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Resumo: Por meio do mtodo histrico-comparativo, este artigo investiga as origens dos institutos francs
do service public e americano da public utility para responder pergunta sobre ser o servio de txi um
servio pblico no direito brasileiro. Para isso, o artigo enfatiza a importncia dos conceitos na interpretao
jurdica e depois escrutina decises judiciais sobre o assunto e analisa as muitas confuses conceituais
existentes.
Palavras-chave: Servio pblico. Servio de utilidade pblica. Conceitos. Direito comparado. Txi.
Abstract: By using a comparative, historical method, this article investigates the origins of the French
service public and the American public utility to answer to the question about whether taxi service is a
public service under Brazilian law. For that, the article emphasizes the importance of concepts in legal
Como citar este artigo/How to cite this article: GIACOMUZZI, Jos Guilherme. O servio de txi servio p-
blico? Em torno de conceitos e da esquizofrenia no direito administrativo brasileiro. A&C Revista de Direito
Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/
aec.v17i68.809.
* Agradeo a Fernanda Lermen Bohn pelas sugestes de redao, e a Itiber de Oliveira Castellano Rodrigues
pelos ensinamentos que recebo h muito e pelas crticas construtivas e sugestes de acrscimo ao contedo
deste texto, quase todas acatadas aqui. Nenhum deles responsvel pelas deficincias que remanescem
no artigo. A Luiz Gustavo Kaercher Loureiro agradeo o emprstimo de livros indispensveis construo do
trabalho.
** Professor Adjunto de Direito Administrativo na UFRGS e Professor do Mestrado em Direitos Humanos do
UniRitter (Porto Alegre-RS). Doutor em Direito pela George Washington University Law School (Washington-
D.C., Estados Unidos da Amrica) (2007). Master of Laws tambm pela GWU Law School (Washington-D.C.,
Estados Unidos da Amrica) (2004). Mestre em Direito pela UFRGS (Porto Alegre-RS) (2000). E-mail: <jose.
giacomuzzi@ufrgs.br>.
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 209
interpretation and scrutinizes some judicial opinions about the topic and analyses the many conceptual
confusions there found.
1Introduo
O tempo da histria ainda no transcorreu para que os brasileiros consigam,
com serenidade e distanciamento, avaliar o real significado das manifestaes de
rua que eclodiram no Brasil em meados de 2013. O estopim do movimento parece
ter sido o preo das passagens do servio pblico de transportes coletivos cobrado
Brasil afora, supostamente excessivo se considerada a qualidade do servio em geral
prestado.1
O transporte coletivo, contudo, apenas uma das engrenagens de um sistema
maior, a dita mobilidade urbana, que tem marco regulatrio novo recente: a Lei n
12.587, de 3.1.2012, conhecida por Lei da Mobilidade Urbana (LMU). Parte impor-
tante dessa engrenagem o servio de transporte pblico individual, no qual se
enquadra o servio de txi.
A LMU classifica (art. 3, 2) e define (art. 4) as vrias modalidades de ser-
vios de transporte urbano. O transporte pblico individual definido pelo inc. VIII
do art. 4 como servio remunerado de transporte de passageiros aberto ao pblico,
por intermdio de veculos de aluguel, para a realizao de viagens individualizadas.
Sobre esse servio, interessa o art. 12, que tinha a seguinte redao original:
Alguns historiadores j comeam a analisar o que chamam de jornadas de junho de 2013. Ver MOTA, Carlos
1
G.; LOPEZ, Adriana. A transio incompleta: ainda o mesmo modelo (2007-2014). In: MOTA, Carlos G.; LOPEZ,
Adriana. Histria do Brasil: uma interpretao. 4. ed. So Paulo: Editora 34, 2015. p. 997-1060.
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2
A Lei n 12.587/2013 fruto de converso da Medida Provisria n 615, de 17.5.2013, a qual no continha
nenhuma palavra sobre transporte de passageiros. Alis, a MP n 615 tratava originariamente de temas to
desconexos de subvenes econmicas a produtores de cana-de-acar e etanol da Regio Nordeste at
a atribuio de competncias ao Banco Central do Brasil que daria material a um anedotrio legislativo
bastante ilustrativo da recente produo normativa nacional. A MP n 615 contaminou a Lei n 12.587, a qual
passou a tratar no somente de outros temas no contidos na MP (como a composio do Conselho Nacional
de Trnsito, por exemplo), como tambm anunciou na epgrafe que trataria de temas que simplesmente no
constam na redao final do texto da lei que terminou publicada (por exemplo, a transferncia, no caso de
falecimento, do direito de utilizao privada de rea pblica por equipamentos urbanos do tipo quiosque,
trailer, feira e banca de venda de jornais e de revistas [grifos do original]).
Assim, (mais) um mistrio brasileiro saber como a Lei n 12.587/2013 acabou por ter a redao que tem.
No quero aqui desvendar nenhum mistrio, embora pense que o tema promissor e deveria ser objeto de
estudos de sociologia do direito e poltica legislativa. Pretendo to somente lanar alguma luz sobre o tema
do transporte de txi, que me parece ser um bom exemplo daquilo que chamei provocativamente no ttulo de
esquizofrenia do direito administrativo brasileiro.
3
A mesma Lei n 12.865/2013 acresceu ao art. 12 outros dispositivos: o art. 12-A e mais trs pargrafos. O
art. 12-A tem a seguinte redao: O direito explorao de servios de txi poder ser outorgado a qualquer
interessado que satisfaa os requisitos exigidos pelo poder pblico local. Na categoria transportes, o
servio de txi um servio de transporte pblico individual.
4
Parte da doutrina brasileira tem criticado a utilidade do conceito de servio pblico e inclusive pugnado pelo
seu abandono, o que acarretaria a morte da dicotomia. O trabalho mais elaborado neste sentido a tese de
SCHIRATO, Vitor. Livre iniciativa nos servios pblicos. Belo Horizonte: Frum, 2012. Sustentando a perda de
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(STF)5 e pela maioria da doutrina.6 Como entendo que o jurista deve analisar o direito
que , e no o direito que deve ser ou o que o jurista gostaria que fosse,7 o presente
estudo pressupe que a dicotomia norma constitucional.
Se aceitas essas premissas, e desde que aceitemos que servio pblico e
servio de utilidade pblica no so sinnimos,8 a resposta pergunta do ttulo
poderia ser simples: dada a redao legal originria da LMU, o servio de txi foi
por um perodo servio pblico, a ser prestado sob permisso, i.e., foi servio
do Estado, prestado por particulares em colaborao,9 mas hoje, dado o texto atual
da LMU, o servio de txi, porque qualificado como servio de utilidade pblica e
suprimida a exigncia da permisso, passou a ser atividade econmica em sentido
estrito, exercida por particulares, e no pelo Estado, o qual pode at regulament-la
de forma mais incisiva, em razo do evidente interesse pblico do servio. Em suma:
hoje, o servio de txi no servio pblico.
Sustentando essa mesma concluso j antes da LMU estaria boa parte da
doutrina brasileira especializada, que h algum tempo defende que o servio de txi
no servio pblico, e sim atividade econmica em sentido estrito.10 Um administra-
tivista certamente insuspeito de ser tachado de liberal um dia vociferou: Ningum
imaginaria mesmo que os motoristas de txi fossem concessionrios ou permissio-
nrios de servio pblico.11
utilidade da dicotomia, ver tambm MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Tratado de direito administrativo.
So Paulo: Saraiva, 2015. p. 98 e ss. v. 4 Funes administrativas do Estado.
5
Recentemente, a importncia da dicotomia est refletida na ADPF n 46, rel. p/ acrdo Min. Eros Grau,
j. 5.5.2009. Para acrdos mais recentes do Pleno do STF, ver RE n 773.992, rel. Min. Dias Toffoli, j.
15.10.2014; Repercusso Geral no RE com Agravo n 643.686-BA, rel. Min. Dias Toffoli, j. 11.4.2013.
6
A viso ainda dominante proposta por Eros Grau: atividade econmica em sentido amplo o gnero, do
qual so espcies o servio pblico e a atividade econmica em sentido estrito. Cf. GRAU, Eros Roberto.
