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EL PODER LEGISLATIVO
Por su parte, Kelsen sostiene que "En la funcin legislativa, el Estado esta-
blece reglas generales, abstractas; en la jurisdiccin y en la administracin,
despliega una actividad individualizada, resuelve directamente tareas concretas;
tales son las respectivas nociones ms generales. De este modo, el concepto de
legislacin se identifica con los de 'produccin', 'creacin', o 'posicin de De-
recho'." 835 Y 836
De acuerdo con estas ideas, todo acto de autoridad que establezca normas
jurdicas con la tnica sealada, ser siempre una ley en su contextura intrn-
seca o material, aunque no provenga del rgano estatal en quien se deposite
predominantemente la funcin legislativa. En puntual congruencia lgica se
afirma, por lo contrario, que no todo acto que emane de dicho rgano es una
ley si sus notas esenciales son no la abstraccin, la impersonalidad y la gene-
ralidad, sino la concrecin, la personalidad y la particularidad que caracterizan
a los actos administrativos y jurisdiccionales. De ah que un rgano llamado
"legislativo" puede desempear el poder legislativo mediante la expedicin de
leyes o el poder administrativo o el jurisdiccional segn sean los actos que realice
conforme a su competencia constitucional. A travs de esta consideracin se
corrobora lo indebido o incorrecto de la identificacin entre el rgano y el
poder, pues sera absurdo que el "poder legislativo" como funcin "ejerza"
los otros dos poderes o viceversa.
Atendiendo a los elementos materiales de la ley, sta no slo es aqulla que
expide el rgano investido preponderantemente con la facultad legislativa, como
el Congreso de la Unin, sino que su misma naturaleza la tienen los actos
emanados de otras autoridades del Estado, siempre que ostenten los atributos
de abstraccin, generalidad e impersonalidad. Esto acontece con los llamados
reglamentos heternomos o autnomos que elaboran el Presidente de la Re-
pblica 837 o los gobernadores de las entidades federativas, pues aunque desde
el punto de vista formal sean actos administrativos por provenir de rganos
de esta ndole, en cuanto a su materialidad intrnseca contienen normas jur-
dicas que presentan los aludidos caracteres.
De estas consideraciones se concluye que no todo acto del rgano legis-
lativo es una ley, a pesar de que tenga esta denominacin. As, las leyes privati-
vas cuya aplicacin prohbe el artculo 13 constitucional.f'" en sustancia no son
sino actos administrativos de dicho rgano, es decir, meros decretos, pues rigen
nicamente al caso o casos concretos y particulares que prevn, sin que su
imperio normativo se extienda fuera de ellos. Por ende, aunque una ley priva-
tiva se proclame a s misma "ley", slo tiene esta naturaleza formalmente
considerada, 'sin serlo material, intrnseca o jurdicamente.
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610 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Bien se ve, por lo que se ha expuesto, que el poder legislativo, como actividad
o funcin de imperio del Estado; es susceptible de ejercerse por cualquier
rgano de autoridad, segn la competencia respectiva que establezca la Consti-
tucin. En otras palabras, las normas jurdicas generales, abstractas e imperso-
nales que integran el derecho positivo y cuya creacin es el objeto inherente
al poder o actividad 'legislativa, pueden emanar no slo del rgano legislativo
propiamente dicho, sino tambin de otros en quienes por excepcin o tempera-
mento se deposita constitucionalmente.
Hemos dicho que el poder pblico estatal es indivisible y como el poder
legislativo es uno en los que se traduce, ste tambin tiene dicha calidad.
No existen, en consecuencia, varios "poderes legislativos", sino uno solo, como
tampoco existen varios "poderes administrativos o judiciales", entendiendo
como "poder", insistimos, a la misma actividad o funcin de imperio del
Estado. Ahora bien, en un rgimen federal, como el nuestro, se suele hablar
de dos tipos de poderes: el que corresponde a la Federacin y el que atae
a las entidades federativas. Esta divisin es jurdicamente inadmisible. Lo que
sucede es que dentro de dicho rgimen opera un sistema de distribucin compe-
tencial entre las autoridades federales y las de los Estados miembros en lo que
concierne al ejercicio de los consabidos poderes, fincado en el principio que en-
sea que las atribuciones que la Constitucin no concede expresamente a las
primeras se entienden reservadas a las segundas y que se contiene en el artcu-
lo 124 de nuestra Ley Suprema. Conforme a l, y tratndose especficamente
del poder legislativo, la Constitucin seala las materias sobre las que el
Congreso de la Unin tiene la facultad para desempearlo, es decir, para ela-
borar leyes, incumbiendo a las legislaturas locales ejercerlo en las dems. Am-
bos tipos de rganos legislativos despliegan una misma funcin dentro de un
cuadro competencial diferente, sin que ello' implique que existan dos especies
de poderes, sino dos clases de entidades, la federal y las locales, en quienes se
deposita ratione materiae. Claro est que si se confunde, como sucede frecuen-
temente, el poder con el rgano que lo ejerce, puede incorrectamente hablarse
de "poder legislativo federal" y "poder legislativo local", locuciones que, segn
hemos afirmado reiteradamente, entraan un despropsito jurdico.
tra Era). Bajo este rgimen, todos los poderes se concentraron en la persona
del emperador sin limitacin alguna.
En el ejercicio del poder legislativo durante las diversas pocas que com-
prende la historia poltica de Roma, los jurisconsultos desplegaron una labor
trascendente, a tal punto que sus opiniones llegaron aasuinir un carcter
francamente legal. Esa labor extrnseca e intrnsecamente se realizaba mediante
actos de diferente ndole, que se conocen con los nombres de respondere, cave-
re, agere y scribiere, consistiendo, respectivamente, en dar consultas orales,
en redactar documentos jurdicos para las partes contratantes, en el patrocinio
judicial y en escribir obras de derecho. Antes de Augusto, los jurisconsultos no
tenan ningn carcter oficial, pero bajo su imperio se les otorg la facultad
de emitir sus opiniones en pblico (jus respondiendi publice), adquiriendo tal
prestigio que se convirtieron en criterios obligatorios para los jueces en los
procesos sobre cuyas cuestiones controvertidas versaban. Bajo el gobierno del
emperador Adriano, los escritos de los jurisconsultos reconocidos oficialmente
tenan una autoridad semejante a la de la ley, o sea, que en ellos se deposit
el poder legislativo. Mediante una clebre disposicin dictada por Teodosio JI
y Valentiniano III en el ao 426, los insignes jurisconsultos Gayo, Paulo, Ulpia-
no, Papiniano y M odestino se convirtieron en verdaderos legisladores, pues a sus
escritos se. les asign el carcter de fuentes de derecho y sus mximas y opinio-
nes se erigieron en normas jurdicas.
La cada del Imperio romano de occidente en el ao 476 de la Era
Cristiana marca la iniciacin de una nueva etapa en la historia de la Huma-
nidad que se conoce con el nombre de Edad Media. La irrupcin de los pueblos
germnicos en el vasto territorio de Europa occidental sobre el que Roma ejerca
su imperium, es decir, la invasin de los brbaros, como se denominaba a las
tribus ajenas a la civilizacin y cultura mediterrnea o greco-latina, implic
una profunda alteracin en el derecho pblico y privado. El sistema de leyes
escritas, caracterstico del rgimen jurdico implantado en Roma, se sustituye,
en los pueblos que se asentaron dentro de los confines del imperio de occidente,
por la costumbre, los usos y las prcticas sociales de los invasores. Dentro de
..su vida poltica consuetudinaria, los pueblos germnicos estilaban una curiosa
"democracia", en que la autoridad suprema era la asamblea de guerreros, en-
cargada de decidir todos los negocios pblicos. Se supone, no sin fundamento,
por tanto, Que el poder legislativo resida en tal asamblea, cuya injerencia en
la vida poltica de los pueblos fue cayendo en desuso para ser reemplazada
por el autocratismo monrquico al que se atribua una fuente divina de poder.
La soberana se hizo radicar en la persona del monarca, y como una de sus
ms genuinas manifestaciones consiste en la funcin legislativa, lgico es afirmar
que sta se ejerca ilimitadamente por l. U na de las peculiaridades ms nota-
bles de todo rgimen absolutista estriba en que la potestad de elaborar leyes
compete a una sola voluntad. El unipersonalismo legislativo es, pues, su atri-
buto ms relevante. Esta era la tnica de los diferentes estados medievales
a los que se aplica con puntualidad la mxima que denota toda la esencia del
absolutismo: quod principii placuit, legis haber vigorem. Sin embargo, frente
a la potestad real, virtual y 'tericamente soberana, se opone el feudalismo,
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841 Las Cortes de CastiU.. Editorial Revista de Derecho Privado. -Madrid,' 1964, p. 3.
