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RELACIONES CIVILES-MILITARES

En el debate sobre las transiciones polticas desde dictaduras

militares en Amrica Latina, la experiencia centroamericana, ausente
de los clsicos de la transitologa por su relativa tardanza, 50 dado que
ocurre casi una dcada despus del inicio de los procesos de apertura
democrtica en Suramrica; deber ocupar un lugar significativo a
causa de su peculiaridad.
Fue comn en Amrica Latina que en los pases que sufrieron
dictaduras militares, el trnsito hacia regmenes democrticos ocurri
en situaciones de estrechamiento de las posibilidades financieras del
Estado y de deterioro de los ingresos y la produccin a causa de los
programas de ajuste estructural. Pero en Amrica Central esa doble
transicin se mezcl con el complicado establecimiento de trminos
de paz para situaciones de guerra civil abierta, intrnsecamente
distintas de las guerras "sucias" del sur del continente. La resistencia
civil en Suramrica haba sido sofocada al extremo tal que para cuando

50. Pensamos en el trabajo seminal de Schmitter, O'Donnell y Whitehead (19H8)

Trabajos ms recientes como el de Loveman (1995) incluyen los casos de
Guatemala y El Salvador desde la eleccin de gobiernos civiles en 1986 y 1984
respectivamente. Aunque se trata de transiciones hacia el gobierno civil. es posible
suponer que el nivel de deliberancia de las Fuerzas Armadas no se afecta
sustancialmente hasta que se logra un cese definitivo de la situacin de guerra
civil. Otras transiciones tardas. como las de Chile (1990) Y Paraguay (1993) se
dan en situaciones en las que no existe una amenaza interna de carcter militar.

99
se inician los primeros gobiernos democrticos en la regin los pases
estn "pacificados. ,,51 En alto contraste la pacificacin es una de las
principales tareas de los gobiernos de transicin democrtica en
Amrica Central. 52 El principal factor diferenciador es que la per
sistencia de una lucha revolucionaria con posibilidades hegemnicas
reales, no permite el inicio del proceso de consolidacin democrtica,
entre otras cosas, porque requiere del mantenimiento de niveles
significativos de influencia militar.
De ese modo, la regin se encuentra enfrentada con un orden
complejo de necesidades: de consolidacin de prcticas democrticas;
de fortalecimiento del crecimiento con ampliacin de la distribucin
equitativa del bienestar y, de pacificacin. La dinmica de las
relaciones civiles-militares est indisolublemente ligada a cada una
de estas transiciones, pero especialmente vinculada con la problem
tica de la paz.
Uno de los resultados ms interesantes de la presencia de la
variable pacificacin en la frmula de la transicin centroamericana
es su efecto sobre el desarrollo de las instituciones militares del rea
y, consecuentemente, de la relacin de las fuerzas militares con el
resto de la sociedad. Nuestra hiptesis aqu es que la combinacin de
negociacin de paz y transicin poltica-democrtica exige una mayor
transformacin del perfil e influencia de los aparatos militares, cuya
dinmica es uno de los puntos centrales de la agenda. Por el contrario,
donde no se observa necesidad de pacificacin (en Amrica Central
el caso de Honduras, en Suramrica, Chile y Argentina) los militares
conservan prebendas y privilegios polticos y sociales, solo cuestio

51. Esta afirmacin puede ser controversia\. En varios pases de Amrica Latina
ocurrieron, y ocurren, alzamientos guerrilleros de distinta magnitud y duracin,
que comparten la cualidad de no haber conducido a la formacin de procesos
revolucionarios sostenidos que pusieran en entredicho la estabilidad del Estado
(Argentina o Chile durante los gobiernos militares). En otros casos, tales alza
mientos convivieron con el funcionamiento de instituciones y prcticas democr
ticas que no han sufrido por ello mayores quebrantos (Mxico y Colombia en la
actualidad, y Per en los aos anteriores al autogolpe de Fujimori).

52. El caso de Honduras ha sido en este sentido una excepcin; no obstante, es evidente
que ningn pas se pudo sustraer plenamente de las tendencias generadas por el
enfrentamiento geopoltico experimentado por la regin a lo largo de la dcada de
los ochenta.

100
nados cuando en el debate emergen discusiones derivadas no del plano
poltico-estratgico, sino de las dificultades de orden fiscal. En otros
trminos, por paradjico que parezca, da la impresin de que las
posibilidades de mejora sustancial en las relaciones civiles-militares
aumentan donde las tensiones fueron ms agudas y los enfrentamien
tos ms severos.
Puede afirmarse, por tales razones, que en Amrica Central ha
tenido lugar el cambio ms dramtico en las relaciones civiles
militares en situaciones de democratizacin: pocos ejrcitos tuvieron
tanto poder durante tanto tiempo, y pocos ejrcitos han cambiado
tanto su perfil en muy poco tiempo. La magnitud de tales transfor
maciones puede comprenderse mejor situndolas en el contexto de
las tendencias largas de la relacin entre uniformados y civiles. No
hacerlo as puede conducir a dos tipos de problema: la minimizacin
de los cambios actuales debido a la utilizacin de parmetros que
establecen un "ptimo terico" --probablemente alto-- para las posi
bilidades de la correlacin de fuerzas polticas en algunos pases del
rea; o bien, la sobreestimacin de la fortaleza de las instituciones
polticas-democrticas que podran autorizar supuestos optimistas
sobre la irreversibilidad y la constancia en el proceso actual de
disminucin de los grados de deliberancia poltica de la Fuerzas
Armadas de la regin.
Antes de examinar el alcance objetivo de tales transformaciones,
conviene una breve precisin respecto de la problemtica conceptual
de las relaciones civiles-militares. Consideramos con Moskos y
Harries (1984), que las relaciones civiles militares aluden a la
existencia de un continuo en el que de un lado se observa una
dominacin militar autrquica sobre la sociedad y del otro extremo
una completa subordinacin a las instancias del poder civil, con un
centro denominado punto de fusin y que se caracteriza por los
llamados regmenes cvico-militares. Siendo as, debemos iniciar
proponiendo que en Centroamrica se han producido importantes
desplazamientos dentro de ese contnuo que, en trminos generales,
conducen a la disminucin de la capacidad poltica autnoma de las
fuerzas militares. (Figura 5).
La lectura del esquema seala que la situacin centroamericana
actual, en trminos generales, se ha desplazado desde un mbito