A ordem econmica na Constituio de 1988. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 99-114. Concordando
com ela, ver, p. ex., AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014, passim,
especialmente p. 360 e ss. SILVA, Almiro do Couto e. Atividade econmica e servio pblico. In: SILVA, Almiro do
Couto e. Conceitos fundamentais do direito no Estado Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2015. p. 227-241.
7
Ver, no mesmo sentido, AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 382.
8
Ver item 6 abaixo.
9
Sobre servio pblico autorizado, ver nota 43 e texto correspondente.
10
Desde antes da LMU, esta a posio de BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servios pblicos e servio
de utilidade pblica Caracterizao dos servios de txi Ausncia de precariedade na titulao para prest-
los Desvio de Poder Legislativo. In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Pareceres de direito administrativo.
So Paulo: Malheiros, 2011. p. 211-27. O trabalho mais recente que conheo a tese de concurso para
Professor Titular de Direito Administrativo da UERJ, apresentada em novembro de 2015 por BINENBOJM,
Gustavo. Transformaes do poder de polcia: aspectos poltico-jurdicos, econmicos e institucionais. Rio
de Janeiro: [s.n.], 2015. p. 225. No mesmo sentido, ver ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios
pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 184-8; 466-9; 690-5; CARVALHO FILHO, Jos dos Santos.
Manual de direito administrativo. 30. ed. So Paulo: Atlas, 2016. p. 475. Contra, sustentando que txi
servio pblico, ver MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Estado contra o mercado: Uber e o consumidor.
Migalhas, 11 jun. 2015. Disponvel em: <http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI221670,91041-Estado
+contra+o+mercado+Uber+e+o+consumidor>. Acesso em: 30 nov. 2015.
11
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servios pblicos e servio de utilidade pblica Caracterizao dos
servios de txi Ausncia de precariedade na titulao para prest-los Desvio de Poder Legislativo. In:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Pareceres de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 218.
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12
Como se passa, p. ex., no municpio de Porto Alegre, RS (Lei Municipal n 11.582, de 21.2.2014), no qual
o txi qualificado como servio pblico, contrariando a LMU (essa lei municipal foi parcialmente julgada
inconstitucional pelo TJRS em 1.12.2015; ver notas 57-8 abaixo e texto correspondente). H igualmente
o problema, diverso e igualmente interessante, de municpios que classificaram o txi como servio pblico
antes da LMU; o caso, p. ex., de Belo Horizonte (Lei Municipal n 10.066, de 12.1.2011).
13
A doutrina majoritria entende que o legislador ordinrio pode instituir servios pblicos para alm dos casos
previstos na CF. Por todos, ver SARMENTO, Daniel. Ordem constitucional econmica, liberdade e transporte
individual de passageiros: o caso Uber. Revista Brasileira de Direito Pblico RBDP, Belo Horizonte, ano
13, n. 50, p. 9-39, jul./set. 2015. p. 22. Contra, entendendo que s a CF pode estabelecer servios pblicos:
AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 331-9.
14
A viso do direito administrativo brasileiro aqui pintada no nada rsea e vai na linha do que j escrevi sobre
o ecletismo brasileiro em GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p.
300 e ss. Para uma viso otimista do sincretismo do nosso direito administrativo, ver MARQUES NETO,
Floriano de Azevedo. O direito administrativo no sistema de base romanstica e de common law. Revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 268, p. 55-81, jan./abr. 2015, mormente p. 74-5.
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Em certo sentido, portanto, o presente artigo utiliza-se do tema servio de txi qua-
se como uma cortina de fumaa para tentar melhor compreender a por mim chamada
no ttulo de esquizofrenia do direito administrativo brasileiro.
O estudo guiado por duas ideias-fora: (i) a imprescindibilidade da dimenso
histrica para a dogmtica jurdica; e (ii) a importncia do direito comparado para a
compreenso do direito. A primeira ideia vem refletida na frase, posta na epgrafe,
de Toms y Valiente, historiador do direito espanhol; aquelas palavras, que foram
proferidas em setembro de 1995 em Buenos Aires, pouco antes de, aos 63 anos, o
autor ser assassinado em Madri em 14.2.1996,15 deveriam ser gravadas em prticos
das faculdades de direito mundo afora, em substituio a frases como fiat justitia
pereat mundus.
Sobre a segunda ideia-fora, lembro com frequncia um artigo, to iconoclasta
e provocativo quanto profundo e interessante, do professor norte-americano William
Ewald, que h muito leciona filosofia do direito e direito comparado na Pennsylvannia
Law School, publicado em 1995 e intitulado Comparative jurisprudence (I): what was
it like to try a rat? O artigo, que ocupa 260 pginas, um estudo sobre as razes
filosficas do direito privado alemo. A ideia central de Ewald esta: s compreende-
remos um ordenamento jurdico se buscarmos as origens filosfico-culturais do pas
no qual o ordenamento se insere. A essa investigao William Ewald deu o nome de
comparative jurisprudence, algo como teoria do direito em perspectiva comparada.
Dentro das minhas limitaes, vou tentar no me afastar do esprito contido nas
ideias de Toms y Valiente e Ewald.
O presente estudo tem a seguinte estrutura: no item 2, enfatizo a importncia
dos conceitos na teoria jurdica e destaco a relevncia das classificaes para a
compreenso e aplicao do direito. No item 3, apresento a confuso conceitual
feita por alguns tribunais brasileiros sobre o tema. Nos itens 4 e 5, relembro bre-
vemente algumas controvrsias sobre os conceitos de servio pblico na Frana e
ensaio algumas ideias sobre os servios de utilidade pblica nos Estados Unidos da
Amrica (EUA), sempre em perspectiva comparada, para tentar melhor compreender
o problema brasileiro. No item 6, exploro mais detidamente o problema do vai-e-vem
ideolgico havido entre ns sobre o tema, tentando melhor esclarecer o que chamei
de esquizofrenia do direito administrativo brasileiro e vincular todas as partes do
trabalho. Segue concluso no item 7.
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16
Cf. a introduo dos editores da obra citada na nota 18 abaixo, p. xi.
17
Entendo que princpios so regras mais gerais, conforme expus em outro texto. Ver GIACOMUZZI, Jos Guilherme.
Desmistificando os princpios jurdicos de Ronald Dworkin. Revista Novos Estudos Jurdicos Eletrnica, v. 19,
n. 1, p. 285-320, jan./abr. 2014. Minha inspirao vem de LOPES, Jos Reinaldo de Lima. Juzo jurdico e a falsa
soluo dos princpios e das regras. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 40, n. 160, p. 49-64, 2003.
18
Cf. PFORDTEN, Dietmar von der. About concepts in law. In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der. Concepts
in law. New York: Springer, 2009. p. 17-31. O vocbulo normativo, aqui, tem obviamente outro sentido.
19
Cf. FRNDBERG, Ake. An essay on legal concept formation. In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der.
Concepts in law. New York: Springer, 2009. p. 1-16, especial p. 1.
20
GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. O servio pblico e a Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros,
2003. p. 87.
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21
Para uma classificao bastante detalhada de conceitos jurdicos, ver FRNDBERG, Ake. An essay on legal
concept formation. In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der. Concepts in law. New York: Springer, 2009.
22
Cf. PFORDTEN, Dietmar von der. About concepts in law. In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der.
Concepts in law. New York: Springer, 2009. p. 18-9. Poderamos incluir aqui, como faz Pfordten, conceitos
valorativos (mulher honesta, bons costumes), os quais, porm, no importam ao presente estudo.
23
Sobre o aspecto normativo de alguns conceitos, a construo de Sundfeld certeira: A verdade que os
conceitos jurdicos nas reas dogmticas como o conceito de direito administrativo no servem apenas
para a descrio do direito positivo. Sua principal funo acaba sendo a de influir na interpretao e na
aplicao. So conceitos com funes prescritivas (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para cticos.
2. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 134).
24
Este e os dois prximos pargrafos tm base em KHLER, Lorenz. The influence of normative reasons on the
formation of legal concepts. In: In: HAGE, Jaap C.; PFORDTEN, Dietmar von der. Concepts in law. New York:
Springer, 2009. p. 83 e ss. O exemplo de licena para dirigir do autor; os demais so meus.
