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FUNDAO GETLIO VARGAS

PS-GRADUO EM ADMINISTRAO PBLICA

A CORREIO E A ADMINISTRAO PBLICA

Aylton Coelho

Belo Horizonte
2010
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Aylton Coelho

A CORREIO E A ADMINISTRAO PBLICA

Projeto de pesquisa apresentado Fundao

Getlio Vargas, como requisito para
aprovao no Curso Intensivo de Ps-
Graduao em Administrao Pblica.

Belo Horizonte
2010
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SUMRIO

1. INTRODUO .......................................................................................................... 4
1.1 Contextualizao .................................................................................................... 4
1.2 Objetivos............................................................................................................. 10
1.3 Relevncia do Estudo............................................................................................ 15
2. REFERNCIAL TERICO........................................................................................ 16
2.1 Conceito e natureza jurdica de correio................................................................. 16
2.2 Processo administrativo e sindicncia como instrumentos de apurao e aplicao de
penalidades ............................................................................................................... 16
2.2.1 Conceito de Sindicncia.................................................................................. 16
2.2.2 Conceito de Processo Administrativo................................................................ 19
2.2.3 Conceito de Processo Administrativo disciplinar................................................ 20
2.2.3.1 Finalidade................................................................................................... 22
2.2.3.2 Fatos apurveis por processo......................................................................... 23
2.2.3.3 Conhecimento e notcia de fatos irregulares .................................................... 23
2.2.3.4 Comisso processante .................................................................................. 25
2.3 Princpios que orientam a aplicao das sanes disciplinares .................................... 26
2.3.1 Princpio da Legalidade.................................................................................. 28
2.3.2 Princpio da Finalidade .................................................................................. 29
2.3.3 Princpio da Motivao................................................................................... 29
2.3.4 Princpio da Razoabilidade ............................................................................. 30
2.3.5 Princpio da Proporcionalidade....................................................................... 30
2.3.6 Princpio da Moralidade ................................................................................. 31
2.3.7 Princpio do Interesse Pblico ......................................................................... 31
2.3.8 Princpio da Eficincia ................................................................................... 31
2.3.9 Princpio da Segurana Jurdica ...................................................................... 32
2.3.10 Princpio da Ampla Defesa ............................................................................ 33
2.3.11 Princpio do Contraditrio ............................................................................ 33
2.4 Princpios da verdade sabida .................................................................................. 34
3. CONCLUSO .......................................................................................................... 35
4. REFERNCIAS ........................................................................................................ 37
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1. INTRODUO

O presente estudo, intitulado A correio e a Administrao Pblica, desenvolve-se a

partir da realizao de uma extensa reviso da literatura, com base principalmente nas
obras de Fernandes (2008), de Octaviano (2009) e de Costa (2009), entre outros. Alm
disso, utiliza-se, com o intuito de fundamentar a discusso acerca do tema descrito, a
resoluo de leis, decretos, demais documentos e argumentaes disponveis nos portais
eletrnicos de instituies como a Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), a
Corregedoria Geral da Unio (CGU) e a Auditoria-Geral do Estado de Minas Gerais
(AUGE).

1.1 Contextualizao

Na esfera federal, a Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, criou a Controladoria-Geral

da Unio, no Poder Executivo do Governo Federal, desempenhando as funes de
controle interno, correio e ouvidoria.

Dispe tambm sobre a competncia da Controladoria-Geral da Unio, para assistir

diretamente ao Presidente da Repblica, no desempenho de suas aes, com referncia
defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria e ouvidoria, dando nfase
a transparncia da gesto governamental.

Promove de um lado a integrao efetiva das aes de fiscalizao, de auditoria e

correio, de outro, busca tambm articular com os demais rgos aes similares,
como por exemplo, o Ministrio Pblico Federal e dos Estados, a Advocacia-Geral da
Unio e dos Estados, o Tribunal de Contas da Unio, o Ministrio da Justia, a Polcia
Federal e a Receita Federal.

O Decreto n. 5.480, de 30 de junho de 2005, que dispe sobre o Sistema de Correio

do Poder Executivo Federal, disciplina as atividades relacionadas preveno e
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apurao de irregularidades, no mbito do Poder Executivo Federal, por meio da

instaurao e da conduo de procedimentos correcionais. A atividade de correio,
conforme preceitua o mencionado Decreto, utilizar como instrumentos a investigao
preliminar, a inspeo, a sindicncia, o processo administrativo geral e o processo
administrativo disciplinar.

A Lei n. 11.204, de 05 de dezembro de 2005, apresentou as atribuies da

Controladoria-Geral de uma forma mais clara, in verbis:

Art. 17. Controladoria-Geral da Unio compete assistir direta e

imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas
atribuies quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder
Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle
interno, auditoria pblica, correio, preveno e ao combate
corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da transparncia da
gesto no mbito da administrao pblica federal.

o
1 A Controladoria-Geral da Unio tem como titular o Ministro de Estado
do Controle e da Transparncia, e sua estrutura bsica constituda por:
Gabinete, Assessoria Jurdica, Conselho de Transparncia Pblica e Combate
Corrupo, Comisso de Coordenao de Controle Interno, Secretaria-
Executiva, Corregedoria-Geral da Unio, Ouvidoria-Geral da Unio e 2
(duas) Secretarias, sendo 1 (uma) a Secretaria Federal de Controle Interno
(Portal da Presidncia da Repblica, 2010).

Participam do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal, a Corregedoria-Geral

da Unio, como rgo central, e pelas unidades especficas junto aos Ministrios,
Autarquias e Fundaes Pblicas, como unidades seccionais.

A CGU exerce as funes de auditoria, fiscalizao, correio e ouvidoria. Havendo

denncia de corrupo, o assunto encaminhado para a auditoria.

No desempenho das atividades de auditoria e fiscalizao, a CGU, realiza as

referentes atividades arroladas a seguir:

1) auditorias anuais de avaliao e gesto;

2) auditorias especiais;
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3) fiscalizao diversas formalizadas atravs de denncias e a partir de sorteios

(convnios com municpios que recebem verbas federais);
4) elaborao do balano-geral da Unio.

No desempenho das atividades de correio, a CGU, realiza as seguintes atividades,

igualmente listadas:
1) apurao de denncias e representaes;
2) recomendao de sindicncias e processos administrativos disciplinares;
3) investigao de operaes suspeitas comunicadas pelo COAF;
4) investigao de sinais exteriores de riqueza ou evoluo patrimonial incompatvel
com o rendimento dos agentes pblicos (sindicncia patrimonial);
5) comunicao de indcios de ilcitos a AGU, TCU, MP, PF e Receita Federal.

Com a inteno de avanar no tratamento das situaes geradas pelo confronto entre
interesses pblicos e privados, criou-se por meio do Decreto n. 4.923, de 18 de
dezembro de 2003, o Conselho da Transparncia e Combate Corrupo, rgo
colegiado e consultivo vinculado Controladoria-Geral da Unio, com a finalidade de
sugerir e debater medidas de aperfeioamento dos mtodos e sistemas de controle e
incremento da transparncia na gesto da administrao pblica, bem como as
estratgias de combate corrupo e impunidade.

Atravs do Decreto n. 5.683, de 24 de janeiro de 2006, foi aprovada a nova estrutura da

Controladoria-Geral da Unio, tendo prioridade:

1 - Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas e;

2 - Corregedoria-Geral da Unio.

Aps a publicao do referido Decreto, a Corregedoria-Geral da Unio assumiu a

funo de rgo central do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal,
institudo pelo Decreto n 5.480, de 30 de junho de 2005. Diante disso, no presente
momento a Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas concentra
as atividades de preveno da corrupo e promoo da transparncia.
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No Estado de Minas Gerais, a correio exercida aplicando-se a Lei n. 869, de 05 de

julho de 1952, que instituiu o Estatuto dos Funcionrios Pblicos do Estado de
Minas Gerais. Alm do correto emprego desta lei, para o exerccio da correio
existem diversas fontes de pesquisas, como outras leis, decretos e normas especficas
das administraes diretas, e indiretas, como suas autarquias e fundaes.