101
 Figura 5

AMRICA CENTRAL
DESPLAZAMIENTO EN EL CONTINUO DE RELACIONES
CIVILE8-MILITARES

Situacin anterior (pretransicin)

l GUAT ELSAL HON NIC CR 3

2
l GUAT HON NIC ELSAL CR 3

Situacin actual

1= Autarqua militar
2= Rgimen cvico militar
3 = Rgimen democrtico

dominado por niveles diversos de deliberancia militar caracterizados

tanto por el masivo control poltico del Ejrcito de Guatemala, como
por el rgimen cvico-militar-revolucionario del Frente Sandinista
durante los aos de la revolucin. En la actualidad, en todos los pases
puede apreciarse una tendencia que quiz no indica mayor control
civil sobre los aparatos militares, pero seguramente si seala una
menor presencia de los militares en las decisiones polticas, econ
micas y sociales. Menos acentuada en Guatemala, a causa de la mayor
juventud del proceso de pacificacin, y ms intensa en Nicaragua y
El Salvador en virtud de la voluntad de "autoexclusin n de los
militares de ciertos aspectos de la poltica y la seguridad interior en
el marco de la definicin de sus estrategias burocrticas de postguerra.
No obstante, por muy importantes que sean los cambios experi
mentados en la relacin entre civiles y militares en Amrica Central
estn lejos de concluir y son claramente vulnerables ante posibilidades
latentes de restauracin de rdenes autoritarios. Los avances son muy
importantes, pero no son irreversibles. El futuro de una democracia
consolidada en Amrica Central requiere profundos ajustes: la aper
tura democrtica es, a todas luces, perfectible y el desarrollo econ
mico tiene bases dbiles y una impresionante deuda social.

102
 La modernizacin de las relaciones civiles-militares es un aspecto
crtico de la consolidacin de prcticas institucionales democrticas,
en tanto ah se estn articulando posibilidades nuevas de formacin
de una cultura poltica, fundada en la institucionalizacin de medios
democrticos para la resolucin de controversias. Pienso que en las
sociedades centroamericanas impera una cultura poltica "paramili
tar" ejercida tanto por soldados como por civiles. Dicho ms clara
mente, si las instituciones militares del Estado concentran el
monopolio del uso "legtimo" de la fuerza, entonces una cultura
poltica militarizada es en donde se recurre ms de lo debido a la
solucin violenta de controversias entre Estados (Estados Unidos ha
desarrollado esta conducta en sus relaciones internacionales -aunque
se cuida de no hacerlo en el mbito domstico- como lo atestigua
la larga historia de sus intervenciones militares de ultramar) o entre
sectores sociales dentro de un Estado. Grados de militarizacin de la
cultura poltica pueden convivir con formas democrticas del rgimen
poltico. Pero la cultura poltica "paramilitar" es aquella en donde
predomina el uso de la violencia "ilegtima" o de Jacto que ha
caracterizado las formaciones polticas centroamericanas a lo largo
de la mayor parte de su historia republicana. El uso de la fuerza, o
la amenaza de su uso como ocurre en los regmenes de terror, por
fuerzas gubernamentales, paragubernamentales, civiles y antiguber
namentales, no puede convivir con el proceso democrtico. Su
superacin es una condicin "fundamental" de la democracia.
El deseo del poder y de su preservacin lleva a militares y civiles
al ejerccio indiscriminado ele la fuerza, o la disuasin basada en la
amenaza de su uso. El mayor riesgo del presente para Amrica Central
puede ser quiz no tanto el relanzamiento de los militares a los rganos
de decisin poltica del Estado, sino la bsqueda por los civi\es de
respaldo militar a sus decisiones, que es un pobre pero efectivo
sustituto de la negociacin poltica y la legitimacin popular.
En este acpite se proponen algunas pautas para la interpretacin
de los cambios y las posibilidades de desarrollo de nuevas relaciones
entre la sociedad y los gobiernos civiles, con los grupos y elites
militares en Centroamrica. Convencido de que la magnitud de las
transformaciones experimentadas con mayor fuerza en los ltimos
cinco aos se comprenden mejor observando las tendencias histricas

103
subyacentes, empiezo con un breve repaso del papel social de las
Fuerzas Armadas en Centroamrica durante el perodo de las revo
luciones populares que se inicia desde temprano en la dcada de los
sesenta. Posteriormente, un anlisis de los sistemas de seguridad
nacional que convivieron con la estrategia contra insurgente en el
escenario de una eventual expansin de la revolucin sandinista y,
finalmente, una revisin, sumaria tambin, del papel desempeado
por los militares en los momentos de transicin poltica hacia la
democracia. De seguido se exploran los principales desafos actuales
de las relaciones civiles-militares distinguiendo los aspectos polticos,
los temas econmicos y las cuestiones relativas a las percepciones de
amenaza que los ejrcitos de Amrica Central creen confrontar.
Finalizo con algunas propuestas sobre los temas del futuro en procura
de relaciones civiles-militares que garanticen el fortalecimiento del
proceso democrtico en la ms cercana antesala del nuevo milenio.

MILITARISMO Y SOCIEDAD: LAS TENDENCIAS

LARGAS DEL AUTORITARISMO CENTROAMERICANO

La situacin prerrevolucionaria

El recurso a las armas como instrumento de poder fue utilizado

en Centroamrica desde los momentos ms tempranos de la historia
republicana. Cuando no fueron militares directamente, los detenta
dores del poder recurrieron a la formacin de guardias particulares
que se constituan a s mismas en ejrcitos nacionales. Este proceso
de militarizacin estuvo muy cercanamente asociado a la presencia
estratgica de los Estados Unidos en la zona. Primero fueron los
filibusteros que a mediados del siglo XIX se aduearon de Nicaragua
y desde ah emprendieron misiones de conquista, derrotadas final
mente, al resto de la regin. Despus, en los albores del presente
siglo, nuevas invasiones estadounidenses a Nicaragua y Panam
dejaron instalados aparatos militares presuntamente profesionales.
Por efecto de la desconfianza, indudablemente "catapultaron" el
desarrollo de medios militares en los pases vecinos.