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25
Essa afirmao hoje um lugar-comum. Cf., por exemplo, FRIER, Pierre-Laurent; PETIT, Jacques. Droit administratif.
10. ed. Paris: Montchrestien, 2015. p. 219-20; MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Droit administratif. 14. ed. Paris:
LGDJ, 2015. p. 457.
26
A primeira obra de referncia ps-88 a tese de GROTTI, Dinor Adelaide Musetti. O servio pblico e a
Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros, 2003; desde ento outros vrios trabalhos especficos
surgiram, sendo pouco til e muito difcil nomin-los todos.
27
No mesmo sentido, cf. AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014. p. 333-5.
28
A expresso surgiu na CF de 1934 e consta de todas as demais Constituies. Ver GROTTI, Dinor Adelaide
Musetti. O servio pblico e a Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 89.
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29
No mesmo sentido, cf., p. ex., AGUILLAR, Fernando Herren. Direito econmico. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2014.
p. 329-31.
30
O servio pblico uma das espcies de atividade econmica em sentido amplo; a outra espcie a ati-
vidade econmica em sentido estrito. Como a maioria da doutrina brasileira, sigo a proposta de GRAU, Eros
Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2014. p. 99-114. Concor-
dando com ela, ver SILVA, Almiro do Couto e. Atividade econmica e servio pblico. In: SILVA, Almiro do Couto
e. Conceitos fundamentais do direito no Estado Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2015. p. 227-241.
31
Para alm das crticas j referidas na nota 4 acima, outra linha crtica poderia ser aberta: os servios pblicos
do art. 175 CF/88 poderiam ser vistos apenas como uma das espcies de servios pblicos, os de carter
industrial e comercial, no somente no esgotando a matria na CF/88, como, mais importante, no sendo o
dispositivo mais importante sobre servios pblicos. Sob uma tica mais ampla, talvez se possa sustentar
que os grandes servios pblicos so obtidos somente via interpretao sistemtica da CF/88, conjugando
o art. 6 e os dispositivos sobre a ordem social, em que esto alguns servios detalhadamente regrados,
como a sade, a educao e a assistncia social, que no so passveis de concesso/permisso, mas sim
so gratuitos e universais por disposio constitucional expressa, sem poltica tarifria e sem direitos do
consumidor, e portanto com um regime jurdico de servios muito distinto do previsto no pargrafo nico do
art. 175 CF/88. Esses servios (no os do art. 175 da CF/88) equivaleriam aos grandes servios pblicos
dos franceses, por vezes chamados de services rgaliens ou, mais modernamente, de servios pblicos
administrativos (SPA), em oposio aos servios pblicos industriais e comerciais (SPIC). Para ilustrar: um
influente comentrio s decises jurisprudenciais francesas exemplifica assim as hipteses: SPA seriam os
servios de justia, polcia, ensino, fisco etc.; os de SPIC seriam gua, gs eletricidade, transporte etc.
(LACHAUME, Jean-Franois et al. Droit administratif: les grandes dcisions de la jurisprudence. 16. ed. Paris:
PUF, 2014. p. 341). Devo esta nota inteiramente a Itiber Rodrigues.
32
Ver notas 4 a 7 acima e texto correspondente.
33
A doutrina francesa fala das duas grandes finalidades ou objetos da ao administrativa. Ver, p. ex.,
GAUDEMET, Yves. Droit administratif. 21. ed. Paris: L.G.D.J., 2015. p. 325 e ss.; FRIER, Pierre-Laurent; PETIT,
Jacques. Droit administratif. 10. ed. Paris: Montchrestien, 2015. p. 217-8.
218 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
34
Ver notas 83-7 abaixo e texto correspondente.
35
Alis, a nica vez em que a CF/88 usa a expresso utilidade pblica no art. 5, XXIV, ao dispor sobre
desapropriao.
36
Tomo a lio de texto no publicado de Itiber Rodrigues, a quem agradeo o compartilhamento do estudo.
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 219
sejam anteriores edio da LMU i.e., quando nenhum diploma normativo federal
classificava o txi nem como servio pblico, nem como servio de utilidade pbli-
ca , salta aos olhos que, salvo em um (em matria criminal, no qual se menciona,
em dicta, que o txi servio de utilidade pblica),37 todos os demais julgados do
STJ sustentam direta ou indiretamente que o servio de txi sim servio pblico.38
A primeira deciso neste sentido parece ter sido tomada pela 1 Turma em
setembro de 2003,39 e a ltima, tambm da 1 Turma, em maro 2011.40 Destaco
brevemente alguns problemas conceituais em ambas. No caso da deciso de 2003, o
STJ parece considerar, conscientemente ou no pouco importa, que o servio de txi
(transporte individual) equiparvel, para fins de classificao, ao servio de nibus
(transporte coletivo), uma vez que, para sustentar a natureza de servio pblico do
servio de txi, o STJ citou uma deciso de 2001, da mesma Turma,41 mas que trata
de servio de transporte coletivo rodovirio intermunicipal. Essa equiparao tout
court ajudou na formao da premissa txi servio pblico.
J a deciso de 2011 merece transcrio da parte que interessa, colhida da
ementa, nica em todo o acrdo que aborda o tema:
37
STJ, 5 Turma. Habeas Corpus n 177.920/RS. Rel. Min. Jorge Mussi, j. 4.12.2012.
38
Exemplos: STJ, 2 Turma. Recurso em Mandado de Segurana n 21.843/GO. Rel. Mauro Campbell Marques,
j. 28.10.2008 (sugerindo implicitamente que taxi servio pblico); STJ, 2 Turma. Recurso em Mandado de
Segurana n 26.273/DF. Rel. Min. Castro Meira, j. 23.9.2008 (dizendo expressamente que txi servio
pblico). H tambm decises em que o STJ simplesmente se refere natureza de servio pblico do txi
somente em obiter dictum. Um exemplo: STJ, 2 Turma. Recurso em Mandado de Segurana n 34.658/RJ.
Rel. Mauro Campbell Marques, j. 16.8.2012.
39
STJ, 1 Turma. AgRg no Recurso Ordinrio em MS n 15.688. Rel. Min. Francisco Falco, j. 4.9.2003.
40
STJ, 1 Turma. AgRg. no RESP n 1.115.508/MG. Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, j. 22.3.2011.
41
STJ, 1 Turma. AgRg. no Agravo de Instrumento n 310.211/SC. Rel. Min. Francisco Falco, j. 7.12.2000.
42
Ver notas 49 e 50 abaixo e texto correspondente.
43
Ningum ignora que a prpria CF/88 usa a expresso autorizao ao referir-se a alguns servios pblicos
(art. 21, XI e XII; e 223), com reflexo em parcela da doutrina, que aceita a possibilidade de que servio pblico
seja autorizado, e no concedido ou permitido. Ver referncias em CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual
de direito administrativo. 30. ed. So Paulo: Atlas, 2016. p. 466-7. Carvalho Filho , contudo, expressamente
220 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
contrrio: Na verdade, no h autorizao para a prestao de servio pblico. Este objeto de concesso
ou de permisso (ibidem, p. 473). Como muitas questes em direito, tudo passa pela abrangncia dos
conceitos, no caso, os de servio pblico e autorizao. Anote-se que entre os servios pblicos que
pela letra da CF/88 podem ser autorizados no est o transporte individual (ou coletivo) de passageiros.
44
Art. 2, IV: permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de
servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco (grifos nossos).
45
Ao menos se adotarmos a proposta de ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. 3. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2013. p. 692-5, que me parece acertada.
46
Sobre a impreciso terminolgica, cf. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servios pblicos e servio de
utilidade pblica Caracterizao dos servios de txi Ausncia de precariedade na titulao para prest-
los Desvio de Poder Legislativo. In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Pareceres de direito administrativo.
So Paulo: Malheiros, 2011. p. 215-22. O autor usa o termo promscuo para criticar a nomenclatura dos
atos administrativos utilizada pela legislao.
47
TJRJ, 2 C. Cvel. Agravo Interno na Apelao Cvel n 0036562-40.2013.8.19.0004. Rel. Des. Claudia Telles,
j. 24.6.2015.
48
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Servios pblicos e servio de utilidade pblica Caracterizao dos
servios de txi Ausncia de precariedade na titulao para prest-los Desvio de Poder Legislativo. In:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Pareceres de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 222.