A Auditoria-Geral do Estado de Minas Gerais (AUGE) foi criada pela Lei Delegada
n. 6, de 28 de agosto de 1985, sendo um rgo subordinado diretamente ao Governador
do Estado. Teve sua organizao estabelecida recentemente pela Lei Delegada n. 133,
de 25 de janeiro de 2007. De acordo com a referida Lei, a AUGE tem as seguintes
finalidades: planejar, coordenar e exercer as funes de auditoria e correio
administrativa nos rgos e entidades da Administrao Pblica do Poder Executivo.
Especificadamente, de acordo com o art. 5 da norma em questo, a Auditoria-Geral do
Estado (AUGE), tem as seguintes funes:

I Auditoria Operacional, com a finalidade de acompanhar e avaliar, a

conformidade da execuo oramentria, financeira e patrimonial da despesa
e da receita, bem como, a consistncia dos mecanismos de controle interno
adotados no mbito do Poder Executivo Estadual;
II Auditoria de Gesto, direcionada para acompanhar e avaliar a efetiva a
gesto pblica e os programas governamentais;
III Correio Administrativa, com a finalidade de prevenir a ocorrncia de
ilcito administrativo e aplicar o regime disciplinar ao servidor pblico
estadual.
(Portal da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, 2010).

O decreto n. 44.655, de 19 de novembro de 2007, dispe sobre a organizao da

Auditoria-Geral do Estado AUGE, em seu art. 2, inciso V, disciplina o seguinte:

Art. 2. A Auditoria-Geral do Estado tem por finalidade planejar, coordenar e

executar as funes de auditoria e correio administrativa nos rgos e nas
entidades da Administrao Pblica do Poder Executivo, inclusive quanto a
preveno e combate a corrupo, competindo-lhe:
I - (...);
II - (...);
III - (...);
IV - (...);
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V - propor aes para preveno de ocorrncia de ilcitos administrativos no

mbito do Poder Executivo;
VI - (...);
VII - (...);
VIII - (...);
IX - (...);
X - prevenir e combater a corrupo nas atividades de auditoria e correio, no
mbito da Administrao Pblica Estadual.
(Portal da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, 2010).

O art. 19 do referido Decreto, disciplina as funes da Superintendncia Central de

Correio Administrativa, que tem como finalidade a preveno da ocorrncia de
ilcitos administrativos e a aplicao do regime disciplinar ao servidor pblico, dentre
outras, ainda o seguinte:

Orientar, coordenar e controlar as atividades de preveno da ocorrncia

de ilcito administrativo e de correio administrativa;
promover as aes de divulgao das normas que integram o regime
disciplinar do servidor pblico;
propor ao Auditor-Geral do Estado medidas que visem ao
aperfeioamento do regime disciplinar e a instaurao de procedimentos
de correio para apurao de irregularidades;
realizar diligncias iniciais, objetivando a apurao, de ofcio, ou como
decorrncia de manifestaes, representaes ou denncias recebidas;
articular-se com as unidades de correio dos rgos e entidades do
Poder Executivo, visando a uniformizao de procedimentos tcnicos, a
integrao de treinamentos e a preveno de ilcitos administrativos;
providenciar a instaurao e instruir procedimento administrativo
disciplinar;
promover correies gerais ou parciais em comisses de procedimentos
administrativos que estejam sob sua subordinao tcnica.
(Portal da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, 2010).

Por sua vez, outro Decreto, o n. 44.608, de 5 de setembro de 2007, em seu art. 3, criou
a Corregedoria Administrativa da Secretaria de Transportes e Obras Pblicas
(SETOP). Alm disso, a norma em questo trata de maneira abrangente a respeito da
organizao da SETOP.

A Correio uma das reas fundamentais desta Corregedoria, e consiste no

desenvolvimento das atividades relacionadas apurao de possveis irregularidades
praticadas por servidores pblicos e aplicao das devidas penalidades, conforme se
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infere do art. 12 do citado Decreto. O mesmo disciplinou as competncias legais do

rgo, as quais esto apresentadas abaixo, de acordo com o Portal da Assembleia de
Minas Gerais (2010).

I) assessorar o Secretrio, bem como os titulares das entidades vinculadas,

nas decises pertinentes aos procedimentos administrativos disciplinares;
II) analisar as representaes e as denncias por meio das quais se atribua
desdia,omisso ou descumprimento do dever funcional por parte dos
servidores, e coordenar a anlise das entidades vinculadas;
III) realizar investigaes preliminares e propor a instaurao de sindicncias
e processos administrativos disciplinares ex-ofcio, mediante determinao
do Secretrio, ou por solicitao dos titulares das entidades vinculadas;
IV) propor medidas que objetivem conscientizar sobre a prtica de
irregularidades funcionais cometidas por servidores no mbito de sua
atuao, com vistas a evit-la ou diminuir a sua ocorrncia;
V) avocar e propor a declarao de nulidade, a qualquer tempo, dos
procedimentos administrativos disciplinares no mbito de sua atuao, em
razo de: a) inexistncia de condies objetivas para sua realizao nas
entidades vinculadas; b) complexidade e relevncia da matria; c) questo
jurdica relevante; d) autoridade envolvida;
VI) efetuar diligncias junto a rgos e entidades pblicas, pessoas fsicas e
jurdicas de direito privado, que objetivem instruir os procedimentos
administrativos disciplinares afetos sua rea de atuao;
VII) requisitar e capacitar servidores lotados na SETOP e nas entidades
vinculadas para compor comisses disciplinares;
VIII) requerer aos rgos e entidades da administrao pblica estadual a
realizao de percias para instruo de procedimentos administrativos
disciplinares;
IX) requisitar o intercmbio de informaes funcionais e sugerir medidas de
carter preventivo e corretivo, em parceria com as comisses de tica e de
Avaliao de Desempenho;
X) definir, padronizar e normatizar, mediante a edio de instrues, os
procedimentos atinentes s atividades de correio, observadas as normas e
decises emanadas da Superintendncia Central de Correio Administrativa
da Auditoria-Geral do Estado e do Conselho de Corregedores do Estado;
XI) propor ao Secretrio o encaminhamento de documentao ao rgo
competente, para apurao das respectivas responsabilidades civil e penal de
agente pblico;
XII) exercer outras atividades correlatas.
Pargrafo nico. Para o cumprimento de suas atribuies, a Corregedoria da
SETOP pode criar comisses disciplinares na Secretaria e nas entidades
vinculadas, bem como em suas respectivas unidades descentralizadas.
(Portal da Assembleia Legislativa de Minas Gerais, 2010).
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1.2 Objetivos

Hoje em dia, cresce vertiginosamente o nmero de pessoas interessadas em ingressar no

servio pblico, atravs de concursos que so realizados pelo Poder Executivo,
Judicirio e Legislativo, em todas as esferas (municipal, estadual e federal). O montante
representado por aqueles que optam por uma carreira como funcionrio pblico e que
almejam alcanar estabilidade profissional, to efmera na iniciativa privada,
movimenta milhes de reais.

Dessa maneira, alguns cidados resolvem dedicar-se aos estudos, freqentando os

chamados cursinhos preparatrios, fazendo vestibulares, comprando apostilas para se
prepararem para enfrentar as provas, em busca do sonhado cargo pblico. Devido ao
grande nmero de candidatos e ao reduzido nmero de vagas, so consumidas inmeras
horas do dia para se dedicarem aos estudos, com privaes das mais diversas, para ao
final, conseguirem a to sonhada aprovao, com uma boa classificao, que
extremamente importante, face ao grande nmero de aprovados, que supera o nmero
de vagas.

Aps tanto esforo, a empreitada continua para aqueles que ambicionaram o emprego,
agora com a responsabilidade de funcionrio prestador de servios para o Estado e de
quem assume um compromisso com a sociedade durante a jornada de trabalho diria.
No entanto, de senso comum o entendimento de que constrangedor o servidor com
mais de 30 anos no cargo pblico vir a responder a uma sindicncia ou processo
administrativo disciplinar.

Assim, o objetivo do presente estudo destacar a importncia de prestar orientaes aos

funcionrios com o fito de reduzir a ocorrncia de ilcitos, trabalhando com a preveno
de tais ilcitos administrativos por meio da correio, atuando como filtros e evitando-
se que o servidor venha a responder a uma sindicncia ou a um processo administrativo.
A exemplo do que j existe no Poder Judicirio, a inteno dar nfase s correies a
serem realizadas pelas Auditorias Setoriais e Seccionais do Estado, que promoveriam a
inspeo por amostragem da rotina de trabalho dos servidores no mbito do Poder
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Executivo, e as inconformidades que por ventura vierem a ser detectadas, seriam

enumeradas em um relatrio e encaminhadas para as chefias dos respectivos setores,
providenciarem as devidas correes.