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846 "Hay que advertir, dice Tapia Ozcariz, que las Asambleas se renen donde a la sazn
se hallan el Rey y su Corte (de aqu que a estas grandes Juntas o Parlamentos legislativos se
les llamase 'Cortes'). No olvidemos que el Monarca y su cortejo eran, las ms de las veces,
un grupo de variable densidad, pero siempre ambulante, y que ello obliga a variar el lugar
donde las Cortes se reunan. Hubo circunstancias en que fueron tenidas en cuenta la impor-
tancia de la comunidad, la utilidad pblica y hasta la salubridad o el clima, pues en algunas
zonas se vean seriamente afectadas por pestes y epidemias" (Op. cit., p. 10).
841 "En nuestras Cortes medievales, afirma Tapia Ozcariz, se decan verdades amargas a
los monarcas, siempre aderezadas con respeutosos consejos y sabias advertencias. Como ha podi-
do ver el lector, los 'servicios' concedidos por los procuradores en Cortes representantes de los
tres estados, revestidos de la fuerza moral y legal que les daba su calidad de diputados elegi-
dos por los gremios y municipios -en unin del clero y la nobleza-, con poderes para
fiscalizar y otorgar subsidios, desaparecen a partir del ao 1700, cuando ocupa el trono de
Espaa el primer Borbn. Las Cortes de Castilla quedan limitadas a la jura del Soberano y
del Prncipe heredero; ceremonia que no exige ms que una o dos sesiones, puramente protoco-
laria, de la antigua Asamblea legislativa, que se ha ido extinguiendo en el siglo XVIII y ter-
minar por desaparecer." (Op. ~it;, p. 249..) . ...
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Este tema especfico lo abordaremos en relacin con cada una de las etapas
en que suele dividirse la historia de nuestro pas, a saber: la precolonial, la
colonial y la que comprende su vida poltica independiente. No est en nues-
tro nimo formular un estudio pormenorizado sobre ese tpico, ya que slo
intentaremos presentar un panorama general acerca de l, tan someramente
como 10 hicimos en el pargrafo precedente.
El derecho precolonial, comprendiendo dentro de l al de todos los pue-
blos pre-colombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado
por un conjunto de prcticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un
marcado carcter consuetudinario. Sus diferentes normas polticas, civiles y
penales se encontraban inmersas en la costumbre y de su aplicacin se encar-
gaban diversos rganos de tipo administrativo y judicial, tanto en 10 que res-
pecta .a la sucesin del jefe supremo (materia poltica), como a la solucin de
controversias entre particulares y a la imposicin de sanciones penales (materia
jurisdiccional). Si se identifica a las normas jurdicas consuetudinarias con las
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(Art. 8), Que no es sino la soberana popular o nacional misma, tal como lo
afirm Rousseau y lo corrobor la Declaracin francesa de 1789. Previ el
fenmeno de la colaboracin funcional en el desempeo del poder legislativo,
en el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto
por tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco
miembros (Arts. 128, 132 Y 181).
De la Constitucin de Apatzingn y del ideario insurgente que en ella se
plasm, por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba
de\24 de febrero y 24 de agosto de 1821, por la otra, emanan dos corrientes
polticas antagnicas, que durante los primeros aos de nuestra vida inde-
pendiente se disputaron la rectora y la estructuracin de Mxico, una de esen-
cia revolucionaria y republicana, y otra de indudables tendencias monrquicas
y conservadoras. La idea de soberana nacional y el concepto correlativo e
inseparable de poder legislativo, que con toda claridad se expresaron en la
Constitucin de Apatzingn, ni siquiera asoman ~n sustancia poltico-jurdica
en los mencionados Plan y Tratados, quiz por no convenir su mencin a
los designios personales y ambiciosos de Iturbide. En el Plan de Iguala se anun-
cia un "gobierno monrquico templado por una constitucin anloga al pas"
(Art. 3) Y se imponen como "emperadores" a Fernando VII, a los de su
dinasta o a los de otra casa reinante "para hallarnos con un monarca ya hecho
y precaver los atentados funestos de la ambicin" (?) (Art. 4). Esta ambicin,
genricamente proscrita en dicho Plan, la ciment a su favor Iturbide en los
Tratados de Crdoba, al establecer en ellos que, si los candidatos a "empera-
dor" no aceptaban el cargo que graciosamente les ofreca, lo desempeara la
persona "que las Cortes del imperio designaran" (Art. 3), Y ya sabemos que
esta designacin recay en el consumador de nuestra emancipacin poltica.
En su artculo 14, los mencionados Tratados depositaron el poder legislativo en
un cuerpo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran
las Cortes. Dicha Junta deba componerse de "los primeros hombres del impe-
rio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y con-
cepto" (Art. 6), sin que se dispusiese nada respecto a quien poda designarlos
ni calificar tan aristocrticas calidades, as como tampoco su nmero ni el
modo para nombrarlos.
El 24 de febrero de 1822 qued instalado el "Segundo Congreso Mexicano"
que adopt "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de
imperio mexicano", sustituyendo a la Junta Provisional de Gobierno como
rgano encargado del poder legislativo. El propio Congreso se atribuy la sobe-
rana nacional, con lo cual sta dejaba de ostentar su calificativo, pues es
francamente aberrativo que la soberana nacional, es decir, de la nacin, no
radique en el pueblo, sino en un organismo legislador, cuyos nicos ttulos deri-
vaban de los Tratados de Crdoba, o sea, de las ambiciones de Iturbide envueltas
en sus preceptos. El Congreso, adems, dice Tena Ramrez, "se reserv e
ejercicio del poder legislativo en toda su extensin, lo que significaba que" ejer-
ciera no slo el poder constituyente, sino tambin :el legislativo ordinario.
En esta ltima fun<:in,; elCongreso careca .de no!m as, pues si la Constituci6rr
espaola lo 'obligaba ptvisnaIInente por Virtud del Plan y del Trata<i<;l,J~~
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861 De este merecido elogio excluimos al aspecto relacionado con la forma de integraci6n
del Senado que propuso Otero y que se estableci6 en la citada Acta, porque como bien dijo
don Francisco Zarco en el Constituyente de 57 dicha forma convertfa a la cimara revisora
"en el cuartel de invierno de todas nuestras nulidades politcas".
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862 El artculo 7 del Acta de Reformas acogi esta idea y modific el artculo 11 de la
Constitucin de 24, rebajando a cincuenta mil y a una fraccin que excediese de veinticinco
mil el nmero de poblacin por cada diputado elegible.
863 As lo previ el artculo 9 del Acta al disponer: "El Senado se renovar por tercios
cada dos aos, alternando en ellos, ao por ao, la eleccin de los Estados con la que deba
verificarse por el tercio de que habla el artculo anterior."
. 864 El artculo 1O del mismo documento estableca al respecto que "Para ser senador se
necesita la edad de treinta aos, tener las otras calidades que se requieren para ser diputado,
y adems haber sido Presidente o Vicepresidente constitucional de la Repblica' o por ms
de seis meses Secretario del Despacho; o Gobernador del Estado; o individuo d~ las Cma-
ras; o por dos veces de una Legislatura; o por ms de cinco aos enviado diplomtico; o
ministro de la Suprema Corte de Justicia; o por seis aos juez o magistrado; o Jefe supe-
rior de Hacienda; o general efectivo." .
865 La comisin estuvo integrada por los diputados Ponciano Arriaga, Maf'iano Yez,
Le6n Guzm4n, Pedro Escudero y Echnove, losl Maria .Castillo Yelasco, losl M. Corts
Esparza y losl Mana Mata.
EL PODER LEGISLATIVO 631
greso de la Unin" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y
apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisin
no hubo unanimidad en cuanto a dichos tpicos. Dado el inters que represen-
tan para la historia legislativa de Mxico los argumentos que en pro y en
contra de la desaparicin del Senado se formularon en la exposicin de motivos
del proyecto constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte con-
ducente en que se esgrimieron.
"Entramos ahora en una de las cuestiones ms delicadas y difciles que se
han presentado al voto de la comisin, y que al fin ha dividido el parecer de
sus individuos. El poder legislativo de la Federacin se deposita en una sola
asamblea o congreso de representantes.
"No podr negar la mayora de la comisin que las muchas y muy luminosas
observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la
hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que
ya resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vaco
que en la estructura de la Constitucin dejaba la falta de aquella cmara.
"Que este brazo del poder legislativo es el que en una Federacin establece
la perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta su
mayor o menor extensin territorial, su ms o menos poblacin o riqueza ...
