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Ano 9 Nmeros 32/33 janeiro/dezembro 2010

Braslia-DF
Populaes e Meio Ambiente
Os procedimentos do
licenciamento ambiental

Diego Monte Teixeira*

Sumrio: 1 Introduo. 2 O natureza jurdica do licen-


ciamento ambiental. 3 As diversas modalidades de pro-
cedimentos licenciatrios. 3.1 Licenciamento complexo.
3.2 Licenciamento ordinrio. 3.3 Licenciamento simpli-
ficado. 3.4 Licenciamento corretivo. 4 A legislao esta-
dual. 5 Concluso.

1 Introduo
Este artigo tem como objeto a anlise dos diferentes proce-
dimentos do licenciamento ambiental, com foco nas normas que
disciplinam a matria pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), passando por uma anlise inicial sobre o conceito de
licenciamento ambiental e seu mbito de abrangncia. O tema fora
suscitado pela circunstncia da ausncia de uniformizao do modus
operandi do processo administrativo do licenciamento ambiental, o
que dificulta o entendimento de diversos profissionais que lidam
com a questo sobre quais as etapas que se devem perquirir para a
obteno da licena ambiental.
Muitos textos citam diferenas entre licenciamentos que
exigem o Estudo Prvio de Impacto Ambiental e seu respectivo
Relatrio de Impacto Ambiental (Epia/Rima) e outros que, por se
tratarem de licenciamento de empreendimentos que no tenham
significativo impacto ambiental, o referido estudo pode ser substi-
tudo por outro, de menor complexidade. Entretanto, poucos ana-

* Diego Monte Teixeira Analista Processual no Ministrio Pblico do Distrito


Federal e Territrios.

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lisam como se dar o licenciamento ambiental nesses casos e qual a
melhor forma de instituir os diversos procedimentos.

Diante da preocupao de afrontar essa questo, o trabalho


encontra-se estruturado em trs partes: a primeira versa sobre a natu-
reza jurdica do licenciamento ambiental, a segunda se ocupa dos
distintos procedimentos e a terceira examina a melhor forma de ins-
tituio de novos ritos do licenciamento pelos estados da federao.

2 O natureza jurdica do licenciamento ambiental

A Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei n. 6.938/1981,


em seu art. 9o, inciso IV c/c art. 10 , recepcionada pela nova
ordem constitucional de 1988 e ancorada em dispositivos cons-
titucionais como o art. 170, inciso VI e pargrafo nico, e o art.
225, 1o, inciso V, da Carta Magna, previu o licenciamento
ambiental como um dos seus mais importantes instrumentos,
visando a atuao preventiva Estatal para a salvaguarda do meio
ambiente ecologicamente equilibrado.

Milar (2009, p. 420) aponta que o licenciamento constitui


importante instrumento de gesto do ambiente, na medida em
que, por meio dele, a Administrao Pblica busca exercer o
necessrio controle sobre as atividades humanas que interferem
nas condies ambientais, de forma a compatibilizar o desenvol-
vimento econmico com a preservao do equilbrio ecolgico.

O licenciamento ambiental uma das manifestaes do


poder de polcia do Estado e, por meio dele, a Administrao
Pblica limita o direito de empreender para garantir que tal
direito no exceda certos limites para a utilizao de recursos
naturais, com o objetivo maior de proteger o ambiente e garan-
tir a sadia qualidade de vida.

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Referente ao contedo conceitual do poder de polcia
ambiental, assim leciona Machado (2010, p. 342):
Poder de polcia ambiental a atividade da Administrao
Pblica que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade,
regula a prtica de ato ou a absteno de fato em razo de inte-
resse pblico concernente sade da populao, conservao
dos ecossistemas, disciplina da produo e do mercado, ao
exerccio de atividades dependentes de concesso, autoriza-
o/permisso ou licena do Poder Pblico de cujas agresses
possam decorrer poluio ou agresso natureza.

A definio normativa de licenciamento ambiental encon-


tra-se prevista no inciso I do art. 1o da Resoluo n. 237/1997
do Conama 1, nos seguintes termos:
Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo
qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, ins-
talao, ampliao e a operao de empreendimentos e ativida-
des utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma,
possam causar degradao ambiental, considerando as disposies
legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso.

Pela definio em anlise, percebe-se que no h como se


confundir tal instrumento com o ato administrativo que dele
resulta: a licena ambiental 2 . Ora, a licena ambiental sempre

1
Segundo o disposto no inciso II do art. 6 o da Lei n. 6.938/1981, o Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama) o rgo consultivo e deliberativo
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) com a finalidade
de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de polticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no
mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida.
2
O termo licena ambiental restou definido pelo Conama, por meio do inciso II do
art. 1o da Resoluo n. 237/1997:
Licena ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente
estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental que devero
ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar,

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decorre do licenciamento ambiental, mas este pode existir
sem aquela, porque em seu bojo que se perquire se a licena
ambiental pode ou no ser concedida.

Da conceituao trazida pela Resoluo citada e, em obser-


vncia ao disposto no art. 10 da Lei n. 6.938/1981, tambm
se depreende que qualquer atividade que tenha o potencial de
causar qualquer tipo de degradao ambiental 3 se submeter ao
licenciamento perante o rgo ambiental competente.

Se de um lado o inciso I do art. 1o da Resoluo n. 237/1997


do Conama conceitua o licenciamento como um procedimento
administrativo, a exegese de outros dispositivos da legislao, tal
qual o art. 12 da mesma Resoluo 4 e o art. 1o da Resoluo n.
308/2002 do Conama 5 , permite a concluso de que o licencia-
mento ambiental consiste em processo administrativo que comporta
diversos procedimentos. Com efeito, h norma que expressa-
mente contempla a denominao tecnicamente mais apropriada
ao licenciamento ambiental, como a Resoluo n. 06/1988 do
Conama 6 .

ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambien-


tais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer
forma, possam causar degradao ambiental.

3
A Lei n. 6.938/1981 (Poltica Nacional do Meio Ambiente) define, em seu art. 3o,
inciso II, degradao da qualidade ambiental, como a alterao adversa das caracte-
rsticas do meio ambiente.

4
Art. 12. O rgo ambiental competente definir, se necessrio, procedimentos
especficos para as licenas ambientais, observadas a natureza, caractersticas e
peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, compatibilizao do pro-
cesso de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao;
5
Art. 1o Estabelecer critrios e procedimentos para o licenciamento ambiental,
em municpios de pequeno porte, de unidades de disposio final de resduos
slidos e para obras de recuperao de reas degradadas pela disposio inade-
quada dos resduos slidos.
6
Art. 1o No processo de licenciamento ambiental de atividades industriais, os
resduos gerados ou existentes devero ser objeto de controle especfico.

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Boa parte da doutrina que lida com as questes ambientais,
como Antnio Inag de Assis Oliveira, Jos Afonso da Silva e
Paulo de Bessa Antunes, simplesmente limita-se a repetir que
o licenciamento ambiental um procedimento administrativo e
no entra em qualquer discusso sobre o assunto. Outros, como
Silviana Lcia Henkes e Jairo Antnio Hohl, afirmam que o
licenciamento um procedimento administrativo, por se tratar
de um conjunto de atos que almeja ao final a concesso da licena
ambiental devida, seja ela a licena prvia, a licena de instalao
ou a licena de operao (Farias, 2007, p. 182).

