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INTRODUCCIÓN

FUNDAMENTOS Y OBJETO DE LAS FINANZAS PUBLICAS

El

presente estudio se refiere a las finanzas públicas del Estado correspondiente

al

sistema social capitalista contemporáneo.

Un sistema social es un conjunto de ideologias configuradas por valores y normas de comportamiento, justificadoras de determinada formación económico-social según un modo de producción preponderante de los medios materiales de vida. Y es así como se puede hablar de los sistemas esclavista, feudal, capitalista, socialista, a los cuales corresponden determinadas formas históricas de Estado. En la historia contemporánea son identificables dos grandes sistemas: el capitalista y el socialista. En el primero se pueden observar dos periodos significativos: el liberal o clásico, caracterizado por la libre competencia económica dentro de una propiedad privada absoluta de los medios de producción, un acendrado individualismo y el papel neutral conferido al Estado frente al desenvolvimiento de la economía y que comienza a fines del siglo XVIII en que termina el período mercantilista, y se remonta hasta fines del siglo XIX y comienzos del actual; y el de economía mixta, al que corresponde el Estado de bienestar, y su variación neoliberal, caracterizado por el surgimiento de los monopolios, la función social de la propiedad privada y el intervencionismo activo de aquel en la economía, cuya fisonomía se hace más clara a partir de la primera guerra mundial y la gran depresión de los años treinta del presente siglo.

En la economía del periodo liberal o clásico, el intervencionismo del Estado se limitaba a garantizar los derechos del hombre y del ciudadano, principalmente el de propiedad privada y de libertad individual en el ejercicio de ese derecho como libertad de empresa. Se convirtió así en gendarme o guardián de la iniciativa privada en el campo económico, lo que no significaba ausencia de intervención, solo que esta se circunscribía a impedir las irreverencias a aquella iniciativa, o a complementarla a la que se atribuía, por el equilibrio de la oferta y la demanda en el mercado de bienes y servicios o competencia en busca de ganancias individuales, el bienestar de toda la sociedad.

A este periodo político económico del capitalismo correspondía una hacienda

publica en consonancia que en lineas generales, era la llamada hacienda clásica. Esta se orientaba por las ideologías políticas y económicas liberales, y así se estructuraba según los principios de la economía del gusto, la neutralidad de la actividad financiera frente a la situación económica y social, y el equilibrio matemático del presupuesto. Su función se circunscribía a satisfacer limitadas necesidades publicas consideradas básicas, como la defensa nacional, la administración de justicia, la vigilancia interior y la construcción de obras publicas.

En el periodo contemporáneo del capitalismo monopolista el Estado interviene ya en forma mas directa en la actividad económica privada, lo mismo tiempo que entra a ocupar un lugar importante en la producción de mercancías, mediante empresas industriales y comerciales por lo que figura como propietario de algunos medios productivos. La producción de mercancías continua siendo preponderante- mente privada, dada la propiedad privada de los medios productivos, pero intervenida, tanto como el mercado, por la actividad de política económica de los Estados, en garantía de un marco general para su desarrollo estable. La planificación económica, así sea meramente indicativa, entra a ser el instrumento mas importante, junto con el plan financiero del Estado, de aquella política que no busca sustituir la competencia de mercado ya interferida por los monopolios.

La hacienda pública de este período no se circunscribe a la mera asignación de recursos para satisfacer limitadas necesidades públicas. Estas se amplían y multiplican considerablemente de modo que la actividad financiera ejerce una influencia decisiva en la vida económica y social sus principios son opuestos a los de la hacienda clásica y liberal: racionalidad del gasto público,- intervencionismo activo en los procesos económicos y sociales y equilibrio financiero dinámico, en relación con el equilibrio económico general. La principal fuente de ingresos del Estado sigue siendo el impuesto, pero los ingresos empresariales y del crédito ocupan un lugar importante al lado de los tributarios. La asignación de recursos para satisfacer necesidades públicas, no solo tiene en cuenta la situación económica y social, sino la disponibilidad monetaria que se ha de dejar en poder de los particulares para la satisfacción de sus necesidades privadas y la acumulación de capital.

