosimetria da pena.
Outro parmetro o do crime de excesso de exao

qualificado, caracterizado quando um servidor pblico exige tributo que
69
QUANTO CUSTA O BRASIL. Sonegao no Brasil - Uma Estimativa do Desvio da Arrecadao no
Exerccio de 2016. Braslia, mar. 2017. Disponvel em:
<http://www.quantocustaobrasil.com.br/artigos/sonegacao-no-brasil%E2%80%93uma-estimativa-do-
desvio-da-arrecadacao-do-exercicio-de-2016>. Acesso em 25 set. 2017.
70
MPF - MINISTRIO PBLICO FEDERAL. Dez medidas contra a corrupo. Disponvel em:
<http://www.dezmedidas.mpf.mp.br/>. Acesso em 25 set. 2017.
251
sabe ou deveria saber indevido, e desvia os valores que seriam recolhidos

em proveito prprio ou de outrem. Tal conduta possui pena de 2 (dois) a 12
(doze) anos. De forma semelhante, o sonegador aquele que desvia
dolosamente, em proveito prprio ou de outrem, recursos (tributos) que
sabe ser do Estado, em prejuzo de toda a sociedade. Prtica semelhante se
observa no crime de corrupo, que sequer exige a consumao do dano,
bastando a ao do agente e a vontade de concretiz-lo, expressivas de um
dano em potencial.
Portanto, muito razovel que as penas para os crimes contra a

ordem tributria (art. 1 da Lei n 8.137, de 1990) sejam, no mnimo,
condizentes com aquelas aplicveis para o crime de corrupo. Para os
casos previstos no art. 2 da Lei n 8.137, de 1990, distintos do artigo 1 por
refletirem hipteses de crime formal, a proposta que as penas sejam
duplicadas, passando a ser de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
Assim, a presente proposta prev um aumento nas penas para

aqueles que praticam crimes contra a ordem tributria, equilibrando
punio e gravidade do delito, ao tempo em que elimina a possibilidade de
extino da punibilidade com o pagamento do tributo. Estamos certos que
tais iniciativas inibiro a prtica das condutas criminosas.
Por outro lado, como incentivo para que os criminosos

realizem o pagamento dos valores devidos, prope-se a possibilidade de
reduo da pena, com o recolhimento integral dos valores devidos, nas
fraes de 1/2, 1/3 ou 1/4, a depender do momento em que for realizado o
pagamento.
A proposta aqui apresentada uma forma de manter o objetivo

do Direito Penal Tributrio, qual seja, a tutela da arrecadao tributria e da
ordem tributria, com a punio daqueles que infringem dolosamente a lei,
sem deixar de premiar o pagamento dos tributos devidos com a respectiva
reduo da pena.
Sala das Sesses,
252
Senador Paulo Paim


Senador Hlio Jos

Relator da CPIPREV

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253

Relatório Da CPI Da Previdência No Senado Federal

Caricato da

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SENADO FEDERAL

Comisso Parlamentar de Inqurito do Senado

Senador Paulo Paim

Senador Telmrio Mota

Senador Hlio Jos

Captulo VI A Controvrsia sobre o Dficit Futuro: as crticas s

Tabela 1 Resultado da Seguridade Social (2012-2016) .......................... 47

Tabela 20 - Evoluo das principais variveis para projeo de longo prazo

Grfico 1 - Resultado da Seguridade Social com a Incidncia da DRU

Grfico 9 - Projeo atuarial com reposio de militares FFAA (2017-

Aps intenso trabalho legislativo conclumos o relatrio que

A Previdncia Social tema ainda muito pouco compreendido pela

interessante observar que por mais que os meios de comunicao

A responsabilidade de transmitir informaes como, por exemplo, a

Aumentar a proteo social um desafio e deve ser encarada como

As garantias sociais de um povo so o maior fator de estabilidade

Assim, preocupante a tendncia dominante de que a Previdncia

Ao longo do relatrio detalharemos o vis antissocial em que se

Aps trinta e uma sesses de debates e audincias pblicas que

No admissvel qualquer discusso sobre a ocorrncia de eventual

Os casos emblemticos de sonegao que recorrentemente so

Alm disso, a lei ao invs de premiar o bom contribuinte premia a

Em outra direo, as desoneraes, isenes, desvinculaes de

Esta CPI tem 268 documentos recebidos constitudos pelas mais

Todas as posies foram relatadas e consideradas neste relatrio, de

Registre-se, ainda, numa outra perspectiva, que dados oficiais

Alm disso, em mais de 80% do total de municpios a verba

No possvel perder a noo do significado econmico da

Da mesma forma, importante frisar, que ficou demonstrado ao

Por fim, importante ressaltar, que os dados previdencirios so

Trata-se, portanto, de varivel provisria, que deve ser ponderada

Antes de encerrar, gostaria de registrar o meu agradecimento

Da mesma forma, agradecer aos servidores do Senado Federal:

Felipe Geraldes - Secretrio da CPIPREV;

Registro, ainda, a valiosa contribuio para os trabalhos e debates

Registrar, finalmente, o trabalho coletivo e zeloso da equipe de

A todos o meu reconhecimento pelo trabalho realizado.

Sala da Comisso, 23 de outubro de 2017.

Senador HLIO JOS

A Comisso Parlamentar de Inqurito do Senado Federal destinada

Em face da aprovao do Requerimento n 647, de 2017, os

A CPIPREV composta por 7 (sete) Senadores (as) titulares, alm

Senador PAULO PAIM Presidente

Senador JOS PIMENTEL

Senador ANTNIO CARLOS VALADARES

III. Objetivo da CPIPREV

O objetivo fundamental desta CPIPREV esclarecer a opinio

As concluses deste trabalho de investigao parlamentar serviro

I. Os primrdios da questo previdenciria: do Imprio dcada

Algumas iniciativas associadas ideia de previdncia no Brasil j

Alm dos Montepios havia ainda organizaes de cunho privado da

Comeam a aparecer assim as chamadas sociedades beneficentes

O Estado brasileiro inicialmente no se mobilizou no sentido de

Chaves, institucionaliza-se a existncia das chamadas Caixas de

A primeira CAP, criada em 1923, foi a dos empregados do setor

As CAPs funcionavam de uma maneira bastante diferente das

Alm disso, a CAP era um mecanismo estabelecido por Lei, o que

(i) aposentadoria por invalidez ou por tempo de servio;

(ii) penses aos dependentes de um segurado morto;

A gesto dessas caixas ficava a cargo dos respectivos conselhos

O que importa aqui ressaltar o carter autnomo e semipblico

O papel do Estado se restringia regulao e normatizao das

dos trabalhadores vinculados s CAPs, no contavam com recursos do