104
 Los aparatos militares estuvieron siempre vinculados a la preser
vacin de intereses econmicos particulares y raramente constituidos
en ejrcitos nacionales autnticos. La militarizacin de la sociedad
empez con el uso de los ejrcitos como instrumentos de dominacin
social por parte de las oligarquas econmicamente poderosas de la
regin. No se constituyeron aparatos militares con fines especficos
de defensa territorial y muy frecuentemente se establecieron cuer
pos armados referidos a la voluntad de un caudillo poltico, un
dictador o un grupo de poder econmico. La preservacin de la
seguridad interna, en ausencia de elementos de cohesin poltica
propios de estructuras estatales consolidadas, estuvo genticamente
ligada a la emergencia y desarrollo de los aparatos militares de
Amrica Central. 53
Para principios del siglo actual, los militares centroamericanos,
por entonces ya integrados en fuerzas regulares con asesora interna
cional particularmente espaola, prusiana y francesa, ocupan un rol
preponderante en el prontuario poltico de las oligarquas de la regin
como instrumentos de disuasin social y recursos de represin de
ltima instancia. Como en su nacimiento, los ejrcitos centroameri
canos operaron menos como instrumentos de salvaguarda de la
integridad nacional y ms como soportes del ejercicio de la violencia
como medio de dominacin social. No ser sino hasta avanzada la
primera mitad del siglo xx que ese origen instrumental de las Fuerzas
Armadas de la regin logra ampliarse hasta incorporarse no solamente
al plano del "control social" sino tambin al plano ms general del
ejercicio del poder del Estado.
Al independizarse relativamente de sus patrones civiles, los
militares crearon condiciones para el dominio poltico directo. En
ausencia de instituciones polticas estables y legitimadas, la aspiracin
por el "orden" social solo poda ser satisfecha por la va de la fuerza.
El ejercicio del poder o la tutela indiscreta de gobiernos "ttere" fueron
los mecanismos utilizados para garantizar un control militar total de
las instituciones del Estado. Es por esta razn que afirmamos que la

53. As opina el coronel Osear Campos Anaya, director del Colegio de Altos Estudios
Estratgicos de El Salvador: "Los militares pagan los platos rotos, por su manera
de actuar, aunque la decisin para actuar la tom el poder poltico". Entrevista
con el autor, Santa Tecla. mayo de 1996.

105
presencia poltica de los militares en Amrica Central es expresin
de la ausencia de un rgimen estatal-nacional que garantice la
cohesin social por encima de las diferencias econmicas, tnicas y
polticas del conjunto de la poblacin. En este sentido, la ausencia de
perodos largos de dominacin civil refleja esta determinacin estruc
tural que solo en el presente podra transfigurarse. La transicin actual
no sera, en este sentido, una transformacin del rgimen poltico,
sino del carcter mismo del Estado: de una forma premoderna,
gendarmizada, de Estado a un embrin de Estado nacional en el
sentido occidental.
Un repaso de la historia de los ejrcitos centroamericanos, que
apenas si supera los 100 aos, da cuenta de la magnitud de su
incidencia en la conformacin de la poltica centroamericana. 54 En
Guatemala, el ejrcito fue puntal de apoyo para el perodo de
gobiernos liberales que se inici en 1871 y que coincidi con la
creacin tres aos ms tarde de la Escuela Politcnica, acontecimiento
que puede identificarse como paso crucial en la fundacin de la
institucin militar. Desde entonces hasta el inicio del perodo de
transicin democrtica en 1985 solamente 6 civiles alcanzaron la
primera magistratura.
En El Salvador, el ejrcito institucionalizado en la primera mitad
de la dcada de 1910, ejerci un control prcticamente ininterrumpido
de la vida poltica nacional desde 1931, hasta el inicio del proceso de
transicin con la eleccin de Napolen Duarte en 1984. Segn Guido
Bjar (1992), de las 34 personas que gobernaron El Salvador en el
perodo que abarca de 1944 a 1990 el 58,8% fueron militares.
En Honduras, la institucionalizacin del Ejrcito es tarda,
aunque pueden identificarse intentos desde principios de siglo y,
especialmente, en los aos veinte con la formacin de la Fuerza
Area. No ser hasta la inmediata postguerra, en 1946, cuando se
instituyen mecanismos ms permanentes copiados de esquemas apren
didos del ejrcito estadounidense. Quiz por ello el dominio poltico
directo de los militares es tambin tardo, respecto de sus vecinos ms
cercanos, pues no ocurrir sino hasta comienzos de la dcada de los
sesenta prolongndose por espacio de dos dcadas.

54. Al respecto, vase Sohr (1989).

106
 En Nicaragua, los 42 aos de dictadura sornocista haban estado
precedidos por el tutelaje directo derivado de la ocupacin estadou
nidense que se prolong desde 1912 hasta 1933, dejando al frente de
la Guardia Nacional al patriarca de los Somoza, que solo demorara
cuatro aos en hacerse del poder.
En el plano ideolgico, la consolidacin de la presencia econ
mica de Estados Unidos en la regin iniciada a principios de siglo,
se afirm con la alianza militar contra las fuerzas del eje en la segunda
Guerra Mundial. Ser hasta la segunda mitad del siglo cuando el
estallido de la Guerra Fra, y despus la certidumbre de la expansin
internacional del comunismo, dentro de lo que se comprenda la
Revolucin Cubana, que se establecieron las condiciones para renovar
la doctrina y la accin militar en dos sentidos bsicos: la contrainsu
rencia y el anticomunismo. Estos elementos contribuyeron al desa
rrollo de una cierta "poltica militar", que aunque parece una
contradiccin de principio en los trminos, alude a la presencia de un
proyecto poltico el cual, en ocasiones, asumi ribetes reformistas.
El reformismo militar experimentado en Honduras, un heredero
de la dcada de las reformas en Guatemala, iniciadas a mediados de
los cuarenta, logr en cierto modo evitar los sucesos revolucionarios
que se propalaron con fuerza en los pases que no desarrollaron
programas de esta naturaleza o los desactivaron tras algunos intentos
iniciales.
El desarrollo del reformismo militar" parece crucial en el
desenvolvimiento posterior del proceso de transicin democrtica en
tanto pudo haber jugado un papel principal como elemento disuasivo
para la formacin de procesos revolucionarios. No obstante, parece
que la presencia de intereses directos de los Estados Unidos en
Amrica Central, tanto estratgicos como econmicos, produjo de
senlaces muy diferentes: en el caso de Panam tras el deceso de
Torrijas se inici un perodo de inestabilidad poltica que culmin
con la dictadura norieguista y su posterior derrocamiento por parte