Farias (2007) dedica um captulo especfico em sua obra para


discorrer sobre a natureza jurdica do licenciamento ambiental e
conclui, ao final, que o licenciamento ambiental est sujeito aos
princpios do direito administrativo de uma forma geral e, em
especfico, aos princpios do processo administrativo, posto que se
trata de um processo e no de um procedimento.

Por sua vez, a doutrina de Trennepohl e Trennepohl (2010,


p. 18) ignora a discusso tcnica quanto natureza jurdica do
termo licenciamento ambiental, para conceitu-lo como um
processo de concordncia do Poder Pblico com as obras ou atividades
condicionadas aprovao do Estado.

Merece transcrio a lio de Di Pietro (1997, p. 397):


No se confunde processo com procedimento. O primeiro
existe sempre como instrumento indispensvel para o exerccio
de funo administrativa; tudo o que a Administrao Pblica
faz, sejam operaes materiais ou atos jurdicos, f ica docu-
mentado em um processo; [...] executar uma obra, celebrar um
contrato, editar um regulamento; [...]. O Procedimento o
conjunto de formalidades que devem ser observadas para a pr-
tica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de
proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um pro-
cesso administrativo.

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A rigor, o conjunto de atos que compem a documentao
que subsidiar a emisso de uma licena ambiental constitui-
-se em processo administrativo que tramita perante o rgo
ambiental competente.

A maneira preventiva de o Estado limitar alguns direitos de


empreendedores para a garantia da higidez ambiental pode ser
implementada por meio de diversos procedimentos, todos eles
abrangidos pelo gnero licenciamento. Entende-se que a con-
ceituao normativa trazida pelo inciso I do art. 1o da Resoluo
n. 237/1997 do Conama poderia ser de melhor tcnica acaso se
referisse ao licenciamento como um processo administrativo em
vez de procedimento administrativo. As lies de Antunes (2008, p.
146) j apontam para tal norte:
H uma evidente impropriedade tcnica nas definies norma-
tivas que tm insistido em classificar o licenciamento ambiental
como mero procedimento, impropriedade que, alis, desmen-
tida por normas que asseguram um determinado grau de contra-
ditrio s partes interessadas.

Intui-se, pois, que o licenciamento ambiental um pro-


cesso administrativo, eivado de instrumentos de gesto ambien-
tal e participao pblica, que propicia a avaliao de impactos
socioambientais de projetos, visando a uma deciso administra-
tiva sensata quanto ao deferimento ou indeferimento de uma
licena ambiental pelo rgo ambiental competente.

3 As diversas modalidades de procedimentos


licenciatrios

A Resoluo n. 237/1997 do Conama, em seu art. 10,


prev algumas etapas a serem observadas pelos rgos licencia-

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dores quando do licenciamento ambiental 7. Entretanto, algumas
dessas etapas podem ser dispensadas, a depender do rito que
se estabelea. J outras podem ser criadas por normas especfi-
cas dos entes federados encarregados do licenciamento, sempre
tendo como meta o direito fundamental transindividual ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.

7
Art. 10. O procedimento de licenciamento ambiental obedecer as seguintes etapas:
I Definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do empre-
endedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessrios ao incio do
processo de licenciamento correspondente licena a ser requerida;
II Requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos do-
cumentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III Anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do Sisnama, dos
documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de visto-
rias tcnicas, quando necessrias;
IV Solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo ambiental
competente integrante do Sisnama, uma nica vez, em decorrncia da anlise
dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber,
podendo haver a reiterao da mesma solicitao caso os esclarecimentos e com-
plementaes no tenham sido satisfatrios;
V Audincia Pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao pertinente;
VI Solicitao de esclarecimentos e complementaes, pelo rgo ambiental compe-
tente, decorrentes de audincias pblicas, quando couber, podendo haver reiterao da
solicitao quando os esclarecimentos e complementaes no tenham sido satisfatrios;
VII Emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico;
VIII Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida publicidade.
1o No procedimento de licenciamento ambiental dever constar, obrigato-
riamente, a certido da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de
empreendimento ou atividade esto em conformidade com a legislao aplicvel ao
uso e ocupao do solo e, quando for o caso, a autorizao para supresso de vege-
tao e a outorga para o uso da gua, emitidas pelos rgos competentes.
2o No caso de empreendimentos e atividades sujeitos ao estudo de impacto
ambiental EIA, se verificada a necessidade de nova complementao em decor-
rncia de esclarecimentos j prestados, conforme incisos IV e VI, o rgo ambiental
competente, mediante deciso motivada e com a participao do empreendedor,
poder formular novo pedido de complementao.

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Embora a norma acima citada seja alvo de srias crticas
quanto sua inconstitucionalidade, notadamente quando discorre
sobre a atribuio de competncia entre os entes federados para
licenciar8 , no que concerne ao estabelecimento de procedimentos
para o licenciamento ambiental, o Conama recebeu essa atribuio
pela Lei n. 6.938/1981, por meio de seu art. 8o, inciso I9.

Assim, a Resoluo n. 237/1997 do Conama um ato nor-


mativo que, legitimamente, norteia os rgos ambientais quanto
adoo de procedimentos para o licenciamento ambiental, sem,
contudo, impedir os estados e municpios que instituam proce-
dimentos prprios, desde que guardem compatibilidade com as
normas gerais expedidas pela Unio, tal qual a Lei n. 6.938/1981
(Poltica Nacional do Meio Ambiente).

O aspecto procedimental do licenciamento ambiental de


enorme importncia, tendo em vista que o titular de atividade
potencial ou efetivamente poluidora que desconhecer tais fases e
procedimentos provavelmente ter problemas para conseguir ou

8
Vide a esse respeito o texto intitulado por Resoluo Conama n. 237, de 19 de
dezembro de 1997: um ato normativo invlido pela eiva da inconstitucionalidade e da
ilegalidade, de autoria de Filippe Augusto Vieira de Andrade, Promotor de Justia
de So Paulo. Disponvel em: <http://meioambiente.sites.uol.com.br/page10.html>.
O art. 23 da Constituio Federal, ao definir as competncias comuns dos entes fede-
rados, entre as quais se verifica a proteo do meio ambiente, o combate poluio,
a preservao das florestas, da fauna e da flora, dispe que lei complementar dever
fixar as normas para a cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal e munic-
pios. Desde 2003 tramita na Cmara dos Deputados o projeto de Lei Complementar
n. 12/2003 c/c apensos como o Projeto de Lei Complementar n. 388/2007, com o
propsito acima transcrito e programado pela Carta Magna. Entretanto, at ento,
esta lei complementar no foi editada, de tal maneira que atos normativos como a
Resoluo n. 237/1997 - Conama tentam preencher essa lacuna.
9
Art. 8o Compete ao Conama:
I estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critrios para o licencia-
mento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo Ibama.

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para renovar a licena ambiental. Por fases e procedimentos devem
ser compreendidas as etapas, os estudos ambientais, a documenta-
o necessria e os prazos a serem cumpridos no processo adminis-
trativo de licenciamento ambiental (Farias, 2007, p. 77).

