LA SUSPENSIN DEL PROCEDIMIENTO POR PREJUDICIALIDAD EN LA

JURISDICCIN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

1.- La prejudicialidad civil del artculo 43 de la LEC

2.- El carcter supletorio de la LEC en la LRJCA

3.- El artculo 4 de la LEC y el artculo 4 de la LRJCA

4.- La prejudicialidad de una Disposicin administrativa de carcter general

respecto de un acto administrativo: la Sentencia del TS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 2), de 28 de junio de 2005
(RJ\2005\5561).

5.- Cuestiones que se suscitan acerca del derecho a la Tutela judicial efectiva
y principio de competencia material de los Juzgados y las Salas de lo
contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

6.- Los supuestos de prejudicialidad homognea respecto de actos

administrativos en los que la decisin sobre uno incida en la decisin sobre el
segundo: la Sentencia del TSJ de Madrid (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Seccin 2) de 16 de junio de 2009.

7.- Prejudicialidad heterognea (LRJS).

1.- LA PREJUDICIALIDAD CIVIL DEL ARTCULO 43 DE LA LEC

El concepto de prejudicialidad civil viene definido en el artculo 43 de la

LEC, con el siguiente tenor literal:

Cuando para resolver sobre el objeto del litigio sea necesario decidir acerca
de alguna cuestin que, a su vez, constituya el objeto principal de otro
proceso pendiente ante el mismo o distinto tribunal civil, si no fuere posible la
acumulacin de autos, el tribunal, a peticin de ambas partes o de una de
ellas, oda la contraria, podr mediante auto decretar la suspensin del curso
de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el
proceso que tenga por objeto la cuestin prejudicial..

El artculo 43 se halla dentro del Ttulo II (De la Jurisdiccin y la

competencia), de su Captulo I (De la Jurisdiccin de los tribunales
civiles y las cuestiones prejudiciales) y Seccin II (De las cuestiones
prejudiciales). En el artculo 40 se determina la prejudicialidad penal y
en el analizado 43 la prejudicialidad civil.

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2.- EL CARCTER SUPLETORIO DE LA LEC EN LA LRJCA

El artculo 4 de la LEC establece que en defecto de disposiciones en las

leyes que regulan los procesos penales, contencioso-administrativos,
laborales y militares, sern de aplicacin, a todos ellos, los preceptos de
la presente Ley.

De acuerdo con dicho carcter supletorio de la Ley de Enjuiciamiento

Civil, y teniendo en cuenta que la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa no regula la prejudicialidad (ni los motivos
de suspensin del procedimiento por prejudicialidad), en una primera
conclusin cabra entender que en el procedimiento
contencioso-administrativo es de aplicacin el artculo 43 de la LEC.

Sin embargo, esta primera apreciacin sin un anlisis pormenorizado de

la Ley de 1998, nos puede llevar a engao. As, rebuscando, nos
encontraremos con lo que determina el artculo (tambin) 4 de la Ley
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

3.- EL ARTCULO 4 DE LA LEC Y EL ARTCULO 4 DE LA LRJCA

As como el artculo 4 de la LEC dispone el carcter supletorio de la

misma cuando exista laguna en la Ley de la Jurisdiccin
correspondiente (penal, laboral, contencioso-administrativa, etc), en el
artculo 4 de la LRJCA nos encontramos con un precepto que llama la
atencin.

El precepto indica:

1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se

extiende al conocimiento y decisin de las cuestiones prejudiciales e
incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente
relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carcter
constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.

Y despus matiza:

2. La decisin que se pronuncie no producir efectos fuera del proceso en que

se dicte y no vincular al orden jurisdiccional correspondiente.

Y si llama la atencin no es tanto por lo que dice, sino por lo que se dice
en los artculos precedentes. As, el artculo 2 relaciona las cuestiones en
las que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer, y el
artculo 3 expresa qu cuestiones y materias no corresponden a este
orden jurisdiccional, entre las que figuran las cuestiones expresamente
atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque
estn relacionadas con la actividad de la Administracin Pblica.

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La primera impresin, si casamos los tres artculos, es de contradiccin,
pero su clave ha de verse en el artculo 4 que se refiere a las cuestiones
prejudiciales.

Por tanto, la Jurisdiccin Contencioso Administrativa conocer de

aquellas cuestiones prejudiciales e incidentales que no perteneciendo
al orden administrativo, estn directamente relacionadas con un
recurso contencioso-administrativo, exceptuando las de carcter
constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados Internacionales.

Se podra concluir entonces que no se va a dar la suspensin por

prejudicialidad del artculo 4 de la LEC porque el artculo 4 de la LRJCA
la regula?

De momento concluyamos que la JCA tiene competencia para

conocer de cuestiones prejudiciales e incidentales, por ejemplo del
orden social. Pero fijmonos que el art. 4 de la LRJCA no se refiere a las
cuestiones prejudiciales pertenecientes al orden administrativo.

Con las normas analizadas y descendiendo al mundo prctico, qu

ocurrir cuando se haya interpuesto un recurso contencioso
administrativo frente a un acto administrativo que aplica una disposicin
de carcter general (la llamada impugnacin indirecta) y la propia
disposicin de carcter general est pendiente de resolucin judicial
por haber sido impugnada de forma directa? Es decir, cuando se
impugna, por ejemplo, la resolucin del Secretario General de una
determinada Consejera o Departamento de una Comunidad
Autnoma, dirigida a un funcionario, en aplicacin de la nueva
Relacin de Puestos de Trabajo aprovada, que establece una
disminucin del Complemento Especfico del funcionario, y la Relacin
de Puestos se halla pendiente de resolucin judicial por haber sido
impugnada de forma directa.

En este caso, el acto administrativo ha sido impugnado por el

funcionario ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
correspondiente y deber seguirse el procedimiento abreviado. Por su
parte, la Relacin de Puestos de Trabajo (disposicin de carcter
general con valor de reglamento) se habr impugnado ante la Sala de
lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la CCAA.

En este caso es lgico pensar que el funcionario, en aras a la tutela

judicial efectiva, esto es para evitar que el juzgado determine lo
contrario a lo que determine la Sala, solicitar la suspensin de su
procedimiento por prejudicialidad contencioso-administrativa. Pero en
este caso la lgica nos puede jugar malas pasadas como se ver en el
siguiente epgrafe.

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 4.- LA PREJUDICIALIDAD DE UNA DISPOSICIN ADMINISTRATIVA DE
CARCTER GENERAL RESPECTO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO: LA
SENTENCIA DEL TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin 2),
EN INTERS DE LEY, de 28 de junio de 2005 (RJ\2005\5561).

Aunque el objeto de debate no es el que se ha mencionado ms

arriba, lo que declara la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005, en la
que fue ponente el Excmo. Sr. Emilio Fras Ponce, dictada en recurso de
casacin en inters de ley, es que la suspensin del procedimiento por
prejudicialidad prevista en el art. 43 LEC no es supletoriamente aplicable
a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en aquellos supuestos en
los que la cuestin previa a dilucidar consiste en la determinacin sobre
la legalidad o validez de una disposicin de carcter general de rango
reglamentario.

La sentencia aborda lo que se ha expuesto ms arriba, acerca de la

supletoriedad del artculo 4 de la LEC en el orden contencioso-
administrativo y el precepto del artculo 4 de la LRJCA, y con ello
concluye que Por tanto, la regla general en esta materia es que al
orden jurisdiccional administrativo le es dado conocer y pronunciarse
sobre cuestiones ajenas a su competencia, sin necesidad de suspender
el curso del proceso y esperar a que los rganos competentes emitan su
resolucin sobre las mismas, cuando de ello dependa la correcta
resolucin del objeto procesal principal, salvo las excepciones que el
precepto enumera relativas a las de carcter constitucional, penal y las
reguladas en los tratados internacionales.

Pero qu ocurre con las cuestiones propiamente administrativas?

Como acertadamente afirma el TS: La Ley, en cambio no se refiere
para nada a las cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen
lugar cuando, previamente a la decisin sobre el fondo del asunto se
necesita una determinacin judicial acerca de un extremo de ndole
administrativa que condiciona tal decisin.