Portanto, a sugesto da adoo do procedimento descrito se prende ao fato de que a

maioria dos servidores comete irregularidades administrativas, no por m-f ou dolo,
mas por completo desconhecimento de normas e regulamentos que regem as atividades
da Administrao Pblica.

Todavia, restando comprovado que houve m-f ou dolo por parte do servidor, e
constatando-se a existncia da inconformidade, atravs de um trabalho de apurao
minucioso, o assunto, neste caso, seria encaminhado para a Corregedoria Administrativa
realizar as devidas apuraes dos fatos, por intermdio da sindicncia ou do processo
administrativo disciplinar, porm, concedendo a ampla defesa e o contraditrio, ao
servidor indiciado.

Por conseguinte, o foco deste estudo abordar o relevante papel da correio no Direito
Administrativo Disciplinar e aprofundar o conhecimento nos princpios que regem a
aplicao do mesmo, no sentido de prevenir a ocorrncia de ilcitos administrativos e de
proporcionar a regularidade do servio pblico sem, no entanto, existir a necessidade de
abertura de sindicncias ou de processos administrativos disciplinares. Para tanto, a
sugesto a utilizao de filtros, como foi dito anteriormente, cujo intuito evitar a
instaurao desnecessria de novos processos administrativos disciplinares e
sindicncias investigatrias desnecessrias, que muito oneram os cofres pblicos, que
alm do mais, constata-se que as custas processuais, em diversos casos, superam
significativamente o valor do objeto correspondente ao ilcito.

interessante destacar, a ttulo ilustrativo, a Instruo Normativa n. 04, de 2009 da

Controladoria-Geral da Unio (CGU, 2010), a qual instituiu o Termo Administrativo
Circunstanciado (TCA), como alternativa abertura de sindicncia ou processo
administrativo disciplinar. Este TCA atua como um filtro e se aplica apurao de
irregularidades que causem danos menores ao errio, desde que o valor seja inferior a
R$ 8.000,00 (oito mil reais). A adoo desse procedimento relaciona-se busca da
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eficincia, da desburocratizao e da racionalizao de procedimentos, com o custo

desproporcional em relao aos benefcios.

No entanto, existem restries para a aplicao dessa Instruo Normativa, que foi
criada somente para contemplar os casos em que no houver dano ou extravio
intencional. Aplica-se nas situaes em que restou apurado que houve apenas culpa.
Necessrio tambm, mais uma vez, que o dano seja inferior a R$ 8.000,00 (oito mil
reais) e que o servidor esteja de acordo em ressarcir ao errio os prejuzos causados.
Dessa forma, no ser preciso acontecer a apurao dos fatos por meio da instaurao
de sindicncia administrativa investigatria ou disciplinar, bem como, de processo
administrativo disciplinar e o superior hierrquico imediato do servidor far o
julgamento da questo podendo decidir pelo arquivamento do processo.

Assim, possvel inferir que a inteno simplificar, economizar e incentivar o

ressarcimento do errio, reservando os recursos do processo administrativo disciplinar
(PAD), para os casos mais graves em que seja realmente necessrio promover a abertura
desses procedimentos.

Adotando este procedimento, o servidor e a Unio ficam dispensados de enfrentar um

rito demorado, complexo, que demanda mo de obra e que, muitas vezes, implica em
um custo muito maior que os prejuzos causados pelo servidor.

O teto com o valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais) estabelecido no Termo

Administrativo Circunstanciado TCA, tem por base o limite dispensvel para a
realizao de licitao estabelecido pelo art. 24, inciso I, da Lei n. 8.666/93, e, somente
podero utilizar desse benefcio, os servidores cuja conduta no tenha sido dolosa.

Existe conduta dolosa, quando o servidor tiver a inteno de danificar ou extraviar

algum bem de maneira intencional e que tenha previsto o dano. Isto ocorre quando o
servidor havia previsto que o dano ou extravio poderia ocorrer e mesmo assim,
prossegue na realizao da conduta, que ao final danificou ou extraviou um bem
pblico.
 13

Conduta culposa ocorre quando o agente envolvido tiver danificado ou extraviado um

bem pblico, sem a inteno de faz-lo, tendo este bem sido danificado ou extraviado,
exclusivamente por falta de cuidado do servidor, no tendo havido a inteno. Alm das
exigncias de comprovao da conduta culposa, o TCA somente poder ser utilizado se
o servidor tiver realizado o devido ressarcimento dos prejuzos causados
administrao pblica.

No Estado de Minas Gerais, embora a Auditoria-Geral do Estado-AUGE tenha

trabalhado com a preveno da ocorrncia de ilcitos administrativos, ministrando
palestras, divulgando os regulamentos especficos, distribuindo cartilhas e manuais, no
sentido de orientar os servidores pblicos estaduais, para que estes tomem
conhecimento e adotem as medidas preventivas ali sugeridas, conforme disciplina o art.
19, do Decreto n. 44.655, de novembro de 2007, no possui ainda instrumento
semelhante ao TCA, utilizado pela Unio.

Seguindo neste mesmo diapaso, a Corregedoria do Sistema de Transportes e Obras

Pblicas (SETOP) tem dado, tambm, nfase preveno da ocorrncia de ilcitos
administrativos, junto aos servidores que fazem parte deste Sistema, ou seja, da prpria
Secretaria e de suas entidades autrquicas vinculadas, o Departamento de Obras
Pblicas do Estado de Minas Gerais (DEOP/MG) e o Departamento de Estradas de
Rodagem do Estado de Minas Gerais (DER/MG).

Importante ressaltar que as aes de preveno promovidas pela Corregedoria, no

mbito do Sistema SETOP, tem alcanado quase todo o Estado de Minas Gerais por
intermdio das 40 (quarenta) Coordenadorias Regionais do DER/MG, pois estas, da
mesma forma, recebem da mencionada unidade, os materiais pedaggicos que versam
sobre o tema, bem como as circulares, as normas e instrues, que objetivam a
conscientizao dos servidores, que enfim, tem como propsito, coibir as prticas
contrrias ao interesse pblico.

Semestralmente, a Corregedoria Administrativa da SETOP, elabora um Relatrio

Gerencial de atividades, contendo dados estatsticos pormenorizados, que permite um
diagnstico quantitativo e qualitativo da ocorrncia dos ilcitos, no mbito do Sistema
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SETOP. Este Relatrio visa demonstrar o quantitativo de procedimentos administrativos

disciplinares que foram decididos, ou, que esto em andamento, o tipo de ilcito e a
freqncia com que ocorrem neste rgo e suas entidades autrquicas, para assim,
nortear de forma mais objetiva, as aes de preveno e de correio.

Amparada em suas competncias legais, conforme disposto no art. 12 do Decreto n.

44.608, de 5 de setembro de 2007 (que Dispe sobre a organizao da Secretaria de
Estado de Transportes e Obras Pblicas-SETOP e d outras providncias), cabe
Corregedoria assegurar a realizao das atividades de correio, com vistas
supremacia do interesse pblico, assessorando ao Secretrio e aos Diretores do DER e
DEOP, titulares destas entidades vinculadas ao Sistema de Transportes e Obras
Pblicas.

Destaca-se ainda, o chamado Sistema de Solicitao de Providncias, criado na

Secretaria de Transportes e Obras Pblicas com o intuito de possibilitar a todo cidado
do Estado, por meio da Internet, manifestar sobre os servios relativos aos seguimentos
de transportes e obras pblicas, apresentando sugestes, crticas, reclamaes ou
denncias. Este sistema, alm de ser um canal direto de relacionamento, gil e
transparente, preserva o anonimato do usurio, se este for seu desejo.

Outra ao que convm ser mencionada trata-se ao Banco de Dados de Procedimentos

Administrativos Disciplinares, criado pela Corregedoria, para quantificar, em tempo
real, os processos em andamento ou concludos, as fases em que se encontram, as
irregularidades mais freqentes, os danos causados ao errio, e outras informaes
indispensveis ao gerenciamento e controle interno da unidade, para respaldar as
decises dos titulares do Sistema, nos assuntos de carter correicionais.