3.1 Licenciamento complexo

Quando a inteno do empreendedor for desenvolver


uma atividade ou empreendimento capaz de causar significa-
tivo impacto ambiental, o procedimento a ser seguido ser o
que se denominar: complexo. A denominao ora atribuda
a esse tipo de licenciamento tem lugar em face de uma exi-
gncia constitucional inafastvel: a apresentao de Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e do respectivo Relatrio de Impacto
Ambiental (Rima) pelo empreendedor que se apoiar em Termo
de Referncia fornecido pelo rgo ambiental competente.

A exigncia citada encontra previso no inciso IV do 1o


do art. 225 da Constituio Republicana. Com efeito, a pre-
tenso de instalao de obra ou atividade potencialmente cau-
sadora de significativa degradao ambiental traz consigo, alm
da obrigatria elaborao de EIA/Rima a atestar a viabilidade
socioambiental do projeto, uma srie de etapas a ser observada
no referido processo, qualificando-o como um processo admi-
nistrativo de procedimento complexo.

A ttulo de exemplificao de etapas do procedimento licen-


ciatrio de natureza complexa, citam-se: audincia pblica pro-
movida pelo rgo ambiental competente, sempre que requerida
por entidade civil, pelo Ministrio Pblico ou por 50 (cinquenta)
ou mais cidados10; o apoio financeiro para a implantao e
10
A etapa mencionada encontra previso na Resoluo Conama n. 9, de 3 de dezem-
bro de 1987.

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manuteno de Unidade de Conservao do Grupo de Proteo
Integral ou eventual Unidade de Conservao do Grupo de Uso
Sustentvel diretamente afetada pelo empreendimento 11.

Expedir-se-o licenas diferenciadas para cada estgio do


empreendimento, desde a sua concepo, contemplando-lhe a via-
bilidade ambiental em determinada localizao (licena prvia),
passando pela sua instalao, desde que cumpridas algumas con-
dicionantes previamente estabelecidas (licena de instalao), at
a sua efetiva operao dentro de alguns limites estabelecidos pelo
rgo ambiental competente e respeitadas as condicionantes pre-
vistas nas licenas anteriores (licena de operao).

As diferentes licenas mencionadas encontram-se previs-


tas no art. 8o da Resoluo n. 237/1997 do Conama e se do
de forma sucessiva, de tal maneira que no sendo concedida a
licena prvia, tampouco ser concedida a licena de instalao
e, na ausncia desta, no h como ser concedida a de operao.

Mirra (2002, p. 35) lembra que o Estudo de Impacto


Ambiental e o Relatrio de Impacto Ambiental, bem como as
demais avaliaes de impacto ambiental, conforme o que for
necessrio, tm de ser exigidos, elaborados e aprovados antes da
concesso da licena prvia, at porque se trata de pr-requisito.

na fase da licena prvia, como ressalta Farias (2007, p. 81),


que o projeto discutido com a comunidade e, por ser a oportu-
nidade para que sejam efetuadas as maiores mudanas estruturais
no projeto da atividade a ser licenciada, a licena prvia pode ser
considerada a mais importante de todas as licenas anteriores.

A exigncia da compensao ambiental reportada est prevista no art. 36 e pargra-


11

fos da Lei n. 9.985/2000 c/c regulamentao do Decreto n. 4.340, de 22 de agosto


de 2002, arts. 31 a 33.

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Conforme as lies do referido autor (Farias, 2007, p.
81), na fase da licena de instalao que se d a aprovao do
projeto executivo, que uma reestruturao do projeto ori-
ginal com mais detalhes e no qual so f ixadas as prescries
de natureza tcnica capazes de compatibilizar a instalao do
empreendimento com a proteo do meio ambiente por meio
de medidas tcnicas apropriadas, enquanto a licena de ope-
rao trata-se de ato administrativo conclusivo pelo qual o
rgo licenciador autoriza o incio das atividades, depois da
verif icao do efetivo cumprimento do que consta nas licenas
anteriormente concedidas.

O prazo para a tramitao do licenciamento ambiental neste


tipo de procedimento, regra geral, de at 12 (doze) meses, ressal-
vando-se a suspenso do prazo quando da elaborao dos estudos
ambientais complementares ou preparao de esclarecimentos pelo
empreendedor ou, ainda, quando se justifique uma maior demora
para a anlise dos autos pelo rgo licenciador ante a especial com-
plexidade do empreendimento, conforme definio do art. 14 da
Resoluo n. 237/1997 do Conama12 .

O que qualificaria uma atividade ou empreendimento como


de significativo impacto ambiental a exigir um procedimento

12
Art. 14. O rgo ambiental competente poder estabelecer prazos de anlise
diferenciados para cada modalidade de licena (LP, LI e LO), em funo das
peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulao
de exigncias complementares, desde que observado o prazo mximo de 6 (seis)
meses a contar do ato de protocolar o requerimento at seu deferimento ou
indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/Rima e/ou audincia
pblica, quando o prazo ser de at 12 (doze) meses.
1o A contagem do prazo previsto no caput deste artigo ser suspensa durante a ela-
borao dos estudos ambientais complementares ou preparao de esclarecimentos
pelo empreendedor.
2o Os prazos estipulados no caput podero ser alterados, desde que justificados e
com a concordncia do empreendedor e do rgo ambiental competente.

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complexo de licenciamento? Deveras, a expresso significativo
impacto bastante subjetiva e confere certa margem de discri-
cionariedade ao rgo ambiental, de maneira que, a depender
dos valores e da poltica ambiental do ente licenciador, o seu
alcance pode variar demasiadamente.

Segundo Snchez (2006, p. 112), o potencial que tem


determinada obra ou ao humana de causar alteraes ambien-
tais depende de duas ordens de fatores: as solicitaes impostas
ao meio pela ao ou projeto, ou seja, a sobrecarga imposta ao
ecossistema, representada pela emisso de poluentes, supresso
ou adio de elementos ao meio; e a vulnerabilidade do meio,
ou seja, o inverso da resilincia13 . O exemplo didtico apresen-
tado pelo referido autor o seguinte:
Considere-se um projeto de aterro sanitrio para disposio de
resduos slidos urbanos. Se o local cogitado localizar-se em
uma zona de recarga de aqferos (zona onde a gua superficial
se infiltra e alimenta o lenol fretico), os riscos de contami-
nao do aqfero (potencial de impacto sobre a qualidade das
guas subterrneas) so altos. Trata-se de um meio vulnervel
para esse tipo de atividade. J se o mesmo projeto for implantado
em um local com substrato argiloso bem consolidado e de baixa
permeabilidade (ou seja, um meio de baixa vulnerabilidade), seu
potencial de impacto ser mais baixo.

Assim, ao se verificar o tipo de empreendimento no caso con-


creto e projet-lo na rea desejada para a sua instalao e/ou operao
poder-se- restringir sobremaneira a discricionariedade de aferio
da significncia do impacto. Para essa e outras medidas de preveno
a danos ambientais indesejveis que se obriga a contemplao do
item de alternativas tcnicas e locacionais no EIA/Rima, consoante
previso da Resoluo n. 01/1986 do Conama.

Resilincia a capacidade de um sistema natural se recuperar de uma perturbao imposta


13

por um agente externo, seja uma ao humana, seja um processo natural excepcional.