55. En ausencia de elites polticas consolidadas, los militares en muchos pases de la

regin iniciaron procesos de modernizacin del Estado, en particular ampliando
sus capacidades distributivas y su participacin en la economa. Esta combinacin
de caudillismo populista con reformismo queda de manifiesto en los estudios de
Kruijt (1991) sobre Velazco Alvarado en el Per.

107
de los Estados Unidos. En el caso de Honduras, la presencia de la
revolucin sandinista y la consolidacin de un cinturn profilctico
----dirigido por Estados Unidos primero desde el Comando Sur y
despus desde Palmerola- produjo un desarrollo de la situacin
poltica que deriv a una transicin pactada y la entrega pacfica del
mando a los civiles. El efecto demostrativo de la democracia electoral
era elemento central en la estrategia contrainsurgente y contrarrevo
lucionaria de los Estados Unidos.

Revolucin y seguridadnacional

La aparicin de movimientos revolucionarios de contenido po

pular, primero en Guatemala, luego en Nicaragua y finalmente en El
Salvador, termin de dibujar un cuadro en el que las Fuerzas Armadas
encontraron por primera vez una reaccin contestaria en su propio
campo de accin. La seguridad nacional se vio confrontada, en la
visin de los militares, una vez ms desde el interior del territorio,
pero por primera vez en el campo militar. 56
Durante este perodo los ejrcitos centroamericanos adquirieron
mayor poder que nunca, se ampliaron ms en trminos de nmero de
efectivos y presupuesto y ejercieron la violacin a los derechos
humanos como un acto legitimado por la guerra contrainsurgente."
Nunca fueron ms grandes y poderosos, aunque empezaban por
entonces a retirarse de la poltica como ejercicio directo.
En este perodo se acentu el intercambio entre los ejrcitos de
los pases del norte de Amrica Central estimulado por Estados

56. Hubo en el pasado levantamientos armados de muy diversa ndole, contndose

entre los ms clebres el de Augusto Csar Sandino (quien inaugur en la regin
la tctica de guerra de guerrillas) en Nicaragua y el de su correligionario,
Farabundo Man en El Salvador. No obstante, el lanzamiento de Fuerzas Armadas
revolucionarias es propio de la segunda postguerra.

57. El general retirado del Ejrcito de Guatemala, ministro de la Defensa en el

Gobierno de Vinicio Cerezo, Hctor A. Gramajo, seal: "EneI78, comprobable,
el Estado tena una poltica de violar derechos humanos. Yo le digo la verdad, del
82 para ac, no hay esa poltica." Entrevista con el autor, Ciudad de Guatemala.
3 de mayo de 1996.

108
Unidos y sus gestiones contrarrevolucionarias en Nicaragua y con
trainsurgentes en El Salvador.
Aunque hacia la segunda mitad de la dcada de los ochenta
existan gobiernos civiles en la zona, los militares detentaban prcti
camente el poder poltico sin mayores espacios para el control civil,
aunque con gobiernos democrticos "de fachada". Las relaciones con
la sociedad civil estaban caracterizadas por una situacin de miedo y
desconfianza: el miedo desde la sociedad sometida a brutales repre
siones y la desconfianza desde las instituciones castrenses que eran
incapaces de distinguir insurreccin de protesta social o expresin de
intereses corporativos y gremiales.
Mientras las relaciones de los militares con el Estado eran de
imposicin y supremaca sobre el poder civil, existan acuerdos de
convivencia y respetuo mutuo con ciertos sectores del empresariado.
Con Estados Unidos la relacin fue y ha sido amor y odio: amor por
admiracin genuina del "polica global" y dependencia econmica;
odio por la evidente y en ocasiones excesiva sesin de soberana.
Como mostraron despus los sucesos que condujeron a la derrota de
las Fuerzas de Defensa panameas tras la invasin estadounidense del
20 de diciembre de 1989, la presencia de tropas estadounidenses en
su territorio podra eventualmente volverse en contra de las fuerzas
del pas anfitrin.
Con los segmentos populares de la sociedad civil, la relacin con
los militares fue de enfrentamiento. Con razn o sin ella, los militares
vieron en todos los movimientos sociales populares organizaciones
de apoyo a las fuerzas irregulares o insurrecionales. El ejercicio de
la represin pblica a marchas, manifestaciones y huelgas, se com
bin con acciones sistemticas de exterminio individual o colectivo,
sufrido masivamente por indgenas, dirigentes sindicales y campesi
nos, intelectuales y dirigentes polticos de oposicin. El general
Hctor Gramajo intenta justificar las acciones represivas con una
apelacin a la subordinacin de los militares a un Estado que no les
era ajeno:

La represin de los 70 fue para salvar al Estado. Si el Estado era

injusto eso los oficiales profesionales no podamos discutirlo.
Pero se cometi un error al combatir (a los alzados) con sus

109
 propios medios y mtodos. El guerrillero trabaja a escondidas,
secuestra, ataca con las armas escondidas y vestido de civil. El
Ejrcito es una institucin, no puede hacer eso y sin embargo,
lo hizo."