Ainda assim, tanto a Auditoria-Geral quanto a Corregedoria Administrativa da SETOP,

com todos os esforos empregados para prevenir a ocorrncia de inconformidades,
inmeros procedimentos disciplinares tem sido instaurados, com alto custo para o
Estado de Minas Gerais, sem considerar, tambm, o desgaste emocional a que so
submetidos os servidores que na maioria dos casos, agem por culpa, no se constatando
a existncia de m-f.
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1.3 Relevncia do Estudo

O processo administrativo disciplinar e a sindicncia administrativa investigatria e

disciplinar so instrumentos eficazes para que o Estado possa exercer a sua soberania,
punindo aqueles servidores que por um deslize de conduta ou descaminho da funo,
cometeram infrao sujeita a reprimenda.

Segundo o autor Jos Armando Costa (2009), o poder disciplinar constitui em um dos
instrumentos bsicos e fundamentais na tarefa de promover a regularidade e o
aperfeioamento do servio pblico. O ilustre autor define o processo administrativo
como a sucesso formal de atos que so realizados por determinao legal ou em
atendimento ao princpio sacramentado pela cincia jurdica, com vista a dar
sustentao edio do ato administrativo. Caso tais atos sejam dinamizados com o
objetivo de concretizar a imposio de pena disciplinar, apresenta-se, assim, um
processo administrativo disciplinar.

No entanto, entendemos que, havendo atos correicionais na modalidade dos j

existentes no Poder Judicirio, onde as correies tm por fim fiscalizar a administrao
da justia e verificar a regularidade dos servios judiciais, com a exata aplicao das leis
e regulamentos. Dessa maneira, podem perfeitamente serem realizadas no Poder
Executivo, tanto pelas Corregedorias Administrativas, quanto pelas Auditorias, onde
estaremos desenvolvendo aes preventivas para evitar a ocorrncia de ilcitos
administrativos.

Assim, a proposta deste estudo sugere que as Auditorias do Poder Executivo passem a
efetuar correies rotineiras, e no apenas quando existam denncias da ocorrncia de
alguma possvel inconformidade.
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2. REFERNCIAL TERICO

2.1 Conceito e natureza jurdica de correio

A funo correcional, exercida pela Corregedoria Administrativa no mbito do servio

pblico, visa fiscalizar e inspecionar o exerccio das atividades desenvolvidas pelos
servidores pblicos, orientando para evitar abusos ou a ocorrncia de irregularidades.
Essas atividades so desenvolvidas tambm atravs de palestras, acerca de temas
pertinentes, alertando aos servidores para que no incorram em faltas disciplinares
passveis de sanes.

A correio faz parte das aes de fiscalizao dos tribunais para verificar o andamento
dos servios judicirios prestados e tm por fim fiscalizar a administrao da
justia e verificar a regularidade dos servios judiciais, com a exata
aplicao das leis e regulamentos. As visitas realizadas pelos corregedores no
implicam necessariamente no fato de que h certa irregularidade no local. Durante os
trabalhos de inspeo, so recebidas informaes dos servios forenses e dos atos
praticados nas unidades cartoriais da comarca. O trabalho desenvolvido por
amostragem nos processos em andamento, conforme as diversas especialidades (cveis,
juizados, infncia, criminais etc.). Os erros ou inconsistncias serviro de paradigmas
para os demais, em idntica situao.

2.2 Processo administrativo e sindicncia como instrumentos de apurao e

aplicao de penalidades

2.2.1 Conceito de Sindicncia

Conceitualmente, de acordo com Octaviano (2009), a sindicncia pode ser de

natureza privada ou oficial e corresponde ao procedimento pelo qual se renem
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informaes tendentes a fornecer elementos esclarecedores de determinados atos ou

fatos, cuja apurao se faz no interesse superior e segundo a deciso da autoridade
prpria (OCTAVIANO, 2009, p.23). O autor esclarece, ainda, que o termo deriva da
palavra sndico, relacionando-se a um significado anterior ao que amplamente
difundido hoje: antigo procurador de uma comunidade grega ou, ainda, denominao
dada a representantes ou assistentes de algum indivduo perante a justia.

Sendo realizada no mbito da administrao pblica, como trata o presente estudo,

determina que a autoridade detentora do conhecimento a respeito de irregularidades no
servio pblico obrigada a tomar as providncias necessrias para a sua averiguao.
Entretanto, de salutar importncia ressaltar que a sindicncia atua como um meio
preventivo e cautelar que evita decises temerrias ao mesmo tempo em que poupa (...)
a Administrao expor seus servidores a despedidas ou processos injustos, prevenindo
despesas e danos eventuais de natureza moral (OCTAVIANO, 2009, p.24).

Com a inteno de elucidar possveis dvidas conceituais, Octaviano (2009), destaca

que a sindicncia sempre um meio sumrio de investigao. Isso corresponde a dizer
que a ao no obedece a rito solene e meio sumrio modo pela qual tal ato se
desdobra: brevemente, porm administrativamente eficaz. A excessiva informalidade,
por exemplo, pode ser um fator apto a comprometer o trabalho de apurao. Por outro
lado, a sindicncia que exageradamente sumria tambm no funciona plenamente,
pois, segundo Octaviano (2009), incapaz de conferir ao problema uma soluo segura.
Dessa forma, a busca pelo equilbrio das foras deve orientar as sindicncias, porque,
assim, no oferecer os riscos daquelas feitas apressadamente, as quais encontram pela
frente o Poder Judicirio,

sempre pronto a resguardar a defesa dos acusados e anular decises pouco

afinadas com os princpios de direito e justia vigentes nas sociedades
democrticas. Sobretudo quando os julgamentos envolvam a vida
profissional das pessoas, meio essencial sua subsistncia (OCTAVIANO,
2009, p. 24).
 18

Ernomar Octaviano (2009), explica, ainda, o carter pblico ou sigiloso da sindicncia,

consoante a natureza e os interesses do servio. Caso seja sigilosa, tal argumento deve
estar declarado na Portaria de instaurao, lavrada pela autoridade competente. Uma vez
no realizado o procedimento descrito, e o documento no constar essa clusula
restritiva, a sindicncia ser pblica. Concedida a caracterstica secreta, esse direito ser
protegido pelo Estado, ao passo que, se necessrio, a publicidade dos atos pode ser
revogada em defesa da intimidade ou do interesse social. A quebra do sigilo funcional
constitui falta administrativa grave, alm de tipificar crime previsto no Cdigo Penal
brasileiro (OCTAVIANO, 2009, p.24).

Atualmente, destaca Octaviano (2009), a sindicncia tem sido utilizada sob a forma de
meio sucinto, para esclarecimento breve de um acontecimento ou da autoria do mesmo.
Alm disso, pode ser usada com a inteno de apurar e apenar faltas disciplinares de
gravidade baixa, o que corresponde a uma manobra vlida para evitar o processo
administrativo, atrelado a procedimentos prescritos em lei, com riqueza de detalhes,
prazo maior e reservado para casos constitucionalmente mais graves.

Tanto a sindicncia como o processo so meios sumrios de apurao.

Porm, numa comparao com fim meramente didtico, poder-se-ia dizer que
hoje a sindicncia corresponde a um meio sumarssimo de averiguao,
enquanto o processo administrativo equivale a um meio sumrio
(OCTAVIANO, 2009, p.25).

Antigamente, a atividade sindicante era exercida como meio preparatrio para o

processo. No entanto, de acordo com Meirelles (2006, apud Octaviano, 2009), na
contemporaneidade, a sindicncia tem sido desvirtuada como instrumento de punio de
faltas pequenas de servidores pblicos, caso em que h a necessidade de existir
oportunidade de defesa para que se possa conceder validade sano aplicada ao
evento.

O conceito de sindicncia vale frisar novamente, no se confunde com o de processo

administrativo. Um pode existir sem a indispensvel ocorrncia do outro. Segundo as
lies de Octaviano (2009), existem fatos nos quais a investigao sindicante autoriza o
 19

encerramento do caso, arquivando-se os autos ou proferindo-se uma deciso simples,

sempre da competncia do chefe imediato do servidor (OCTAVIANO, 2009, p.26). Na
referida situao, h sindicncia administrativa sem processo. Por outro lado, outros
acontecimentos demonstram-se to graves e evidentes que reclamam, quase de maneira
instantnea, a instaurao de um processo administrativo. Nesse caso, entretanto, no
houve a necessidade de qualquer atividade sindicante realizada previamente.