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Decerto que algumas atividades, por si s, j so tidas como
causadoras de significativo impacto ambiental, porquanto o
Conama, por meio do art. 2o da Resoluo n. 01/1986, houve por
arrol-las positivamente. Nesses casos, o critrio a ser observado
pelo rgo ambiental objetivo e no lhe cabe agir de maneira
diversa, dispensando a apresentao de EIA/Rima, ressalvados os
casos especficos em que houver parcial revogao da citada norma.

3.2 Licenciamento ordinrio

O art. 10 da Lei n. 6.938/1981 confere competncia ao


rgo estadual para o licenciamento ambiental e, em carter
supletivo, autarquia federal Ibama. Restando a maior parte
dos licenciamentos ambientais no pas a cargo dos Estados, estes
passaram a adotar legislao especfica sobre a matria, discipli-
nando alguns procedimentos em que o EIA/Rima substitudo
por outro estudo ambiental menos complexo, quando se trate de
uma atividade ou empreendimento que no envolva significa-
tivo impacto ambiental.

O art. 12 da Resoluo n. 237/1997 do Conama prescreve


a possibilidade de o rgo ambiental competente estabelecer
procedimentos especficos para a emisso das licenas ambien-
tais, de acordo com as caractersticas e peculiaridades da ativi-
dade ou empreendimento14 .

Como se verificar no tpico seguinte (legislao estadual),


entende-se que o dispositivo acima mencionado resulta de uma
extrapolao do poder regulamentar do Conama, o que no

Art. 12. O rgo ambiental competente definir, se necessrio, procedimentos


14

especficos para as licenas ambientais, observadas a natureza, caractersticas e


peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilizao do
processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao.

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afasta a possibilidade de os rgos ambientais estaduais e muni-
cipais, quando houver, estabelecerem procedimentos especfi-
cos, desde que apoiados em lei stricto sensu.

O procedimento denominado ordinrio ir variar de


acordo com a legislao de cada estado ou municpio. Portanto,
a denominao deste procedimento refere-se quele rotinei-
ramente adotado pelos rgos seccionais ou locais do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama)15 , de acordo com a
legislao local.

Alguns pontos, entretanto, permanecem comuns a todos os


procedimentos ordinrios adotados pelos rgos ambientais esta-
duais e municipais, como a exigncia de apresentao pelo empre-
endedor de outro estudo ambiental menos complexo que o EIA/
Rima. Tal prtica ocorre, por exemplo, no Distrito Federal,
quando se exige o Relatrio de Impacto de Vizinhana (Rivi) (art.
4o da Lei Distrital n. 1869/199816), no Cear, tem-se o Estudo de

15
Nos termos dos incisos V e VI do art. 6o da Lei n. 6.938/1981, os rgos seccionais do
Sisnama so os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de programas,
projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao
ambiental, enquanto que os rgos locais so os rgos ou entidades municipais, res-
ponsveis pelo controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies.
16
Art. 4o O relatrio de impacto de vizinhana (Rivi) ser exigido em empreen-
dimentos de iniciativa pblica ou privada, com impactos ambientais localizados
nas zonas urbanas e de expanso urbana do Distrito Federal ou nas reas onde seja
permitido o uso urbano.
1o A critrio do rgo ambiental, o Rivi poder ser exigido em empreendimentos
com caractersticas urbanas localizados em zonas rurais do Distrito Federal.
2o O Rivi ser elaborado por, no mnimo, dois profissionais cadastrados na Secre-
taria de Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia (Sematec).
3o A exigncia de elaborao do Rivi ser manifestada pela Sematec quando do
requerimento pelo interessado do licenciamento ambiental do empreendimento.
4o O Rivi conter, no mnimo, o seguinte:
I localizao e acessos gerais;

50 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010


Viabilidade Ambiental (Resoluo n. 08/2004-Coema17) e em So
Paulo h a previso do Relatrio Ambiental Preliminar (Decreto
n. 47.400/200018).

Henkes e Kohl (2005, p. 412) asseveram que no caso de impac-


tos ambientais no significativos sero exigidos da atividade apenas
os estudos ambientais de menor complexidade que compem o
processo de licenciamento ambiental.

H de se ter em conta que o prprio estudo ambiental dis-


tinto do EIA/Rima poder trazer informaes que indiquem que
o empreendimento ou a atividade tenha o potencial de causar sig-
nificativo impacto ambiental. Neste caso, deve o rgo ambiental
exigir a elaborao de EIA/Rima e submeter o empreendimento
ao rito do licenciamento complexo.

II atividades previstas;
III reas, dimenses e volumetria;
IV mapeamento e capacidade de atendimento das redes de gua pluvial, gua,
esgoto e energia;
V levantamento dos usos e volumetria dos imveis e construes existentes nas
quadras limtrofes ao local onde ser instalado o empreendimento;
VI sistema virio existente e capacidade de absoro da demanda gerada pelo
empreendimento;
VII capacidade do transporte pblico de absorver o aumento da demanda;
VIII produo e nvel de rudo, calor e vibrao;
IX produo e volume de partculas em suspenso e gases gerados pelo
empreendimento;
X produo e destino final do lixo gerado pelo empreendimento;
XI desmatamentos necessrios e formas de recuperao da rea degradada;
XII medidas mitigadoras necessrias para minimizar os impactos negativos.
5o Se houver necessidade, em razo de caractersticas especiais do empreendi-
mento, atividade ou projeto em anlise, o rgo ambiental do Distrito Federal
poder exigir que o Rivi aborde aspectos especficos.
17
O Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA) consta em tabela do Anexo III da refe-
rida norma estadual.
18
O Relatrio Ambiental Preliminar (RAP) consta no quadro I do Anexo I da refe-
rida norma estadual.

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010 51


Regra geral, esse licenciamento ordinrio ou comum, por se
tratar daquele mais utilizado pelos rgos ambientais estaduais e
municipais, tambm segue as etapas das concesses sucessivas de
licena prvia (LP), licena de instalao (LI) e licena de operao
(LO), assim como no procedimento licenciatrio complexo.

Farias (2006, p. 3289-3427) afirma que a maior parte das ati-


vidades licenciada sem a realizao de estudo prvio de impacto
ambiental, porque em termos numricos so poucas as atividades
que podem ser consideradas como significativamente potencial ou
efetivamente poluidoras.

O prazo para a tramitao do licenciamento ambiental neste tipo


de procedimento, regra geral, de at 6 (seis) meses, ressalvando-se
a suspenso do prazo quando da elaborao dos estudos ambientais
complementares ou preparao de esclarecimentos pelo empreende-
dor ou, ainda, quando se justifique maior demora para a anlise dos
autos pelo rgo licenciador ante a especial complexidade do empre-
endimento, conforme definio do art. 14 da Resoluo n. 237/1997
do Conama j citado anteriormente.

Dispensa-se, aqui, a etapa da Compensao Ambiental, visto


que prevista pela Lei n. 9.985/2000 apenas para empreendimentos
de significativo impacto ambiental apoiados no EIA/Rima com-
petente. J a necessidade ou no de audincia pblica se dar em
conformidade com a lei especfica estadual.

