STJ00097657

JUAREZ FREITAS

o CONTROLE DOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
E OS PRINCPIOS
FUNDAMENTAIS

5 edio,
revista e ampliada
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o CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

E OS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS
JUAREZ FREITAS

1 edio: 1997; 2 edio: 1999; 3 edio: 2004,' 4 edio: 2009.

ISBN 978-85-392-0202-7

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Composio
PC Editorial Ltda.

Capa:
Criao: Vnia Lcia Amato
Arte: PC Editorial Ltda.
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SUMRIO

DepoiTnentos ........................................................................................ 7
Prefcio da 5 edio .......................................................................... 17

Captulo 1 - PRINcpIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

BRASILEIRO E o CONTROLE SISTEMATICO DAS RELAES
ADMINISTRATIVAS

1.1 Introduo. O controle sistemtico das relaes administrati-

vas e o direito fundamental ti boa administrao pblica ...... 20
1.2 Tendncias e transformaes do Direito Administrativo: rumo
ao preconizado controle sistemtico e integrado das relaes
de adlninistrao ........................................................................ 28
1.3 Pressupostos do controle sistemtico das relaes administra-
tivas ............................................................................................. 38
1.4 Catlogo dos princpios fundamentais regentes das relaes
de Administrao Pblica ......................................................... 42
1.4.1 O princpio do interesse pblico e a correlata subordina-
o das aes administrativas ao princpio da dignidade
humana .............................................................................. 43
1.4.2 O princpio da proporcionalidade e a vedao de danos
injustos, por excessos e por inoperncia ou omisso ...... 50
1.4.3 O princpio da legalidade temperada ............................... 59
1.4.4 O princpio da imparcialidade ou impessoalidade .......... 70
1.4.5 O princpio da moralidade. O subprincpio da probidade
administrativa ................................................................... 74
1.4.6 O princpio da publicidade ou da mxima transparncia 77
1.4.7 Os princpios da confiana, da segurana das relaes
administrativas e do "devido processo" .......................... 80
1.4.8 O princpio da motivao ................................................ 90
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12 o CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

1.4.9 O princpio da sindicabilidade ampla dos atos, contratos

e procedimentos administrativos, bem como das polticas
pblicas (controles interno, externo, social e jurisdicio-
nal) ..................................................................................... 98
1.4.10 O princpio da unicidade da jurisdio............................ 103
1.4.11 Os princpios da economicidade (vedao de desperdcio),
da eficincia (vedao de meios inapropriados), da efic-
cia (vedao do descumprimento dos objetivos ou metas
constitucionais) ................................................................. 110
1.4.12 O princpio da legitimidade .............................................. 113
1.4.13 O princpio da responsabilidade da Administrao Pblica
e dos entes prestadores de servios pblicos ................... 115
1.4.14 Princpios da preveno e da precauo ......................... 122
1.4.15 O princpio da sllstentabilidade ou do desenvolvimento
sustentvel............ .......................... ............................ ....... 128
1.5 Concluses ................................................................................. 133

Captulo 2 - O CONTROLE SISTEMATICO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E O

PRINCPIO DA MORALIDADE: A PROBIDADE COMO DEVER FUNDAMENTAL
2.1 Introduo .................................................................................. 139
2.2 O princpio da probidade administrativa: desafios para o con-
trole sistemtico dos atos administrativos ............................... 148
2.3 Espcies de improbidade administrativa e as sanes corres-
pondentes ................................................................................... 152
2.4 Improbidade administrativa do art. 9Q da Lei 8.429/1992 ....... 153
2.5 Improbidade administrativa do art. 10 da Lei 8.429/1992 ...... 156
2.6 Improbid(ule administrativa do art. 11 da Lei 8.429/1992 ...... 157
2.7 Ressarcimento de dano causado pela improbidade. Imprescri-
tibilidade ........ ............................. ........... ........ ........ ..................... 160
2.8 Arresto, legitimao e conciliao ........................................... 161
2.9 Concluses ........................... ... .... .... ....................... .................... 164

Captulo 3 - CONTROLE DO "PODER DE POLCIA ADMINISTRATIVA" E O

PRIMADO DOS PRINCPIOS, OBJETIVOS E DIREITOS FUNDAMENTAIS
3.1 Introduo ............... .......... .......................... ............ ............ ....... 166
3.2 As caractersticas do "poder de polcia administrativa" ......... 170
3.2.1 Coercibilidade e proporcionalidade ................................ 171
3.2.2 Autoexecutoriedade e motivao ..................................... 182
3.2.3 Indelegabilidade .............................................................. 183
3.2.4 Indenizao zero ou gratuidade ...................................... 184
3.2.5 Outras caractersticas relevantes .................................... 185
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suMRIo 13