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 221
49
Cf., por todos, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 41. ed. So Paulo: Malheiros, 2015.
p. 207-8.
50
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014.
p. 494.
51
Ver fls. 2 e 3 do acrdo referido na nota 47 supra. Para o conceito de permisso do autor referido, ver
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. So Paulo: Atlas, 2016. p. 148-9.
52
TJRJ. Ag. Inst. n 0055668-63.2014.8.19.000. Rel. Des. Jacqueline Lima Montenegro, j. 17.3.2015. O julgado
refere-se trs vezes expressamente ao servio pblico prestado.
53
TJRJ, 3 C. Cvel. Ag. Inst. n 0004308-89.2014.8.19.0000. Rel. Des. Helda Lima Meirelles, j. 16.4.2014.
No mesmo sentido, a deciso monocrtica da 13 C. Cv. Ap. Cvel n 0177512-79.2011.8.19.0001, j.
25.2.2013. Rel. Gilda Maria D. Carrapatoso. Do corpo do acrdo l-se: A permisso para a explorao
de servio pblico [de txi] tem natureza precria, sendo sua autorizao ato unilateral e discricionrio da
administrao.
54
TJRJ. Ag. Inst. n 0004308-89.2014.8.19.0000. Rel. Des. Helda Lima Meirelles, j. 27.3.2014.
55
TJRJ, 14 Cvel. Ag. Inst. n 0054135-06.2013.8.19.000. Rel. Des. Jos Carlos Paes, j. 27.11.2013.
56
TJRJ, 5 Cvel. Ag. Inst. n 0048539-41.2013.8.19.0000. Rel. Des. Henrique de A. Figueira, j. 29.10.2013.
222 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
57
A mais recente deciso esta (com citao abundante de outras): TJRS, rgo Especial do Pleno. Adin n
70064123342, j. 1.12.2015. Ver ainda Adins ns 70063500482, j. 6.7.2015; 70056190937, j. 2.12.2013;
70053834925, j. 19.8.2013; 70048870067, j. 26.11.2012; 70038912663, j. 7.2.2011. Todas essas
decises citam outras tantas.
58
Art. 163 CE/RS: Incumbe ao Estado a prestao de servios pblicos, diretamente ou, atravs de licitao,
sob regime de concesso ou permisso, devendo garantir-lhes a qualidade.
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59
Em termos comparados, ainda digno de nota que, na Frana, o titular de uma autorizao de conduo de
txi outorgada antes da Lei n 2014-1104, de 1.10.2014, pode apresentar, a ttulo oneroso, um sucessor
autoridade administrativa competente para que seja outorgada a autorizao ao sucessor, desde que perfeitas
algumas condies. Ver art. 3121-2 do Code des transports, a ser melhor analisado no texto nota 79 abaixo
(CODE des transports. Legifrance.gou.fr. Disponvel em: <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsess
ionid=CF9F1F4DF0139C10039F1FA2FAF44D0F.tpdila09v_1?idSectionTA=LEGISCTA000023083931&cidText
e=LEGITEXT000023086525&dateTexte=20151219>. Acesso em: 19 dez. 2015).
60
Analisei o mesmo acrdo, mas sobre o enfoque da dignidade humana, em artigo crtico sobre o tema em
GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Dignidade humana e direito administrativo no STF: uma breve anlise crtica.
Revista Novos Estudos Jurdicos Eletrnica, v. 20, n. 2, p. 430-473, maio/ago. 2015, especificamente p.
463-6. Aproveito no presente estudo o relato do caso que fiz naquele artigo.
224 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
O cenrio normativo por trs dessas palavras era este: as normas municipais
em discusso chamavam de permisso as outorgas para explorar o servio de txi,
e os permissionrios podiam cadastrar at dois motoristas auxiliares; no entanto,
como empresas passaram a operar o servio e tiveram a si estendidas as regras
de cadastramento, milhares de motoristas auxiliares acabavam trabalhando para os
donos da capelinha, os permissionrios originais, que terminavam explorando os
auxiliares. O que os ministros discutiam acima era se os permissionrios originais
haviam se submetido a alguma licitao, dado que o nomem juris do ato estatal posto
na lei era permisso.
Seja como for, trs ministros referiram-se expressamente ao txi como servio
pblico.61 Um dos ministros, Carlos Velloso, relator originrio e nico vencido no
acrdo de 2004, inclusive redigiu voto com ementa, na qual ele expressamente se
referiu ao servio de txi como servio pblico autorizado, para o qual disse no
ser necessria licitao, mesmo que baseado o servio no art. 175 da CF/88. Essa
mesma tese havia sido j sustentada pelo Min. Velloso no acrdo de 2002, acima
referido.
Digna de nota a concordncia implcita de todos de que o servio no precisa-
va ser licitado contrariando expressamente a deciso do TJRS. A pergunta obrigat-
ria : como o STF chegou a essa concluso, aparentemente contraditria com o art.
175 da CF/88? Qual a fonte, ou a autoridade normativa, utilizada pelo STF para
negar a necessidade de licitao na prestao de um servio pblico?
A resposta, indireta, vem do Ministro Jobim, apoiada no parecer da Procuradoria
da Repblica, o qual cita o clssico Direito municipal brasileiro, de Hely Lopes
Meirelles, que, no longo captulo VII, sobre Servios e obras municipais, trata o ser-
vio de txi como servio autorizado, o qual seria discricionrio, precrio, unilateral,
e no qual seria dispensada a licitao.62 Para alm disso e principalmente, lembro
que Hely talvez seja justamente o autor brasileiro que mais confusamente trata o
tema servio pblico e servio de utilidade pblica. Vejamos o cerne da confuso
conceitual.
61
Os ministros Ayres Brito e Peluso, vencedores, bem como o nico ministro vencido, Carlos Velloso, expressa-
mente trataram o txi como servio pblico.
62
O parecer cita a 6 edio, de 1993 (p. 296-7). Essa posio mantida at hoje. Ver MEIRELLES, Hely Lopes.
Direito municipal brasileiro. So Paulo: [s.n.], [s.d.]. p. 431.
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Parece claro que Hely chama de servios de utilidade pblica o que a maioria
chamaria de servios pblicos comerciais e industriais.65 Para aumentar o grau de
confuso, no restante do captulo Hely por diversas vezes refere-se a servios pbli-
cos e de utilidade pblica em paralelo, sem distino. Se somarmos a isso o fato de
Hely provavelmente ser, ainda hoje, o administrativista mais citado pelo STF, talvez
possamos melhor compreender as causas da confuso conceitual existente.
Assim, o STF parece ter cado em uma verdadeira armadilha semntica, para
utilizar a reveladora expresso de Floriano Marques Neto, que acerta o corao do
problema ao escrever recentemente que a discusso em torno do regime jurdico
aplicvel a determinada atividade dependente de se considerar que aquela determi-
nada constitui-se ou no servio pblico.66
Ocorre que servios pblicos e servios de utilidade pblica so conceitos
carregados de ideologia, que representam duas concepes de Estado e de direito
antagnicas,67 como passo a lembrar nos itens abaixo. A compreenso do sentido
63
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. So Paulo: [s.n.], [s.d.]. p. 356. Grifos do original.
64
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. So Paulo: [s.n.], [s.d.]. p. 356-7. Grifos nossos.
65
A confuso terminolgica tambm era feita por Bilac Pinto. Da leitura do seu livro de 1941 (Regulamentao
efetiva dos servios de utilidade pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1941), vemos que ele simplesmente trata
pelo nome de servios de utilidade pblica aqueles servios que as Constituies de 1934 e 1937 chama-
vam de servios pblicos.
66
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Tratado de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2015. p. 71. v. 4
Funes administrativas do Estado.
67
Em outra obra contrapus, em perspectiva histrica, as concepes norte-americana e francesa de Estado. Ver
GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 161-85.