La doctrina de la seguridad nacional dio a las Fuerzas Armadas

de Amrica Central patente de corso para ejercer su tradicional
poltica de exterminio de opositores al rgimen y activistas de causas
populares, bajo el velo presuntamente legitimador de la lucha por la
democracia y la "bendicin" de los Estados Unidos. Los medios de
comunicacin, los liderazgos polticos y la asistencia econmica se
movan al son de la lucha "anticomunista" que los Estados Unidos
libraba en la regin. El desarrollo de caminos y pistas areas en zonas
de importancia estrictamente militar contrastaba con las tradicionales
carencias estructurales de las dems zonas de los pases. El entrena
miento recibido se concentr en actividades contra insurgentes y en
lucha en la selva, mientras en las ciudades la delincuencia comn no
encontraba ms resistencia que el salvaje "vigilantismo." Aun Costa
Rica debi tolerar la instalacin de bases de entrenamiento denomi
nadas "policiales" que se encontraban en las cercanas de la frontera
con Nicaragua y que no respondan a las necesidades de seguridad
ciudadana del pas."
Sin lugar a dudas, los ejrcitos centroamericanos fueron, durante
la larga noche de los ocho aos de "reaganismo", los principales
interlocutores "polticos" de los Estados Unidos en la regin.

Posguerra y democracia

La experiencia de la posguerra en Amrica Central debe partir

del hecho indudable de que ninguno de los ejrcitos del rea ha sufrido
una derrota militar, aunque s ha experimentado un cambio de su

58. Entrevista citada.

59. Sobre la intervencin militar de Estados Unidos en Centroamrica existe una

copiosa bibliografa. Entre otros Gutman. 1988; Woodward, 1988; McNeil. 1988
y Honey, 1993.

110
posicin en el espectro poltico. Si las Fuerzas Armadas fueron en la
dcada de los ochenta actores primarios del debate poltico nacional,
en los noventa parecen ocupar un puesto de observadores.
El cambio es notorio. En los pases en donde se ha alcanzado la
paz, los militares se han retirado de la palestra poltica y procuran
inmiscuirse menos, o no hacerlo del todo, en los asuntos ms agudos
de la poltica interna. Con ciertas excepciones, los ejrcitos no estn
en el debate sobre el destino de los pases y su presencia o ausencia
en el futuro no parecen interesar especialmente a ninguna fuerza social
o poltica.
Los ejrcitos se muestran interesados en una reconciliacin con
la sociedad en Amrica Central. Buscaron la cesin pacfica del poder
poltico como ocurri en Guatemala y en cierto modo en Nicaragua.
Favorecieron salidas polticas a los conflictos militares con notable
xito en el caso de El Salvador. Establecieron programas de profe
sionalizacin y buscaron el dilogo con sectores diversos de la
sociedad civil respecto de los temas de la seguridad y la defensa
nacional. Asisten a las universidades civiles o convocan a civiles en
sus universidades. Se han lavado la cara al extremo que su principal
preocupacin parece ser el planteamiento de nuevas tareas y activi
dades que justifiquen su existencia ante el conjunto de la poblacin,
bajo la ambigua expresin de la reconversin. lJ
Los nuevos militares centroamericanos no parecen interesados
en el ejercicio directo de la poltica, por lo menos no en servicio
activo. Hay militares en retiro con intenciones presidenciales pero
eso, en las condiciones actuales, no significa claramente una milita
rizacin de la poltica, sino quiz el fenmeno inverso.?' Su inters
por la poltica gubernamental aumenta cuando se percatan que la
impericia del Gobierno puede conducir a estallidos sociales que,

(JO. La reconversin militar es un trmino originalmente relacionado con la transfor

macin de industria militar hacia fines civiles que paulatinamente fue srgruficand
todo e! proceso de transformacin funcional e institucional de las Fuerzas
Armadas. Sobre e! tema de la reconversin de las Fuerzas Armadas de Amrica
Latina. vase la compilacin de Aguilera (1992).

(JI. Existen prohibiciones constitucionales para la participacin poltica de militares

en activo y. en el caso de Guatemala. militares golpistas estn exclurdos de la
posihilidad de integrar papeletas presidenciales. lo que Impidi la candidatura y
quiz la vrctorta del general Ros Montt en las lnmas elecciones.

111
desbordados, pueden de nuevo constituirse en amenazas a la seguridad
del Estado. Mientras tanto la represin cotidiana, y el desgaste
poltico que conlleva, corren por cuenta de las nuevas fuerzas de
polica.
Sus actividades ms polmicas son las que se refieren a sus
inversiones y actividades productivas. Las Fuerzas Armadas de
Amrica Central aspiran a convertirse en sujetos econmicos, se dice,
por razones de supervivencia burocrtico institucional. Las expecta
tivas de financiamiento futuro son inciertas y la falta de un comple
mento presupuestario debe compensarse con ganancias derivadas de
actividades productivas formales ligadas al mercado.
Estos elementos forman el tramado de situaciones que caracteri
zan la nueva situacin de las Fuerzas Armadas de Amrica Central.
El cambio ha sido dramtico y sus implicaciones pueden no serlo
menos.

EL PERFIL DE LAS RELACIONES CIVILES-MILITARES

EN EL PERODO ACTUAL

La dinmica poltica interna

En el escenario poltico centroamericano conviene distinguir

situaciones diversas en relacin con el peso y el papel desempeado
por militares en el proceso poltico interno. La de los pases en
situacin postblica: Nicaragua y El Salvador y Guatemala. Los
pases que han experimentado invasiones recientes (violentas o per
mitidas) de su territorio a manos de un ejrcito extranjero (Honduras)
y los pases que no parecen haber experimentado mayores contra
tiempos a causa de la existencia de sistemas de seguridad colectivos
para la defensa nacional: el caso de Costa Rica, cuya estrategia de
defensa externa est fundada en el Tratado Interamericano de Asis
tencia Recproca (TIAR) y en sus alianzas estrechas con pases amigos
en Latinoamrica y por supuesto los Estados Unidos. (Vid. eje vertical
de la figura 6).

112
 Figura 6

NIVELES DE INCIDENCIA POLTICA Y ECONMICA

DE LAS FUERZAS ARMADAS CENTROAMERICANAS

f--------------------------------i
! Influencia poltica Influencia econmica

Postblica
Guatemala (+) (+ )
El Salvador (- ) (- )
Nicaragua (- ) (+ )

Invadidos
Honduras (+) (+)

Seguridad Subsidiada
Costa Rica * (- ) (- )

(+) Indica mayor grado de influencia.