Contudo, o procedimento que normalmente acontece, e, para Octaviano (2009),

configura-se como desejvel que assim seja, a sindicncia proceder ao processo
administrativo. O procedimento ad cautelam sempre uma fonte de benefcios no
apenas aos servidores pblicos, mas prpria Administrao em geral (OCTAVIANO,
2009, p.26). Qualquer pessoa que mantenha com a administrao uma relao sujeita a
normas pode sofrer sanes caso as transgrida. No entanto, a sindicncia e o processo
normalmente se dirigem aos administrados, funcionrios, servidores e agentes da
administrao.

2.2.2 Conceito de Processo Administrativo

Segundo Octaviano (2009), no fcil conceituar, ou seja, avaliar, julgar, entender o

processo administrativo (OCTAVIANO, 2009, p.127) e nem mesmo sua natureza
jurdica plenamente definida. No entanto, elucida o autor, da mesma maneira que
existe um direito processual penal e um direito processual civil, h um direito
processual administrativo, o qual surge como cincia autnoma, isolada, regulada por
regras prprias e diferentes dos demais citados.

A definio de processo administrativo corresponde ao conjunto de preceitos legais

normativos, prprios e necessrios ao exerccio de direitos competentes
Administrao (OCTAVIANO, 2009, p.128).

Ao se tratar da ao administrativa no mbito do Sistema Jurdico, a abordagem

encampa atitudes especficas do Poder Judicirio no sentido de resguardar e, em
determinadas situaes, restaurar, os direitos daqueles que se relacionam na
 20

administrao pblica. De acordo com Mrio Masago (apud Octaviano, 2009), no

Brasil e em outros pases os quais adotam o sistema da jurisdio una, dedicada ao
Poder Judicirio, no h o processo administrativo denominado contencioso e apenas
o conhecido como gracioso. Apesar disso, nos esclarece Octaviano (2009),
importante explicar que o primeiro tipo citado existe em naes que possuem foros e
tribunais especialmente constitudos para julgar, de forma plena, controvrsia ou outra
matria pertinente Administrao. Ou seja, no contencioso, a administrao pblica
acaba por julgar seus prprios interesses (OCTAVIANO, 2009, p.129). J no processo
chamado gracioso, por sua vez, no atua uma real e autntica jurisdio administrativa,
pois a administrao pblica

somente declara ou homologa um direito existente, sem a ocorrncia de

contestao. Em outras palavras, o acionado no pode se opor ao
administrativa, cabendo-lhe apenas defender-se e, se lesado, pedir, ao final,
mesma Administrao que lhe repare o dano causado pelo decisrio
(OCTAVIANO, 2009, P.129/130).

Cabe, porm, a considerao de que a deciso processual graciosa pode ser apreciada a
qualquer tempo pelo Judicirio, cujo julgamento, segundo Octaviano (2009), prevalece
sobre a declarao dos interesses da Administrao.

2.2.3 Conceito de Processo Administrativo disciplinar

O processo administrativo disciplinar, tambm chamado impropriamente de inqurito

administrativo, , de acordo com definio presente na obra de Octaviano (2009), o
meio de apurao e punio de faltas consideradas graves praticadas por servidores
pblicos e outros indivduos sujeitos ao sistema funcional de certos estabelecimentos da
Administrao. Fundamenta-se na supremacia especial que o Estatuto detm sobre os
que se vinculam aos seus servios, mesmo que no definitivamente, e se submetem
sua disciplina, como a prpria denominao processual indica. Pode ser caracterizado
como punitivo, no entanto, existem peculiaridades segundo os estatutos dos servidores
 21

pblicos, os quais normalmente regulam tramitaes para cada rgo ou entidade

interessada.

Alm dos processos administrativos que so abertos devidos s faltas disciplinares,

pode o feito dirigir-se apurao de ilcito civil, para ressarcimento de dano, ou
criminal, se o servidor cometeu crime, caso em que a comisso informar a autoridade
policial para a abertura de inqurito (OCTAVIANO, 2009, p.131) e assim, fornecer
polcia as peas de conhecimento e em poder da Administrao. No que diz respeito a
essa questo, Di Pietro (apud Octaviano, 2009), lembra advertidamente que no existe a
mesma tipicidade que caracteriza o ilcito penal em relao ao ilcito administrativo.
Para a autora, grande parte das informaes definida sem preciso, o que limita a lei a
tratar de, por exemplo, falta de cumprimento dos deveres, falta de esmero em tal
procedimento, assim como atitudes irregulares e insubordinaes graves. Poucas vezes
chegam a ser declarados fatos mais definidos, como abandono de cargo ou ilcitos que
correspondem a crimes ou contravenes.

Em determinadas vezes, uma falta disciplinar aparenta significar simples infrao

administrativa. No entanto, como elucida Octaviano (2009), qualquer lacuna pode
tipificar ilcito penal de graves conseqncias e desfechos inesperados. Alm disso, h a
possibilidade de o agente se expor a investigaes policiais, judiciais e, inclusive,
chegar ao ponto de perder a funo pblica. Afinidades entre o Direito Administrativo,
o Direito Penal e o Direito Processual Penal permitem concluir que os princpios que
resguardam a ampla defesa e o contraditrio estaro garantidos em qualquer situao.

O Cdigo de Processo Civil a norma subsidiria principal aos

procedimentos administrativos no processo disciplinar, enquanto a lei penal e
o seu cdigo prevalecem como parmetros para estudos de medidas e
decises relacionadas aos apenamentos que possam ocorrer no processo
(OCTAVIANO, 2009, p.132).

Mesmo listando como a atuao administrativa se orientam juridicamente, importante

destacar o fato de que, por seus procedimentos no serem convenientemente
codificados, o processo disciplinar exige que a comisso tenha plena competncia para
 22

exercer o chamado direito resolutivo. Isso corresponde a encontrar solues jurdicas

aplicveis a casos incomuns e imprevisveis, muitas vezes presentes no curso da
atividade processual (OCTAVIANO, 2009, p.133). Para tanto, natural e necessrio
que a comisso, tambm denominada equipe apuradora, se valha da Consultoria ou
Assessoria Jurdica do rgo interessado para avaliao e estudo conjunto dos casos
considerados especiais, os quais podem acabar exigindo posicionamentos jurdicos
distintos dos demais.

2.2.3.1 Finalidade

No que diz respeito finalidade, o processo administrativo disciplinar dedica-se a

apurar ao ou omisso grave de servidor ocorrida na Administrao Pblica que seja
passvel de punio disciplinar, o que corresponde a infringir dispositivos de leis
existentes para regular servios gerais do provvel indivduo infrator em questo. O
intuito de tal processo, segundo os ensinamentos de Octaviano (2009), especialmente
controlar a conduta do servidor pblico no desenvolvimento de seu trabalho e, caso a
Administrao o envolva em alguma investigao, no h nenhuma importncia a
natureza de seu vnculo admissional com a instituio.

A relao de trabalho da qual trata o presente estudo denomina-se pessoal estatutria,

ocorre sob o regimento do direito administrativo e caracteriza-se pelo servio prestado
para a Administrao Pblica. Dessa forma, diferencia-se da relao chamada celetista,
voltada o setor privado, mas incluindo tambm empresas pblicas e de economia mista.

A autoridade pode se valer do poder disciplinar nos casos em que observa o potencial de
faltas graves e irregularidades, como o objetivo de impor ao administrado, de forma
legalmente coercitiva, o respeito lei, hierarquia, ordem, moralidade
administrativa (OCTAVIANO, 2009, p.133). Quando ocorre a punio, no h a
conotao dedicada penalidade criminal, pois a primeira visa, em especial, a eficincia
e o aprimoramento dos servios administrativos. Alm disso, a finalidade da ao
processual de carter disciplinar tem a inteno de melhorar no s o trabalho dirio do
indivduo, mas sim ele mesmo como pessoa e cidado. Apenas em ltima instncia,
 23

quando no restam alternativas e a gravidade da falta evidencia inviabilidade de

permanncia, que se exclui do quadro de pessoal.