226 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
4Frana
4.1 A ideia mitolgica do service public
O servio pblico seria pilar ou muleta do direito administrativo? Com essa
pergunta Norbert Foulquier abre o captulo sobre servios pblicos no mais recente
Trait de droit administratif publicado na Frana.68 A metfora fala por si. Foulquier
lembra tambm que o servio pblico ao mesmo tempo um mito e uma noo
central do direito administrativo; ao lado da noo de soberania nacional, o servio
pblico forja a legitimidade do Estado a partir do incio do sculo XX, mormente
depois de Lon Duguit, a ponto de tornar-se a expresso jurdica de uma filosofia
republicana.69
Embora saibamos hoje que a filosofia republicana francesa se desenvolveu
em meio a crticas e desconfianas, tambm conseguimos concordar que no direito
francs existe o que se convencionou chamar de ncleo duro das leis do servio
pblico: igualdade, continuidade, mutabilidade. Os manuais franceses fazem refe-
rncia s tais lois ou principes fondamentaux du service,70 leis essas que no Brasil
so tambm conhecidas por princpios (diretores) do servio pblico.71
Por outro lado, sabido que a doutrina francesa tambm costuma mencionar
e comentar, com maior ou menor nfase, as ditas crises do servio pblico. Em
realidade, a crise nasce com o prprio conceito, o qual jamais foi unanimemente re-
conhecido como fundador ou critrio ltimo do direito administrativo. Assim, como
refere Foulquier, a noo de service public foi desde o seu incio atacada no que toca
tanto sua coerncia quanto aos seus critrios de identificao, ou mesmo no que
diz com a sua utilidade jurdica, econmica, social e poltica.
Mesmo desde o aresto Terrier em 1903, o Conseil dtat jamais deixou de
considerar que o direito privado era aplicvel a alguns servios pblicos. Na dcada
68
FOULQUIER, Norbert. Le service public. In: GONOD, Pascale; MELLERAY, Fabrice; YOLKA, Philippe (Dirs.). Trait
de droit administratif. Paris: Dalloz, 2011. p. 46. t. 2.
69
FOULQUIER, Norbert. Le service public. In: GONOD, Pascale; MELLERAY, Fabrice; YOLKA, Philippe (Dirs.).
Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 2011. p. 46. t. 2. A ltima frase entre aspas Foulquier toma
expressamente do livro de GUGLIELMI, Gilles J.; KOUBI, Genevive; LONG, Martine. Droit du service public.
Paris: LGDJ, 2007. p. 36.
70
Valho-me aqui das mais recentes edies das obras de CHAPUS, Ren. Droit adminsitratif. 15. ed. Paris:
Montchrestien, 2001. p. 603-23. t. 1; FRIER, Pierre-Laurent; PETIT, Jacques. Droit administratif. 10. ed. Paris:
Montchrestien, 2015. p. 274-85; MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Droit administratif. 14. ed. Paris: LGDJ,
2015. p. 469-74; e WALINE, Jean. Droit administratif. 25. ed. Paris: Dalloz, 2014. p. 386-9.
71
Por exemplo, DI PIETRO, Maria S. Z. Direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015. p. 146-8; MEDAUAR,
Odete. Direito administrativo moderno. 18. ed. So Paulo: RT, 2014. p. 363-4. Claro que outras leis ou prin-
cpios podem ser elencados: qualidade, gratuidade (ou justo preo) etc. No esse o nosso ponto.
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 227
de 1930, o prprio legislador francs conferiu vrios servios pblicos a entes priva-
dos. Nos anos 1950, o servio pblico era visto como um mero rtulo. Por fim, no
quadro liberal dos anos 1990, novamente a noo de servio pblico veio a ser posta
em xeque pelos ngulos econmico, jurdico e poltico. O service public foi inclusive
taxado de liberticida, porque, diz a crtica, sufocaria a liberdade de comrcio e de
indstria, viso essa que ganhou corpo com a comunidade europeia, nitidamente
liberal e contrria concepo francesa do servio pblico.72
Essa ltima crise interessa-nos mais de perto, dado que a onda liberal de re-
forma do Estado atingiu at mesmo a Frana e a sua honrada e mitolgica noo de
servio pblico. Como diz Jacques Chevallier, o impacto do movimento de reforma do
Estado sobre a concepo francesa de servio pblico no pode ser subestimado.73
E por qu? Porque a morte de uma concepo mitolgica seria justamente o reconhe-
cimento do fracasso de uma filosofia republicana indiretamente e no limite, seria
dar razo filosofia contrria, a norte-americana.
Numa palavra: quando algum pe em xeque a noo de servio pblico
francesa, deve saber que d um tiro no corao republicano da nao que forjou, por
mais de sculo, os sistemas jurdicos de pases desenvolvidos e em desenvolvimen-
to, entre eles o Brasil. Bem diretamente: no plano domstico, quando o legislador
retira da lei a fortemente ideolgica expresso servio pblico, como ocorreu
com a LMU em relao ao servio de txi, ele pode estar querendo operar uma mu-
dana bastante radical.
72
Este pargrafo e o anterior tm base em FOULQUIER, Norbert. Le service public. In: GONOD, Pascale; MELLERAY,
Fabrice; YOLKA, Philippe (Dirs.). Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 2011. t. 2. p. 51-2. Cada autor pode
datar como quiser as crises. Na doutrina brasileira, ver ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios
pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013. cap. VI, apontando duas crises, uma ocorrida em meados do
sculo 20, ps-Primeira Guerra, quando o Estado passa a exercer atividades industriais e comerciais sob o
regime privado (e, portanto, sem as prerrogativas pblicas), e outra na dcada de 1980, com a onda neoliberal
que varreu o mundo. J Regis Conrado sistematiza quatro crises: crise no critrio orgnico, crise no critrio
formal, crise da Reforma do Estado e crise da Integrao Europeia. Ver CONRADO, Rgis da Silva. Servios
pblicos brasileira: fundamentos jurdicos, definio e aplicao. So Paulo: Saraiva, 2013. p. 58-65.
73
CHEVALLIER, Jacques. A reforma do Estado e a concepo francesa de servio pblico. Revista do Servio
Pblico RSP, ano 47, v. 120, n. 3, p. 34-57, set./dez. 1996.
74
Ren Chapus escreve que o direito administrativo tem a particularidade de estar procura de uma definio
(CHAPUS, Ren. Droit adminsitratif. 15. ed. Paris: Montchrestien, 2001. p. 3. t. 1). Jean-Franois Lachaume
afirmou, em estudo intitulado justamente a definio do direito administrativo: no podemos nos
surpreender que a definio de direito administrativo seja um pouco misteriosa (LACHAUME, Jean-Franois et
al. Droit administratif: les grandes dcisions de la jurisprudence. 16. ed. Paris: PUF, 2014. p. 102).
228 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
atividade como service public.75 Pelo critrio material, diz-se que, se a atividade de
interesse pblico, ento a atividade seria um servio pblico.76
Entretanto, como lembra Foulquier,77 essa aparente evidncia encerra a dificul-
dade de identificar o que seja o interesse pblico, sendo que o Conselho de Estado
tem adotado tanto a concepo essencialista de Lon Duguit (as atividades que
concorressem para a solidariedade nacional) quanto e principalmente a con-
cepo voluntarista de Gaston Jze (so servios pblicos as atividades que as
autoridades polticas estimam importantes para a sociedade).
Ocorre que a concepo do que seja interesse geral flutua: antes da Primeira
Guerra, o Conselho de Estado considerava as atividades teatrais como estranhas
ideia de servio pblico (aresto Astruc, de 7.4.1916), mas o mesmo Conselho mudou
de opinio depois da Guerra, quando incitar a populao s artes dramticas passou
a ser entendido como complemento da instruo pblica (arestos St Les Amis de
LOprette, de 19.3.1948; e Gueusi, de 27.7.1923).
Essa relatividade do interesse geral, diz Foulquier, traz como consequncia a
impossibilidade de sustentao da ideia de interesse pblico por natureza, o que
no impede, contudo, que o Conselho de Estado por vezes recorra a essa qualificao
inteiramente retrica (cf. arestos Ordre des avocats la Cour dappel de Paris, de
17.12.1997; e St.e Bioenerg c/ EDF, de 1.7.2010).
O certo que no h, na Frana, uma frmula mgica que possibilite identifi-
car ou minimamente conceituar o que seja o interesse pblico. Proteiforme e por
demais subjetiva,78 a noo de interesse pblico acaba no podendo ser especificada
para alm das retricas afirmaes de que o interesse pblico o de todos ou
geral.