3.3 O conceito de ''poder de polcill administrativa" e o primado

dos princpios, objetivos e direitos fundamentais.. ...... ...... ...... 187
3.4 Concluses ................................................................................. 189
Captulo 4 - O CONTROLE E A DEFESA JUDICIAL DA CIDADANIA E DA
SOCIEDADE: Ao POPULAR E OUTROS INSTRUMENTOS PROCESSUAIS
4.1 Introduo .................................................................................. 191
4.2 Ao popular: conceito e legitimado ativo ................ ........ ....... 192
4.2.1 O legitimado passivo ....................................................... 198
4.2.2 O objetivo ........................................................................ 199
4.2.3 O processo
4.2.3.1 O rito, sentena, efeitos e recursos .................... 200
4.2.3.2 Competncia e antecipao da tutela ................ 202
4.2.4 O ato lesivo ..................................................................... 203
4.3 A ao civil pblica ................................................................... 204
4. 3.1 Legitimao.................................................................... 206
4.3.2 Liminar ........................................................................... 208
4.3.3 A sentena e os recursos .................................................. 208
4.4 O mandado de segurana individual e coletivo ....................... 209
4.5 "Habeas data" e mandado de injuno .................................... 214
4.6 Concluses ................................................................................. 217

Captulo 5 - CONTROLE SISTEMATICO DOS CONTRATOS PBLICOS SUSTENrAVEIS

E NOVA REGULAO
5.1 Introduo. ................................... .............................. ................ 220
5.2 Controle sistemtico dos contratos pblicos
5.2.1 Conceito e regime de "contrato pblico" ........................ 222
5.2.2 O novo paradigma das contrataes pblicas sustent-
veis ..................................................................................... 225
5.2.2.1 Licitaes sustentveis ...................................... 238
5.2.3. Elementos nucleares dos contratos pblicos .................... 245
5.2.4 Intelpretao dos contratos administrativos ................... 249
5.2.5 Equilbrio econmico-jinanceiro intangvel .................... 250
5.2.6 Licitao pblica. Dispensa e inexigibilidade ................. 252
5.2.7 Instl'Umento, prazo de vigncia e extino ....................... 256
5.2.8 Contratos relativos s atividades de explorao econ-
mica ................................................................................. 258
5.2.9 Avanos e deficincias no regime de licitaes ................ 259
5.3 O controle sistemtico das delegaes de servios pblicos
5.3.1 Servio pblico ou "universal" ....................................... 261
5.3.2 Titularidade do servio pblico ....................................... 263
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14 o CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

5.3.3Concesses de servios pblicos ("comuns" e as parcerias

pblico-privadas em sentido estrito) .............................. , 267
5.3.4 A extino das concesses "comuns" ............................ . 269
5.3.5 Encargos do poder concedente e da concessionria
"comum" e o poder de interveno ................................ . 271
5.3.6 Controle da permisso de servios pblicos .................. .. 272
5.3.7 Controle e direitos do usurio de servios pblicos ...... .. 276
5.3.8 Controle da licitao para concesso e permisso de
servios pblicos ............................................................ . 277
5.3.9 Controle e responsabilidade da concessionria "comum" 279
5.4 Controle das autorizaes de servios pblicos ...................... . 279
5.5 As principais questes sobre a delegao contratual "comum"
de servios pblicos ................................................................... 280
5.6 Caractersticas das parcerias pblico-privadas no modelo
normativo brasileiro ................................................................. . 289
5.6.1 Da natureza contratual .................................................... . 295
5.6.1.1 Concesso patrocinada .................................... .. 295
5.6.1.2 A concesso administrativa .............................. . 298
5.6.2 Dos riscos compartilhveis ............................................ . 299
5.6.3 Da austeridade fiscal ..................................................... . 301
5.6.4 Das garantias especiais ou da "blindagem" .................. . 303
5.6.5 Da contraprestao pecuniria adicional tarifa .......... . 303
5.6.6 Da indelegabilidade ....................................................... . 304
5.6.7 Do longo prazo ............................................................. .. 305
5.6.8 Da vinculao a valor .................................................... . 305
5.6.9 Da avaliao de "pelformance" e da remunerao
varivel .......................................................................... . 306
5.6.10 Da Administrao Pblica como usuria ...................... .. 306
5.6.11 Da concorrncia hbrida ................................................ . 307
5.6.12 rgo Gestor ................................................................. . 307
5.6.13 Da Sociedade de Propsito Especfico .......................... .. 309
5.6.14 Da atualizao ............................................................... . 309
5.6.15 Das competncias .......................................................... . 310
5.6.16 Da consulta pblica ou da prefervel audincia pblica .. 311
5.6.17 Do projeto bsico ........................................................... . 311
5.6.18 Do dever de motivao .................................................. .. 312
5.6.19 Da segurana para os financiadores .............................. . 314
5.6.20 Da resoluo de conflitos .............................................. .. 315
5.6.21 Do objeto ....................................................................... . 316
5.6.22 Das normas gerais ........................................................ .. 317
5.6.23 Dos critrios de julgamento ........................................... . 317
5.6.24 Do ndice de Desenvolvimento Humano ........................ . 318
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SUMRIO 15

5.7 Regulao: mudanas no ambiente institucional dos contratos

de delegao de servios pblicos ............................................. 318
5.8 Concluses ................................................................................. 323

Captulo 6 - CONTROLE SISTEMTICO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

DISCRICIONRIOS E VINCULADOS E OAPROFUNDAMENTO No INVASIVO
DA SINDICABILIDADE
6.1 Introduo .................................................................................. 328
6.2 Discricionariedade e vinculao ........ ...... .... ............................ 330
6.3 Ato administrativo discricionrio: aprofundamento no inva-
sivo da sindicabilidade ................. ............................................. 343
6.4 Controle sistemtico dos atos administrativos vinculados e
dos atos de discricionariedade vinculada aos princpios e
direitos fundamentais ................................................................ 350
6.5 Concluses ................................................................................. 364

Captulo 7 CONTROLE SISTEMTICO DAS RELAES DE ADMINISTRAO E

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
7.1 Introduo ................... ......................................... ...................... 368
7.2 Direito fundamental democracia e o controle dos atos admi-
nistrativos ................................................................................... 369
7.3 Do controle social do oramento pblico ................................ 378
7.4 Concluses ................................................................................. 386

Captulo 8 - CONTROLE EASPECTOS RELEVANTES SOBRE MOTIVAO,

CONVALIDAO, ANULAO E REVOGAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
8.1 Introduo ............. ................... ......... ....... ............. ..................... 388
8.2 Dever de motivao dos atos administrativos .......................... 389
8.3 Dever de convalidao dos atos administrativos ..................... 393
8.4 Extino dos atos administrativos, com nfase para as moda-
lidades de anulao, decretao de nulidade e revogao ...... 394
8.5 Fato consufflado ......................................................................... 402
8.6 Abrangncia da expresso "m-f" ......................................... 402
8.7 Outras hipteses de no incidncia tio prazo decadencial...... 403
8.8 Diferena entre atos nulos e anulveis e o dever de convali-
dar ............................................................................................... 404
8.9 Revogao dos atos administrativos ......................................... 406
8.10 Concluses ................................................................................. 412

Captulo 9 - O CONTROLE E O TERCEIRO SETOR

9.1 Introduo .................................................................................. 415
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16 O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

9.2 Regime das Organizaes Sociais: o necessrio aperfeioamento

do modelo federal e o cotejo com o regime das Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico
9.2.1 As Organizaes Sociais ................................................. 417
9.2.2 As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pbli-
co .................................................................................... 424
9.3 Concluses .................................................................................
.................................................. " ............................. 428

Captulo 10 - O CONTROLE DA DESAPROPRIAO

10.1 Desapropriao: elementos nucleares e conceito de des(lpro-
priao ....................................................................................... . 429
-10. 2 R egencta d"
A
o mstltuto na slstematlca
. , . braSl'1' ................. " .. ...
ell'a ...................... 440
.......................................................
10.3 A declarao expropriatria ................................................... 445
10.4 Do processo e da imisso provisria condicionada pelo prin-
cpio da prvia eejusta
justa indenizao ........................................... 448
10.5 Da indenizao: norma constitucional de eficcia plena ....... 449
10.6 Do desvio definalida(le e dos limites ao exame do mrito ...... 452
10.7 A desapropriao indireta ......................................................... 453
.................................................. " .............................
10.8 Concluses ................................................................................. 454

Captulo 11 - CONTROLE DAS POLTICAS PBLICAS E O

o TESTE DE
PROPORCIONALIDADE

11.1 Introduo .................................................................................. 456

11.2 Polticas pblicas e o teste de proporcionalidade ........... ....................
......... 458
11.3 Concluses ................................................................................. 469

Captulo 12 - CONSIDERAES FINAIS ................................................... 471

.........................................................................................
Bibliografia ........ .... ............................... ...... ....... ........................ ...... ... 495