(-) Indica menor grado de influencia.
(*) Se refiere a Fuerzas de Seguridad Pblica.

Si colocamos en el eje horizontal la existencia de mayores o

menores mbitos de influencia poltica y econmica de las institucio
nes militares, tenemos que en el plano poltico los de Guatemala y
Honduras parecen ser los ejrcitos que conservan mayor capacidad
de deliberancia; mientras que en El Salvador y Nicaragua tales
capacidades son gradualmente menores. Donde son prcticamente
inexistentes es en Costa Rica. En el plano econmico, el cuadro tiende
a modificarse, agregndose a los pases de mayor influencia econ
mica Nicaragua. Es presumible entonces que la relativa prdida de
influencia poltica que experimentan las instituciones militares de
Amrica Central se empiece a compensar con una mayor influencia
econmica.
El problema de la influencia poltica de las fuerzas armadas de
Amrica Central est, sin embargo, muy lejos de superarse. El
principal obstculo para ello es la existencia de funciones, constitu
cionalmente establecidas, que involucran a los militares de lleno en
actividades de estricto alcance poltico. El Ejrcito de Honduras tiene
por funciones "el mantenimiento de la paz, el orden pblico, y el
imperio de la Constitucin, los principios del libre sufragio y la

113
alternabilidad en el ejrcicio de la presidencia". Esas mismas preo
cupaciones por la defensa del sufragio, la alternabilidad en el poder
y la constitucin estn tambin presentes en la Constitucin salvado
rea de 1983. (Loveman, 1995; Salomn, 1996) Ninguna de esas
atribuciones, claramente excesivas y propias de parlamentos o cortes
de constitucionalidad, estn presentes en el Cdigo Militar aprobado
por la Asamblea Nacional de Nicaragua en 1995.
No obstante, aqu tambin se enfatiza la preservacin del "orden"
interno como funcin esencial del Ejrcito. El general Osbaldo
Lacayo considera que la persistencia de "bandas armadas" en el norte
exige el mantenimiento de las funciones de preservacin de la
seguridad .interna por parte del Ejrcito, incluso bajo la exigencia
expresa de los productores de la zona afectados por la delincuencia."
En una alocucin en la ciudad de San Marcos de la Provincia de
Carazo, el general Joaqun Cuadra, justificaba la necesidad de un
cierto nivel de gasto militar en Nicaragua (31 millones de dlares en
1995 -poco respecto de los 189 millones de dlares que gastaron en
1989, pero mucho en relacin con el total de las exportaciones de
1994 que apenas alcanzaron los 351 millones de dlares-) en la
urgencia de mantener funciones de estabilidad nacional. "Si el
Ejrcito desaparece, lo nico que lograramos sera abrir las puertas
a mayores niveles de inestabilidad, la inseguridad ciudadana sera
tremenda. "

El problema econmico

La cuestin econmica debe abordarse desde dos perspectivas:

la dinmica estrictamente presupuestaria y la cuestin ms novedosa
de las inversiones militares.
La cuestin presupuestaria remite a varios problemas centrales:
en primer lugar la disminucin del subsidio internacional. El desa
rrollo desproporcionado de las Fuerzas Armadas de Amrica Central
fue resultado directo de la intervencin financiera de terceras poten

62. Entrevista con el autor. Managua. 15 de abril de 1996.

114
cias principalmente la Unin Sovitica en el caso de Nicaragua y los
Estados Unidos en los dems casos. La reduccin del subsidio externo
impone un rgimen de austeridad no conocido hasta el momento dada
la extraordinaria dependencia financiera de los ejrcitos del rea y la
ausencia de actividades productivas generadoras de divisas.
En segundo lugar, la dinmica del ajuste estructural impone
disciplina fiscal a los Estados y en tal tesitura el presupuesto de
defensa aparece en el prontuario de la discusin. (,1 Aunque es presu
mible que no exista transparencia en la ejecucin de los presupuestos
realmente destinados a gastos de las Fuerzas Armadas, se ha produ
cido una tensin fiscal que ha significado la disminucin de las
porciones de Presupuesto Nacional formalmente destinadas a los
ejrcitos.
La combinacin de estos dos elementos modifica sustancialmente
la percepcin de los militares respecto de la necesidad de desarrollo
de actividades productivas directas. En este sentido, parecen existir
varias alternativas en disputa: la de empresas militares que se abren
a] mercado y la de empresas civiles que son adquiridas como inversin
por parte de los militares. Una tercera actividad econmica menos
dinmica por encontrarse ms cerca del ahorro, es la que se refiere
a la realizacin de inversiones en ttulos o bienes races.
En cuanto a los procedimientos, las actividades pueden ser
directas o indirectas por medio de las inversiones realizadas por los
institutos de previsin militar. Creadas como instituciones de derecho
privado, tales entidades se convierten en los brazos econmicos de
las Fuerzas Armadas. Las actividades directas, fabricacin de pro
ductos o ventas de servicios por parte de empresas conformadas por
militares o pertenecientes al sector de suministros de estas, generan
ganancias que pueden ser utilizadas para compensar el efecto negativo
de los recortes presupuestarios en las finanzas de los militares.
Las actividades indirectas son ms complicadas y producen ms
preocupacin porque aunque pueden justificarse en la carencia finan
ciera, no generan ganancias que legalmente mitiguen situaciones
financieramente estrechas. La razn es que siendo actividades reali

63. En un trabajo anterior discutimos los condicronantes del ~asto militar el! Centroa
mrica. Cfr. Sojo (1994).

115
zadas por las instituciones encargadas de administrar los fondos de
retiro, sus ganancias son comprendidas como apoyo al fondo de
capitalizacin. De ser utilizadas para otros propsitos, se correra el
riesgo de gastar recursos necesarios para el financiamiento de las
pensiones futuras.