Que esta cmara de pares, como la llama el seor Story en sus Comentarios a
la Constitucin anglo-americana, es la que asegura las mejores deliberaciones
y los ms provechosos resultados en la legislacin, la que neutraliza el mal de
los gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes,
y garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que
el espritu humano es ms propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y
al mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno ms fuerte
que puede ponerse contra los arranques de una legislacin precipitada y opre-
siva, conteniendo los mpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas,
que suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y descon-
certando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares adquieren,
por lo regular, en las mismas asambleas ... Que el confiar la totalidad de las
facultades legislativas a una sola cmara es desconocer la fuerte propensin
de todos los cuerpos pblicos a acumular poder en sus manos, a ensanchar su
influencia y extender el crculo de los medios y objetos sometidos a su compe-
tencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones mismas, con el pre-
texto de la necesidad o de la conveniencia pblica. Que las deliberaciones del
Senado dan tiempo a la reflexin y permiten reparar los errores de una ley
intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio irreparable; que es mucho
ms difcil engaar o corromper a dos cuerpos polticos que a uno solo, sobre
todo cuando los elementos de que se componen difieren esencialmente. Que
como la legislacin obra sobre la comunidad entera, abraza intereses difciles
y complicados, y debe ser ejercida con prudencia, es de una grande importancia
contar en el examen de las leyes con todas las opiniones y sentimientos, aun
los ms divergentes y opuestos. .
"Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la
constitucin anglo-americana, sino tambin otros muchos notables escritores,
exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de sena-
dores, que por la edad, por espritu de.eerporacin, por el estmulo y por el
celo de sus propias prerrogativas, pueda servir de salvaguardia contra todos los
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extravos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido exa-
minadas y largamente discutidas por la comisin. .
"'Qu ha sido del Senado en nuestro r~imen poltico, especialm;nte en sus
ltimos das? .. No por su existencia Se mejoraron nuestras leyes, m se perfec-
cionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos diques a
la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposicin ciega y sis-
temtica, la rmora incontrastable a todo progreso y a toda reforma. En vez
de representar la igualdad de derechos y el inters legtimo de los Estados, se
olvidaba de los dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos de hacer
escuchar la voz pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable baluarte de
la conspiracin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas, para que la
reflexin y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto terrible, tena
pretensiones a una superioridad exclusiva. No vimos con escndalo y en los
momentos ms crticos, en los ms serios peligros de la situacin, ir y venir tan-
tas veces de una a la otra cmara los proyectos de ley ms urgentes y. las
ideas ms saludables, sin que el Senado cediese nunca de su propsito de disol-
ver la Repblica? Poderosamente contribuy al descrdito de las instituciones
que detestaba, y a l se debe no pequea parte de la ruina en que cayeron para
levantar sobre sus escombros la dictadura ms ominosa y degradante que han
sufrido los mexicanos.
"No se puede concebir la existencia de una segunda cmara, sino con dife-
rentes condiciones de edad, de censo a base para la eleccin, y de formas electo-
rales. Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la cmara
popular, y la segunda cmara, para que sta sea precisamente el refugio y el
punto de apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con perjuicio del
inters general. El estado de sociedad es y ser por mucho tiempo un estado
de lucha permanente. De un lado la ambicin, la avaricia y la vanidad de un
pequeo nmero de hombres, quieren aprovecharse de la ignorancia y apata
de las masas, para adquirir, extender o conservar injustas prerrogativas; del
otro lado las masas, haciendo, para mantener la igualdad, esfuerzos por lo
regular mal concertados y poco perseverantes.
"Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste en discusiones
pacficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes
tienen confianza todos, porque las formas de su eleccin prestan todas las
garantas de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses
privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para defender-
los, proteccin constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a todos los
esfuerzos de la opinin, hasta que el resentimiento popular, tocando sus ltimos
extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no puede alcan-
zar de otra manera.
"Tal es la tendencia inevitable de una cmara privilegiada, y esta tendencia
se har sentir de una manera ms pronta, ms peligrosa y ms viva en aquellos
pases en que la aristocracia del nacimiento y del dinero hayan podido echar
races ms hondas y profundas.
"Hasta el da de hoy, nuestra propia experiencia no nos ha convencido de
las grandes ve.ntajas de u~a. segunda cmara. A una discusin incompleta, fre-
cuentemente ligera y precipitada en una de las dos asambleas, sigue en la otra
doble prueba sino un poco ms de incoherencia, en un texto recargado como
una discusin, que no es ms profunda ni ms luminosa. La ley no gana en esta
a porfia, de enmiendas y correcciones desatinadas.
EL PODER LEGISLATIVO 633
"A estas doctrinas prcticas y experimentales poco tiene que aadir la comi-
sin. Dir, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud establecer toda
cIase de garantas para la organizacin del Congreso federal y para la expedi-
cin de las leyes. La asamblea ser doblemente numerosa de lo que ha sido
hasta ahora, una vez adntida la eleccin de un diputado por cada treinta mil
habitantes o por una fraccin que pase de quince mil. En ella, adoptado el prin-
cipio de la eleccin indirecta en primer grado, que realmente no se opone a la
posible expresin del sufragio universal, estarn representados todos los intere-
ses legtimos y las opiniones razonables... Las leyes tendrn varios debates,
diversos periodos y votaciones distintas. Para que no se frustre el objeto de la
igual representacin de los Estados, cuando la diputacin de algunos de ellos
lo pida por unanimidad, la ley ser votada por diputaciones. Para que sea el
consejo de la razn y no el prurito del amor propio, la opinin del Ejecutivo
ser consultada oportunamente, y no tendr lugar aquel sistema de observacio-
nes en que el gobierno sola ponerse al frente del Congreso, como rival o ene-
migo de ste y discuta de oficio y de un modo estrepitoso, las cuestiones ms
vitales, contribuyendo a que la ley, acordada ya por la mayora del Congreso,
en vez de tener a su favor las presunciones del acierto, perdiese su autoridad
y su prestigio."
866 Isidro Montiel , Duarte. Derecho Pt1blico M6xicano. tomo IV. pp. 639 Y 640.
636 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
&67 Circular a los Gobernadores de los Estados girada el 14 de agosto de 1867 por don
Sebastin Lerdo de Tejada, inserta en la obra "La Constituci6n FederaJ de 1824" tomo H,
pginas 854 Y 855, publicada por' el Gobierno de la Repblica en el afio de 1974:
EL PODER LEGISLATIVO 637
"El Senado, como lo indica la palabra y todos lo sabemos, desde los tiempos
remotos, en los pueblos de la antigedad, ha estado compuesto de las personas
de mayor experiencia, sabidura y edad, como suceda en Grecia y en Roma;
pero no solamente eran la edad y la experiencia lo que se requera, el Senado
ha tenido otro carcter en todos los pases, desde hace dos mil aos es una
institucin de carcter meramente aristocrtico. El Senado siempre ha repr--
sentado a las ,clases ms altas: en Roma el patriarcado; en Venecia igualmente
y hasta en la moderna Inglaterra la Cmara de los Lores, que equivale a la
de los senadores o al Senado de las dems naciones, es la representacin direc-
ta de las clases ms. altas. Por este motivo, las naciones europeas, al admtir el
rgimen representativo en el siglo XIX, comenzando por Francia al entrar los
borbones, establecieron el Senado con un carcter verdaderamente aristocrtico;
all haba curules para los prncipes de la sangre, para los nobles, para los
militares, para el Clero, en fin, todas las clases privilegiadas tenan all su lti-
mo reducto; las clases populares entraban a la Cmara de Diputados, a la
Cmara de los Comunes, como se dice en Inglaterra. La Cmara alta no es
la Cmara de los Comunes, sino la cmara del partido de la nobleza y de los
privilegiados.