2.2.3.2 Fatos apurveis por processo

Como j discutido anteriormente, no tpico sobre Sindicncia, nem todas as

irregularidades so apuradas por meio da instaurao de processo administrativo, pois,
para que o mesmo seja estabelecido, necessrio que se avalie a natureza da falta e a
gravidade manifestada. Acrescenta Octaviano (2009), que, no caso especial de
abandono do cargo ou funo pelo servidor, tambm imprescindvel que se instaure
processo administrativo, porque, na maioria das situaes, a atitude descrita
corresponde interrupo intencional do trabalho pelo indivduo. No entanto, quando a
defesa comprovar motivos de fora-maior, estado de necessidade ou outra circunstncia
legalmente justificvel, o abandono no se caracteriza e no pode ser decretado.

O referido autor ressalta, ainda, que a iniciao imediata do processo administrativo

ocorre somente quando existirem elementos suficientes para se concluir pela existncia
da falta e de sua autoria. Caso contrrio, ser automaticamente instaurada sindicncia
para a apurao preliminar desses elementos (OCTAVIANO, 2009, p.134).

2.2.3.3 Conhecimento e notcia de fatos irregulares

A autoridade que tiver conhecimento pessoal ou receber notcias sobre a

existncia de irregularidade no servio pblico dever, obrigatoriamente,
diligenciar no sentido de sua imediata apurao, constituindo sua omisso
falta grave, desdia, no cumprimento do dever funcional (OCTAVIANO,
2009, p.134/135).

incumbncia da autoridade o dever legal de verificar a verdade dos fatos descritos na

denncia ou na representao. No de relevante importncia o meio pelo qual as
notcias chegam at quem deve apur-las e so consideradas tanto aquelas
providenciadas pelos funcionrios da repartio, quanto outras, reportadas por pessoas
 24

estranhas aos quadros do servio pblico. Entretanto, com a finalidade de evitar

investigaes pessoais, por vezes temerrias e trabalhosas, e falsas denncias, a
autoridade que receber notcia da ocorrncia de fatos administrativos tidos como graves,
dever exigir do denunciante um documento escrito o qual indique os eventos delatados.
Tal medida preventiva pode ser negada pelo acusador, o que no descarta a denncia
feita, porm vale como um meio cautelar ao da autoridade diante de acontecimentos
aparentemente apresentados de maneira temerosa. Em situaes nas quais as acusaes
so realizadas anonimamente, a aceitao pura e simples das mesmas configura-se
como um ato ilegal, uma vez que as normas constitucionais repudiam a ocorrncia do
anonimato. Dessa maneira, a Administrao, de acordo com o fato denunciado, verifica
com cautela a sua procedncia e relevncia.

Em verdade, o poder pblico, sobretudo na esfera policial, tem at

incentivado as denncias annimas para inteirar-se de atividades ilcitas, no
interesse pblico, em defesa da sociedade. H, todavia, exigncia de cautela
redobrada no caso especfico do processo disciplinar, cujo objetivo se
circunscreve jurisdio administrativa e no esfera criminal
(OCTAVIANO, 2009, p.135).

De acordo com os estudos de Octaviano (2009), as autoridades competentes para

estabelecer a abertura de processo administrativo variam conforme as leis e
regulamentos da Unio, dos Estados e dos Municpios. Sobre esse tpico, vale ressaltar,
ainda, que geralmente os Ministros, os Governadores, os Prefeitos, os Secretrios de
Estado, os Diretores-Gerais e os Chefes de Repartio ou de Servio, so competentes
para promover o incio do processo no mbito do servio pblico. Tais autoridades
responsveis, mediante a instaurao por portaria do processo disciplinar, devem
descrever atitudes e acontecimentos a serem apurados, indicar possveis infraes que
meream punio, alm de designar a chamada comisso processante, a qual presidida
pelo integrante mais categorizado.

O estabelecimento do processo poder reservar ao mesmo o carter sigiloso. No

entanto, o procedimento s ter validade, pelas normas constitucionais, na salvaguarda
da segurana nacional ou da sociedade, e, assim, poder acabar caso possa ferir o
interesse social. Em tese, a quebra do sigilo funcional constitui falta administrativa
 25

grave, alm de tipificar crime previsto no Cdigo Penal Brasileiro (OCTAVIANO,

2009, p.136).

Quando existe a possibilidade da falta grave cometida pelo servidor caracterizar, alm
de infrao administrativa crime funcional punvel em lei, necessrio que a autoridade
solicite, paralelamente ao processo administrativo, a instaurao imediata de inqurito
policial contra o funcionrio. A omisso por parte do chefe em questo poder
corresponder a condescendncia criminosa crime previsto na lei penal brasileira.

Merece anlise especial a falta grave praticada por servidor empregado

pblico celetista estvel que possa implicar na sua demisso do servio
pblico, via resciso contratual por justa causa. As normas legais que regem
o contrato de trabalho desses servidores decorrem do texto federal
consolidado CLT, ao qual a Administrao deve obedincia, nos casos
prprios (OCTAVIANO, 2009, p.136).

H, ainda, uma importante ressalva: so protegidos pela chamada estabilidade decenal

os servidores que no optaram pelo FGTS at o advento da Constituio de 1988, assim
como aqueles declarados estveis pela Carta Constitucional e tambm para os ocupantes
de cargos de direo sindical. No entanto, nos casos que envolvem servidores pblicos
celetistas estveis, o processo administrativo deva ser sempre substitudo por inqurito
judicial. Quando a falta do referido funcionrio se mostrar notoriamente gravssima, e
existir a possibilidade de demisso, recomenda Octaviano (2009), a utilizao do
inqurito judicial ao invs do processo administrativo disciplinar.

2.2.3.4 Comisso processante

Diante da relevncia e das naturais dificuldades encontradas na conduo do processo

administrativo, adequado que tal trabalho seja desenvolvido por uma comisso
denominada processante. Apesar de certas legislaes permitirem que a atividade
descrita seja desempenhada apenas por um funcionrio, normalmente a apurao
realizada por trs membros, designados pela autoridade que houver determinado a
 26

instaurao do processo administrativo disciplinar, um dos quais, no prprio ato de

designao, ser indicado presidente dos trabalhos (OCTAVIANO, 2009, p.137).

Preferencialmente, lembra Octaviano (2009), so encarregados para presidente e

membros da comisso processante, servidores que sejam advogados ou bacharis em
Direito. H certas Administraes, como a Corregedoria Administrativa da Secretaria
de Transportes e Obras Pblicas de Minas Gerais - SETOP, a qual recorrentemente
utilizada como exemplo no presente estudo, que contam com as chamadas comisses
processantes permanentes. Dessa maneira, so escolhidos funcionrios para dedicar o
tempo de trabalho a esse tipo especial de servio administrativo.

No que diz respeito escolha dos membros, tanto das comisses permanentes quanto
das demais, a autoridade levar em conta as caractersticas pessoais dos servidores e
evitar aqueles que de alguma forma possam ter atitudes suspeitas, de modo a
prejudicar toda a comisso. Alm disso, observa-se que os componentes devero ser
efetivos ou estveis, com o intuito de evitar possveis anulaes judiciais, pois, o
servidor que no possui segurana no posto ocupado, pode sofrer influncias externas e
presses prejudiciais ao desenvolvimento do processo. H exceo, no entanto, nos
casos em que a administrao adotar o regime celetista. Assim, a comisso processante
pode ser constituda por servidores/empregados pblicos celetistas, devendo ser dada
preferncia aos estveis, declarados constitucionalmente, ou aos admitidos por meio de
concurso pblico (OCTAVIANO, 2009, p.138).

2.3 Princpios que orientam a aplicao das sanes disciplinares

Os princpios jurdicos aplicveis ao processo administrativo disciplinar e sindicncia

esto inseridos no texto da Constituio Federal, previstos no artigo 37. Os mesmos, de
acordo com Reale (2002), podem ser considerados verdades fundantes de um sistema
de conhecimento, por terem sido evidenciadas ou comprovadas, ou diante de
determinada premncia de ordem prtica de carter operacional, isto , como
pressupostos exigidos pela necessidade da pesquisa e da prxis (REALE, 2002, p. 39).
 27

Para Fernandes (2008), as finalidades centrais dos princpios correspondem

a de servir como preceito elementar a nortear, enquanto pressuposto

axiolgico fundamental, todo ato jurdico substantivo ou adjetivo; b) de
traar os limites jurdicos e meta-jurdicos de uma dada conduta legal
prevista em uma norma positivada; c) de auxiliar na interpretao e
integrao das normas dos diversos diplomas legais que compem o
ordenamento jurdico, servindo como guia normativo posto disposio dos
aplicadores do Direito a fim de suprir as eventuais omisses legais frente ao
caso concreto; e d) a servir como alicerce do sistema jurdico, constituindo
sua base de validade (FERNANDES, 2008, p. 28).