Desde la anterior premisa podramos concluir entonces que, como la

Ley no se refiere para nada a las cuestiones de naturaleza
administrativa, sera de aplicacin el precepto del artculo 4 de la LEC y,
en consecuencia, la suspensin del procedimiento por prejudicialidad
contencioso-administrativa. Sin embargo, el Tribunal Supremo ha
considerado lo contrario, utilizando un argumento que, con los debidos
respetos, es susceptible de discusin.

En la Sentencia de 28 de junio de 2005 el TS nos dice que en las

cuestiones administrativas que tienen lugar cuando, previamente a la
decisin sobre el fondo del asunto se necesita una determinacin
judicial acerca de un extremo de ndole administrativa que condiciona
tal decisin, estas cuestiones no pueden calificarse como prejudiciales,

4
en tanto que su resolucin corresponde originariamente a los Jueces y
Tribunales administrativos, sin que se dilucide extremo alguno que sea
competencia de otro distinto orden jurisdiccional, razn por la que se
engloban ms bien en la categora de cuestiones incidentales.

Para el Alto Tribunal en este caso no estamos ante una cuestin

prejudicial sin incidental.

El caso enjuiciado en la mencionada sentencia se refiere a la

impugnacin directa de un Reglamento (art. 25 de la Ley Jurisdiccional)
ante el TSJ Catalunya y la impugnacin indirecta del mismo (art. 26) es
decir, de su aplicacin concreta.

Entiende finalmente el TS, que hay que estar a lo dispuesto por el

artculo 25, el 26 y el 73 de la Ley de la Jurisdiccin, para llegar a la
conclusin ms ajustada a derecho.

As,

Art. 25 :Impugnacin directa de una disposicin general, Reglamento.

Art. 26: Impugnacin (indirecta) de los actos que se dicten en

aplicacin de disposiciones de carcter general fundada en que stos
no son conformes a Derecho.

En este caso, el Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo

desarrollar todo el proceso como si de la impugnacin de cualquier
acto administrativo se tratara y dictar sentencia.

Si entiende que el acto administrativo es legal, porque as es la

disposicin de la que trae cuenta, se termina el proceso con una
sentencia desestimatoria de la pretensin.

Si, por el contrario, el juez entiende que el acto es ilegal por serlo el
Reglamento que ste aplica, la sentencia deber declarar la ilegalidad
del acto y del Reglamento, y si no fuere competente para declarar y
conocer de la legalidad del Reglamento, deber plantear la cuestin
de ilegalidad (arts. 27 y 123 a 126), pero dictando sentencia
(estimatoria) sobre el acto, quedando terminado el proceso al acto, sin
perjuicio de lo que se resuelva respecto al Reglamento, cuya sentencia
no afectar a la situacin concreta derivada de la sentencia dictada
por el Juez o Tribunal que plante la cuestin de ilegalidad.

Art. 73: Las sentencias que anulen un precepto de un Reglamento no

afectarn por si mismas a la eficacia de los actos administrativos firmes
que lo hayan aplicado antes de que la anulacin alzanzara efectos
generales.

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5.- CUESTIONES QUE SE SUSCITAN ACERCA DEL DERECHO A LA TUTELA
JUDICIAL EFECTIVA Y PRINCIPIO DE COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS Y
LAS SALAS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE LOS TRIBUNALES
SUPERIORES DE JUSTICIA.

Volvamos ahora al caso del funcionario que impugn la aplicacin de

la Relacin de Puestos de trabajo ante el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo, estando la RPR recurrida ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo pendiente de resolucin judicial.

Segn lo que se acaba de exponer, si el Juez considera que la RPT es

ajustada a Derecho, fallar sobre la aplicacin al funcionario y
desestimar su demanda. Si, por el contrario, considera que no lo es,
plantear la cuestin de ilegalidad y estimar el recurso del funcionario.

Pero, qu ocurre si el Juez ha considerado que la RPT es legal y

despus resulta anulada por la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia? De acuerdo con lo dispuesto por el artculo 73 nada cambiar
respecto de la eficacia de la RPT aplicada al funcionario ni se
modificar su situacin jurdica individualizada.

En este sentido cabe discutir la inaplicacin de la suspensin por

prejudicialidad ya que lo dispuesto en la Ley de la Jurisdiccin afecta al
derecho a la tutela judicial efectiva, pues puede ocurrir que otros
funcionarios que s recurrieron hayan tenido resoluciones favorables por
considerar el Juez correspondiente que la Relacin de Puestos no era
legal.

De otro lado cabe tambin plantearse qu ocurre si el Juez que debe

decidir sobre la aplicacin individualizada de una disposicin de
carcter general (Reglamento, RPT), considera que sta es ilegal y
plantea la cuestin de ilegalidad estando ya la disposicin recurrida por
otro recurrente y pendiente en el Tribunal Superior. En este caso, dado
que la disposicin de carcter general ya ha sido recurrida, no tendra
sentido que el Juez planteara la cuestin de ilegalidad del artculo 27,
sino que sera ms sensato acordar la suspensin del proceso
individual hasta la resolucin judicial pendiente, aplicando la
prejudicialidad del artculo 43 de la LEC.

Y finalmente, respecto al reparto de competencias establecido en los

artculos 8 (juzgados) y 10 (TSJ), la posibilidad que el Juez dicte una
sentencia sobre la aplicacin de una disposicin de carcter general
que considera ajustada a Derecho, cuando es conocedor que la
disposicin de carcter general se halla pendiente en el Tribunal

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Superior, supone que el Juez (de facto) se otorga una competencia que
no le es propia, puesto que la misma, respecto de las disposiciones de
carcter general (emanadas de las CCAA o de las Entidades Locales)
corresponde al TSJ.

6.- LOS SUPUESTOS DE PREJUDICIALIDAD HOMOGNEA RESPECTO DE

ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LOS QUE LA DECISIN SOBRE UNO INCIDA
EN LA DECISIN SOBRE EL SEGUNDO: LA SENTENCIA DEL TSJ DE MADRID
(Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin 2) de 16 de junio de
2009.

Como ya hemos visto, no ser posible aplicar la prejudicialidad en

aquellos casos en que se impugne un acto administrativo de aplicacin
de una disposicin de carcter general cuando dicha disposicin se
halle pendiente de resolucin judicial en el Tribunal correspondiente.

Sin embargo, la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005 nada indica

respecto de actos administrativos en los que la decisin sobre uno
incida en la decisin sobre el segundo.

Sobre este supuesto nos encontramos con la Sentencia del TSJ de

Madrid de 16 de junio de 2009 (JUR\2009\455791), en la que fue
ponente el Ilmo. Sr. D. Jess Torres Martnez.

La referida sentencia analiza la Sentencia del TS de 28 de junio de 2005,

dictada en recurso de casacin en inters de ley y expone que, como
ciertamente reconoce el TS, la ley no se refiere para nada a las
cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen lugar cuando,
previamente a la decisin sobre el fondo del asunto se necesita una
determinacin juidicial acerca de un extremo de indole administrativa
que condiciona tal decisin, cuestiones que el TS califica de
incidentales y no de prejudiciales.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid, sin embargo,

clasifica las cuestiones prejudiciales en dos grupos, distinguiendo entre
las cuestiones prejudiciales heterogneas y las de naturaleza
homognea.

Dentro del primer grupo (cuestiones prejudiciales heterogneas)

estaran aquellas cuyo objeto est constituido por materias cuya
resolucin le corresponde a otro orden Jurisdiccional, y dentro de las
homogneas encontraramos aquellas que se producen cuando el
Juez o Tribunal, para resolver el objeto principal del proceso, ha de
resolver previamente de forma imprescindible cualquier otra cuestin de
la misma naturaleza, si bien sta no constituye el objeto principal del
proceso.

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De este modo, el TSJ de Madrid considera que este tipo de cuestiones
(las del segundo grupo) no son propiamente incidentales sino
prejudiciales pero de naturaleza homogenea: No puede negarse a
estas cuestiones la naturaleza de cuestin prejudicial pues por definicin
cualquier cuestin de naturaleza sustantiva que no constituya el objeto
del proceso y que deba de ser resuelta previamente a la resolucin del
mismo constituye una cuestin prejudicial.

A pesar que la sentencia de 16 de junio de 2009, de la Sala

Contencioso-Administrativa del TSJ de Madrid analiza el supuesto de
prejudicialidad entre dos actos administrativos y no entre un acto y la
disposicin general que hace aplicable dicho acto, en su doctrina se
vislumbra la posibilidad de aplicacin de la suspensin por
prejudicialidad del art. 43 de la LEC tambin en este segundo supuesto.

La sentencia de la Sala Contencioso-Administrativa del TSJ de Madrid

distingue entre el antecedente lgico (la disposicin de carcter
general) y el consecuente lgico (el acto administrativo de aplicacin
de la disposicin general). En estos casos, dice el TSJ de Madrid, se
produce un problema de difcil solucin ya que se habr acordado
sobre un segundo acto sin tener en cuenta su antecedente lgico.

Por este motivo llega a la conclusin de que es posible aplicar el artculo

43 de la LEC (matizando) en los supuestos de prejudicialidad
homognea respecto de actos administrativos en los que la decisin
sobre uno incida en la decisin sobre el segundo () Es adems el
mecanismo para evitar sentencias contradictorias que de producirse no
son sino una quiebra del principio de seguridad jurdica reconocido en
el artculo 9 de la Constitucin y un dficit de la tutela judicial efectiva.

La sentencia, respetuosa con la de la Sala Tercera del TS, nos deja la

puerta abierta (en aras al principio de seguridad jurdica y al derecho a
la tutela judicial efectiva) a que se pueda aplicar supletoriamente el
artculo 46 para los casos de cuestiones prejudiciales homogneas, no
slo entre actos administrativos sin tambin entre actos administrativos
y reglamentarios. No en vano la Sentencia del TSJ de Madrid acaba
diciendo que el TS reconoce la existencia de una laguna en estos
supuestos.

7.- PREJUDICIALIDAD HETEROGNEA DE LA LRJS

La Ley Reguladora de la Jurisdiccin Social, Ley 36/2011, de 10 de

octubre, que ha venido a derogar la hasta entonces Ley de
Procedimiento Laboral, ha regulado la posibilidad de la suspensin de
recursos contenciosos administrativos individuales cuando se halle en
trmite un proceso de conflicto colectivo.

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As, en el art. 160.5 de la LRJS (Celebracin del juicio y sentencia), dentro
del proceso de conflictos colectivos (Cap. VIII del Ttulo II), se seala:

5. La sentencia firme producir efectos de cosa juzgada sobre los procesos

individuales pendientes de resolucin o que puedan plantearse, que versen
sobre idntico objeto o en relacin de directa conexidad con aqul, tanto en
el orden social como en el contencioso-administrativo, que quedarn en
suspenso durante la tramitacin del conflicto colectivo. La suspensin se
acordar aunque hubiere recado sentencia de instancia y estuviere
pendiente el recurso de suplicacin y de casacin, vinculando al tribunal
correspondiente la sentencia firme recada en el proceso de conflicto
colectivo, incluso aunque en el recurso de casacin unificadora no se hubiere
invocado aqulla como sentencia contradictoria.

Con la anterior Ley de Procedimiento Laboral, cuando se hallaba en

trmite una demanda de conflicto colectivo, las demandas individuales
sobre idntico objeto, quedaban en suspenso hasta la sentencia que
resolva el conflicto colectivo. Con la nueva Ley Reguladora de la
Jurisdiccin Social, la suspensin de las demandas individuales siempre
que se produzca idntico objeto- se extiende a las interpuestas en la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

Ahora bien, lo que deba entenderse por idntico objeto deber ser
visto en cada caso y slo se nos ocurre pensar en demandas de
conflicto colectivo que presenten los representantes de los trabajadores
y cuyo fallo afecte al personal laboral y al funcionario de las
Administraciones Pblicas en aplicacin de los acuerdos unitarios de
Mesa general de negociacin regulados en la Ley 7/2007, de 12 de
abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico.

Montserrat Escoda Mil

Begoa Prez Crespo
Abogadas del Gabinete Jurdico de CCOO de Catalunya

Este es un Informe incluido en el:

Butllet dActualitat Jurdica i Sindical de CCOO-CERES