"Por este motivo, al hacerse la Constitucin de 1857, desde la Comisin que
form el proyecto hasta la mayora de los diputados constituyentes de aquella
" poca, estuvieron contrariados al Senado, porque vean en l una institucin de
carcter aristocrtico y, no obstante las dificultades que se presentaron por la
falta de la Cmara colegisladora, se vot en 1857 la Cmara nica o sea
la Asamblea popular, como representacin exclusiva de la opinin del pueblo;
entonces el odio, el aborrecimiento al Senado y el recuerdo de los antecedentes
histricos que haba tenido, fueron completos y triunf de un modo absoluto
'(?) en la opinin de los diputados; pasaron algunos aos, y en 1874, durante
el gobierno del seor Lerdo, durante el cual se procur hacer las instituciones
mexicanas un poco ms adaptables, comprendise la necesidad de que hubiera
dos Cmaras, para que la segunda Cmara, compuesta de miembros de ms
experiencia y conocimientos, revisara los actos de la primera y pudieran as
unirse los dos conceptos: la inspiracin, la iniciativa, la impetuosidad de la
Cmara baja, con la prudencia, la experiencia y, hasta cierto punto, el espritu
conservador de la Cmara alta, y que pudiera sta hacer contrapeso a la Cma-
da baja. Entonces apareci el Senado en Mxico; pero si atendemos a las
discusiones de entonces y a las de 1857, comprendern ustedes que el Senado
en Mxico no tiene el carcter aristocrtico que se le ha dado en las otras
naciones, sino Que se admiti solamente como cmara colegisladora de la de
diputados para la formacin de las leyes. De all viene que el Senado no tenga
640 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
869 Diario de los Debates del Congreso Constituyente. Tomo H, pp. 189 a 193.
810 Sin embargo, el Congreso de la Uni6n funge tambin como 6rgano .legislativo del
Distrito Federal (Art. 73, frac. VI, de la Constituci6n), en cuyo caso su denominaci6n es
inapropiada, pues acta no como cuerpo federal, sino como local, en modo semejante a como
operan las legislaturas de-los Estados. .
EL PODER LEGISLATIVO 64-1
bles sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya
actuacin conjunta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes,
los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico-jurisdic-
cional es la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos espe-
cficos y nicamente en relacin con sus miembros individuales componentes
-diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la Federacin -Pre-
sidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado,
procurador general de la Repblica- y de los Estados -gobernadores y dipu-
tados de las legislaturas locales- y en los casos a que se refieren los artculos
108 a 111 constitucionales que ya examinamos en otra ocasin."!
871 Vase ciptlo sexto, apartado IV, pargrafo D, inciso e) de esta misma obra.
872 Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto del Con-
greso de la Unin es ley en el sentido jurdico-constitucional del c~?cepto, pues~o~gurara
una "ley privativa", que slo presenta: el aspeoto formal de "ley y cuya aplieacin est
prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra Las GarantEas Indi-
viduales, captulo cuarto, pargrafo Hf, inciso D).
41
642 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1. Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73
constitucional que respectivamente disponen:
"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesa-
rias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: 1. Sobre
comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27; 3. So-
bre instituciones de crdito y sociedades de seguros; 4. Sobre servicios pblicos
813 Estas bases comprenden mltiples reglas que conciernen a la estructuracin funda-
mental del Distrito Federal, a los rganos en quienes se deposita el poder judicial en esta
entidad y a la institucin del Ministerio Pblico dentro de ella, tpicos que abordamos en el
captulo dcimo de esta obra.
EL PODER LEGISLATIVO 643
acuar moneda, ni emitir papel sellado; pero con excepcin de esos impuestos
exclusivos de la Federacin, y de la alcabala prohibida para sta y para aqu-
llos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que
existan dentro de su territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las
que representan las cosas importadas despus de la importacin, porque en mi
concepto la.inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artculo 112 de la
Constitucin; es infundada y agravia la soberana de los Estados. La Federacin,
a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los Estados, ni impedir
la recaudacin de las contribuciones de stos, porque ello infringe el artcu-
lo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es en mi sentir -anticonstitucional el
impuesto sobre lotera en la parte que exige el diez por ciento sobre los premios
que ingresan al tesoro local. Pero en los dems, las facultades del Congreso
Federal y de las Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concu-
rrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una contribucin que
recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el Esta-
do. Fuera de esta ltima conclusin, sostenida fuertemente por los textos cons-
titucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras
instituciones, que no sea subversiva del equilibrio en que deben mantenerse
la soberana nacional y la local." 875
Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes
que la establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la vida
socioeconmica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia no
puede quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artculo 124
constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de la
Unin slo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presu-
puesto de la Federacin gravando las actividades y las fuentes econmicas se-
aladas en la fraccin XXIX del artculo 73 de la Ley Fundamental. Si se
adoptase esta interpretacin se auspiciara la inequidad fiscal en cuanto que,
para subvenir a los gastos pblicos federales, nicamente deberan contribuir
los sujetos fsicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes econmicas
y no quienes no las realizaran o no estuviesen relacionados con ellas. Por otro
lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendra constantemente
que ampliar la rbita competencial tributaria del. Congreso Federal para que
ste tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la din-
mica socioeconmica del pas con la correlativa reduccin de la competencia
tributaria de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenmenos
paralelos hasta el extremo de suprimir la autonoma fiscal de las entidades fe-
derativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales fen-
menos, la doble tributacin, es decir, la concurrencia legislativa tributaria en-
tre la Federacin y los Estados en las materias distintas de las previstas en la
fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, se justifica plenamente, ms que
desde un ngulo jurdico, desde el punto de vista de las necesidades econmicas
del Estado federal y de las entidades federativas.
Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades exclu-
sivas del Congreso de la Unin para legislar en materia tributaria y la concurren-
cia legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal y las legisla-
turas locales. As, slo la legislacin federal puede normar, a travs de diversos
aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, las
siguientes actividades y fuentes econmicas: 1. Comercio exterior; 2. aprovecha-
miento y explotacin de los recursos naturales a que se refieren los prrafos
cuarto y quinto del artculo 27 constitucional; 3. instituciones de crdito y de
seguros; 4. servicios pblicos concesionados o explotados por la Federacin;
5. energa elctrica; 6. produccin y consumo de tabacos labrados; 7. gasolina
y otros productos derivados del petrleo; 8. cerillos y fsforos; 9. aguamiel y
produ-ctos de su fermentacin; 10. explotacin forestal, y 11. produccin y con-
sumo de cerueza?" Adems de estas esferas de tributacin que seala la frac-
cin XXIX del artculo 73 constitucional, tambin existe la mencionada exclu-
sividad legislativa en favor del Congreso de la Unin segn la tesis jurispru-
dencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades econmicas
sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica, comercio y juegos con
apuestas y sorteos, materias que la fraccin X de dicho precepto considera
normables por leyes federales aunque no desde el punto de vista tributario.
Por otra parte, opera la concurrencia legislativa entre la Federacin y los
Estados sobre cualquier actividad o fuente econmica distinta de las enume-
radas, teniendo las entidades federativas en este caso las prohibiciones a que
se refieren los artculos 117 y 118 de la Constitucin en relacin con actos
816 Semanario Judicial d la Federaci6n. Apndice al tomo CXVIlI. Tesis 557. Qtn-
ta poca. Idem, tesis 15 del Informe d6.1981, Pleno.
811 En los casos sealados, las entidades federativas tienen la participaci6n. a que alude
la fracci6n XXIX, in fine, del articulo 73 constitucional que ya qued6 transcnta.
646 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
880 El texto primitivo de dicha fraccin IX facultaba al Congreso para "expedir arance-
les sobre el comercio extranjero", anlogamente a como lo haca la disposicin correlativa del
artculo 72 de la Constitucin de 1857. Esta facultad se suprimi por decreto de 13 de octu-
bre de 1942 atendiendo a razones de carcter prctico, pues dada la movilidad, dinamismo y
circunstancialidad que presentan las relaciones comerciales internacionales, de suyo esencial-
mente variables, no es posible someterlas a aranceles fijos que una asamblea deliberante, como
el Congreso de la Unin, estaria poco capacitada para agilizar.
88~ Dicha clusulas se contiene en el articulo 1, seccin VIII, inciso 3, del C6digo funda-
mental estadunidense, que declara que el Congreso de los Estados Unidos tiene facultad "para
r
regular el comercio con las naciones extranjeras y entre los distintos Estados, con las tribus
de indios". La traduccin literal de esta frmula y su incorporacin a la Constitucin de 1824
se encuentra en su articulo 50, fraccin XI.
648 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
As, Nicols Cooiello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de una
relacin jurdica es una persona (funcionario) que ejercita el jus imperii, tal re-
lacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho suje-
to no realiza ningn acto de autoridad, la propia relacin es de derecho privado.
Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos parece
exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por acuerdo
unnime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho pblico o al
privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho
pblico todas las normas que conciernen a la vida y estructura, as como al
funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a la re-
gulacin de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos penales), y
tambin a la administracin de justicia en inters de los particulares (Derecho
procesal civil), porque tambin sta es una funcin de la soberana del Estado.
Igualmente todos estn de acuerdo en reconocer que las normas que miran al
individuo en la familia y en el desenvolvimiento de su actividad patrimonial
son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente
que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una per-
sona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad oficial
y que en tal calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la relacin.
Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de Derecho priva-
do, aun en las de familia, en que se advierte una analog-a con las relaciones
de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o inferiores; pues la auto-
ridad domstica en el estado actual de civilizacin carece de jus imperii, y
para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la autoridad del Estado." 883
Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don Felipe de ]. Tena arguye que
"El Derecho Civil y el Mercantil forman parte del Derecho Privado, ya
que ambas disciplinan relaciones entre particulares, es decir, entre personas des-
provistas del jus imperii:" 884
891 Apndice al tomo XCVII del Semanario Judicial de la Federacin, pp. 1793 Y 1794.
Quinta poca.
892 El criterio judicial a que nos referimos sostiene lo siguiente: "Del precepto transcrito
se desprende que corresponde a la competencia de la Federacin la 'salubridad general de
la Repblica', concepto que por s solo no agota toda la materia de salubridad, sino que
queda fuera del mismo la 'salubridad local', la que por no estar reservada a la Federacin
corresponde a la esfera de las entidades federativas por aplicacin del principio que informa
el artculo 124 de la Constitucin. El alcance de la expresin 'salubridad general de la Rep-
blica', es decir, el contenido de la facultad federal al respecto, no est defmido por la
Constitucin. Es desde luego facultad federal sanitaria toda la que en sus cuatro incisos reser-
va para autoridades federales la comentada fraccin XVI del artculo 73, pero aparte de
ella corresponde al Congreso de la Unin dete!"ffiinar en l~ ley el ~bito ~e l~ facultad
federal en la materia lo que el Congreso ha realizado a travs del Cdigo Sanitario Fe?eral,
cuyo artculo 12 enumera los casos de jurisdiccin federal, por lo que todo lo no Iegislado
en materia federal se entiende perteneciente a la salubridad local, que corresponde a las
entidades federativas" (Semanario Judicial de la Federacin. Tomo PVII, p. 20. Sexta
poca).
652 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao, someter
a su aprobaci6n el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."
891 As, el Congreso de la Uni6n expidi la Ley Reglamentaria del Prrafo Segundo del
artculo 131 constitucional de fecha 2 de enero de 1961, publicada el da sij)'uiente, en
la que se establecen las bases generales conforme a las que el Ejecutivo Federal debe desem-
pear las facultades que el mencionado segundo prrafo le confiere.
EL PODER LEGISLATIVO 655
conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La citada fa-
cultad congresional excluye la competencia de las legislaturas de los Estados
para determinar en las leyes locales la forma de comprobacin y la efectividad
de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de las distintas
entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales
, que provean sobre estas materias.
(o) Por lo que concierne a la legislacion del trabajo, su expedicin in-
cumbe al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad
la normacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas
de los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades fede-
rales o locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como federales
o de carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del artculo 123
constitucional. .
(P) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso
de la Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados
nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el nmero m-
ximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad
a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir
religin alguna (dem), disposicin que se justifica, por una parte, atendiendo
al principio de la separacin entre las iglesias y el Estado, y por la otra, a la
libertad religiosa que como garanta constitucional para todo gobernado se
consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema.
(q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la
Unin al servicio pblico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de
depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal
y estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin em-
bargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe en-
tenderse que slo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados
por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara
en uigor la Constitucin de 17 (nrimero de mayo de 1917), pues por lo que
respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo suce-
sivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la legisla-
tura del Estado dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (dem).
esta misma obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico
entre las variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la
poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.
Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin demo-
grfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones hu-
manas en determinados centros urbanos de Mxico, compuestas por grupos
que dan la impresin de verdaderos hacinamientos de hombres, mujeres y
nios que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de
tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de ex-
trema pobreza o miseria. Esta ominosa situacin traducida en lo que se llama
"asentamientos humanos", origin importantes reformas que se introdujeron
en febrero de 1976 a los artculos 27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX y
115 constitucionales, con e! patritico propsito de sealar, en nuestra Ley
Suprema, los lineamientos teleolgicos fundamentales para implantar legislativa
y administrativamente las soluciones idneas tendientes a resolver la ingente
problemtica provocada por la catica distribucin de la poblacin mexicana.
Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las refor-
mas practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en materia
demogrfica y las adiciones introducidas a los artculos 73 y 115 de nuestro
Cdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa que se
justifican plenamente desde e! punto de vista de la realidad de nuestro pas
en cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y caticamente han
surgido en determinadas zonas de! territorio nacional, provocando los serios
problemas de diferente ndole que son por todos conocidos. En la mejor dis-
tribucin de la poblacin del pas para lograr un desarrollo equilibrado entre
sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad se
apuntan en las reformas y adiciones mencionadas, palpita un verdadero inte-
rs social, el cual consiste en el desideratum de resolver esos tremendos pro-
blemas, o al menos, en evitar su agravacin o disminuir su intensidad.
Para nadie es desconocido el principio que ensea que e! inters privado
debe ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad parti-
cular, se consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27 desde
que nuestra Ley Suprema fue expedida por e! Congreso Constituyente de
Quertaro. Todos los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la
propiedad privada asume una funcin social en el sentido de que el uso, el
disfrute y la disposicin de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su rgi-
men, pueden ser objeto de modalidades que legalmente se establezcan y que
se funden en los imperativos de! inters pblico, nacional, social, comn o
colectivo.
Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen
sino reiterar e! principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las
autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclama-
das constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adop-
cin o realizacin de dichas medidas, el problema de la concentracin demo-
grfica de nuestro pas se ir acentuando con perfiles dramticos a lo largo
de! tiempo. A nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciu-
EL PODER LEGISLATIVO 659
con la expropiacin por causa de utilidad pblica, cabe concluir que la expedi-
cin de normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad
en s slo corresponde al Congreso de la Unin como representante de la
nacin mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y
concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados
s pueden dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los respectivos
territorios de las entidades federativas, segn sucede en la realidad.
(f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensin
de la facultad congresional-, que prev la fraccin XXIX-C del artculo 73
constitucional y cuyo texto ya qued transcrito. As, el Congreso de la Unin,
en el desempeo de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas generales
segn las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las de los muni-
cipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos y especficos,
los usos, provisiones, reservas y destinos dentro de su correspondiente mbito
competencial, ajustndose a las prescripciones contenidas en la legislacin fede-
ral que reglamente el prrafo tercero del artculo 27 de la Constitucin.
que dicho cuerpo colegiado, sin ella, siempre ha estado facultado para organi-
zarse legislativamente como corresponde.
En la misma adicin que someramente comentamos se establece la peculia-
ridad novedosa de que la ley que expida el Congreso autoestructurndose y
para los fines de agrupamiento a que nos hemos referido, no est sujeta al
veto ni a la promulgacin del Ejecutivo Federal para entrar en vigor.
La exposicin de motivos de la citada iniciativa presidencial contiene razo-
nes tendientes a justificar la adicin aludida, expresadas en los siguientes trmi-
nos: "La costumbre parlamentaria consagr que la estructura interna, los
rganos de gobierno y los sistemas de funcionamiento del Congreso de la Unin
se regulen por un reglamento propio pero que, por su jerarqua normativa,
realmente constituye un ordenamiento con caractersticas de ley orgnica.
"El vigente Reglamento del Congreso de la Unin expedido hace tiempo,
ha dado lugar a que, por los requerimientos de los sucesivos momentos, se le
hagan peridicas reformas, no obstante que, en trminos generales, dicho
ordenamiento ha conservado sus lneas tradicionales, propiciando con ello que
en la actualidad sea un texto que carece de unidad sistemtica.
897 d La mencionada Ley orgnica se public6 el 25 de mayo de 1979 en el Diario
Oficial de la Federaci6n.
EL PODER LEGISLATIVO 663
"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante esta
iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros de la Cmara
de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta evidente que
una asamblea de tal magnitud requerir, desde luego, formas especficas de or-
ganizacin y mecanismos de funcionamiento y coordinacin que encaucen el
desarrollo de las legislativas.
"Adems, el legislador debe contar con un instrumento gil y cIaro que regu-
le el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca con preci-
sin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo."
6. Facultades implcitas
Hemos reiteradamente aseverado que, merced al principio contenido en el
artculo 124 constitucional, las facultades legislativas del Congreso de la Unin
como rgano de la Federacin tienen que estar expresamente establecidas en la
Constitucin, es decir, que sin facultades expresas no puede expedir leyes con
imperio normativo en toda la Repblica. Ahora bien, la fraccin :xxx del ar-
tculo 73 prev lo que suele denominarse "[acultades implcitas n del citado
, Congreso, en el sentido de que est capacitado para expedir "todas las leyes
664 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que sean necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le
otorga la Constitucin y que sta concede a los poderes de la Unin. Aparen-
temente, esta disposicin constitucional rompe el principio que se ha invocado,
pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que esta-
blece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad
expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho orga-
nismo o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder pblico
federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la invo-
cada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino
normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales constitucional-
mente no deben expedirse, pues entraan el antecedente o presupuesto inelu-
dible para su validez jurdica.