75
Ver MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Droit administratif. 14. ed. Paris: LGDJ, 2015. p. 460-4; WALINE, Jean.
Droit administratif. 25. ed. Paris: Dalloz, 2014. p. 375-8.
76
WALINE, Jean. Droit administratif. 25. ed. Paris: Dalloz, 2014. p. 376.
77
A fonte neste e nos prximos dois pargrafos FOULQUIER, Norbert. Le service public. In: GONOD, Pascale;
MELLERAY, Fabrice; YOLKA, Philippe (Dirs.). Trait de droit administratif. Paris: Dalloz, 2011. p. 54 e ss. t. 2.
78
Cf. MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Droit administratif. 14. ed. Paris: LGDJ, 2015. p. 461.
79
O leitor pode conferir toda a normatizao on-line (CODE des transports. Legifrance.gou.fr. Disponvel em:
<http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=CF9F1F4DF0139C10039F1FA2FAF44D0F.tpdila0
9v_1?idSectionTA=LEGISCTA000023083931&cidTexte=LEGITEXT000023086525&dateTexte=20151219>.
Acesso em: 6 ago. 2015).
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 229
230 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
80
GARNER, Bryan A. (Ed.). Blacks law dictionary. 8. ed. St. Paul, Minnesota: West Group, 2004. p. 1582.
81
NASH JR., Ralph C. et al. The government contracts reference book: a comprehensive guide to the language of
procurement. 3. ed. Chicago: CCH, 2007. p. 599.
82
WYMAN, Bruce. The special law governing public service corporations: and all others engaged in public employment.
Washington, D.C.: Beard Books, 2001 [1911]. v. 1.
83
WYMAN, Bruce. The special law governing public service corporations: and all others engaged in public employment.
Washington, D.C.: Beard Books, 2001 [1911]. p. 17-9. v. 1.
84
WYMAN, Bruce. The special law governing public service corporations: and all others engaged in public employment.
Washington, D.C.: Beard Books, 2001 [1911]. p. 31. v. 1.
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 231
85
WYMAN, Bruce. The special law governing public service corporations: and all others engaged in public employment.
Washington, D.C.: Beard Books, 2001 [1911]. p. 32. v. 1.
86
ROBINSON, Gustavus. The public utility concept in American law. Harvard Law Review, v. 41, n. 3, p. 277-308,
jan. 1928.
87
Tratei das diferentes mentalidades continental e da common law em GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e
contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 95-111.
232 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
88
Sobre as concepes positiva (norte-americana) e negativa (francesa e brasileira) de individualismo, ver
GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 185-95.
89
GRAY, Horace. The passing of the public utility concept. Journal of Land and Public Utilities Economics, v. 16,
n. 1, p. 8-20, fev. 1940.
90
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
91
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
p. 292.
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 233
mais clareza sobre o tema para melhor orientarem as atividades estatais em tempos
(final da dcada de 1950) em que o Estado seria demandado a atuar mais fortemente
na economia. Da por que Lovejoy tentava resolver a confuso entre os conceitos de
public interest e de public utility.
Para tanto Lovejoy escrutina os vrios casos em que a Suprema Corte norte-
americana, desde o sc. XIX, tratou de atividades afetadas pelo interesse pblico.
Embora as cortes inglesas tenham, segundo Lovejoy, reconhecido o conceito de ati-
vidades econmicas voltadas ao interesse pblico (public calling), somente em 1877
essa ideia foi adotada como princpio no direito norte-americano. O leading case da
matria teria sido, lembrava Lovejoy, Munn vs. Illinois, julgado em 1877.92
Em Munn, uma lei do estado de Illinois havia posto um limite mximo no preo
cobrado para a estocagem de cereais, especificamente pelos proprietrios de eleva-
dores e armazns de gros. Esses proprietrios argumentavam que a lei violava seu
direito de propriedade, protegido pelas emendas 5 e 14 da Constituio norte-ameri-
cana. O ponto de discusso era este: seria constitucional, por ofensa a direito de pro-
priedade, uma lei de Estado-membro que regulasse preos da estocagem de gros? A
Corte ofereceu basicamente a seguinte resposta: se algum usa sua propriedade de
maneira que sua atividade particularmente importante sociedade, essa sociedade
pode impor restries mais severas ao uso da propriedade. A pessoa livre para es-
colher ingressar na atividade; uma vez nela, contudo, deve sujeitar-se s regulaes
impostas pela sociedade/Estado. Na frase de Lovejoy: Substancialmente, a questo
passa a ser se o exerccio do poder de polcia apropriado ou razovel, i.e., em nome
do interesse pblico.93 Estaria ento estabelecida a categoria de atividade econ-
mica afetada pelo interesse pblico.
A prxima bvia questo, dizia Lovejoy, era estabelecer quais atividades eco-
nmicas eram enquadrveis nessa categoria. O problema aqui era clarssimo: se
alargado demais, o conceito abarcaria virtualmente qualquer atividade. Ocorre que,
para Lovejoy, justamente aqui se deu a confuso, pelas cortes, entre a conceituao
de atividade afetada pelo interesse pblico e a atividade enquadrvel como public
utility. E o incio da confuso ter-se-ia dado no caso Brass v. North Dakota, julgado
pela Suprema Corte em 1894,94 no qual a Corte deveria julgar a validade de lei que
92
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
p. 294. As implicaes e contextualizaes do caso podem ser novidade ao leitor brasileiro, mas o caso em
si no . Para ficarmos com autor moderno, na doutrina brasileira, ver, por todos, MARQUES NETO, Floriano
de Azevedo. Tratado de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2015. v. 4 Funes administrativas do
Estado. p. 43 e ss. Exponho o caso com base em HEMPLING, Scott. Regulating public utility performance: the
law of market structure, pricing and jurisdiction. Chicago: ABA, 2013. p. 41.
93
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
p. 295. Grifos nossos.
94
153 U.S. 391 (1894). Ver LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal,
v. 3, p. 293-315, 1958. p. 309 e ss.
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95
LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v. 3, p. 293-315, 1958.
p. 295-7; 309.
96
291 U.S. 502 (1934). LOVEJOY, Wallace. The need for a concept of public utility. South Texas Law Journal, v.
3, p. 293-315, 1958. p. 295-7; 309.
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97
Recentes estudos histricos esto reconstruindo uma fase importante do direito administrativo norte-ame-
ricano, de construo do chamado Administrative State. Ver ERNST, Daniel R. Tocquevilles nightmare: the
administrative state emerges in America, 1900-1940. New York: Oxford University Press, 2014. Esse perodo
mais ou menos coincide com a Idade de Ouro do droit administratif francs e merece maior ateno dos com-
paratistas. No por acaso, a necessidade da maior presena do Estado na economia passou a exigir, dos dois
lados do Atlntico, respostas institucionais similares tanto de lawyers quanto de juristes. No casual que
as ideias de service public e public utilities se tenham desenvolvido nessa mesma poca. O presente artigo
deixar este ponto intocado.
98
A sistematizao em cinco itens que apresento no minha, mas sim tomada do texto no publicado de
Itiber Rodrigues (ver nota 36 supra) e da obra de LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. A indstria eltrica e o
Cdigo de guas: o regime jurdico das empresas de energia entre a concession de service public e a regulation
of public utilities. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007, passim.
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Terceiro, sua prestao exige altos investimentos de capital, o que privilegia sua
explorao (apenas) pelas grandes empresas privadas, ao mesmo tempo em que elas
gozam de favores do Poder Pblico (dada a utilidade pblica inerente s atividades),
tais como isenes fiscais ou servides de passagem (no onerosas) sobre vias e
logradouros pblicos para instalao de equipamentos de energia eltrica, telefonia,
gs canalizado e de guas e esgotos. dizer: para atrair uma empresa privada para
prestar uma public utility em determinada regio ou localidade, muito provavelmente
o Poder Pblico ter de fazer ofertas de privilgios e/ou vantagens.
Quarto, o regime de monoplio de fato funciona margem de um regime normal
de economia de mercado (inexistncia de uma autntica concorrncia e competio),
da derivando para seu prestador uma posio de vantagem que aumenta e/ou torna
seguros seus lucros.