Diante disso, os princpios no podem ser vistos apenas como complementos s regras.
Qualquer violao de tais preceitos constitui a mais grave forma de ilegalidade, o que
representa, para o referido autor, a insurgncia contra todo o sistema, a subverso de
seus valores fundamentais e a corroso de sua estrutura mestra (FERNANDES, 2008,
p. 29).

Ainda segundo Fernandes (2008), em um perodo ps-positivista, houve certa evoluo

e o princpio passou a ser considerado como forma de expresso da prpria norma. Em
uma poca anterior, estudiosos divergiam acentuadamente sobre a linha tnue que
diferenciava o conceito de regras, princpios e normas. Importante ressaltar que tais
ponderaes acerca do significado no colocam o princpio alm ou acima do Direito,
fazendo parte do complexo ordenamental. De acordo com as idias de Garcia (2004), a
exemplo das regras, os princpios

carregam consigo acentuado grau de imperatividade, exigindo a necessria

conformao de qualquer conduta aos seus ditames, o que denota o seu
carter normativo (dever ser). (...) A constatao de inexistncia de regra
especfica conduz a uma maior importncia dos princpios que serviro de
norte resoluo do caso apreciado (Garcia apud Fernandes, 2008, p. 29/30).

Uma vez inseridos no texto constitucional, como dito anteriormente, torna-se cogente
que, aos princpios legitimados, sejam conferidas a normatividade e a imperatividade
 28

inerentes a todo e qualquer comando contido na norma fundamental (GARCIA, 2004,

p.41). Os princpios relacionados ao processo administrativo disciplinar dos servidores
pblicos, no mbito do Direito Administrativo, sero listados a seguir. De acordo com
Fernandes (2008), embora a Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, evidencie em seu
artigo 2, onze distintos princpios a que deve a Administrao Pblica obedecer,
existem outros que, embora merecedores de considerao, no estaro descritos no
presente estudo.

Os princpios esto engendrados, complementam-se de alguma maneira. o que

veremos a seguir.

2.3.1 Princpio da Legalidade

Tal princpio norteia as atividades da Administrao Pblica, pois estabelece que seja
somente possvel realizar o que estiver expressamente previsto na mesma. Assim,
qualquer ao fora da Administrao torna-se injurdica sem qualquer amparo legal.
Diferentemente do administrador particular, o pblico pode fazer apenas o que est
previsto em lei.

De acordo com o estudioso Celso Antnio Bandeira de Mello (2005), o princpio da

legalidade pode ser considerado a traduo jurdica de um propsito poltico, o qual
compete submeter os exercentes do poder em concreto o administrativo a um
quadro normativo que embargue favoritismos, perseguies ou desmandos
(BANDEIRA DE MELLO, 2005, p.91). Dessa maneira, a lei editada pelo Poder
Legislativo garante que as aes do Executivo sejam a concretizao da vontade geral,
sendo considerada, assim, pelo autor citado, o antdoto natural do poder monocrtico
ou oligrquico, pois tem como raiz a idia de soberania popular, de exaltao da
cidadania (BANDEIRA DE MELLO, 2005, p.91).
 29

2.3.2 Princpio da Finalidade

Este segundo princpio arrolado impe ao administrador pblico que s pratique o ato
para o seu fim legal, o qual a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como
objetivo do ato, de forma impessoal (MEIRELLES, 2005, p.667).

Bandeira Mello (2005), por sua vez, esclarece que na finalidade da lei reside o critrio
capaz de nortear a correta aplicao da mesma. Alm disso, podemos exemplificar que
o princpio da finalidade uma inerncia do princpio da legalidade, pois corresponde
aplicao da lei na conformidade de sua razo de ser.

2.3.3 Princpio da Motivao

Pela motivao, segundo o estudioso Hely Lopes Meirelles (2005), o administrador

pblico justifica sua ao administrativa indicando os fatos que ensejam o ato e os
preceitos jurdicos que autorizam sua prtica (MEIRELLES, 2005, p.99). Aps o fim
do Estado Absolutista, a sociedade evoluiu para a formao do Estado de Direito, no
qual, em detrimento da suprema vontade do monarca, imperam as normas jurdicas. A
autoridade impessoal da lei garante a igualdade e a submisso de todos os cidados
perante ela. Dessa forma, todo ato do Poder Pblico deve trazer consigo a
demonstrao de sua base legal e de seu motivo (MEIRELLES, 2005, p.99).

Assim, a motivao deve apontar a causa e os elementos determinantes da prtica do ato

administrativo, bem como o dispositivo legal em que se fundamenta. A motivao ser,
ainda, constitucionalmente obrigatria diante de todas as situaes nas quais seja
indispensvel para o exerccio da ampla defesa e do contraditrio, como previsto no art.
5, LV, da Constituio Federal de 1988.
 30

2.3.4 Princpio da Razoabilidade

Ao agente pblico no permitido nada que esteja fora do considerado, pela lei,
razovel e sensato. A adequao entre os meios e os fins, segundo Meirelles (2005),
corresponde ao cerne da razoabilidade e veda a imposio de obrigaes, restries e
sanes em medida superior aquelas estritamente necessrias ao atendimento do
interesse pblico (MEIRELLES, 2005, p. 93/94). A Administrao Pblica, seguindo tal
princpio e atuando no exerccio da descrio, ter de obedecer a aspectos condizentes a
uma perspectiva racional.

Vale dizer: pretende-se colocar em claro que no sero apenas

inconvenientes, mas tambm ilegtimas e, portanto, jurisdicionalmente
invalidveis , as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas
com desconsiderao s situaes e circunstncias que seriam atendidas por
quem tivesse atributos normais de prudncia, sensatez e disposio de
acatamento s finalidades da lei atributiva da discrio manejada
(BANDEIRA DE MELLO, 2005, p.99).

2.3.5 Princpio da Proporcionalidade

Tambm regido pelos preceitos racionais do Direito, o princpio em questo destina-se a

conter atos, decises e condutas de agentes pblicos que ultrapassam os limites
adequados, com vistas ao objetivo colimado pela Administrao, ou at mesmo pelos
Poderes representativos do Estado (CARVALHO FILHO, 2003, p.23). A atuao do
Poder Pblico acontece visando o equilbrio, de modo a no cometer excessos e atingir
os fins aos quais se prope.

Para chegar proporcionalidade almejada, o administrador deve utilizar como medidas

no os prprios critrios carregados de subjetividade, mas sim os padres comuns da
sociedade na qual reside e os casos concretos. Ultrapassar os limites legais do que
necessrio para a soluo de determinadas situaes, configura ilegitimidade,
descumprimento das leis que regem o todo e, portanto, desrespeito ao interesse pblico.
 31

2.3.6 Princpio da Moralidade

Alguns autores, segundo Di Pietro (2003), acreditam que o conceito de moralidade

administrativa se aproxima e at mesmo pode ser absorvido pelo significado que
corresponde ao princpio de legalidade. No entanto, para estudiosos como Meirelles
(2005), o princpio da moralidade atua como o pressuposto que valida qualquer ao
assumida pela Administrao Pblica.

(...) A atividade dos administradores, alm de traduzir a vontade de obter o

mximo de eficincia administrativa, ter ainda de corresponder vontade
constante de viver honestamente, de no prejudicar outrem e de dar a cada
um o que lhe pertence (MEIRELLES, 2005, p.89).

2.3.7 Princpio do Interesse Pblico

Tal princpio tem como objetivo evitar o abuso de poder por uma pessoa. Conforme
estabelecem os fundamentos do Direito Pblico, as atividades administrativas so
desempenhadas pela estrutura do Estado com o intuito de beneficiar a coletividade.
Voltemos ento ao j discutido princpio da finalidade para ressaltar que o fim da
aplicao das leis deve estar em conformidade com o interesse pblico. A supremacia
da vontade geral sobre a particular evita o abuso individual do poder, mas importante
destacar que tal embate s necessrio se provocado ou inerente, uma vez que, como
ensina Gasparini (2004), a aplicabilidade desse princpio, por certo, no significa o
total desrespeito ao interesse privado, j que a Administrao deve obedincia ao direito
adquirido, coisa julgada e ao ato jurdico perfeito, consoante prescreve a Lei Maior da
Repblica (GASPARINI, 2004, p.19).

2.3.8 Princpio da Eficincia

Talvez possa ser considerado o princpio mais almejado pela Administrao Pblica, ao
mesmo tempo em que se configura como algo juridicamente fluido. A concepo de tal
 32

princpio est intimamente atrelada ao princpio da legalidade, segundo Bandeira de

Mello (2005), pois se refere eficincia a qual dever administrativo por excelncia.
Meirelles (2005) e Di Pietro (2003), por sua vez, distanciam-se e ampliam o foco
estabelecido por Bandeira de Mello (2005). Para o primeiro, o princpio da eficincia
aumenta as exigncias com o servio pblico para alm das atividades exercidas
somente com a legalidade. A segunda autora apresenta dois aspectos no mbito da
eficincia:

Pode ser considerado em relao ao modo de atuao do agente pblico, do

qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, para lograr
os melhores resultados; e em relao ao modo de organizar, estruturar e
disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o mesmo objetivo de
alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico (DI
PIETRO, 2003, p.83).

2.3.9 Princpio da Segurana Jurdica

Um dos anseios que influenciam diretamente na vida do homem diz respeito

segurana e se configura como busca permanente, pois determinada pela necessidade
de poder assentar-se sobre algo reconhecido como estvel, ou relativamente estvel, o
que permite vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro (BANDEIRA DE MELLO,
2005, p.113/114). Diante de tal esclarecimento, Meirelles (2005), acrescenta a
importncia do princpio em questo por se tratar de uma das vigas mestras da ordem
jurdica.

A estudiosa Di Pietro (2003) elucida que a justificativa para a existncia do princpio

em questo relaciona-se ao fato de ocorrerem, comumente, mudanas de interpretao
de determinadas normas legais, com a conseqente mudana de orientao, em carter
normativo, afetando situaes j reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao
anterior (DI PIETRO, 2003, p.85). Em certos casos essa alterao um procedimento
inevitvel, porm gera insegurana jurdica, pois os envolvidos ficam sem saber quando
a prpria conduta ser passvel de contestao pela Administrao Pblica. Para evitar
abusos, tal princpio deve ser aplicado com cautela, porque, apesar de constatar que a
 33

interpretao de certa lei possa mudar, no possvel faz-la retroagir a casos j

decididos com base em interpretao anterior, considerada vlida diante das
circunstncias do momento em que foi adotada (DI PIETRO, 2003, p.85).

2.3.10 Princpio da Ampla Defesa

Consiste no direito reconhecido ao acusado de saber por que est sendo processado e,
assim, segundo esclarece Gasparini (2004), ter acesso ao processo administrativo
disciplinar para apresentao de sua defesa preliminar. De acordo com o estudioso,
diante dessas aes, o acusado tem condies de indicar provas para realizar sua defesa,
de ter advogado, de acompanhar os trmites de diligncias e atos introdutrios, alm do
direito a recorrer, para que prove sua inocncia ou diminua o impacto e os efeitos da
acusao (GASPARINI, 2004, p. 853). Di Pietro (2003) completa, ainda, que o
princpio da ampla defesa legtimo em qualquer processo que envolva situaes de
litgio ou o poder sancionatrio do Estado sobre pessoas fsicas e jurdicas.

2.3.11 Princpio do Contraditrio

Segundo Carvalho Filho (2003), dentro do princpio da ampla defesa j se inclui o

direito ao contraditrio, o qual corresponde possibilidade de contestao, e
redargio a acusaes de impugnao de atos e atividades (CARVALHO FILHO,
2003, p.782).

Inerente ao direito de defesa, o princpio do contraditrio decorre a bilateralidade do

processo: quando uma das partes alega alguma coisa, h de ser ouvida tambm a outra,
dando-se-lhe oportunidade de resposta. Ele supe o conhecimento dos atos processuais
pelo acusado e o seu direito de resposta ou de reao (DI PIETRO, 2003, p.514).
Gasparini (2004) completa a sentena da autora ao explicar que o princpio referido
implica, enfim, a igualdade entre as partes.
 34

2.4 Princpios da verdade sabida

Meirelles (2005) elucida que se trata do conhecimento pessoal e direto da infrao por
parte da prpria autoridade encarregada de designar punies aos infratores. Dessa
maneira, a pena aplicada pela verdade sabida, em situaes nas quais a falta cometida
presenciada. Esse conceito contava na Lei n. 869, de 05/07/52, artigo 220, 4,
Estatuto dos Funcionrios do Estado de Minas Gerais, que dizia: Nenhuma penalidade,
exceto repreenso, multa e suspenso (at 30 dias), poder decorrer das concluses a
que chegar o inqurito, que simples fase preliminar do processo administrativo.

Para Fernandes (2008), no contexto evolutivo em que se encontra a sociedade

contempornea, inconcebvel imaginar a existncia e a aplicao da verdade sabida,
pois, a grosso modo, isso significa o punio para o funcionrio sem que o mesmo
tenha direito a ampla defesa. Assim, o referido autor estabelece algumas justificativas
para a extino de tal procedimento: No se pode prescindir da instaurao de um
processo; por mais que esteja evidente sua culpa; o servidor deve ter assegurada sua
ampla defesa, assim como todas as demais garantias constitucionais e processuais
(FERNANDES, 2008, p.91).
 35

3. CONCLUSO

Uma vez esboados os fundamentos e as ferramentas que norteiam a atividade

correicional, nesta etapa conclusiva importante elucidar a proposta central do presente
estudo, diluda ao longo da pesquisa. Tal sugesto corresponde relevncia existente na
realizao de correies pela Auditoria e pela Corregedoria Administrativa do Poder
Executivo, sendo a primeira de grande valor no papel de criar os alicerces para o
seguinte desenvolvimento das aes pela segunda. Isso atua como forma de reduzir o
nmero de procedimentos administrativos disciplinares, ou seja, de processos
disciplinares e sindicncias investigatrias.

Dessa maneira, adotando-se o exemplo do que j ocorre no Poder Judicirio e no

Ministrio Pblico, as Auditorias Setoriais e Seccionais, bem como as Corregedorias do
Estado, promoveriam a correio. Assim, ao inspecionar de modo rotineiro o trabalho
dos servidores no mbito do Executivo, podem agir como os chamados filtros,
conceito discutido anteriormente, e evitar a abertura de processos administrativos e
sindicncias investigatrias desnecessrias e com alto custo para o errio. A proposta
para adoo do procedimento apresentado fundamenta-se no fato de que a maioria das
irregularidades administrativas cometidas pelo servidor no ocorre por m-f, mas pelo
completo desconhecimento das normas e regulamentos que regem as atividades da
Administrao Pblica.

Alm disso, outra sugesto possvel de ser retomada neste momento diz respeito
adoo da Instruo Normativa n. 04 de 2009, da Controladoria-Geral da Unio
(CGU), que se denomina Termo Administrativo Circunstanciado (TCA). O instrumento
em questo mostra-se como alternativa a abertura de sindicncia ou processo
administrativo disciplinar. O TCA pode ser utilizado para apurao de pequenas
infraes, nas quais o dano ao errio seria pequeno, inferior a R$ 8.000,00 (oito mil
reais). Outras premissas para o aproveitamento do termo implicam em o servidor
indiciado estar de acordo em ressarcir os prejuzos, alm de ser comprovado que os
danos ocorreram apenas por sua culpa e que o mesmo no tenha agido com m-f ou
dolo.
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Atravs do emprego dos dois instrumentos abordados, a Correio e o TCA, ambos

dotados de capacidade de atuarem como os j citados filtros, h a possibilidade de
existir uma Corregedoria voltada para apurar as infraes de maior gravidade, o que
gera significativa economia para a Administrao Pblica.
 37

4. REFERNCIAS

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 18

Edio, So Paulo, Malheiros Editores, 2005.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30 Edio, So Paulo,

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REALE, Miguel. Lies Preliminares de Direito. 27 Edio. So Paulo. Saraiva.

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 38

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VIEIRA, Vnia Lcia Ribeiro. Competncias, metas e resultados da Secretaria de

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Unio. XI Congresso Internacional Del CLAD sobre La reforma Del Estado y de La
Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala. Durante o perodo de 7 a 10, Nov 2006.