3.3 Licenciamento simplificado

O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), com


respaldo na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei
n. 6.938/1981 c/c atualizaes,19 vem editando resolues dis-

O inciso I do art. 8o da Lei n. 6.938/1981 atribui ao Conama a competncia para


19

estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critrios para o licenciamento

52 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010


ciplinadoras de alguns tipos de licenciamentos que, pelo baixo
impacto que os projetos causam ao meio ambiente, submeter-
-se-iam a um rito simplificado, a exemplo das Resolues n.
279/2001 (empreendimentos eltricos com pequeno potencial
de impacto ambiental); 377/2006 (Sistema de Esgotamento
Sanitrio); 387/2006 (projetos de assentamento de reforma
agrria); 412/2009 (empreendimentos destinados construo
de habitaes de interesse social).
As referidas normas so aplicveis aos diversos rgos inte-
grantes do Sisnama 20, mormente ao se vislumbrar que o Judicirio
j vem admitindo a legalidade dessas resolues21.

A Resoluo n. 237/1997-Conama prev, em seu art. 12, 1o,


a possibilidade de o rgo ambiental competente estabelecer pro-
cedimentos simplificados para atividades e empreendimentos de
pequeno impacto ambiental 22 .

de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos estados e


supervisionado pelo Ibama.
20
Consoante o disposto no art. 6o, caput, da Lei n. 6.938/1981, os rgos e entidades
da Unio, dos estados, do Distrito Federal, dos territrios e dos municpios, bem
como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e
melhoria da qualidade ambiental, constituem o Sisnama.
21
Vide a esse respeito o acrdo proferido em sede de Agravo de Instrumento no Tri-
bunal Regional Federal da 5 Regio, AGI n. 89762-CE 2008.05.00.055373-7, em
que se admitiu a validade da Resoluo n. 279/2001, que prev o Relatrio Ambien-
tal Simplificado (RAS) para empreendimentos com impacto ambiental de pequeno
porte. E, ainda, o acrdo proferido em sede de Agravo de Instrumento perante o
Tribunal Regional Federal da 4 Regio AGI n. 2007.04.00.012471-6, em que se
admitiu a aplicabilidade da Resoluo n. 377/2006-Conama, que dispe sobre o
licenciamento ambiental simplificado para Sistemas de Esgotamento Sanitrio.
22
Art. 12. O rgo ambiental competente definir, se necessrio, procedimentos
especficos para as licenas ambientais, observadas a natureza, caractersticas e
peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilizao do
processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantao e operao.
1o Podero ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimen-
tos de pequeno potencial de impacto ambiental, que devero ser aprovados pelos respectivos
Conselhos de Meio Ambiente. [grifo nosso]

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010 53


Com a mesma ressalva feita no subitem anterior, entende-
-se que o dispositivo mencionado resulta de uma extrapolao
do poder regulamentar do Conama, o que no afasta a possibi-
lidade de os rgos ambientais estaduais e municipais, quando
houver, estabelecerem procedimentos simplificados, desde que
apoiados em lei strictu sensu.

Aqui, poder-se-ia vislumbrar as trs fases do licencia-


mento reunidas em uma ou duas fases, ou seja, tendo em conta
a diminuta gravidade dos impactos negativos causados ao meio
ambiente pelo empreendimento, o rgo ambiental licenciador
poder emitir uma nica licena, compreendendo a localizao,
instalao e operao do empreendimento (art. 5 o da Resoluo
n. 412/2009-Conama), ou, aps atestar a viabilidade de deter-
minados empreendimentos (licena prvia), poderia autorizar a
sua instalao e operao, mediante uma licena de instalao e
operao (LIO), conforme previsto nas Resolues n. 387/2006
e 297/2001-Conama, por exemplo.

A celeridade desse procedimento tambm pode estar associada


a um prazo mximo a que deve se submeter o rgo ambiental
para a concesso das licenas ambientais, desde que o empreende-
dor cumpra as condicionantes e exigncias formuladas pelo rgo
ambiental no tempo determinado23.

Em regra, exige-se, nesses casos, a apresentao pelo empre-


endedor de um Relatrio Ambiental Simplificado (RAS), que

O prazo de tramitao do processo administrativo at o deferimento ou indeferi-


23

mento da licena ambiental, nos casos de procedimento simplificado, varia de acordo


com a norma que os institui. A Resoluo n. 412/2009-Conama, por exemplo, esta-
belece um prazo de 30 (trinta) dias para a anlise conclusiva do rgo ambiental sobre
o pedido de licena ambiental de novos empreendimentos destinados construo
de habitaes de Interesse Social. A Resoluo n. 387/2006-Conama, por sua vez,
estabelece um prazo de at 120 (cento e vinte) dias para a expedio da licena de
instalao e operao (LIO) para Projetos de Assentamentos de Reforma Agrria.

54 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010


subsidiar a deciso do rgo ambiental competente quanto ao
enquadramento do empreendimento aos moldes do licenciamento
ambiental simplificado. So dispensveis a etapa da audincia
pblica e da compensao ambiental.

Antunes (2008, p. 162) opina pela legalidade e constitucio-


nalidade de dispositivos normativos que instituem o RAS para
a avaliao de impactos ambientais de empreendimentos com
pequeno impacto ambiental:
O Relatrio Ambiental Simplificado, em minha opinio, no
uma contrafao do estudo de Impacto Ambiental, pois, nos
termos da CF, o Estudo de Impacto Ambiental somente exig-
vel para a instalao de obra ou atividade potencialmente causa-
dora de significativa degradao do meio ambiente [...] Ora, se
houve a definio de empreendimentos com pequeno impacto
ambiental, no h qualquer obrigatoriedade legal para que
tais empreendimentos sejam precedidos de estudo de impacto
ambiental, pois no caracterizada a efetiva ou potencial signi-
ficativa degradao do meio ambiente [...] O RAS parece-me,
portanto, perfeitamente legal e constitucional.

Frise-se que o licenciamento de procedimento simplificado,


ainda que se trate de um processo cujos atos administrativos so
emitidos de forma mais clere, no deve dispensar o controle
pelo Estado da atividade de empreender que possa causar risco ao
meio ambiente e qualidade de vida, sob pena de vulnerao de
comandos constitucionais insertos no art. 225 da Carta Magna.
Nesse particular aspecto, no h como conceber, a ttulo de
exemplo, a constitucionalidade da recm-instituda Lei do Estado
do Cear n. 14.882/2011, que criou a figura do licenciamento sim-
plificado por autodeclarao, uma vez que, ao tempo em que atribui
ao prprio empreendedor o controle e os riscos ambientais de sua
atividade, retira tal controle dos rgos ambientais legitimamente
encarregados desse mister, conforme as regras gerais de licencia-

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010 55


mento insertas na Lei de Poltica Nacional de Meio Ambiente, lei
federal de carter nacional n. 6.938/1981. No mister de Machado
(2010, p. 288), o licenciamento no pode converter-se em mera expe-
dio de alvar, sem outras consideraes ou avaliaes.

3.4 Licenciamento corretivo

evidente que a exigncia de licena ou autorizao


ambiental condio sine qua non para que determinada ativi-
dade ou empreendimento potencialmente causador de impactos
negativos ao ambiente venha a ser instalado ou passe a operar.
Isso se d em nome de princpios basilares do direito ambiental,
como o da precauo e o da preveno 24 .