Quinto, o usurio torna-se faticamente dependente do prestador de servio da
regio em que ele est domiciliado (clientela fixa) e dependente tambm dos pre-
os e da qualidade do servio por ele prestado. No limite, o risco a cobrana de
altos preos com m qualidade de servios, ou ainda nenhuma preocupao com
o aperfeioamento e/ou a universalizao dos servios (sobretudo no expanso
dos servios para reas no lucrativas, que exijam altos investimentos e demorado
retorno).
Este pargrafo e o prximo tm base em DEMPSEY, Paul Stephen. Taxi industry regulation, deregulation &
99
reregulation: the paradox of market failure. Transportation Law Journal, v. 24, p. 73-120, 1996, especialmente
p. 75-8.
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nos EUA. O servio de txi comeou a ser regulado pelas municipalidades norte-
americanas na dcada de 1920, e passou por profunda desregulao na dcada
seguinte; diante do fracasso desse movimento, o servio de txi experimentou nova
onda regulatria. Essa regulao do servio de txi envolve, via de regra, (i) restrio
de entrada no mercado, geralmente sob o standard da convenincia e necessidade
pblicas; (ii) preos justos, razoveis e no discriminatrios; (iii) standards de servi-
o, como segurana do motorista e veculo, rdio 24 horas, atendimento em tempo
mnimo; e (iv) standards de responsabilidade (p. ex., seguro).
Seria possvel dizer que nos EUA o servio de txi uma public utility? Embora
possamos encontrar posies doutrinrias isoladas nesse sentido,100 e nada obs-
tante alguns autores tenham j registrado, com pesar, que em algumas cidades
norte-americanas a regulao da atividade de txi confere franchise exclusiva a de-
terminados taxistas como se o txi fosse servio de utilidade pblica,101 a melhor
resposta parece ser negativa, embora no possa limitar-se a uma simplista negao,
merecendo qualificao.
que a rigor o debate sobre o servio de txi nos EUA sequer gira diretamente
em torno da classificao ou conceituao do servio de txi como public utility (isso
iria contra a mentalidade emprico-pragmtica dos lawyers norte-americanos), mas
sim sobre o servio dever ser mais ou menos regulado. Uma pergunta anloga do
ttulo deste artigo, por exemplo, txi ou no uma public utility?, talvez faa pouco
sentido na epistemologia de um lawyer, que prefere, por razes que a esta altura
devem estar claras, discutir o problema em termos de mais ou menos regulao,
ou se quisermos, mais ou menos poder de polcia. Da que a afirmao de um lawyer
de que o txi uma public utility, embora classificatria e conceitual, parece operar
mais no plano ideolgico. Explicito.
O silogismo dado que o txi uma public utility, ento juridicamente vlida e
possvel uma maior regulao do servio de txi uma construo que depende da
aceitao da premissa de que as public utilities merecem maior regulao, e com
esse desiderato que a classificao feita. E caber, no limite, s cortes dizerem,
com base na razoabilidade, se a regulao ofendeu ou no a liberdade, ou, noutras
palavras, se o poder de polcia (normativo) do Estado foi exercido de forma razovel.
No Brasil, em contraste, a consequncia da classificao do txi como servio
pblico (ou deveria ser, pelo art. 175 da CF/88) a de que deve haver licitao.
100
Ver, p. ex., BARKER, William; BEARD, Mary. Urban taxicabs: problems, potential, and planning, in proceedings
of the conference on taxis as public transit. California: Univ. of California, 1978. p. 40 apud DEMPSEY, Paul
Stephen. Taxi industry regulation, deregulation & reregulation: the paradox of market failure. Transportation
Law Journal, v. 24, p. 73-120, 1996. p. 76; 116.
101
Nesse sentido, cf. KITCH, Edmund W. Taxi reform-the FTC can hack it. Regulation, v. 8, p. 13-15, maio/jun.
1984.
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102
Devo muito do que consta deste subitem novamente a Itiber Rodrigues (mesma fonte citada nas notas 36 e
97 supra). No conheo no Brasil melhor estudo para compreender o hibridismo (Frana e EUA) de influncias
culturais sobre o direito brasileiro do que a tima tese de LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. A indstria
eltrica e o Cdigo de guas: o regime jurdico das empresas de energia entre a concession de service public
e a regulation of public utilities. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007.
103
Ver PINTO, Olavo Bilac. Regulamentao efetiva dos servios de utilidade pblica. Rio de Janeiro: Forense,
1941.
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tarifas dos servios pblicos explorados por concesso, nos termos do art. 147 da
CF de 1937.104
A Comisso trabalhou por dois anos, e um de seus membros, Odilon Duarte
Braga (1894-1958), que fora ministro da Agricultura de Getlio Vargas de 1934 a
1937, publicou o relatrio final dos trabalhos dessa Comisso nos nmeros 7 a 10
da Revista de Direito Administrativo em 1947, totalizando 99 pginas. Esse trabalho
riqussimo, mas infelizmente hoje pouco lido e ainda hoje de leitura obrigatria para
quem pretenda ser um jurista no mbito dos servios pblicos conta a histria, at
1940, do direito brasileiro dos servios pblicos e de utilidade pblica e do hibridismo
decorrente da adoo de dois modelos jurdicos. Salta aos olhos a profunda compre-
enso dos membros da Comisso sobre o direito norte-americano das public utilities,
de cunho acentuadamente privatista,105 o qual havia influenciado basicamente os
servios de eletricidade e telefonia a partir da proclamao da Repblica e acabaria
ajudando a causar o que denominei no ttulo de esquizofrenia do direito adminis-
trativo brasileiro.
Entre outras partes interessantes, o relatrio da Comisso identifica que, no
campo dos servios de eletricidade,106 haveria um hibridismo do regime puramente
contratual, resultante da infiltrao do direito americano ao qual sucedeu o tumulto
da aplicao do Cdigo de guas, lei digna de todos os louvores, inspirada no modelo
de direito francs, que teve, porm, infelizmente, [...] interpretao refreada merc
do prestgio dos trabalhas tcnicos e econmicos dos escritores que nos Estados
Unidos tm versado o palpitante tema de regulao eficaz dos servios gerais de uso
pblico (public utilities). Essa confuso, segundo o prprio relatrio, nem sempre
teria sido percebida pelos membros da prpria Comisso, no somente quando
denominavam servio de utilidade pblica em lugar de servios pblicos concedidos,
como ainda quando os entreviam imersos na balbrdia da mais absurda liberdade
contratual. Isso porque, efetivamente, no tocante a les a lei era sempre o contra-
to, e contrato de natureza civil, pelo que no passavam de servios privados de utili-
zao pblica, muito semelhantes aos servios idnticos do sistema americano.107
104
Eis o texto da CF de 1937: Art. 147. A lei federal regular a fiscalizao e reviso das tarifas dos servios
pblicos explorados por concesso para que, no interesse coletivo, delas retire o capital uma retribuio justa
ou adequada e sejam atendidas convenientemente as exigncias de expanso e melhoramento dos servios.
105
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-
51, 1947. p. 35. Uma anlise precisa do trabalho da comisso feita por LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher.
A indstria eltrica e o Cdigo de guas: o regime jurdico das empresas de energia entre a concession de
service public e a regulation of public utilities. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007. p. 258-65.
106
O relatrio examina vrios servios alm da eletricidade: portos, guas, estradas de ferro, servios telefnicos,
e outros.
107
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 36. Itlicos do original, negritos nossos. O relatrio atesta que havia categricas divergncias e
acalorados debates entre, de um lado, Anhaia Melo, Alves de Souza, Bilac Pinto e Plnio Branco (pr-modelo
norte-americano), e, de outro, Miranda Carvalho e Oscar Weinschenck (pr-modelo francs) (ibidem, p. 37).
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108
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 37. Itlicos do original, negritos nossos.
109
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 46. Grifos nossos.
110
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 38; 42. Itlicos do original, negritos nossos.
111
Tratei do ecletismo brasileiro em GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros,
2011. p. 300 e ss. Ver tambm LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. A indstria eltrica e o Cdigo de guas: o
regime jurdico das empresas de energia entre a concession de service public e a regulation of public utilities.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007. p. 255-300.