Seguridad nacional y seguridad pblica

Los ejrcitos centroamericanos nunca afrontaron seriamente

desafos externos a la seguridad nacional. El Ejrcito guatemalteco
no confront la invasin de 1954; el Ejrcito hondureo no fue capaz
de repeler las avanzadas salvadoreas y cedi as parte de su territorio;
el Ejrcito nicaragense fue producto de invasiones extranjeras en su
primera historia que termin con la derrota a manos de las fuerzas
revolucionarias sandinistas.
En cambio, se convinieron en poderosos instrumentos de repre
sin y de garanta del "orden" pblico amenazado por protestas
civiles, insurrecciones armadas, o simples manifestaciones de des
contento social. Su funcin primaria fue la represin policaca y
poltica y solo cuando contribuyeron a desencadenar las tensiones que
condujeron a la guerra, terminaron convirtindose en ejrcitos con
trainsurgentes y contrarrevolucionarios.
Hoy da su funcin indiscutible es la defensa de la seguridad
externa, pero no solamente. Las prescripciones constitucionales
todava dejan mucho lugar a la imaginacin. Las percepciones de
amenaza tienen poco que ver con la funcin militar (deforestacin y
narcotrfico) y cuando s se relacionan se refieren ms a aspectos de
orden interno como controlar bandas armadas o servicios de guarda
costa. Observadores calificados sugieren el establecimiento de una
especie de equilibrio de fuerzas limitadas por tamaos reducidos y
presupuestos exiguos. (Klepak, 1992) Adems, el establecimiento de
medidas de confianza mutua en el marco de renovados acuerdos
regionales en materia de seguridad y defensa, indica que en la
actualidad es poco probable que las Fuerzas Armadas centroamerica
nas se perciban a s mismas como potenciales enemigas. Con la

116
excepcion del enfrentamiento ideolgico con el Ejrcito Popular
Sandinista durante el perodo 79-90, la verdad es que entre los
militares centroamericanos siempre hubo relaciones cordiales e in
cluso cooperacin ante situaciones de crisis.
Es en el mbito de la lucha contra las drogas donde los temas de
la seguridad militar y los aspectos no militares se combinan en
mezclas altamente voltiles. Se trata, sin embargo, de un desafo ms
cercano a los problemas de seguridad de los Estados Unidos que a
las percepciones de amenaza interna que se producen en el plano
subregional.
La militarizacin de las estrategias de combate al narcotrfico
por parte de los Estados Unidos en Amrica Latina es un tema
largamente estudiado. No obstante, se conoce poco del impacto real
que la cuestin del narcotrfico ejerce en desenvolvimiento de las
relaciones de Estados Unidos con las Fuerzas Armadas de Amrica
Central y en la percepcin de la poblacin respecto del rol de tales
instituciones.
Mientras en los pases del rea andina la cuestin de la lucha
antinarcticos se desarroll y confundi con la lucha contrainsurgen
te, en Amrica Central la estrategia se ha concentrado en el control
del trfico ilegal, dado que la importancia estratgica de la zona es la
de ser regin de trnsito. El desarrollo de sistemas de radar, y la
ampliacin de la seguridad en puertos y aeropuertos, conforman junto
con el desarrollo de flotas guardacostas, los elementos centrales de
la intervencin estadounidense. Pero tan importante o quiz ms es
la distribucin y circulacin de informacin de "inteligencia."
La historia de las relaciones militares-narcotrfico en Amrica
Central est lejos de reducirse al papel desempeado en la estrategia
antidrogas de los Estados Unidos. Est ampliamente documentada la
existencia de un mecanismo de trfico ilegal de drogas instalado como
prctica complementaria del negocio de transferencia de armas a los
contrarrevolucionarios nicaragenses, todo bajo la mirada compla
ciente de los responsables de la seguridad de Estados Unidos y los
pases del rea cenrroamericana." Aunque del general Noriega se

64. Sobre el particular. confrntense los documentos compilados en el informe de la

Comisin Tower que analiz la venta ilegal de armas a Irn y el desvo de fondos

117
conocan de largo tiempo sus negocios con los carteles colombianos,
fue necesario esperar el incidente electoral para iniciar la ofensiva
que culmin con la invasin armada y el derrocamiento y posterior
captura del ms celebre narcodictador de la historia reciente de
Amrica Latina.
Se conocen incidentes en la regin de militares en servicio activo
involucrados en negocios ilcitos y actividades con el narcotrfico.
(Torres Rivas, 1998:72 ss.) Estos hechos de corrupcin notoriamente
dificultan la creacin de una mayor confianza de la ciudadana en
relacin con las Fuerzas Armadas y sus funciones sociales.
En todos los pases el deterioro de la seguridad ciudadana
desborda las capacidades de policas subordinadas a institutos milita
res, aunque autnomas, u organizadas de acuerdo con estructuras de
mando y entrenamiento tpicamente castrense. El fortalecimiento de
las policas civiles, su completa independencia de instituciones y
entrenamientos militares, parecen indispensables para avanzar en
programas civilistas de defensa ciudadana. Mientras tanto los milita
res seguirn siendo "llamados" a preservar el orden pblico. Con
todo, el camino es largo y tortuoso. Analizando la situacin actual de
Guatemala, Arvalo (1998) seala que el tiempo requerido para
instalar una polica civil efectiva, ha implicado la suspensin del
proceso de desmantelamiento del apartato contrainsurgente y el
estancamiento del proceso de reconversin militar.

El Ejrcito deseable, posible?

Es indubable que las Fuerzas Armadas centroamericanas han

cambiado notoriamente en los ltimos aos. No es exagerado afirmar
que en el perodo de avance hacia la consolidacin democrtica los
cambios ms significativos han concernido la relacin entre la socie
dad y las Fuerzas Armadas. Si se contrasta con el plano poltico

hacia la contrarrevolucin nicaragense. Sobre la cuestin del narcotrfico en la

agenda de seguridad de los Estados Unidos, vase Arnson (1998) y Bermdez
(1998) ambas en la compilacin de Rojas Aravena, Arvalo y Sojo (1998) sobre
los contenidos de la nueva agenda de seguridad en Cenrroarnrica.