H de se reconhecer, entretanto, de forma pragmtica, os mais


diversos empreendimentos e atividades no pas que j se encon-
tram em plena operao e sem a necessria licena ou autorizao
ambiental. Alguns empreendedores sequer se submetem ao licen-
ciamento ambiental, outros no esperam a concluso do licencia-

24
Embora parea ser despiciendo, na viso do doutrinador Celso Antnio Pacheco
Fiorillo, desenvolver diferena entre preveno e precauo no plano constitucio-
nal, preferimos nos filiar corrente que apregoa, conforme Paulo Affonso Leme
Machado, que, em que pesem as semelhanas das definies dos termos precauo
e preveno, h caractersticas prprias para o princpio da precauo, conforme
o texto da Declarao do Rio de Janeiro/1992, que, no seu princpio 15, prescreve:
Com a finalidade de proteger o meio ambiente, os estados devero aplicar ampla-
mente o critrio de precauo conforme suas capacidades. Quando houver perigo
de dano grave ou irreversvel, a falta de certeza cientfica absoluta no dever ser
utilizada como razo para que seja adiada a adoo de medidas eficazes em funo
dos custos para impedir a degradao ambiental.
Assim, valendo-se da didtica de Fabiano Melo Gonalves de Oliveira, o princpio
da preveno aplica-se ao risco conhecido e, a partir deste, procura-se adotar medi-
das de minimizao dos danos ambientais. J o princpio da precauo a prudncia
ou cautela para a interveno, liberao ou plantio de substncias de que ainda no
se conheam as consequncias para o meio ambiente e a sade humana.

56 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010


mento com o consequente ato administrativo autorizador da insta-
lao ou operao do empreendimento.

Nesses casos, estariam a cometer, em tese, ilcitos de ordem:


administrativa, nos termos do art. 66 do Decreto n. 6.514/2008; penal,
nos termos do art. 60 da Lei n. 9.605/1998 e civil, nos termos dos arts.
186 e 927 do Cdigo Civil. Sujeitar-se-iam, pois, s trs sanes inde-
pendentes, nos termos do 1o do art. 14 da Lei n. 6.938/1981 e do 3o
do art. 225 da Constituio Republicana Federal.

Observe-se que a melhor sano administrativa nesse caso, a


ser imposta pelo rgo ambiental competente, o embargo da ativi-
dade, ainda que cumulada com outra sano, com o fito de estimular
o infrator a requerer a necessria licena ou autorizao ambiental 25.

Ora, em alguns desses casos, h um imperativo de ordem eco-


nmica e constitucional 26 , a impulsionar a tentativa de regulariza-
o ambiental de empreendimentos de relevante interesse social e
econmico, visando ao ideal desenvolvimento sustentvel.

Uma vez embargado o empreendimento ou a atividade


potencialmente poluidora que se encontrava sem a autoriza-
o ou licena ambiental, o seu posterior funcionamento est
a depender do licenciamento corretivo, salvo quando no for
passvel de licenciamento. Destaque-se, por exemplo, que even-
tuais atividades promovidas sem licenciamento ambiental em

25
Em casos excepcionais, entende-se que no seria necessrio o embargo da ativi-
dade, quando se tratar, por exemplo, de um hospital e, na ponderao de princpios
fundamentais envolvidos, como o direito sade e ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado, verificar-se pela necessria continuidade dos servios pblicos
de sade. Nesse caso, mais do que necessria a urgente regularizao do estabeleci-
mento, mediante o licenciamento corretivo.
26
O art. 170 e ss. da Constituio Federal estabelecem os princpios da ordem eco-
nmica e asseguram o livre exerccio de qualquer atividade econmica, indepen-
dentemente de autorizao dos rgos pblicos, salvo os casos previstos em lei.

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010 57


reas de preservao permanente e que no se enquadrem nos
casos excepcionais de utilidade pblica, interesse social ou baixo
impacto ambiental, conforme previso da Lei n. 4.771/1965
(Cdigo Florestal), sequer podem ser objeto de regularizao.

Henkens e Kohl (2005, p. 406) afirmam que ao invs do


procedimento comum exigido para a maioria das atividades
potencialmente poluidoras, nos casos em que a atividade j esti-
ver instalada ou mesmo em funcionamento, o licenciamento
ambiental dever seguir um procedimento diferenciado.

De acordo com Queiroz (2004), existem duas modalidades


de licenciamento ambiental: o licenciamento ambiental preven-
tivo e o licenciamento ambiental corretivo. Embora o licen-
ciamento ambiental preventivo seja a regra, a fase em que se
encontra o empreendimento que definir a modalidade de
licenciamento ambiental a ser adotada.

Sobre o tema do licenciamento de atividades instaladas,


importantes so as lies de Oliveira (1998, p. 127):
Analisada a questo, caso seja invivel a instalao ou operao do
empreendimento no local onde estava sendo realizada, por razes
ambientais, a licena deve ser negada e intimado o responsvel a
restabelecer as condies ambientais existentes antes de sua inter-
veno, inclusive via judicial. Apenas se for vivel a instalao e
operao do empreendimento no local que se admite tenha pros-
seguimento o processo de licenciamento.

Quando o empreendimento ou a atividade passvel de


regularizao j se encontra instalado ou em operao, diz-se
que est ocorrendo o licenciamento corretivo. Nesse caso,
dependendo da fase em que requerida a licena, tem-se a
licena de instalao de natureza corretiva (LIC) ou a Licena
de Operao de natureza corretiva (LOC). As trs fases do

58 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010


licenciamento podem ser reunidas em uma s, mas sem olvidar
a necessidade da avaliao dos impactos ambientais, por meio
de estudo especf ico.

Destaque-se que mesmo superadas as fases de licena prvia


e de instalao ficariam tais empreendimentos ou atividades
sujeitos ao atendimento s exigncias e critrios estabelecidos
pelo rgo ambiental competente quanto aos aspectos de loca-
lizao e implantao, alm dos que sero estabelecidos para o
seu funcionamento e que constaro da licena de operao. Tal
sujeio, embora seja de uma aparente lgica, restou positivada,
por exemplo, no Cdigo Ambiental do Rio Grande do Sul (Lei
Estadual n. 11.520/2000 27).

No plano federal, o Conama disciplina a matria por meio de


resolues para empreendimentos especficos, como a Resoluo
n. 349/2004 (Dispe sobre o licenciamento ambiental de empre-
endimentos ferrovirios de pequeno potencial de impacto ambien-
tal e a regularizao dos empreendimentos em operao).

O Ibama, alm de utilizar resolues do Conama para executar


a poltica federal do meio ambiente, tambm emite atos administra-
tivos normativos para o seu prprio cumprimento, como se depre-
ende da Instruo Normativa n. 02/2010-Ibama, visando regularizar

27
Art. 67. Os empreendimentos ou atividades com incio da implantao ou operao
antes deste Cdigo, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, devero
solicitar o licenciamento ambiental segundo a fase em que se encontram, de acordo
com o artigo 56, ficando sujeitas s infraes e penalidades desta Lei e seu regula-
mento, e sem prejuzo das sanes impostas anteriormente.
Pargrafo nico. Mesmo superadas as fases de Licena Prvia (LP) e Licena de Instala-
o (LI) ficam tais empreendimentos ou atividades sujeitos ao atendimento s exigncias e
critrios estabelecidos pelo rgo ambiental competente quanto aos aspectos de localizao
e implantao, alm dos que sero estabelecidos para o seu funcionamento e que constaro
da Licena de Operao (LO). [grifo nosso]

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010 59


empreendimentos da malha rodoviria federal. As etapas deste licenci-
amento encontram-se descritas no art. 4o da citada norma28.

Por sua vez, os estudos ambientais exigidos ao caso devem


conter, alm de ferramentas que indiquem os impactos ambien-
tais possivelmente gerados pela atividade ou empreendimento, o
passivo ambiental e um plano de recuperao das reas degradadas
(Prad), como se depreende do art. 6o da referida norma.

Alguns estados da federao disciplinam a matria por meio de


leis especficas para determinados empreendimentos, como o caso
de Santa Catarina, que prev, no art. 4o da Lei n. 12.864/2004, o
licenciamento corretivo para as antenas de telecomunicao, com
estrutura em torre ou similar, j instaladas. Em Minas Gerais, por
exemplo, a Lei Estadual n. 14.508/2002 trata do licenciamento cor-
retivo de estabelecimentos situados s margens da rodovia no estado.

Observe-se que o rito do licenciamento corretivo ir variar


de acordo com a legislao de cada estado e municpio, quando
for o caso de empreendimento de impacto estritamente local.
Entretanto, h de se observar o meio correto de disciplinar a
matria, ou seja, por meio de lei stricto sensu, conforme aborda-
gem no item seguinte.
28
Art. 4o Na instaurao do processo de licenciamento o empreendedor dever obser-
var as seguintes etapas:
I Inscrio, pelo empreendedor, no Cadastro Tcnico Federal (CTF) do Ibama na
categoria Gerenciador de Projetos;
II Acesso aos Servios on line Servios Licenciamento Ambiental pelo empre-
endedor, utilizando seu nmero de CNPJ e sua senha emitida pelo CTF e a veri-
ficao automtica pelo sistema da vigncia do Certificado de Regularidade, em
consonncia com a Instruo Normativa 96/2006;
III Preenchimento pelo empreendedor do Formulrio de Solicitao de Abertura
de Processo FAP e seu envio eletrnico ao Ibama pelo sistema;
IV Gerao de mapa de localizao utilizando as coordenadas geogrficas infor-
madas no FAP, como ferramenta de auxlio tomada de deciso;

60 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010


4 A legislao estadual
Os rgos ambientais estaduais, como reportado anterior-
mente, detm a competncia para o licenciamento dos mais
variados empreendimentos e atividades, desde que no se trate
de empreendimento de signif icativo impacto de mbito regio-
nal ou nacional, caso em que o licenciamento f ica a cargo
do Ibama, ou de empreendimentos de impacto estritamente
local e o municpio afetado disponha de rgo ambiental e
Conselho de Meio Ambiente com estrutura adequada a esse
tipo de licenciamento.

No que concerne matria legislativa, os Estados-


membros detm competncia para editar normas supletivas e
complementares e padres relacionados com o meio ambiente,
respeitando as regras gerais do Conama, nos termos do 1o do
art. 6 o da Lei n. 6.938/198129. Tal dispositivo legal encontra-se
em harmonia com o que dispe a Constituio Federal em seu
art. 24, VI, que trata da competncia concorrente para legislar
sobre proteo ao meio ambiente.

Conquanto se constate a competncia legal e constitucio-


nal para que os Estados-membros regulem a matria em casos
especf icos e que no afrontem as normas gerais federais, no
h como negar a necessidade de faz-lo por meio de lei em
sentido estrito, uma vez que haver uma inovao no mundo

29
Art 6o Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Ter-
ritrios e dos Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico,
responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental, constituiro o Sis-
tema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), assim estruturado:
[]
1o Os Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de sua jurisdio, ela-
borao normas supletivas e complementares e padres relacionados com o meio
ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo Conama.

Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010 61


jurdico, com a criao de direitos e obrigaes no que tange
ao Poder de Polcia Ambiental.

nesse sentido que, por exemplo, o 6 o do art. 289 da Lei


Orgnica do Distrito Federal faculta ao Ibram 30 a possibilidade
de substituio do EIA/Rima por outro estudo ambiental, defi-
nido em lei especfica, para projetos de parcelamento de solo de
menor impacto ambiental 31.

Ainda em estrita observncia ao princpio constitucional da


legalidade, o pargrafo nico do art. 292 da Lei Orgnica do
Distrito Federal exige lei especfica para a adoo de medidas cor-
retivas pelo Poder Pblico para sanar irregularidades ambientais 32 .

30
O Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos do Distrito Federal Bra-
slia Ambiental (Ibram), criado pela Lei n. 3.984/2007, o rgo de execuo das
polticas ambiental e de recursos hdricos do Distrito Federal.
31
Art. 289. Cabe ao poder pblico, na forma da lei, exigir a realizao de estudo prvio
de impacto ambiental para construo, instalao, reforma, recuperao, ampliao e
operao de empreendimentos e atividades potencialmente causadoras de significa-
tiva degradao ao meio ambiente, ao qual se dar publicidade, ficando disposio
do pblico por no mnimo trinta dias antes da audincia pblica obrigatria.
[...]
6 o Na aprovao de projetos de parcelamento do solo para fins urbanos, com rea igual ou
inferior a sessenta hectares, e de parcelamento do solo com finalidade rural, com rea igual
ou inferior a duzentos hectares, cuja frao mnima corresponda definida nos planos dire-
tores, o rgo ambiental poder substituir a exigncia de apresentao de estudo de impacto
ambiental e do respectivo relatrio prevista no 1o pela avaliao de impacto ambiental,
definida em lei especfica, referente, entre outros fatores, s restries ambientais, capaci-
dade de abastecimento de gua, s alternativas de esgotamento sanitrio e de destinao final
de guas pluviais, mantida a obrigatoriedade da realizao de audincia pblica. (Par-
grafo acrescido pela Emenda Lei Orgnica n. 22, de 1997.) [grifo nosso]
32
Art. 292. As pessoas fsicas e jurdicas, pblicas ou privadas, que exeram atividades
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, temporrias ou permanentes,
so responsveis, direta ou indiretamente, pela coleta, acondicionamento, trata-
mento, esgotamento e destinao final dos resduos produzidos.
Pargrafo nico. O Poder Pblico promover o controle e avaliao de irregularidades que
agridam ao meio ambiente e, na forma da lei, exigir adoo das medidas corretivas necessrias
e aplicar as penalidades cabveis aos responsveis. [grifo nosso]

62 Boletim Cientfico ESMPU, Braslia, a. 9 n.32/33, p.37-69 jan./dez. 2010


A respeito do constitucional princpio da legalidade,
leciona Ricardo de Barros Leonel 33 , na esteira dos ensinamen-
tos de Paladin e Giannini:
evidente, dispensando maior fundamentao, a afirmao de
que o princpio da legalidade funciona no s como limitao
atuao estatal, mas como verdadeiro penhor do respeito aos
direitos de todos os cidados. Alis, identifica-se a verdadeira
garantia para o cidado contra abusos a serem eventualmente pra-
ticados pela organizao estatal, proscrevendo a parcialidade nesta
atuao e fornecendo elementos concretos para o controle judicial
da conduta da administrao.

No se est olvidando o fato de que a Resoluo n. 237/1997


do Conama, em seu art. 12, atribui ampla competncia ao rgo
ambiental para definir procedimentos especficos para a emisso de
licenas ambientais, de acordo com a natureza e as peculiaridades da
atividade ou do empreendimento. Nesse ponto, o Conama parece
ter extrapolado os limites de sua competncia para fixar normas e
critrios para o licenciamento, porquanto referido ato administrativo
no tem o condo de conferir competncia a determinado ente.

Com relao extrapolao de competncia do Conama para


fixar normas e critrios para o licenciamento, especialmente como
procedeu quando da edio da Resoluo n. 237/1997, o magist-
rio de Machado (2010, p. 121) corrobora:
Sobre a atuao do Conama em matria de licenciamento h o
preceito do art. 8o, I, da Lei n. 6.938/1981, que diz que compete ao
Conama estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e cri-
trios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo
Ibama. O inciso claro em sua redao, mostrando que instituir

33
Vide Limites do poder regulamentar. Disponvel em: <http://www.revistajustitia.com.
br/artigos/5y8bzb.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2010.

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normas e critrios para o licenciamento no se confunde com
atribuir competncia para os entes federativos licenciarem.

Ademais, registre-se que, se da normatizao dos procedi-


mentos de licenciamento ambiental implicar eventual alterao
em taxas de licenciamento, tambm no h como fugir da neces-
sidade da edio de lei em sentido estrito, porquanto imprescin-
dvel a observncia do princpio da legalidade na instituio do
referido tributo decorrente do poder de polcia estatal.

O comando do dispositivo do art. 13 da Resoluo n.


237/1997 do Conama 34 , a despeito de no ser a forma normativa
correta de regular a matria, explicita o que j de conheci-
mento da doutrina de direito ambiental e tributrio.

A matria bem exposta por Amaral (2008, p. 33), ao dis-


correr sobre o exerccio do poder de polcia quando desempe-
nhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, pre-
visto no pargrafo nico do art. 78 do CTN, in verbis:
H certos direitos cujo exerccio deve ser conciliado com o inte-
resse pblico, cabendo ao Estado policiar a atuao do indivduo.
A construo de um prdio ou a instalao de uma empresa devem
obedecer s leis de zoneamento, de segurana etc. Cabe adminis-
trao pblica verificar o cumprimento das normas pertinentes e
conceder a autorizao, licena ou alvar [...].

Tendo em conta o disposto no inciso II do art. 1o da Resoluo


n. 237-Conama, que conceitua o licenciamento ambiental tra-
tando-o como atividade compulsria em que o Estado controla e
disciplina a utilizao dos recursos ambientais no exerccio regu-
lar do poder de polcia administrativo, Adriana de Oliveira Varela
Molina (2005), respaldada em Di Pietro, assim leciona:
34
Art. 13. O custo de anlise para a obteno da licena ambiental dever ser esta-
belecido por dispositivo legal, visando o ressarcimento, pelo empreendedor, das
despesas realizadas pelo rgo ambiental competente.

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[...] entendemos que o licenciamento ambiental no se trata de ser-
vio pblico e, sim, de uma manifestao tpica do poder de polcia
administrativo que, apesar de impor obrigao de fazer ao interes-
sado, o seu objetivo sempre uma absteno, qual seja, evitar um
dano oriundo do mau exerccio do direito individual, consoante
leciona a insigne autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Nesse sentido, entende-se que, da mesma forma com a


qual o Conama foi autorizado pelo inciso I do art. 8o da Lei n.
6.938/198135 a expedir normas e critrios para o licenciamento
ambiental de atividades potencialmente poluidoras, os Estados-
Membros tambm poderiam autorizar, por meio de lei especfica
ou pela prpria Constituio Estadual, os respectivos Conselhos
Estaduais do Meio Ambiente a expedirem normas sobre o licencia-
mento, notadamente aquelas que disponham sobre quais atividades
poderiam ter um procedimento ordinrio, simplificado ou corre-
tivo para a obteno de licena ou autorizao ambiental.

Em todos os casos, a legislao ambiental estadual deve guardar


compatibilidade com as normas gerais nacionais, conforme estatu-
do no inciso VI e pargrafos do art. 24 da Constituio Federal 36.

35
Art. 8o Compete ao Conama:
I estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critrios para o licencia-
mento de atividades efetiva ou potencialmente poludoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo Ibama.
36
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrente-
mente sobre:
VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio;
1o No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a
estabelecer normas gerais.
2o A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a compe-
tncia suplementar dos Estados.
3o Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

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H, pois, imperativos princpios constitucionais a serem obser-
vados pelos rgos seccionais do Sisnama para a correta disciplina
das questes que envolvem o licenciamento ambiental, especial-
mente no que diz respeito aos procedimentos a ele inerentes.
Nesses termos, no h como conceber o inchao de normas
ambientais infraconstitucionais, notadamente as de mbito esta-
dual e municipal, que, muitas vezes, no esto a regulamentar
uma Lei de Poltica Ambiental local, mas repercutem na atuao
do poder de polcia estatal e na taxa do licenciamento ambiental.

5 Concluso
O licenciamento ambiental um dos mais importantes ins-
trumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente impregnado
dos princpios preventivos que orientam o direito ambiental e visa
limitar o direito de empreender para que esse direito no vulnere
o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equili-
brado. A forma como o Estado efetua o controle das atividades
potencialmente degradadoras do meio ambiente pode ser desen-
volvida por meio de diversos procedimentos, todos eles abrangidos
pelo gnero: licenciamento.
Est presente na mdia dos ltimos tempos uma preocupao
do setor econmico e de algumas entidades estatais para que haja
maior celeridade nos processos de licenciamento ambiental. O ex-
-presidente Luiz Incio Lula da Silva j cobrara de seus ministros,
em 2010, uma proposta de reformulao dos procedimentos inter-
nos do governo para agilizar a liberao de licenas ambientais37.
H notcias, ainda, de que o governo federal est em vias de expe-

4o A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei


estadual, no que lhe for contrrio.
37
Disponvel em: <http://exame.abril.com.br/economia/meio-ambiente-e-ener-
gia/noticias/lula-quer-agilizar-licenciamento-ambiental-diz-ministro-586484>.
Acesso em: 22 fev. 2011.

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dir um pacote de decretos visando acelerar a liberao de licenas
e reduzir o custo de exigncias do Instituto Brasileiro de Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)38.

Diante de tal cenrio, h de se verificar que quando o Poder


Pblico tiver o intuito de instituir procedimentos distintos para o
licenciamento deve faz-lo por meio de lei stricto sensu, uma vez que
haver uma inovao no mundo jurdico, com a criao de direi-
tos e obrigaes no que tange ao Poder de Polcia Ambiental,
alm de repercutir no quantum da taxa de licenciamento.

Se, de um lado, a viabilidade financeira de alguns empreendi-


mentos que propiciam o crescimento econmico do pas depende
da instituio de procedimentos de licenciamento ambiental mais
cleres e diferenciados, por outro lado, o Poder Pblico deve ter
o cuidado necessrio para no suprimir etapas essenciais do licen-
ciamento que visam avaliao dos impactos ambientais decor-
rentes de atividades potencialmente causadoras de degradao,
sob pena de pr em risco o equilbrio do meio ambiente e a qua-
lidade de vida da presente e das futuras geraes.

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