901 Cita contenida en el libro Derecho Constitucional Me%ica71fi~ de don Miguel Lanz
D~~~l. .. .
902 Citado por Herman Pritchett en el libro "La Constitucin Americana", p. 233.
666 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
y Penal, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, etc., cuya sus-
tentacin constitucional la proporciona la fraccin XXX del artculo 73.
902 bis El estudio a que nos referimos se encuentra reproducido en el nmero 309,
correspondiente al mes de julio de 1980, de la serie intitulada "Temas Contemporneos",
6rgano del Instituto de Investigaciones Sociales y Econmicas. A. C., bajet la seleccin del
licenciado Agustn Navarro V.
668 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tratiuo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios a los
de la ley, pues son concretos, particulares y personales, revistiendo la forma de
decretosi'" v sin que entraen la resolucin de ningn conflicto o controversia,
toda vez que en esta hiptesis se tratara de actos jurisdiccionales.
Respecto de las facultades poltico-administrativas del Congreso de la
Unin rige el mismo principio consignado en el artculo 124 constitucional,
en cuanto que slo son ejercitables en los casos que expresamente prevea la
Constitucin Federal. Este ordenamiento, principalmente en su artculo 73,
enumera tales casos, siendo los siguientes: admisin de nuevos Estados o terri-
torios a la Unin Federal, ereccin de los territorios en Estados, formacin de
nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, arreglo definitivo de las
diferencias entre los Estados por lo que atae a lmites territoriales y cuando
no tengan carcter contencioso, cambio de residencia de los poderes federales,
declaracin de guerra, etc.
Adems, debe destacarse una importante funcin del tipo sealado con que
est investido el mencionado Congreso y que estriba en erigirse en Colegio
Electoral cuando falte absolutamente el Presidente de la Repblica, a efecto
de que la persona que designe para ocupar este elevado cargo lo asuma, en
sus respectivos casos, con el carcter de interino o de sustituto constitucional,
segn lo disponen los artculos 84 y 85 de la Constitucin a cuyo texto nos
remitirnos.
Si se analiza cada uno de los casos brevemente apuntados, se advertir "que
el ejercicio de las facultades correspondientes en favor del Congreso de la
Unin desemboca en actos administrativos lato sensu, puesto que se refiere
a cuestiones concretas, particulares y no contenciosas; y en el supuesto de que
impliquen controversia algunos de los sealados, su resolucin deja de perte-
necer al citado organismo para atribuirse a la Suprema Corte en los trminos
del artculo 105 constitucional y siempre que susciten cualquiera de los con-
flictos que este precepto limitativamente seala, debiendo observarse que fuera
de esta demarcacin competencial, no son susceptibles de dirimirse jurisdiccio-
nalmente.Por ende, salvo los casos que consistan en la formacin de nuevos
Estados dentro de los lmites de los existentes (frac. III, Art. 73) y en la
delimitacin territorial entre las entidades federativas (frtc, IV), los dems
rebasan todo control jurisdiccional, ya que solamente los dos mencionados
pueden suscitar controversias entre la Federacin y los Estados o entre estas
mismas entidades.
90S As, el artculo 70 de la Constitucin dispone que "Toda resolucin del Congreso
tendr el carcter de ley o decreto." La palabra "decreto" tiene dos acepciones, a saber: una
lata y otra restringida. En el primer caso significa "resolucin", "determinacin" o "decisin",
proviniendo del verbo latino descernere que denota "decidir" o "fallar". Bajo esta significa.
cin, dentro del concepto "decreto" puede incluirse la idea de "ley" o de "sentencia" pues
ambas entraan una resolucin, orden o decisin. En el segundo significado "decreto',' es la
forma de un acto poltico-administrativo del Congreso de la Unin o del ~dente de la Re-
pblica, implicando una resolucin, orden o decisin para un caso concreto, particular o pero
sonal (exclusin de los atributos materiales de la ley), sin dirinlrir ~ conflicto o contra-
venia previos (exclusin de los atributos de la sentencia o acto jurisdiccional).
670 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
v. LA CMARA DE DIPUTADOS
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua
non de los regmenes democrticos, en lasque se supone el poder del Es-
tado proviene del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya
investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha represen-
tacin no puede hablarse vlidamente de democracia, aunque sta se proclame
como forma de gobierno dogmticamente en la Constitucin.
Es inconcuso que la representacin poltica, para no denotar una simple
frmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los re-
presentantes populares autnticamente deriven su nombramiento o eleccin de
la voluntad mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos afir-
mado que uno de los elementos de la democracia est involucrado en el ori-
gen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado, elemento
que, a su vez, entraa la representacin poltica, cuya veracidad, no su vero-
similitud formal, es la base de la legitimidad de los funcionarios pblicos que
encaman a dichos rganos estatales.
"Es tambin frecuente confundir, dice, tanto en textos legales como doctri-
nales, representacin, delegacin y mandato. Se trata, sin embargo, de trminos
que pueden y deben distinguirse con precisin. Delegacin, en sentido jurdico
pblico, es el acto en virtud del cual el titular de una competencia la transfiere
total o parcialmente a -otro sujeto. Significa, pues, una transmisin de compe-
tencia en la que se manifiesta simultneamente la cesacin y la imputacin de
una competencia, fundndose ambos actos en la voluntad del que hasta ahora
era su titular. El mandato es mucho ms limitado, y significa el simple ejer-
cicio de una competencia extraa. Mientras que la delegacin lleva consigo una
transformacin de la ordenacin de competencias, el mandato no la altera.
El mandatario no recibe ninguna nueva competencia, sino simplemente la or-
den o la comisin de actuar en nombre de otro. As pues, mientras que el dele-
gado acta en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad, el mandatario
acta siempre in alieno nomine, es un suplente, un sustituto, un lugarteniente.
De aqu tambin que la delegacin sea impersonal, ya que se refiere a la orde-
nacin orgnica, mientras que el mandato se concede, en general, ad hominem
y est vinculado a una persona concreta. Si bien ambos trminos tienen de co-
mn la posibilidad de una revocacin de atribuciones, el delegado tiene un
derecho a su competencia, incluso frente al delegante, en tanto permanezca
en la esfera de la delegacin; el mandatario, en cambio, no tiene derecho algu-
no frente al mandante. La delegacin, en cuanto supone una alteracin en la
ordenacin de competencias del orden jurdico existente, significa por s misma
una transformacin del orden jurdico objetivo, es un acto de creacin jurdica,
un acto de legislacin, mientras que el mandato es un negocio jurdico, 'un
acto dirigido a la fundamentacin de derechos y de obligaciones'. La repre-
sentacin en su sentido genuino se distingue de uno y otro de estos conceptos
en cuanto que: 1) la esencia de la representacin poltica no consiste sola-
mente en actuar en nombre de otro, sino sobre todo, en dar presencia a un
ser no operante, mientras que tanto la delegacin como el mandato suponen la
existencia previa y actuante de un orden de competencias; 2) aunque la repre-
sentacin pueda desarrollarse con arreglo a una ordenacin de competencias,
no necesita encerrarse en el lmite preciso de una de ellas, es decir, de un
mbito de derechos y de deberes delimitado con precisin y objetividad, sino
que, ms bien, la genuina funcin de la representacin poltica es hacer posible
y legitimar ese orden de competencias: as pues, la representacin, aun des-
arrollndose por la va de las competencias, las trasciende; 3) la delegacin y
el mandato son revocables, la representacin no necesita serlo y normalmente
no lo es; 4) la delegacin y el mandato precisan la 'legalidad', la representa-
cin precisa de 'legitimidad', de una justificacin que no est dentro del orden
jurdico positivo, sino en la idea que inspira este orden o en principio a l
subyacentes, o en unas creencias situadas ms all del orden jurdico positivo
yen virtud de las cuales ste cobra validez." 90S
ras? Prescindiendo de los raros momentos en que han prestado servicios importantes, han. sido
un azote, la causa de todos nuestros males, de la anarqua que nos disuelve, de nuestras
irremediables discordias; han contrariado las reformas por sus obstrucciones insidiosas e .impi.
diendo por la permanencia de sus condiciones perversas esta unidad fuertemente cimentada
que asegura a las naciones el equilibrio interior y la expansin internacional" (Transcrpcie
contenida en el opsculo "La Representaiion Proportionelle", de;G. Chatenay, pp, 19 Y 2(n.