De las anteriores observaciones sobre los fundamentos generales delas finanzas públicas, se puede asimismo obtener una conclusión general: que ellas hacen parte tanto de la economía como de la política, se encuentran en el punto límite entre una y otra actividad como “economía de los entes públicos” en la forma tradicional de su definición que, por su amplitud, ha de servir más bien de hipótesis de investigación; y, por tanto, el análisis más detallado de tales elementos materiales e ideológicos, es indispensable si se quiere una delimitación más precisa de su objeto, inseparable de la. estructura y desarrollo de la economía. capitalista contemporánea.

I Finanzas públicas y economía

1. Integración de LA HACIENDA Pública EN LA ECONOMÍA. —-—-— La economía de los entes públicos supone determinado movimiento de bienes y servicios con fines de satisfacción. ¿Tiene en realidad la hacienda pública un movimiento semejante? Por otro lado, si esta implica una cierta actividad económica, ¿se diferencia de la economía o hace parte de ella? Tales son los interrogantes que deben resolverse para desentrañar el elemento económico

propio de la materia hacendística.

La actividad económica se refiere a la producción de bienes para la satisfacción de las necesidades humanas, mediante el trabajo como acción de transformación y dominio social del hombre sobre la-naturaleza externa a el ‘ (actividad que a su vez auto-transforma su propia naturaleza como sujeto individualmente considerado, por lo cual se relaciona con los demás de determinada manera, frente al uso de los medios o instrumentos productivos, de donde surgen las formas de apropiación del producto. Estas formas de relación entre sí y respecto de las formas productivas (desarrollo técnico de los medios productivos y capacitación del hombre en su uso), configuran diversos modos históricos de producción que le dan su fisonomía fundamental a los asi mismo diversos tipos históricos de sociedad.

SAMUELSON anota que toda economía resuelve las siguientes preguntas colocadas en el mismo plano de importancia: el qué, el cómo, y el para quién de la producción. Se le oculta que el cómo es precisamente el modo de producción del que depende el qué se ha de producir y para quienes. Solo. conociendo la índole de las relaciones de producción y de las fuerzas productivas; humanas y materiales (modo), se puede saber que se produce y para quienes dentro del desarrollo histórico alcanzado. La parte material de este, o desarrollo económico, no es más que el progreso de dichas fuerzas (que incluye la mayor productividad del trabajo) en la elaboración de bienes útiles que satisfagan mas plenamente las diversas y crecientes necesidades humanas.

Por sus necesidades primariamente naturales o básicas, los seres humanos se ven precisados a asociarse para producir y distribuir bienes y servicios, condición material de existencia de su vida individual y colectiva que así se configura como sociedad; pero es esta la condición común a toda sociedad, a la sociedad en general, abstracta. Al desarrollarse históricamente esa actividad productiva y distributiva, de diversas maneras, en concreto, predetermina diversos tipos de sociedad o sistemas sociales. Estos se diferencian precisamente por el peculiar y preponderante modo como los hombres producen y distribuyen (que y para quién) los respectivos bienes y servicios. No es lo mismo el funcionamiento y la estructura social con producción y distribución (le bienes a partir de un modo de producción basado en el trabajo del esclavo, del siervo o del asalariado donde (aunque con modalidades diferentes) antes que para el productor directo, la producción se orienta en beneficio del amo, del señor o del capitalista, dado el. dominio, legitimado por el' derecho de propiedad privada (tampoco semejante).de los medios productivos, de estos sobre aquellos en las relaciones de producción del que se deriva (también con, sus propias específicas modalidades) el dominio social y político.

El Estado y su derecho, en consecuencia, constituido a partir del aquel dominio

social, independientemente de la voluntad individual del gobernante de turno (tirano, rey, emperador, presidente, dictador) aparece comprometido con los procesos de la economía con un grado mayor o menor de injerencia en ellos, de donde inevitablemente obtiene los recursos indispensables para mantener la integridad del sistema social como un todo. Lo cual no significa que desarrolle directamente actividades estrictamente económicas, no confundibles a su vez con sus finanzas así estas dimanen de la índole de la economía respectiva. Por esta razón no se pueden contraponer hacienda pública y economía, así el Estado no desarrolle actividades de producción de bienes y servicios para satisfacer cierto tipo de necesidades. Las finanzas del Estado capitalista liberal clásico aparecían desligadas de actividades estrictamente económicas; no por ello se podían contraponer; cuando más, conferirles relativa independencia, ante todo ideológica y teóricamente. El Estado correspondiente con la economía capitalista de libre concurrencia, era, en realidad, antes que un productor de bienes y servicios, un consumidor de parte de los producidos por la iniciativa del empresario individual, mediante disposición de la cuota tributaria previamente sustraída de la renta nacional. Por esta circunstancia hacienda pública y economía se mostraban como si estuvieran colocadas sus actividades en planos muy diferentes y aun contrapuestos. Y así se tomara aquella como parte de esta,

debía limitarse a aspectos tan restringidos que afectaran lo menos posible el libre desenvolvimiento económico privado.

Con el surgimiento, dentro de la misma economía privada de libre concurrencia, del monopolio y del capital financiero, aquella se vio afectada en su tasa media de ganancia, lo que provocó una mayor y decidida intervención estatal para conciliar

y regular los intereses en pugna (aunque no antagónicos) de las diversas

fracciones del capital frente a los intereses de la clase trabajadora así mismo agudizada su lucha; es decir, no se puede desconocer que la economía pública hace parte integral de la económico política, con mayor razón al asumir también el Estado en la época contemporánea, actividades estrictamente económicas o de producción de mercancías, no desligadas de la crisis de rentabilidad de la empresa privada, o de acumulación de capital. La tesis Clásica de distinción, incompatible con la hacienda moderna, al separar la ciencia de la hacienda de la economía, postulaba la neutralidad del ingreso y el gasto público frente a los procesos económicos generales, y el no intervencionismo de aquella en la economía, que se creía movida por leyes espontáneas y naturales, y hacia de la hacienda pública una ciencia radicalmente

autónoma, de estructura semejante o diversa de la propia de la economía general, pero independiente.

Concebir la hacienda como parte de la economía es ubicarla y delimitar su materia dentro de ella, sin que deje de diferenciarse con la otra parte en que la economía se divide, pero tampoco como algo opuesto, sino coordinado y de influencia recíproca. Los fundamentos económicos de ambas partes de la economía son los mismos y encuentran un punto de contacto en la base. Se trata, en definitiva, de satisfacer determinadas necesidades humanas con bienes y servicios que es indispensable producir y distribuir.

Si la economía consiste,en sentido amplio, en un movimiento de bienes y servicios que es necesario producir y distribuir con fines de satisfacción y el Estado realiza un movimiento semejante, lógicamente desarrolla una típica actividad económica, tanto como los particulares o el empresario individual. Sin embargo, de allí no se desprende ninguna especial diferencia entre estos dos grandes sectores económicos. Se ha de establecer, por ende, el aspecto que permita hablar correctamente de economía pública y privada. Ese aspecto definitivo que denota claramente la diferencia, concierne a las necesidades que satisfacen y la manera de lograrlo.

La hacienda publica satisface primordialmente necesidades colectivas, en forma

pública y la economía privada, primordialmente necesidades individuales, en forma privada. En ello estriba la diferencia que justifica hablar de una parte pública

y otra privada en la economía general. Por ello, en definitiva, conviene distinguir adecuadamente estas necesidades y analizar los métodos utilizados para proveer

a su satisfacción, tarea que se abordará en el libro primero. Basta indicar aquí que

de esta característica básica, o sea, la de satisfacer necesidades colectivas, en forma pública, surgen otras características que permiten comprender que ámbito compete al estudio de las finanzas estatales.

2. CARACTERÍSTICAS DE LA ECONOMÍA POLÍTICA. -——LOS recursos para satisfacer determinadas necesidades pueden provenir de la misma actividad o ser sustraídos de otras. Lo primero caracteriza la economía privada; lo segundo, la economía pública. Solamente en casos excepcionales y limitados, la actividad económica pública produce bienes y servicios con fines de

satisfacción pública. Su característica principal consiste en sustraer de la misma economía privada los recursos suficientes, o cuota de disposición privada, con fines de satisfacción pública. Con estos recursos monetarios obtiene el Estado bienes durables, intermedios, de consumo y servicios personales elaborados en su mayor parte por la economía privada, de modo que entra al mercado como uno de tantos demandantes de aquellos a precios corrientes. Esta demanda de bienes

y servicios, indispensables para la satisfacción de las necesidades colectivas

asumidas como públicas, opera, sin embargo, mediante licitación que facilita una

compra más económica y eficiente. Dentro de la economía de mercado,

excepcionada por la intervención de política económica, el sector privado produce la mayor parte de los bienes con destino a satisfacer necesidades tanto individuales como colectivas. El sector público solo en forma limitada y por intermedio de empresas auto-liquidables, produce bienes presatisfacientes o de satisfacción indirecta, con destino a la satisfacción directa de ambos grupos de necesidades.

Mientras la economía privada provee los recursos necesarios por medio del movimiento de producción, distribución y consumo de bienes y servicios de

acuerdo con el cambio, la economía pública lo hace de acuerdo con la derogación;

y mientras el cambio redunda en beneficios individuales o de rentabilidad, la

detracción redunda en beneficios colectivos o de bienestar general y, así mientras.

la economía privada proporciona directamente valores de cambio o mercancías, la

economía pública proporciona valores de uso o utilidad social.

Claro esta que los entes públicos también pueden obtener ingresos utilizando el cambio, a semejanza del empresario individual; no obstante, dicha actividad es más privada que pública: se orienta a satisfacer ante todo necesidades individuales, en forma privada. Es una empresa semejante a la privada, no de servicio público. Esto no impide que otras actividades, constitutivas de verdadero servicio público se financien mediante un elemental principio de cambio o cambio imperfecto por defecto. Son empresas públicas no rentables que prestan servicios al costo contable de producción sin que sea necesario sustraer forzosamente una cuota de disposición particular o gravamen sin equivalencia directa y personal.

Se trata de distinguir, en última instancia, los recursos de la economía nacional en

la satisfacción de necesidades tanto colectivas como individuales. Simplemente, la

economía pública sustituye a la economía privada en la satisfacción de la mayor parte de las primeras, para lo cual exige de esta una contribución.

En estas condiciones, el sector público no puede ser más próspero que el privado sino en la media en que este pueda alcanzar beneficios óptimos en la producción y consumo de bienes y servicios. De aquí la interrelación entre una y otra- gestión económicas. No puede la economía privada ampliarse, desarrollarse, equilibrarse, sin la. garantía de seguridad y de fomento por parte de la economía pública. Y esta no puede tampoco solventarse en forma adecuada y cumplir los compromisos colectivos si aquel se encuentra infradesarrollado, carente de técnica, capitales, disciplina, capacidad innovadora. De esta manera, hacienda pública y economía privada se hallan mutuamente condicionadas, y, por ende, integradas en la, economía política.

Si bien la economía pública no obedece directamente a las leyes del mercado,

propias de la economía privada, si depende del modo de producción y distribución del producto empleado por esta como sector básico y preponderante productor de mercancías. Por lo mismo, el mecanismo de detracción inherente a las finanzas de la economía pública, con ser distinto al mecanismo del valor de cambio inherente a las finanzas de la economía privada, no es opuesto sino complementario de esta. El mecanismo de detracción entraña el intercambio colectivo impuestos-servicios públicos que liga doblemente a la economía pública con la privada. De esta sustrae recursos para satisfacerle necesidades colectivas o comunes, así individualmente resulten gratuitos los respectivos servicios (sin valor de cambio). Así mismo existe un costo público medible por analogía con el costo privado y en relación con el, o costo de Oportunidad para la economía privada- La economía pública surge de la privada y vuelve a ella. Aquella es, para esta, según el modo de producción capitalista, condición de su desarrollo como garantía de reproducción constante de ese modo de producción, condición a su vez de conservación del sistema social.

La suerte económica de un pais corresponde, por lo tanto, simultáneamente al sector público y al privado, pero en diverso grado de incidencia y primacía. La actuación de aquel sobre este, o intervencionismo de política económica, está señalada por la misma economía privada a partir de cuyas relaciones de producción preponderantes se constituye el Estado corrió el dominio político que emerge del dominio social en aquellas relaciones. La injerencia de la economía pública en la privada, no le da preeminencia a aquella sobre esta La regulación de política económica lo es en beneficio del sector privado (como ganancia y acumulación privada de capital tornado en el conjunto de sus sectores) del cual deriva su propio beneficio la economía pública (como disponibilidades de recursos para la atribución de utilidad social al satisfacer necesidades colectivas asumidas por la gestión estatal).