118
institucional, habra que reconocer que, tras la realizacin de comicios
limpios y con adecuada supervisin interna e internacional, es poco
lo que se ha avanzado en el fortalecimiento de los derechos polticos
de la ciudadana, entendiendo por tales la disposicin de mecanismos
institucionales para la incorporacin permanente y ascendente en el
proceso de toma de decisiones. En el plano econmico social, aunque
en algunos pases se ha reanudado el crecimiento econmico, los
mecanismos desarrollados carecen de instrumentos distributivos mo
dernos que permitan la superacin de las necesidades ms imperiosas
de la poblacin: alimentacin y vestido, salud y educacin.
En tales condiciones, y considerando la magnitud de las nece
sidades sociales y las restricciones econmicas de los pases del rea,
es inevitable presentar en el abanico de opciones la disolucin de las
Fuerzas Armadas.
No obstante, cabe argumentar algunos elementos que impiden la
realizacin de un escenario tal en el corto y quiz mediano plazo.
En primer lugar, el papel de los ejrcitos les ha permitido generar
una imagen social que los constituye en una de las pocas instituciones
estatales "con popularidad. ,,65 Ello indica que con contadas excepcio
nes, en especial de sectores que desde la derecha empresarial no
pueden aceptar la condicin originaria del Ejrcito de Nicaragua,"
ninguna fuerza social levanta con fortaleza la tesis de la abolicin de
las Fuerzas Armadas. Pasar algn tiempo todava para que distintos
segmentos de la sociedades centroamericana modifiquen los conteni
dos nacionalistas, patrioteros y militarista, que se encuentran vigentes
no solo en la ideologa y "teologa" de los institutos militares. Hay
que reconocer que la militarizacin de las sociedades centroamerica
nas es un fenmeno que trasciende la institucionalidad de las Fuerzas
Armadas y, por lo tanto requiere una exploracin ms integral. Esta
es quiz la dimensin ms desconocida y problemtica de la cuestin
de la desmovilizacin de efectivos."

(,5. Vase Aguilera (llJ<)6) y Glvez (llJlJS).

66. As se deriva de una entrevista del autor con el Presidente del Consejo Superior
de la Empresa Privada de Nicaragua. el COSEP. sostenida el 15 de abril de )lJ%.

67. Sobre los problemas del desarme y la desmovilizacin en N icaragua y El Salvador.

vase Morales. \lJlJS. Tambin Speuce y Vickers, \lJlJ4. En Guatemala. Speuce

119
 En segundo lugar, en las condiciones actuales, los ejrcitos y las
iglesias continan siendo las nicas instituciones con capacidad de
abarcar todo el territorio. Aunque es deseable que los Estados
centroamericanos construyan sistemas de educacin y salud que
abarquen el conjunto de la poblacin, es de elemental realismo
reconocer que ninguna de las actividades desarrolladas por los
segmentos civiles del Estado parecen conducir a la ampliacin de su
cobertura. Consecuentemente, y considerando la urgencia imperiosa
y permanente de las necesidades de la poblacin, es un "mal menor"
utilizar a las Fuerzas Armadas para vacunar, curar y reforestar.
Mientras tanto es imprescindible reconocer la necesidad de
realizar mayores avances en la profundizacin de la subordinacin
efectiva de los militares al poder civil. Reconocemos, sin embargo,
la existencia de un prerrequisito indispensable: en Amrica Central
las privaciones econmicas se constituyeron en el fertilizante del
proceso de militarismo que envolvi la regin. Favorecieron la
militarizacin porque produjeron resistencia social, que alcanz el
extremo de la insurreccin, ante la ausencia de soluciones materiales
a los problemas de la supervivencia humana ms elemental. Y,
adems, porque en ausencia de espacio poltico muchas de esas
resistencias han asumido la forma de patologas sociales (la corrup
cin, la violencia civil, la delincuencia comn, etc.) que llevadas al
lmite se constituyen en verdaderas amenazas a la integridad del
Estado y la nacin. Una poltica gubernamental dirigida a la supera
cin de tales privaciones favorecer inevitablemente la disminucin
de las tendencias a la militarizacin, aunque ello no necesariamente
favorezca posiciones abolicionistas respecto de las Fuerzas Armadas
institucionales.
Algunos de los condicionantes de este proceso de desmilitariza
cin de las sociedades de Amrica Central, que pueden impedir en el
futuro retrocesos hacia formas autrquicas de control poltico militar,
son los siguientes:
o La concentracin de las funciones militares, en el plano consti
tucional, en el enfrentamiento estrictamente con las amenazas

et al .. 1998.

120
 militares a la integridad del territorio. Esto implica eliminar de
las normas constitucionales toda definicin "ambigua'" o "ex
cesiva" sobre el rol de las Fuerzas Armadas. Avanzar en forma
cin de capacidades como "fuerzas de paz" o de prevencin de
conflictos parece en esta direccin una salida razonable.

() La subordinacin de los militares a la justicia civil y la elimina

cin de toda forma de fuero militar para los delitos comunes.
Igualmente la eliminacin de la jurisdiccin militar sobre civiles,
justificada en los sistemas de seguridad nacional para el trata
miento de delitos contra el Estado,

o La transparencia de la dinmica econmica de las Fuerzas

Armadas o de los institutos de previsin social de esas institucio
nes. Eso significa la ampliacin de las potestades de las institu
ciones civiles para normar, monitorear y administrar los
presupuestos militares. Ello implicara tambin la extensin de
la prohibicin de participacin poltica a las inversiones econ
micas de instituciones castrenses y militares en activo, resolvien
do por va presupuestaria todo problema financiero que afronten
los ejrcitos.

() La ampliacin de las capacidades de anlisis estratgico y for

macin de polticas de defensa y seguridad de instituciones
civiles. En esta direccin, el fortalecimiento de la presencia civil
en los colegios de la defensa y en los institutos militares puede
contribuir a la consolidacin de esas capacidades.

68. La Constitucin guaternaueca de 1985 no asigna al Ejrcito funciones de supervi

sin constitucional o de ndole semejante. Pero, en su lugar. lo convierte en garante
del "honor" de Guatemala.

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