Este mismo autor suizo, replicando las. anteriores opiniones, comenta. que stas conforman "141
teora revolucionaria de los .golpes de Estado" y una "doctrina autoritaria y tirnica", procla-
mando, por su parte, las ventajas de la representacin proporcional en los trminos en que I~
expuso Numa Droz, p,oltico helvtic.o, quien afinnaba: ."En lo~ Estados constitucionales~)a
regl;a es que la mayona p~lam~n.t~a popular, es decir, el. numero. ms grande, .es Io.. que
gobierna. En todos los paises civilizados se est de acuerdo con este punto, consistente en
que ,las minoras deben, ~n lo.posib~e, estar, r,:presentadas en el ~erio del poder leg!slai~Yo.
AqUl se elaboran las medidas de gobierno mas Importantes, es declr,)as leyes; y se eJer;e,e1
control sobre la ejecucin de las mismas: no es solamente justo, sino ventajoso para la mayra
misma, que Ios partidos minoritarios' participen en esta elaborcin y en este control. Sus ~oi).~
sejos y sus criticas contribuyen casi siempre a contener a la Inayora dentro de los limitesoe
la justicia, de lo que resulta el bien general;" (Op. cit., p. 31.) .'. . . . ,..' e. .
676 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
91a Doscientos cincuenta mil o fraccin que pasara de ciento veinticinco mil.
914 Las reglas bsicas que ste consignaba eran las siguientes: a) S610 los partidos pol-
ticos nacionales registrados legalmente con un ao, por lo menos, de anterioridad al da de
la eleccin, podan acreditar dichos diputados (frac. V); b) Para tener este derecho, el
partido deba haber obtenido el uno y medio por ciento de la votacin total en el pas en las
elecciones de diputados federales, en cuyo caso podra acreditar a cinco aiputados, "y a uno
ms, hasta veinticinco como mximo, por cada medio por ciento ,ms de los votos obtenidos"
(frac. 1); c) Si dicho partido obtuviera la mayora de votos en veinticinco o ms distritos
electorales, es decir, si por este triunfo sus candidatos se convertan en diputados de eleccin
popular, no tendra derecho a acreditar diputados de partido, a no ser que tal mayora le
678 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tas, que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en un plano de igual-
dad en el reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como
veces alcancen el cociente electoral." 918 Por su parte, Miguel de la Madrid
Hurtado sostiene Que el sistema de diputados de partido conform "un rgimen
de representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de represen-
tacin proporcional, y mejor diramos, de representacin minoritaria". 919
Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramrez al ase-
verar que la reforma constitucional que implant el rgimen de los diputados de
partido "conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al
mismo no se introduce variante alguna", agregando que al lado de este siste-
ma "y sin rozarlo siquiera, se introduce un sistema nuevo de acoplamiento a
la posible representacin de las minoras, sistema que no es, sin embargo, el de
representacin proporcional' y respecto del que formula el siguiente juicio
crtico que no podemos dejar de reproducir: "Sin desconocer los peligros que
amagan al sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en las
taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma
es realista, por cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable
problema. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las causas sociales
e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de sanea-
miento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo, haber.
dejado franca la puerta para todas las coyunturas del porvenir, en eso consiste
a nuestro ver la esperanza de xito del sistema que confa a su propia flexibi-
lidad la suerte de su destino." 920
920 bis La Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales en sus articu-
los 155 a 163 seala cules son dichas f6rmulas, cuyo comentario nos abstenemos deliberada-
mente de hacer, por pertenecer su estudio a la materia de Derecho Elt1ctorfll o Polflico. la
cual, segn ya hemos dicho, por su importancia y trascendencia se ha desprendido del Dere-
cho Constitucional.
684 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
920 e Jorge Carpizo.La Reforma PoUtica Mexicana de 1977, en Anuario Jurdico, 1979.
l
Publicacin del Instituto de Investigaciones Jurldicas de la UNAM, p. 64-.
EL PODER LEGISLATIVO 685
"De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las
facultades del Congreso aparecen reguladas en el artculo 73, se propone una
nueva redaccin para el artculo 65, de tal forma que quede establecido que el
Congreso de la Unin se reunir a partir del primero de septiembre de cada
ao para ocuparse del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley
que presenten y de la resolucin de los dems asuntos que le corresponda, con-
forme a esta Constitucin. Se prescinde de hacer mencin en el nuevo texto del
desarrollo de las facultades relativas a la aprobacin del presupuesto y a la
votacin de la Cuenta Pblica; que quedaran reguladas como facultades exclu-
sivas de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime la
fraccin XXVIII del artculo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin
de la Cuenta Pblica."
VI. EL SENADO
A) Su composicin
nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador son los
mismos que para ser diputado, con la excepcin de la edad; el rgimen que
priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no pue-
den ser reelectos para el periodo inmediato, son inviolables por las opiniones
que expongan en el desempeo de sus cargos, no pueden ocupar ningn otro
empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, tienen el mismo tr-
mino para computarse la renuncia tcita, y comparten igualdad en las respon-
sabilidades.
"Adems, su inters -de acuerdo con los autores clsicos del sistema repre-
sentativo- es general; es el de toda la colectividad y no el de la entidad
federativa que los eligi.
"Ahora bien, en algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la
cmara de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto responde
a la idea de la integracin del senado; pensamos que dicha afirmacin no es
exacta, pues aun en los sistemas bicamarales no federales existe divisin de
funciones. El senado mexicano posee las ventajas y los inconvenientes de cual-
quier sistema bicamaral,mismos que subsistiran incluso si el rgimen federal
desapareciese de este pas.
"Por todos los argumentos expuestos, consideramos que no existe ningn
inconveniente terico para que en un futuro cercano se cree el sistema de sena-
dores de minora, con lo que se reforzara grandemente el proceso democrti-
zador de la reforma poltica; si no se procede as, probablemente en los aos
prximos el senado contine siendo monopolio de un partido, con las conse-
cuencias consiguientes para todo el procedimiento legislativo y democratizador
en el pas." 926 bis
orgnica que les es propia y que le confiere intervencin en los asuntos que
involucran al sistema federal en su conjunto. El anlisis de la poltica exterior
vendra a complementar esta facultad que est conferida al Senado.
"La fraccin I del artculo 76 se reformara para establecer que ser facultad
exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior, con base
en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretario
del Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artculos 69 y 93 de
la Constitucin."
tal disposicin indica, se supone que los Estados deben tener "una guardia
nacional", supuesto que corrobora el artculo 31, fraccin III, de la Constitu-
cin, al establecer aue es obligacin de todo mexicano alistarse y servir en ella.
Por su parte, los Estados de la Federacin no pueden tener en ningn tiempo
tropas permanentes ni buques de guerra, sin consentimiento del Congreso de
la Unin (Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone distinguir la
guardia nacional" del ejrcito" para interpretar en su correcto alcance la fa-
cultad del Senado de que tratamos. Aunque una de las finalidades de una y
de otro sea la misma, consistente ep mantener la seguridad pblica, el mbito
donde este objeto se realiza vara en uno y en otro caso, pues la guardia na-
cional es la fuerza organizada que para conseguirlo dentro de su respectivo
territorio crean los Estados, mientras que el ejrcito lo cumple en toda la
rbita espacial de la Repblica. Adems, existen otras notas distintivas entre
ambos cuerpos de seguridad pblica que con toda atingencia seala el trata-
dista Tena Ramrez, formulando las siguientes consideraciones:
mente son expresiones que deben designar a un mismo cuerpo de seguridad por las razones que
invocamos en la nota 158, a la que nos remitimos.
929 bis Con fecha 29 de diciembre de 1978 se public en el Diario Oficial de la Fede-
racin la Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 constitucional, en cuyo ordena-
miento se sealan las causas que configuran la desaparicin de poderes en un Estado. Dichas
causas encuadran dentro de las hiptesis generales que hemos mencionado y consisten en lo
siguiente: "Artculo 29 Se configura la desaparicin de los poderes en un Estado nicamente
en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales: I. Quebrantaren los principios
del rgimen federal. Il. Abandonen el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa
de fuerza mayor. IIl. Estuvieren imposibilitados fsicamente para el ejercicio de las funciones
inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por
ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurdico.
IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el periodo para el que
fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos
titulares. V. Promovieren o adoptaren formas de gobierno o bases de organizacin poltica dis-
lintas de las fijadas en los artculos 40 y 115 de la Constitucin General de la Repblica."
El ordenamiento reglamentario mencionado contiene importantes disposiciones sobre la legiti-
macin para pedir al Senado el nombramiento de un gobernador provisional en cualquier
situacin de desaparicin de poderes, incumbiendo el derecho petitorio a los senadores, diputa-
dos federales o a los ciudadanos de la entidad de que se trate (Art. 3). En clliU'ito al proce-
dimiento para designar a dicho gobernador, nos remitimos al texto de l referida ley.