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 241
O relatrio da Comisso bem mais longo e rico do que o aqui exposto, mas
penso que o argumento-chave est compreendido. No que interessa neste passo
do presente estudo, reforo a concluso da Comisso no sentido de que a aproxi-
mao feita pelo direito brasileiro ao direito norte-americano aps a proclamao da
Repblica no teria sido conveniente e deveria ser abandonada.
Nesse cenrio, em que o direito administrativo brasileiro j novamente posto
sob trilho francs, o autor-chave entre ns, sabemos todos, Themstocles Brando
Cavalcanti (1899-1980). Cavalcanti, que chegou a ministro do STF entre 1967-69,
foi propagador, no Brasil, das obras de Lon Duguit e seu discpulo mais eminente,
Gaston Jze (1869-1953), este na verdade o principal artfice da concepo de servio
pblico francesa. Cavalcanti plantou as sementes da teoria at hoje dominante no
Brasil sobre servios pblicos, a qual baseada em trs pilares, segundo os quais:
o servio pblico (i) critrio para distino entre direito pblico e direito privado; (ii)
112
A frase de Gustavo Loureiro insupervel: O ar que se respira aqui [i.e., no direito dos EUA] totalmente diferente
daquele impregnado pela noo de um Estado ativo e prestador de servios pblicos (LOUREIRO, Luiz Gustavo
Kaercher. A indstria eltrica e o Cdigo de guas: o regime jurdico das empresas de energia entre a concession
de service public e a regulation of public utilities. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2007. p. 117).
113
BRAGA, Odilon. Servios pblicos concedidos. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 7, p. 33-51,
1947. p. 30. Grifos do original.
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114
Contextualizei o papel epistemolgico da dicotomia nos sistemas jurdicos norte-americano e francs em
GIACOMUZZI, Jos Guilherme. Estado e contrato. So Paulo: Malheiros, 2011. p. 112-44.
115
Um pouco da histria do pensamento dos jusadministrativistas brasileiros encontramos no captulo 3 (Ordem
dos publicistas) do imprescindvel trabalho de SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para cticos. 2. ed.
So Paulo: Malheiros, 2014. No captulo 4 (Crtica doutrina antiliberal e estatista do direito administrativo),
o autor critica o que chamo de viso estatal do direito administrativo.
A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809 243
Eis o texto: Pargrafo nico. Os servios, pblicos concedidos, [sic] no gozam de iseno tributria, salvo
116
quando estabelecida pelo Poder competente ou quando a Unio a instituir, em lei especial, relativamente aos
prprios servios, tendo em vista o interesse comum (grifos nossos).
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utilidade pblica (do voto do relator), no pairando dvida de que o servio era
remunerado por tarifa e que era explorado diretamente pelo Estado ou mediante
concesso. Em 12.11.1959, no RE n 43.456, que teve como relator p/ acrdo
o Min. Nelson Hungria, o STF parece ter operado na mesma linha: para decidir se o
servio de transporte areo gozava ou no de iseno fiscal, os ministros referiam-se
ora a servio pblico ora a servio de utilidade pblica.
Um pouco adiante, j na poca de 1980, ao menos uma deciso parece no-
vamente refletir confuso entre servio pblico e servio de utilidade pblica:
na deciso de 27.4.1982, RE n 96.606, de relatoria do Min. Soares Muoz, o STF
referiu-se expressamente gua, luz, esgoto etc. como servios de utilidade p-
blica, e no como servios pblicos, ao que parece sem dar ateno potencial
confuso conceitual entre os institutos.
Algum dir, talvez com razo, que essa confuso nada mais do que reflexo
da prpria falta de clareza do STF e mesmo do prprio direito administrativo francs
do que seja servio pblico, dado que, embora possa haver certa dominncia da
influncia doutrinria pr-Escola do Servio Pblico no STF, com matriz em Duguit-Jze
e Cavalcanti-Celso Antnio, a verdade que h muito titubeio na interpretao/classi-
ficao do que seja servio pblico, como fica claro em estudo doutrinrio recente,
que expe a pouca coerncia havida no STF em casos como servios de loterias,
correios, sade e educao, para citar alguns importantes.117
Esse no , porm, o ponto a ser ressaltado. O que interessa que a jurispru-
dncia do STF no revela clareza sobre o tema da dicotomia servio pblico e ser-
vio de utilidade pblica e, salvo em duas decises da dcada de 1950, no parece
ter conscincia da oposio ideolgica profunda que tais expresses carregam.
A Lei n 12.865/2013, ao fazer a alterao do nome do servio de txi de ser-
vio pblico para servio de utilidade pblica, faz reviver essa imensa oposio
ideolgico-conceitual que reina no direito brasileiro desde sempre. O paradoxo este:
suspeito que a alterao do texto tenha sido feita por algum que tinha plena consci-
ncia das diferentes consequncias prticas dessa dicotomia e que, nesse contexto
nebuloso, muito provavelmente pretendia obter certas consequncias a partir da nova
definio, as quais no eram juridicamente possveis a partir da definio revogada.
Ver CONRADO, Rgis da Silva. Servios pblicos brasileira: fundamentos jurdicos, definio e aplicao. So
117
Paulo: Saraiva, 2013. Ver tambm RODRIGUES, Itiber de Oliveira Castellano. Fundamentos constitucionais
dos servios pblicos na Constituio de 1988. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta (Org.).
Direitos sociais e polticas pblicas. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007. p. 2190-2306. v. 7.
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7Concluso
Mas afinal, qual a resposta pergunta do ttulo? O servio de txi ou no servi-
o pblico? Um crtico afeito a teorias dir que, depois de tantas idas e vindas, voltas
e revoltas, no foi dada resposta definitiva pergunta do ttulo. Ademais, continuaria
o crtico, o problema jurdico poderia ter sido resolvido com o exame, rpido e fcil,
das diversas concepes de servio pblico consagradas na doutrina, amplssima,
ampla, restrita etc.118
Por essa linha, seguiria o crtico, a resposta pergunta do ttulo seria bastante
simples: se utilizarmos uma concepo ampla de servio pblico, ento txi sim
servio pblico, e nesse sentido que os tribunais brasileiros entendem o servio
de txi. Alis, arremataria o crtico, a concepo amplssima a utilizada por Hely
Meirelles.119
Essa resposta seria, parece-me, simplista e errada: simplista por no captar
toda a riqueza conceitual por trs da pergunta, e errada por no mnimo trs razes: ela
(i) teria que partir do pressuposto de que a alterao legislativa da LMU no teve ne-
nhum propsito ao mudar a qualificao do servio de txi de servio pblico para
servio de utilidade pblica, quando me parece claro que a alterao pretendida foi
118
Sobre isso, ver ARAGO, Alexandre Santos de. Direito dos servios pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2013. p. 138-57.
119
No mesmo sentido, atribuindo a Hely a adoo de um conceito amplssimo, ver ARAGO, Alexandre Santos de.
Direito dos servios pblicos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2013. p. 139.
246 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 68, p. 209-250, abr./jun. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i68.809
profunda; (ii) atribuiria aos tribunais a adoo de uma concepo amplssima de servi-
o pblico, ignorando que nem de longe essa concepo foi a adotada na CF/88, pelo
menos no no seu art. 175;120 (iii) desconsideraria por completo as afirmaes feitas
nos prprios acrdos, que em nenhum momento fizeram aluso bem conhecida
discusso sobre a amplitude do conceito de servio pblico.
O papel do jurista que se preocupa com a histria dos conceitos de alguma for-
ma como a de um psicanalista: ele precisa ajudar a encontrar as razes do problema
para, tornando-o consciente, tentar ajudar a resolv-lo, o que outro passo. O certo
que a cura do problema passa antes, necessariamente, por um correto diagnstico.
Foi por isso que, na tentativa de ajudar na formulao de uma resposta mais convin-
cente, percorri um caminho mais rduo e, espero, mais interessante, o qual poderia
oferecer, ao final, uma resposta mais segura.
No que toca ao problema do servio de txi, clarear conceitos jurdicos, explican-
do suas origens e desfazendo confuses, , creio, bastante mais til do que ensaiar
respostas diretas a perguntas que, aparentando ser simples, induzem, no mais das
vezes, a respostas equivocadas.
Referncias
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