698 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de la convocatoria" que aqul expidiere? Esta ltima hiptesis nos parece inad-
misible, ya que ninguna constitucin local puede contrariar la prohibicin que
se involucra en el artculo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el
gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier denominacin
para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, nunca
puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a la primera hiptesis
apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio de la consabida facul-
tad entraa como condicin de .jacto imprescindible la desaparicin de todos
los poderes de un Estado, sin que" subsista, en consecuencia, ninguno que
pueda aplicar la constitucin respectiva para restaurar la normalidad institu-
cional. Por consiguiente, en ninguna de las dos hiptesis que planteamos tiene
aplicacin la ltima parte de la fraccin V del artculo 76 constitucional,
atrevindonos a afirmar que su inclusin dentro de su texto obedeci a una
inadvertencia del Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto de don
Venustiano Carranza no la contena, contemplando en la mencionada frac-
cin el caso de que hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de
un Estado, nor lo que, a pesar de que el judicial subsistiese, la facultad senato-
rial de que tratamos era susceptible de desempearse. Al dictaminarse por la
comisin el artculo 76 del citado proyecto, se previ el caso de que desaparecie-
ran todos los poderes locales como supuesto de la intervencin del Senado para
nombrar gobernador provisional, pues se consider que subsistiendo uno solo,
ste, de acuerdo con la constitucin local correspondiente, poda restablecer la
normalidad quebrantada. Esta idea se deduce de las razones que extern don
Paulina Machorro Narvez, miembro de la comisin, quien asever:
"Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos ra-
zones: una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo
de la Constitucin de 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de
uno solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparicin de los
tres poderes. La Comisin tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres
poderes y quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por 10
general el Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo.
Si falta el Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento
momentneo de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y
se sustituye de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que
la Federacin intervenga, y hasta cierto punto invada la soberana, se necesita
que falten los tres poderes; este es un caso enteramente anormal, pero posible,
sobre todo en tiempo de convulsiones polticas. Para evitar que la Federacin
pudiera abrogarse (sic) la soberana porque faltara alguno de los POderes, se
quiso expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera quin gobernara
aquel momento ... " 930
935 El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza estableca: "Art. 83. El Pre-
sidente entrar a ejercer su encargo el primero de diciembre, durar en l cuatro aos, :Y
nunca podr ser reelecto. El ciudadano que sustituyere al Presidente constitucional, en caso
de falta absoluta de ste, no podr ser electo Presidente para el periodo inmediato. Tampoco
podr ser electo Presidente para el periodo inmediato el ciudadano que fuere nombrado
Presidente interino en las faltas temporales del Presidente constitucional, si estuviere en fun-
ciones en los sesenta das anteriores al da de las elecciones presidenciales."
El Congreso de Quertaro suprimi la ltima parte del precepto, conservando la reeleg-
bilidad del Presidente sustituto constitucional y del interino desp1ds del periodo inmediato.
Las reformas de 1927 y 1928 ampliaron la reelegibiladad en favor del Presidente consti-
tucional, pasado el periodo inmediato, quebrantando el principio de "no reeleccin", que el
articulo 83, en sus textos anteriores, lo haba conservado en relacin con dicha categora
presidencial.
EL PODER LEGISLATIVO 705
939 La Constituci6n de 1857, en su artculo 63, estableca que el Presidente del Congreso
deba contestar el informe presidencial "en tnninos generales". Esta obligaci6n le suprimi6 en la
Constituci6n vigente, por lo que no tiene carcter constitucional. Asimismo, bajo el imperio de
nuestra Constituci6n pr6xima anterior, las Cmaras que formaron el Congreso de la Uni6n a
partir de 187+ en que se implant6 el sistema bicamaral y el Congreso General hasta ese ao
dentro del unicamarismo, tena dos periodos ordinarios de sesiones, a saber: el primero CJU:e co-
menzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de diciembre, y el legundo que se iniCIaba el
primero de abril para concluir el ltimo de mayo (Art. 62) , .
EL PODER LEGISLATIVO 709
J) Quorum
Segn el artculo 63 constitucional, "las Cmaras no pueden abrir sus se-
siones. ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos
terceras partes, y en la de Diputados. de ms de la mitad del nmero total
de sus miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a
los ausentes a que concurran dentro de los treinta das siguientes" a la fecha
de la reunin. \
. . La sancin para los 'diputados y senadores propietarios que no asistan a
las sesiones de la Cmara respectiva consiste en la presuncin de que no
aceptan su cargo, en el que debern ser sustituidos por los suplentes, y si stos
tampoco se presentaren "se declarar vacante el puesto y se convocar a nuevas
elecciones" .
La falta de asistencia de los diputados y senadores por ms de diez das
consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado
el presidente de la Cmara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el
periodo inmediato, llamndose desde luego a los suplentes". El mencionado
trmino debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronolgico,
ya que la consecutividad a que se refiere el invocado artculo 63 de la Consti-
tucin entraa la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin que esta
circunstancia haga perder al faltista su carcter de diputado o senador.
Por ltimo, dicho precepto declara que los diputados y senadores incurren
en responsabilidad si no se presentan, sin causa justificada, dentro del plazo
de treinta das contado desde la apertura del periodo ordinario de sesiones si
ya hubiesen sido electos o desde el da de la eleccin en el caso contrario,
extendindose tal responsabilidad a "los partidos polticos nacionales que ha-
biendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores,
acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempear
sus funciones" (prrafo ltimo).
A) Consideraciones previas
Don Felipe Tena Ramrez hace remontar los orgenes de este organismo
hasta el rgimen jurdico aragons, afirmando que "probablemente" surgi en
el siglo XID. Sostiene dicho tratadista que "Durante el tiempo en que las Cortes
no actuaban, funcionaba una comisin compuesta por dos miembros de cada
uno de los cuatro brazos o clases en que se divida la asamblea parlamentaria
de. aquel reino. Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las prin-
EL PODER LEGISLATIVO 711
gen la competencia constitucional de 101 demiapoderea del Estado, fen6n1enOl q~, de pro-
ducirse, s provocarian esa predominancia. ' . .
EL PODER LEGISLAUVO 713
B) Su composicin
La Comisin Permanente se compone de veintinueve miembros, o sea, por
quince diputados y catorce senadores, "nombrados por sus respectivas Cmaras
la vspera de la clausura de las sesiones" (Art. 78 const.). Funciona exclusi-
vamente durante el receso del Congreso, es decir, desde el 1 de enero al 31
Q
e) Sus facultades
La Comisin Permanente no es un rgano legislativo por modo absoluto,
en el sentido de que no tiene la potestad de elaborar ley alguna, en cuyo ejer-
cicio, por tanto, no sustituye al Congreso de la Unin. Sus atribuciones son
poltico-jurdicas, revistiendo unas el carcter de provisionalidad y otras el de
definitividad. En el primer caso, sus decisiones quedan supeditadas a lo que re-
suelva, de acuerdo con su correspondiente competencia, dicho Congreso o
alguna de las Cmaras que lo forman. En el segundo caso, la Comisin Per-
manente puede emitir resoluciones sin que stas se sujeten a la ratificacin
de los referidos rganos. Ambos caracteres subrayaremos al hacer alusin a
cada una de las facultades con que dicha Comisin est investida y que son
las siguientes:
a) Prestar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda
hacer uso de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados (frac. 1 del
Art, 79). Esta atribucin corresponde al Senado, segn dijimos, por lo que
durante los recesos de ste la citada Comisin se sustituye a l, sin que el des-
empeo de la misma quede sujeto a lo que el propio rgano decida, por lo que
se trata de una facultad sustituta y definitiva.
b) Recibir la protesta del Presidente de la Repblica, de los ministros de
la Suprema CoI1e, de los magistrados del Distrito Federal (frac. II, Art, 79).
Conforme al artculo 87 constitucional, el Presidente debe formular la consa-
bida protesta ante el Congreso de la Unin "o ante la Comisin Permanente
en los recesos de aqul". En cuanto a los ministros de la Suprema Corte, stos
deben protestar ante el Senado "yen sus recesos ante la Comisin Permanente"
(Art. 97) y por lo que concierne a la protesta de los magistrados del Distrito
Federal, su recepcincorresponde a la Cmara de Diputados como atribucin
implcita de la que consiste en la aprobacin de los nombramientos respectivos,
por lo que la facultad de que tratamos presenta los mismos atributos' que la
anterior, ya que dicha'"Comisin se sustituye definitivamente 'a las de los men-
cionados.rganos durante el.receso' de stos.
714 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
9U Este precepto lo estudiamos en nuestro libro Las Garantias ndividull1es (Cfr. ca-
pitulo tereero.) .,
716 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO